O DOM DA UBIQUIDADE ADMINISTRATIVA:

REFLEXES SOBRE A ACTIVIDADE

ADMINISTRATIVA INFORMAL

Carla Amado Gomes

Sandra Lopes Lus

0. Introduo: a "deriva" das formas e a ubiquidade

administrativa; 1. Actuaes informais: para um objecto
atpico, um percurso atpico; 2. A desnecessidade de
isolamento de um conceito de actuao informal em face da
aco administrativa comum; 2.1. Em especial, a figura da
promessa administrativa; 3. A impossibilidade de um regime, a
necessidade de um conjunto de vinculaes principiolgicas;
3.1. A informalidade prova na jurisprudncia administrativa

"Die Form ist die geschworene Feindin der

Willkr, die Zwillingsschwester der Freiheit".
Rudolph Von Jhering*

0. O Direito Administrativo enfrenta, desde finais do

Professora Auxiliar da Faculdade de Direito da Universidade de Lisboa. Professora

Convidada da Faculdade de Direito da Universidade Nova de Lisboa.
carlamadogomes@fd.ul.pt. https://www.facebook.com/carlamadogomes.

Assistente Convidada e Doutoranda da Faculdade de Direito da Universidade de

Lisboa. sandralopesluis@fd.ul.pt.
*
"A forma inimiga jurada do arbtrio, irm gmea da liberdade" Rudolph Von
Jhering, Geist des Rmischen Rechts auf den verschiedenen stufen seiner
entwicklung, 5 ed., Leipzig, 1880, p. 471.

Ano 1 (2012), n 7 / http://www.idb-fdul.com/

4000 | RIDB, Ano 1 (2012), n 7

sculo passado, vrios desafios dilacerantes e porventura

descaracterizantes. Pode dizer-se que a alavanca das mudanas
foi a transio da Administrao agressiva para a
Administrao (tambm) prestadora, com a abertura
colaborao dos particulares na realizao de mltiplas novas
tarefas atravs do contrato; com a tomada de conscincia da
necessidade de gesto planificada nos domnios econmico,
social, urbanstico, ambiental, atravs do regulamento; com a
percepo de que a concretizao da democracia passa pela
alterao da realidade fsica e no somente pelas injeces no
ordenamento jurdico, atravs das operaes materiais.
A par destas novas formas de actuao, que vieram pr
em causa o monoplio do acto administrativo, surge a
miscigenao entre direito pblico e direito privado no seio da
Administrao e a privatizao de sujeitos na orgnica
administrativa, em nome da eficincia; a abertura ao
contraditrio, atravs de metodologias de criao de acordos
pr-decisrios; a consensualizao, atravs de contratos
substitutivos de actos administrativos; a massificao, atravs
da informatizao; a mercantilizao, com atribuio de efeitos
de activos mobilirios a licenas de emisso de CO2; a
informalizao das formas de actuao entre outras1. Nesta
mesma lgica de abertura, apela-se a um novo conceito de
relao jurdica, no mbito da qual o relacionamento entre a
Administrao e os particulares envolve no s os destinatrios
directos das actuaes administrativas, mas tambm aqueles
em relao aos quais os comportamentos da Administrao
possam produzir efeitos colaterais as relaes multipolares
1
A propsito do novo conceito de Administrao e das suas formas de actuao no
quadro do Estado de Direito Democrtico, vejam-se Vasco PEREIRA DA SILVA,
Em busca do acto administrativo perdido, Coimbra, 1996, p. 100 segs; Marcelo
REBELO DE SOUSA e Andr SALGADO DE MATOS, Direito Administrativo
Geral, III, Lisboa, 2006, p. 402; Pedro MACHETE, As Actuaes Informais da
Administrao, em especial a difuso de informaes e a defesa do Estado de
Direito Democrtico, in Estudos em Homenagem ao Prof. Paulo Pitta e Cunha, I,
Coimbra, 2010, pp. 625 segs.
 RIDB, Ano 1 (2012), n 7 | 4001

ou poligonais invadem o universo da actuao administrativa,

multiplicando identicamente os espaos de informalidade2.
A submisso da Administrao lei passou pela apologia
da forma: esta garantia de transparncia, de igualdade, de
racionalidade. Porm, a forma tambm rito, rigidez, tempo.
Gradualmente, a garantia da liberdade comea a ser encarada
como entrave eficincia e qualidade do servio pblico e a
Administrao tem que puxar pela imaginao e valer-se de
uma espcie de "reserva de flexibilidade"3. A actividade
informal surge como um universo paralelo de formas
declinadas das actuaes tpicas, gmeas imperfeitas e
casualmente light4, potenciadoras da celeridade e da
consensualizao5.
Estas vantagens6, todavia, no devem neutralizar as

2
Sobre as actuaes informais da Administrao no quadro das relaes jurdicas
multipolares, vejam-se Suzana TAVARES DA SILVA, Actuaes informais da
Administrao Verdade ou Mito? Dissertao de mestrado, indita, Faculdade de
Direito da Universidade de Coimbra, 1998, p. 86; Pedro MACHETE, As
actuaes, cit., pp. 628-629; Michael FEHLING, Informelles
Verwaltungshandeln, in Wolfgang Hoffmann-Riem, Eberhard Schmidt-Assmann,
Andreas Vosskuhle (coord.), Grundlagen des Verwaltungsrechts, III, 2008, pp. 1341
segs, 1360.
3
Na expresso de Eberhard SCHMIDT-ASSMANN, Das allgemeine
Verwaltungsrecht als Ordnungsidee, Berlin/Heidelberg, 1998, p. 269.
4
Recuperando uma expresso que em tempos a primeira autora j utilizou a este
propsito (Carla AMADO GOMES, Os novos trabalhos do Estado: a
Administrao Pblica e a defesa do consumidor, in RFDUL, 2000/2, pp. 631 segs,
645).
5
A participao dialgica incrementa a consensualizao, sobretudo ao nvel dos
grandes projectos, como ressalta Hartmut MAURER, Allgemeines
Verwaltungsrecht, 18 ed., Mnchen, 2011, p. 432. No mesmo sentido, defendendo
que atravs da celebrao de convnios administrativos substitutivos das decises
unilaterais se agiliza a resoluo de conflitos entre a Administrao e os particulares,
obtendo-se, deste modo, uma melhor realizao do interesse pblico, Eduardo
GARCIA DE ENTERRIA e Toms-Ramn FERNANDEZ RODRGUEZ, Curso de
Derecho Administrativo, II, 8 ed., Madrid, 2002, p. 509.
6
Sobre os custos-benefcios das actuaes informais da Administrao, vejam-se
Michael FEHLING, Informelles, cit., pp. 1364-1368; Hartmut MAURER,
Allgemeines, cit., p. 431; Rolf SCHMIDT, Allgemeines Verwaltungsrecht, 14 ed.,
Hamburg, 2010, p. 315; Barbara REMMERT, Schlichtes Verwaltungshandeln, in
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vinculaes a que uma Administrao em Estado de Direito se

encontra filiada7. O efeito simplificador pode facilmente
resvalar numa deslegalizao desigualitria e ilcita8. Assim se
compreende o alerta de Barbara REMMERT quando, a
propsito dos acordos informais, afirma que se encontram
envolvidos "numa certa ambiguidade constitucional9. Sendo
certo que tais actuaes encontram ainda uma filiao no
princpio constitucional da participao dos cidados na
tomada da deciso administrativa como sublinha
MAURER10 , inescapvel que esta participao
seleccionada pode facilmente fazer perigar direitos
fundamentais de terceiros que no foram tidos em conta pela

Hans Uwe ERICHSEN, Dirk EHLERS (coord.), Allgemeines Verwaltungsrecht, 14

ed., 2010, pp. 832 segs; Gerrit MANSSEN, Allgemeines Verwaltungsrecht,
Tbingen, 2005, p. 103; Marcelo REBELO DE SOUSA e Andr SALGADO DE
MATOS, Direito, III, cit., pp. 403-404; Suzana TAVARES DA SILVA,
Actuaes Informais, cit., pp. 120 a 133; Filipa URBANO CALVO, As
actuaes administrativas no direito do ambiente, in Direito e Justia, 2000/IV, pp.
140 segs; Bernardo DINIZ AYALA, Administrao Informal : mais uma aparente
(?) reserva de Administrao perante os Tribunais (?), discurso no Congresso da
Justia, realizado em Dezembro de 2003, p. 3. (disponvel em
http://www.google.com/#sclient=psy-ab&hl=pt-
PT&site=&source=hp&q=Bernardo+DINIZ+AYALA%2C+Administra%C3%A7%
C3%A3o+Informal+:+mais+uma+aparente+(%3F)+reserva+de+Administra%C3%A
7%C3%A3o+perante+os+Tribunais+&pbx=1&oq=Bernardo+DINIZ+AYALA%2C
+Administra%C3%A7%C3%A3o+Informal+:+mais+uma+aparente+(%3F)+reserva
+de+Administra%C3%A7%C3%A3o+perante+os+Tribunais+&aq=f&aqi=&aql=&
gs_sm=s&gs_upl=2563l2563l0l5819l1l0l0l0l0l0l0l0ll0l0&bav=on.2,or.r_gc.r_pw.,c
f.osb&fp=e7328129a19b6230&biw=1018&bih=496).
7
Insistindo em que informalidade no pode equivaler a ilegalidade, Paulo OTERO,
Legalidade e Administrao Pblica, Coimbra, 2003, pp. 181 a 187. Vincando,
todavia, a ideia de uma ilegalidade til, Helmuth SCHULZE-FIELITZ,
Informalidad o ilegalidad de la actuacin administrativa, in Documentacin
Administrativa, n 235/236, 1993, pp. 89 segs, 92 e 109.
8
Apontando a proximidade entre certas formas de cooperao informal e situaes
de corrupo, Helmuth SCHULZE-FIELITZ, Informales oder illegales
Verwaltungshandeln, in Zwischen Kooperation und korruption, Wolfgang Benz,
Martin Seibel (coord), Baden-Baden, 1992, pp. 233 segs; no mesmo sentido,
Barbara REMMERT, Schlichtes, cit..
9
Cfr. Barbara REMMERT, Schlichtes, cit., p. 852.
10
Hartmut MAURER, Allgemeines, cit., p. 432.
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Administrao11.
No , por isso, gratuitamente, que (logo) o artigo 2/5 do
Cdigo do Procedimento Administrativo (=CPA) consagra o
princpio da aplicao das vinculaes constitucionais e legais
a toda e qualquer actividade administrativa, mesmo que
meramente tcnica ou de gesto privada. Actuao margem
dos modelos tpicos no pode equivaler a actuao margem
da lei sublinha SCHMIDT-ASSMANN, descartando a
possibilidade de, atravs da informalizao, se perpetrar uma
fraude ao bloco de legalidade que submete a Administrao12.
Os princpios da proporcionalidade, imparcialidade e igualdade
devem ser observados, bem como o da legalidade pelo
menos no plano competencial.
A informalizao constitui, na verdade, um fenmeno
paradoxal: sendo a forma escrita o paradigma de externalizao
de uma deciso administrativa (concreta ou geral; unilateral ou
bilateral) conforme consta dos artigos 122/1 e 118/1 do
CPA, e 94 (e 95/96) do Cdigo dos Contratos Pblicos
(=CCP) , o legislador no ignora a necessidade de flexibilizar
tal lgica, sob pena de paralisia. O prprio n 5 do artigo 2 do
CPA o qual ecoa, em termos gerais, a norma nsita no artigo
18/1 da Constituio da Repblica Portuguesa (=CRP), no
tocante s vinculaes aos direitos fundamentais legitima,
ainda que indirectamente, opes de actuao atpica,
assegurando um standard mnimo de proteco contra a
arbitrariedade.
Assim, se certo que a Administrao se pode afastar
das vias decisionais principais, enveredando por caminhos
secundrios, cumpre ressaltar que esta ubiquidade sempre h-

11
Veja-se o Acrdo do STA, de 8 de Outubro de 2002, (proc. 0637/02), onde se
refere, a propsito da no realizao da audincia dos interessados, que o
procedimento administrativo no se pode degradar em procedimentos informais
mais ou menos difusos ou fluidos, sob pena de incerteza e insegurana jurdica
intolervel.
12
Eberhard SCHMIDT-ASSMANN, Das allgemeine, cit., p. 269.
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de encontrar limites, no podendo constituir uma fuga ao

Direito. Ou seja, por mais "original" que seja a soluo,
"tradicional" h-de continuar a ser a submisso lei e ao
Direito13.

