Concesion Víal

EL MODELO DE CONCESIN VIAL
DE PRIMERA GENERACIN: EL
CASO DE LA DOBLE CALZADA
BUGA TULU LA PAILA LA
VICTORIA
(1993 - 2033)
EL MODELO DE CONCESIN VIAL DE PRIMERA
GENERACIN: EL CASO DE LA DOBLE CALZADA
BUGA TULU LA PAILA LA VICTORIA
(1993 - 2033)
ASPECTOS RELEVANTES DE LA AUDITORA

GUBERNAMENTAL CON ENFOQUE INTEGRAL
CONTRALORA DEPARTAMENTAL DEL VALLE DEL CAUCA
INSTITUTO DE PROSPECTIVA, INNOVACIN Y GESTIN DEL

CONOCIMIENTO
FACULTAD DE CIENCIAS DE LA ADMINISTRACIN
UNIVERSIDAD DEL VALLE
DICIEMBRE DE 2015
CONTROL FISCAL, GOBERNABILIDAD,
GESTIN Y POLTICA
PBLICA:
Generacin de confianza y transparencia en la
administracin de lo pblico
EL MODELO DE CONCESIN VIAL DE PRIMERA GENERACIN:

EL CASO DE LA DOBLE CALZADA BUGA TULU LA PAILA LA
VICTORIA
(1993 - 2033)
Edgar Varela Barrios
Rector Universidad del Valle
Adolfo Weybar Sinisterra Bonilla

Contralor Departamental del Valle del Cauca
Carlos Eduardo Cobo Oliveros

Director (E) Instituto Prospectiva, Innovacin y Gestin del Conocimiento
de la Facultad de Ciencias de la Administracin de la Universidad del Valle
Edilberto Montao Orozco

Coordinador Acadmico
Instituto Prospectiva, Innovacin y Gestin del Conocimiento de la Facultad
de Ciencias de la Administracin de la Universidad del Valle
Jorge Antonio Quiones Cortes

Coordinador Tcnico
Director Operativo de Control Fiscal de la
Contralora Departamental del Valle del Cauca
Autores
Adolfo Weybar Sinisterra Bonilla
Jorge Antonio Quiones Cortes
Maritza Rengifo Milln
Jaime Vergara Castrillon
Viviana Castillo Ruiz
Participantes
Arjadis Toro Valencia
Bismar Palacios Edgar
Edgar Orlando Ospina
Mara Fernanda Ayala Zapata
Control fiscal, gobernabilidad, gestin y poltica pblica Auditoria a la Concesin vial- Buga-Tulua-La Paila- La Victoria
PRLOGO
La misin de la Contralora Departamental del Valle del Cauca no es distinta

a la definida en el artculo 267 para la Contralora General de la Repblica, la
cual se orienta fundamentalmente a lo preceptuado en el artculo 119 de la Carta
Superior: tener a cargo la vigilancia de la gestin fiscal y el control de resultado
de la administracin, en este caso, de la administracin departamental del Valle
del Cauca y la de aquellos municipios que no cuenten con un rgano particular
de control fiscal.
Esta honrosa y por dems trascendental tarea se debe desarrollar de una mane-
ra eficiente, incluyente y duradera, buscando con ello contribuir a la construccin
de una cultura de defensa del inters pblico. Construir una cultura de defensa de
lo pblico no es una tarea fcil, pero existe el compromiso y la firme conviccin
de avanzar en esa direccin. Ello est consignado en las estrategias establecidas
en el Plan Estratgico 2012 2015, y el compromiso de mejora continua de la
gestin en pro de la satisfaccin de los involucrados, diseando e implementando
una poltica de calidad, en la que se enmarca el fomento de proyectos innova-
dores que incrementen la productividad de las prcticas organizacionales de la
Contralora Departamental y por ende contribuyan al mejoramiento de la gestin
que realizan las entidades sujeto de control fiscal, as como el fortalecimiento de
la ciudadana en el control social de lo pblico.
Esta poltica de calidad se fundamenta en el uso de los sistemas de informa-
cin para el ejercicio del control fiscal y la participacin ciudadana, como instru-
mentos que contribuyen al fortalecimiento de la confianza y transparencia en el
manejo de los recursos pblicos. Un resultado significativo de esta estrategia se
dara en la medida que los recursos a disposicin del ente territorial departamen-
tal o municipales se empleen bajo los criterios de eficiencia, eficacia y economa,
que en armona con los principios rectores sobre los cuales se soportan la admi-
nistracin pblica de igualdad, moralidad, publicidad, celeridad, imparcialidad,
economa y eficacia, consagrados en el artculo 209 de la Constitucin Poltica,
impactan positivamente en la mejora en las finanzas pblicas de los sujetos de
control.
Entre los principales procesos sobre los que orient su misin la Contralora
Departamental del Valle del Cauca, est la de evaluar las polticas sectoriales, en-
tre ellas la relacionada con el de Concesiones desarrolladas por la administracin
6 7
departamental, para el presente documento la de la doble calzada Buga-Tulu-La CONTENIDO

Paila-La Victoria.
La divulgacin de la informacin sobre el ejercicio del control fiscal y la im-
plementacin de polticas y medidas anticorrupcin, as como el comportamiento INTRODUCCIN..............................................................................................11
tico y organizacional de nuestros funcionarios, fueron resaltados en la medicin
del ndice de Transparencia que realizan Transparencia por Colombia, la Unin ASPECTOS RELEVANTES DE ESTA PUBLICACIN.................................15
Europea, y la Agencia Presidencial de Cooperacin Internacional de Colombia.
Estas polticas y estrategias van de la mano con las tendencias globales de evalua- CONTROL FISCAL A LA GESTIN PBLICA Y POLTICA
cin de la gestin pblica que realizan los organismos multilaterales a los gobier- PBLICA DE LA CONCESIN VIAL ...........................................................15
nos nacionales, como criterio para su inclusin en organizaciones que promueven BUGA- TULA LA PAILA LA VICTORIA.................................................15
la cooperacin econmica. LA DESCENTRALIZACIN Y LOS GOBIERNOS
Finalmente, esta publicacin es el resultado de una alianza entre la Contralora TERRITORIALES: PROMOTORES DEL DESARROLLO LOCAL..............27
Departamental, como principal organismo de control fiscal del departamento del La descentralizacin y sus limitaciones..............................................................28
Valle y la Universidad del Valle, Facultad de Ciencias de la Administracin, por La poltica de privatizacin en la gestin y la oferta de
medio del Instituto de Prospectiva, Innovacin y Gestin del Conocimiento y los bienes y servicios pblicos..................................................................................32
docentes del Departamento de Contabilidad y Finanzas , que implic no solo un
trabajo detenido de evaluar el informe al manejo de Concesin en el departa- MODELO DE CONCESIN VIAL...................................................................37
mento, sino de las auditoras a las polticas de vivienda, deporte, salud, regalas
y la elaboracin de un documento sobre prcticas de innovacin en el ejercicio LA CONCESIN VIAL BUGA-TULU-LA PAILA-LA
del control fiscal. VICTORIA: DESARROLLO Y ANLISIS EN LA
De igual manera, se requiri complementar una formacin acadmica me- EJECUCIN DEL PROYECTO........................................................................45
diante el diplomado de Anlisis y evaluacin de Polticas Pblicas y Gestin Alcances del anteproyecto..................................................................................46
Pblica, que signific un esfuerzo adicional en tiempo y estudio para un nme- Descripcin de la obra........................................................................................48
ro importante de nuestros funcionarios, lo que en suma represent una innova- Proceso de licitacin y contratacin...................................................................50
cin institucional, dado que el ejercicio del control fiscal generalmente se realiza Criterio de financiamiento...................................................................................52
desde una perspectiva tcnica, sin posibilidad o espacio para problematizar los Criterio de construccin y conservacin.............................................................55
hallazgos de las auditoras desde otros enfoques tericos y metodolgicos que los Criterio de operacin .........................................................................................55
relacionen con las polticas pblicas y el modelo de gestin pblica. Caractersticas generales de la firma ganadora ..................................................59
De esta manera, el ejercicio se orient hacia el aspecto de la evaluacin, en- Caractersticas de contrato..................................................................................62
tendida esta como posibilidad de ir ms all del cumplimiento formal de la norma Desaciertos en el desarrollo del contrato............................................................65
o el requisito del indicador y considerar el impacto de este cumplimiento en la Sobrecostos de la obra........................................................................................66
materializacin de los principios de eficacia, eficiencia y economa en el proceso Demoras en la entrega de la obra........................................................................67
de modernizacin del Estado. Se espera que este y los dems documentos resul- Desaciertos jurdicos...........................................................................................69
tantes de este ejercicio acadmico sirvan como modelo para que otros organismos
de control retomen esta experiencia y la adapten a sus necesidades institucionales PRINCIPALES HALLAZGOS, DEBILIDADES,
y especificidades de los territorios. LIMITANTES OBJETO DE MEJORA..............................................................75
Factor de Planes, Programas y Proyectos...........................................................75
Factor Gestin Financiera...................................................................................75
Adolfo Weibar Sinisterra Bonilla Factor de Gestin Contractual............................................................................77
Contralor Departamental Valle del Cauca Debilidades en el monitoreo a la ejecucin del contrato....................................78
Diciembre de 2015 Limitaciones en el control fiscal y la auditora a la concesin vial....................79
8 9
CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES..................................................81 FIGURAS
REFERENCIAS..................................................................................................85 Figura 1. Proyectos asociados a la Concesin vial Buga-Tulu-La Paila...........51

Figura 2. Garanta mnima segn los estudios previos
realizados por Diconsultora S.A........................................................................58
TABLAS Figura 3. Garanta mnima propuesta por la firma PISA S.A.............................59
Figura 4. Principales modificaciones organizacionales de
Tabla 1. Planes de desarrollo del departamento, 1992 2015............................23 Proyectos de InfraestructuraPISA S.A ...............................................................62
Tabla 2. Relacin de contrataciones, vigencia 1993 2013...............................24
Tabla 3. Relacin de oficios remitidos al Departamento del Valle del Cauca....25
Tabla 4. Resumen de los cambios efectuados en los
contratos de concesin de ..................................................................................43
segunda generacin.............................................................................................43
Tabla 5. Dimensiones de la doble calzada..........................................................52
Tabla 6. Criterios para la calificacin de las ofertas...........................................53
Tabla 7. Calificacin de ofertas...........................................................................54
Tabla 8. Indicadores financieros por cada firma licitante...................................55
Tabla 9. Estructura de financiamiento de los oferentes.......................................56
Tabla 10. Valor de las ofertas (cifras en millones de pesos)...............................57
Tabla 11. Trfico promedio proyectado y real para el
Peaje La Uribe en el ao 2000............................................................................59
Tabla 12. Tarifas de peajes propuestas por cada oferente...................................60
Tabla 13.Composicin accionaria de PISA S.A. al 1 de marzo de 1993............63
Tabla 14. Nueva composicin accionaria de PISA para 1993............................64
Tabla 15. Valores detallados del contrato GM001 de 1993................................65
Tabla 16. Modificaciones y adiciones al contrato GM001 de 1993....................65
Tabla 17. Costos iniciales y adicionales del contrato GM001 de 1993..............68
Tabla 18. Plazos pactados contrato de concesin GM 001 de 1993...................69
Tabla 19. Plazos y fechas ejecutados (corte 1996).............................................69
Tabla 20. Sntesis de las modificaciones del contrato original ..........................73
(cifras en millones de pesos de 1993).................................................................73
Tabla 21. Clculo de inversin real del departamento en el
proyecto de concesin vial (Cifras en precios de 1993)....................................73
Tabla 22. Diferencia entre el valor real aportado por la
gobernacin y el modelo financiero original
(Cifras en millones de pesos de 1993)................................................................74
Tabla 23. Anlisis del modelo financiero de la adicin del contrato .................75
GM-001 en el 2006.............................................................................................75
Tabla 24. Relacin de fechas de ejecucin de las
interventoras 1994 2013.................................................................................80
10 11
INTRODUCCIN
Con los avances y retrocesos que ha experimentado el proceso de descentra-

lizacin en Colombia y la crisis fiscal que se present en los entes territoriales
y sus entidades descentralizadas a finales de la dcada de 1990, fue necesario
implementar una serie de reformas administrativas con criterios fiscales (reduc-
cin de los gastos de funcionamiento) y no tcnicos, que afectaron la capacidad
institucional y de gestin de los entes territoriales y los organismos de control.
Estos hechos generaron las condiciones para desarrollar un trabajo en red y de
cooperacin entre actores que tienen como objetivo misional contribuir, desde
sus capacidades y experticias, a una sociedad en la que prevalezca el inters p-
blico sobre el inters privado.
En reconocimiento implcito de este contexto, el Congreso de la Repblica
promulg la Ley 1474 de 2011, mejor conocida como estatuto anticorrupcin,
que promueve la conformacin de alianzas estratgicas entre las contraloras te-
rritoriales, la academia y otras organizaciones de estudios e investigacin social,
con el propsito de ejercer con fines preventivos el control fiscal y social a la
formulacin de las polticas pblicas y los recursos del erario comprometidos en
su ejecucin (Artculo 121 de la Ley 1474 de 2011).
Es as, como la Contralora Departamental del Valle del Cauca invit a la
Universidad del Valle, como institucin pblica de carcter regional, a aunar es-
fuerzos para fortalecer sus respectivas capacidades de anlisis y evaluacin de
poltica y gestin pblicas en el Departamento, desde una perspectiva sistmica-
relacional, por medio de la contextualizacin y conceptualizacin de los informes
de control fiscal relacionados con el Sistema General de Regalas para el caso del
Valle, la concesin vial Buga-Tulu-La Paila- La Victoria, la red de salud pblica
departamental, la poltica de vivienda y deporte, y las innovaciones (metodo-
lgicas, de enfoque y gestin), as como la realizacin de recomendaciones de
poltica y gestin para el mejoramiento de las prcticas organizacionales de las
instituciones que son objeto de control por parte de la Contralora Departamental
del Valle.
Esta publicacin corresponde a la auditora que adelant la Contralora De-
partamental en el ao 2014 a la nica concesin vial que el Departamento tiene a
su cargo, el proyecto de infraestructura vial Buga-Tulu-La Paila-La Victoria que
fue concesionado a la firma Proyectos de Infraestructura PISA S.A. desde 1993,
12 13
con modificaciones y adiciones que condujeron a la ampliacin de la concesin principios de eficacia, eficiencia y economa del proceso de modernizacin del
hasta el ao 2033. La importancia de esta auditora radica, por una parte, en que Estado. Se espera que este y los dems documentos resultantes del presente ejer-
el proyecto de diseo, ejecucin y operacin de la obra no haba sido hasta el cicio acadmico sirvan de referente para que otros organismos de control guber-
momento objeto de control fiscal, por lo que se debe resaltar la iniciativa de la namental retomen esta experiencia y la adapten a sus necesidades institucionales
actual administracin del Doctor Adolfo Weibar Sinisterra Bonilla en retomar el y especificidades de los territorios.
tema y asignar un equipo interdisciplinario de la Contralora Departamental para
realizar dicha labor. En este sentido, el equipo recibi capacitacin en el anlisis
financiero del caso, por parte de la Auditora General de la Repblica, con el fin
de fortalecer sus conocimientos tcnicos para efectuar el proceso de auditora al
proyecto, y darle cumplimiento al objetivo misional de la Contralora de vigilar
el manejo de los recursos pblicos.
Por otra parte, la relevancia de la auditora tambin tiene que ver con sus re-
sultados, que permitieron evidenciar desaciertos tanto en el diseo institucional
y normativo del modelo de concesin de primera generacin, como en el control
y seguimiento al contrato del proyecto de la doble calzada Buga-Tulu-La Paila-
La Victoria.
Esta publicacin cont con la participacin activa de los funcionarios de la
Contralora Departamental del Valle del Cauca. Se inici a partir del informe de
control fiscal realizado a la gestin y poltica pblicas de la concesin vial Buga-
Tulu La Paila- La Victoria. Aqu se incluyen los resultados de la auditora y
las fuentes de informacin. Posteriormente, se exponen los principales aspectos
conceptuales de los temas que se relacionan con la concesin vial, que se basan
en los procesos de privatizacin, elementos clave de la modernizacin del Estado
y en el papel que la descentralizacin asigna a los gobiernos territoriales como
promotores del desarrollo local.
Seguidamente, se describen los principales aspectos del modelo de la conce-
sin vial en Colombia y el proyecto de la doble calzada Buga-Tulu-La Paila- La
Paila, en trminos de las caractersticas de la licitacin y el contrato, as como los
desaciertos que se presentaron durante la ejecucin del proyecto. Por ltimo, se
plantean los hallazgos de la auditora, las conclusiones y las recomendaciones,
con el propsito de sugerir mejores prcticas institucionales y organizacionales
que promuevan el fortalecimiento de la capacidad institucional de la goberna-
cin. Cabe mencionar que estas recomendaciones son responsabilidad exclusiva
de la Universidad del Valle y no comprometen a la Contralora Departamental del
Valle del Cauca ni a sus funcionarios.
Esta alianza entre la Contralora Departamental, como principal organismo
de control fiscal del Departamento, y la Universidad del Valle, por medio del
Instituto de Prospectiva, Innovacin y Gestin del Conocimiento, representa un
perfeccionamiento institucional, dado que al ejercicio de control fiscal se le de-
ben integrar otros enfoques tericos y metodolgicos que los relacionen con las
polticas pblicas y el modelo de gestin pblica, en los que se materializan los
14 15
ASPECTOS RELEVANTES DE ESTA PUBLICACIN
El control fiscal, que sirve como fuente principal de esta publicacin, se rea-
liz mediante una auditora con enfoque integral, modalidad especial, efectuada
por la Contralora Departamental a la Secretara de Macroproyectos de Infraes-
tructura y del Transporte de la Gobernacin del Valle del Cauca, en el ao 2014.
En las auditoras especiales se evalan polticas pblicas, programas, proyectos,
procesos, reas o actividades de carcter especfico o transversal con el prop-
sito de emitir un concepto tcnico sobre lo evaluado. De ah, que sea pertinente
exponer inicialmente los aspectos ms relevantes del informe elaborado a partir
de dicha auditora.
CONTROL FISCAL A LA GESTIN PBLICA Y POLTICA P-

BLICA DE LA CONCESIN VIAL
BUGA- TULA LA PAILA LA VICTORIA
HECHOS IMPORTANTES
En 1992, en Colombia se inici un proceso de apertura a las licitaciones con

