AS FORAS ARMADAS E A GARANTIA DA LEI E DA ORDEM

ARMED FORCES AND THE GUARANTEE OF LAW AND ORDER

EMERSON GARCIA*

Recebido para publicao em outubro de 2008.

RESUMO: O aumento da violncia nos grandes centros urbanos constantemente evidencia a ineficincia dos rgos
de segurana pblica e realimenta o debate em torno da utilizao das Foras Armadas na defesa da ordem pblica
interna. A anlise realizada busca demonstrar a forma de efetivao dessa medida e a sua excepcionalidade, j que
um aparato voltado ao combate e, ipso facto, eliminao do inimigo, no est ontologicamente vocacionado ao
policiamento ostensivo e represso criminalidade civil.
PALAVRAS-CHAVE: defesa da paz; Foras Armadas; ordem pblica; polcia administrativa; segurana pblica.
ABSTRACT: The increase of violence in the great urban centers constantly evidences the inefficiency of the public
security bodies and nourishes the discussion about the utilization of Armed Forces in the defense of the internal
public order. The examination we realized aspires to demonstrate the form of accomplishment of these measure
and her exceptionality, since a body utilized for combat and, ipso facto, to the elimination of the enemy, isnt
ontologically prepared to the ostensible policing and to the repression of the civil criminality.
KEY-WORDS: peace defense Armed Forces; public order; administrative policy; public security.

1. Aspectos Introdutrios

A linha evolutiva do Estado de Direito, marcada por perodos de instabilidade

institucional e uso abusivo da fora, culminou com o surgimento da dicotomia entre poder
militar e poder civil. A subordinao de um ao outro no mbito da organizao poltica
permitir se fale, conforme o caso, em regime militar ou em regime civil, com distintos reflexos
na subsistncia da prpria democracia. Os Estados contemporneos, em sua grande maioria,
adotam regimes civis, cabendo normalmente ao Chefe de Estado o controle das Foras
Armadas, com maior ou menor influncia do Parlamento ou de outros rgos colegiados (v.g.:
Conselho de Defesa).1

*
Membro do Ministrio Pblico do Estado do Rio de Janeiro. Consultor Jurdico da Procuradoria Geral de
Justia. Assessor Jurdico da Associao Nacional dos Membros do Ministrio Pblico (CONAMP). Ps-
Graduado em Cincias Polticas e Internacionais pela Universidade de Lisboa, Mestre e Doutorando em
Cincias Jurdico-Polticas pela mesma Universidade. Membro da International Association of Prosecutors (The
Hague Holanda).
1
No direito francs, o Presidente da Repblica o chefe das armadas, presidindo os conselhos e comits
superiores de defesa nacional (Constituio de 1958, art. 15), colegiados que tomam as decises mais
relevantes nessa matria: enquanto a segunda atribuio se dilui nas deliberaes dos referidos rgos, a
primeira apresenta maior importncia, o que realado pelo Decreto de 12 de junho de 1996 (antecedido
pelo Decreto de 14 de janeiro de 1964), que conferiu ao Presidente da Repblica a competncia exclusiva de
utilizar a fora nuclear. Apesar do ttulo chef des armes, as limitaes impostas ao Presidente da Repblica
levaram DUVERGER a afirmar, ainda sob a gide da Constituio de 1946, que se tratava de um humor muito
saboroso, embora involuntrio (Manuel de Droit Constitutionnel et de Science Politique, Paris: Presses
Universitaires de France, 1948, p. 338). O Primeiro-Ministro o responsvel pela defesa nacional, devendo
coordenar a preparao e a execuo das medidas a serem adotadas (Constituio de 1958, art. 21). As foras
armadas, a exemplo da administrao, esto disposio do governo (Constituio de 1958, art. 21). Cf.

Revista Brasileira de Direito Constitucional RBDC n. 13 jan./jun. 2009 41

 AS FORAS ARMADAS E A GARANTIA DA LEI E DA ORDEM
EMERSON GARCIA

No parece haver dvidas quanto constatao de que o princpio democrtico,

delineado pela participao popular na escolha dos governantes e pela contnua renovao do
poder, de todo incompatvel com o regime militar. Afinal, no h democracia sem liberdade,
e regimes militares, de forma nitidamente antagnica, so caracterizados pelo uso da fora ou
pela manipulao do sistema de modo a afastar o pluralismo poltico, o que inevitavelmente
conduz tentativa de perpetuao de um indivduo ou de um grupo no poder.

Princpio democrtico e regime militar, em verdade, encerram premissas antinmicas,

no sendo possvel a sua coexistncia, concluso clara na medida em que inexistem
mecanismos aptos a apurar a responsabilidade daqueles que controlam a fora e esto no
poder graas a ela.2 A fora armada, como assinalou Benjamin Constant3, no um poder
constitucional, mas um terrvel poder de fato.

PRLOT, Marcel e BOULOIS, Jean. Institutions Politiques et Droit Constitutionnel, 10 ed., Paris: Dalloz: 1987,
pp. 719 e 752; PANNETIER, Martin. La Dfense de La France, Indpendance et solidarit, Lavauzelle, 1985;
LECLERQ, Claude. Droit Constitutionnel et Institutions Politiques, 5 ed., Paris: Librairies Techniques, 1987, pp.
591/592; e HAMON, Francis, TROPER, Michel e BURDEAU, Georges. Manuel de Droit Constitutionnel, 27 ed.,
Paris, LGDJ, 2001, pp. 559/560. No direito italiano, o Presidente da Repblica, Chefe de Estado (Capo dello
Stato), preside o Conselho Supremo de Defesa, rgo meramente consultivo, e detm o alto comando da
forze armate (Constituio de 1947, art. 87, n 9), mas no possui qualquer poder de direo efetiva para o
seu emprego concreto em operaes militares especficas. As decises de natureza poltico-administrativa so
tomadas pelo Governo, com a apresentao de relatrios informativos ao Chefe de Estado e possibilidade de
responsabilizao perante a Cmara Legislativa. Cf. DI RUFFIA, Paolo Biscaretti. Diritto Costituzionale, XV ed.,
Napoli, Jovene Editore, 1989, p. 491, notas 31 e 32; p. 341; DI CELSO, M. Mazziotti e SALERMO, G. M..
Manuale di Diritto Costituzionale, Padova: CEDAM, 2002, p. 471. No direito espanhol, o Rei possui o mando
supremo de las Fuerzas Armadas (Constituio de 1978, art. 62, h), poder que, como assinalam BALAGER
CALLEJN et alli, apresenta dimenso mais simblica que real (Derecho Constitucional, v. II, 2 ed., Madrid:
Editorial Tecnos, 2003, p. 432). Em verdade, cabe ao Ministro da Defesa e, acima dele, ao Presidente do
Conselho de Ministros, a direo da poltica militar e de defesa, observada a legislao de regncia e com
assessoramento da Junta de Defensa Nacional e da Junta de Jefes de Estado Mayor. No direito norte-
americano, o Presidente o Comandante Supremo (Commander in Chief) do Exrcito e da Marinha, isto
sem olvidar a milcia, fora civil somente utilizvel em situaes de emergncia e que teve papel decisivo na
Guerra de Independncia (Constituio de 1787, art. II, Seo 2; e Segunda Emenda de 1791); a omisso
Aeronutica justificvel na medida em que o avio ainda no havia sido inventado poca da promulgao
do texto constitucional. O objetivo dos framers, como anota Hamilton (O Federalista n 69), era atribuir ao
Presidente uma posio um pouco superior de um Primeiro General ou Almirante, mas inferior do Rei
ingls, que podia declarar a guerra, bem como recrutar e regulamentar a Armada, competncias que seriam
do legislativo (vide Constituio de 1787, art. I, Seo 8). Em 1866, a Suprema Corte declarou que os Poderes
do Presidente alcanavam, apenas, o comando das foras e da conduo das campanhas (Ex parte Milligan,
71 U.S. 2, 139, 1866). Posteriormente, passou-se a entender que a Commander in Chief Clause alcanava
tudo o que fosse inerente autoridade marcial que o Presidente deve possuir. Cf. TRIBE, Lawrence H..
American Constitutional Law, 3 ed., New York: Foundation Press, 2000, p. 657/658; WILLOUGHBY, Westel W..
Principles of the Constitutional Law of the United States, 2 ed., New York: Baker, Voorhis & Co., 1938, p.
641/661; MADISON, James, HAMILTON, Alexander, JAY, John. Os Artigos Federalistas (The federalist papers),
trad. de BORGES, Maria Luiz X. de A., Rio de Janeiro: Editora Nova Fronteira, 1993, p. 435/436; e Blacks Law
Dictionary, 6 ed., St Paul: West Publishing, 1990, p. 993. Sobre os poderes do Presidente norte-americano na
guerra contra o terrorismo, vide CHEMERINSKY, Erwin. Constitutional Law, Principles and Policies, 3 ed., New
York: Aspen, 2006, p. 376/385. No direito brasileiro, como veremos, o Presidente da Repblica exerce o
comando supremo (na verdadeira acepo da expresso) das Foras Armadas, mas a declarao de guerra
depende de aprovao do Congresso Nacional (Constituio de 1988, arts. 49, II; 84, XIII; e 142, caput).
2
Como afirmou FERREIRA FILHO, Manoel Gonalves, no h bombeiros para apagar o fogo que bombeiros
atearam e atiam... (Curso de Direito Constitucional, 32 ed., So Paulo: Saraiva, 2006, p. 240).