1. Por actuaes informais compreende-se, de forma

muito genrica, todo o produto da actividade administrativa
que, por razes variadas, se no reconduz aos modelos tpicos
embora se lhes assemelhe. Esta residualidade que , de
resto, uma perspectiva muito alem, gerada a propsito da
necessidade de destacar os objectos das aces de anulao de
actos e normas, e de aces de condenao prtica de
"simples actuaes" sem a marca de autoridade (schlichtes
Verwaltungshandeln)14 torna difcil o desenvolvimento de
um raciocnio linear.
Com efeito, no ordenamento alemo, a noo restrita de
acto administrativo que resulta do artigo 35/1, 1 parte, da
Verwaltungsverfahrengesetz15 (lei procedimental
administrativa germnica) tem induzido a indagao doutrinal
sobre novas formas de actividade administrativa que se no

13
Cfr. todavia, a reflexo de Giorgio BERTI (Stato di Diritto informale, in RTDP,
1992/1, pp. 3 segs, passim), que alerta para as vantagens da informalidade como
erupes de verdade social em sistema de partidocracia.
14
Sobre a problemtica das actuaes informais na Alemanha, vejam-se: Eberhard
BOHNE, Informales Verwaltungs und Regierungshandeln als Instrumente des
Umveltschutzes, in VerwArch, 1984, pp. 343 segs; Hartmut BAUER, Informelles
Verwaltungshandeln im offentlichen Wirtschaftsrecht, in VerwArch, 1987, pp. 241
segs; Wolfgang HOFFMANN-RIEM, La reforma del Derecho Administrativo, in
Documentacin Administrativa, n 234, 1993, pp. 19 segs; Christoph GUSY,
Transformacin radical en la doctrina del Derecho Administrativo?, in
Documentacin Administrativa, n 234, 1993, pp. 133 segs; idem, Verwaltung durch
Information, in NJW, n 53, 2000, pp. 977 segs; Winfried BROHM, Rechtstaatlich
Vorgaben fr Informelles Verwaltungshandeln, in DVBI, 1994, pp. 133 segs; e os
artigos reunidos no n especial da revista Documentacin Administrativa, n
235/236, 1994, dedicado s novas formas do agir administrativo.
15
Acto administrativo qualquer disposio/ordem, deciso ou outra medida de
natureza pblica emitida por uma autoridade para regular o caso concreto, no mbito
do direito pblico, com imediata eficcia externa.
 RIDB, Ano 1 (2012), n 7 | 4005

reduzam ao paradigma tradicional. Nomeadamente, a

diversidade de formas de actuao tem sido sentida de forma
particular em reas como o Direito do Ambiente e o Direito do
Urbanismo, onde a colaborao dos particulares se revela
essencial para alcanar decises equitativas (no plano da
composio de interesses) e eficazes (no plano do
acatamento)16.
Na doutrina germnica, h quem autonomize as
actuaes informais, tratando-as como categoria independente
ao lado das restantes formas de actuao17. A maior parte dos
autores no adopta, porm, esta posio, optando por inseri-las
numa mais ampla figura onde se acolhem os actos que no tm
carcter regulador, isto , todos aqueles que no sejam actos,
regulamentos ou contratos administrativos. Dentro desta ampla
noo, cuja designao no consensual, encontramos um
vasto leque de actividades que vo desde os actos de execuo
das decises administrativas, passando pelos actos meramente
declarativos, at a contactos ou negociaes entre a
Administrao e os particulares.
Assim, de uma perspectiva mais fina, surgem as
categorias de actos reais, onde se incluiriam os actos de
execuo, os actos meramente declarativos e no vinculativos
(advertncias, recomendaes, informaes, pareceres, e outras
declaraes de conhecimento), e os acordos informais18 que
abarcariam realidades como os public private partnerships19,
os gentlemen's agreements20 ou o bargaining21. Alguma

16
Cfr. Vasco PEREIRA DA SILVA, Verde Cor de Direito, Lies de Direito do
Ambiente, Coimbra, 2001, pp. 220- 221.
17
Neste sentido, Michael FEHLING, Informelles, cit., pp. 1343 segs.
18
Assim, Gerrit MANSSEN, Allgemeines, cit., pp. 102 e segs; Rolf SCHMIDT,
Allgemeines, cit., pp. 307 segs; Rolf STOBER, Winfried Kluth, Verwaltungsrecht
I Ein Studienbuch, 12 ed., Mnchen 2007, pp. 716 segs; Wilfried ERBGUTH,
Allgemeines Verwaltungsrecht, 4 ed., Rostock, 2011, pp. 306 segs.
19
Cfr. Rolf SCHMIDT, Allgemeines, cit., p. 315.
20
Idem, idem.
21
Rolf STOBER, Winfried KLUTH, Verwaltungsrecht I, cit., p. 719.
4006 | RIDB, Ano 1 (2012), n 7

doutrina isola ainda a figura das advertncias22.

De outra perspectiva, mais globalizante, registam-se
vozes que designam a ampla categoria de actuaes no
autoritrias da Administrao como meras actuaes
administrativas ou schlichtes Verwaltungshandeln23, espao
onde caberiam os actos reais, as declaraes de conhecimento,
as advertncias, e as actuaes informais (unilaterais e
cooperativas). Uma variante desta viso preconizada por
aqueles autores que se referem a actuaes no formais ou
nichtfrmliches Verwaltungshandeln24, expresso que,
afinal, teria o mesmo sentido e contedo que a de meras
actuaes administrativas.
Destas duas perspectivas (uma mais segmentadora,
outra mais abrangente), julgamos dever destacar dois aspectos:
o primeiro consiste no facto de inexistir consenso quanto
distino entre actuaes informais unilaterais e
cooperativas25 que resulta, fundamentalmente, da
circunstncia de alguns autores autonomizarem a figura das
advertncias face s actuaes informais (alm de que, muitas
vezes, a expresso actuaes informais respeita somente aos
acordos informais). Quanto a este ponto, releva a aproximao
das ditas actuaes informais unilaterais figura do acto
administrativo, tendo, inclusive, havido casos em que o
Tribunal Administrativo Federal considerou estas actuaes
como se de actos administrativos se tratasse, permitindo o uso

22
Nesta linha, Rolf SCHMIDT, Allgemeines, cit., pp. 307 segs, e Gerrit
MANSSEN, Allgemeines, cit., p. 102.
23
Cfr. Ulrich BATTIS, Allgemeines Verwaltungsrecht, 3 ed., Heidelberg, 2002, pp.
247 segs; Hartmut MAURER, Allgemeines, cit., pp. 423 segs, e Barbara
REMMERT, Schlichtes, cit..
24
Assim, Jrn IPSEN, Allgemeines Verwaltungsrecht, 6 ed., Mnchen, 2009, pp.
204 segs, e Stefan STORR, Rainer SCHRDER, Allgemeines Verwaltungsrecht,
Stuttgart, 2010, p. 201.
25
Cfr., sobre a distino, Michael FEHLING, Informelles, cit., pp. 1358-
1359. Destacando o acto administrativo das actuaes informais unilaterais, Pedro
MACHETE, As actuaes informais, cit., pp. 631 segs.
 RIDB, Ano 1 (2012), n 7 | 4007

dos seus meios processuais tpicos (v.g., a aco de condenao

prtica de acto devido para a emisso de uma informao26).
O segundo aspecto respeita natureza deste tipo de
actos, isto , a saber se revestem contedo jurdico ou no.
Quanto a este ponto, a doutrina tambm se tem dividido.
Assim, de uma banda, propugna-se que as actuaes informais
so meras actuaes materiais, que no revestem contedo
jurdico so estranhas ao Direito e produzem consequncias
meramente fcticas. De outra banda, sustenta-se que as
actuaes informais, embora no sejam expressamente
regulamentadas pelo Direito, revestem contedo
indiscutivelmente jurdico uma vez que, semelhana de
qualquer outra forma de agir da Administrao, tambm elas
esto sujeitas aos princpios gerais da actividade
administrativa.
Esta discusso acabou por chegar a Portugal27. Tambm
aqui se hesita entre o tratamento da actuao informal como
categoria autnoma28 ao lado do acto, do contrato, do
26
Cfr. Jrn IPSEN, Allgemeines , cit., p. 210.
27
Sobre as actuaes informais em Portugal, vejam-se: Carla AMADO GOMES,
Contributo para o estudo das operaes materiais da Administrao Pblica e do
seu controlo Jurisdicional, Coimbra, 1999, pp. 223 segs; Suzana TAVARES DA
SILVA, Actuaes informais, cit., passim; idem Actuaes informais e medidas
de diverso no Direito do Urbanismo, in Revista do CEDOUA, n 5, 2000, pp. 55
segs; Pedro GONALVES, Advertncias da Administrao Pblica, in Estudos em
Homenagem ao Prof. Doutor Rogrio Soares, Coimbra, 2001, pp. 723 segs; Filipa
URBANO CALVO, As actuaes administrativas, cit.; Pedro LOMBA,
Problemas da actividade administrativa informal, in RFDUL, 2000/2, pp. 817 segs;
Joo GONALVES LOUREIRO, O procedimento administrativo entre a eficincia
e a garantia dos particulares, Coimbra, 1995, pp. 145 segs ; Rafael LUCAS PIRES,
Avisos pblicos no direito do consumo, relatrio de mestrado, Faculdade de Direito
da Universidade Catlica, Lisboa, indito, 2001, p. 22; Pedro MACHETE, As
actuaes, cit. ; Antnio CADILHA, A actividade administrativa informal de
cooperao, in ROA, 2007/I, pp. 441 segs; Marcelo REBELO DE SOUSA e Andr
SALGADO DE MATOS, Direito Administrativo Geral, III, cit., pp. 402-407; Paulo
OTERO Legalidade, cit, pp. 181 segs, e 915 segs; Maria Fernanda MAS, O
controlo jurisdicional das autoridades reguladoras independentes, in CJA, n 58,
2011, pp. 21segs.
28
Nesta linha, Suzana TAVARES DA SILVA, Actuaes informais, cit., p. 90;
4008 | RIDB, Ano 1 (2012), n 7

regulamento e das operaes materiais administrativas , e a

sua equiparao a actos e contratos29, ou mesmo a operaes
materiais30. Identicamente tende a distinguir-se entre actuaes
cooperativas e unilaterais, consoante a manifestao de vontade
dos particulares seja relevante para a sua consubstanciao31. E
divide-se ainda a doutrina entre os que reconhecem
juridicidade s actuaes informais32 e aqueles que as relegam
para um plano ajurdico33.
Manifestamente, um domnio em que as posies se
multiplicam at irriso34. Sem menosprezo pelos autores, a
diversidade de classificaes de actuaes informais tal que,
em vez de percorrermos classificaes, vamos apresentar a
nossa viso da questo. F-lo-emos de forma gradativa, em 4

idem Actuaes informais e medidas de diverso, cit.,passim.

29
Assim, Pedro LOMBA, Problemas da actividade administrativa informal, in
RFDUL, 2000/2, pp. 817 segs, 818 e 859.
30
Vasco PEREIRA DA SILVA, embora inclua as actuaes informais na categoria
do acto administrativo (Em busca, cit., p. 608) admite, todavia, que se possam
considerar como simples operaes materiais quando desprovidas de efeitos
jurdicos directos (Verde, cit., p. 222).
31
Cfr. Suzana TAVARES DA SILVA, Actuaes informais, cit., pp. 82 segs;
Pedro GONALVES, O contrato administrativo, uma instituio do Direito
Administrativo do nosso tempo, Coimbra, 2003, p. 51 (questionando, no entanto, a
utilidade dos acordos informais, p. 52); Paulo OTERO, Legalidade, cit., p.186.
32
Cfr. Carla AMADO GOMES, Contributo para o estudo, cit., p. 237; Suzana
TAVARES DA SILVA, Actuaes informais, cit., pp. 90 segs; Paulo OTERO,
Legalidade, cit., p. 915.
33
Pedro GONALVES defende que, embora, as actuaes informais no produzam
efeitos jurdicos, tambm no cabem na categoria das operaes materiais; da que
as reconduza a simples actos de natureza declarativa com efeitos fcticos
Advertncias, cit., p. 751. Em sentido prximo, Marcelo REBELO DE SOUSA e
Andr SALGADO DE MATOS, seguindo a doutrina alem, inserem as actuaes
informais da Administrao numa ampla categoria denominada actos reais,
caracterizada por abranger as condutas administrativas com carcter
predominantemente fctico e onde caberiam figuras como as simples actuaes
administrativas, as operaes materiais, as omisses e as actuaes informais
Direito Administrativo Geral, III, cit., pp. 375-407.
34
Veja-se a resenha levada a cabo pela segunda autora As actuaes informais da
Administrao. Breves consideraes, in Novas e velhas andanas do contencioso
administrativo. Estudos sobre a reforma do contencioso administrativo, coord. de
Vasco Pereira da Silva, Lisboa, 2005, pp. 283 segs, 293-296.
 RIDB, Ano 1 (2012), n 7 | 4009

passos:

i.) Em primeiro lugar, sublinhando que uma qualificao

possvel de actuao informal forosamente passa pelo
confronto com o acto administrativo, regulamento ou contrato,
no que toca aos efeitos (e mtodos e forma, no tocante ao
ltimo). Tomemos como referentes os artigos 120 do CPA e
278 do CCP: o acto administrativo enquanto conformao
unilateral de uma relao jurdica individual e concreta
dotado de imperatividade, manifestao de autotutela
declarativa da Administrao; o contrato administrativo
enquanto conformao bilateral de uma relao jurdica
individual e concreta dotado de vinculatividade recproca,
manifestao da autonomia pblica da Administrao.
Ora, um acto sem imperatividade uma recomendao;
um regulamento sem exigibilidade um cdigo de conduta; e
um contrato sem vinculatividade (formal) um acordo de
cavalheiros. Todos so admissveis, ainda que os seus efeitos
difiram substancialmente das suas matrizes. Observem-se, a
ttulo de exemplo, as limitaes, no plano dos contratos, por
fora da garantia de leal concorrncia cfr. o Captulo II da
Parte II do CCP, relativo escolha do procedimento para a
formao do contrato: sempre havemos de estar, portanto, no
plano pr-contratual (veja-se, em especial, o artigo 99 do
CCP) ou para-contratual.
No caso dos actos, a falta de imperatividade pode ser
prevista: 1) em razo da natureza das competncias do rgo
(v.g., recomendaes da Comisso de Proteco de
Documentos Administrativos; do Provedor de Justia35); 2) em