el fin de entregar por el sistema de concesin algunos proyectos de la infraestruc-
tura vial del pas. A raz de esto, se consider oportuno ejecutar los proyectos de
construccin y operacin, con
el sistema de concesin vial, cuyo objetivo fundamental fue vincular el capital
privado a la infraestructura del transporte, logrando mayores niveles de compe-
titividad y as liberar recursos de inversin requeridos para otros sectores priori-
tarios.
En el mismo ao, el ejecutivo reestructur el Ministerio de Obras Pblicas y
Transporte, que en adelante se denominara Ministerio de Transporte, ente rec-
tor que entrara a formular, orientar y vigilar la ejecucin de la poltica nacional
de trnsito, transporte e infraestructura. De igual manera, en 1994, tambin se
reestructur el Fondo Nacional Vial, que en adelante se llamara Instituto Nacio-
16 17
nal de Vas INVAS, adscrito al Ministerio de Transporte. El INVAS1 sera el El contrato de concesin GM-001 de 1993 inici su ejecucin en un periodo en
responsable de la ejecucin de la poltica y proyectos nacionales en materia de el que las acciones en materia de reforma administrativa del Estado, en la dcada
construccin y conservacin de carreteras. de los noventa, se dieron en la Constitucin de 1991, orientadas hacia el aumento
El corredor vial Buga Tulu - La Paila, pertenece a la red nacional. En su en la capacidad de la Administracin Pblica sujeta a la modernizacin, al logro
momento se encontraba en custodia del Fondo Vial, hoy Instituto Nacional de de la eficiencia y al control de gestin en sus entidades, como factores relevantes
Vas-INVAS; por lo anterior, el gobierno nacional mediante el Convenio Inte- para la transformacin de la realidad nacional, para permitir el trabajo colabora-
radministrativo No. 583 suscrito el 14 de agosto de 1992 entre el Fondo Vial Na- tivo entre el Estado y el sector privado en funcin de un Estado regulador. Es as,
cional y el Departamento del Valle del Cauca acuerdan que este ltimo debe como en 1993 el Congreso de la Repblica expidi las siguientes leyes:
realizar la construccin, conservacin, mantenimiento, explotacin y operacin Ley 80 de octubre 28 de 1993, Por la cual se expide el Estatuto General
de la segunda calzada que une las ciudades de Buga-Tulu-La Paila, y la reha- de Contratacin de la Administracin Pblica Estatuto de la Contratacin P-
bilitacin, conservacin, mantenimiento, explotacin y operacin de la calzada blica.
existente que une las ciudades de Buga-Tulu-La Paila, de acuerdo con las espe- Ley 99 de diciembre 22 de 1993, Por la cual se crea el Ministerio del Medio
cificaciones tcnicas y parmetros tcnicos, jurdicos, fiscales y presupuestales Ambiente, se reordena el Sector Pblico encargado de la gestin y conservacin
que seale para tal efecto el Fondo Vial nacional con la supervisin del mismo. del medio ambiente y los recursos naturales renovables, se organiza el Sistema
El Departamento realizar el objeto del presente convenio a travs de contrato Nacional Ambiental, SINA y se dictan otras disposiciones.
de obra pblica por el sistema de concesin (Clusula Primera, Convenio 583 Ley 105 de diciembre 30 de 1993, Por la cual se dictan disposiciones bsi-
de Agosto 14 de 1992). cas sobre el transporte, se redistribuyen competencias y recursos entre la Nacin
Las concesiones de primera generacin a las que pertenecen Buga-TuluLa y las Entidades Territoriales, se reglamenta la planeacin en el sector transporte
Paila, de acuerdo con el diagnstico realizado mediante CONPES 3045 de Agos- y se dictan otras disposiciones.
to 17 de 1999, presentaron las siguientes deficiencias: Decreto 111 de enero 15 de 1996, Por el cual se compilan la Ley 38 de
1989, la Ley 179 de 1994 y la Ley 225 de 1995 que conforman el estatuto org-
nico del presupuesto.
Se adjudicaron con estudios Fase II2. La doble calzada Buga - Tulu - La Paila - La Victoria es una de las vas ms
No existen suficientes estudios de trfico. importante en el Departamento del Valle del Cauca, constituyndose en el princi-
No se establecieron fechas mximas para la adquisicin de predios y licen- pal sistema vial que conecta el Valle del Cauca con el resto del pas e incluso con
cias ambientales. los pases de Amrica del Sur.
La reparticin de riesgos es poco clara.
Gran incertidumbre en el manejo presupuestal de la entidad. INFORME DE LA AUDITORA
Garantas de trfico durante toda la vida del proyecto sobre el trfico esti-
mado.
La Contralora Departamental del Valle del Cauca, con fundamento en las
Garantas sin mecanismo de liquidez.
facultades otorgadas por el artculo 267 de la Constitucin Poltica, realiz una
Auditora con Enfoque Integral Modalidad Especial a la entidad Gobernacin del
1
Actualmente, la Agencia Nacional de Infraestructura (ANI) ejerce las labores que en
el ao 1992 ejerca el Instituto Nacional de Vas (INVAS).
Valle del Cauca, Secretara de Macroproyectos de Infraestructura y del Transpor-
2
En los estudios de factibilidad o de Fase II se profundizan los anlisis y la infor- te, a travs de la evaluacin de los principios de economa, eficiencia y eficacia
macin bsica mediante investigaciones de campo y levantamiento de informacin con que administr los recursos puestos a su disposicin y los resultados de la
primaria, para la alternativa recomendada en la Fase I o de prefactibilidad, lo que gestin en el rea, actividad o proceso examinado (Concesin Vial Buga- Tulu-
reduce al mximo la incertidumbre asociada al proyecto, mejora los estudios de la La Paila La Victoria). La auditora incluy la comprobacin de las operaciones
solucin recomendada, ampla los aspectos tanto tcnicos como financieros, econ- financieras, administrativas y econmicas conforme a las normas legales, estatu-
micos y ambientales, con el fin de establecer el proyecto ms conveniente y ptimo tarias y de procedimientos aplicables.
para la comunidad (Definicin tomada del libro Una Poltica Pblica: Maduracin de
Proyectos, Matriz de Riesgos, Buenas Prcticas Contractuales, Cmara Colombiana de
Infraestructura, pgina 7)
18 19
Es responsabilidad de la administracin, el contenido de la informacin su- Periodo institucional 2012-2015, Plan de Desarrollo Vallecaucano, Hag-
ministrada por la entidad y analizada por la Contralora Departamental del Valle moslo Bien aprobado mediante Ordenanza No.359 de Noviembre 09 de 2012.
del Cauca, cuya responsabilidad consiste en producir un informe integral que
contenga el concepto sobre el examen practicado.
La auditora se llev a cabo de acuerdo con Normas de Auditora Guberna- RESULTADOS DE LA AUDITORA
mental Colombianas (NAGC) compatibles con las Normas Internacionales de
Auditora (NIAS) y con polticas y procedimientos de auditora con enfoque in-
tegral prescritos por la Contralora Departamental del Valle, consecuentes con las La Contralora Departamental del Valle del Cauca, como resultado de la audi-
de general aceptacin; por lo tanto, requiri, acorde con ellas, la planeacin y la tora adelantada, conceptu que la gestin es Favorable con Observaciones en
ejecucin del trabajo de manera que el examen proporcionara una base razonable el proceso auditado (Concesin Vial Buga- Tulu- La Paila La Victoria), cum-
para fundamentar el concepto. plen parcialmente con los principios evaluados (economa, eficiencia, eficacia).
La auditora incluy el examen sobre la base de pruebas selectivas, de las evi- Lo anterior, como consecuencia de los siguientes hechos:
dencias y documentos que soportan el rea, actividad o proceso auditado (Conce-
sin Vial Buga- Tulu La Paila La Victoria) y el cumplimiento de las disposi-
ciones legales; los estudios y anlisis se encuentran debidamente documentados COMPONENTE CONTROL DE RESULTADOS
en papeles de trabajo, que reposan en los archivos de la Direccin Tcnica de
Infraestructura Fsica. En el ejercicio del control de gestin no se evidencia la aplicacin de herra-
mientas bsicas como planes operativos de actividades o proyectos, cronogra-
ALCANCE DE LA AUDITORA mas, presupuestos, evaluacin de legalidad, evaluacin financiera, evaluacin de
impacto, y la ms generalizada, evaluacin de la gestin a travs de indicadores
La auditora a la que se refiere el presente informe tuvo el siguiente alcance: de eficacia y eficiencia, en los periodos institucionales mencionados, lo que ge-
ner que el Departamento del Valle del Cauca no hubiera realizado la medicin
de resultados en lo referente a la Concesin Vial Buga Tulu La Paila La
CONTROL DE GESTIN Victoria.
Factor: planes programas y proyectos COMPONENTE CONTROL DE GESTIN

Periodo institucional 1992-1994, Plan de Desarrollo Valle, Tierra de Oportu-
nidades, aprobado mediante Ordenanza No. 013 de Enero 20 de 1993. En el anlisis documental de los archivos puestos a disposicin de la comisin
Periodo institucional 1995-1997, Plan de Desarrollo Internacional y Pacfi- auditora, no fue posible obtener los presupuestos de las diferentes obras ejecuta-
co aprobado mediante Ordenanza No.011 de Junio 16 de 1995. das con cargo a los rubros de obras complementarias para obras subterrneas por
Periodo institucional 1998-2000, Plan de Desarrollo Hacia el Pas Vallecau- $1.556 millones (precios septiembre de 1993), obras de impacto ambiental por
cano adoptado mediante Decreto 0867 de 1998. $830 millones y $500 millones (precios septiembre de 1993) y obras de impacto
Periodo institucional 2001-2003, Plan de Desarrollo Con Fe, Valle del Cau- social por $2.000 millones (precios 30 de septiembre de 1993), con el fin de esta-
ca Unido y Solidario: Un Puente Hacia el Futuro aprobado mediante Ordenan- blecer si lo presupuestado correspondi efectivamente a las cantidades ejecutadas
za No.018 de Junio 11 de 2001. y a los valores unitarios acordados, lo cual se constituy en un obstculo para el
Periodo institucional 2004-2007 Plan de Desarrollo Vamos Juntos por el Va- ejercicio del control fiscal.
lle del Cauca aprobado mediante Ordenanza No.182 de Junio 11 de 2004. En el acta se reconocieron sobrecostos de $3.719.500.774, sin embargo, no se
Periodo institucional 2008-2011, Plan de Desarrollo Buen Gobierno con Se- evidencian los clculos que dieron origen a dicho reconocimiento, como tampoco
guridad lo Lograremos aprobado mediante Ordenanza No.246 de Junio 6 de los oficios citados que fueron aprobados, presuntamente por falta de control y
2008. desorden en sus archivos, lo que genera incertidumbre en la justificacin a este
reconocimiento.
20 21
Respecto al rubro de $500.000.000 de 30 de septiembre de 1993, acordado se debe registrar en el Sistema de Rendicin de Cuentas en Lnea, dentro de los
para las obras de mitigacin ambiental del acta de modificacin y la adicin de 15 das hbiles siguientes al recibo del informe, de acuerdo con la Resolucin
noviembre 7 de 2006, no se encontr informacin alguna que permita establecer Reglamentaria 100-28.02 12 de octubre 8 de 2013. Dicho Plan de Mejoramiento
su utilizacin; por lo anterior, se advierte que si estos dineros no han sido utiliza- debe contener las acciones y metas que se implementarn por parte de la entidad,
dos se deber informar al Departamento del Valle del Cauca, para que los pueda que debern responder a cada una de las debilidades detectadas y comunicadas
destinar de acuerdo con lo reglamentado en el pargrafo de la clusula dcima por el equipo auditor, el cronograma para su implementacin y los responsables
cuarta del contrato de concesin. de su desarrollo.
En cuanto a la contratacin de las interventoras, puede observarse que en el
periodo que comprende los meses de octubre de 1999 y noviembre de 2000, no
se evidencian los contratos que permitan inferir que fueron suscritos para realizar FUENTES DE INFORMACIN Y PARTICIPACIN DE EXPERTOS
el seguimiento y control del contrato de concesin.
En el periodo del 19 de agosto de 2012 al 27 de mayo de 2013, no se cont Las principales fuentes de informacin de la auditora fueron los planes de
con los servicios de interventora y se evidencia un lapso que estuvo desprovisto desarrollo departamental comprendidos entre 1992 y 2015 (Tabla 1), las contrata-
de seguimiento tal como se describe en el informe. ciones que hizo la Gobernacin del Valle del Cauca en relacin con el desarrollo
Revisados los contratos objeto de la muestra de auditora, se evidenci lo si- de la obra (Tabla 2) y los oficios remitidos al departamento (Tabla 3).
guiente: desorganizacin en el archivo central y de gestin del Departamento del
Valle del Cauca, que no conserva organizacin de acuerdo con la fase o etapas
contractuales, sin orden cronolgico, carencia de folios; no se encontr la tota- Tabla 1. Planes de desarrollo del departamento, 1992 2015
lidad de los documentos que pertenecen a la etapa precontractual, tal como se
indic en el informe. Lo anterior gener una limitacin al alcance para el equipo Periodo Plan de desarrollo Ordenanza/Decreto
auditor, y para el Departamento del Valle del Cauca la falencia de control y cus-
todia en la informacin del contrato de concesin, que a la fecha se encuentra en
Ordenanza No. 013 de Enero
ejecucin. Esta falta de control y presunta inobservancia de los preceptos norma- 1992-1994 Valle Tierra de Oportunidades
20 de 1993
tivos de la Ley 594 del 2000 en su artculo 11, facilit la adicin, modificacin o
extraccin de la documentacin. 1995-1997 Internacional y Pacifico
Ordenanza No.011 de Junio 16
de 1995.
COMPONENTE CONTROL FINANCIERO 1998-2000 Hacia el Pas Vallecaucano Decreto 0867 de 1998
La participacin del Departamento del Valle del Cauca en la concesin fue Con Fe, Valle del Cauca Unido y Solida- Ordenanza No.018 de Junio 11
2001-2003
de 55,832 millones de pesos corrientes, que al expresarse en pesos de 1993 co- rio: Un Puente Hacia el Futuro de 2001
rresponden a 27,709 millones de pesos, suma que representa el 57.29% del valor
total de la inversin, que es superior al 30% de lo establecido en el documento Ordenanza No.182 de Junio 11
2004-2007 Vamos Juntos por el Valle del Cauca
de 2004.
CONPES 2597 de 1992 y en la propuesta de PISA, presuntamente por la falta
de control y seguimiento, que generaron unas condiciones desfavorables para el
departamento en la estructura de la financiacin de este modelo. Buen Gobierno con Seguridad lo Logra- Ordenanza No.246 de Junio 6
2008-2011
remos de 2008.
PLAN DE MEJORAMIENTO Ordenanza No.359 de No-

2012-2015 Vallecaucano, Hagmoslo Bien
viembre 09 de 2012.
La entidad debe ajustar el plan de mejoramiento que se est desarrollando, con
acciones y metas que permitan solucionar las deficiencias comunicadas durante Fuente: Contralora Departamental del Valle (2014), a partir del Archivo Central de la Goberna-
el proceso auditor y que se describen en el informe. El Plan de Mejoramiento cin del Valle (1993 2013).
22 23
Tabla 2. Relacin de contrataciones, vigencia 1993 2013 Tabla 3. Relacin de oficios remitidos al Departamento del Valle del Cauca
No. Oficio Respuesta Informacin pendiente
Tipologa Nmero Fecha de suscripcin Valor ($)

1. Pliego de condiciones, definitivo
2. Adendos: No. 1.- Junio 29/93
No. 2.- Julio 21/93
Concesin GM 001/93 30-dic-93 48.369.496.2401
No. 3.- Agosto 4/93
4340 de Abril 8 No. 4.- Septiembre 14/93
de 2014 SADE No. 5.- Septiembre 24/93
Consultora 94-04-001 25-ene-94 1.972.900.0002 2552 de Abril 8 de 3. Acta Anlisis del comit evaluador de las propuestas
3103 de Marzo 2014. presentadas, que dio como resultado la seleccin de la
26 de 2014 4983 de Abril 30 propuesta de PISA
Consultora GV-001-2000 22-nov-00 1.746.652.6743 de 2014 SADE 4. Diseo definitivo aprobado por el Departamento, a
143921 de Abril travs de la Gerencia de Macroproyectos
30 de 2014. 5. Estados financieros del concesionario que hizo
Consultora 0364 28-jul-05 1.226.880.0004 parte de la propuesta como requisito de los pliegos de
condiciones
7. Modelo financiero tanto del concesionario, como de
Consultora 0969 05-dic-06 2.300.000.0005 los estudios previos realizados por el Departamento
Consultora 0844 05-ago-09 1.683.716.8006 142552 de abril 8.

3138 de marzo
143921 de abril
27 de 2014 Contratos de interventora externa con los respectivos
30.
consecutivo soportes desde la etapa previa hasta la postcontractual
Consultora 0638 27-sep-10 156.174.0007 146179 de mayo
20699 marzo debidamente foliados (INCOMPLETA)
30.
28/14
Consultora 0547 de 2011 27-abr-11 174.355.4808

5004 de mayo
6084 de mayo 23
20/14, consecu- Ao 1999 y 2008 el cual est incompleto.
Consultora 0550 28-may-13 1.131.689.0409 y SADE 1455802
tivo 35580
TOTAL 58.761.864.234 6975 de mayo

4983 de mayo 28 y consecutivo
20/14, consecu- SADE 145870. Informacin incompleta
Notas: valores expresados al ao 1. 1993; 2. 1994; 3. 2000; 4. 2005; 5. 2006; tivo 33386 193743 de abril
10.
6. 2009; 7. 2010; 8. 2011; 9. 2013. Fuente: Contralora Departamental del Valle
(2014), a partir de Secretara de Macroproyectos de Infraestructura y del Trans-
porte (1993 2013). 1. Extractos del fideicomiso, (no se encuentra al detalle)
4477 de Mayo
2. Rentabilidad de la Inversin
6/14, conse-
3. Programa y presupuesto de gastos del comit tcnico
cutivo 29894 6381 de mayo
del fideicomiso
dirigido a PISA, 30/14
4. Consolidado de los desembolsos realizados autoriza-
con copia al
dos por el comit tcnico indicando: fecha, conceptos,
Gobernador
valores y beneficiarios.
24 25
profesionales de la Facultad de Ciencias de la Administracin de la Universidad

Acta verifica-
cin documental del Valle, quienes mediante entrevistas y grupos focales permitieron analizar y
de mayo 8/14 profundizar aspectos relevantes de los hallazgos consignados en el informe de
auditora. Tambin se cont con el aporte del profesor Edgar Varela Barrios, di-
148596 de Junio Balances del fideicomiso convenio de pagos, Balances rector del Grupo de Investigacin Gestin y Polticas Pblicas de la Universidad
27/14, dirigido del Fideicomiso P.I.S.A., Balances Fideicomiso P.I.S.A del Valle, y experto en Poltica Pblica, con el fin de aprovechar su invaluable
45576 de julio
la Direccin prepago, informe de rendicin de cuentas Fideicomiso
Fideicomisos -
3/14
P.I.S.A y P.I.S.A prepago, todo lo anterior desde 1994 conocimiento en esta materia.
Corficolombiana a 2003
7067 Junio 20/14,

Certificacin como esta contabilizada la va Buga
consecutivo
Tulu La Paila.
148174:
De conformidad con la clusula sexta del contrato fue
5799 de Junio Indican que estn
la financiacin total del proyecto incluido los costos
17/14, consecu- en la bsqueda de
de interventora, los cuales seran depositados por el
tivo 42029 Junio documentos so-
concesionario en el fideicomiso, que control realizo
1/14 porte la informa-
el Departamento frente a estos depsitos y cul fue el
cin, los cuales no
procedimiento para cancelar estas actividades.
se han encontrado
en los archivos
6657 de julio
23/14 dirigido a
8429 de julio Programa y presupuesto de gastos anuales, Consolidado
la Direccin del
29/14 desembolsos anuales, los extractos no son claros.
Fideicomiso
Corficolombiana
Fuente: Contralora Departamental del Valle (2014), a partir del Archivo de la Secretara de Ma-
croproyectos de Infraestructura y del Transporte, Gobernacin del Valle del Cauca (2014).
Esta publicacin no reemplaza el informe de auditora del proyecto de conce-

sin vial, sino que corresponde a una seleccin de los principales hechos identifi-
cados, los cuales se contextualizaron en el marco de la poltica pblica de priva-
tizacin y concesin vial en Colombia. El anlisis permiti establecer conexiones
entre los desaciertos institucionales de la poltica y la gestin que se presentaron
durante la licitacin, el diseo, la construccin y la operacin de la obra, dado que
el contrato de concesin se posterg hasta el ao 2033. A pesar de estos desacier-
tos existen ventajas tcnicas e impactos positivos que tiene el proyecto vial sobre
la competitividad del Departamento del Valle del Cauca.
Para complementar los anlisis que se presentan en esta publicacin, se cont
con la informacin primaria recogida de la participacin activa de un equipo
conformado por funcionarios de la Contralora Departamental; por acadmicos y
26 27
LA DESCENTRALIZACIN Y LOS GOBIERNOS TERRITORIA-

LES: PROMOTORES DEL DESARROLLO LOCAL
La efectividad del control fiscal realizado por los organismos responsables de