42 Revista Brasileira de Direito Constitucional RBDC n. 13 jan./jun. 2009

 AS FORAS ARMADAS E A GARANTIA DA LEI E DA ORDEM
EMERSON GARCIA

No obstante os riscos que oferece, praticamente todos os regimes democrticos tm

feito uso do poder militar, o que, por vezes, tem se mostrado especialmente relevante na
garantia da soberania e na preservao do prprio regime. O importante, no entanto, que o
poder militar no abandone o seu papel coadjuvante, subjugando o poder civil. Alm da
imposio de restries operacionais, afastando a possibilidade de atuao de ofcio e exigindo
a subordinao a agentes democraticamente legitimados, j se sustentou, inclusive, que o
contingente das Foras Armadas deveria ser periodicamente renovado. Montesquieu4, por
exemplo, defendia que as Foras Armadas deveriam ser o povo e ter o mesmo esprito do
povo, o que exigia a responsabilidade por seus atos e um servio temporrio, por prazo no
superior a um ano. Esse padro, evidncia, dificilmente poderia ser alcanado por Estados
que contem com grande contingente, o que inviabiliza renovaes peridicas de tamanha
extenso. Enfraquecer a organizao e a especializao das Foras Armadas, por outro lado,
no parece ser a melhor soluo para mant-las subordinadas ao regime.

O melhor caminho, ao que parece, investir na solidez das instituies democrticas,

estimulando a ideologia participativa de modo a criar um ambiente sociopoltico infenso a
rupturas. Com isto, as Foras Armadas prestaro um relevante servio para a preservao da
paz no prprio territrio brasileiro, medida de carter excepcional e que ser objeto de
algumas reflexes nessas breves linhas. Para tanto, analisaremos alguns aspectos do poder de
polcia estatal e da concepo de ordem pblica que lhe inerente, premissas que sero
integradas funcionalidade da fora pblica no Estado de Direito, permitindo verificar em que
situaes ser possvel o emprego das Foras Armadas para a garantia da lei e da ordem.

2. Polcia Administrativa

A polcia administrativa, tambm denominada poder de polcia ou

limitaes administrativas liberdade e propriedade, no possui contornos
propriamente finalsticos, mas instrumentais, estando essencialmente voltada
garantia da ordem pblica (ou interesse pblico5). No designa propriamente uma
estrutura orgnica, mas, sim, uma atividade que impe restries esfera jurdica
alheia de modo a preservar a harmnica coexistncia do grupamento e a permitir que
o Estado execute as atividades que lhe so caractersticas. Num Estado de Direito, essa

3
Cours de Politique Constitutionnelle, Tome Premier, 2 ed., Paris: Librairie de Guillaumin et Cie, 1872, p. 106.
4
De LEsprit des Lois, Tome Premier, Paris: ditions Garnier Frres, 1949, p. 172/173.
5
Cdigo Tributrio Nacional, art. 78.

Revista Brasileira de Direito Constitucional RBDC n. 13 jan./jun. 2009 43

 AS FORAS ARMADAS E A GARANTIA DA LEI E DA ORDEM
EMERSON GARCIA

tenso dialtica entre liberdade e autoridade deve ser sempre resolvida com os olhos
voltados advertncia de Waline: a liberdade a regra, a restrio por medidas de
polcia a exceo.6
Na identificao das estruturas estatais de poder competentes para o exerccio
da polcia administrativa, deve ser observada a diviso de competncias da Federao
brasileira. Essa atividade pode assumir contornos preventivos ou repressivos: no
primeiro caso, o objetivo prevenir distrbios ordem pblica, fim normalmente
alcanado com a regulamentao administrativa de certas matrias e com a
fiscalizao de atividades potencialmente lesivas; no segundo, por sua vez, busca-se
reprimir os distrbios ordem pblica, o que alcanado por meio da coero,
inclusive com o uso da fora pblica.7 Como conseqncia dessas atividades, ainda
ser possvel a aplicao das sanes cominadas pela ordem jurdica. Regulamentao,
fiscalizao e coero so as formas de manifestao da polcia administrativa.
A existncia do poder regulamentar est associada concepo de que outras
estruturas estatais de poder podem especificar, com imperatividade, as providncias a
serem adotadas para a integrao ou o aperfeioamento dos comandos legais postos
pelo legislador democraticamente legitimado. Como disse Chapus8: Se no h seno
um nico legislador, h uma pluralidade de detentores do poder regulamentar. Trata-
se de manifestao especial do princpio da legalidade, permitindo concluir que o
facere estatal pode assumir contornos concretos, o ato administrativo tpico, ou gerais,
aqui se enquadrando o regulamento.9 A generalidade uma caracterstica
indissocivel dos regulamentos, apontando para a impessoalidade dos seus
comandos.10 Observados os balizamentos estabelecidos pela lei, os regulamentos
podem impor restries esfera jurdica alheia, exigindo a prtica de atos comissivos
(v.g.: definindo requisitos de ordem sanitria a serem observados pelos
estabelecimentos que comercializem gneros alimentcios) ou omissivos (v.g.:
obstando a venda de produtos que no observem as especificaes sanitrias). No

6
Droit Administratif, 9 ed., Paris: ditions Sirey, 1963, p. 637.
7
Cf. HAURIOU, Maurice. Prcis de droit administratif et de droit public, 12 ed., Paris: Dalloz, 1932, p. 549.
8
Op. cit., p. 649.
9 er
MAYER, Otto. Le droit administratif allemand, Tome 1 , Paris: V. Giard & E. Brire, 1903, p. 115/116.
10
WALINE, Marcel. Op. cit., p. 117.

44 Revista Brasileira de Direito Constitucional RBDC n. 13 jan./jun. 2009

 AS FORAS ARMADAS E A GARANTIA DA LEI E DA ORDEM
EMERSON GARCIA

mbito da polcia administrativa, os regulamentos, como dissemos, assumem

contornos eminentemente preventivos.
A fiscalizao, como instrumento preventivo de proteo ordem pblica, ocupa
uma zona intermdia entre a regulamentao e a coero. Em outras palavras, reflete
a atividade administrativa que verifica o cumprimento dos comandos legais e
regulamentares, e, em caso de inobservncia, adota as providncias necessrias, quer
imediata cessao da ilicitude, o que faz incidir a coero estatal, quer ao
sancionamento dos respectivos responsveis, o que pode ocorrer nas instncias cvel,
criminal, poltica e administrativa, nesse ltimo caso com a aplicao das denominadas
sanes de polcia (v.g.: multa). Existem, ainda, atos administrativos intimamente
ligados atividade fiscalizatria desenvolvida pelo Poder Pblico, indicando a
observncia das normas legais e regulamentares incidentes no caso (v.g.: a concesso
de licena ou autorizao para o exerccio de certa atividade).
A coero, em sentido lato, pode ser vista como um mecanismo de execuo
forada dos atos administrativos, isto em relao quelas situaes que comportem
providncias dessa natureza (v.g.: apreenso de mercadorias comercializadas sem
autorizao legal), no quanto s demais (v.g.: atos meramente declaratrios). A partir
da auto-executoriedade inerente aos atos administrativos, que independem de
chancela por outro Poder,11 permitindo que a Administrao os implemente to logo
identifique a presena dos requisitos legais que os justifiquem, so adotadas as
medidas necessrias sua efetividade. importante ressaltar que no se identifica
uma linearidade entre os sistemas jurdicos quanto matria, havendo grandes
oscilaes sobre a possibilidade de execuo forada dos atos administrativos (v.g.:
enquanto o direito espanhol12 a reconhece como princpio geral, o direito francs s a
admite em situaes especficas, expressamente previstas em lei13).
Nem toda situao de fato ou ato voluntrio dissonante da lei permitir que a
Administrao Pblica promova a sua execuo forada (v.g.: a satisfao de crditos