35
Quanto s recomendaes do Provedor de Justia, convm referir que, sendo
embora actos que sugerem a adopo de um certo comportamento, no gozando,
portanto, de uma obrigatoriedade vinculativa dos seus destinatrios actuao
proposta, tal facto no afasta, todavia, a possibilidade de lhe serem reconhecidos
alguns efeitos jurdicos. Isto desde logo porque o Estatuto do Provedor de Justia
(Lei 9/91, de 9 de Abril, com alteraes), no seu artigo 38, distingue dois nveis de
4010 | RIDB, Ano 1 (2012), n 7

razo da incerteza dos conhecimentos que subjazem emisso

do acto e do reflexo que tal incerteza surte na equao entre
salvaguarda de valores de interesse pblico e liberdades dos
sujeitos (v.g., advertncias administrativas em sede de
proteco do consumidor36; alertas da proteco civil sobre
condies atmosfricas); 3) em razo da natureza do prprio
acto (v.g., actos titulatrios, meramente certificativos ou
mesmo constitutivos; actos meramente informativos); 4) em
razo da posio que o acto ocupa no procedimento, no
surtindo efeitos externos (actos acessrios; pareceres no
vinculantes) ou sendo estes irrelevantes (actos confirmativos;
actos opiniativos)37. Enfim, o acto pode revelar-se destitudo do
seu potencial de imperatividade devido ao facto de surgir numa
zona em que, apesar das marcas de administratividade, o
legislador quis fazer prevalecer a paridade caso dos actos
praticados pelo adjudicante em face do adjudicatrio no mbito
da execuo de um contrato administrativo, nos termos do
artigo 307 do CCP.
Ou seja, numa primeira acepo, informal pode ser todo
o acto ou regulamento destitudo de imperatividade38, ou

vinculao (procedimental, chamar-lhe-amos): por um lado, uma vinculao formal,

que se traduz num dever de resposta do destinatrio, na qual revela a posio que
toma em relao recomendao (n 2); por outro lado, uma vinculao material,
que se traduz num dever de fundamentao aquando do seu no acatamento (n 3).
Fazendo esta distino, Filipe BAPTISTA, O Provedor de Justia, a actividade e o
seu fundamento, dissertao de mestrado, Faculdade de Direito da Universidade de
Lisboa, 1997, indita, p. 374.
36
Contudo, no se exclui a hiptese de estes actos causarem leses nas esferas
jurdicas dos destinatrios ou de terceiros: por exemplo, casos de avisos pblicos
que causem danos a agentes econmicos responsveis pela produo e
comercializao de bens de consumo cfr. Rafael LUCAS PIRES, Avisos
pblicos, cit., p. 39.
37
Sobre estes actos, vejam-se Mrio ESTEVES DE OLIVEIRA, Pedro
GONALVES e Joo PACHECO DE AMORIM, Cdigo do Procedimento
Administrativo Comentado, 2 ed., Coimbra, 1997, pp. 552-555.
38
A propsito de uma norma considerada informal pela jurisprudncia
administrativa, veja-se o Parecer do Ministrio Pblico do TCA-Sul, de 3 de Junho
de 2011 (proc. 07684/11).
 RIDB, Ano 1 (2012), n 7 | 4011

qualquer acordo desprovido de vinculatividade formal

recproca.

ii.) Em segundo lugar, ressaltando que um outro plo de

confronto se prende com a desprocedimentalizao
normalmente associada a actuaes informais39 ou com uma
procedimentalizao especialmente atenuada (cfr. o artigo
122/1 do CPA)40. A actuao pode, por essncia, no
comportar um procedimento, por este ser desnecessrio (actos
certificativos; actos informativos), uma vez que o acto no
comporta qualquer ponderao que deva ser veiculada atravs

39
Relativamente a esta virtualidade da desprocedimentalizao das actuaes
informais, no deixamos de notar que, sem embargo do parco tratamento que lhes
dedica a jurisprudncia portuguesa, efectivamente neste mbito que mais se fala de
informalidade, desde logo, porque em muitos casos se verifica um recurso a estes
procedimentos ditos informais para contornar os trmites legalmente previstos.
Vejam-se, a ttulo de exemplo:
- o Acrdo do STA de 26 de Junho de 2002 (proc. 045687), no qual se discute o
conhecimento informal de certo acto, por ter inexistido prvia notificao e
fundamentao do mesmo;
- o Acrdo do STA, de 8 de Outubro de 2002 (proc. 0637/02), confirmando a
violao do artigo 100 do CPA por no audio formal dos proprietrios de certo
estabelecimento comercial a propsito de uma deliberao da Cmara Municipal que
determinou a reduo do seu horrio de funcionamento por alegada perturbao do
descanso dos vizinhos;
- o Acrdo do STA, de 24 de Abril de 2002 (proc. 041891), a propsito de uma
recusa de ratificao de um PDM pelo Governo sem prvia audincia do Municpio,
tendo havido apenas uma informao concedida a ttulo informal pelo Governo no
sentido de que o PDM violaria planos especiais;
- o Acrdo do STA, de 10 de Setembro de 2008 (proc. 0812/07), no mbito do qual
se discutiu a existncia de uma ordem de servio informal, dirigida pelo Director de
Finanas ao seu coadjutor, a qual influenciou a venda de um imvel pelo preo
proposto pela leiloeira;
- o acrdo do TCA-Sul, de 17 de Junho de 2004 (proc. 07355/03), que coloca a
hiptese de uma deliberao camarria ser informal por no constar da ordem do
dia, por ter sido emitida atravs de uma informao administrativa providenciada na
altura, por ter sido aprovada por uma votao informal e, decisivamente atento o
disposto no artigo 19 do CPA por no poder haver qualquer deliberao sobre tal
assunto.
40
Falando numa densificao regulamentar reduzida, Rafael LUCAS PIRES,
Avisos, cit., p. 38.
4012 | RIDB, Ano 1 (2012), n 7

de um iter sequencial de considerao dos vrios elementos

relevantes para a deciso. A actuao pode, tambm por
essncia, no ser procedimentalizvel, em razo da
imediaticidade de concretizao da lei (actos de polcia),
normalmente associada urgncia na realizao de valores de
segurana e ordem pblicas. Enfim, a desprocedimentalizao
pode ser conjuntural (actos praticados em estado de
necessidade) ou eventual (actos tcitos).
Sublinhe-se, porm, que: a desprocedimentalizao pode
redundar numa desformalizao da actuao (por exemplo,
actos urgentes) ou no (actos jurdicos praticados em estado
de necessidade que so posteriormente ratificados
sanatoriamente); que a desprocedimentalizao no gera
forosamente actos no jurdicos (v.g., ordens policiais
verbais); que a falta de forma no equivale a ausncia de
procedimento, quer o acto surja de forma eventual (actos
tcitos), quer a deciso seja assim adoptada de forma habitual
(comunicaes prvias); que podemos estar a falar de uma
procedimentalizao virtual, que conduz emergncia de actos
electrnicos, cuja estranha forma de vida lhes no retira a
marca de administratividade (actos administrativos
informticos).
A desmaterializao a que aludimos, nas suas
vrias facetas e com as suas variadas causas, pode
originar problemas no plano da tutela jurisdicional.
No caso de actos urgentes, a tutela reactiva fica
reduzida ao direito de resistncia, restando ao
particular a via indemnizatria. J perante decises
formadas a partir do silncio conjugado com o
decurso do tempo e tambm em face de actos
informticos, as dificuldades prender-se-o com a
prova dessas realidades evanescentes41, que

41
Veja-se o acrdo do TCA-Sul, de 13 de Setembro de 2005 (proc. 01031/05), que
analisaremos mais detidamente infra (3.1.), sobre um procedimento pr-registral de
 RIDB, Ano 1 (2012), n 7 | 4013

julgamos em princpio ultrapassveis atravs do

recurso intimao para passagem de certides por
parte de qualquer interessado, a fim de instruir quer
pedidos cautelares, quer aces principais42.
Sublinhe-se que os actos informticos,
embora no estejam previstos na lei procedimental
revestem, caso contenham as menes obrigatrias
indicadas no artigo 123 do CPA (mesmo que
adaptadas), a natureza de decises administrativas.
A "despapelizao"43 que a introduo dos meios
telemticos induz no obsta a considerar que o acto
informtico constitui uma expresso de vontade
funcional44 emanada de um programa gerido pela

cuja deciso se vem solicitar certido.

42
Cfr. o exemplo do DL 173/2008, de 26 de Agosto, que incorpora o regime da
licena ambiental, cujos artigos 17/2 e 22/2 apontam para a intimao prevista nos
artigos 104 segs do CPTA como forma de reaco perante a no emisso de
certido comprovativa de deferimento tcito do pedido de licenciamento (pelo
destinatrio).
J no caso das comunicaes prvias em matria urbanstica (cfr. os artigos 34 a
36A do RJUE, na redaco dada pelo DL 26/2010, de 30 de Maro), o legislador
previu um sistema de certificao da no oposio, que fica disponvel na plataforma
informtica criada para gerir o sistema (cfr. o artigo 8A do RJUE), sendo essa
comunicao de no oposio equivalente sua admisso (artigo 36A/1 do RJUE).
Para os terceiros, porm, parece ser o alvar a face visvel da constituio do direito
de realizao da operao urbanstica em causa, documento que lhes permitir
impugnar o "acto administrativo" que bula com os seus interesses (artigo 74/2 do
RJUE). Todavia, caso o destinatrio da no oposio d de imediato incio s obras
(aps o pagamento das taxas devidas, mas no necessariamente aps obteno do
alvar, pois tem um ano para o requerer artigos 36A/2 e 76 do RJUE), os
terceiros podero lanar mo da intimao para passagem de certido da no
rejeio (equivalente a acto administrativo), se pretenderem impugnar a
comunicao prvia.
43
Gabriela STORTONI, El acto administrativo informatico, in Documentacin
Administrativa, ns 267/268, 2003-2004, pp. 279 segs, 281.
44
E por isso devem ser asseguradas todas as garantias de acesso rede, de
privacidade e de defesa contra ingerncias na esfera jurdica dos destinatrios que
derivem dos actos administrativos informticos cfr. Juan Francisco MESTRE
DELGADO, Nuevas tecnologas y Administracin Pblica, in Documentacin
Administrativa, ns 265/266, 2003, pp. 117 segs, 129-131.
4014 | RIDB, Ano 1 (2012), n 7

Administrao, assumindo-se como uma sua longa

manus45. Ponto encontrar um nexo entre a
competncia de adopo do acto e este, que se
traduz no domnio do programa informtico no
mbito do qual a deciso produzida, a fim de
atestar o substrato virtual como uma expresso de
vontade funcional devidamente imputvel a um
rgo ou servio administrativo46. Para todos os
efeitos, portanto, e ainda que seja necessrio ao
impugnante lanar previamente mo de uma
intimao para obter certido de um acto que queira
discutir judicialmente, a via contenciosa a seguir
ser a da aco administrativa especial.
Ou seja, numa segunda acepo, informal pode ser todo
o acto resultante de uma desprocedimentalizao, total ou
parcial, eventual ou habitual, real ou virtual.

iii.) Em terceiro lugar, resuma-se, num plano abstracto, os

efeitos possveis cumulativos ou no da actuao
administrativa: jurdicos, psicolgicos e materiais. Sendo que
os efeitos jurdicos tpicos esto associados imperatividade
(juridicidade plena) e os efeitos materiais se relacionam com a
executividade, sobram os efeitos psicolgicos. Ora,
normalmente a prtica de um acto revestido de imperatividade
induz no receptor, mais do que uma expectativa (de
recebimento da prestao/de exigibilidade de um
comportamento), a conscincia da titularidade um direito ou da
vinculao a um dever salvo, naturalmente, se a eficcia do
acto estiver sujeita a uma condio. O mesmo dizer que, de
algum modo, o efeito jurdico consome o efeito psicolgico.
45
Alfonso CONTALDO e Luigi MAROTTA, L'informatizzazione dell'atto
amministrativo: cenni sul problematiche in campo, in Il diritto dell'informazione e
dell'informatica, 2002/3, pp. 571 segs, 588.
46
Vincando este ponto, Pedro GONALVES, O acto administrativo informtico, in
SI, ns 265/266, 1997, pp. 47 segs, 72 segs.
 RIDB, Ano 1 (2012), n 7 | 4015

dimenso jurdica pode estar acoplada uma dimenso material

explcita, de concretizao fsica do acto (acto de provimento
num cargo + disponibilizao fsica das condies de exerccio;
ordem de demolio + execuo substitutiva), mas sempre lhe
vai associada uma vertente psicolgica implcita, de
consciencializao do direito e/ou dever que o substrato
jurdico incorpora.
Sublinhe-se que o acto pode ser formal e
procedimentalizado mas, por razes ligadas sua inexistente
imperatividade (v.g., advertncias, recomendaes, avisos),
surtir meros efeitos psicolgicos ou seja, visar a persuaso
dos destinatrios sem convico de obrigatoriedade de adopo
das condutas sugeridas47. A reserva de lei exige, no entanto e
pelo menos, a previso da competncia de emanao destes
actos48, que constituem ingerncias na esfera jurdica de
sujeitos privados e actores no mercado49, porquanto afectam a
sua credibilidade pessoal ou empresarial, ou desequilibram a
sua posio perante consumidores e concorrentes50.
J no plano dos actos materiais, as consequncias
psicolgicas podem agregar-se quer aco, quer omisso,