dichas funciones constitucionales en Colombia es cuestionada en relacin con
el impacto que sobre el bienestar genera la transparencia en la asignacin de los
recursos pblicos. Esto se basa principalmente en las falencias del diseo que se
evidencian en los mecanismos de eleccin de los titulares de estas instituciones,
dado que son servidores pblicos elegidos por las corporaciones que controlan
(presentndose conflicto de inters) y porque los recursos para su funcionamiento
tambin provienen de instituciones objeto de control. Por otra parte, el control
fiscal, tal como lo plantea el Artculo 267 de la Constitucin Poltica de Colombia
de 1991, se realiza en forma posterior y selectiva, lo cual limita la capacidad de
accin preventiva frente al manejo de los recursos pblicos y fomenta la discre-
cionalidad en el ejercicio del mismo.
Sin embargo, el control fiscal es fundamental para que las polticas pblicas
que se implementan en los territorios contribuyan significativamente al desarrollo
y el bienestar de los grupos de inters (stakeholders), lo cual es mucho ms rele-
vante si se tiene en cuenta que, en el marco del proceso de descentralizacin, los
gobiernos territoriales (departamentos, distritos y municipios) son los promotores
del desarrollo social y econmico. Ello significa que con la descentralizacin
se incrementaron las instituciones objeto de control, lo cual demanda el forta-
lecimiento de las competencias tcnicas y operativas de instituciones como las
contraloras.
La descentralizacin tambin va de la mano con los procesos de privatiza-
cin de la oferta de bienes y servicios pblicos, en la medida en que esta es una
poltica que propone la intervencin de otros actores, diferentes al Estado, en la
promocin del desarrollo. En este escenario, los gobiernos territoriales asumen
nuevas funciones y competencias relacionadas con la coordinacin de actores y
polticas, en un contexto de gobernanza y gobierno multinivel que debe conducir
a mejorar la competitividad econmica y la equidad social en los territorios. Por
ello, el seguimiento y control de la gestin de los recursos pblicos por parte de
actores privados y solidarios es un imperativo categrico de las prcticas de buen
gobierno en las democracias contemporneas.
28 29
La descentralizacin y sus limitaciones llevan implcita la desburocratizacin en la medida en que las decisiones son sus-
ceptibles de ser tomadas a travs de procesos polticos que involucran diversos
grupos de inters, antes que la exclusiva o primaria autoridad de los gobiernos
La incidencia del sector pblico central en la vida social y econmica de los mediante la sancin de leyes, decretos o resoluciones administrativas (Orlansky,
pases en Occidente a lo largo del siglo XX se caracteriz por procesos de expan- 1998).
sin y centralizacin relacionados con los ciclos de auge y crisis del capitalismo El proceso de descentralizacin en Colombia inici a partir de la segunda
y las reconfiguraciones que experiment el Estado moderno. Como consecuencia mitad del siglo XX, con el objetivo de otorgarle cada vez ms autonoma a los
de la crisis del capitalismo de 1929, se produjo un incremento sustancial de las territorios locales y regionales, para una prestacin ms eficiente y eficaz de los
obligaciones constitucionales del Estado central frente a los ciudadanos, funda- servicios pblicos, a travs de la participacin activa de los diferentes actores del
mentado en el estado de bienestar, las polticas keynesianas y el ordenamiento desarrollo en la gestin y fiscalizacin de los bienes y recursos pblicos, y la des-
jurdico expresado en el Estado Social de Derecho, con los cuales se busc ga- concentracin de aquellas funciones y competencias que desde lo local podran
rantizar a los ciudadanos los derechos de primera y segunda generacin (vida, li- contribuir a una mayor legitimidad del Estado y al mejoramiento de las condicio-
bertad, propiedad, derechos polticos y civiles, y posteriormente los econmicos, nes de la calidad de vida de sus habitantes a travs de los programas de desarrollo
sociales y culturales). En Amrica Latina este modelo se materializ en la poltica social y econmico.
de sustitucin de importaciones, el Estado se convirti en el motor del desarrollo Los argumentos tcnicos en favor de los procesos de descentralizacin enfa-
econmico y social a travs de su papel como empresario y en la formulacin de tizan normalmente beneficios como la reduccin de la sobrecarga y congestin
las polticas pblicas. Hacia mediados de la dcada de 1970, el modelo de Estado en los canales de la administracin y la comunicacin, la oportuna reaccin por
de Bienestar entra en crisis y por tanto se inicia un proceso de reduccin o con- parte del Estado frente a los problemas no anticipados en la sociedad, as como el
traccin de la actividad estatal (IPIGC-Alcalda de Buenaventura, 2014). incremento en la eficiencia en la gestin de los gobiernos locales dada la posibili-
Lo anterior condujo a las economas nacionales a insertarse en los procesos dad de que sus programas y proyectos sean sometidos implcita o explcitamente
de globalizacin de los mercados, acompaadas de la desregulacin de diversas a la legitimidad del constituyente primario (Orlansky, 1998).
reas en las que el Estado intervena y de profundos cambios en la organizacin El fortalecimiento de los entes territoriales tiene como principal antecedente
de la produccin y el trabajo. El Estado dej de ser intervencionista para asumir la reforma administrativa de 1968, bajo el gobierno de Carlos Lleras Restrepo, en
un papel de regulador y garante de los derechos individuales y colectivos (am- la que se implement un proceso de descentralizacin caracterizado por un alto
bientales y bioticos), a partir de lo cual se privilegia la inversin privada como grado de centralizacin poltica y descentralizacin administrativa, mientras se
motor del desarrollo econmico y social. crearon diversos institutos que prestaban servicios descentralizados, con autono-
Estas polticas de corte neoliberal implicaron la puesta en marcha de la des- ma administrativa y financiera (empresas de servicios pblicos, institutos finan-
centralizacin del gobierno y de los procesos de decisin, as como la privatiza- cieros de fomento y desarrollo para el desarrollo de los entes territoriales como
cin de sectores, bienes y servicios. Este tipo de descentralizacin, de corte admi- INFIVALLE, IDEA en Antioquia, etc.) y se permiti la divisin del territorio
nistrativo, puede entenderse como la transferencia de las responsabilidades de municipal en comunas y corregimientos.
planificacin y administracin, as como de la obtencin y asignacin de recursos Una segunda fase de la descentralizacin se remonta a mediados de la dcada
segn diferentes variantes; incluye las transferencias desde los organismos del de 1980 cuando se institucionaliz la eleccin popular de alcaldes, como una
gobierno central a unidades regionales del mismo nivel, de niveles subnaciona- alternativa para solucionar los problemas relacionados con la violencia, la defi-
les, corporaciones de nivel zonal, organizaciones no gubernamentales privadas o ciente prestacin de los servicios pblicos por parte del Estado y la poca partici-
voluntarias, etc. (Prudhomme, 1994, citado por Orlansky, 1998, p. 828). pacin de la ciudadana en los asuntos relacionados con el inters pblico. Este
En el marco de la descentralizacin administrativa, se pueden identificar tres proceso tuvo su mxima expresin con la expedicin de la Constitucin Poltica
procesos relacionados con diferentes grados o niveles de autonoma para la ges- de 1991 que institucionaliz la eleccin popular de gobernadores, profundiz la
tin y la toma de decisiones, tales como: la desconcentracin que hace referencia democracia participativa y le otorg mayor autonoma fiscal y administrativa a
a la cesin de funciones entre diferentes dependencias de la administracin cen- los municipios, permitindoles con ello tener una corresponsabilidad en el dise-
tral; la delegacin, que implica dicha cesin hacia corporaciones semiautnomas o, cofinanciacin e implementacin de las polticas pblicas y ser uno de los
o cuasi-pblicas (mixtas); y la devolucin a los gobiernos locales, que alude a la principales actores del desarrollo local.
transferencia de funciones a organizaciones no gubernamentales. Estas categoras
30 31
Por lo tanto, con la descentralizacin se asignaron nuevas competencias y mentacin de las polticas pblicas. Un ejemplo de estas diferencias es el
recursos a los entes territoriales como estrategia para fortalecer su capacidad de deficiente desarrollo institucional de las administraciones locales, especial-
promocin del desarrollo y el bienestar. Antes de la Constitucin de 1991, la na- mente las de municipios ms pequeos, que se expresa en su poca capacidad
cin planificaba y defina los programas y proyectos a ejecutar en los territorios, de gestin, relacionada con la profesionalizacin de la burocracia pblica y la no
convirtindose en el principal agente del desarrollo a travs de la prestacin de incorporacin del ejercicio de la planificacin, para asumir eficientemente las
servicios y la construccin de obras de infraestructura. En la actualidad, el mu- nuevas responsabilidades. Los alcances de la descentralizacin tambin se
nicipio como las dems entidades territoriales (gobernaciones y distritos) tienen han limitado por las tensiones entre el diseo institucional del Estado So-
derecho a elegir sus autoridades (eleccin popular de alcaldes y gobernadores), a cial de Derecho y el modelo econmico de corte neoliberal, que conduce a la
ejercer unas competencias, a administrar tributos y recursos y a participar de las mercantilizacin de la oferta de bienes y servicios pblicos. El incremento
rentas nacionales (ESAP y Universidad de Georgetown, 2005). Por el contrario, de las demandas sociales garantizadas en la Constitucin Poltica no alcanza
a los departamentos no se les asignaron funciones y competencias claras frente al a ser compensado con los recursos fiscales propios y transferidos con que
desarrollo, ms all de servir como entes de apoyo a las funciones de los gobier- cuentan los entes territoriales.
nos municipales y de coordinacin entre los municipios. Otro elemento que ha generado limitaciones para que se desarrolle un
Las nuevas competencias se reglamentaron en el Estatuto de Descentrali- proceso de descentralizacin efectivo en Colombia, tiene que ver con la pol-
zacin (Decretos 77 a 81 de 1987) y las Leyes 29 de 1989, 10 de 1990 y 60 de tica de re-centralizacin que se ha asumido en las ltimas administraciones
1993 y estn relacionadas con la prestacin de los servicios de agua potable presidenciales, en las que el gobierno central concentra cada vez ms poder
y saneamiento bsico; construccin, mantenimiento y dotacin de planteles no solamente en relacin con el diseo de las polticas pblicas, sino de los
escolares, instalaciones deportivas y centros de atencin primaria en salud; recursos fiscales e institucionales para su implementacin. La retencin de
direccin del sistema local de salud; asistencia tcnica agropecuaria y ejecu- poder por parte de las lites centrales es consecuencia del riesgo que im-
cin de programas de desarrollo rural integrado; adecuacin de terrenos con plica la posibilidad de perder el control poltico sobre los gobiernos locales
infraestructura vial y de servicios pblicos y comunales; cofinanciacin de (poder), ya que el rgimen presidencialista que caracteriza el diseo insti-
programas de vivienda de inters social; construccin y conservacin de re- tucional colombiano genera tensiones entre los poderes central y territo-
des viales municipales; regulacin del transporte urbano; prestacin de los rial. Igualmente, es consecuencia del comportamiento de sectores polticos
servicios pblicos domiciliarios; seguridad ciudadana y atencin a grupos emergentes en las regiones que han permitido la captura de los gobiernos
vulnerables a la poblacin (Velsquez, 1995). Para garantizar el buen desem- locales y sus recursos, lo que ha generado crisis fiscales y desconfianza insti-
peo de los municipios en estas competencias, se implementaron medidas tucional en sus aparatos de gobierno.
de fortalecimiento fiscal tanto de los ingresos propios como de las transfe- En este contexto de capacidades institucionales diferenciadas, los gobier-
rencias del gobierno central a travs de las Leyes 14 de 1983, 12 de 1986, 60 nos locales deben asumir en la actualidad nuevas tareas y competencias que
de 1993 y 715 de 2001. trascienden las restricciones legales y constitucionales que establecen sus
Estos recursos son asignados de manera diferente segn la categora del funciones y competencias clsicas, ya que han sido transformadas por los
municipio, mediante criterios de distribucin y destinacin establecidos por impactos de la globalizacin y la interdependencia e interconectividad entre
el gobierno central, a travs del Sistema General de Participaciones - SGP. los pases, regiones, sectores productivos, empresas e individuos. Las prin-
Para la mayora de los municipios, principalmente los de categora 4, 5 y 6, la cipales funciones emergentes tienen que ver con la coordinacin de polti-
principal fuente de financiacin para el funcionamiento de la administracin cas pblicas con dinmicas de gobernanza en el marco del capitalismo por
y la implementacin de polticas proviene del SGP, lo cual evidencia una alta proyectos (Bolstanski y Chiapello, 2002) y la coordinacin de actores en la
dependencia al gobierno central y debilidades institucionales en la gestin operacin de las polticas pblicas, dado que el Estado dej de ser el gran
de recursos propios. ejecutor por medio de las burocracias gubernamentales (personal de carrera
Lo anterior est relacionado con las limitaciones propias del proce- administrativa).
so de descentralizacin, en la medida en que se asignaron ms funciones En el caso de los departamentos, la Constitucin no estableci taxativa-
y competencias a los municipios sin tener en cuenta las diferencias de sus mente sus funciones y competencias, indicndoles la responsabilidad de
condiciones econmicas, fiscales e institucionales, que afectan la imple- desempear roles de planificacin y promocin del desarrollo econmico y
32 33
social, la coordinacin de polticas y actores, funciones administrativas y ac- tivas se han adaptado a los cambios y lineamientos ideolgicos, econmicos y
ciones de intermediacin entre los municipios y la nacin, pero no sus alcan- organizacionales, provenientes de la transferencia de polticas pblicas por parte
ces (artculo 298, C.P., 1991). Adems, este nuevo modelo asumi que exista de los pases ms desarrollados, los organismos multilaterales, los centros de pen-
homogeneidad en el grado de competitividad territorial entre los departa- samiento (think tanks) y las corporaciones empresariales transnacionales. Dichos
mentos y sus capacidades institucionales, desconociendo las asimetras in- actores se fundamentan tericamente en los enfoques de las teoras econmicas
tra e inter-regionales, que tienen un carcter histrico en Colombia (IPIGC neoclsicas de los derechos de propiedad y del equilibrio general de los merca-
Gobernacin del Valle, 2014). dos, que parten de los supuestos que lo privado por naturaleza es ms eficiente
Solo hasta la expedicin de la Ley Orgnica de Ordenamiento Territorial que lo pblico y que la competencia conduce al bienestar general por la va de
LOOT (Ley 1454 de 2011), se especificaron con mayor claridad las funcio- la ampliacin de la oferta y su consecuente disminucin de los precios , res-
nes, competencias y alcances de los departamentos en asuntos relacionados pectivamente. Estas perspectivas tericas actualmente se constituyen en la base
con la conformacin de regiones en conjunto con otros departamentos y fundamental para la formulacin de la poltica econmica de dichos Estados en el
la creacin de municipios; la planeacin de largo plazo y el ordenamiento marco del modelo neoliberal.
del territorio supramunicipal; la formulacin de proyectos estratgicos que En tal contexto, la literatura poltica y econmica emanada a partir de la d-
permitan canalizar recursos del Sistema General de Regalas (a travs de los cada de 1990, seala dos corrientes que atribuyen el auge de los procesos de
Contratos Plan) y de otras fuentes de financiacin nacionales e internaciona- privatizacin a nivel mundial, a la gestin deficiente de las empresas del Estado.
les; incentivar y facilitar los procesos de asociacin entre municipios al inte- De acuerdo con Chong y Lpez-de-Silanes (2005), una corriente de la literatura
rior del Departamento y con los de otros departamentos; as como promover se enfoca en las deficiencias gerenciales, que se expresan en el control imperfecto
el desarrollo del mbito supramunicipal, entre otros. del seguimiento y los deficientes incentivos para los gerentes de las empresas de
De acuerdo con el informe del IPIGC-Universidad del Valle (2014), la ex- propiedad del Estado, que se traducen en un inferior desempeo. La otra corriente
pedicin de la LOOT puso en evidencia los vacos y debilidades instituciona- de la literatura se enfoca en los aspectos de economa poltica de la produccin
les de la figura de departamentos que provienen desde su creacin en 1991 y estatal. El punto de vista poltico resalta el conflicto de intereses inherente en
que tienen que ver con aspectos como las restricciones de disponibilidad de el manejo de las empresas de propiedad del Estado cuando los gerentes buscan
recursos; la debilidad financiera e institucional; la debilidad en la funcin de maximizar su capital poltico, y as toman decisiones ineficientes.
coordinacin e intermediacin, as como en su capacidad de articulacin de Esta descripcin del modelo de gestin de empresas estatales fue caracters-
acciones, actores y procesos de planificacin tanto en el interior del depar- tica del empresariado pblico en el marco del estado de bienestar, lo cual se
tamento, como con otros departamentos y niveles del Estado, para la opti- trat de corregir en Amrica Latina y, en general, en los pases llamados en vas
mizacin de recursos en la gestin del desarrollo; y la desarticulacin de los de desarrollo, con la implementacin de los programas de ajuste estructural, la
procesos de planificacin y de toma de decisiones (Devia, 2006). adopcin de la Nueva Gerencia Pblica y las privatizaciones (endoprivatizacion
A las nuevas funciones y competencias de los municipios y departamen- o exoprivatizacion). Este modelo de gestin pblica asume la racionalidad pro-
tos y sus debilidades institucionales, se suman la implementacin del mo- ductiva instrumental caracterstica del sector privado en la gestin de lo pblico,
delo de Nueva Gerencia Pblica y las diferentes reformas administrativas con lo cual se materializan en la gestin pblica las polticas macroeconmicas
que debilitaron las administraciones municipales y departamentales, con derivadas del consenso de Washington (Instituto de Prospectiva para Goberna-
consecuencias en la autonoma y capacidad de las mismas para cumplir sus cin del Valle, 2014).
funciones de manera eficiente. La Nueva Gerencia Pblica tiene entre sus principales fundamentos premi-
sas como la orientacin a resultados, expresada en la conocida frmula de las
La poltica de privatizacin en la gestin y la oferta de bienes y 3E (Eficiencia, Eficacia y Economa); la calidad como baluarte de los procesos
servicios pblicos administrativos; el uso intensivo de las tecnologa de la informacin y la co-
municacin; la descentralizacin organizacional en el desarrollo de las polticas
En el marco de la globalizacin neoliberal y la modernizacin del Estado, la pblicas; la desconcentracin y delegacin de funciones y responsabilidades a
privatizacin de bienes y servicios pblicos se ha convertido en un instrumento niveles ms bajos de la pirmide organizacional; arquitecturas organizacionales
institucional y normativo por medio del cual los Estados y sus agencias opera- ms horizontales o planas; el trabajo en red y alianzas pblico-privadas; la orien-
34 35
tacin al ciudadano-usuario; la transparencia, buen gobierno y rendicin de cuen- nar situaciones de monopolio (que es natural en algunos sectores), con el
tas (accountability) y responsabilizacin de los administradores ante la sociedad; objetivo de incrementar la competencia y mejorar la eficiencia; recaudar
la participacin ciudadana en los procesos de toma de decisiones y control social fondos para el presupuesto del Estado (con la venta de las empresas pbli-
de la gestin pblica. cas que operan con beneficios), as como reducir o financiar el dficit fiscal
En Colombia, los diferentes modelos de gestin pblica se han implemen- y de reducir el endeudamiento pblico; evitar que el Estado tenga que efec-
tado de manera traslapada, lo que ha conducido al desarrollo de modelos tuar inversiones en empresas para disminuir el gasto pblico; contrarrestar
hbridos de gestin. Esta situacin ha hecho ms complejo el proceso admi- el poder de los sindicatos en las empresas afectadas; minimizar el peso y la
nistrativo, ya que en l se combinan prcticas sociales y de gestin propias implicacin del Estado en la economa, como un fin en s mismo.
de los paradigmas pre-burocrtico, patrimonialista y burocrtico, as como En la mayora de los casos, estos fines no se logran, ya que en los procesos
elementos de la Nueva Gerencia Pblica, expresados en la subcontratacin de privatizacin existen poderosos grupos de presin y de inters que tienen
de procesos misionales y operativos de las organizaciones, con estructuras la capacidad de direccionar y participar en la construccin de una agenda
organizacionales planas y flexibles que funcionan con equipos de trabajo po- oculta de los gobiernos, que les permite incidir en la toma de decisiones
livalentes y que operan en red. La implementacin de este modelo ha tenido que favorezcan sus intereses econmicos y corporativos. Ejemplo de ello lo
diferentes resultados, dependiendo de las capacidades institucionales de los constituyen los conglomerados, gremios, asociaciones, federaciones, entre
gobiernos territoriales y de las entidades descentralizadas, por lo que en al- otros, que influyen en la venta de activos pblicos y de la propiedad accio-
gunos casos ha conducido a procesos de desburocratizacin de la funcin naria de las empresas pblicas por debajo de su valor de mercado. Sumado
pblica, disminucin de la capacidad tcnica de las organizaciones, prdida a lo anterior, generalmente logran que se privaticen las empresas pblicas
de memoria institucional, mayor complejidad en la coordinacin de actores ms rentables y que tengan un monopolio de mercado, lo cual implica para
y polticas, as como la dilucin de la responsabilidad tcnica y poltica en los el inversionista privado, minimizar el riesgo, en la medida en que estos son
procesos de implementacin de polticas. negocios seguros, pues cuentan con una demanda efectiva y altas tasas de
En cuanto a los procesos de privatizacin de la oferta de bienes y servi- rentabilidad en el mediano y largo plazo.
cios pblicos, se pueden retomar los planteamientos de Vergs (2003), que En este nuevo marco ideolgico, poltico y econmico, desde comien-
argumenta que la privatizacin se puede entender como el traspaso del con- zos de la dcada de 1990 se profundiza la poltica de concesin en
trol de una actividad econmica del sector pblico al sector privado. Segn todos los sectores, como una estrategia para permitir la participacin
l, pueden existir diferentes formas de privatizacin, tales como: a) Venta de del sector privado y mejorar la eficiencia y eficacia en la oferta de
una empresa pblica a un solo comprador, el cual puede ser un conjunto de bienes y servicios pblicos. Si bien la concesin es un mecanismo de
trabajadores de la propia empresa. b) Venta de un porcentaje de las acciones
participacin del sector privado en la cofinanciacin de bienes pbli-
de una empresa, manteniendo el control mediante la mayora accionaria. c)
cos que no es novedosa, desde esta poca adquiere predominio sobre
Venta de activos de una empresa pblica (terrenos, edificios, concesiones,
otras tipologas de privatizacin. Esta estrategia tiene hoy su mxima
plantas de produccin, etc.) sin venderla formalmente. d) Subcontratar la
prestacin de bienes y servicios con el sector privado o el tercer sector, man-
expresin en la Ley 1508 de 2012, que reglamenta las Asociaciones
teniendo la financiacin pblica. De acuerdo con Vergs, existen otros casos Pblico-Privadas (APP) y que se ha convertido en el marco institucio-
de interrelacin entre lo pblico y lo privado, los cuales no son considerados nal bajo el que el gobierno nacional busca modernizar la infraestruc-
propiamente como privatizaciones, pero que s pueden ser catalogados como tura vial, portuaria y aeroportuaria del pas, como un elemento clave
parte de la tendencia de mercantilizacin de lo pblico, donde los bienes y para el logro de la competitividad y la integracin de la economa a los
servicios son provistos a travs de la lgica del mercado, es decir, mediante circuitos internacionales.
el mecanismo de los precios (Varela, 2005).
Segn Vergs (2003), los principales objetivos que se proponen los go-
biernos con las privatizaciones, segn la literatura econmica dominante
(con excepcin de la economa crtica) son, entre otros, liberar al Estado de
empresas pblicas que operan con prdidas; desregular, liberalizar o elimi-
36 37
MODELO DE CONCESIN VIAL
En el marco del proceso de modernizacin del Estado y de apertura econmi-

