Presupuestos pblicos y

Planificacin Fiscal

Omar Rilver Velasco Portillo

Febrero, 2017
 Presupuesto Pblico

Instrumento de Poltica Fiscal, determina la

asignacin de recursos pblicos para el
cumplimiento de objetivos y metas
establecidos en los Planes de Desarrollo

Equilibrio entre los Ingresos y los gastos

Sostenibilidad financiera en el tiempo

Qu es un Presupuesto General del Estado?

Documento que recoge las previsiones de ingresos y gastos del sector

pblico, que operativamente representan los objetivos estratgicos de las
distintas polticas estatales y los recursos programados para su cumplimiento,
como expresin financiera del plan de gobierno.

Un presupuesto pblico es una estimacin financiera anticipada,

generalmente anual, de los egresos e ingresos del Sector Pblico Federal,
necesarios para cumplir con las metas de los programas establecidos. Asimismo,
constituye el instrumento operativo bsico que expresa las decisiones en
materia de poltica econmica y de planeacin

El presupuesto se establece para un periodo determinado, generalmente de un

ao, y muestra las prioridades y objetivos del gobierno a travs de los
montos destinados a sus ingresos y gastos.

El presupuesto se desarrolla a travs de un proceso de toma de decisiones

entre un conjunto de alternativas posibles. Dichas elecciones se concretan en el
documento presupuestario en el que se recogen las decisiones financieras que
ha de desarrollar la poltica pblica.
Qu es el Presupuesto General del Estado?

Diez funciones que cumplen los presupuestos:

1. Ser el equivalente a un plan de trabajo de la Administracin Pblica con

la clara definicin de los objetivos de largo plazo.
2. Crear estructura organizativa realista con responsabilidades claramente
definidas.
3. Fungir como sistema de contabilidad e informacin.
4. Procurar revisiones regulares de la ejecucin presupuestaria.
5. Fungir como plan para buscar la eficiencia (como alcanzar ciertos
objetivos al menor costo posible).
6. Fungir como instrumento de medicin (si especifica mtricas de
desempeo).
7. Desempear como instrumento de poder y autoridad.
8. Fungir como instrumento de control administrativo.
9. Va de redistribucin de los recursos.
10. Herramienta para acelerar el desarrollo econmico.
 Estructura del Sector Pblico
Organo Legislativo
Organo Ejecutivo
Ej. Vicepresidencia, 20 ministerios, Consejo Supremo de Defensa Plurinacional
Tesoro General de la Nacin - TGN
Servicios Nacionales y Entidades Desconcentradas
Gobierno Central Ej. SENAPE, SENASIR, UPRE, SENAPI, SENASAG, SENASAG
Fondo Nacionales: FPS, FNDR, PASA, FONADAL
Instituciones de Control y Defensa del Estado

Ej. CGE, Ministerio Pblico, Desensora, Procuradura

Instituciones Pblicas Descentralizadas
SEGIP, DIREMAR, EGPP, Direcciones Departamentales de Educacin, EMI, SIN

SEDEM. INRA, ANH, Administradora Boliviana de Carreteras - ABC y VIAS BOLIVIA

Universidades (11) + CEUB + Universidades Indgenas
Otras Instituciones Descentralizadas

Gobernacin Autnoma del Departamento de La Paz

Gobernacin Autnoma del Departamento de Santa Cruz
Gobernacin Autnoma del Departamento de Cochabamba
Gobernacin Autnoma del Departamento de Chuquisaca
GAD Gobernacin Autnoma del Departamento de Oruro

Gobernacin Autnoma del Departamento de Tarija

Gobernacin Autnoma del Departamento de Potos
Gobernacin Autnoma del Departamento del Beni
Gobernacin Autnoma del Departamento de Pando
Gobierno General
Gobierno Autnomo Municipal de La Paz
Gobierno Autnomo Municipal de Santa Cruz de la Sierra
Gobierno Autnomo Municipal de Cochabamba
Gobierno Autnomo Municipal de Sucre
Gobierno Autnomo Municipal de Oruro
Gobierno Autnomo Municipal de Tarija
GAM Gobierno Autnomo Municipal de Potos
Sector Pblico Gobierno Autnomo Municipal de Trinidad

No Financiero Gobierno Autnomo Municipal de Cobija

Gobierno Autnomo Municipal de El Alto
Gobiernos Autnomos Municipales Provinciales (167)*
Otros Gobiernos Autnomos Municipales (162)**

Caja Nacional de Salud - CNS

Caja Petrolera de Salud - CPS
Seguridad Social COSMILL, CORDES, Caja Bancaria Estatal
Otras Instituciones de Seguridad Social: Seguros Universitarios