11
Cf. MEDAUAR, Odete. Direito Administrativo Moderno, 5 ed., So Paulo: Revista dos Tribunais, 2001, p. 155;
e CARVALHO FILHO, Jos dos Santos. Manual de Direito Administrativo, 15 ed., Rio de Janeiro: Editora Lumen
Juris, 2006, p. 74.
12
Cf. GARCA DE ENTERRA, Eduardo e FERNNDEZ, Toms-Ramn. Curso de Derecho Administrativo, vol. I, 12
ed., Madrid: Civitas, 2004, p. 782/784.
13
Cf. WALINE, Marcel. Op. cit., p. 641.

Revista Brasileira de Direito Constitucional RBDC n. 13 jan./jun. 2009 45

 AS FORAS ARMADAS E A GARANTIA DA LEI E DA ORDEM
EMERSON GARCIA

da Fazenda junto aos particulares). Num Estado Democrtico de Direito, atos dessa
natureza devem estar necessariamente amparados pela lei, sendo de todo descabida a
realizao de intervenes na esfera jurdica alheia margem de qualquer balizamento
estabelecido pelo rgo legislativo competente. A lei, assim, h de definir as aes ou
omisses a cargo do administrado e a amplitude da coero estatal (v.g.: o Cdigo de
guas, em seu art. 33, autoriza a apreenso de equipamento de pesca de uso
proibido).14 mngua de previso normativa, ainda que a medida seja conveniente, a
tutela jurisdicional, em regra, ser imperativa. Em situaes excepcionais e que exijam
ao imediata da Administrao para a proteo de relevante interesse pblico, a
coero, estando caracterizada a urgncia, igualmente admitida, ainda que no haja
previso legal expressa e no seja possvel assegurar o contraditrio e a ampla defesa
de modo prvio (v.g.: demolio de construo prestes a ruir).15 Nesse ltimo caso,
sobre a Administrao recair o nus argumentativo voltado demonstrao da
correo do seu proceder, arcando o responsvel com os excessos que venha a
cometer.
Assim, apesar da auto-executoriedade que acompanha os atos administrativos,
sendo inerente regra de competncia e presuno de veracidade que ostentam, a
coero exige um plus. Para que a coero administrativa seja cabvel necessrio que
(1) o comportamento omissivo ou comissivo a cargo do particular decorra, ainda que
mediatamente, de imposio legal; (2) haja inobservncia dessa imposio legal; e
(3) estejam presentes, no exerccio do poder de polcia, os requisitos de todo e
qualquer ato administrativo (competncia, forma etc.), em especial que a providncia
adotada pela Administrao, alm de necessria (rectius: proporcional16), encontre
amparo na lei em seu objeto, em seu alcance e em seu procedimento17 (v.g.:
interdio de estabelecimento). O ato de coero, alm disso, deve render estrita
obedincia aos direitos fundamentais, em especial o direito igualdade, evitando que
14
Como afirmam GARCA DE ENTERRA e FERNNDEZ, la coaccin administrativa es, por de pronto, como ya
nos consta, una manifestaccin jurdica de la Administracin y por ello resulta sometida a la misma regla de la
legalidad que las restantes manifestaciones de la misma. Esa legalidad, como en todos los casos, ha de
habilitar la accin administrativa, definir una potestad de obrar (aqu de obrar coactivamente forzando o
supliendo voluntades ajenas) ms o menos amplia, pero nunca ilimitada (op. cit., p. 793).
15
Cf. GASPARINI, Digenes. Direito Administrativo, 11 ed., So Paulo: Saraiva, 2006, p. 77/78 e 135; e PINHEIRO
MADEIRA, Jos Maria. Reconceituando o Poder de Polcia, Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2000, p. 51 e ss..
16
Cf. LAUBADRE, Andr de. Trait lmentaire de Droit Administratif, vol. I, 3 ed., Paris: L.G.D.J., 1963, p. 513.
17
GARCA DE ENTERRA, Eduardo e FERNNDEZ, Toms-Ramn. op. cit., p. 793.

46 Revista Brasileira de Direito Constitucional RBDC n. 13 jan./jun. 2009

 AS FORAS ARMADAS E A GARANTIA DA LEI E DA ORDEM
EMERSON GARCIA

grupos especficos sejam perseguidos ou privilegiados com a ao do Poder Pblico,

isto sob pena de caracterizao do desvio de finalidade.
A coero, como forma de manifestao da polcia administrativa, reflete o
emprego da fora para a obteno de um dado resultado de fato (v.g.: apreenso de
mercadorias), que pode consubstanciar a execuo forada de atos administrativos ou
de normas jurdicas direcionados a esse objetivo. A dicotomia aqui referida, no
entanto, deve ser objeto de um prvio esclarecimento: toda coero ser antecedida
por uma deciso administrativa, ainda que verbal e no reduzida a termo, que
aproximar a abstrao da previso normativa s especificidades do caso concreto,
concluindo pela necessidade de consecuo de um fim (rectius: recomposio da
ordem pblica) a ser racionalmente alcanado. Conquanto o ato administrativo
sempre se faa presente na coero, num caso assume a feio de simples ordem de
execuo, refletindo reao instantnea a uma situao de fato dissonante do
comando normativo; no outro, tem-se o fluxo normal de um processo administrativo
formal, com teses e antteses, assegurando-se o contraditrio e a ampla defesa.18
Nas hipteses de cumprimento de ordem judicial a situao diversa.19 Aqui no
se tem um ato de natureza administrativa, mas rgos administrativos garantindo a
efetividade de um ato judicial. A polcia administrativa, alis, no se confunde com a
polcia judiciria, atividade voltada apurao das infraes penais e que busca
viabilizar a sua persecuo judicial, atuando como rgo auxiliar do dominus littis da
ao penal, o Ministrio Pblico ou, se for o caso, o particular, e, num segundo
momento, do rgo jurisdicional competente.20 Acresa-se que a polcia administrativa
atua voltada para si prpria, ainda que sua atividade possa vir a balizar a apurao de
responsabilidades na esfera criminal. Polcia administrativa e polcia judiciria,
conquanto sejam atividades distintas, podem ser realizadas pelos mesmos agentes e
estruturas orgnicas: o ponto nodal de distino entre ambas a existncia de uma
infrao penal determinada.21 Alm disso, enquanto a primeira regida por normas

18
Cf. GARCA DE ENTERRA, Eduardo e FERNNDEZ, Toms-Ramn. op cit., p. 790.
19
Cf. HAURIOU, Maurice, Prcis de droit administratif ..., op. cit., p. 578.
20
Cf. HAURIOU, Maurice, Prcis de droit administratif ..., op. cit., p. 549; CHAPUS, Ren. Op. cit., p. 737; e
WALINE, Marcel. Op. cit., p. 639.
21
CHAPUS, Ren. Op. cit., p. 737.