ca y globalizacin de los mercados, durante el gobierno del Presidente Csar Ga-
viria se dio inicio en 1992 al programa de concesiones viales, como complemento
del Plan Vial de Apertura3. Los antecedentes de este tipo de contratos se remontan
a finales del siglo XIX y se implementaron inicialmente para la construccin de
los ferrocarriles y otro tipo de infraestructura como hidroelctricas, portuarias y
aeroportuarias, a travs de concesiones otorgadas a particulares por parte de la
Nacin que fueron bastante liberales al conceder generosos auxilios, otorgar un
sinnmero de garantas y beneficios al contratante, y exigir muy pocos compro-
misos (Pachn y Ramrez, 2006)4. De igual manera, esta modalidad de contrata-
cin se utiliz para la construccin de la red de carreteras aproximadamente hasta
la dcada de 1930, cuando se implement el modelo de desarrollo endgeno que
implic entre otros aspectos la participacin directa del gobierno en la econo-
ma (Varela, Martnez y Delgado, 2013).
El programa de concesiones que inici en la dcada de 1990 tena como ob-
jetivo fundamental vincular el capital privado a la financiacin de proyectos de
infraestructura vial, portuaria y aeroportuaria, dado que se asuma que los recur-
sos pblicos para estos efectos eran insuficientes, lo cual, de paso, permitira que
dichos recursos fueran focalizados a otros proyectos de infraestructura pblica o
a sectores de la poltica social que no eran rentables para la inversin privada. De
3
El programa vial estaba enmarcado dentro del proceso de apertura e internacionalizacin de la
economa e inclua la construccin y adecuacin de carreteras, rehabilitacin de las lneas frreas
y la incorporacin de tierras a la produccin, demandando para ello inversiones por 1.4 billones
de pesos. En el plan se contemplaban las troncales de Occidente, Magdalena, Central, Urab y Eje
Cafetero y las transversales de Medelln-Ccuta, Carmen de Bolvar- Bosconia, Medelln-Bogot,
Villaviencio-Buenaventura y Tumaco- Mocoa. De igual manera, la rehabilitacin del Canal del
Dique, en el que se invertiran 40.1 millones de dlares (El Tiempo, octubre 15 de 1991).
4
En muchos casos, dada la magnitud de las obras, estas eran contratadas con el sector privado, por
medio de modalidades de concesin o simplemente mediante la contratacin directa de un ente
privado para que construyera la obra, es decir, no se trataba de que un operador que construyera
una empresa hidroelctrica luego fuera socio de la operacin y generacin energtica, con lo cual
podra recuperar la inversin, sino que simplemente se colocaban recursos pblicos directos del
presupuesto del Estado e incluso en los casos de obras muy complejas emprstitos internacionales
y deuda pblica que financiaba la expansin de la infraestructura, pero luego estas infraestructuras
seguan siendo administradas por organizaciones de carcter pblico (Varela, 2015).
38 39
acuerdo con un estudio de la CEPAL del ao 2002, la finalidad de la participacin tatuto de la Contratacin Pblica de 1993, la ley de Transporte de la misma
del sector privado en infraestructura era aumentar la eficiencia en la construccin fecha y la Ley de Endeudamiento de 1995 (Rufin, 2002):
y operacin de proyectos y servicios; contar con recursos adicionales para suplir a) La Constitucin de 1991 establece que la institucin jurdica contrac-
las necesidades en un menor tiempo; destinar los escasos recursos estatales prio- tual es uno de los instrumentos que puede emplear el Estado para realizar
ritariamente a inversin en el sector social; reducir los riesgos que asume el sector adecuadamente sus fines esenciales y facult al Congreso para expedir el
pblico; y obtener beneficios de la competencia (Rufin, 2002). estatuto general de contratacin de la Administracin Pblica.
Segn el Estatuto General de Contratacin o Ley 80 de 1993, los contra- b) El nuevo Estatuto de la Contratacin Pblica, contenido en la Ley 80
tos de concesin de obra pblica se caracterizan por otorgar a una persona de 1993, incluye una ley general sobre contratos del Estado. Mediante esta
llamada concesionario la prestacin, operacin, explotacin o conservacin norma se ampliaron las posibilidades de participacin del sector privado en
total o parcial, de una obra o bien destinados al servicio o uso pblico, as condiciones equitativas y transparentes en la contratacin de obras pbli-
como todas aquellas actividades necesarias para la adecuada prestacin o cas. Asimismo, en este instrumento se reglamentaron los contratos de con-
funcionamiento de la obra o servicio por cuenta y riesgo del concesionario cesin, permitindose realizar contratos por perodos superiores a 20 aos
y bajo la vigilancia y control de la entidad concedente, a cambio de una re- y se otorgaron diversas posibilidades de asociacin en la presentacin de la
muneracin que puede consistir en derechos, tarifas, tasas, valorizacin o en propuesta y la realizacin de ofertas por iniciativa de particulares. En otras
la participacin que se le otorgue en la explotacin del bien, o en una suma palabras, un particular puede proponer a la entidad estatal competente la
peridica, nica o porcentual y, en general, en cualquier otra modalidad de realizacin de un proyecto de obra determinado que se realice mediante la
contraprestacin que las partes acuerden (Artculo 32). suscripcin de un contrato de concesin. La oferta que el particular presente
Hasta este momento, la infraestructura del pas era financiada princi- a la entidad estatal debe contener, como mnimo, la descripcin de la obra;
palmente con recursos pblicos. Es por ello que el Estado debi iniciar un la prefactibilidad tcnica y financiera de la obra, y la evaluacin del impacto
proceso de reconfiguracin de la arquitectura institucional y del marco re- ambiental de la misma.
gulatorio del sector transporte. Durante la dcada de 1990 se gener la le- c) La Ley de Transporte o Ley 105 de 1993, mediante la cual se establecieron
gislacin que regulara el tema y un conjunto de instituciones que se han los mecanismos de recuperacin de inversin para vas en concesin, tales como
perfeccionado y transformado a travs del tiempo. En 1992 el Ministerio de la utilizacin de peajes y/o cobros por valorizacin, y de mecanismos financieros
Obras Pblicas y Transporte se transform en el Ministerio de Transporte, de largo plazo tales como la titularizacin de los activos. Por otro lado, se permi-
para fortalecer sus funciones de regulacin y planificacin, como organismo ti a la Nacin otorgar garantas con recursos de la entidad respectiva, tales como
encargado de formular y adoptar las polticas, planes, programas, proyectos garantas de ingreso mnimo. La ley de contratacin administrativa establece que
y regulacin econmica del transporte, el trnsito y la infraestructura, en los las denominadas clusulas excepcionales al derecho comn (clusulas exorbi-
modos carretero, martimo, fluvial, frreo y areo del pas. tantes de interpretacin, modificacin y terminacin unilateral, y de caducidad)
Con la reestructuracin del Ministerio, se ordena la transformacin del y que caracterizan la contratacin pblica frente a la contratacin privada, deben
Fondo Nacional Vial en el Instituto Nacional de Vas - Invas (Decreto 2171 pactarse en los contratos que tengan por objeto la explotacin y concesin de
del 30 de diciembre), que inici labores en 1994 y tendra como objetivo bienes del Estado. No obstante, en los contratos de concesin de obras pblicas
ejecutar las polticas y proyectos relacionados con la infraestructura vial segn la Ley 105 se establece una garanta para el concesionario consistente en
a cargo de la Nacin. En el ao 2003, se escinde de Invas la Subdireccin que el concedente solo puede usar sus facultades excepcionales de interpretacin,
de Concesiones, que se convierte en el Instituto Nacional de Concesiones modificacin y terminacin unilateral durante la etapa de inversin en la cons-
INCO (Decreto 1800 de 2003), entidad que se encargar del manejo de todas truccin o rehabilitacin del proyecto.
las concesiones del sector transporte, sin incluir el areo. Finalmente, para el d) La Ley de Endeudamiento o Ley 185 de 1995, que establece las polticas
ao 2011 (Decreto 4162) el INCO se transforma en la actual Agencia Nacio- de endeudamiento del Estado.
nal de Infraestructura ANI. e) Ley del Medio Ambiente o Ley 99 de 1993, aplicada por el Ministerio del
La institucionalizacin de la participacin privada en la infraestructura mismo nombre y que establece determinadas exigencias para los proyectos via-
vial se realiz a travs de la normatividad que se formul en la dcada de les.
1990, constituida principalmente por la Constitucin Poltica de 1991, el Es-
40 41
Otras leyes complementarias del sector son la Ley 1150 de 2007, que modifica Concesiones de segunda generacin
parcialmente el Estatuto General de Contratacin (Ley 80 de 1993) al introducir
medidas para la eficiencia y la transparencia en la contratacin con recursos p-
blicos. De igual manera, la Ley 1508 de 2012, que establece el rgimen jurdico Los proyectos de concesin vial de segunda generacin se desarrollaron entre
de las Asociaciones Pblico Privadas (Concesiones de 4ta. Generacin). 1995 y 1999, y en ellos se intentaron corregir los fallos del modelo de primera ge-
neracin, especialmente en relacin con la distribucin de riesgos entre el Estado
Generaciones en las concesiones y el concesionario, a travs de la generacin de estudios tcnicos sobre la deman-
da esperada de trfico, el otorgamiento de licencias ambientales y el avalo de la
compra de predios. La promocin de los proyectos y la introduccin de plazos
Una obra vial en concesin es tanto un proyecto de infraestructura vial como
variables para las concesiones, tambin fueron elementos que se implementaron
un negocio para el concesionario que lo financia (Rufin, 2002). Como proyecto
para la elaboracin de contratos ms equitativos entre las partes. En la Tabla 4
vial, una concesin debe tener en cuenta aspectos como el estudio de las inversio-
se muestran los principales cambios efectuados en los contratos de concesin de
nes y de los costos que tendr la ejecucin del proyecto, la adquisicin de predios
segunda generacin, en comparacin con los de primera generacin.
en los que se construir la obra pblica, la obtencin de los permisos ambientales
y el estudio de la demanda del trfico esperado. Como negocio, los inversionistas

esperan recuperar los recursos invertidos y su respectiva tasa de utilidades. Tabla 4. Resumen de los cambios efectuados en los contratos de concesin de
De acuerdo con el estudio de la CEPAL (Rufin, 2002), los primeros proyec- segunda generacin
tos concesionados contenan pocos estudios de esta naturaleza, lo que implic
altos riesgos para los concesionarios potenciales, que fueron asumidos por el Es- Estudios Fase II Estudios Fase III
tado mediante amplias garantas para los inversionistas privados. Por esta razn,
en los ltimos 20 aos se han diseado diferentes modelos de concesin, que Estudios de Trfico insuficientes Estudios de Trfico ms profundos
basados en un proceso de aprendizaje institucional, han intentado corregir las
fallas relacionadas principalmente con la distribucin de los riesgos, tal como se No se establecan fechas mximas para la ad-
Plazo mximo de adquisicin de predios y
describe a continuacin. licencias ambientales durante la etapa de pre-
quisicin de predios y licencias ambientales
construccin
Concesiones de primera generacin Plazos cortos de licitacin Mayores plazos de licitacin
Contratos mucho ms completos, claros y

Los primeros contratos de concesin se enfocaron en la ampliacin y reha- Contratos no detallados, con algunos vacos transparentes que tratan de introducir todas
bilitacin de carreteras, con excepcin de la va Bogot Villavicencio, entre jurdicos aquellas variables que pueden afectar a las
1994 y 1998. Con estas concesiones de primera generacin se desarrollaron 11 partes
proyectos de infraestructura vial de orden nacional y dos del nivel departamental,
Reparticin de Riesgos poco clara Reparticin de riesgos ms clara y sustentada
entre los que se encuentra el proyecto Buga - Tulu La Paila. De acuerdo con
el Documento CONPES 3045 del 17 de agosto de 1999, estos contratos contaron Calificacin de Pasa o no pasa para los cri-
con amplias garantas para el concesionario por parte del Estado, dado que al Criterios de evaluacin de propuestas que terios de experiencia y capacidad. Evaluacin
momento de su adjudicacin no se dispona de los estudios tcnicos necesarios producen distorsiones en la adjudicacin centrada en aspectos econmicos con pocas
que permitieran una distribucin ms equitativa de los riesgos entre el Estado y variables.
el concesionario. Las consecuencias de estas garantas se expresan en los sobre-
Poco nfasis en la promocin Gran nfasis en la promocin de proyectos
costos de los proyectos.
Disminucin de la incertidumbre del manejo
Gran incertidumbre por el manejo presupues-
presupuestal por parte de la entidad (vigencias
tal de la entidad
futuras)
42 43
para el sector de transporte; no obstante, estos contratos se realizan bajo com-

Garanta de ingresos limitada en monto y plazo,
Garantas de trfico durante toda la vida del
tomando como referencia el cubrimiento de la
promisos de vigencias futuras, lo cual implica un riesgo de generar dficit a largo
proyecto sobre el trfico estimado plazo y falta de gobernabilidad para las administraciones venideras. Adems,
duda del proyecto
Garantas sin mecanismos de liquidez Instrumentos para darle liquidez a las garantas
.es importante reconocer que las concesiones de obras pblicas han presentado
dificultades de diversa ndole, tales como: i) la falta de experiencia por parte de las
Plazo fijo de la concesin Plazos variables de concesin entidades para la realizacin de estudios de prefactibilidad, factibilidad, as como
el diseo y estructuracin financiera de los proyectos, lo cual impide que en los
procesos de licitacin las ofertas se ajusten al valor real de la obra, ii) la licitacin
Fuente: Documento CONPES 3045 del 17 de agosto de 1999 por debajo del precio real por parte de los contratistas para luego solicitar adicio-
nes y prrrogas al contrato inicial, iii) la corrupcin y falta de transparencia en la
adjudicacin de contratos iv) la destinacin indebida de anticipos por parte de los
Concesiones de tercera generacin contratistas, v) la falta de una adecuada distribucin de riesgos que se vea reflejada
en los incentivos y formas de remuneracin, entre otros (ICP, 2012, p. 1).
Si bien los contratos de segunda generacin corrigieron una buena parte de las
anomalas que se identificaron en las concesiones de primera generacin, hacia
1999 se plantearon nuevas reglas de juego que condujeron al diseo de un modelo En Colombia se ha intentado resolver estos problemas mediante la expedicin
de concesin de tercera generacin que tuvo en cuenta, entre otros aspectos, la de un nuevo marco institucional expresado en la Ley 1508 de 2012, que busca
necesidad de un sistema institucional que tuviera como funcin el seguimiento promover y fortalecer las asociaciones entre el sector pblico y privado (APP).
fsico, financiero y de cumplimiento contractual a las nuevas concesiones. La Ley 1508 de 2012 define las APP como un instrumento de vinculacin de capi-
De esta manera, el Documento CONPES 3045 de 1999 sugiere que el Instituto tal privado, que se materializan en un contrato entre una entidad estatal y una per-
Nacional de Vas INVIAS se concentre ms en la gestin, supervisin y control sona natural o jurdica de derecho privado, para la provisin de bienes pblicos y
de los nuevos contratos, para garantizar que los objetivos de poltica de estos de sus servicios relacionados, que involucra la retencin y transferencia, riesgos
se cumplan a cabalidad. De igual forma, esta nueva generacin de concesiones entre las partes y mecanismos de pago, relacionados con la disponibilidad, el
avanz en la distribucin ms equitativa de los riesgos comerciales, constructivos nivel de servicio de la infraestructura y/o servicio (Artculo 1). Las APP son un
y financieros. El modelo considera que los riesgos ambientales son asumidos en instrumento que incluyen los contratos de concesin de ltima generacin, en los
su totalidad por el concesionario, siempre y cuando el concedente cuente con los cuales se incorporan nuevos conceptos como el pago por disponibilidad.
permisos ambientales para la realizacin del proyecto. Las nuevas reglas de juego en relacin con los contratos de infraestructu-
ra vial han generado un gran debate en el pas, incluso por razones polticas,
dado que quienes tienen la capacidad financiera para construir megapro-
Concesiones de cuarta generacin yectos de infraestructura son los grandes consorcios que agrupan empresas
nacionales e internacionales. Esto ha implicado que la industria nacional de
la construccin haya intentado favorecer a las empresas nacionales de me-
En la actualidad los contratos de infraestructura vial del pas se estn realizan-
nor tamao, mediante estrategias de cabildeo poltico, dado que en Colom-
do bajo la modalidad de concesin de cuarta generacin, que se diferencia de las
bia no existen grandes firmas de construccin con los recursos financieros y
otras modalidades de concesin porque en este caso los inversionistas no reciben
la infraestructura necesaria para realizar este tipo de proyectos. Esta situa-
anticipo de la inversin por parte del Estado para ejecutar la obra. Estos solo reci-
cin va en contrava de la tendencia mundial donde los grandes proyectos de
ben los recursos cuando haya culminado la fase de construccin, por lo que slo
infraestructura le son asignados a aquellas firmas que tienen la capacidad
pueden participar en las licitaciones aquellas firmas constructoras con capacidad
financiera, tcnica, logstica y de utilizar tecnologa de frontera que les per-
financiera para ejecutar el proyecto.
mita realizar economas de escala y disminuir los tiempos de construccin
Ahora bien, de acuerdo con el Observatorio Legislativo del Instituto de Cien-
de las obras.
cia Poltica Hernn Echavarra Olzaga (2012), las concesiones son una de las
principales herramientas para la construccin de infraestructura, en particular
44 45
Desde luego, la utilizacin de tecnologa de frontera es ms costosa en el

corto plazo, pero es ms rentable en el largo plazo, dado que sus beneficios
repercuten en la movilidad de mercancas y personas que mejoran la com-
petitividad de la economa nacional. No obstante, en Colombia el sector de la
construccin siempre se ha asumido como motor del crecimiento econmico
y generador de empleo, por lo tanto, es ms funcional la construccin de LA CONCESIN VIAL BUGA-TULU-LA PAILA-LA VICTO-
obra a largo plazo que utilicen de manera intensiva mano de obra no califica-
RIA: DESARROLLO Y ANLISIS EN LA EJECUCIN DEL
da y tecnologa ms artesanal. Adems las grandes obras de infraestructura
PROYECTO
no se disean teniendo como referencia el crecimiento a largo plazo y la co-
nurbacin de las ciudades.
En el documento CONPES 2597 de 1992, el gobierno nacional establece la
Para sintetizar, se puede decir que la poltica de concesin ha sido muy trau- poltica de concentrar la accin del gobierno central en vas de carcter nacional
mtica y no necesariamente ha generado los resultados que se esperaban, dado y descentralizar la ejecucin de las vas regionales, ambas mediante la incorpo-
que, al menos en principio, el empresario privado no necesitaba contar con la racin de capital privado en la construccin, mejoramiento y mantenimiento de
capacidad financiera para realizar la inversin, ya que el Estado otorgaba recursos la infraestructura.
por anticipado y posteriormente con el recaudo (peajes) se iban construyendo las De igual forma, en el documento se identificaron proyectos que por su trfico
obras, proceso que haca mucho ms demorado la terminacin de las mismas. El y costos de construccin podran desarrollarse por el sistema de concesin, entre
caso de la doble calzada Buga-Tulu-La Paila es un ejemplo de las consecuencias los cuales se incluy la segunda calzada Buga-Tulu-la Paila5, con un costo esti-
de los fallos del diseo institucional de la poltica de concesin vial, que conlle- mado de 45 millones de dlares. En este contexto, la concesin tiene su origen en
varon a una distribucin inequitativa de los riesgos y que, sumados al ineficiente el Convenio Interadministrativo 583 del 14 de agosto de 1992 celebrado entre el
seguimiento y control de la ejecucin del proyecto, por parte de la Gobernacin Fondo Vial Nacional, hoy Instituto Nacional de Vas INVIAS, y el departamen-
del Valle, afectaron las finanzas pblicas del ente territorial, tal como se eviden- to del Valle del Cauca, que asumi la responsabilidad de realizar la construccin,
ci en el informe de auditora de la Contralora Departamental del Valle (2014), mantenimiento, explotacin y operacin de la segunda calzada de la va Buga-
cuyos principales hallazgos se resean a continuacin. Tulu-La Paila y la conservacin, mantenimiento, explotacin y operacin de la
calzada existente. Este tramo inicial del proyecto pertenece a la red vial nacional
(ruta nacional 25) y es la va principal del occidente del pas, que comunica a
Rumichaca con Barranquilla a travs de Ipiales, Pasto, Popayn, Cali, Palmira,
Medelln, Caucasia y Carreto. De acuerdo con el convenio, el objeto, financia-
miento y plazo para la adjudicacin del contrato, son los siguientes:
Clusula Primera. OBJETO: El Departamento se obliga por su cuenta y riesgo