Yacimientos Petrolferos Fiscales Bolivianos - YPFB

Corporacin Minera de Bolivia - COMIBOL
3_/
Empresa Metalrgica VINTO
Empresa Nacional de Electricidad - ENDE
Empresas Nacionales Empresa Nacional de Ferrocarriles - ENFE
Empresa de Correos de Bolivia - ECOBOL
Empresa de Papeles Bolivia - PAPELBOL
Sector Empresa de Apoyo a la Produccin de Alimentos - EMAPA
Em presas Pblicas
Pblico Boliviana de Aviacin - BOA
Corporacin de las Fuerzas Armadas para el Desarrollo Nacional (COFADENA)
Lcteos de Bolivia (LACTEOSBOL)
Cartones de Bolivia (CARTONBOL)
Empresa Pblica Nacional Estratgica Cementos de Bolivia (ECEBOL)
Empresa Pblica Nacional Estratgica Azcar de Bolivia - Bermejo AZUCARBOL
Empresa Boliviana de Almendras y Derivados (EBA)
Empresa Azucarera San Buenaventura (EASBA)
Empresa Siderrgica del Mutn (ES-MUTUN)
Agencia Boliviana Espacial (ABE)
Empresa Misicuni (MISICUNI)
Empresa Pblica QUIPUS
Empresa Estatal de Transporte por Cable Mi Telefrico
Empresa Estatal Boliviana de Turismo
Empresa Pblica YACANA
Otras Empresas Nacionales

Sector Pblico Servicio Local de Acueductos y Alcantarillado - SELA

Servicio Municipal de Agua Potable y Alcantarillado - SEMAPA
Financiero Empresas Subnacionales Empresa Local de Agua Potable y Alcantarillado Sucre - ELAPAS
Administracin Autnoma para Obras Sanitarias - AAPOS
Servicio Autnomo Municipal de Agua Potable y Alcantarillado - SAMAPA***
 7 Principios presupuestales
La Planificacin: Objetivos, metas, clculo de recursos

La anualidad: temporalidad de vigencia del presupuesto

Unidad: prohibicin de fondos extra-presupuestarios

Unidad de Caja: Los ingresos y los gastos deben fungirse en una sola
tesorera que gestiones todos los recursos financieros.

Equilibrio: Los egresos deben ser equivalentes a los ingresos

Flexibilidad: El presupuesto puede ser modificado de acuerdo a la evaluacin

de los resultados. La no rigidez de las estructuras de las categoras
programticas y los crditos presupuestarios.

Racionalidad: El crecimiento del presupuesto deber guardar congruencia con

el crecimiento de la economa de manera que no se genere desequilibrios
macroeconmicos. Impedir el mal uso de los recursos (Homestasis
presupuestal)
Resea histrica de los presupuestos pblicos
Hacienda pblica Clsica (inicio siglo XVIII hasta primera guerra mundial):

Histricamente los ingresos pblicos estaban asociados a la riqueza de las propiedades de

los reyes de la antigedad. En ese entonces an no exista la separacin entre la haciendo
pblica y la privada, pues el patrimonio del monarca era la fuente de ingresos del Estado.

La cada del feudalismo y el proceso de la construccin de los Estados Nacin origin

cambio en las finanzas pblicas.

La funcin del Estado estaba circunscrita en:

1. Conservacin del orden pblico
2. Administracin de la justicia
3. Proteccin de las fronteras internacionales
4. Representacin internacional
5. Ese Estado mnimo estaba
La Hacienda pblica Clsica se ocupaba de:
1. La consecucin de los medios indispensables para el sometimiento de ese cuadro
mnimo de funciones del Estado
2. La distribucin de las cargas pblicas entre los sbditos (presupuesto tradicional).
Resea histrica de los presupuestos pblicos

Con las revoluciones (Francesa 1789) y (Americana 1776) se desmantel el patrimonio del
rey y surgi de representacin democrtica y los impuestos comenzaron a tomar un
sentido colectivo y consolidarse como la forma de financiar el gasto.

En Francia el derecho presupuestal data de la configuracin de los antiguos Estados

Generales donde aprobaban tributos permanentes. En Inglaterra se haba establecido que
el parlamento (Cmara de Comunes) era el ente que deba aprobar los tributos para
aprobar los gastos del reino.