47
A dispensa do efeito tpico da imperatividade pode revelar-se uma estratgia de
convencimento uma espcie atenuada de control, sem command, sob a forma de
"actuaes substitutivas de actos administrativos" cfr. Jrn IPSEN, Allgemeines,
cit., p. 209; Michael FEHLING, Informelles, cit., p. 1347.
48
Em sentido diverso, reduzindo o universo de actos informais a actos no
expressamente previstos na lei, Beatriz BELANDO GARN, Reflexiones sobre la
actividad administrativa informal al hilo de las nuevas advertencias al pblico de
la Comisin Nacional del Mercado de Valores, in REDA, n 125, 2005, pp. 101
segs, 109.
49
V.g., o artigo 4/1/b) do Decreto Regulamentar 57/2007, de 27 de Abril (aprova a
orgnica da Direco-Geral do Consumidor), que atribui ao Presidente competncia
para "Emitir avisos ao pblico, nomeadamente atravs dos rgos de comunicao
social, contendo uma descrio to precisa quanto possvel do respectivo bem,
servio ou direito, a identificao do risco que pode resultar da sua utilizao e
quaisquer outros elementos considerados necessrios para afastar aquele risco".
50
Vincando este aspecto, Pedro GONALVES, Advertncias, cit., pp. 768-774;
Peter BADURA, Agire amministrativo informale e diritti fondamentali, in Diritto
Pubblico, 1999/1, pp. 31 segs, 44; Rafael LUCAS PIRES, Avisos, cit., p. 39.
4016 | RIDB, Ano 1 (2012), n 7

em razo do investimento de confiana aliado ao decurso do

tempo (cfr. o artigo 134/3 do CPA). Pense-se na instalao,
pelo municpio, de um sistema de esgotos numa zona de
construo clandestina (e consequente cobrana de taxas aos
residentes ilegais) e na inexistente ordem de desocupao e
demolio durante largos anos. Estando embora todos os
intervenientes cientes da precariedade e ilegalidade da situao,
todos vo deixando que o tempo se acumule sobre ela, pblica
e pacificamente, at ao dia em que a Administrao decida
acabar com a ilegalidade informal e reinstaurar a legalidade
formal, gerando assim um sobressalto junto dos cidados
envolvidos, eventualmente base de um pedido indemnizatrio
assente em violao da confiana.
Ou seja, numa terceira acepo, informal seria o acto/a
actuao gerador de efeitos puramente psicolgicos. Tal efeito
psicolgico tanto pode ser veiculado atravs de um acto em
tudo idntico ao acto administrativo todavia destitudo de
imperatividade; como pode resultar de uma actuao ou
omisso material margem da lei a qual, combinando
elementos objectivos (comportamento das autoridades),
subjectivos (investimento de confiana dos particulares) e
temporais (decurso de um lapso de tempo significativo),
constitui uma expectativa sustentada no princpio da proteco
da confiana.

iv.) Em quarto lugar, cabe chamar a ateno para a

proximidade entre actuaes informais e operaes materiais,
decorrente da ausncia de efeitos jurdicos imediatos de ambas.
Como se mencionou, uma das acepes de actuao informal
traduz actuao desprocedimentalizada, muitas vezes associada
a condies especiais de exerccio do poder administrativo
maxime, de polcia de segurana. Ora, as operaes materiais
de execuo da lei, regulamento, acto e contrato e mesmo de
actos informais! produzem efeitos jurdicos estritamente
 RIDB, Ano 1 (2012), n 7 | 4017

eventuais e patolgicos, pois a sua vocao a alterao da

realidade fsica51. Do mesmo modo, tambm as actuaes
informais vertidas em actos jurdicos desprovidos de
imperatividade (ou em acordos desprovidos de vinculatividade
recproca), ou que se desprendem de actos ou omisses
materiais num contexto para-legal ou mesmo ilegal criando
expectativas legtimas, no surtem efeitos jurdicos imediatos
mas apenas psicolgicos, como se referiu supra.
Cumpre, no entanto, sublinhar a distncia entre efeito
(jurdico) eventual e efeito (jurdico) mediato a qual constitui,
em ltima anlise, o ponto diferenciador entre acto material e
acto informal, e justifica a natureza ainda jurdica dos actos
informais (mesmo que corporizados em actos ou omisses
materiais) e a natureza ajurdica das operaes materiais. Um
acto/acordo informal reveste uma juridicidade atenuada
porque no imperativa , mas traduz a vinculao da
Administrao ao princpio da confiana, tornando-a
responsvel pelas expectativas que cria52; uma operao
material pura no reveste qualquer juridicidade salvo num
plano hipottico e patolgico, ao nvel da responsabilidade
civil por facto ilcito ou pelo risco.
Ou seja, numa quarta acepo, informal poderia ser quer
o acto jurdico destitudo do efeito-regra (imperatividade), quer
o acto material, fctico por natureza. Este um ponto, todavia,
em que a diferena entre operao material e acto informal se
impe em razo da incondicional ajuridicidade imediata da
primeira e da forosa juridicidade mediata do segundo, por
fora da vinculao da Administrao ao princpio da
confiana.

51
Cfr. o nosso Contributo para o estudo, cit., pp. 232 segs.
52
Seriam manifestaes de vinculatividade susceptveis de refraces jurdicas, na
expresso de Suzana TAVARES DA SILVA, Actuaes informais..., cit. p. 91. Cfr.
tambm Paulo OTERO, opondo a hard law soft law e considerando que esta
integra o campo de juridicidade ao qual se adstringe um grau mnimo de
imperatividade Legalidade, cit., p. 909.
4018 | RIDB, Ano 1 (2012), n 7

2. Perante a multiplicidade de sentidos que a expresso

"actuao informal" pode revestir, difcil se torna eleger um/o
critrio substantivo de recorte da noo. Ainda assim, e da
enunciao anterior, parecem detectar-se alguns traos
caractersticos da noo de actuao informal:
i.) Em primeiro lugar, assinala-se uma tendencial
desprocedimentalizao, nos casos em que as actuaes
informais surjam margem de prticas expressamente
reguladas. Note-se que sempre assim ser, por natureza, em
caso de actuaes urgentes; tender a no ser assim nas
situaes de avisos ao pblico que, apesar de falhos de
imperatividade, possam causar leso a operadores econmicos.
Uma coisa ser, porm, certa: o carcter praeter legem dever
encontrar um fundamento numa norma, no mnimo,
competencial e, no mximo, num quadro procedimental aqui,
a actuao informal destacar-se- das tradicionais formas de
actuao em virtude da ausncia de imperatividade;
ii.) Em segundo lugar, ressalta-se o (mais uma vez)
tendencial carcter no obrigatrio das actuaes informais da
Administrao. A via informal uma via alternativa tpica,
imperativa, rigidamente procedimentalizada; logo, a
Administrao, gozando de discricionaridade quanto aos
meios, poder enveredar por esse "atalho". Porm, haver casos
em que a actuao informal constitui o modus operandi num
determinado domnio (v.g., no Direito do Consumidor) e tanto
a sua no operacionalizao/omisso poder servir de esteio a
pretenses indemnizatrias por dfice de proteco , caso um
factor de risco para o qual deveria ter alertado os
consumidores, ainda que numa dimenso puramente
informativa, se venha efectivamente a verificar53 , como a sua
53
Um caso particularmente interessante e controverso sucedeu recentemente, no
domnio da proteco civil italiana. Conforme notcia do Courrier Internacional (n
189, Novembro de 2011), os membros da Comisso Nacional de grandes riscos do
Servio de proteco civil foram acusados de homicdio involuntrio por terem
 RIDB, Ano 1 (2012), n 7 | 4019

emisso poder basear pretenses indemnizatrias por excesso

de proteco caso tenha avaliado erroneamente um factor de
risco que no se verificou ou, tendo-se verificado, ficou aqum
dos efeitos lesivos para os quais alertou o pblico, causando
prejuzos a operadores no mercado;
iii.) Em terceiro lugar, a actuao informal caracteriza-se
pela alterao da realidade psicolgica entre as partes, fruto
de uma actuao jurdica ou material qual subjaz um efeito
(jurdico) assente no princpio da confiana. Este efeito
meramente mediato mas inerente opo pela actuao
informal a qual, no sendo imperativa, cria novas percepes
sobre uma realidade jurdica que ficam salvaguardadas luz da
boa-f objectiva e subjectiva.
Numa tentativa de sistematizao, e apelando a critrios
estruturais, a nossa proposta vai no sentido de uma dupla
classificao: em funo dos sujeitos intervenientes [a.)] e em
funo do fim [b.)]:
a) Tendo em considerao os sujeitos envolvidos, a
distino entre as actuaes informais assenta na
existncia ou no de um consenso entre
Administrao e os destinatrios de tais actuaes,
podendo da resultar actuaes informais
unilaterais, cooperativas ou mesmo multilaterais:
- Dentro das actuaes unilaterais, teramos
recomendaes, advertncias, informaes, entre
outras manifestaes que traduzam meras
declaraes de conhecimento da Administrao54.

alegadamente induzido na populao de quila uma falsa noo de segurana sobre

a possibilidade de ocorrncia de um sismo de forte intensidade, na sequncia de uma
srie de abalos fracos durante 4 meses. A Comisso proferiu um comunicado
caracterizando a situao sismolgica como "benfica" para a libertao de energia
tectnica e neutralizou as alegaes de iminncia de um sismo de grande magnitude
declaraes que tero contribudo para que a populao no fugisse das suas casas
quando este veio a ocorrer, em Abril de 2009, agravando assim o nmero de mortes.
54
Cfr. Jrn IPSEN, autor que inclui dentro da ampla categoria das nichtfrmlichen
Verwaltungshandelns ou actuaes administrativas no formais, entre outros, os
4020 | RIDB, Ano 1 (2012), n 7

Estas realidades, apesar da similitude da ausncia

de efeito imperativo, apresentam uma fundamental
diferena entre si, nomeadamente no plano da
natureza do efeito psicolgico conformador. Assim,
quando esto em causa actos meramente
declarativos, como por exemplo as informaes
(comunicados ou esclarecimentos de circunstncias
de facto, ou de situaes jurdicas sobre pessoas ou
coisas), verifica-se que a sua inteno gentica no
influenciar os comportamentos dos seus
destinatrios, mas to s dar a conhecer uma dada
realidade embora o seu contedo possa vir a ter
um carcter determinante na adopo de certa
conduta.
Diferentemente, as recomendaes visam
expressamente interferir nos processos de tomada
de deciso, isto , existe quanto a estas uma
inteno gentica de influenciar os seus
destinatrios, persuadindo-os a adoptar um
determinado comportamento. Da mesma forma, as
advertncias visam influir nos mecanismos
psicolgicos de deciso dos seus destinatrios,
embora num sentido oposto ao das recomendaes
enquanto estas pretendem constituir um estmulo
para a adopo de certo comportamento, as
advertncias induzem um desincentivo.
- Nas actuaes informais cooperativas ou
multilaterais caberiam todo o tipo de acordos,
pactos e negociaes celebrados entre a
Administrao e os particulares (ou outras
entidades55), desde que no reconduzveis a

actos de execuo e preparao, as advertncias, os pareceres, as inscries em

registo, as informaes, os conselhos e os esclarecimentos da Administrao
Allgemeines, cit., pp. 208 segs).
55
Com efeito, julgamos no ser de descartar a possibilidade de acordos informais
 RIDB, Ano 1 (2012), n 7 | 4021

contratos administrativos56. Ilustrando com alguns

exemplos: acordos em que, no mbito de um
processo expropriatrio, a Administrao e o
particular, aps a emisso do acto de declarao de
utilidade pblica, negoceiem o valor da justa
indemnizao57; acordos atravs dos quais a
Administrao faz uma doao pecuniria a um
particular para que este adopte comportamentos
conformes ao interesse pblico58; acordos entre a
Administrao e empresas, nos quais a atribuio
de licenas ambientais fica condicionada
adaptao dos mtodos de laborao aos
normativos ambientais em vigor.
A ideia de actuaes ou acordos informais
multilaterais59 tem por base o novo conceito de
relao jurdica administrativa, o qual envolve no
s a entidade administrativa e o destinatrio da sua
actuao, mas tambm os restantes sujeitos e
entidades em cujas esferas jurdicas tal actuao
possa igualmente repercutir-se. Neste sentido,
admissvel prefigurar contactos informais em que
intervenham no s o destinatrio de uma futura
actuao administrativa, mas tambm terceiros
interessados. Estes contactos informais
multilaterais podem revelar-se, alis, uma eficaz

entre entidades administrativas, v.g., entre um Municpio e o Governo.