para con el Fondo Vial Nacional a realizar la construccin, conservacin, mante-
nimiento, explotacin y operacin de la segunda calzada que une las ciudades de
Buga-Tulu-La Paila, y la rehabilitacin, conservacin, mantenimiento, explota-
cin y operacin de la calzada existente que une las ciudades de Buga-Tulu-La
Paila, de acuerdo con las especificaciones tcnicas y parmetros tcnicos, jurdi-
cos, fiscales y presupuestales que seale para tal efecto el Fondo Vial nacional y
5
El tramo de la segunda calzada Buga-Tulu-La Paila tiene una longitud de 60 Km, inicia en
Buga, atraviesa los municipios de San Pedro, Tulu y Andaluca y llega hasta La Paila en el mu-
nicipio de Zarzal. El trnsito entre Buga y La Paila se realiza a travs de la va Buga-Tulu-La
Uribe-La Paila, en una longitud de 59.1 km. El sector Buga-Tulu tiene una longitud de 24 km,
el sector Tulu-La Uribe tiene una longitud de 25 km y el sector La Uribe-la Paila de 10.1 km,
todos los tramos localizados en su totalidad en terreno plano.
46 47
bajo la supervisin del mismo. El Departamento realizar el objeto del presente 1993) los estudios tcnicos del anteproyecto para la construccin de la carretera,
convenio a travs de contrato de obra pblica por el sistema de concesin. Clu- con los siguientes alcances:
sula Segunda. FINANCIAMIENTO: El proyecto ser financiado con los derechos
del peaje que sern entregados al Departamento por el Fondo Vial Nacional en
calidad de pago durante el trmino pactado en el presente convenio, de tal ma-
nera que este podr cederlos a terceros con quienes celebre contratos de obras Anteproyecto geomtrico de la nueva calzada.
por el Sistema de Concesin o al financiador de las mismas. Clusula Tercera. Estudio de trnsito.
PLAZO PARA LA ADJUDICACIN DEL CONTRATO: El Departamento se obliga a Diseo de las intercesiones viales a desniveles en 20 sectores especficos.
adjudicar el contrato de obra pblica para la realizacin de las obras contenidas Estudio socio-econmico y financiero del proyecto.
en la clusula primera del presente convenio, en un plazo de 18 meses contados a
partir de la fecha de perfeccionamiento del mismo. De lo contrario el Fondo Vial Evaluacin financiera y montaje de modelos de sensibilidad para construc-
nacional, podr unilateralmente rescindir este convenio. cin por el sistema de concesin.
Geologa y geomorfologa del corredor vial.
Geotecnia, investigaciones de suelos, diseo de pavimentos, anlisis de
Como se mencion anteriormente, las concesiones viales de primera genera- fuentes de materiales, pruebas geofsicas y perforaciones para estudio de
cin establecieron garantas de ingreso mnimo para atraer a los inversionistas. fundaciones.
En este sentido, las obligaciones que asumi el departamento en el convenio con Diseo estructural de 25 pasos elevados.
INVAS para concesionar la va fueron: Censo de predios y definicin de reas afectadas para adquisicin.
Estudio de impacto ambiental y propuesta paisajstica.
Elaboracin de especificaciones tcnicas y reglamento de la Concesin,
Clusula Sptima. OBLIGACIONES DEL DEPARTAMENTO: El Depar-
servicios complementarios de la va.
tamento se obliga a elaborar y a presentar para la aprobacin del Fondo Vial
Determinacin de cantidades y costos de la obra.
Nacional entre otros los siguientes estudios: Anteproyecto, especificaciones tc-
Preparacin del aspecto tcnico de los pliegos de condiciones de la Licita-
nicas, aforo vehicular y crecimiento esperado en los siguientes 20 aos, eva-
cin para la concesin.
luacin econmica y financiera del proyecto, estudios de impacto ambiental y
Asesora a la Gerencia de Macroproyectos Estratgicos de Infraestructura
clculo del costo de su mitigacin, pliego de condiciones y minutas de contratos
en el proceso de la Licitacin.
de acuerdo con las normas tcnicas y los parmetros establecidos por el Fondo
Vial Nacional. Igualmente se compromete a elaborar el contrato de obra pblica
por el sistema de concesin, si a ello hubiera lugar, para la construccin, man- En mayo 12 de 1993, el Departamento del Valle del Cauca, mediante re-
tenimiento, explotacin y operacin de la calzada existente que une las ciudades solucin No. 0305, orden la apertura de la Licitacin Pblica Internacional
de Buga-Tulu-La Paila. El Departamento tendr a su cargo la supervisin y No. 001/93, cuyo objeto consisti en: El Departamento del Valle del Cauca
la interventora para el cumplimiento del contrato de concesin, si lo efectua- celebrar un contrato de obra pblica por el sistema de concesin para la cons-
se. Ser tambin responsabilidad del Departamento la compra y adquisicin de truccin, conservacin, mantenimiento, explotacin y operacin de la segunda
los predios en los cuales se construir la segunda calzada de la va que une las calzada de la va que une las ciudades de Buga-Tulu-La Paila, y la rehabilita-
ciudades de Buga-Tulu-La Paila, para lo cual recibir el apoyo requerido del cin, conservacin, mantenimiento, explotacin y operacin de la calzada exis-
Fondo Vial Nacional.... tente que une las ciudades de Buga-Tulu-La Paila (cruce de la alambrada).
La doble calzada fue concesionada mediante contrato No. GM 001 de di-
ciembre 30 de 1993, por un plazo de 15 aos, de los cuales cerca de 14 aos
Alcances del anteproyecto
(166 meses) correspondan a la etapa de operacin. Posteriormente, en el
ao 1996 mediante acta modificatoria No. 3 de marzo 12, la etapa de opera-
De acuerdo con lo anterior, el Departamento del Valle del Cauca, a travs de la cin fue ampliada en 60 meses. Una nueva adicin y modificacin se realiz
Gerencia de Macroproyectos Estratgicos, hoy Secretara de Macroproyectos de
Infraestructura y del Transporte, adelant con la firma Diconsultora S.A. (1992-
48 49
el 7 de noviembre de 20066, en la que se incluy el tramo La Paila-La Victoria CONCESION VIAL BUGA-TULUA-LA PAILA
Sector Proyecto
y se ampli la etapa de operacin en 228 meses, incluidos 28 meses para la Buga
Rehabilitacion calzada
etapa de construccin. Actualmente el contrato se encuentra en ejecucin, existente
con un plazo de finalizacin al ao 2033. Buga-Tulu
Construir nueva calzada
Descripcin de la obra Mejoramiento calzada

existente
Variente Tulua
Construir nueva calzada Tulu
zona oriental
La va Buga-Tulu-La Paila presentaba altos niveles de congestin vehicu- Rehabilitacion calzada
lar, con efectos en la reduccin de las velocidades de operacin y, por lo tan- Tulu-Andaluca
existente
Construir nueva calzada
to, en demoras para los recorridos de los vehculos. Los desarrollos urbanos
y comerciales a los lados de la va, a la altura de las localidades de Andaluca,
Bugalagrande y La Uribe, obligaron a proyectar variantes independientes
de la va existente, pero conectadas a ellas a travs de intersecciones para Andaluca
permitir el acceso entre estas poblaciones. En sntesis, para comienzos de
la dcada de 1990 la va presentaba una situacin problemtica en relacin Variente Andalucia-
Construir dos calzadas
Bugalagrande
con horas de demoras por deficiencia en adelantamientos; pasos por zonas
urbanas; deficientes condiciones de rodamiento y demanda creciente de tr-
fico, con consecuencias como accidentes de trnsito, peatones vs vehculos,
Bugalagrande
vehculos vs vehculos y demoras en tiempo de recorridos.
Por lo anterior, el Departamento tom la decisin de construir una do-
ble calzada que permitiera mejorar la capacidad instalada y la calidad del
servicio que se ofreca. En este sentido, el proyecto comprendi la construc- Ampliar y rehabilitar
cin de una segunda calzada de circulacin entre la Glorieta El Sena, en el calzada existente
La Uribe
municipio de Buga, hasta la bifurcacin de la va, con un ramal a Armenia
(La Alambrada) y otro hacia Zarzal, ubicada un kilmetro al norte del casco Bugalagrande-La Paila
urbano de La Paila, con una longitud de aproximadamente 60 kilmetros.

La principal caracterstica del proyecto consisti en la conformacin de un Construir nueva calzada
separador central, sin interrupciones, condicin que obliga a la previsin de La Paila

mltiples estructuras que permitan la separacin de niveles para ofrecer las
posibilidades de atravesamientos de la va, cruces a la izquierda y retornos
en los recorridos. El proyecto contempl la construccin de una segunda cal-
zada de 7.2 metros y construccin de bermas de 2.0 metros a un lado y de 1.0 Figura 1. Proyectos asociados a la Concesin vial Buga-Tulu-La Paila
metro al otro lado, as como la rehabilitacin de la calzada existente, bajo el
Fuente: Contralora Departamental del Valle (2014), a partir de Diconsultora Ltda. (1992).
esquema que se presenta en la Figura 1.
Las dimensiones de la doble calzada se presentan en la Tabla 5. En el 2014 la

Contralora Departamental realiz una inspeccin de las obras, de lo cual conclu-
y que cumplen con las especificaciones tcnicas que rigen para los contratos de
concesin, especialmente frente al nivel de servicio mnimo exigido para la etapa
6
El acta de la adicin y modificacin no fue encontrada por parte de los Funcionarios de la de operacin, el cual segn lo acordado en el contrato y lo reglamentado debe ser
Contralora al momento de hacer el informe.
50 51
mnimo 4.0. Como prueba de lo anterior se tom el ltimo informe de calificacin de las firmas se evaluaron teniendo en cuenta los parmetros del pliego de con-
del servicio, practicado por la firma interventora BRIAN SAS, de abril de 2014. diciones establecido en la Resolucin No. 0305 de mayo 12 de 1993 que dio
apertura al proceso licitatorio. Para la evaluacin de las propuestas se tuvieron
como referentes los criterios de adjudicacin y la respectiva ponderacin que se
Tabla 5. Dimensiones de la doble calzada presentan en la Tabla 6. No obstante, cabe mencionar que ni los adendos de los
pliegos de condiciones ni el acta de evaluacin del comit fueron entregados al
Sector Longitud (KM) equipo auditor, de manera que pudiera confirmar si tales criterios realmente se
tuvieron en cuenta.
Buga Tulu 22.20
Tulu-La Paila 35.70 Tabla 6. Criterios para la calificacin de las ofertas
La Paila-La Victoria 21.70

Puntaje
Condicin Factores que se consideran
Total 79.60 mximo
Organizacin propuesta para el manejo de la tesorera del proyec-

Fuente: Contralora Departamental del Valle del Cauca (2014), a partir de visita fiscal realizada to.
por la comisin auditora. Procedimientos y garantas para la obtencin de recursos.
Financiamiento 175 Plan de amortizacin de inversiones.
Coherencia y compatibilidad entre las fuentes y los usos de los
recursos.
Proceso de licitacin y contratacin Solvencia econmica del proponente.
El CONPES 2597 de 1992 estableci que el entonces Ministerio de Obras Concepcin general del proyecto.
Objetivos y alcances del diseo.
deba presentar el pliego de condiciones para las licitaciones de los contratos de
Diseo 50 Metodologa y organizacin propuesta para la realizacin del
infraestructura, en relacin con las especificaciones tcnicas del proyecto, las ta- diseo.
rifas mximas que podran ser cobradas en el primer ao de operacin, as como Programa y plazo de realizacin.
el volumen y la composicin del trfico promedio diario (TPD) esperado en el
proyecto y el porcentaje de crecimiento proyectado durante el periodo de conce- Organizacin propuesta para la realizacin de las obras.
Construccin y
sin. Conservacin
75 Programa de obra y plazo propuesto.
Esta informacin sera la base sobre la cual las firmas constructoras presenta- Costo de construccin.
ran sus propuestas. Para la seleccin del concesionario, adems de la suficiente
capacitad tcnica y financiera, el Ministerio tena dos criterios de evaluacin: el Plazo total de la operacin de la carretera concesionada.
periodo de reversin de la obra a la nacin y las tarifas de peaje propuestas por el Valor de las tarifas propuestas.
Valor presente del total de ingresos producidos durante la opera-
concesionario. El Ministerio estableca las tarifas mximas pero el concesionario cin.
poda proponer tarifas menores que podran ser compensadas con tiempos ms Operacin 200
Organizacin y grado de sistematizacin propuesta para la opera-
largos de reversin. cin de la carretera.
En el proceso de licitacin de la va Buga-Tulu-La Paila se presentaron cua- Programa de conservacin de la carretera en la etapa de operacin.
Costo anual de Conservacin y Mantenimiento
tro firmas constructoras: Agrupacin Autopista del Valle, Consorcio Solarte, Pro-
yectos de Infraestructura S.A. PISA y el Grupo ODINSA S.A. (Organizacin de
Ingeniera Internacional). En cada uno de los oferentes participaron reconocidas Fuente: Contralora Departamental del Valle (2014).
empresas en el sector de la construccin, sin embargo, el Consorcio Solarte y la
Agrupacin Autopista del Valle acreditaron experiencia en construccin, mien-
tras que PISA y ODINSA no suministraron experiencia alguna. Las propuestas
52 53
En la Resolucin de Adjudicacin del contrato No. 0832 del 30 de noviembre porcentajes menores. En el caso de PISA, por cada peso invertido en sus activos,
de 1993, se indica que las propuestas se evaluaron teniendo en cuenta los parme- el 10,8% era financiado por sus acreedores.
tros del pliego de condiciones. La firma Proyectos de Infraestructura - PISA S.A.
obtuvo la mejor calificacin, segn el consolidado que se presenta en la Tabla 7. Tabla 8. Indicadores financieros por cada firma licitante
Tabla 7. Calificacin de ofertas Razones finan-

Consorcio Solare ODINSA Agrupacin Autopistas del Valle
cieras PISA
Criterios Agrupacin Autopista Consorcio PISA ODINSA Luis Carlos

Dragados y
Concreto Construcciones
del Valle Solarte S.A. Construc-
Solarte Solarte S.A. El Condor S.A.
cines S.A.
Financiamiento 59.50 98.00 158.00 94.50
Liquidez Co-
0.31 0.45 0.32 42.67 1.44 1.35 1.66
Diseo 36.00 37.00 43.00 50.00 rriente
Indice de En-
Construccin y conservacin 57.50 70.50 44.00 52.50 10.8% 62.1% 56.7% 12.0% 100.0% 66.8% 71.7%
deudamiento
Operacin 198.00 107.00 183.00 169.00
Fuente: Contralora Departamental del Valle (2014), a partir de Cmara de Comercio de Cali
Total puntaje 351.00 312.50 428.00 366.00 (1991).
Fuente: Contralora Departamental del Valle (2014), a partir de Resolucin de Adjudicacin No.
Respecto a la estructura de financiamiento propuesta por las firmas licitantes,
0832 del 30 de noviembre de 1993.
cabe sealar que en el Documento CONPES 2597 de 1992 el Estado fij las
condiciones de contratacin y financiacin de la infraestructura vial a cargo de la
En un anlisis de los criterios de calificacin de las ofertas y seleccin de la
nacin, mediante la modalidad de concesin. De acuerdo con este documento, la
firma que se le adjudic la concesin, se encontraron los siguientes elementos:
financiacin de los proyectos combina capital de riesgo privado con fondos del
Estado, aunado a recursos del sistema financiero, como se presenta a continua-
Criterio de financiamiento cin:
Capital de riesgo: el concesionario debe aportar mnimo el 20% del costo
Para medir la capacidad que tenan las empresas que participaron en el proceso total de la obra, el cual debe garantizarse al momento de suscribir el contrato de
de licitacin, de financiar el proyecto de concesin vial, se utilizaron dos indica- concesin y desembolsarse plenamente durante la construccin de las obras.
dores: la liquidez corriente y el ndice de endeudamiento. El indicador de liquidez Capital estatal: la participacin del Estado no podr ser superior al 30% del
corriente permite verificar la disponibilidad financiera de la empresa para afrontar costo total del proyecto. Estos recursos tendrn como retorno la reversin de la
sus compromisos a corto plazo. Esto significa que por cada peso que la empresa obra a la nacin al final del periodo de concesin. Este capital puede provenir de
debe en el corto plazo, esta debe contar con ms recursos financieros para res- diferentes fuentes, dependiendo del proyecto:
paldar la obligacin. De acuerdo con el indicador de cada firma licitante, que se
presenta en la Tabla 8, la firma que estaba en mejores condiciones de afrontar los Recursos ordinarios del presupuesto nacional.
compromisos financieros era ODINSA, dado que por cada peso adeudado con- Los recaudos de peaje durante el periodo de construccin en las casetas
taba con 42,67 pesos para respaldar la deuda en el corto plazo, mientras que el existentes de los proyectos.
Consorcio Solarte y PISA S.A. no contaban con dicho respaldo. Los recursos de crdito con la banca internacional, cuya contrapartida na-
El ndice de endeudamiento establece el porcentaje de participacin de los cional sern los aportes del concesionario y la entidad financiera al fidei-
acreedores de la empresa. Los indicadores que se presentan en la tabla 8 mues- comiso.
tran que la Agrupacin Autopistas del Valle y el Consorcio Solarte presentaron Recursos por valorizacin, que debern ser obtenidos por parte del Fondo
los mayores porcentajes de endeudamiento, es decir, que estas empresas se ende Valorizacin del Ministerio de Obras durante el periodo de construccin
contraban en un nivel de riesgo neurlgico a causa de su alta deuda y la poca o durante la concesin.
participacin del aporte de los socios, mientras que ODINSA y PISA presentaron
54 55
Aportes de los gobiernos departamentales o municipales. De acuerdo con el informe de auditora, el esquema adoptado para la financia-
Aportes de entidades descentralizadas que se beneficien del proyecto. cin de la va propuesto por la firma a la que se le adjudic el contrato, Proyectos
de Infraestructura PISA S.A., fue el siguiente: aportes del concesionario por valor
Recursos del mercado de capitales: son captados por una entidad financiera, de 12.092 millones de pesos, correspondiente al 25% del costo total de la obra;
a travs de la emisin y colocacin de ttulos de endeudamiento. Este capital aportes del Estado mediante el recaudo de peaje por un valor de 8.223 millones
generar costos financieros para el proyecto y tendr prioridad para su retorno. de pesos, que corresponde al 17%, y por ltimo los aportes del concepto de en-
La participacin de las entidades financieras podra tener dos modalidades: 1) la deudamiento con el sistema financiero por valor de 28.053 millones de pesos, que
entidad puede jugar simplemente un papel de prestamista del concesionario, co- corresponden al 58% del total de la obra.
rriendo el riesgo normal de cualquier prstamo. 2) La segunda opcin consiste en
que la entidad financiera asuma el rol de banca de inversin, con lo cual corre el Criterio de construccin y conservacin
riesgo del negocio, que podra ser apoyado con la emisin de papeles financieros
del mercado (bonos especiales de infraestructura). La garanta de la inversin Los costos de diseo, construccin de la obra y adquisicin de predios no dife-
realizada durante el periodo de construccin ser el contrato de concesin y una ran sustancialmente entre las ofertas. La diferencia del valor de las ofertas radi-
vez concluido este periodo ser el ingreso por concepto de peaje que recaude el caba principalmente en los costos financieros, los cuales hicieron menos atractiva
concesionario. la propuesta del Consorcio Solarte, que representaban el 49,2% del valor total de
En sntesis, de acuerdo con el documento CONPES, la participacin de cada la inversin. La oferta de la firma PISA S.A. fue la de menor valor y adems la
uno de los recursos sealados debe ser flexible, acorde con el tamao y caracte- nica que proyect pagos por concepto de impuestos y los costos financieros en
rsticas de los proyectos. No obstante, sugiere que para brindar seguridad y renta- que incurrira para cubrir la inversin (Tabla 10).
bilidad, el sistema financiero podra financiar alrededor de la mitad del proyecto,
y que los sectores pblico y privado contribuyan a su capitalizacin.
Las propuestas de financiamiento de proyecto Buga-Tulu-La Paila que pre- Tabla 10. Valor de las ofertas (cifras en millones de pesos)
sentaron las firmas licitantes, estuvieron todas por debajo del 30% en cuanto a CONSORCIO Agrupacin Au-
Oferentes PISA ODINSA
la participacin del Estado con los recaudos de peaje proyectados, tal como lo SOLARTE topista del Valle
establece el documento CONPES antes mencionado, y por encima del 20% en lo Diseo 1,334 1,519 942 1,328
concerniente al capital de riesgo, dejando as el resto para el mercado de capitales Construccin 41,436 53,091 39,458 38,400
(ver Tabla 9). Interventoras etapas de
2,346 2,655 1,972 1,920
diseo y construccin
Tabla 9. Estructura de financiamiento de los oferentes Adquisicin de predios 3,453 3,140 3,579 3,140
Impuestos - - 2,417 -
Agrupacin Au-
SOLARTE PISA ODINSA
topista del Valle
Operacin - - - -
Concepto
Valor % Valor % Valor % Valor % Costos financieros 45,160 7,750 - 1,383
Capital de Total 93,730 68,154 48,368 46,171
$ 19.683,33 21% $ 12.092,00 25% $ 11.197,00 24%
riesgo
Tiempo / meses 241 192 180 180
Recaudo peaje $ 4.868,51 5% $ 8.223,00 17% $ 2.773,00 6% No se
encontraron Fuente: Contralora Departamental del Valle (2014), a partir del Archivo General, Gobernacin
datos del Valle.
Crditos $69.360,00 74% $28.053,00 58% $ 32.200,00 70%
Total $ 93.729,83 100% $ 48.368,00 100% $ 46.170,00 100% Criterio de operacin