Revista Brasileira de Direito Constitucional RBDC n. 13 jan./jun. 2009 47

 AS FORAS ARMADAS E A GARANTIA DA LEI E DA ORDEM
EMERSON GARCIA

puramente administrativas, a segunda tambm alcanada por normas processuais

administrativas.22
Enquanto a regulamentao e a fiscalizao possuem um carter continuado, a
coero eminentemente temporria, cessando to logo cesse o distrbio ordem
pblica que motivou o seu aparecimento. Essa tenso dialtica entre um status
contnuo e outro temporrio guarda correlao direta com os conceitos de eficcia e
efetividade da norma: enquanto a regulamentao e a fiscalizao devem ser
deflagradas com a s vigncia do comando normativo, a coero exige um plus, a sua
inefetividade, a sua falta de eficcia social.
A forma mais drstica de coero, no s pelos riscos que enseja, como por sua
potencialidade lesiva, aquela realizada com o emprego de armas de fogo, a cargo da
fora pblica. A coero armada medida excepcional, ltimo recurso a ser utilizado.
No h liberdade para o seu emprego; h necessidade.23 Liberdade haver,
unicamente, para que o agente pblico, iluminado por ideais morais ou teolgicos, no
obstante compelido pelas circunstncias e colocando em risco sua prpria integridade
fsica, deixe de utiliz-la para preservar a integridade alheia. Caso a ao armada
resulte em danos a terceiros, restar ao autor demonstrar a presena de uma das
excludentes de antijuridicidade contempladas na legislao penal.

3. Contornos essenciais da ordem pblica

A concepo de ordem pblica, cuja preservao o fim ltimo da polcia

administrativa, assume feies nitidamente volteis, apresentando variaes que
acompanham os referenciais de tempo e lugar utilizados. Sob o prisma etimolgico, o
designativo ordem, do latim ordine, sempre estar associado ao conceito de correo,
que pode ser analisado em diversos planos, como (1) o normativo, onde ordem se
assemelha lei (ordem jurdica), ou o (2) sociolgico, onde ordem aponta para a paz e
a tranqilidade pblicas (ordem pblica).

22
CF. GASPARINI, Digenes. Op. cit., p. 132.
23
Conveno Europia dos Direitos Humanos, art. 2: A morte no ser considerada infringida com infrao do
presente artigo quando se produza como conseqncia de um recurso fora que seja absolutamente
necessrio: a) em defesa de uma pessoa contra uma agresso ilegtima; b) para deter uma pessoa de acordo
com o direito ou para impedir a evaso de um preso ou detido legalmente; c) para reprimir, de acordo com a
lei, uma revolta ou insurreio.

48 Revista Brasileira de Direito Constitucional RBDC n. 13 jan./jun. 2009

 AS FORAS ARMADAS E A GARANTIA DA LEI E DA ORDEM
EMERSON GARCIA

Na medida em que tanto a realidade social, como a normatizao utilizada para

regul-la, so extremamente cambiantes, apresentando variaes conforme a poca e
o local objeto de anlise, fcil intuir que a essncia da ordem pblica no
permanecer indiferente a esses circunstancialismos, no sendo uniforme e muito
menos invarivel. Na definio de Hauriou,24 a ordem pblica, no sentido da polcia,
a ordem material e exterior considerada como um estado de fato oposto desordem, o
estado de paz oposto ao estado de problemas. Reprime-se o que afeta a ordem,
protege-se ou tolera-se o que no a perturba.
No direito francs, a concepo de ordem pblica tradicionalmente formada
pela necessidade de manuteno da segurana, da tranqilidade e da salubridade
pblicas,25 o que pouco a pouco vai se ampliando para alcanar a salvaguarda de
outros interesses de indiscutvel relevncia para a coletividade, como o meio ambiente
e o patrimnio histrico cultural,26 ou, mesmo, a dignidade da pessoa humana ou a
prpria ordem moral, vedando a realizao de condutas que as afetem.
Especificamente em relao dignidade da pessoa humana, merece lembrana o
polmico Caso Commune de Monsang-sur-Orge (lancers de nain), onde o Conselho de
Estado francs decidiu que ela deveria ser vista como componente da ordem pblica,
justificando que os poderes constitudos adotassem as providncias necessrias sua
proteo.27 Na situao concreta, o Prefeito de Monsang-sur-Orge havia interditado os
espetculos de lanamento de ano que seriam realizados nas discotecas da referida
Cidade, tendo tomado sua deciso no com base no poder de polcia especial relativo
aos espetculos, mas com base no poder de polcia geral, que se destinava a garantir a
segurana do pblico ou a prevenir eventuais turbaes ordem pblica. O Prefeito,
no entanto, fundamentou sua deciso no fato de o espetculo ser atentatrio
dignidade humana.
Apesar de a ordem pblica ser associada clssica trilogia segurana,
tranqilidade e salubridade pblicas (alcanando, em alguns casos, tambm a
moralidade pblica), o Conselho de Estado, pela primeira vez, enquadrou a dignidade

24
Cf. HAURIOU, Maurice, Prcis de droit administratif ..., op. cit., p. 549.
25
Cf. LAUBADRE, Andr de. Op. cit., p. 506.
26
Cf. CHAPUS, Ren. Op. cit., p. 705/706.
27
J. em 27/10/1995, Rec. Lebon, p. 372.

Revista Brasileira de Direito Constitucional RBDC n. 13 jan./jun. 2009 49

 AS FORAS ARMADAS E A GARANTIA DA LEI E DA ORDEM
EMERSON GARCIA

humana no conceito. Entendeu-se que o lanamento de ano pelos freqentadores da

discoteca terminava por utilizar, como projtil, uma pessoa afetada por uma
deficincia fsica e apresentada como tal. Assim, a reduo do homem condio de
objeto seria manifestamente degradante e atentatria sua dignidade.28
A ordem pblica, num sentido mais amplo, alcana no s aquele estado de fato
imprescindvel preservao da paz social (v.g.: garantia da segurana pblica), como
aquelas situaes que aumentem a comodidade ou a qualidade de vida do
grupamento, fins a serem sempre perseguidos pelo Estado (v.g.: proibio de comrcio
ambulante na via pblica). Em alguns casos, pode alcanar medidas que busquem
proteger o indivduo contra si prprio (v.g.: a obrigao do uso do cinto de segurana),
evitando resultados que mediatamente poderiam afetar a coletividade (v.g.: despesas
financeiras para o atendimento de acidentados e manuteno de hospitais).
A polcia administrativa est voltada ao restabelecimento da ordem material,
com abstrao das causas de natureza poltico-social que podem ter influenciado a sua
formao (v.g.: situaes de pobreza extrema, polticas pblicas equivocadas etc.). No
deve ser motivada por interesses financeiros do Poder Pblico,29 ou pessoais da
autoridade competente, isto sob pena de caracterizao do desvio de finalidade.
Cada quadrante da ordem pblica ser objeto de proteo por rgos
especficos. Naquilo que diz respeito ao nosso estudo, vale dizer, segurana pblica,
identifica-se a atuao dos rgos de segurana pblica e, subsidiariamente, das
Foras Armadas. No obstante a terminologia empregada pela Constituio brasileira
de 1988, que admite o emprego das Foras Armadas, no mbito interno, para a
proteo da lei e da ordem, cremos que a primeira absorvida pela segunda, sendo
possvel falar em ordem jurdica ou em ordem pblica. Considerando que a ordem
jurdica est finalisticamente voltada garantia da ordem pblica, parece claro que
esta ltima noo absorver todas as demais.

28
MOUTOUH, no entanto, aps colocar em dvida o enquadramento do lancer de nain como atentatrio
dignidade humana, adverte para o risco de consideraes de moralidade pblica tornarem prevalecentes as
prprias concepes morais da autoridade competente, com srio risco para a liberdade individual [La dignit
de lhomme em Droit, in Revue du Droit Public n 1, p. 159 (187/188), 1999]. No mesmo sentido: JEROIN,
Benoit. La Dignit de la Personne Humanine: ou la difficile insertion dune rgle morale dans le droit positif, in
Revue du Droit Public n 1, p. 197 (224/231), 1999.
29
Cf. WALINE, op. cit., p. 642/643.