Para el ao 1806 gracias a Lder del Partido Liberal Gladstone se hizo costumbre incluir
todas las medidas financieras que haba que aprobarse en un ao en una sola ley. Fue as
que se acept la votacin del presupuesto como un asunto de confianza del gobierno.
Los clsicos teorizaron sobre el control del gasto (principios del laissez faire). Sin embargo,
no desarrollaron instrumentos que permitan el control efectivo como poltica de Estado.
Este modelo entr en decadencia porque desaparecieron las monarquas luego de la
primera guerra mundial puesto que los patrimonios de los reyes, la nobleza y el clero se
vieron afectados producto de la primera guerra mundial y pasaron esos recursos a manos
de particulares. En la parte social se pas del Estado pasivo al Estado intervencionista.
Resea histrica de los presupuestos pblicos
Hacienda pblica Moderna Estado Benefactor (inicio siglo XX hasta los aos 80s)

La hacienda pblica se encarg de nuevas funciones.

1. Responsabilidad de carcter social

2. Responsabilidad de carcter econmico

El Estado social implic para las cuentas pblicas pasar de ser nicamente una ciencia
dedicada a estudiar el sostenimiento de las cargas pblicas. As surgi el Estado del
Bienestar como una respuesta a las demandas sociales y las reivindicaciones populares.

Estos nuevos compromisos sin embargo generaron consecuencias: el gasto pblico tendi a
crecer rpidamente lo que llev a ampliar las cargas pblicas. La tcnica presupuestaria
comunera el presupuesto incremental.

Un segundo punto importante fue la responsabilidad econmica que tena el Estado para
estabilizar el empleo y promover el crecimiento. (Gran Depresin 1929).

En EE UU se realiz la poltica del New Deal para superar la crisis. Lo que permiti superar
la Gran depresin a travs de mayor gasto pblico. Estado Intervencioncita
Resea histrica de los presupuestos pblicos
Los planes quinquelanes surgieron en 1927, durante el XV congreso de partido
comunista en la Unin Sovietica. El sistema socialista se empeaba en nacionalizar los
bienes de produccin, con lo cual el Estado asuma la totalidad de la gestin econmica.
La planeacin sovitica se realizaba en todos los sectores de la economa.

La actividad del Estado segua las directrices del Plan, con el propsito de lograr los
ndices all programados en una economa centralizada. La planeacin le permiti al
gobierno intervenir en la economa.

Luego de la segunda guerra mundial comenz a ganar mucha mayor atencin los
procesos de planificacin econmica en el mundo occidental. En Francia la planificacin
se acogi en la poca de la posguerra, y a diferencia de la planificacin sovitica tenia
una naturaleza orientadora.

Con la planificacin, el presupuesto dejo de ser un mero instrumento contable de

registro de lo que se gasta para reflejar una relacin entre los recursos proyectados en
relacin a las erogaciones planificadas. Se introduce parmetros como metas fsicas y
necesidades financieras. La tcnica que ha de utilizarse se llama presupuesto por
programas.
Resea histrica de los presupuestos pblicos
Hacienda pblica en el periodo neoliberal (Aos 80s hasta principios siglo XXI)
Esta corriente encarn una pensamiento poltica segn la cual, el tamao del gasto
pblico deba disminuir.

El ascenso poltico de partidos conservadores en la dcada del 80s en EEUU (con Ronald
Reagan) e Inglaterra (Margert Tatcher) que acogieron a los postulados de la Escuela de
Chicago y los fracasos en los procesos de estabilizacin de precios en los pases en
desarrollo deriv en una nueva corriente en las finanzas pblicas.

El neoliberalismo es usualmente definido como la creencia de que la inversin del Estado

no funciona y que el mercado es el mejor camino para el bienestar social. Las
caractersticas de este modelo son:
- El mercado es regulador del desarrollo
- Se fortalece la propiedad privada
- Se impulsa una descentralizacin administrativa
- Poca inversin del Estado
- Desaparecen las barrera arancelarias
- Se fortalece la movilidad internacional de capitales
En materia presupuestaria se difundi la tcnica del presupuesto de base cero como una
herramienta para coartar la lgica incrementalista y restringir el gasto.
Resea histrica de los presupuestos pblicos
La nueva gestin pblica (New Public Management)
Esta tendencia apareci en los aos 70 como consecuencia de la ineficiencia en la
ejecucin de los programas pblicos sugiriendo el planteamiento de los fallos de la
intervencin del Estado asociados a la excesiva burocracia, del proceso poltico de toma
de decisiones y la naturaleza misma de los bienes pblicos. (James Buchanan y Gordon
Tullock 1962)
La idea de una nueva gestin pblica surge como resultado de repensar la multiplicacin
de misiones del Estado y la extensin desmesurada y no controlada de los medios para
alcanzarlos.
Enfatiza en la aplicacin de los conceptos de economa, eficiencia y eficacia en la
organizacin gubernamental.
Las caractersticas mas destacadas son:
1. Distanciamiento de la poltica tradicional y acercamiento de la administracin pblica
al ciudadano
2. Ms descentralizacin
3. Orientacin hacia los resultados
4. Dinamizacin de la transformacin organizacional de la Administracin
5. E-government
Resea histrica de los presupuestos pblicos
La nueva gestin pblica (New Public Management)