Fuente: Contralora Departamental del Valle (2014), a partir de Macroproyectos de
Las concesiones de primera generacin indicaban que la nacin o los entes
Infraestructura, Gobernacin del Valle del Cauca.
territoriales podan garantizarle al concesionario un trfico promedio mnimo
56 57
esperado. Esto significa que si hay una reduccin del porcentaje de vehculos Tabla 11. Trfico promedio proyectado y real para el Peaje La Uribe en el ao 2000
proyectados, el ente territorial debe cubrir este dficit al concesionario. La firma
Diconsultora S.A. realiz el estudio financiero para la va Buga-Tulu-La Paila, Trfico proyectado Trfico real
el cual tuvo como resultado que dadas las condiciones de la va objeto de anlisis, Trfico Promedio Diario 5000 3500
el porcentaje de la garanta mnima deba ser del 70% (Figura 2). Sin embargo, proyectado - TPD
los pliegos de condiciones de la licitacin establecieron que la garanta mnima Tarifa $.2000 $.2000
sera del 80%, sin una explicacin tcnica y desconociendo los argumentos de Ingresos = (TPD x Tarifa) x = (5.000 x 2.000) = = (4.400 x 2.000) = $8.800.000
Diconsultora S. A. 365 das $10.000.000 x 365 x 365
= $3.650.000.000 = $3.212.000.000
Fuente: Contralora Departamental del Valle (2014).
Proyectos de Infraestructura PISA S.A. present una propuesta de garan-

ta mnima del 90%, la cual fue acogida por el departamento y as qued
establecido en el contrato de concesin, a pesar de los resultados del estudio
de la firma Diconsultora S.A. La garanta implicaba que cuando el trfico real
en un ao determinado en la etapa de operacin sea menor al 90% del que se
proyect en el modelo financiero, la gobernacin deba compensar al conce-
sionario para garantizar el equilibrio financiero del proyecto. Esta situacin
gener, sin lugar a dudas, una clara desventaja para el departamento, dado
Figura 2. Garanta mnima segn los estudios previos realizados por Diconsultora S.A. que el margen de trfico mnimo se redujo desde los estudios previos hasta
la etapa contractual.
Fuente: Contralora Departamental del Valle (2014), a partir de Diconsultora S.A. (1993).
Para ilustrar cmo se liquida la garanta mnima, se debe tener en cuenta que
el clculo del trfico proyectado se afecta directamente con las tarifas de peaje
reales para cada caseta del respectivo ao. En la Tabla 11 se presenta un ejemplo
del trfico proyectado y del trfico real para el Peaje La Uribe en el ao 2000. El
valor proyectado afecta al porcentaje establecido y se compara con los ingresos
reales para liquidar la garanta mnima.
De acuerdo con el ejemplo, la garanta mnima se liquida teniendo en
cuenta que los ingresos reales fueron el 88% de los ingresos proyectados
(3.212.000.000/3.650.000.000). Dado que la garanta mnima que finalmente
asumi la Gobernacin en el contrato de concesin fue del 90%, el ente territorial
tuvo que asumir los ingresos que dej de percibir la firma PISA S.A. en el Peaje
La Uribe para el ao 2000, equivalentes al 2% de los ingresos proyectos (72 mi- Figura 3. Garanta mnima propuesta por la firma PISA S.A.
llones de pesos).
Fuente: Contralora Departamental del Valle (2014), a partir de Propuesta PISA (1993).
58 59
En cuanto a las tarifas de peajes ofrecidas en cada propuesta, la firma PISA Automviles, camperos y
I $ 1.260
present menor valor que los dems oferentes, con un incremento en el ndice de camionetas
Precios del Consumidor - IPC para los aos siguientes (Tabla 12). Este criterio IIA Buses $ 1.500
fue tenido en cuenta por el comit evaluador de las propuestas para tomar la de- Camiones pequeos de 2
IIB $ 1.500
cisin de escoger al ganador. ejes
IIC Camiones grandes de 2 ejes $ 1.800
Tabla 12. Tarifas de peajes propuestas por cada oferente III Camiones de 3 y 4 ejes $ 3.720
IV Camiones de 5 ejes $ 4.740
Proponente
V Camiones de 6 ejes $ 5.040
Agrupacin
Consorcio Ms de 6 ejes, sobre la
Categoras Descripcin Pisa Autopista Odinsa $ 2.490
Solarte tarifa de la categora V
del Valle
Articulados que acarren uno
Automviles, camperos y
I $ 880,85 o varios remolques sobre la $ 5.010
camionetas
tarifa de la categora V
II Buses $ 1.046

III Camiones de 2 ejes $ 1.046
C5 No tiene $ 1.000
IV Camiones de 3 y 4 ejes $ 2.644
B No tiene $ 1.200
V Camiones de 5 ejes $ 3.525
C27 No tiene $ 1.200
VI Camiones de 6 ejes $ 3.911
C26 No tiene $ 1.200
Ms de 6 ejes, sobre la
$ 1.760 C34 No tiene $ 3.000
Articulados que acarren uno C5 No tiene $ 4.000
o varios remolques sobre la $ 3.519 C6 No tiene $ 4.500
Fuente: Contralora Departamental del Valle (2014), a partir del Archivo de Gestin Macropro-
yectos de Infraestructura, Gobernacin del Valle del Cauca.
Automviles, camperos y
I $ 2.500
camionetas
IIA Buses $ 3.000 Caractersticas generales de la firma ganadora
Camiones pequeos de 2
IIB $ 3.000
ejes
La empresa PISA surgi en el ao 1985 con la razn social Hacienda El Car-
IIC Camiones grandes de 2 ejes $ 3.000
men Ltda. y hasta 1993 present diversos cambios en la razn social, naturaleza
III Camiones de 3 y 4 ejes $ 9.000
jurdica, objeto social y composicin accionaria, como se muestra en la Figura
IV Camiones de 5 ejes $ 9.000 4. De acuerdo con la escritura pblica de constitucin No. 893 de marzo 26 de
V Camiones de 6 ejes $ 9.000 1985, su actividad econmica era de carcter agropecuario, industrial y comercial

Ms de 6 ejes, sobre la
$ 5.000
y tena por objeto explotar industrialmente la agricultura, la silvicultura y los ne-
tarifa de la categora V gocios que directamente se relacionaban con ellas. La Hacienda El Carmen Ltda.
Articulados que acarren uno se constituy inicialmente con dos socios, Corporacin Financiera del Valle S.
o varios remolques sobre la $ 10.000 A. y La Merced Ltda., con una participacin del 94% y el 6%, respectivamente.
La Corporacin era una empresa vigilada por la antigua Superintendencia

Bancaria, dado que realizaba actividades propias del sector financiero, mientras
que La Merced fue una empresa fundada en 1980 con una actividad econmi-
60 61
ca orientada a la industria de la construccin y, en general, a todos los nego- diversas actividades econmicas que no necesariamente son complementa-
cios y actividades relacionadas con finca raz. La Merced tena como socios a la rias entre s.
Corporacin Financiera del Valle S.A. y a Inversiones y Promociones Ltda., con Estos cambios se realizaron en un contexto de apertura econmica y liberali-
porcentajes de participacin del 94.5% y 5.5% respectivamente. Es importante zacin del mercado, en la que el Estado empez a generar las condiciones insti-
resaltar que si bien uno de los socios de la empresa Hacienda El Carmen Ltda. se tucionales para el ingreso del capital privado para la cofinanciacin de proyectos
dedicaba, para 1985, a la construccin, esta tena como fin especfico las labores de infraestructura vial, portuaria y aeroportuaria. Posteriormente, el 1 de marzo
agropecuarias, tal como qued expresado en sus estatutos de constitucin. de 1993, mediante escritura pblica No. 562, la organizacin tuvo cambios signi-
ficativos en sus estatutos, principalmente en la razn social, el objeto social y la
adicin de nuevos socios. La razn social cambi de Hacienda El Carmen Ltda.
a Proyectos de Infraestructura PISA S.A. con una nueva composicin accionaria
en la cual La Merced Ltda. cede sus acciones a la Corporacin Financiera del
Valle S.A. y se incluyen otras personas naturales y jurdicas, del sector de la cons-
truccin, tal como se muestra en la Tabla 13.
Tabla 13.Composicin accionaria de PISA S.A. al 1 de marzo de 1993
Nombre Accionista Acciones Valor % de Participacin
Corporacin Financiera del Valle S.A. 49.999 $ 49.999.000 49,999%
Conciviles S.A. 48.000 $ 48.000.000 48,000%
Agregados y Mezclas Cachibi S.A. 1.000 $ 1.000.000 1,000%
Industrial Conciviles ltda 1.000 $ 1.000.000 1,000%
Julio Manuel Ayerbe M. 1 $ 1.000 0,001%

Figura 4. Principales modificaciones organizacionales de Proyectos
de InfraestructuraPISA S.A. Total $ 100.000.000 100%
Fuente: Contralora Departamental del Valle (2014), a partir de Cmara de Comercio de Cali.
Fuente: Contralora Departamental del Valle (2014), a partir de
Cmara de Comercio de Cali (1991).
En 1991, se realiz una reforma a los estatutos de la empresa (Cmara de

El patrimonio de PISA aument de manera considerable debido a la inyec-
Comercio de Cali, Escritura Pblica Nmero 1682 del 29 de mayo de 1991),
cin de capital aportado por los nuevos accionistas (Conciviles S.A., Agregados
la cual modific su objeto social de la siguiente forma: explotar industrial-
y Mezclas Cachibi S.A. e Industrial Conciviles Ltda). No obstante, en las notas
mente la agricultura, la ganadera y la silvicultura; la inversin o promocin
de los estados financieros que present PISA hasta febrero de 1993, no mostr
de sociedades agrcolas, ganaderas, forestales, agroindustriales, de construc-
evidencia de que los ingresos correspondieran al ejercicio de actividades rela-
cin, inmobiliarias, comerciales e industriales, fiduciarias, comisionistas de
cionadas con la construccin. Por lo anterior, se concluye que PISA reform su
bolsa y administradoras de fondos de pensiones y cesantas. Esto indica que
objeto social, consolidando su patrimonio al incluir empresas reconocidas en el
Hacienda El Carmen Ltda. agreg a su actividad econmica la inversin y
sector financiero y de la construccin, y de esta forma se afianzaba en este sector
promocin de sociedades de construccin, con lo cual tuvo una apertura a
como una potencial firma para competir en proyectos de gran envergadura.
62 63
Cabe mencionar que otros oferentes, como por ejemplo, el Consorcio Solarte de la va que une las ciudades de Buga-Tulu-La Paila (cruce de la alambrada).
y Agrupacin Autopistas del Valle, s contaban con experiencia propia y tenan Los valores iniciales de la obra se presentan en la Tabla 15.
la experticia, capacidad e idoneidad tcnica para ejecutar este tipo de proyectos.
PISA licit con el respaldo de empresas reconocidas en el sector de la construc- Tabla 15. Valores detallados del contrato GM001 de 1993
cin, con la promesa de incluirlas patrimonialmente en su sociedad si obtena
la licitacin. La nueva composicin de PISA para el ao 1993, segn escritura Concepto Valor
pblica No. 4181 de diciembre, se presenta en la tabla 14. Costo de elaboracin del diseo $942.000.000
Tabla 14. Nueva composicin accionaria de PISA para 1993 Costo de construccin $39.458.052.000
Interventora durante la etapa de diseo y construccin $1.972.900.000
Nombre Accionista Acciones Valor % de Participacin Adquisicin de predios para derecho a la va $3.579.500.000
Corporacin Financiera del Valle S.A. 49.999 $ 49.999.000 49,999%
Impuestos $2.417.044.240
Conciviles S.A. 48.000 $ 48.000.000 48,000%
TOTAL $48.369.496.240
Agregados y Mezclas Cachibi S.A. 1.000 $ 1.000.000 1,000%
IndustriaL Conciviles ltda 1.000 $ 1.000.000 1,000% Fuente: Contralora Departamental del Valle (2014), a partir de Secretara de Macroproyectos de
Julio Manuel Ayerbe M. 1 $ 1.000 0,001% Infraestructura y del Transporte.
Total $ 100.000.000 100%
Durante la ejecucin del contrato GM001 de 1993, se realizaron dos modifi-
Fuente: Contralora Departamental del Valle (2014), a partir de caciones y una adicin, que implicaron ampliaciones en el objeto contractual y,
Cmara de Comercio de Cali (1991).
por tanto, ampliaciones en el periodo de construccin y operacin de la obra, as
como adiciones presupuestales, tal como se ilustra en la Tabla 16.
Empresas como CONCIVILES SA integraron accionariamente a PISA desde
el ao 1993 hasta 1997, cuando termin la etapa de construccin del tramo Buga
Tabla 16. Modificaciones y adiciones al contrato GM001 de 1993
Tulu, y FERROVIAL que particip desde 1993 hasta 1999, cuando culmin
la etapa de construccin del tramo Tulu La Paila. As mismo, otras empresas
se fueron retirando, al punto que en el ao 2013 la participacin se limitaba a la Valor
Contrato Objeto Etapas
(precios de 1993)
Corporacin Financiera S.A., antes Corporacin Financiera del Valle S.A. con el
88.2%, la Sociedad Operadora de Vas S.A. (OPESA), con el 11.7% y otros con
Construir, conservar, mantener, Diseo,
el 0,1%. Lo anterior refleja que las actividades de construccin fueron subcon- GM001-1993 Construccin y $ 48.369.469.240
explotar y operar la segunda calzada
tratadas por PISA y que la participacin de estas empresas en su patrimonio fue de la va que une las ciudades de Operacin
temporal. Buga-Tulu-La Paila (Cruce de la
Alambrada) y a rehabilitar, conservar,
Acta Modifica- mantener, explotar y operar la calzada Operacin
Caractersticas de contrato toria No. 03 de existente que une las ciudades de $ 3.741.903.760
1996 Buga-Tulu-La Paila (Cruce de la
El contrato de concesin vial No. GM-001 de diciembre 30 de 1993 fue sus- Alambrada).
crito por el Departamento del Valle del Cauca Gerencia de Macroproyectos Es-
tratgicos de Infraestructura y el concesionario Proyectos de Infraestructura PISA
S.A., cuyo objeto es que El concesionario se obliga por medio de este contrato
de obra pblica por el sistema de concesin, segn lo establecido en el Decreto
1300/92, a construir, conservar, mantener, explotar y operar la segunda calzada
64 65
Se adiciona lo siguiente: se modific el valor de las obras complementarias por obras subterrneas8 en el
Construir, conservar, mantener, ex- sector Tulu La Paila, cuyo valor pas de $2.156 millones a $1.556 millones.
plotar y operar la segunda calzada en Por su parte, con el acta de adicin y modificacin del contrato del 7 de
los siguientes tramos: noviembre de 2006 se adicionaron $35.353 millones al valor original de la
Variante existente en Tulu
Variante existente en Bugalagrande obra, el cual incluye $1.382 millones para la adquisicin y mejora de predios.
Par vial con la existente en La Paila Tambin se estableci que si dicho valor fuese mayor, la diferencia sera asu-
Va La Paila-Sur Zarzal mida por el Departamento, mientras que si llegara a ser inferior la diferencia
Va Norte Zarzal-Sur La Victoria se podra destinar a la ejecucin de las obras de mitigacin del impacto am-
Acta de Rehabilitar, conservar mantener,
biental o social. Las obras de mitigacin del impacto ambiental se estimaron
Adicin y explotar y operar la calzada existente Construccin y en $500 millones de pesos, con la salvedad de que si el valor fuera superior,
$ 35.353.000.000
Modificacin de las vas: Operacin. este deba ser asumido por la gobernacin y si fuera inferior la diferencia se
de 2006 La Paila-Sur Zarzal podr destinar para la adquisicin de predios y mejoras o la ejecucin de las
Norte Zarzal-Sur La Victoria obras de impacto social.
Construir, conservar, mantener, ex- En el anlisis de conveniencia y oportunidad que dio origen a la adicin y
plotar y operar una doble calzada en modificacin de noviembre de 2006 se consider el precio de $35.353 millones
variante Oriental a Zarzal. como cerrado, global y fijo y se estableci con base en el diseo elaborado por el
concesionario, el cual incluye todos los costos, gastos, impuestos nacionales, uti-
Rehabilitar mediante carpeta asfltica
de 2 de espesor, por una sola vez
lidades, asuncin de riesgos y en general todas las erogaciones que deba efectuar
la calzada existente o va interna de el concesionario para el cabal cumplimiento de las obras. De igual manera, en la
Zarzal. adicin se estableci que el concesionario no tendra garanta de ingreso mnimo
Total 87.464.400.000
esperado por peaje y, por tanto, asumira los riesgos constructivos y comerciales
del contrato, as como los riesgos que se presentan por escasez de los materiales
Fuente: Contralora Departamental del Valle (2014), a partir del Contrato GM 001 de 1993 y sus
respectivas actas de construccin de la obra y los relacionados por fuerza mayor que puedan de-
morar los cronogramas de obra y los incumplimientos de los trminos y especifi-
caciones del contrato por parte del contratista y contratante.
El acta modificatoria No. 03 de 1996 establece los nuevos valores del con- Las condiciones de la segunda adicin del contrato evidencian una distribu-
trato, que ascienden a $52.111.400.000 y reconoce la existencia de sobrecostos cin ms equitativa de los riesgos que implican cualquier inversin, a pesar de
por valor de $3.719.500.774 como resultado del fraccionamiento del cronograma las fallas en las que se incurri y que llevaron a que la Contralora Departamental
inicial de la obra por los retrasos en la expedicin de la licencia ambiental del estableciera observaciones con incidencia administrativa y disciplinaria.
sector Tulu-La Paila. En el acta modificatoria No. 4 de junio de 1996 se realiza
otra modificacin al contrato en relacin con el valor de las obras de mitigacin Desaciertos en el desarrollo del contrato
del impacto ambiental, el cual pas de $230 millones a $830 millones7. Tambin
Durante las diferentes etapas del proyecto se presentaron algunos desaciertos
7
En el acta se justifica este cambio para EL DEPARTAMENTO realice las siguientes obras con sobrecostos de la obra, demoras en los tiempos proyectados de entrega, fa-
complementarias y actividades: 1) Reubicacin de la Escuela Marco Tulio Lora de Andalu- lencias jurdicas y escaso seguimiento y control por parte de la gobernacin. El
ca, 2) Reubicacin de los Gelatineros de Andaluca, 3) Construccin paso elevado secundario informe de auditora identific 14 hallazgos administrativos, de los cuales dos
Campoalegre, 4) Construccin paso peatonal acceso Urbanizacin La Paz y 5) Compra de los
predios necesarios para la construccin de la segunda calzada de la variante de Tulu, exigi- corresponden a presuntos hallazgos con alcance disciplinario y uno con alcance
das o exigibles a EL DEPARTAMENTO por el Ministerio del Medio Ambiente o sus entidades
delegadas y las comunidades (en sus acuerdos de concertacin con EL DEPARTAMENTO) 8
Se definen como obras subterrneas aquellas que sean necesarias para resolver los proble-
para conseguir la efectividad de la licencia ambiental, entendindose que el exceso sobre di- mas que ocasione la aparicin de: cavernas, manantiales, hallazgos arqueolgicos, servicios
cha cantidad deber ser financiado por EL DEPARTAMENTO y ejecutado segn lo acuerden EL subterrneos pblicos o privados, o similares. Todas ellas se considerarn obras complemen-
DEPARTAMENTO y EL CONCESIONARIO. tarias.
66 67
sancionatorio. Para subsanar las consecuencias de los hallazgos, la gobernacin Demoras en la entrega de la obra
debi presentar un plan de mejoramiento con acciones y metas a implementar
para responder a cada una de las debilidades documentadas por el equipo auditor De acuerdo con la clusula tercera del contrato original, el plazo de la con-
que a continuacin se describen: cesin se estableci inicialmente en 180 meses (15 aos), que se ejecutaran en
las etapas de diseo, construccin y operacin, tal como se presenta en la Tabla
Sobrecostos de la obra 18. Teniendo en cuenta que la fecha de inicio del contrato se pact el da 8 de
febrero de 1994, la concesin debera terminar en febrero del 2009. No obstante,
El valor inicial del contrato se estableci en $48.369.496.240, en valores ex- para el ao 1999 la obra ejecutada llevaba 73 meses y 15 das de retraso, como se
presado a septiembre de 1993. En el ao 1996 se realiz una modificacin al muestra en la Tabla 19.
contrato por valor de $3.741 millones de pesos, aproximadamente9, es decir que
tuvo un incremento del 7.73%, y en el 2006 la modificacin y adicin contempl Tabla 18. Plazos pactados contrato de concesin GM 001 de 1993
un valor de $35.353 millones (tabla 17), es decir, un incremento del 67.8%. En el
acta modificatoria de 1996 se reconoci que hubo sobrecostos de $3.719.500.774, Etapa Trmino Descripcin Periodo
sin embargo, no se evidencian los clculos realizados que dieron origen a dicho Comprende entre la suscripcin del acta de Feb-1994 / Sept-
Diseo
reconocimiento, como tampoco los oficios citados en los que se indica que fueron inicio y 7 meses despus. 1994
aprobados. De acuerdo con el informe de auditora, esto se debi a la desorgani- Comienza dos meses despus del inicio de la
zacin en los archivos del proyecto, lo que gener incertidumbre en la justifica- etapa de diseo, siempre y cuando se encuentre
24 meses liberado el 90% del derecho de la va entre
cin a este reconocimiento. En cuanto a la adicin del 2006, la auditora encon- Abr-1994 / Abr-
Construccin Buga-Tulu.
tr incumplimiento de la normatividad establecida para la contratacin pblica, 1996
La construccin del tramo de Buga-Tulu se
como se presentar ms adelante. ejecutar en un trmino de 12 meses despus
del inicio de la etapa de construccin.
Tabla 17. Costos iniciales y adicionales del contrato GM001 de 1993 Est comprendida entre los 12 meses despus
del inicio del periodo de construccin, fecha en
Valor inicial 1 Valores adicionales1 Valor final del contrato Jul-1995 / May-
Operacin 166 meses la cual se suscribe el acta de inicio de la etapa
2009
$ 3.741.903.7602 de operacin y la fecha en que el proyecto
$48.369.496.240 $87.464.400.000 revierte al departamento.
$ 35.353.000.0003 Total 180 meses
Notas: 1. Valores a septiembre de 1993; 2. Acta Modificatoria No. 03 de 1996; Fuente: Contralora Departamental del Valle (2014), a partir de Secretara de Macroproyectos de
3. Acta de Adiccin y Modificacin de 2006. Fuente: Contralora Departamental Infraestructura y del Transporte.
del Valle (2014), a partir de Secretara de Macroproyectos de Infraestructura y
del Transporte. Tabla 19. Plazos y fechas ejecutados (corte 1996)
Etapa Tiempo de demora Periodo Acta

9
Con la suscripcin del acta modificatoria No. 3 de 12 de marzo de 1996, se modifi- Acta de entrega de los
c el pargrafo cuarto del contrato, quedando de la siguiente forma: PARAGRAFO Diseo 25 meses diseos del sector Tulu-La
TERCERO: RECONOCIMIENTO DE SOBRECOSTOS. EL DEPARTAMENTO reconoce un Paila, 7 de octubre de 1996
sobrecosto de $3,719,500,774 (pesos del 30/09/93) por todos los efectos causados por
el fraccionamiento del cronograma inicial de obra por motivo de la licencia medio- Construccin sector Buga - Acta de acuerdo del 3 de
2 meses y 25 das
ambiental para el sector Tulu-La Paila, sobrecosto que ha sido incluido dentro del Tulu julio de 1995
costo de construccin de la obra principal del sector Tulu-La Paila mencionado en la
presente clusula....
68 69
calda de Tulu corrigi ligeramente el trazado de la anterior Resolucin,