50 Revista Brasileira de Direito Constitucional RBDC n. 13 jan./jun. 2009

 AS FORAS ARMADAS E A GARANTIA DA LEI E DA ORDEM
EMERSON GARCIA

4. A defesa da paz e a funcionalidade da fora pblica

O primeiro dever de qualquer governo a defesa da paz, que deve ser

compreendida em seu sentido lato, abrangendo tanto a paz interior, como a paz
exterior.30 A anlise das situaes de risco e do status do opressor permite afirmar que
a fora pblica possui quatro objetivos fundamentais: (1) defender a soberania
brasileira, garantindo suas fronteiras e reprimindo o inimigo externo; (2) atuar no
cumprimento das obrigaes internacionais, de carter militar, assumidas pelo Pas;
(3) defender a ordem interna em situaes de anormalidade institucional e (4)
defender a ordem interna em situaes de normalidade institucional. Os trs
primeiros objetivos devem ser outorgados, primordialmente, fora pblica
permanente militar, que justamente a fora armada ou simplesmente armada, e o
ltimo fora permanente civil,31funo que pode ser desempenhada por agentes
meramente administrativos ou por agentes armados, atribuio que recai, nesse
ltimo caso, sobre os rgos de segurana pblica.
A atuao das Foras Armadas na garantia das fronteiras e na represso ao
inimigo externo so atribuies que emergem de sua prpria ratio essendi. As
profundas mutaes verificadas na sociedade internacional, pautadas na concepo de
coexistncia pacfica entre os povos, culminaram com a abolio do jus belli (direito
guerra), legitimado pelo direito internacional clssico e que constantemente
integrava a pauta das relaes externas dos Estados mais fortes. O argumento de que
o direito guerra refletia mera projeo da soberania estatal, integrando-se s
competncias discricionrias do Estado, que poderia fazer uso das armas sem qualquer
preocupao em justific-lo, mostrou-se especialmente preocupante com o aumento
da fora lesiva dos artefatos de guerra.32 Da as construes voltadas distino entre
guerras justas e injustas, ofensivas e defensivas. Aps a Primeira Guerra Mundial,
prevaleceu a concepo de que o uso da fora deveria ser precedido de uma causa de
justificao (v.g.: a legtima defesa), bem como que uma organizao internacional, a
Sociedade das Naes, sucedida pela Organizao das Naes Unidas, desempenharia

30
Cf. HAURIOU, Maurice. Prcis de Droit Constitutionnel, 2 ed., Paris: Recueil Sirey, 1929, p. 421.
31
Cf. DUGUIT, Lon. Manuel de Droit Constitutionnel, 2 ed., Paris: Fontemoing & Cie. ditteurs, 1911, p. 410.
32
REUTER, Paul. Droit international public, 4 ed., Paris: Presses Universitaires de France, 1973, p. 358/360.

Revista Brasileira de Direito Constitucional RBDC n. 13 jan./jun. 2009 51

 AS FORAS ARMADAS E A GARANTIA DA LEI E DA ORDEM
EMERSON GARCIA

um papel primordial na resoluo dos conflitos. O Pacto de Paris, conhecido como

Briand-Kellog, de 27 de agosto de 1928, condenou o recurso guerra para a soluo
dos conflitos internacionais e vedou a sua utilizao como instrumento de poltica
nacional.33
A segunda forma de atuao das Foras Armadas est relacionada ao
cumprimento de obrigaes internacionais de natureza militar assumidas pelo Pas,
que podem derivar imediatamente de tratados ou convenes internacionais de
natureza bilateral ou multilateral ou decorrer de deliberaes adotadas por alguma
organizao internacional de que faa parte. nesse ltimo contexto que se inserem
as operaes de manuteno da paz mantidas pela Organizao das Naes Unidas,
utilizadas com freqncia apesar da ausncia de qualquer referncia na Carta da ONU.
So formadas por combatentes cedidos por alguns Estados-Membros e buscam
alcanar a paz e a segurana internacionais influindo na no deflagrao ou na
cessao de uma disputa armada.34
A terceira forma de atuao das Foras Armadas essencialmente voltada ao
mbito interno, manifestando-se em situaes de anormalidade institucional.35 As
Constituies modernas costumam autorizar a imposio de limitaes aos direitos
fundamentais em decorrncia de graves crises institucionais, com a correlata
necessidade de se atriburem poderes reforados aos rgos de soberania: os poderes
do rgo executivo so ampliados e a diviso entre as funes estatais atenuada, tudo
com o objetivo de assegurar a paz pblica.36 Da se falar em estado de stio,37

33
A sedimentao de uma ideologia pacifista especialmente percebida na Constituio japonesa de 1946 (art.
4), em que o Constituinte, alm de renunciar guerra como direito soberano da nao, afastando qualquer
ameaa ou uso de fora como meio de solucionar litgios internacionais, vedou a manuteno de foras de
terra, mar e ar com aquele objetivo.
34
Cf. MOTA DE CAMPOS, Joo et alii. Organizaes Internacionais, Lisboa: Fundao Calouste Gulbenkian, 1999,
p. 291/296.
35
No direito portugus, a atuao das Foras Armadas no mbito interno somente admitida quando decretado
o estado de stio ou o estado de emergncia (art. 275, 7, da Constituio de 1976). No entender da doutrina,
fora disso, estariam em perigo tanto o papel institucional das Foras Armadas, como o princpio do Estado de
Direito democrtico (como a experincia histrica, portuguesa e de outros pases, demonstra, so regimes
autoritrios e totalitrios que se servem das Foras Armadas para, em nome da segurana interna, se
perpetuarem) MIRANDA, Jorge e MEDEIROS, Rui. Constituio Portuguesa Anotada, Tomo III, Coimbra:
Coimbra Editora, 2007, p. 684. Sobre a materializao desse perigo na realidade brasileira, vide: RIBEIRO
BASTOS, Romeu Costa e GUIMARES TEIXEIRA ROCHA, Maria Elizabeth. Os militares e a ordem constitucional
republicana brasileira: de 1898 a 1964, in Revista de Informao Legislativa n 158, p. 241.
36
HAURIOU, Maurice. Prcis de Droit Constitutionnel, op. cit., p. 705.
37
Constituies brasileira de 1988, art. 139; portuguesa de 1976, art. 19, 6; espanhola de 1978, art. 55, 1;
francesa de 1958, art. 36; e moambicana de 2004, art. 282.

52 Revista Brasileira de Direito Constitucional RBDC n. 13 jan./jun. 2009

 AS FORAS ARMADAS E A GARANTIA DA LEI E DA ORDEM
EMERSON GARCIA

estado de defesa,38 estado de emergncia,39 estado de exceo40 e estado de

urgncia41. Os poderes emergenciais, como anota Loewenstein, poderiam ser
considerados atributo natural do governo, utilizveis sempre que uma crise
institucional delineasse um quadro sociopoltico distinto daquele que direcionou a
elaborao da ordem jurdica.42 No entanto, como construes desse tipo
contriburam para que Estados democrticos se transmudassem em arbitrrios e
ditatoriais (vide o famoso art. 48 da Constituio de Weimar, que consagrava o
Notrecht direito de emergncia -, permitindo que o Presidente do Reich
suspendesse direitos fundamentais sem autorizao prvia do parlamento43), sua
utilizao passou a ser precedida de grande cautela, inclusive com a previso de
mecanismos parlamentares e judiciais de controle. Poderes excepcionais que so,
como tais ho de ser exercidos. So meios de garantia constitucional, no de ruptura,
devendo manter-se adstritos aos delineamentos traados na Constituio, sempre
com o objetivo de preservar o Estado e o regime poltico vigente.44
Em situaes de anormalidade institucional, a fora permanente civil (rectius: os
rgos de segurana pblica) no se mostra apta a preservar o Estado e o regime
poltico vigente, o que justifica a interveno das Foras Armadas. Nesse caso, a