56
Sobre as formas de cooperao informais, veja-se Gertrude LUBBE-WOLFF, El
princpio de cooperacin en el Derecho medioambiental, in Documentacin
Administrativa, n 235/236, 1994 pp. 403 segs.
57
Cfr. Mark KIRKBY, Contratos administrativos de subordinao (natureza,
funes e limites), Lisboa, 2002, p. 79.
58
Cfr. Vasco PEREIRA DA SILVA, Em busca, cit., pp. 480 segs.
59
A este respeito, cfr. Michael FEHLING, Informelles, cit., p. 1360; Pedro
MACHETE, As actuaes informais da Administrao, cit., pp. 628-629; Suzana
TAVARES DA SILVA, Actuaes informais da Administrao Verdade ou
Mito?..., cit., p. 86.
4022 | RIDB, Ano 1 (2012), n 7

forma de obter justas composies de interesses.

b) Tendo em ateno a finalidade da actuao
informal, detectamos trs grupos:
- Um primeiro grupo, no qual se acolhem as
actuaes informais preparatrias, as quais
traduzem os contactos mantidos entre as entidades
administrativas e os particulares que venham a
contribuir para o contedo de uma posterior
deciso. Reportamo-nos principalmente aos
acordos informais60, tantas vezes imprescindveis
boa implementao do acto formal (e cujo
contedo pode ser incorporado na deciso final61),
em virtude da ponderao alargada e flexvel que
propiciam62. H tambm actuaes unilaterais
prvias emisso de uma deciso formal, como por
exemplo a informao prvia sobre a viabilidade de
um futuro acto de registo63;
- Um segundo grupo, que congrega as
actuaes informais de substituio, que visam
evitar a adopo de uma deciso imperativa. aqui
que se incluem os casos de acordos atravs dos
quais certas empresas apelam ao Estado para,
durante um determinado lapso temporal, suspender
a aplicao de standards ambientais64 ou seja, a
60
Hartmut MAURER sublinha a importncia destes acordos informais atravs de
um caso em que um particular apresentou um projecto com vista a obter autorizao
para a construo de um sanatrio, tendo os contactos informais mantidos com a
Administrao sido imprescindveis para a emisso da licena, na medida em que
veicularam uma ampla discusso dos pontos favorveis e desfavorveis do projecto,
incluindo mesmo alteraes verso inicial Allgemeines, cit., p. 429. Um outro
exemplo avanado por Gerrit MANSSEN, sobre contactos mantidos entre os
investidores e as entidades administrativas de planeamento com vista construo
de um centro comercial Allgemeines, cit., p. 103.
61
Cfr. Barbara REMMERT, Schlichtes, cit., p. 851.
62
Cfr. Wilfried ERBGUTH, Allgemeines, cit., p. 308.
63
Cfr. o caso analisado infra, 3.1..
64
Na Alemanha, a doutrina exemplifica esta situao com o caso de um industrial
 RIDB, Ano 1 (2012), n 7 | 4023

Administrao tolera temporariamente para obter o

cumprimento a curto prazo65. Nesta mesma
categoria se fala identicamente de actuaes
informais unilaterais substitutivas de actos
administrativos: pense-se no recurso a advertncias
ou avisos pblicos quando, por razes scio-
culturais, se revelem mais idneos a alcanar os
objectivos em jogo66;
- Finalmente, um terceiro grupo, que rene as
actuaes informais de execuo67, existentes no
momento de materializao de actuaes formais
(normas/actos/contratos), e caracterizadas pelo
facto de a Administrao manter contactos
informais com os seus destinatrios.
Na verdade, ao Direito Administrativo material
indiferente a perspectiva que se adopte se dela no resultarem
particulares efeitos no plano adjectivo68. a marca do eterno
retorno que caracteriza este ramo do Direito, o caminho
argumentativo do fim para o princpio pautado pela lgica

que utilizava sistemas de filtragem obsoletos, infringindo normas da BlmSchG

(Bundes-Immissionsschutzgesetz). Aps notificao do proprietrio da fbrica para
levar a cabo a substituio de tais sistemas, este, que se pretendia isentar da
aplicao do dispositivo legal, encetou longas negociaes com a Administrao,
tendo chegado ambos a um consenso no sentido de que se desistiria do
procedimento contraordenacional na condio de o proprietrio introduzir melhorias
significativas nas suas instalaes vejam-se Barbara REMMERT, Schlichtes,
cit., pp. 850-851; Hartmut MAURER, Allgemeines, cit., p. 430; e Rolf SCHMIDT,
Allgemeines, cit., p. 315.
65
Cfr. Filipa URBANO CALVAO, As actuaes administrativas, cit., p.133;
Pedro GONALVES, O contrato administrativo, cit., p. 51; Gertrude LUBBE-
WOLFF, El princpio de cooperacin, cit., pp. 422 segs.
66
Cfr. Jrn IPSEN, Allgemeines, cit., p. 209; Michael FEHLING, Informelles,
cit., p.1347.
67
Cfr. Michael FEHLING, Informelles, cit., p.1359.
68
Sobre o controlo jurisdicional das actuaes informais, vejam-se Suzana
TAVARES DA SILVA, Actuaes informais, cit., pp. 149 segs; Rafael LUCAS
PIRES, Avisos, cit., pp. 39 segs; Maria FERNANDA MAS, O Controlo
jurisdicional, cit., pp. 43 e 44; Gunter PUTTNER, Lo stato di diritto informale, in
RTDP, 1992/1, pp. 31 segs, 41-42.
4024 | RIDB, Ano 1 (2012), n 7

garantstica que o define, desde logo no plano constitucional

(cfr. os artigos 266/1 e 268/4 da CRP).
No quadro processual anterior reforma de 2002/2004, o
controlo de actos no jurdicos, por um lado, e de actos sem a
marca da administratividade, por outro lado, era questionvel.
A primeira autora ocupou-se do problema relativamente aos
actos materiais em dissertao de mestrado, testando a
utilidade da teoria da via de facto e concluindo pela
insuficincia dos meios processuais ento existentes para
promover a tutela efectiva69. Na verdade, a estreiteza do
recurso de anulao vedava a proteco contra operaes
materiais administrativas ilegais, e bem assim muito dificultava
a defesa relativamente a actos destitudos de imperatividade
que, ou entravam travestidos de actos tpicos, ou ficcionados
atravs da figura do acto implcito.
Com a abertura a uma aco multipedidos e multiformas
atravs da introduo da aco administrativa comum (artigos
37 segs do CPTA), o dfice de tutela foi ultrapassado, a
cabendo a reaco contra/promoo da emisso de quaisquer
actos que no revistam a marca da autoridade70 (acolhidos no
seio da aco administrativa especial), e a se devendo
69
Cfr. Carla AMADO GOMES, Contributo para o estudo, cit., pp. 345 segs.
70
Tal como em Portugal, desde a reforma de 2002/2004, tambm na Alemanha
existem desde h muito meios jurisdicionais prprios para fazer face a actuaes
administrativas que no se reconduzam s categorias formais que tero
constitudo, afinal, inspirao para a criao da aco administrativa comum. Com
efeito, de um lado encontra-se a Allgemeine Leistungsklage (aco de condenao ao
cumprimento de uma obrigao), prevista no artigo 43/2 da
Verwaltungsgerichtsordnung (=VwGO: lei da jurisdio administrativa), na qual a
doutrina e a jurisprudncia ancoram a Unterlassungsklage (aco de condenao
absteno); de outro lado, deparamo-nos com a Feststellungsklage (aco de
reconhecimento de direitos), prevista no artigo 43/1 da VwGO para mais
desenvolvimentos, vejam-se Ulrich BATTIS, Allgemeines, cit., pp. 256- 257, e
Jrn IPSEN, Allgemeines, cit., p. 210 (sublinhando as dificuldades de
caracterizao de algumas manifestaes administrativas, como por exemplo um
caso em que o Tribunal Federal Alemo assimilou uma informao a um acto
administrativo, tendo aceitado a sindicncia atravs da Verpflichtunsgklage
(equivalente aco de condenao pratica de acto devido).
 RIDB, Ano 1 (2012), n 7 | 4025

reconduzir igualmente os pedidos de absteno da prtica de

um acto de autoridade cfr. a alnea c) do n 2 do artigo 37 do
CPTA71 , por um lado e, por outro lado, o pedido de
apreciao incidental da validade de um acto administrativo
cujo prazo de impugnao j se haja esgotado cfr. o artigo
38/1 do CPTA72.
Problemtico no , portanto, averiguar se os actos
informais o que quer que os defina , merecem tutela no
nosso contencioso administrativo, mas antes identificar ou no
a marca da autoridade/imperatividade numa qualquer deciso
(activa ou omissiva) administrativa para aferir atravs de que
meio processual dever ser sindicada a sua validade.
A questo da identificao correcta da actuao como
pertencendo ao universo dos actos informais ou ao dos actos
administrativos tpicos e a consequente escolha do meio
processual resume-se, numa primeira apreciao, a um
problema de maior ou menor celeridade na satisfao da
pretenso (e custo processual); todavia, no limite, pode
traduzir-se numa dvida quanto ao direito tutela jurisdicional
efectiva, caso a deciso sindicada atravs da aco comum veja
esgotado o seu prazo de impugnao normal, fixado em trs
meses no artigo 58/2/b) do CPTA.
O Tribunal Central Administrativo Sul, no Acrdo
prolatado a 11 de Maro de 2011 (no proc.
00907/08.7BELSB), embora a propsito de uma tentativa de

71
No sentido da deficiente arrumao deste pedido na aco comum, veja-se Rui
LANCEIRO, A condenao absteno de comportamentos no Cdigo de Processo
nos Tribunais Administrativos, in Estudos em homenagem ao Prof. Doutor Jos
Manuel Srvulo Correia, IV, Lisboa, 2010, pp. 1147 segs, 1156-1158, e tambm
Vasco PEREIRA DA SILVA, O Contencioso Administrativo no Div da
Psicanlise, Coimbra, 2005, pp. 412 segs.
72
Apresentando estes dois casos como excepes lgica da aco comum, Pedro
GONALVES, A aco administrativa comum, in A reforma da justia
administrativa, Colquio realizado na Faculdade de Direito da Universidade de
Coimbra em 12 e 13 de Maro de 2004, Coimbra, 2005, pp. 127 segs, 147-157.
4026 | RIDB, Ano 1 (2012), n 7

contornar a caducidade do direito de impugnao de um acto

atravs da soluo prevista no artigo 38/1 do CPTA, afirmou
que
"No se trata de um mero erro na forma de
processo, no estando em causa questo atinente
com a tramitao processual susceptvel de
sanao, atentos os princpios pro actione e da
adequao formal (artigos 7 do CPTA e 265-A
do CPC).
Trata-se, sim, de meio processual imprprio
utilizado pelo A. atento que no pode obter atravs
da presente aco o efeito que resultaria da
anulao de acto de indeferimento da sua
pretenso art. 38, n 2 do CPTA, excepo
dilatria inominada que obsta a que o tribunal
conhea do mrito da causa. ( ) .
Resulta, em suma, do exposto que teria sido a
forma de aco especial impugnatria a adequada
e obrigatria para acautelar os direitos da ora
recorrente, que no utilizou atempadamente, no
havendo possibilidade de utilizar a aco
administrativa comum, nem da convolao ou
convite ao aperfeioamento desta".
A errada escolha do meio processual no se resolve,
assim, em princpio, atravs do instituto da convolao ou do
convite rectificao/aperfeioamento. De certa forma, esta
postura compreensvel, na medida em que aferir a natureza de
uma deciso da Administrao no ser, na maior parte dos
casos, uma tarefa bvia, obrigando ao desenvolvimento de um
percurso processual que envolver tramitao pelo menos at
ao saneador (-sentena) e argumentao orientada para a
condenao prtica de um acto que no envolve juzos
valorativos caractersticos do exerccio da funo
administrativa de autoridade tal como obtemperou o
 RIDB, Ano 1 (2012), n 7 | 4027

Tribunal Central Administrativo Norte no Acrdo emanado

em 8 de Abril de 2011 (proc. 01467/08.4BEVIS):
"Sempre que o reconhecimento a um
interessado duma determinada situao jurdica
[decorrente de norma administrativa substantiva
no dotada dum mnimo de clareza ou de preciso]
carea, para a sua efectivao, da formulao dum
juzo valorativo prprio do exerccio da funo
administrativa a realizar no quadro de pedido que
para o efeito haja que ter sido deduzido, a reaco
contenciosa adequada por parte daquele
interessado quanto falta de pronncia ou de
recusa de reconhecimento deve ser a propositura
duma aco administrativa especial de condenao
prtica do acto devido, no a aco
administrativa comum".
De todo o modo, ainda que se entenda que a soluo da
convolao possvel (num quadro em que o prazo de
impugnao pela via da aco especial ainda se no esgotou),
sempre se sublinhar a abertura apresentao de (nova) aco
especial fora do prazo de trs meses mas dentro do prazo de um
ano aps o conhecimento da deciso sindicada, na hiptese
prevista no artigo 58/4/b) do CPTA. Esta hiptese depende da
convico do juiz sobre a consistncia do erro do autor
relativamente natureza do acto, que dever ser suportada pela
apreciao realizada na improcedente aco comum.
Em suma e por outras palavras, a questo da
identificao da natureza autoritria ou no da deciso sub
judice releva do ponto de vista do tempo da tutela, mas no da
sua existncia e efectividade quanto plenitude de satisfao
da pretenso do autor. Donde, a tendencial inutilidade de
determinao de um critrio de identificao do conceito de
acto informal outro que no o da imperatividade da deciso
4028 | RIDB, Ano 1 (2012), n 7

administrativa73.
A multiplicidade de pedidos cabveis na aco comum
refora a sua plasticidade e a sua adequao sindicncia de
actos de contedo atpico, em busca de sentenas de simples
apreciao ou condenatrias em facere, non facere ou dare
(sobretudo de cunho indemnizatrio). Note-se, como reala o
Tribunal Central Administrativo Norte na deciso de 2011
supra citada, que os efeitos da sentena condenatria no
visam promover o (re)exerccio de um poder com um cunho de
administratividade, mas antes desencadear a definio ou
correco de uma situao que foi gerada ou perturbada atravs
da revelao de uma conduta administrativa no imperativa,
que tanto pode ter expresso formal (escrita) e formalizada
(decorrer de um procedimento), como traduzir simples
operaes materiais, ou ainda consubstanciar-se a partir de uma
omisso de actuao prolongada no tempo.
Assim, tanto se pode apresentar como exemplo de
controlo de actos informais uma aco de responsabilidade
proposta contra o Estado/Ministrio da Sade por prejuzos
decorrentes de um aviso ao pblico sobre os riscos associados
carne de porco colocada no mercado, numa poca em que
grassava a peste suna africana (cfr. o Acrdo do STA, I, de
20 de Junho de 198974), como uma aco de responsabilidade
por prejuzos decorrentes de informaes erradas (Acrdo do
STA, I, de 1 de Maro de 199475) ambas traduzindo um
controlo a posteriori de actos no imperativos geradores de
efeitos psicolgicos (cfr. o artigo 37/2/f) do CPTA). No de
descartar, sublinhe-se, que o controlo se destaque da vertente
indemnizatria pecuniria, requerendo-se a condenao do