Eleccin pblica
Introduccin del sector privado en la produccin pblica
Introduccin de mecanismos de competencia

Costos de transaccin
Reestructuracin organizativa en relacin con la funcin de costos ms ptima

Neo-tailorismo
Reduccin de la burocracia
Simplificacin de la estructura jerrquica
Perfeccionamiento de los mecanismos de motivacin, vinculados a sistemas de control

Teora de la agencia
Implantacin de herramientas de control vinculadas al ejercicio de responsabilidades
Implantacin de procesos de rendicin de cuentas

Una herramienta de gestin pblica va ser el presupuesto por resultados

 Tipos de presupuestos pblicos?
Presupuesto Tradicional
El presupuesto tradicional o presupuesto por objetos especficos de gasto,
surgi a finales del siglo XIX y principios del XX y su enfoque estaba dirigido al
control efectivo de las cuentas.

Este instrumento administrativo contable refleja los gastos de la administracin

pblica que son asignados a cada ramo y explica principalmente en qu se
gastan los recursos pblicos, poniendo nfasis en el control de los recursos
pblicos.

Las ventajas de esta tcnica de presupuestacin es que es muy sencilla de

aplicar y no requiere de personal altamente calificado, por cuanto se basa ms
en la intuicin que en la razn.

Una de las desventajas de este presupuesto es que no brinda informacin

acerca de la eficiencia y efectividad de los programas, ms bien se enfoca a un
control fuerte ex-ante del gasto, ms que en los resultados que ejercan las
instituciones del sector pblico. Se diluye la responsabilidad por el logro de las
polticas y objetivos institucionales.
 Tipos de presupuestos pblicos?
Presupuesto Incremental

Esta tcnica de presupuestacin supone incrementos sin una extensa

justificacin al nivel de financiamiento del ao anterior. Supone que el programa
en cuestin debe mantenerse sin cambios notables en la poltica aplicada.

Esta tcnica supone el clculo presupuestal y toma como base el presupuesto

del ao anterior (en su totalidad o alguna proporcin), y a partir de ste se
estima un incremento porcentual para el ao siguiente.

Se destinan asignaciones inerciales en cada perodo fiscal, donde hacer

modificaciones a la estructura de las asignaciones existentes es prcticamente
nula.

Es simple de realizar como el presupuesto tradicional y a diferencia de otras

tcnicas presupuestarias no incentiva los cambios organizacionales y la
reingeniera de procesos.
Tipos de presupuestos pblicos?

Presupuesto de anlisis Costo/Beneficio

Un sistema muy frecuente de presupuestacin es a travs de anlisis costo
beneficio. Cada proyecto gubernamental debe poderse traducir en un conjunto
de beneficios (sociales, econmicos, polticos, etc.) y un conjunto de costos
necesarios para financiarlo. Es una tcnica que se basa en el principio de
obtener los mayores y mejores resultados al menor costo.

El anlisis sirve para tomar decisiones en cuanto a dos o ms alternativas, as

como para evaluar el proyecto o propuesta.

Una desventaja es que suele darse el caso en que las agencias subestiman los
costos y sobrestiman los beneficios,

Una ventaja es que en cualquier caso se puede obtener una proporcin costo-
beneficio que sirva para la comparacin de varios proyectos a la vez, con
objeto de hacer una jerarquizacin.
 Tipos de presupuestos pblicos?
Presupuesto Flexible
Esta tcnica de presupuestacin que consiste en elaborar un conjunto de planes
presupuestarios alternativos que se corresponden con los diferentes niveles de
actividad previstos.

En este tipo de presupuestos, las cifras presupuestadas para los distintos rubros
van variando, en la medida que se producen cambios en los niveles de actividad
de la organizacin.

Este tipo de presupuesto parte de la premisa de que el comportamiento de los

costos variables depende, fundamentalmente, del rango de actividad, por lo que el
volumen de presupuesto correspondiente a los niveles de actividad puede variar.
La principal ventaja es su versatilidad.