38
Constituies brasileira de 1988, art. 136, 1; e moambicana de 2004, art. 282; bem como a Grundgesetz
alem de 1949 (art. 115a).
39
Constituio portuguesa de 1976, art. 19, 6.
40
Constituio espanhola de 1978, art. 55, 1.
41
O estado de urgncia encontra-se previsto numa lei francesa de 3 de Abril de 1955, decidindo o Conselho
Constitucional no sentido de sua recepo pela Constituio de 1958 [Dcision n 85-187 DC, de 25/01/1985
(Loi relative l'tat d'urgence en Nouvelle-Caldonie et dpendances), Recueil, p. 43, JO de 26/01/1985, p.
1137]. Como principal linha argumentativa, aduziu o Conselho que o art. 34 da Constituio autoriza o
legislador a impor restries ao exerccio dos direitos fundamentais. A deciso foi analisada por FAVOREU e
PHILIP: Les grandes dcisions du Conseil Constitutionnel, 12 ed., Paris: Dalloz, 2003, pp. 620/632. Vide, ainda,
PRELT e BOULOUIS, Institutions..., p. 882. A Constituio francesa de 1958 (art. 16) tambm prev a
possibilidade de o Presidente da Repblica instituir um regime de exceo, passando a dispor de poderes
excepcionais, inclusive o de limitar os direitos fundamentais. Cf. FAVOREU, Louis. La Protection
Constitutionnelle des Droits Fondamentaux, in Droit des Liberts Fondamentales, org. por FAVOREU, Louis, 2
ed., Paris: Dalloz, 2002, p. 137.
42
Political Reconstruction, New York: The Macmillan Company, 1946, p. 322.
43
Constituio de Weimar, art. 48: se no Reich alemo houver alterao ou perigo grave da segurana e da
ordem pblicas, o Presidente do Reich pode adotar as medidas necessrias ao seu restabelecimento. A
doutrina do notrecht foi encampada pela Carta brasileira de 1937, dispondo que a declarao do estado de
emergncia (1) era faculdade privativa do Presidente, (2) no podia ser suspensa pelo Congresso, (3) podia
resultar na suspenso das imunidades de qualquer membro do Congresso, (4) afastava a apreciao do
Judicirio e (5) pressupunha a mera ameaa externa, a iminncia de perturbaes internas ou a
existncia de concerto, plano ou conspirao. Na ditadura de Vargas, o Pas viveu em permanente estado
de emergncia (JACQUES. Paulino. Curso de Direito Constitucional, 8 ed., Rio: Forense, 1977, p. 524).
44
Cf. MIRANDA, Jorge. Manual de Direito Constitucional, Tomo IV, 3 ed., Coimbra: Coimbra Editora, 2000, p.
342/344.

Revista Brasileira de Direito Constitucional RBDC n. 13 jan./jun. 2009 53

 AS FORAS ARMADAS E A GARANTIA DA LEI E DA ORDEM
EMERSON GARCIA

dicotomia entre poder militar e poder civil sofre atenuaes, permitindo-se ao

primeiro o exerccio da polcia administrativa no mbito interno do territrio.
Quanto defesa da ordem interna em situaes de normalidade institucional,
trata-se de atribuio a ser primordialmente exercida pela fora permanente civil,
estrutura formada por rgos e agentes vocacionados manuteno da paz interna.
Essa fora est mais acostumada a perseguir que a combater, a vigiar que a
conquistar.45 A necessidade de a fora permanente militar permanecer apartada da
ordem interior, isto em razo da especificidade de suas caractersticas existenciais, h
muito foi realada pelo Abade Sieys, expoente do movimento revolucionrio
francs,46 verbis:
A liberdade, enfim, pode ser atacada por um inimigo estrangeiro. Da a
necessidade de um exrcito. evidente que ele estranho ordem interior,
que no criado seno na ordem das relaes externas. Com efeito, se
fosse possvel que um povo permanecesse isolado sobre a terra, ou si se
tornasse impossvel aos outros povos atac-lo, no seria certo que no
teramos nenhuma necessidade de um exrcito? A paz e a tranqilidade
interiores exigem, em verdade, uma fora coercitiva, mas de natureza
absolutamente diferente. Ou, se a ordem interior, se o estabelecimento de
uma fora coercitiva legal pode se passar por um exrcito, de suma
importncia que, l onde um exrcito, a ordem interior tenha uma
independncia tal que jamais haja alguma espcie de relao entre um e
outro.
ento incontestvel que o soldado jamais deve ser empregado contra os
cidados, e que a ordem interior do Estado deve ser de tal modo
estabelecida que, em qualquer caso, em qualquer circunstncia possvel,
no haja necessidade de recorrer ao poder militar, a no ser contra o
47
inimigo estrangeiro.
Em situaes pontuais, no entanto, onde a coero estatal deva assumir
propores extremas, a atuao das Foras Armadas na ordem interna, mesmo em
situaes de normalidade institucional, tem sido admitida.
No direito espanhol, por exemplo, as fuerzas armadas e as fuerzas y cuerpos
de seguridad del Estado tm atribuies bem definidas: s primeiras compete
garantir a soberania e independncia da Espanha, defender a integridade territorial e
o ordenamento constitucional48; s segundas compete proteger o livre exerccio dos

45
CONSTANT, Benjamin, op. cit., p. 110.
46
Exposio Refletida dos Direitos do Homem e do Cidado (Preliminaire de La Constitution. Reconaissance et
Exposition Raisone des Droits de lHomme et du Citoyen), trad. de GARCIA, Emerson, Rio de Janeiro: Lumen
Juris Editora, 2008, pp. 64/65.
47
No mesmo sentido: CONSTANT, Benjamin, op. cit., p. 109.
48
Constituio espanhola de 1978, art. 8.

54 Revista Brasileira de Direito Constitucional RBDC n. 13 jan./jun. 2009

 AS FORAS ARMADAS E A GARANTIA DA LEI E DA ORDEM
EMERSON GARCIA

direitos e liberdades e garantir a segurana cidad.49 Em qualquer caso, a fora

pblica atua sob autoridade e direo do Governo, que poder, em situaes
extremas, pleitear a declarao dos estados de alarme, de exceo e de stio.50 A
poltica militar e de defesa, apesar de essencialmente ligada poltica exterior, o que
se verifica nas hipteses de conflito blico com Estado estrangeiro, tambm alcana a
poltica interior, assegurando a defesa da ordem constitucional em caso de rebelio
interna.51 Na Itlia, situa-se no mbito das funes presidenciais a possibilidade de
determinar o emprego legtimo das foras armadas em caso de crise internacional ou
interna.52 Na Alemanha, do mesmo modo, admite-se que as Foras Armadas, em caso
de defesa ou tenso,53 apiem as medidas policiais, atuando em regime de
cooperao com as autoridades competentes.54 Tratando-se de perigo imediato para a
existncia ou o regime fundamental de liberdade e democracia da Federao ou de
um Estado, e no estando o Estado afetado disposto ou em condies de combat-lo
com suas foras de segurana, o Governo Federal o far com o emprego das Foras
Armadas, assumindo o controle da polcia desse Estado ou, se necessrio, tambm de
outros.55
Como se percebe, a atuao das Foras Armadas pode ocorrer em situaes de
guerra ou de paz, no exterior ou no interior do seu territrio de origem. Essa atuao,
no entanto, tanto pode ocorrer a ttulo principal, refletindo um dever jurdico
imediato, como a ttulo acessrio, que surgir quando constatada a impossibilidade de
os rgos de segurana pblica remediarem a situao de injuridicidade que abala o
Estado e a sociedade. Nesse ltimo caso, uma interpretao teleolgico-sistemtica da
Constituio brasileira de 1988 exige seja observado um referencial de
subsidiariedade. No plano administrativo, o princpio da subsidiariedade parte da
premissa de que o interesse pblico ser melhor tutelado com a descentralizao

49
Constituio espanhola de 1978, art. 104.
50
Constituio espanhola de 1978, art. 116.
51
BALAGUER CALLEJN et alii, p. 432.
52
DI CELSO, M. Mazziotti e SALERMO, G. M., op. cit., p. 341.
53
As Foras Armadas (Streitkrfte) podero ser utilizadas, inclusive, no caso de catstrofe natural
(Naturkatastrophe). Cf. ROBERTS, Gerhard. Einfhrung in das Deutsche Recht, 3 ed., Bade: Nomos
Verlagsgesellschaft, p. 76.
54
Grundgesetz de 1949, art. 87a, 3.
55
Grundgesetz de 1949, arts. 87a, 4; e 91, 2.