73
Identificando o acto informal a partir da ausncia de vinculatividade jurdica,
mesmo antes do CPTA, Pedro GONALVES, Advertncias, cit., pp. 754-757.
74
In Apndice ao DR, de 15 de Novembro de 1994, pp. 4384 segs.
75
In Apndice ao DR, de 12 de Janeiro de 1995, pp. 1549 segs. Veja-se tambm o
Acrdo do STA, I, de 11 de Fevereiro de 1988, in Apndice ao DR de 8 de Outubro
de 1993, pp. 840 segs.
 RIDB, Ano 1 (2012), n 7 | 4029

rgo autor do acto na rectificao pblica da informao,

eventualmente antecipada atravs de uma providncia cautelar
(cfr. os artigos 37/2/d), e 112/2/f) do CPTA).
Do mesmo passo, atravs de uma aco comum, tanto
pode o autor pedir a condenao da Administrao na no
emisso de uma determinada advertncia que teme v
prejudicar a sua actividade econmica (cfr. o artigo 37/2/c) do
CPTA) aliada, porventura, a uma providncia cautelar (artigo
112/2/f) do CPTA), como peticionar o reconhecimento de uma
situao jurdica (v.g., servido pblica constituda de facto
numa propriedade privada para aceder a uma escola municipal)
que se foi materializando ao correr do tempo, apesar da recusa
de formalizao e eventual prestao de contrapartidas (cfr. o
artigo 37/2/a) do CPTA). Note-se que o proponente de uma
aco comum pode ser um terceiro que pretenda reagir contra
uma situao de ilegalidade material privada qual a
Administrao permanece indiferente, apesar das suas
denncias ser o caso, por exemplo, das tolerncias
administrativas no domnio do urbanismo, nas quais o
legislador parece ter-se inspirado na construo da soluo
processual de litisconsrcio passivo necessrio prevista no n 3
do artigo 37 do CPTA.

2.1. A promessa administrativa traduz-se numa deciso,

embora no esteja legalmente prevista na lei procedimental
salvo casos como a informao prvia, no direito urbanstico
(cfr. os artigos 14 e segs do RJUE) , e constitui uma auto-
vinculao da Administrao Pblica prtica de um acto,
regulamento ou contrato. Note-se que tal vinculao no traduz
a precariedade da deciso a praticar uma promessa de acto
no um acto sujeito a condio ou termo suspensivo (embora
a promessa possa, por si mesma, ser sujeita a condio, ou
termo, ou modo).
Tal autovinculao gera a seu favor uma substancialidade
4030 | RIDB, Ano 1 (2012), n 7

que, sendo destacvel do objecto em que se materializar,

reveste-a de uma imperatividade plena por si mesma. Como
explica TABORDA DA GAMA, "um acto devido um acto
jurdico e, mesmo que seja considerado declarativo, produz
efeitos: define situaes jurdicas. Isto basta () para
qualificar como actos administrativos os actos prometidos"76.
A promessa , por isso, assimilvel deciso em que se
projecta normalmente, um acto administrativo ou um
regulamento, porque a deciso de adjudicao de um contrato
administrativo no discricionria. Como expresso de auto-
vinculao, a promessa um fenmeno caracterstico do poder
discricionrio, embora possa ocorrer no plano de competncias
vinculadas se houver liberdade de escolha quanto ao momento
da tomada de deciso e restrita a esse componente77. No plano
da discricionaridade enquanto liberdade de conformao do
contedo de uma relao jurdica no mbito das opes
legalmente possveis, a promessa pode ir desde um nvel
mximo de pr-determinao at uma simples vinculao ao
exerccio da competncia relativamente a um dado sujeito78. E
pode mesmo dar-se o caso de a promessa dizer respeito a uma
obrigao de escolha alternativa pelo destinatrio79.
76
Joo TABORDA DA GAMA, Promessas administrativas, Coimbra, 2008, p. 244.
77
Admitindo que a promessa incida apenas sobre o momento da prtico da acto,
Joo TABORDA DA GAMA, Promessas administrativas, cit., p. 255.
78
Sobre esta hiptese de promessa sem prazo, Joo TABORDA DA GAMA,
Promessas administrativas, cit., pp. 255-256 (afastamo-nos do autor quando
considera que, uma vez vencido o prazo-regra de concluso do procedimento sobre a
emanao da promessa, o particular pode recorrer aco especial formulando um
pedido de condenao prtica do acto, pois julgamos que a promessa configura
neste caso uma obrigao imperfeita que o credor dever transformar em perfeita
(com prazo) atravs da prvia interpelao do devedor/entidade autora da promessa
a cumprir. S ento, perante a inrcia desta durante o prazo-regra, se poder lanar
mo da dita aco cfr. o artigo 67/1/a) do CPTA).
79
Foi o caso apreciado pelo Acrdo do STA, I, de 12 de Novembro de 1991 (in
Apndice ao DR, de 29 de Setembro de 1995, pp. 6296 segs): um Ministro convidou
um funcionrio, cuja comisso de servio acabara, a optar entre continuar a
desempenhar o mesmo cargo ou mudar de ocupao. O Tribunal decidiu que o
Ministro, uma vez auto-vinculado, no pode legitimamente obrig-lo a escolher
 RIDB, Ano 1 (2012), n 7 | 4031

A promessa administrativa , assim, passvel de

sindicabilidade judicial pela via da aco administrativa
especial quer no sentido da contestao da sua legalidade
(por terceiros potencialmente lesados, que devero
fundamentar de forma convincente o seu interesse em agir),
quer no sentido da sua exigibilidade (por destinatrios que
vejam frustradas as expectativas e que reclamam o direito a
execuo especfica, salvo se o quadro legal entretanto se
alterar). O incumprimento da promessa, temporrio ou
definitivo, pode igualmente gerar pretenses indemnizatrias, a
fazer valer em sede de aco administrativa comum80.

3. Em anotao de jurisprudncia dedicada a um caso que

envolveu caracterizao de um comportamento atpico da
Administrao local, Antnio CADILHA vincou a
heterogeneidade da figura das actuaes informais,
descrevendo-as como "formas de actuao praeter legem, no
expressamente previstas em regulaes legais que as moldem
quanto aos seus pressupostos e consequncias jurdicas"81.
Voltamos a este aspecto, que j referencimos no incio destas
breves linhas: a actuao informal para-legal mas no
ilegal82; mesmo havendo procedimentos e actos tipicizados, o
facto de estes comportamentos no pretenderem surtir os
mesmos efeitos, torna-os admissveis83.

precisamente aquele que ele rejeita. O princpio do primado do Estado de Direito

democrtico garante, seguramente, um mnimo de certeza aos direitos das pessoas e
nas suas expectativas legitimamente criadas e, consequentemente, a confiana dos
cidados e da comunidade na tutela jurdica (p. 6299).
80
Desenvolvidamente sobre este ponto, explorando ambas as vertentes de tutela
jurisdicional da aco administrativa especial impugnatria e condenatria ,
Joo TABORDA DA GAMA, Promessas administrativas, cit., pp. 245 a 266.
81
Antnio CADILHA, A actividade administrativa, cit., p. 459.
82
Entendendo que entre os comportamentos fixados na lei e os comportamentos
anti-jurdicos, existe uma ampla rea de actuao, a encontrando as actuaes
informais o seu espao de eleio, Helmuth SCHULZE-FIELITZ, Informalidad o
ilegalidad, cit., p. 97.
83
Considerando que o facto de as actuaes informais da Administrao no serem
4032 | RIDB, Ano 1 (2012), n 7

SCHMIDT-ASSMANN, pressentindo o risco de

deslegalizao das formas e procedimentos, observa que a
actuao informal " sensvel nos seus pressupostos e subtil nas
suas consequncias"84. Para que no haja fraude lei, o autor
estabelece que pelo menos duas premissas devem estar
reunidas: por um lado, no pode haver proibio de actuao
desformalizada e, por outro lado, a competncia do rgo para
a prtica da deciso formal da qual a actuao informal
prvia ou paralela deve estar expressamente prevista85.
Esta constatao das caractersticas do comportamento
ubquo torna espria e contraproducente a tentativa de
construo de um qualquer regime para a actuao informal.
Espria, porque a informalidade no sentido de ausncia de
imperatividade baseia-se precisamente na sua marginalidade
(legal)86. Contraproducente, uma vez que se a actuao
estivesse integrada no universo dos actos produtores de efeitos
tpicos, j no seria informal lapidarmente, MAURER
escreve que "a formalizao das actuaes informais tem como
consequncia o seu desaparecimento"87.
Insiste-se: ausncia de regime no equivale, todavia, a

proibidas no implica que sejam plenamente admissveis, devendo estar sujeitas a

certos limites: Rolf SCHMIDT, Allgemeines, cit., p. 215 ; Hartmut MAURER,
Allgemeines, cit., p. 432; Stefan STORR, Rainer SCHRDER, Allgemeines,
cit., p. 202.
84
Eberhard SCHMIDT-ASSMANN, Das allgemeine, cit., p. 270.
85
Idem, idem.
86
Apelando a esta imagem, tambm Paulo OTERO, Legalidade, cit., p. 190
(louvando-se em Santamaria Pastor).
87
Hartmut MAURER, Allgemeines, cit., p. 433. O autor rejeita, deste modo, a
proposta da doutrina de aplicao do regime da VwVfG s actuaes informais,
afastando a possibilidade de regulao e antes apelando minimizao dos seus
impactos.
Ainda a este propsito e em linha argumentativa idntica, Stefan STORR e Rainer
SCHRDER referem que uma regulamentao apertada dos acordos informais
poderia levar ao recurso a outras categorias de actuao no formais, uma vez que a
utilizao destes instrumentos tem por base, precisamente, a recusa do carcter
obrigatrio e das formalidades a que esto sujeitas as tpicas formas de actuao
administrativa Allgemeines, cit., p. 205.
 RIDB, Ano 1 (2012), n 7 | 4033

ausncia de vinculaes. Os artigos 2/5 e 3/1 do CPA

apontam nesse sentido e a doutrina confirma-o: os autores
sublinham a importncia dos princpios que orientam a
legalidade material administrativa na conformao das
situaes jurdicas informais88.
A actuao informal, porque no imperativa, no pode
constituir um espao livre de Direito, blindado sindicncia de
ilegalidades. Assim, devem considerar-se vlidos para a
caracterizao de desvios ao cumprimento do cdigo de
conduta constitucional e legalmente oponvel s entidades
pblicas (ou que exeram funes materialmente
administrativas) os princpios da legalidade (quanto
competncia89), da igualdade, da imparcialidade, da
proporcionalidade (quanto ao contedo), e da boa-f (quanto
metodologia), nos termos dos artigos 266/2 da CRP, e 3, 5,
6 e 6A do CPA90.
Vale a pena deixar aqui duas notas de desenvolvimento
quanto a estas vinculaes: por um lado, para frisar que a
subordinao legalidade se projecta no plano mais vasto da
juridicidade, o que dispensa, por exemplo, a existncia de uma
norma especificamente atributiva da competncia para a prtica
da actuao informal podendo esta filiar-se simplesmente na

88
Cfr. Paulo OTERO, Legalidade, cit., pp. 916 segs, e Pedro LOMBA,
Problemas da actividade, cit., pp. 834 segs, apontando para a vinculao ao
princpio da legalidade em sentido amplo ou princpio da juridicidade.
89
Assinale-se que, para Joo BAPTISTA MACHADO, a competncia um ttulo
jurdico que permite emitir apenas decises vinculantes; da que considere errneo
falar-se em competncia relativamente a rgos consultivos porque, embora os
pareceres sejam actos jurdicos, no gozam de vinculatividade Lies de
introduo ao direito pblico, in Obra dispersa, II, Braga, 1993, pp. 203 segs, 285.
90
Acerca dos limites da actuao informal, veja-se o acrdo do STA de 2 de
Novembro de 2010 (proc. 0416/10) no qual se afirmou que quanto mais informal e
livre a actuao da Administrao, como no ajuste directo, maior deve ser a
exigncia no cumprimento de alguns princpios, como a igualdade, imparcialidade e
transparncia, para que os cidados tenham confiana na justeza da adjudicao do
contrato.
4034 | RIDB, Ano 1 (2012), n 7

norma de atribuies de certa entidade pblica91. Em ltima

instncia, a prpria vinculao da Administrao ao princpio
da juridicidade que lhe atribui uma competncia informal
genrica para a prtica de actos que prossigam o interesse
pblico concretamente entregue entidade, ainda que
flexivelmente92.
Por outro lado, vale a pena enfatizar o protagonismo do
princpio da boa f (e da proteco da confiana93) na dimenso
da informalidade administrativa94. Este princpio, consagrado
no artigo 6A do CPA, originrio do Direito privado, tendo
sido importado para o Direito Administrativo com vista a
sustentar a previsibilidade das actuaes da Administrao
Pblica e a salvaguardar a confiana nelas investida pelos
particulares que com ela entram em relao. O princpio da
confiana, que miscigena a juridicidade de uma componente
tica95, v a sua operacionalidade dependente da verificao