Entrega etapa de construccin
de la doble calzada Buga- 45 meses y 22 das
Acta de acuerdo del 30 de notificndoselo al concesionario el 11 de enero de 1995.
noviembre de 1999
Tulu-La Paila
Estos argumentos sirvieron de soporte para ampliar la concesin en un perio-
Total 73 meses y 15 das
do de 60 meses (5 aos), lo cual se concret en el acta modificatoria No. 3 del 12
de marzo de 2006, y por tanto la etapa de operacin se ampli a 226 meses, lo que
Fuente: Contralora Departamental del Valle (2014), a partir de Secretara de Macroproyectos de
Infraestructura y del Transporte. significa que la obra se revertira al Departamento en el ao 2014. Las situaciones
que llevaron al retraso de las diferentes etapas de la obra indican una improvisa-
Los argumentos expuestos por el Concesionario y aprobados por la intervencin en el diseo e implementacin de la poltica de concesin de infraestructura
tora, a cargo de Diconsultora S.A. y por la Gerencia de Macroproyectos de la vial en el pas, la cual se evidencia en el cambio de las reglas de juego por parte
Gobernacin, en relacin con el retraso en la entrega de los diseos y la construc- del entonces Ministerio del Medio Ambiente, los bajos niveles de coordinacin
cin de las obras, fueron los siguientes: entre los actores del orden nacional y territorial, as como el retraso en la gestin
de temas estratgicos para la ejecucin de un proyecto como es la compra de
predios y la expedicin de las licencias ambientales.
Imposibilidad de acceso a predios del sector Buga-Tulu durante la etapa Se puede decir que esta situacin es razonable para la dcada de 1990, dado
de construccin. que an se encontraba en sus inicios el diseo institucional de la apertura eco-
Demora en la ejecucin de las obras principales en el sector Buga-Tulu nmica y la liberalizacin de los mercados. No obstante, resulta paradjico que
causada por las obras complementarias necesarias para la ejecucin de las 20 aos despus se sigan presentando hechos similares en la implementacin
obras principales, las cuales no fueron incluidas en la propuesta. de proyectos de infraestructura estratgicos para la nacin, lo que indica que el
Orden emitida por la Corporacin Autnoma Regional del Valle del Cauca aprendizaje institucional no ha sido suficiente para corregir estos errores.
- CVC de no cortar los rboles del trazado del sector Buga-Tulu. El 7 de noviembre de 2006, mediante acta de modificacin y adicin al con-
La CVC mediante edicto del 22 de junio de 1994 notific la Resolucin trato de concesin, se incluy un nuevo tramo de la carretera que no haba sido
No. 0521 de Mayo 24 de 1994 por medio de la cual se orden la no inicia- considerado en el contrato inicial, correspondiente al sector La Paila La Victo-
cin de las obras en el tramo Tulu-La Paila hasta tanto no se obtuviera la ria y las variantes Tulu y Bugalagrande. De igual manera, se modific el periodo
licencia ambiental. Como consecuencia, hubo una suspensin temporal de de operacin en 454 meses y se defini que la etapa de construccin de las obras
las obras, desde el 17 de junio de 1994. sera de 28 meses. Con el Acta de acuerdo No. 38 del 8 de octubre de 2007, co-
La decisin del Ministerio del Medio Ambiente sobre la divisin del pro- menz la etapa de construccin del sector La Paila-La Victoria y de las variantes
yecto de la Doble Calzada en dos tramos, Buga-Tulu y Tulu-La Paila, Tulu y Bugalagrande, por lo que la fecha de finalizacin debi ser el 8 de febrero
por lo cual se deban empezar a manejar con independencia ambos sec- de 2010. No obstante, el ltimo tramo que se entreg al servicio fue la denomina-
tores. Dicha divisin impuso cambios importantes en la programacin y da Variante Zarzal con una longitud de 4320 metros lineales, el 22 de noviembre
ejecucin del proyecto, con efectos directos en los costos de la obra. de 2011, es decir, 21 meses y 15 das posteriores a la fecha prevista de entrega.
Mediante Auto No. 104 de 20 de junio de 1994 el Ministerio del Medio
Ambiente requiri un Diagnstico Ambiental de Alternativas en las va-
riantes Tulu, Andaluca, El Overo, Crucero de La Uribe y La Paila en el Desaciertos jurdicos
sector Tulu-La Paila.
Mediante Resolucin No. 199 de 22 de julio de 1994 el Ministerio del
Los resultados de la auditora indican que la adicin y modificacin que se
Medio Ambiente otorg la licencia ambiental exclusivamente para el
realiz del contrato en el ao 2006 present presuntamente dos principales fa-
sector Buga-Tulu.
lencias. En primer lugar, que la adicin corresponde a un nuevo tramo que no
El 12 de diciembre de 1994 la Alcalda de Tulu, mediante Resolucin No.
fue considerado en el contrato inicial y, en segundo lugar, que el monto super el
880, deni el nuevo trazado para el paso de dicha ciudad. Posteriormente,
lmite en la cuanta del 50% del valor del contrato original, que fue establecido
mediante Resolucin No. 937 con fecha 30 de diciembre de 1994, la al-
70 71
en el la Ley 80 de 1993 (Art. 40) y el lmite de participacin de la inversin por Tabla 20. Sntesis de las modificaciones del contrato original
parte del departamento, establecido en el CONPES 2597 de 1992. (cifras en millones de pesos de 1993)
La primera falencia se presenta en la interpretacin que hace el Conse-
jo de Estado de las normas en materia de concesin vial (Concepto del 12 1993 1996 2006
de diciembre de 1997)10, que indica que las obras adicionales se deberan Contrato 001/93
Acta modificadora #3 Acta modificadora
efectuar de forma excepcional y necesaria para cumplir el objeto principal 12/03/1996 #7 07/11/2006
del contrato, lo cual debe determinarse con base en los estudios tcnicos que Valor del contrato 48.369 52.111 35.353
as lo demuestren. En el caso de la adicin del contrato de concesin de la va Aos 15 20 19
Buga-Tulu-La Paila, a pesar de estar relacionada con el objeto del contra- Kilmetro 60 60 20
to principal, introdujo modificaciones a los trminos tcnicos, financieros y
Finaliza 2008 2014 2033
legales del mismo, lo que implic que el proyecto tuviera un cambio signifi-
cativo al pasar de un modelo de concesin de primera a tercera generacin. Costo por Km 806 869 1.768
El segundo desacierto identificado se relaciona con la aplicacin del art-
culo 40 de la Ley 80 de 1993, que seala que tales obras adicionales tendran
como lmite el cincuenta por ciento (50%) del valor original del contrato. De
Del mismo modo, se super el lmite del 30% de participacin del Departa-
acuerdo con la tabla 20, el contrato present dos modificaciones que impli-
mento, establecido en el documento CONPES 2597 de 1992. Esta participacin
caron el incremento del tiempo de duracin de la concesin y adiciones al
en la concesin fue de 55,832 millones de pesos corrientes, los cuales al expre-
valor original de la misma. En la primera modificacin, la inversin sufri un
sarse en pesos de 1993 corresponden a 27,709 millones, suma esta que representa
incremento de 3742 millones de pesos (7.73%), lo que llev a una amplia-
el 57.29% del valor total de la inversin, que a su vez equivale al 190% del lmite
cin de cinco aos en el plazo de la concesin (33.3%). En la segunda modi-
del 30% establecido en el documento CONPES citado anteriormente. En la tabla
ficacin al contrato se contempla una inversin de 35,353 millones de pesos
21 se presentan los resultados del clculo que elabor el equipo de auditora sobre
(en pesos de 1993), cifra que equivale al 67.8% de la inversin original, e
el valor de la inversin real que realiz el Departamento en la concesin vial. Para
implic una ampliacin del plazo de la concesin por 19 aos, equivalente al
dichos clculos se tomaron los valores recaudados en el peaje de La Uribe duran-
95% del tiempo inicialmente pactado.
te el periodo comprendido entre el 8 de febrero de 1994 y el 30 de noviembre de
1999 fecha en que se termin dicho tramo. La Contralora considera que esta ma-
yor participacin se present por falta de monitoreo por parte de la Gobernacin
del Valle del Cauca, lo cual gener unas condiciones desfavorables para el ente
territorial en la estructura de financiacin del modelo.
Tabla 21. Clculo de inversin real del departamento en el proyecto de concesin

vial (Cifras en precios de 1993)
10
De acuerdo con el concepto de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de 0 1 2 3 4 5 6
Estado la adicin de los contratos de concesin para la construccin, rehabilita-
1994 1995 1996 1997 1998 1999
cin o conservacin de proyectos de infraestructura vial, llamados tambin de con-
Recaudo peaje en pesos
cesin de obras de infraestructura de transporte, no tiene lmite cuando se utilizan corrientes
4.058 5.886 8.676 10.925 13.359 12.939
ingresos adicionales, esto es, ingresos que sobrepasen un monto mximo acordado
Inflacin 23% 22,6% 19,5% 21,6% 17,7% 16,7% 9,2%
en el contrato, para la realizacin de obras adicionales dentro del mismo sistema
Factor de descuento 0,8157 0,6827 0,5613 0,4769 0,4087 0,3742
vial, de conformidad con el artculo 33 de la ley 105 de 1993. Si se utilizan recursos
distintos a los mencionados ingresos, la adicin de tales contratos tiene como lmite Valor presente 3.310 4.018 4.870 5.210 5.460 4.841
el cincuenta por ciento (50%) del valor del contrato original, de acuerdo con el art- Total en pesos de 1993 27.709
culo 40 de la ley 80 de1993.
72 73
Inversin total segn contrato 48.370 En cuanto a la adicin del ao 2006, el concesionario present un modelo
Inversin del departamento financiero con una rentabilidad del 13,95%. Esto se debe a que el modelo parte
27.709
en VP del supuesto de que los flujos de caja originados durante los aos 2006 a 2013 no
Inversin del departamento 57,29% se tienen en cuenta en virtud de que el concesionario ya tendra derecho a ellos
debido a que estaban incluidos en la adicin anterior que se hizo al contrato. Lo
anterior desde una perspectiva eminentemente financiera parece razonable, sin
embargo, se debe tener en cuenta la posicin del concesionario en el contrato, con
Si se tiene en cuenta que el contrato tuvo una adicin en el ao de 1996, el fin de hacer un anlisis equilibrado de la situacin. En este sentido, el equipo
la cual implic el incremento del plazo de la concesin en cinco aos, as auditor indic que al revisar el perodo de recuperacin de la inversin (payback),
como una adicin por valor de 3,741 millones de pesos, la inversin total se encontr que los 35,353 millones de pesos que se adicionaron en el 2006 se
del mismo qued establecida en 52,111 millones, tal como consta en el acta recuperan en nueve aos, es decir en el 2017.
modificatoria No. 03 de marzo 12 de 1996. Sin embargo, el modelo finan- Sin embargo, si se considera un escenario en el cual una empresa diferente o
ciero presentado en aquel entonces por el concesionario no tuvo en cuen- el mismo concesionario se comprometiera a hacer las inversiones necesarias para
ta dicho incremento de inversin, sino que los clculos que realiz dieron esta obra a sabiendas de que sus ingresos iniciaran a partir del 2014, sera razo-
como resultado $48.370 millones, cifra similar a la del modelo inicial. Llama nable inferir que estas arrancaran en el 2010 para terminar en el 2013, con el fin
la atencin que en dicho clculo elaborado dos aos despus de haber ini- de que coincida el final de las obras con el inicio del recaudo de los peajes, lo cual
ciado la concesin, el plan de inversin indica por recaudo de peajes la suma no sera un buen negocio para el Estado al tener que compensar la rentabilidad del
de 28.655 millones, la cual representa un 59% del valor total de la inversin inversionista durante el perodo muerto.
(28,655/48,370). Esta situacin evidencia el conocimiento de las partes en Teniendo en cuenta el anterior escenario, la rentabilidad y la recuperacin de
relacin con el tope establecido para la inversin del Departamento en dicha la inversin seran radicalmente diferentes, en relacin con el modelo presentado
concesin. por el concesionario, como se observa bajo los parmetros analizados. La rentabi-
En la Tabla 22 se presenta el clculo del valor del exceso de inversin por lidad pasara del 13,95% al 24.11%, lo que equivale a un incremento del 72.8%, y
parte del Valle del Cauca en la concesin. Como se observa, en el monto al en el caso del periodo de recuperacin, este pasara de nueve (9) a cuatro (4) aos
que se hace referencia corresponde a 19,451 millones de pesos en cifras de (tabla 23). Esto significa que el negocio es mucho ms atractivo para el inversio-
1993, pero si se indexa11 este valor a pesos de julio de 2014, equivale a una nista concesionario de lo que se presenta en su modelo financiero.
cifra en pesos de 106,790 millones.
Tabla 23. Anlisis del modelo financiero de la adicin del contrato
Tabla 22. Diferencia entre el valor real aportado por la gobernacin y el modelo GM-001 en el 2006
financiero original (Cifras en millones de pesos de 1993)
Mante-
Ahorro
1993 1996 Flujo de Costos nimiento Total Flujo de caja
Ao Inversin tributario
48.370 52.111 caja libre LP-LV peridico flujo acumulado
Valor inversin total segn el contrato amortizacin
17% 17% LP-LV
2011 -10.606 0 -10.606
Inversin del departamento segn el modelo original 8.258 8.897
2012 -17.677 0 -17.677
Inversin real del departamento 27.709 27.709
2013 -7.071 0 -122 186 -6.997
Diferencial 19.451 18.813
2014 0 9.121 0 0 0 9.121 9.121
Valor actualizado a Julio de 2014 106.790 103.284
2015 0 9.297 0 0 0 9.297 18.418
Fuente: Contralora Departamental del Valle (2014). 2016 0 11.975 0 0 0 11.975 30.393
2017 0 11.191 0 0 0 11.191 41.584
2018 0 11.484 0 0 0 11.484 53.068
11
Para dicha indexacin se utiliz el ndice de precios al consumidor certificado por el DANE.
74 75
2019 0 10.474 0 0 0 10.474 63.542

2020 0 10.815 0 0 0 10.815 74.357
2021 0 13,703 0 0 0 13,703 88.060
2022 0 12.994 0 0 0 12.994 101.054
2023 0 13.338 0 0 0 13.338 114.392
2024 0 12.326 0 0 0 12.326 126.718 PRINCIPALES HALLAZGOS, DEBILIDADES, LIMITANTES
2025 0 12.696 0 0 0 12.696 139.414 OBJETO DE MEJORA
2026 0 15.701 0 0 0 15.701 155.115
2027 0 15.099 0 0 0 15.099 170.214
Este apartado corresponde a algunos de los principales hallazgos, que con-
2028 0 15.490 0 0 0 15.490 185.704
ciernen a las debilidades y limitantes del proceso que deben ser susceptibles de
2029 0 14.573 0 0 0 14.573 200.277 mejora. Tambin se exponen las evidencias obtenidas y algunas de las respuestas
2030 0 15.096 0 0 0 15.096 215-373 de los entes auditados. Con el objetivo de sintetizar, estos hallazgos se han cla-
2031 0 18.357 0 0 0 18.357 233.730 sificado en tres grandes factores: el Factor de Planes, Programas y Proyectos, el
2032 0 19.292 0 0 0 19.292 253.022 Factor Gestin Financiera y el Factor de Gestin Contractual.
Resumen financiero Factor de Planes, Programas y Proyectos

Inversin 35.280
Payback 4 aos Al no encontrarse la aplicacin de herramientas de planeacin, de gestin y
Tasa Interna de Retorno TIR 24,11% financieras se puede inferir que el Departamento Administrativo de Planeacin
Departamental no realiz un seguimiento y control al proyecto de infraestructura
Fuente: Contralora Departamental del Valle, 2014 vial ms importante del Valle del Cauca. El ente de control aport actas de comi-
ts en las que se discuten temas de calificacin de la va y toda su infraestructura,
ms no hay un esquema definido en el que se cuente con instrumentos de control
En sntesis, el Departamento del Valle del Cauca, no solamente super su
con los cuales se evidencien el impacto y los beneficios que trae el proyecto para
participacin estimada en el proyecto, sino tambin el tope mximo permitido para
el Departamento; no existen informes de gestin que demuestren avances, indica-
este tipo de contrato. Tambin se reconocen las falencias institucionales, tcnicas y
dores de eficacia y eficiencia, con el fin de medir los resultados y, de esta manera,
de gestin por parte de la gobernacin, al constatarse que estas se presentaron du-
detectar fallas o mejoras para efectuar una revisin de cuentas por los rganos de
rante la ejecucin del contrato: demoras en el desembolso de las garantas causadas;
control y la ciudadana.
demoras en la aprobacin de las licencias ambientales; cambios en los diseos ini-
cialmente establecidos que originaron inversiones no previstas y mayores cantida-
des de obra, las cuales se imputaron a cargo de la nacin; cambios en el inventario Factor Gestin Financiera
predial como consecuencia de la variacin en los diseos originales y retrasos en la
adquisicin y entrega de predios; problemas de concertacin con las comunidades La participacin del departamento del Valle del Cauca en la concesin fue
que provocaron el establecimiento de tarifas diferenciales y, por consiguiente, un im- de 55,832 millones de pesos, que al expresarse en pesos de 1993, correspon-
pacto en el nivel de recaudo del concesionario que fue cubierto por la administracin, dan a 27,709 millones de pesos, suma que represent el 57.29% del valor
mediante contratos adicionales. total de la inversin, que es superior al 30% de lo establecido en el documen-
Los hallazgos que se identificaron en la auditora no trascendieron por parte de la to CONPES 2597 de 1992 y en la propuesta de PISA, por la falta de control y
Contralora Departamental, dado que la auditora del proyecto se pudo realizar varios seguimiento por el Departamento, lo que gener unas condiciones desfavo-
aos despus de transcurridos los hechos y, por tanto, la accin perdi vigencia. rables en la estructura de financiacin del modelo.
Las reglas de juego y desarrollo de ese entonces, concesiones de primera ge-
neracin, quedan establecidas en la estrategia o esquema financiero propuesto en
76 77
el CONPES, en el que se presenta una combinacin de capital de riesgo privado la construccin, el costo de las interventoras durante las etapas de diseo y de
con fondos del Estado, los cuales junto con recursos del sistema financiero permi- construccin, y el costo de adquisicin de los predios para el derecho a la va, y
ten llevar a cabo los proyectos. Conforme est establecido, se contempl la parti- se efectuara a travs de:
cipacin del Estado desde un principio, dada las consideraciones del documento a) La Cesin de los derechos patrimoniales del peaje existente de la caseta
CONPES y es as como se condiciona que la participacin del Estado en ningn localizada en La Uribe...
caso podr exceder el 30% del inversin total. La observacin se mantiene por cuanto los soportes no cumplen con los
Contractualmente queda establecido y el concesionario PROYECTOS DE IN- argumentos suficientes para desvirtuar el hallazgo, por lo cual queda la ob-
FRAESTRUCTURA SA, (PISA) presenta en su propuesta modelo financiero servacin de tipo administrativo, debido a que los hechos que evidencian
la estructura de financiacin de la siguiente manera: el incremento en la participacin del departamento del Valle del Cauca en
CAPITAL DE RIESGO PRIVADO 25% contrava con el documento CONPES 2597 de 1992 en la estructura de finan-
CAPITAL ESTATAL PEAJES 17% ciamiento son con corte al ao 1999, para lo cual, a la fecha, ha caducado la
CRDITOS 58% accin disciplinaria.
As mismo, es importante recalcar que el citado documento CONPES indica
que el capital con el cual el Estado concurrir a la ejecucin de la obra puede Factor de Gestin Contractual
provenir de diferentes fuentes:
De acuerdo con los resultados encontrados, se pudo examinar que el Departa-
mento del Valle del Cauca no entreg al equipo auditor los adendos que hacan parte
a) Lo recursos ordinarios del presupuesto.
de los pliegos de condiciones, con el objeto de establecer si fueron tenidos en cuenta
b) Los recursos de peaje durante el periodo de construccin en las casetas
para los pliegos definitivos. De igual forma, no se comprob que el acta de evalua-
existentes de los proyectos.
cin del comit, que verifica la calificacin realizada a cada una de las propuestas,
c) Los recursos de crdito con la banca internacional, cuya contrapartida
diera como resultado la seleccin de la mejor oferta para los intereses del Departa-
nacional sern los aportes del concesionario y de la entidad financiera al
mento por parte de los integrantes del mismo. Lo anterior denota desorganizacin
fideicomiso.
en el archivo de la etapa precontractual del contrato de concesin GM001 de 1993.
d) Recursos por valorizacin, que debern ser obtenidos por parte del Fon-
En la respuesta no se anex la informacin requerida para que fuera desvirtuado
do de Valorizacin del Ministerio de Obras durante el periodo de construc-
este hallazgo; adicionalmente, y segn las actas que fueron firmadas con la Admi-
cin o durante la concesin.
nistracin, tuvieron suficiente tiempo para recopilar la informacin requerida por la
e) Aportes de los gobiernos locales, departamentales o municipales.
Contralora Departamental, desde el inicio de la auditora.
f) Aportes de entidades descentralizadas que se beneficien con el proyecto.
La gobernacin del Valle del Cauca con relacin al hallazgo del rubro de
$500.000.000 (1993), acordado para las obras de mitigacin ambiental, del que no
Los peajes hacen parte de los recursos tributarios de la nacin, pues son conse encontr informacin que permitiera establecer su utilizacin, corrobor lo ma-
siderados como tasas para el INVAS, de tal forma que, al entregar la va al Valle nifestado en el informe de auditora en el cual se evidenci la ausencia de controles
del Cauca para su administracin, cede todos los derechos de la misma, esto quie- por parte del concedente, y ratific el estado de desorden y desconocimiento de
re decir que el Departamento participa en la concesin vial con recursos de peaje los archivos. No obstante, el contrato GM001/93 se encuentra vigente hasta el ao
durante la etapa de construccin de la caseta existente al momento de iniciar el 2033, por lo tanto, la observacin qued en firme en este anlisis.
contrato. Dicha caseta es La Uribe, que empieza a recaudar a partir del 08 de En lo verificado en las cajas del archivo central del Departamento, no se evi-
abril de 1994, como consta en el informe No. 1 de interventora. denci ningn soporte que demuestre el proceso de seleccin del concurso de
Los recaudos de la caseta de La Uribe fueron cedidos por el Departa- mritos realizado en la etapa precontractual. As mismo, el proceso contractual
mento del Valle del Cauca al concesionario, tal como lo expresa el contrato de y de ejecucin, tampoco evidenci ningn documento, por falta de organiza-
concesin vial GM-001 de 1993, el cual en su Clusula 5 dice: cin y control en la custodia de sus archivos. La respuesta de la administracin
CLAUSULA QUINTA. FORMA DE PAGO: El pago del valor total del contrato, no desvirtu el hallazgo de la auditora, toda vez que durante este proceso au-
incluido el costo del diseo, el costo de construccin, el costo financiero durante
78 79
ditor fue solicitada la informacin y esta no fue puesta a disposicin del equipo, Limitaciones en el control fiscal y la auditora a la concesin vial
ni se recibi respuesta alguna, por lo tanto, este resultado qued en firme.
La gobernacin del Valle del Cauca no aport los clculos que dieron soporte
a los sobrecostos reconocidos al Concesionario, ni se aportaron los mencionados El ejercicio de auditora se vio limitado por la desorganizacin del archivo
oficios, tanto el expedido por la Gerencia de Macroproyectos como el de la inter- central y de gestin del departamento, el cual no conserva una organizacin de la
ventora de estos contratos. informacin de acuerdo con las fases o etapas contractuales o un orden cronol-
La entidad acepta la observacin para plan de mejoramiento, que estar sujeto a gico especfico. Los archivos carecen de foliatura y no existen documentos de la
su seguimiento; por lo tanto, el hallazgo queda en firme. etapa precontractual (adendos de los pliegos de condiciones de la licitacin, acta
Es pertinente sealar que durante la ejecucin de la auditora, no fue posible ade- de evaluacin de las ofertas). De igual manera, en los archivos puestos a dispo-
lantarla en debida forma, por cuanto no se tuvieron disponibles todos los documen- sicin de la comisin auditora de la Contralora no existan los presupuestos de
tos que sirvieran de soporte, de tal manera que se present una limitacin al alcance. las diferentes obras ejecutadas en los siguientes tems: obras subterrneas com-
plementarias por valor de $1.556 millones, obras de impacto ambiental por $830
millones y $500 millones, as como obras de impacto social por $2.000 millones.
Debilidades en el monitoreo a la ejecucin del contrato
La falta de informacin no permiti llevar a cabo un ejercicio expedito del
control fiscal y, por consiguiente, se limitaron los alcances de la auditora. Este
La auditora de la Contralora Departamental encontr que durante 20 me- contrato de concesin se encuentra vigente hasta el ao 2033, por lo que la au-
ses el contrato no cont con los servicios de interventora, para los periodos oc- sencia de soporte documental dificulta el ejercicio del seguimiento y control por
tubre de 1999 y noviembre de 2000, as como agosto 19 de 2012 a mayo 27 de parte de la administracin departamental. Es de anotar que tampoco se encontr
2013, como se puede evidenciar en la relacin de contratos de interventoras informacin sobre la utilizacin del rubro de $500 millones para obras de miti-
que se presenta en la Tabla 24 para el periodo 1994 2013. Tampoco se cono- gacin ambiental, razn por la cual, la Contralora advirti que esta situacin se
cieron documentos de soporte de los concursos de mrito para la asignacin de deba informar al departamento para que tales recursos pudieran ser destinados
los contratos de interventora en la etapa precontractual y en el contrato GV-001- segn lo reglamentado. Es pertinente mencionar que se debe tener en cuenta que
00 del 22 de noviembre del 2000. En este ltimo tampoco se estableci quin los funcionarios de la Contralora debieron realizar el trabajo de compilacin
era la persona o el profesional designado por el departamento para realizar la de la documentacin existente, que se encontraba dispersa en los archivos de la
supervisin del contrato, lo que significa que qued desprovisto de cualquier
gobernacin.
control y seguimiento de las obligaciones contractuales.
Tabla 24. Relacin de fechas de ejecucin de las interventoras 1994 2013
Contrato No. Fecha de suscripcin Fecha de inicio Fecha de finalizacin