Revista Brasileira de Direito Constitucional RBDC n. 13 jan./jun. 2009 55

 AS FORAS ARMADAS E A GARANTIA DA LEI E DA ORDEM
EMERSON GARCIA

administrativa: o poder administrativo, assim, deve ser exercido no plano mais baixo
possvel, aproximando os centros de deciso dos sujeitos destinatrios da ao
administrativa; somente quando o exerccio do poder se mostre ineficaz no plano
inferior que ser acionado o rgo de escalo superior, e assim sucessivamente.56
Enquanto a preservao da ordem pblica e da incolumidade das pessoas e do
patrimnio57 atribuio especfica dos rgos de segurana pblica, as Foras
Armadas somente atuaro em defesa da lei e da ordem por iniciativa dos poderes
constitucionais,58 claro indicativo de que sua atuao est condicionada realizao
de um juzo valorativo pela autoridade competente, caracterizando um dever jurdico
meramente mediato. Conclui-se, assim, que a interveno das Foras Armadas, no
mbito interno, em situao de normalidade institucional, h de ser devidamente
motivada pela ineficincia dos rgos que, por imposio constitucional, possuem,
como dever jurdico imediato, a obrigao de zelar pela segurana pblica.

5. A sistemtica legal para o emprego das Foras Armadas

O legislador infraconstitucional, valendo-se da liberdade de conformao

deixada pelo art. 142, 1, da Constituio de 1988, editou a Lei Complementar n 97,
de 9 de junho de 1999, diploma normativo que dispe sobre as normas gerais para a
organizao, o preparo e o emprego das Foras Armadas.59 As Foras Armadas,
constitudas pela Marinha, pelo Exrcito e pela Aeronutica, esto subordinadas ao
governo civil e apresentam linhas verticais de comando: cada Fora dispe de um
Comandante,60 todos os Comandantes esto subordinados ao Ministro da Defesa61 e
este ao Presidente da Repblica.

56
Cf. BASSI, Franco. Lezioni di Diritto Amministrativo, 7 ed., Milano: Dott A. Giuffr Editore, 2003, p. 66/67.
57
Constituio brasileira de 1988, art. 144, caput. As Constituies de 1934 (art. 162), 1946 (art. 177) e 1967
(art. 92, 1), bem como a EC n 1/1969 (art. 91) previam expressamente, como atribuies das Foras
Armadas, a defesa da Ptria e a garantia dos poderes constitucionais, da lei e da ordem. A Constituio de
1891 (art. 48, 3) falava em defesa da ordem interna ou externa.
58
Constituio brasileira de 1988, art. 142, caput.
59
A matria fora anteriormente regulada pela Lei Complementar n 69/1991.
60
LC n 97/1999, art. 4.
61
LC n 97/1999, art. 3.

56 Revista Brasileira de Direito Constitucional RBDC n. 13 jan./jun. 2009

 AS FORAS ARMADAS E A GARANTIA DA LEI E DA ORDEM
EMERSON GARCIA

Cada Comandante, alm da responsabilidade pelo preparo de seus rgos

operativos e de apoio,62 tem competncia para, no termos de decreto baixado pelo
Executivo, dispor sobre a criao, a denominao, a localizao e a definio das
atribuies das organizaes integrantes das estruturas da respectiva Fora. 63
O Ministro da Defesa exerce a direo superior das Foras Armadas,64 traando a
poltica a ser observada pelos respectivos comandantes no preparo de seus rgos
operativos e de apoio. assessorado pelo Conselho Militar de Defesa, pelo Estado-
Maior de Defesa e por outros rgos previstos em lei. Especificamente em relao ao
Estado-Maior de Defesa, compete a esse rgo, alm de outras atribuies que lhe
sejam outorgadas, elaborar o planejamento do emprego combinado das Foras
Armadas e assessorar o Ministro de Estado da Defesa na conduo dos exerccios
combinados e na atuao de foras brasileiras em operaes de paz.65
No sistema brasileiro, diversamente ao que se verifica em outras plagas, o Chefe
do Executivo federal , de fato e de direito, o Comandante Supremo das Foras
Armadas,66 detendo poderes de grande amplitude. Se no vejamos: (1) nomeia e
define a competncia dos seus Comandantes,67 (2) promove os oficiais-generais68 e (3)
apesar de assessorado pelo Conselho Militar de Defesa ou pelo Ministro de Estado da
Defesa, conforme a natureza da matria,69 detm a palavra final sobre o emprego das
Foras Armadas em situaes de guerra ou de paz, no exterior ou no interior do
territrio brasileiro.70 Decidindo pela ativao de rgos operacionais, expedir a
respectiva determinao ao Ministro de Estado da Defesa.71

62
LC n 97/1999, art. 13.
63
Constituio de 1988, art. 84, IV; e LC n 97/1999, art. 6.
64
LC n 97/1999, art. 9.
65
LC n 97/1999, art. 11.
66
Constituio de 1988, art. 84, XIII. Todas as Constituies republicanas, a partir de 1891, reconheceram
expressamente que as Foras Armadas estavam sob a autoridade (suprema) do Presidente da Repblica
(Constituies de 1891, art. 48, 3; 1934, art. 56, 7; 1937, art. 74, e; 1946, art. 176; 1967, art. 92; e EC n de
1969, art. 90).
67
Constituio de 1988, art. 84, XIII; e LC n 97/1999, arts. 4 e 6.
68
Constituio de 1988, art. 84, XIII ; e LC n 97/1999, art. 7, pargrafo nico.
69
LC n 97/1999, art. 2.
70
LC n 97/1999, art. 15.
71
A forma de subordinao apresentar variaes conforme a natureza do comando (combinado ou nico) e da
operao (combinada, isolada ou de paz). Eis o que dispem, a respeito da subordinao, os incisos do art. 15
da Lei Complementar n 97/1999: I - diretamente ao Comandante Supremo, no caso de Comandos
Combinados, compostos por meios adjudicados pelas Foras Armadas e, quando necessrio, por outros

Revista Brasileira de Direito Constitucional RBDC n. 13 jan./jun. 2009 57

 AS FORAS ARMADAS E A GARANTIA DA LEI E DA ORDEM
EMERSON GARCIA

Prestigiando a unicidade de comando, disps a Lei Complementar n 97/1999

que a utilizao das Foras Armadas, no mbito interno, sempre estar condicionada
deciso do Presidente da Repblica, o que poder ocorrer por iniciativa prpria ou em
atendimento a pedido manifestado por quaisquer dos poderes constitucionais, por
intermdio dos Presidentes do Supremo Tribunal Federal, do Senado Federal ou da
Cmara dos Deputados.72 Foram estabelecidos, assim, balizamentos iniciativa
referida no art. 142, caput, da Constituio de 1988, que passa a ser vista como
provocao ou requerimento dos poderes constitucionais, condicionado ao juzo
valorativo e conseqente deciso do Chefe do Executivo.
A legislao de regncia ainda reala a subsidiariedade da interveno das Foras
Armadas, que somente deve ocorrer aps esgotados os instrumentos destinados
preservao da ordem pblica e da incolumidade das pessoas e do patrimnio,
relacionados no art. 144 da Constituio Federal.73 O preenchimento dessa
condicionante, alm de uma anlise detida e cautelosa dos dados disponveis,
pressupe o reconhecimento formal, pelo respectivo Chefe do Poder Executivo Federal
ou Estadual, de que as estruturas de segurana pblica so indisponveis, inexistentes
ou insuficientes ao desempenho regular de sua misso constitucional.74
A exigncia de reconhecimento formal, pelo Chefe do Executivo, da inaptido
dos rgos de segurana pblica para restabelecer a ordem e garantir o primado da lei,
mostra-se adequada por duas razes bsicas. A primeira baseia-se na ascendncia
hierrquica desse agente, que ocupa o pice do funcionalismo pblico estadual, sendo
natural seja devidamente considerada a avaliao que faz a respeito de seus
subordinados. A segunda e mais importante aponta para a preservao da coerncia
do sistema, j que o art. 34, III, da Constituio de 1988 prev, como causa de
interveno da Unio nos Estados e no Distrito Federal, a necessidade de pr termo a
grave comprometimento da ordem pblica, objetivo condicionado a um processo
especfico e que tem conseqncias drsticas, claro indicativo de que no pode ser

rgos; II - diretamente ao Ministro de Estado da Defesa, para fim de adestramento, em operaes

combinadas, ou quando da participao brasileira em operaes de paz; III - diretamente ao respectivo
Comandante da Fora, respeitada a direo superior do Ministro de Estado da Defesa, no caso de emprego
isolado de meios de uma nica Fora.
72
LC n 97/1999, art. 15, 1.
73
LC n 97/1999, art. 15, 2.
74
LC n 97/1999, art. 15, 3.