El presupuesto flexible tambin es conocido con otras denominaciones como

presupuesto variable, presupuesto de escala ajustable y presupuesto de control
de gastos. Como desventaja su ejecucin puede diferir del monto que se aprueba
en el Presupuesto inicial y es difcil medir la efectividad de las medidas adoptadas.
 Tipos de presupuestos pblicos?
Presupuesto por Programas
Es un sistema en que se presta particular atencin a las cosas que un gobierno
realiza (acciones), ms que a las cosas que adquiere (recursos).

Surge a principios de los aos sesenta con el fin de enfocarse en la planeacin de

los recursos pblicos y vinculando el costo de los programas con sus resultados,
estableciendo objetivos generales y especficos y los pasos para conseguir tales
objetivos.

El Presupuesto por Programas presenta una orientacin clara y objetiva de la

poltica econmica y fiscal de una entidad, mediante el establecimiento de
programas y la clasificacin de los gastos de funcionamiento y gastos de inversin.

Algunas de las ventajas de esta tcnica de presupuestacin son: mejora la

planeacin del trabajo; determinacin de responsabilidades; identificacin de las
funciones duplicadas, mayor oportunidad de reducir costos, basados en
decisiones polticas; mayor comprensin por parte del ejecutivo, legislativo y del
pblico; mejor control de la ejecucin del programa.
 Tipos de presupuestos pblicos?
Presupuesto Base Cero
Es un proceso que exige a cada administrador justificar detalladamente la
totalidad de sus peticiones presupuestarias; Incluye una reevaluacin peridica
de todos los programas, partiendo de cero y sin considerar las
variaciones del ejercicio anterior. Es decir, este presupuesto se basa
nicamente en las expectativas para el ao siguiente, sin referencias a los aos
anteriores.

Enfoca la atencin hacia el capital necesario para atender todos los programas
en lugar de concentrarse en el porcentaje de aumento (nuevos programas)
respecto del ao anterior. Se trata de revaluar cada ao todos los programas
de gasto.

El presupuesto base cero, en algunas ocasiones, reduce gastos sin afectar las
actividades prioritarias, manteniendo los servicios o minimizando los efectos
negativos de la medida; suprime actividades de baja prioridad que no afectan el
resultado esperado, y por lo tanto, garantiza el equilibrio presupuestario.
 Tipos de presupuestos pblicos?
Ventajas del Presupuesto Base Cero

Reduce o elimina gastos innecesarios sin afectar actividades prioritarias.

Prioriza los recursos presupuestarios y mejora la asignacin de stos en
apoyo de las actividades ms rentables.
Disminuye los costos de cada actividad sin afectar las operaciones.
Mejora el proceso de planeacin y estrategia.
Proporciona informacin detallada sobre los recursos financieros que se
necesitan para lograr los resultados deseados.
Identifica y evala eficazmente las actividades y los problemas para
tomar decisiones

Desventajas del Presupuesto Base Cero

Es complejo porque requiere de la participacin puntual de mandos

operativos, intermedios y superiores en el anlisis de las actividades.
Requiere de mucho tiempo y esfuerzo comprometido, lo que supone un
alto costo derivado de los procesos de anlisis, prioridad y clasificacin.
 Tipos de presupuestos pblicos?

Presupuesto orientado a resultados (basado en el desempeo)

Esta tcnica de presupuestacin se basa en perodos de largo plazo donde se evala el
desempeo de cada dependencia de gobierno y los recursos se destinan a partir de la
relacin entre las actividades que cada agencia realiza y los costos para producirlas.

El criterio principal en la asignacin y evaluacin de recursos es la eficiencia con que

cada dependencia ejerce el gasto, dejando de lado la evaluacin sobre los resultados del
gasto pblico.
 Presupuesto Agregado y Presupuesto
Consolidado
El presupuesto consolidado elimina toda duplicacin que pudiera suceder entre las
entidades pblicas y representa el movimiento programado real de ingresos y
gastos de la administracin pblica

El presupuesto agregado registra todas las operaciones que realiza una entidad sin
considerar las transferencias interinstitucionales. Este presupuesto es mayor que el
presupuesto consolidado.

Cul es la diferencia? Bsicamente al momento de incorporar los presupuestos

institucionales al PGE suele suceder que una entidad transfiere recursos a otra
entidad pblica y esta a su vez lo transfiera a otra lo que ocasiona que se duplique
o triplique las transferencias.

Por ejemplo: El TGN capta impuestos y parte de ellos los transfiere a los municipios
y estos a su vez lo destinan a proyectos cofinanciados con gobernaciones. Al
momento de agregarse tenemos el gasto de la transferencia del TGN , el gasto de
la transferencia del municipio a la gobernacin y el gasto de la gobernacin. Lo que
es un registro termina siendo tres registros.