94-04-0001 25 de enero de 1994 25 de enero de 19941 6 de octubre de 1999
GV-001-00 22 de noviembre de 2000 30 de noviembre de 2000 5 de agosto de 2005
0364 28 de julio de 2005 6 de agosto de 2005 4 de agosto de 2009
0844 5 de agosto de 2009 18 de agosto de 2009 18 de agosto de 2012
0550 28 de mayo de 2013 19 de julio de 2013 19 de octubre de 2014
0969 6 de diciembre de 2006 23 de febrero de 2007 24 de septiembre de 2010
0638 27 de septiembre de 2010 27 de septiembre de 2010 27 de abril de 2011
0547 27 de abril de 2011 27 de abril de 2011 27 de abril de 2012
Fuente: Contralora Departamental del Valle (2014), a partir de Secretara de Macroproyectos de

Infraestructura y Transporte
80 81
CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES
Conclusiones
El proceso de apertura econmica y de modernizacin del Estado, que se

empez a implementar en el pas a partir de la dcada de 1990, se realiz sin
prever que las nuevas polticas econmicas y fiscales requeran de un nuevo
marco institucional y de una gobernanza con una clara distribucin de com-
petencias entre los diferentes actores que en adelante intervendran en el
diseo e implementacin de polticas.
Ejemplo de ello, son las reglas de juego que establecieron los contratos
de concesin de primera, segunda y tercera generacin, que se caracterizan,
entre otros aspectos, por la financiacin de la infraestructura con recursos
que comprometan vigencias futuras, as como una distribucin asimtrica
de los riesgos de la inversin en favor del concesionario y en deterioro de las
finanzas pblicas de la nacin y los entes territoriales. Junto a esto, las conce-
siones evidenciaron inexperiencia en los estudios tcnicos y financieros que
requieren las grandes obras de infraestructura, lo que incide en que las ofer-
tas no se ajusten al valor real de las obras. Estas licitaciones con precios por
debajo del valor real de los proyectos, requieren posteriormente adiciones y
prrrogas por parte de los contratistas. Los hallazgos que se identificaron en
la auditora del contrato de concesin de la doble calzada muestran desacier-
tos desde el proceso de licitacin del proyecto.
Estas dificultades se intentaron corregir con la expedicin de leyes y documen-
tos CONPES a lo largo de las ltimas dos dcadas, pero ello no necesariamente
se correlaciona con procesos de aprendizaje institucional de las organizaciones
pblicas que tienen la responsabilidad de hacer control, seguimiento y evaluacin
a los contratos de concesin. Las falencias que identific la Contralora Depar-
tamental del Valle del Cauca en la ejecucin del contrato de concesin de la va
Buga-Tulu-La Paila-La Victoria, que inici en 1993 y sigue vigente, son una
expresin de ello.
La Controlara Departamental realiz auditora al contrato de concesin
de la doble calzada, sin embargo, algunos hallazgos fueron difciles de com-
pilar por la escasa documentacin financiera y administrativa de los prime-
ros aos de operacin de la obra y que el concesionario no traslad en su
82 83
oportunidad para su revisin.Esto indica que tanto la Gobernacin como la

Asamblea Departamental, y la Contralora del Valle Cauca han hecho esfuer-
zos ingentes como parte de sus objetivos misionales para realizar el segui-
miento y control a la gestin de los recursos pblicos, dada la magnitud de
la inversin y la importancia estratgica de este proyecto para la competiti-
vidad de la regin. Recomendaciones
No obstante, es la administracin del Dr. Adolfo Weybar Sinisterra Boni-
lla, la que retoma el caso, efectuando la auditora con enfoque integral a la
concesin objeto de estudio, que evidencia las dificultades presentadas du- A continuacin, se exponen unas recomendaciones de tipo acadmico, for-
rante el proceso. El concepto emitido por esta administracin fue favorable muladas por la Universidad del Valle, con el propsito de que sean una gua que
con observaciones, dado que el proceso auditado cumple parcialmente con permita contribuir al mejoramiento de las prcticas de control, gestin y poltica
los principios evaluados de economa, eficiencia y eficacia en el manejo de pblica del departamento del Valle del Cauca, para una debida formulacin, ad-
los recursos pblicos. ministracin, ejecucin y seguimiento a los recursos que otorga el Estado.
Cabe anotar, como lo expone Varela (2015) en entrevista la Asociacin Dado que una de las principales causas de esta situacin fue el resultado de la
Pblico Privada es una sociedad de beneficio y de riesgo compartido entre crisis del modelo de departamento que se deriva de la Constitucin de 1991, sera
el Estado y los particulares, y no es simplemente que el Estado le entregue importante retomar los resultados del proyecto Visin Valle del Cauca 2032, que
un negocio a privados y no tengan ninguna rentabilizacin publica, el Estado en su eje poltico institucional, plantea la necesidad de polticas y estrategias
empresarial tiene sentido cuando va las rentas pblicas cuyo propsito es dirigidas a la solucin de la problemtica en dos frentes: en primer lugar, realizar
tambin financiar el gasto pblico y la inversin pblica. reformas administrativas que conduzcan al fortalecimiento de la capacidad tc-
Es fundamental, precisar que a pesar de los desaciertos encontrados en este nica de la gobernacin y, en segundo lugar, liderar y proponer reformas consti-
proceso, la concesin vial Buga, Tulu, La Paila- La Victoria se constituye como tucionales que modifiquen el actual modelo de departamentos y generen nuevos
una ventaja competitiva para el Departamento del Valle del Cauca y sus muni- instrumentos de gestin que permitan fortalecer su capacidad fiscal y su papel
cipios. En este orden de ideas, el proyecto Buga - Tulu - La Paila- La Victoria, como coordinador de actores y polticas en el mbito regional.
demostr que se podan construir vas de primer nivel, de escala internacional Es importante sugerir que la gobernacin podra promover y aunar esfuerzos
usando el modelo de concesin lo cual es bastante til, pues ha permitido ser la en pro de dicho objetivo, desde diferentes mbitos institucionales tales como la
primera etapa de todo el plan vial para el suroccidente colombiano, que integra bancada parlamentaria y la Federacin Nacional de Departamentos. Estas refor-
la malla vial de los departamentos del Valle y del Cauca. Esto genera ventajas mas pueden ser viables y pertinentes en un escenario de posconflicto, en el que se
competitivas para la regin y para integrar el sistema de ciudades. requieren rediseos institucionales de los gobiernos territoriales.
Por otra parte, en la medida en que el sector pblico cada vez concesiona ms
la oferta de bienes y servicios en actores privados, se hace necesario el fortale-
cimiento de los organismos e instrumentos de control, entre ellos las contralo-
ras territoriales, que permitan el mejoramiento en el monitoreo, el control y la
gestin de los recursos pblicos. As mismo, proponer modelos y estrategias de
buen gobierno, como por ejemplo informar en tiempo real a la ciudadana sobre
la gestin de los recursos, de manera que se complementen y se fortalezcan los
mecanismos ya existentes como la rendicin de cuentas.
Este fortalecimiento implica modificar los mecanismos de designacin de
los titulares de las contraloras, ya que estos son elegidos por las corporacio-
nes que son objeto de control.
Otro aspecto a fortalecer deberan ser las capacidades tcnicas y operati-
vas de las contraloras territoriales, dado que su mbito de accin regional y
84 85
municipal implica la inclusin de mltiples entidades sujetos de control, mu-

chas de las cuales las superan en recursos financieros, tcnicos y humanos.
La Contralora Departamental del Valle del Cauca est desarrollando un pro-
ceso de innovacin en el ejercicio del control fiscal, que implica tambin pro-
mover el control en tiempo real a obras y proyectos de infraestructura fsica,
mediante el instrumento de rendicin de cuentas en lnea. Estas iniciativas REFERENCIAS
tienen un gran potencial en el mejoramiento del cumplimiento de los objetivos
misionales de las contraloras, as como de las instituciones que son objeto de
control.
Alcalda de Buenaventura - Instituto de Prospectiva, Innovacin y Gestin del Co-
Aqu es importante, tener en cuenta que la descentralizacin no ha alcan- nocimiento - Universidad del Valle (2014). Informe de la Consultora Asistencia
zado los objetivos esperados en trminos del papel que deben cumplir los tcnica para la actualizacin y armonizacin del Distrito de Buenaventura, en el
gobiernos territoriales en la promocin del desarrollo local y el bienestar so- marco de la implementacin de la Ley 1617 de 2013 o rgimen para los distritos
cial. Un efectivo ejercicio del control fiscal podra incidir en la identificacin especiales en Colombia, para la Alcalda de Buenaventura.
y correccin de las fallas institucionales que han limitado el fortalecimiento Bolstanski, L. y Chiapello, E. (2002). El nuevo espritu del capitalismo. Madrid:
de las capacidades que se requieren para el cumplimiento de sus objetivos Ediciones Akal S.A.
misionales. Cmara de Comercio de Cali. Escritura Pblica Nmero 1682 (29 de Mayo de
En sntesis, la falta de supervisin y seguimiento al contrato de Concesin 1991).
Chong, A. y Lpez-de-Silanes, F. (2005). Privatization in Latin America: Myths
No. 001 de 1993, a lo largo de los veinte (20) aos, comprueba una prdida
and Reality. Palo Alto, CA: Stanford University Press.
de control. A pesar de que se otorgue la explotacin de un servicio que en
Colombia. Congreso de la Repblica. Ley 29 (Febrero 15 de 1989). Por la cual
principio es del Estado y que se debe realizar con unas reglas claras y estric- se modifica parcialmente la Ley 24 de 1988, y otras disposiciones.
tas, no se puede perder el control sobre la planeacin, la ejecucin, la tran- Colombia. Congreso de la Repblica. Ley 14 (Julio 6 de 1983). Por la cual
saccin, el monitoreo a este servicio conferido a una entidad privada. Por lo se fortalecen los fiscos de las entidades territoriales y se dictan otras dispo-
tanto, es hace recomendable ejercer una administracin ms eficiente y un siciones.
control estricto, respecto de la ejecucin de la concesin y de los intervento- Colombia. Congreso de la Repblica. Ley 12 (Enero 16 de 1986). Por la cual
res de estas obras. se dictan normas sobre la Cesin de Impuesto a las Ventas o Impuesto al Valor
Se deben socializar y transferir los resultados a la ciudadana en general Agregado (I.V.A.) y se reforma el Decreto 232 de 1983.
sobre la responsabilidad de la gestin pblica en Colombia, ya que es rele- Colombia. Congreso de la Repblica. Ley 10 (Enero 10 de 1990). Por la cual
se reorganiza el Sistema Nacional de Salud y se dictan otras disposicio-
vante la participacin y la interlocucin con la comunidad y de las Institucio-
nes.
nes de Educacin Superior con el Estado, lo que promueve el intercambio y
Colombia. Congreso de la Repblica. Ley 60 (Agosto 12 de 1993). Por la cual
la retroalimentacin de saberes. En este sentido, Rengifo (2015), referen- se dictan normas orgnicas sobre la distribucin de competencias de
ciando a Didrikson (2000), manifiesta que la contribucin de la universidad conformidad con los artculos 151 y 288 de la Constitucin Poltica y se
en el escenario mundial y la sociedad del conocimiento responde desde su distribuyen recursos segn los artculos 356 y 357 de la Constitucin
carcter institucional y organizacional a la innovacin y a su relacin con el Poltica y se dictan otras disposiciones.
mundo local, regional y global. Colombia. Congreso de la Repblica. Ley 715 (Diciembre 21 de 2001). Por
la cual se dictan normas orgnicas en materia de recursos y competencias
de conformidad con los artculos 151, 288, 356 y 357 (Acto Legislativo 01 de
2001) de la Constitucin Poltica y se dictan otras disposiciones para organi-
zar la prestacin de los servicios de educacin y salud, entre otros.
Colombia. Congreso de la Repblica. Ley 1454 (Junio 28 de 2011). LOOT. Por
la cual se dictan normas orgnicas de ordenamiento territorial y se modifican
otras disposiciones.
86 87
Colombia. Congreso de la Repblica. Ley 1474 (Julio 12 de 2011). Por la cual Varela B., E., Martnez S., . M. y Delgado M., W. (2013). Gobernanza y redes de
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Valle.
88 89
Control fiscal, gobernabilidad, gestin y poltica pblica
90

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EL MODELO DE CONCESIN VIAL

ASPECTOS RELEVANTES DE LA AUDITORA

CONTRALORA DEPARTAMENTAL DEL VALLE DEL CAUCA

INSTITUTO DE PROSPECTIVA, INNOVACIN Y GESTIN DEL

EL MODELO DE CONCESIN VIAL DE PRIMERA GENERACIN:

Adolfo Weybar Sinisterra Bonilla

Carlos Eduardo Cobo Oliveros

Edilberto Montao Orozco

Jorge Antonio Quiones Cortes

La misin de la Contralora Departamental del Valle del Cauca no es distinta

departamental, para el presente documento la de la doble calzada Buga-Tulu-La CONTENIDO

CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES..................................................81 FIGURAS

REFERENCIAS..................................................................................................85 Figura 1. Proyectos asociados a la Concesin vial Buga-Tulu-La Paila...........51

Con los avances y retrocesos que ha experimentado el proceso de descentra-

ASPECTOS RELEVANTES DE ESTA PUBLICACIN

CONTROL FISCAL A LA GESTIN PBLICA Y POLTICA P-

En 1992, en Colombia se inici un proceso de apertura a las licitaciones con

Factor: planes programas y proyectos COMPONENTE CONTROL DE GESTIN

PLAN DE MEJORAMIENTO Ordenanza No.359 de No-

Tipologa Nmero Fecha de suscripcin Valor ($)

Consultora 0844 05-ago-09 1.683.716.8006 142552 de abril 8.

Consultora 0547 de 2011 27-abr-11 174.355.4808

TOTAL 58.761.864.234 6975 de mayo

profesionales de la Facultad de Ciencias de la Administracin de la Universidad

7067 Junio 20/14,

Esta publicacin no reemplaza el informe de auditora del proyecto de conce-

LA DESCENTRALIZACIN Y LOS GOBIERNOS TERRITORIA-

La efectividad del control fiscal realizado por los organismos responsables de

MODELO DE CONCESIN VIAL

En el marco del proceso de modernizacin del Estado y de apertura econmi-

Concesiones de primera generacin Plazos cortos de licitacin Mayores plazos de licitacin

Contratos mucho ms completos, claros y

para el sector de transporte; no obstante, estos contratos se realizan bajo com-

Desde luego, la utilizacin de tecnologa de frontera es ms costosa en el

Clusula Primera. OBJETO: El Departamento se obliga por su cuenta y riesgo

Descripcin de la obra Mejoramiento calzada

urbano de La Paila, con una longitud de aproximadamente 60 kilmetros.

separador central, sin interrupciones, condicin que obliga a la previsin de La Paila

Las dimensiones de la doble calzada se presentan en la Tabla 5. En el 2014 la

Tulu-La Paila 35.70 Tabla 6. Criterios para la calificacin de las ofertas

La Paila-La Victoria 21.70

Organizacin propuesta para el manejo de la tesorera del proyec-

Tabla 7. Calificacin de ofertas Razones finan-

Criterios Agrupacin Autopista Consorcio PISA ODINSA Luis Carlos

Total $ 93.729,83 100% $ 48.368,00 100% $ 46.170,00 100% Criterio de operacin

Fuente: Contralora Departamental del Valle (2014).

Proyectos de Infraestructura PISA S.A. present una propuesta de garan-

Tabla 13.Composicin accionaria de PISA S.A. al 1 de marzo de 1993

Nombre Accionista Acciones Valor % de Participacin

Corporacin Financiera del Valle S.A. 49.999 $ 49.999.000 49,999%

Conciviles S.A. 48.000 $ 48.000.000 48,000%

Agregados y Mezclas Cachibi S.A. 1.000 $ 1.000.000 1,000%

Industrial Conciviles ltda 1.000 $ 1.000.000 1,000%

Julio Manuel Ayerbe M. 1 $ 1.000 0,001%

En 1991, se realiz una reforma a los estatutos de la empresa (Cmara de

Etapa Tiempo de demora Periodo Acta

calda de Tulu corrigi ligeramente el trazado de la anterior Resolucin,

Tabla 21. Clculo de inversin real del departamento en el proyecto de concesin

2019 0 10.474 0 0 0 10.474 63.542

Resumen financiero Factor de Planes, Programas y Proyectos

Tabla 24. Relacin de fechas de ejecucin de las interventoras 1994 2013

Contrato No. Fecha de suscripcin Fecha de inicio Fecha de finalizacin

Fuente: Contralora Departamental del Valle (2014), a partir de Secretara de Macroproyectos de