58 Revista Brasileira de Direito Constitucional RBDC n. 13 jan./jun. 2009

 AS FORAS ARMADAS E A GARANTIA DA LEI E DA ORDEM
EMERSON GARCIA

alcanado por vias transversas. Uma atuao no consentida assumiria claros

contornos de interveno.
A atuao das Foras Armadas ainda dever observar os balizamentos de
natureza modal, espacial e temporal fixados pelo Chefe do Executivo.
O Presidente da Repblica, alm de decidir sobre o emprego das Foras
Armadas, ainda estabelecer diretrizes a respeito de seu modo de atuao.75 A
possibilidade de fixao dessas diretrizes, no entanto, no parece se afeioar com a
posio de extraneus do Chefe do Executivo, agente que no integra qualquer das
Foras e que no parece qualificado a definir estratgias ou instrumentos de atuao
necessrios recomposio da ordem. No direito francs, h muito observara
Hauriou76 que a requisio de emprego das Foras Armadas deveria indicar claramente
o objetivo a ser alcanado, mas deixar ao comando militar a escolha dos meios que
permitiriam alcan-lo. Trata-se, alis, de um imperativo de ordem lgica, pois no faz
sentido que agentes estranhos aos quadros militares dirijam operaes dessa
natureza.
No plano temporal, a atuao deve ocorrer de forma episdica e por tempo
limitado.77 A atuao, por ser episdica, deve apresentar contornos de eventualidade e
acessoriedade, referenciais de todo incompatveis com a noo de continuidade. Deve
ser, tanto quanto possvel, inesperada. Alm disso, imperativo que a atuao ocorra
por tempo limitado, sem ultrapassar o estritamente necessrio superao da
situao de injuridicidade que motivou o seu surgimento.
No plano espacial, a atuao das Foras Armadas deve ser antecedida pela
delimitao da respectiva rea territorial em que se desenvolver.78 Essa delimitao
ser orientada, consoante critrios de razoabilidade, pela natureza e extenso do
problema a ser combatido, podendo se estender desde pequenas parcelas de uma
cidade integralidade de um Estado ou regio.

75
LC n 97/1999, art. 15, 2.
76
Prcis de droit administratif..., op. cit., pp. 583/584, nota 40.
77
LC n 97/1999, art. 15, 4.
78
LC n 97/1999, art. 15, 4.

Revista Brasileira de Direito Constitucional RBDC n. 13 jan./jun. 2009 59

 AS FORAS ARMADAS E A GARANTIA DA LEI E DA ORDEM
EMERSON GARCIA

Observados esses balizamentos, os rgos operacionais das Foras Armadas, que

tambm detero o controle operacional79 dos rgos de segurana pblica,80 podero
desenvolver todas as aes de carter preventivo e repressivo necessrias para
assegurar o resultado das operaes na garantia da lei e da ordem.81 Ao assegurar s
Foras Armadas o exerccio de todas as aes necessrias, o legislador
infraconstitucional, como intuitivo, no lhes conferiu uma autorizao ampla e
irrestrita para atuarem da forma que melhor lhes aprouver. Ho de observar os
balizamentos estabelecidos pela ordem jurdica, com especial reverncia aos direitos
fundamentais, sem se distanciar da juridicidade caracterstica de toda e qualquer ao
do Poder Pblico.
Acresa-se que a prescrio legal no deixa margem a dvidas em relao ao
poder de polcia outorgado s Foras Armadas, pois referidas aes nada mais so
que as medidas a serem adotadas na consecuo do objetivo almejado, alcanando os
poderes de fiscalizao e coero. Apenas a regulamentao, que, alm de no ser
propriamente uma ao, situa-se na esfera de competncia do Executivo por
imposio constitucional,82 no poder ser exercida. No demais lembrar que ao
exercer uma competncia caracterstica dos rgos de segurana pblica, inclusive
com a assuno do seu comando operacional, as Foras Armadas necessariamente
praticaro todos os atos da alada desses rgos, o que, evidncia, alcana o poder
de polcia.83

79 o
LC n 97/1999, art. 15, 6 : Considera-se controle operacional, para fins de aplicao desta Lei
Complementar, o poder conferido autoridade encarregada das operaes, para atribuir e coordenar misses
ou tarefas especficas a serem desempenhadas por efetivos dos rgos de segurana pblica, obedecidas as
suas competncias constitucionais ou legais.
80
LC n 97/1999, art. 15, 5.
81
LC n 97/1999, art. 15, 4.
82
Constituio brasileira de 1988, arts. 84, IV, e 25, caput.
83
Esse aspecto foi especialmente realado pelo art. 3 do Decreto n 3.897, de 24 de agosto de 2001, que fixou
diretrizes para o emprego das Foras Armadas na garantia da lei e da ordem, verbis: Na hiptese de
emprego das Foras Armadas para a garantia da lei e da ordem, objetivando a preservao da ordem pblica e
da incolumidade das pessoas e do patrimnio, porque esgotados os instrumentos a isso previstos no art. 144
da Constituio, lhes incumbir, sempre que se faa necessrio, desenvolver as aes de polcia ostensiva,
como as demais, de natureza preventiva ou repressiva, que se incluem na competncia, constitucional e legal,
das Polcias Militares, observados os termos e limites impostos, a estas ltimas, pelo ordenamento jurdico.

60 Revista Brasileira de Direito Constitucional RBDC n. 13 jan./jun. 2009

 AS FORAS ARMADAS E A GARANTIA DA LEI E DA ORDEM
EMERSON GARCIA

Ainda oportuno frisar, isto com escusas pela obviedade, que os poderes de
polcia referidos no art. 17-A da Lei Complementar n 97/199984 no tm o condo de
legitimar uma concluso a fortiori, de modo a excluir da alada das Foras Armadas,
mais especificamente do Exrcito, o exerccio do poder de polcia fora das
circunstncias ali previstas. Nessas situaes, tem-se um dever jurdico principal, a ser
exercido em carter continuado, no um dever jurdico subsidirio, condicionado
ineficincia dos rgos de segurana pblica.

Eplogo

A disseminao da violncia nos grandes centros urbanos, fruto de uma excluso

social facilmente perceptvel a um olhar desatento, tem desnudado a ineficincia dos
rgos de segurana pblica na garantia da ordem pblica interna.
O que muitos no querem perceber que a ineficincia no apangio exclusivo
dos rgos de segurana. Em verdade, um padro de conduta do prprio Estado
brasileiro, ainda preso a polticas puramente assistencialistas e que pouco tem feito
em termos de incluso social. A massa de iletrados (ou tecnicamente alfabetizados se
preferirem) no alcana padres mnimos de qualificao tcnica e a cada dia aumenta
o abismo entre as classes sociais.
Empregar as Foras Armadas em operaes tipicamente urbanas medida
extrema, a ser adotada em situaes igualmente extremas. Trata-se de dogma que
jamais deve ser esquecido num Pas recm-sado de um regime de exceo. Alm do
risco mediato democracia e prpria populao civil, ainda est em jogo a
credibilidade das instituies, pois um aparato voltado ao combate e, ipso facto,
eliminao do inimigo, no est ontologicamente vocacionado ao policiamento
ostensivo e represso criminalidade civil. Imaginar (ou forar) o contrrio pode
desaguar num extermnio generalizado ou no descrdito de uma instituio essencial
solidez do Estado brasileiro.

84
LC n 97/1999, art. 17-A: Cabe ao Exrcito, alm de outras aes pertinentes, como atribuies subsidirias
particulares: (...) IV atuar, por meio de aes preventivas e repressivas, na faixa de fronteira terrestre, contra
delitos transfronteirios e ambientais, isoladamente ou em coordenao com outros rgos do Poder
Executivo, executando, dentre outras, as aes de: a) patrulhamento; b) revista de pessoas, de veculos
terrestres, de embarcaes e de aeronaves; e c) prises em flagrante delito.

Revista Brasileira de Direito Constitucional RBDC n. 13 jan./jun. 2009 61