91
Neste sentido, Pedro GONALVES, Advertncias, cit., p. 761.
92
Cfr. Pedro LOMBA, Problemas da actividade, cit., pp. 834 segs.
93
No existe consenso sobre a formulao deste princpio; da que se fale, numa
perspectiva, de proteco da confiana enquanto elemento da boa f (neste sentido,
Joo TABORDA DA GAMA, Promessas administrativas, cit., p. 157) e, noutra
perspectiva, se veja a boa f como princpio autnomo, corolrio do princpio do
Estado de Direito democrtico (assim, Marcelo REBELO DE SOUSA, Andr
SALGADO DE MATOS, Direito Administrativo Geral, I, Lisboa, 2004, p. 216).
94
Sobre o princpio da boa f (e da proteco de confiana), Fernando SAINZ
MORENO, La buena fe en las relaciones de la Administracin con los
administrados, in RAP, n 89, 1979, pp. 293 segs; Frederico CASTILLO BLANCO,
La proteccin de confianza en el Derecho Administrativo, 1998, passim; Jesus
PEREZ GONZALEZ, El principio general de la buena fe en el Derecho
Administrativo, 3 ed., Madrid, 1999, passim; Mrio ESTEVES DE OLIVEIRA et
alii, Cdigo de Procedimento, cit., pp. 108 segs; Marcelo REBELO DE SOUSA,
Andr SALGADO DE MATOS, Direito Administrativo Geral, I, cit., pp. 213 segs;
Jorge REIS NOVAIS, Os princpios constitucionais estruturantes da Repblica
Portuguesa, Coimbra, 2004, pp. 261 segs; Diogo FREITAS DO AMARAL Curso
de Direito Administrativo, II, 2 ed., com a colaborao de Lino Torgal e Pedro
Machete, Coimbra, 2011, pgs. 146 segs; Antnio MENEZES CORDEIRO, Da boa
f no Direito Civil, Coimbra, 1997; Manuel CARNEIRO DA FRADA, Teoria da
confiana e responsabilidade civil, Coimbra, 2001.
95
Cfr. Diogo FREITAS DO AMARAL Curso, II, cit., p.148.
 RIDB, Ano 1 (2012), n 7 | 4035

dos seguintes requisitos: a) a existncia de uma actuao

administrativa96 que gere uma situao de confiana
fundamentada; b) a existncia de um investimento de confiana
com base nessa actuao; e, c) a frustrao dessa confiana e
consequente existncia de prejuzos.
Qual o efeito que a vinculao boa f acarreta perante
um venire contra factum proprium do rgo que emitiu o
acto/acordo informal97? Para responder a esta questo, cumpre
assinalar, partida, que "no domnio da interaco social h
uma expectativa basilar, a de que todos os participantes se
comportam como pessoas razoveis, isto : a) com a
diligncia devida e b) com lealdade, fidem servando, com
boa f98. Assim, pode afirmar-se que em todas as condutas
comunicativas h uma espcie de auto-vinculao do autor ao
seu contedo, a qual deriva das regras de conduta social
bsicas. O grau de auto-vinculao e responsabilizao, porm,
s se poder determinar a partir das expectativas criadas nos
particulares que interagem com a Administrao.
No plano das actuaes informais, em virtude da sua
natureza voluntria e desformalizada, o grau de juridicidade
atenuado. As expectativas geradas pelas actuaes informais
variaro consoante o prprio grau de informalizao. Assim,
genericamente e sem prejuzo de uma anlise casustica, pode
responder-se questo colocada afirmando-se que o no
cumprimento de uma actuao informal apenas gerar o direito

96
Ressalte-se que a vinculao boa f recproca, devendo os particulares pautar-
se identicamente por padres de recta conduta.
97
V.g., no caso de actuaes informais cooperativas, se a Administrao num
contexto informal acordou com um particular que determinado projecto poder ser
executado, embora no respeite certo pressuposto legal, um posterior indeferimento
ser invlido? Se a Administrao comunicou informalmente a um particular que se
absteria de realizar uma determinada inspeco mas mais tarde vem a realiz-la,
praticando em funo do que tiver apurado nessa inspeco um acto lesivo, este ser
invlido?
98
Joo BAPTISTA MACHADO, Iniciao ao mundo do direito, in Obra dispersa,
II, Braga, 1993, pp. 475 segs, 478-479.
4036 | RIDB, Ano 1 (2012), n 7

a uma indemnizao pelos danos criados com a violao da

expectativa, no podendo sustentar pretenses de execuo
especfica da determinao a que a Administrao
informalmente se pr-determinou.
Desta feita e em sntese, uma aco ou omisso informal
que crie expectativas fundadas na esfera jurdica de particulares
de boa f deve acarretar obrigaes de indemnizar pela
frustrao dessa expectativa, na medida do investimento de
confiana revelado pelo particular. Do mesmo passo, e
apelando a outras vinculaes principiolgicas referidas, o teor
de um aviso ao pblico, mesmo que emitido em cenrio de
incerteza (riscos alimentares, sanitrios, epidemiolgicos),
deve pautar-se pela escolha da melhor informao e sugerir os
cuidados adequados em funo do grau de risco detectado.
Enfim, um acordo informal com um particular deve acontecer
em razo de circunstncias que objectivamente o distingam de
outros particulares em situao similar, ainda que no igual99.
Tambm no ordenamento germnico, a
doutrina se tem afadigado na tentativa de
circunscrever limites actuao informal. Os
autores distinguem entre limites substantivos (ou
materiais) e limites processuais100: no mbito dos
primeiros, detectam-se alguns princpios
constitucionais bsicos como o dever de respeito
pelos direitos fundamentais [artigo 1/3 da Lei
Fundamental de Bona (=GG)], o princpio da
prevalncia da lei sobre todas as actuaes da
Administrao (artigo 20/3 da GG), o princpio da
reserva de lei (artigo 20/3 da GG) e o princpio de
que a cada ofensa a um direito deve corresponder
99
A este respeito, e fazendo referncia importncia do princpio da proteco de
confiana enquanto limite actuao informal informativa veja-se ainda Maria
Fernanda MAS, O controlo jurisdicional, cit., pp. 41 segs.
100
Cfr. Hartmut MAURER, Allgemeines, cit., p. 433; Barbara REMMERT,
Schlichtes, cit., p. 832; Rolf SCHMIDT, Allgemeines, cit., p. 315.
 RIDB, Ano 1 (2012), n 7 | 4037

um meio de tutela adequado (cfr. os artigos 19/4,

quanto aos actos de autoridade do Estado, e 20/3,
relativamente a outras ofensas, ambos da GG)101.
Quanto aos limites processuais, menciona-se a
necessidade de ter em conta os direitos de
participao e audincia dos terceiros (artigo 28 da
VwVfG), a sujeio ao principio do inquisitrio
(artigo 24 da VwVfG) e o respeito pelas regras
sobre garantias de imparcialidade.
No obstante estas manifestaes de
preocupao com as vinculaes principiolgicas
das actuaes informais, certo que a fixao dos
parmetros dentro dos quais a informalidade se
pode mover constitui ainda uma discusso
inacabada102, chegando, algo paradoxalmente, a
falar-se numa reforma do procedimento
administrativo com vista ao seu enquadramento
jurdico103.
Sublinhe-se que a obrigao de indemnizar por actuaes
informais, traduzindo-se em aces ou em omisses, sempre
efectivvel atravs da aco comum regulada no artigo 37/2/f)
do CPTA; porm, pode questionar-se a sua natureza, para
efeitos de benefcio da presuno de culpa estabelecida no
artigo 10/2 do regime de responsabilidade civil extracontratual
do Estado aprovado pela Lei 67/2007, de 31 de Dezembro ou
seja, deve fixar-se a sua dimenso jurdica ou material.

101
Sobre estas limitaes constitucionais, Stefan STORR, Rainer SCHRDER,
Allgemeines, cit., pp. 202-203.
102
Cfr. Rolf SCHMIDT, Allgemeines, cit., p. 315. Tambm Barbara REMMERT
se questiona sobre se a admissibilidade dos acordos informais ter j sido discutida
com suficiente rigor Schlichtes, cit., p. 853. Ainda sobre este ponto, veja-se
Gerrit MANSSEN, qualificando as actuaes informais da Administrao como uma
"rea cinzenta em relao qual os critrios legais da sua admissibilidade so
definidos com dificuldade" (Allgemeines, cit., p. 103).
103
Suscitando a legalizao do informal, Michael FEHLING, Informelles, cit., pp.
67-121.
4038 | RIDB, Ano 1 (2012), n 7

Pensamos que a produo de efeitos jurdicos

mediatos/psicolgicos, insuflada pela vinculao da
Administrao a um princpio de confiana que lhe impe uma
coerente conduta deve redundar, salvo melhor reflexo e para
este efeito, na caracterizao da actuao informal como acto
jurdico, gozando da presuno de culpa leve e dispensando o
autor da produo da prova da culpa administrativa.

3.1. Deixa-se aqui breve nota de quatro arestos da

jurisprudncia administrativa que gravitam em torno da figura
da actuao informal. A ordem de apresentao cronolgica.

i.) A primeira deciso que seleccionmos foi proferida

pelo TCA-Norte, em Acrdo de 14 de Junho de 2004 (proc.
00057/05). A se discute se constitui infraco disciplinar, por
violao de deveres de zelo, a deciso do Director de Finanas
Adjunto que revogou um acto de liquidao adicional de IRS
em violao de uma instruo informal sobre o sentido da
interpretao de certa norma fixada em reunies entre os
Directores de Finanas104.
Para o que mais directamente nos interessa neste
contexto, o ndulo problemtico decorre de que esta orientao
interpretativa no assumiu a forma escrita, nem to pouco
mereceu publicao, tratando-se, por isso tal como se l no
aresto de uma instruo informal. O Tribunal observou
que de tal instruo no resulta qualquer orientao vinculativa
uma vez que, verificando-se uma polmica doutrinal e
jurisprudencial acerca da interpretao do diploma em causa, a
104
Tratava-se da interpretao do DL 202/96, de 23 de Outubro, que define o regime
de avaliao de incapacidade das pessoas com deficincia para efeitos de acesso s
medidas e benefcios previstos na lei. Ali se dispe que os atestados para certificar
as incapacidades devem obedecer a novos requisitos; ora, na parte em que estabelece
que a lei se aplica aos processos em curso, colocava-se a questo de saber se
processos em curso sero os processos de avaliao de incapacidade pendentes
data de entrada em vigor do normativo em causa, ou se sero os processos
tributrios pendentes de resoluo.
 RIDB, Ano 1 (2012), n 7 | 4039

vinculao de actuao dos diversos agentes tributrios se

impunha uma actuao mais consistente do que uma mera
instruo informal. Isto para alm de que, no caso, sendo
conhecida a posio do recorrente (que havia manifestado, na
reunio, a sua oposio ao entendimento fixado), a sua
adstrio directiva informal teria forosamente que decorrer
de uma forma claramente vinculativa.
Em nossa opinio, o TCA andou bem na qualificao da
instruo. Efectivamente, esta faculdade de emitir directrizes
interpretativas abriga-se sob a figura das orientaes genricas,
previstas no artigo 68/4/b) da Lei Geral Tributria, orientaes
essas sujeitas a publicao, nos termos do artigo 58/3/b) do
mesmo diploma. Ora, se assim , no havendo documento
escrito (e naturalmente impublicado), esta instruo no
produziria efeitos e, como tal, no poderia vincular o Director
de Finanas Adjunto (que at a ela se opusera). A falta de
imperatividade decorrente da ausncia de forma legalmente
prescrita serviu aqui de esteio reconduo da actuao ao
domnio da informalidade e neutralizao dos seus efeitos.
Deve particularmente sublinhar-se a delicadeza da situao,
uma vez que estava em causa a aplicao de uma sano
disciplinar, facto que ilumina a necessidade de tipicidade dos
pressupostos de penalizao.

ii.) Um segundo caso foi tratado em Acrdo do Tribunal

Central Administrativo Sul, de 13 de Setembro de 2005 (proc.
01031/05). O aresto discute a natureza da actividade pr-
registral, que abrange os casos em que um particular apresenta
documentos para obter informao acerca da viabilidade de um
registo a realizar posteriormente e que, ao contrrio da
actividade de registo prevista no Cdigo de Registo Predial,
no est regulamentada em qualquer diploma legal.
A anlise desta questo pressups a resoluo de
problema prvio: o de saber se a actividade registral e, em
4040 | RIDB, Ano 1 (2012), n 7

consonncia, esta actividade pr-registral, reveste natureza

administrativa. O TCA respondeu positivamente, sustentando
que a natureza administrativa decorre da constatao de que,
atravs dessa actividade, se prosseguem fins de interesse
pblico. Um argumento decisivo resultou de um Parecer da
Procuradoria Geral da Repblica105 segundo o qual do
reconhecimento de que os actos de registo tpicos se no
ajustam qualificao de "acto administrativo" (nos termos do
CPA), dificilmente se poderia inferir a concluso de que os
Conservadores no se integram na Administrao Pblica, para
os efeitos do artigo 2 do CPA.
Da ter concludo que as relaes dos particulares com as
Conservatrias, no mbito pr-registral, so relaes jurdicas
administrativas isto no obstante esclarecer que a distino
entre as actividades pr-registral e registral se deve manter,
porquanto relativamente aos litgios emergentes desta ltima
so competentes os tribunais judiciais (nos termos do artigo
131 do Cdigo do Registo Predial).
No que mais directamente releva para este texto,
interessa ressaltar que, perante a alegao do particular
destinatrio de uma informao pr-registral de que esta lhe
permitiria proceder ao registo subsequente, tendo para tanto e
perante a recusa da Conservatria, proposto aco para
obteno de tal certido ao abrigo do artigo 104 do CPTA
, a Conservadora contestou caracterizando a actividade pr-
registral como uma simples prtica preparatria, insusceptvel
de configurar actos administrativos.
O TCA rechaou esta argumentao, obtemperando que
o processo pr-registral, sendo embora uma actividade informal
no regulada no Cdigo de Registo Predial, no se encontra,
por isso, numa clareira de no-Direito. O Tribunal enquadrou a
prtica do processo pr-registral no mbito das medidas

105
Parecer da PGR n 621996, de 28 de Maio de 1998, publicado na II srie do DR,
n 246, de 24 de Outubro de 1998, pp. 14960 segs.
 RIDB, Ano 1 (2012), n 7 | 4041

provisrias do artigo 84/1 do CPA, qualificando-o como

procedimento preliminar da instncia processual registral, que
teria como pressupostos a preveno de leso grave ou de
difcil reparao dos interesses pblicos em causa.
Ora, nesta linha de raciocnio, uma vez que o acto de
recusa do registo produz efeitos jurdicos externos (e,
integrando-se na actividade procedimental provisria, obriga a
uma fundamentao), a sua emisso constitui violao do
direito fundamental informao previsto no artigo 268/1 da
CRP (direito anlogo aos direitos liberdades e garantias, cujas
restries esto sujeitas ao regime do artigo 18 da CRP). O
TCA adita ainda que o dever de responder por escrito ao
pedido de informao pr-registral decorre tambm do
princpio da boa f e que, embora a resposta no configure um
acto administrativo, tal facto no implica que as informaes
veiculadas no produzam efeitos jurdicos, porquanto resulta
do artigo 7/2 do CPA o princpio da responsabilizao da
Administrao por prestao de informaes incorrectas.
Este aresto intentou a "quadratura do crculo", ou seja,
visou "amarrar" s normas procedimentais um procedimento
que o legislador deixou "solto" (ao contrrio do que sucede
com o pedido de informao prvia, no mbito do Direito do
Urbanismo106). Esta via no nos parece a melhor, pois o facto
de o acto estar desfiliado de normas procedimentais no
implica a sua orfandade em termos de vinculaes
principiolgicas. Na verdade, a procura dos limites actuao
informal no deve traduzir-se numa formalizao do informal,
sob pena de se subverterem os objectivos e benefcios que
norteiam o recurso informalidade. Decerto as vinculaes aos
princpios da participao e da fundamentao so
incontornveis na disciplina da actividade da Administrao
hodierna e at aqui seguimos o Tribunal , mas tal no
obriga reconduo do procedimento pr-registral ao quadro
106
Cfr. os artigos 14 a 17 do RJUE.
4042 | RIDB, Ano 1 (2012), n 7

das medidas provisrias, estabelecido no artigo 84 do CPA.

Com efeito, as medidas provisrias destinam-se a
permitir que a deciso final seja plenamente eficaz e operativa,
pressupondo um procedimento em curso e a
imprescindibilidade da sua adopo para evitar uma leso
grave ou de difcil reparao dos interesses pblicos em
causa (conforme prescreve o artigo 84/1 do CPA)107. J ao
procedimento pr-registral subjazem razes de celeridade na
tomada de deciso, cujo procedimento ainda no se iniciou.
Donde, a assimilao feita no aresto infeliz, porquanto, em
ltima anlise, transforma um acto voluntrio num acto
obrigatrio

iii.) No Acrdo do STA de 16 de Maio de 2006 (proc.

01097/05) analisa-se uma terceira situao. Tratou-se de uma
cedncia gratuita verbal de uma parte de um terreno particular
ao Municpio de Santa Cruz, com vista ao alargamento de um
caminho municipal, constituindo-se o Municpio na obrigao
(tambm assumida verbalmente) de construir muros de
conteno de terras e sistemas de drenagem de guas, a fim de
salvaguardar a propriedade dos cedentes.
Perante a inrcia do Municpio em realizar as operaes
materiais necessrias, os particulares cedentes moveram contra
aquela entidade uma aco de condenao na realizao das
obras devidas e, em alternativa, no pagamento de uma
indemnizao pecuniria de 60.000,00 euros que lhes
permitisse realizar as obras directamente. O TAF do Funchal
negou provimento aco, considerando no ter ficado
provada a ilicitude do acordo verbal firmado, cujo
incumprimento geraria a obrigao indemnizatria
ressarcitria, na medida em que no fora reduzido a escrito
como o impunha, data, o artigo 184 do CPA.
O STA furtou-se a avaliar a natureza e os efeitos do
107
Mrio Esteves de OLIVEIRA et alii, Cdigo, cit., pp. 401 e 403.
 RIDB, Ano 1 (2012), n 7 | 4043

acordo verbal, remetendo a questo para um domnio de

insindicabilidade em virtude da ausncia de prova nos autos de
que "a construo de um muro de suporte de terras era a
contrapartida, assumida pela autarquia, da cedncia gratuita
dos terrenos". No entanto, concedeu provimento ao recurso por
considerar que foram a aco de alargamento do terreno
municipal e a omisso de realizao das obras acordadas a dar
causa ao risco de deslizamento, a se fundando a obrigao de
facere de carcter reparatrio a que condenou o Municpio. Ou
seja, tratou o caso apenas como uma omisso material ilegal,
desconsiderando os efeitos psicolgicos induzidos pelo acordo
embora, a final, tenha emanado uma deciso equilibrada,
pois conforme pretenso dos autores tal como delineada na
aco de efectivao da responsabilidade civil apresentada
junto do TAF do Funchal.
Note-se que a avaliao do TAF foi totalmente cega a
princpios de justia material, uma vez que:
- independentemente da validade formal do acordo, a
neutralizao da ilicitude derivada do seu incumprimento
constitui um verdadeiro prmio ao infractor e, na lgica da boa
f objectiva, uma violao do princpio da coerncia de
actuao, validando-se assim uma situao de tu quoque (o
Municpio teria aliciado o particular a realizar um acordo
verbal e depois desobrigou-se da sua contraprestao,
invocando a sua invalidade)108;
- o no reconhecimento aos cedentes, nem do direito a
ver realizadas as obras prometidas, nem do direito a receber
uma quantia que lhes permitisse custe-las, sem consequente
identificao, pelo menos, de um enriquecimento sem causa do
Municpio (que viu integrar no domnio pblico municipal uma
faixa de terreno privada sem necessidade de desenvolver
108
Sugerindo a aplicao do instituto da culpa in contrahendo aos acordos informais
como fundamento de pretenses indemnizatrias por informao deficiente, Gunter
PTTNER, Lo Stato, cit.,p. 41; Suzana TAVARES DA SILVA, Actuaes
informais da Administrao Verdade ou Mito?..., cit., p. 159.
4044 | RIDB, Ano 1 (2012), n 7

qualquer procedimento expropriatrio e de liquidar a justa

indemnizao), constitui uma violao flagrante do direito de
propriedade e do princpio da legalidade.
A actuao para-legal assemelha-se a um comportamento
putativo, que gera efeitos psicolgicos pelos quais a
Administrao, mesmo que no necessariamente nas suas
vestes de autoridade, responsvel. Aceitar que, porque um
comportamento formalmente invlido, ele coloca a
Administrao fora do Direito no que aparenta uma
aplicao sinuosa da teoria da via de facto , imunizando-a
contra quaisquer pretenses de reposio da legalidade
material, estigmatizar a informalidade como via de fuga ao
Direito quando ela deve constituir apenas uma via secundria
alternativa.

iv.) O quarto e ltimo aresto o Acrdo do STA de 18 de

Maio de 2006 (proc. 0167/05). Aqui se discutiu a natureza de
um entendimento firmado entre a Cmara Municipal de Ourm
e um particular, no mbito do qual este cedeu verbalmente uma
faixa de um terreno seu para construo de uma estrada, em
troca da aprovao de um pedido de loteamento para esse
terreno, a conceder no quadro de um plano urbanstico em
reviso. O particular, perante a recusa da Cmara em aprovar o
pedido, pede a execuo especfica (atravs de uma aco para
reconhecimento de direito, ainda nos termos da LPTA) do
acordo, que lhe negada pelo Supremo Tribunal
Administrativo, com base no argumento utilizado pelo TAF do
Funchal na sentena recorrida analisada supra: invalidade do
"contrato" por falta de forma. Todavia, a contrapartida da
cedncia do terreno Cmara, uma vez mais, no
equacionada.
O Supremo, porque descartou a natureza de contrato
administrativo invocando a falta de forma legalmente devida
do entendimento, assumiu que se tratou de uma promessa
 RIDB, Ano 1 (2012), n 7 | 4045

administrativa (de prtica de um acto de licenciamento) sob

condio (de futura conformidade ao plano revisto), a qual teve
como contrapartida uma doao de propriedade privada
tambm sob condio. Ora, sendo o ordenamento jurdico
contrrio emisso do acto autorizativo, estava vedado aos
particulares exigir a execuo especfica
Independentemente da aferio da natureza unilateral ou
bilateral do cruzamento de entendimentos subjacente aos
autos109, verdade que mais uma vez um apelo justia
material talvez devesse ter ditado outro desfecho para este caso
embora, reconhecemo-lo, a ausncia de um pedido
ressarcitrio nesta aco, mesmo que subsidirio, tornasse
porventura difcil outro caminho. O que queremos dizer que,
tendo o STA admitido expressamente que os particulares
ficaram, com a "promessa" administrativa, investidos numa
"expectativa legtima" (o que duvidoso, em razo da
conscincia de precariedade veiculada pela condio de
revisibilidade do plano) ponto 4 da Concluso , no
podendo tal expectativa materializar-se na aprovao de um
loteamento ilegal (porque desconforme com o plano entretanto
revisto), sempre se poderia pensar na viabilidade de um pedido
condenatrio de dare, por violao do princpio da confiana.
Esta pretenso, todavia, deveria ser apresentada numa aco
subsequente, uma vez que a convolao, neste caso, estaria
impossibilitada em razo da adscrio do juiz ao princpio do
pedido.
Como observa Antnio CADILHA, "todas as condutas
comunicativas geram alguma auto-vinculao, que pode
determinar, de forma mais ou menos intensa, o comportamento
posterior da Administrao. Neste sentido, luz dos princpios
da confiana e da boa-f (artigo 6A do Cdigo do
109
Antnio CADILHA (A actividade administrativa, cit., p. 457) entende que a
existncia de uma contrapartida consensualizada para a doao sugere um acordo
informal postura que consideramos mais correcta do que a aparente soluo da
promessa aceite pelo STA.
4046 | RIDB, Ano 1 (2012), n 7

Procedimento Administrativo), esta deve adoptar uma atitude

responsvel e ponderada, consciente das expectativas que gera
junto dos destinatrios da aco informal"110. Sendo certo que
no caso sub judice era questionvel a base para o investimento
de confiana (uma vez que os particulares conheciam a
instabilidade do enquadramento jurdico) e para a consequente
frustrao, sempre um imperativo de justia material levaria a
apontar Administrao uma situao de locupletamento sem
causa e de violao do direito de propriedade111. Os princpios
da legalidade, justia e vinculao aos direitos fundamentais
sempre exigiriam a correco desta situao anmala.
Assinale-se que, em ambos os acrdos, o STA alude ao
conceito de actuao informal como se de um fenmeno
suspeito se tratasse embora, curiosamente, em vez de fazer
recair essa suspeio sobre quem a prope (a Administrao),
antes onere o particular com os efeitos da escolha. Se no
primeiro aresto a existncia de pedidos alternativos permitiu
ainda satisfazer a pretenso do particular, j no segundo, a
desconsiderao da validade do "acordo" e a da precariedade
da promessa deixou o particular totalmente desprovido de
tutela.
Por mais marginal que a actuao informal possa ser,
enquanto conduta (comunicativa ou passiva) geradora de
efeitos psicolgicos em destinatrios de boa-f, reclama tutela
adequada atravs dos princpios que vinculam a actividade
qualquer actividade administrativa, maxime atravs dos
princpios da justia e da confiana (se outros mais precisos se
no perfilarem). Com PTTNER poderamos concluir que,
"por um lado, mesmo num Estado de Direito, um agir formal
que dispense por completo um agir informal que o preceda e/ou
acompanhe raramente se afigura possvel ou razovel. Por

110
Antnio CADILHA, A actividade administrativa, cit., p. 465.
111
Frisando identicamente esta via subsidiria, Antnio CADILHA, A actividade
administrativa, cit., p. 466.
 RIDB, Ano 1 (2012), n 7 | 4047

outro lado, o Estado de Direito no pode renunciar ao elemento

formal e s decises formais. Deve descortinar-se o justo
equilbrio entre formal e informal e a arte de o encontrar a
bem conhecida ars aequi et boni, na qual reside a essncia do
Direito"112.
Lisboa, Fevereiro de 2012

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112
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C+Administra%C3%A7%C3%A3o+Informal+:+mais+u
 RIDB, Ano 1 (2012), n 7 | 4049

ma+aparente+(%3F)+reserva+de+Administra%C3%A7
%C3%A3o+perante+os+Tribunais+&pbx=1&oq=Bernar
do+DINIZ+AYALA%2C+Administra%C3%A7%C3%A
3o+Informal+:+mais+uma+aparente+(%3F)+reserva+de
+Administra%C3%A7%C3%A3o+perante+os+Tribunais
+&aq=f&aqi=&aql=&gs_sm=s&gs_upl=2563l2563l0l58
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