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Economa de las

Carlos Parodi Trece


UNIVERSIDAD DEL PACIFICO
CENTRO DE INVESTIGACION (CIUP)

Universidad del Pacfico


Centro de Investigacin Avenida Salaverry 2020
Lima 11, Per
ECONOMA DE LAS POLTICAS SOCIALES
Carlos Parodi Trece
la. edicin: mayo 1997
Diseo de la cartula: Rafael Romero Pinillos I.S.B.N.: 9972-603-06-7
BUP-CENDI
Parodi Trece, Carlos
Economa de las polticas sociales. Lima Centro de Investiga cin de la Universidad del Pacfico, 1997. (Biblioteca Universitaria)
/POLTICA SOCIAL/POBREZA/DISTRIBUCIN DEL INGRESO/
GASTOS SOCIALES/AJUSTE ESTRUCTURAL/EDUCACIN/ SALUD/PER/
304(85) (CDU)
Miembro de la Asociacin Peruana de Editoriales Universitarias y de
Escuelas Superiores (APESU) y miembro de la Asociacin de Editoriales Universitarias de Amrica Latina y el Caribe (EULAC).
Prohibida la reproduccin total o parcial de este libro por cualquier medio
sin permiso de la Universidad del Pacfico.
Derechos reservados conforme a Ley.
NDICE
INTRODUCCIN 15
PRIMERA PARTE: POLTICAS SOCIALES, POBREZA Y
DISTRIBUCIN DE INGRESOS 19
I. Polticas sociales 21
1. Qu son las polticas sociales? 23
2. Modelos de desarrollo y rol de las polticas sociales 25
3. Polticas sociales: la visin tradicional y el nuevo
enfoque 28
4. Cmo se clasifican las polticas sociales? 35
II. Pobreza 39
1. Distintos conceptos de pobreza 41
2. Medicin de la pobreza: consideraciones generales 43
2.1 La eleccin del indicador apropiado 43
2.2 El enfoque de las necesidades bsicas insatisfechas . 45
2.3 El aporte de Amartya Sen 47
3. Medicin de la pobreza: una revisin de los
principales indicadores 49
3.1 La medicin del nivel de vida 50
3.2 Lneas de pobreza 51
3.3 Medidas de la pobreza absoluta 56
3.3.1 El ndice de recuento 56
3.3.2 La brecha de la pobreza 57
3.3.3 El indicador de Sen 57
3.3.4 El ndice Foster-Greer-Thorbccko 60
3.4 Medidas de la pobreza relativa 62
4. Condicionantes de la pobreza 63
5. La relacin entre crecimiento econmico y pobreza:
teora y evidencia emprica 64
5.1 Polticas sociales y poltica econmica 64
5.2 La evidencia emprica: principales estudios , ... 67
5.3 El desarrollo econmico: los avances tericos . 77
5.3.1 Primera etapa: el desarrollo como crecimiento . 73
5.3.2 Segunda etapa: la incorporacin de objetivos
sociales al desarrollo 83
5.3.3 Enfoque de las necesidades bsicas
insatisfechas 88
5.4 Las vinculaciones entre desarrollo econmico
y desarrollo social 94
6. Estrategias de reduccin de la pobreza 98
6.1 Tipos de estrategias 98
6.2 Los principios bsicos 104
III. Desigualdad y distribucin de ingresos 107
1. La relacin entre pobreza y distribucin de ingresos . . 109
2. Sobre el concepto de "desigualdad" 110
3. Cmo se origina una distribucin de ingresos? 112
3.1 La distribucin funcional de ingresos 112
3.2 La distribucin personal de ingresos 114
4. Medidas de la desigualdad de ingresos 116
4.1 Medidas absolutas 118
4.2 Medidas relativas 120
4.3 Axiomas de desigualdad 122
4.4 El campo de variacin 124
4.5 La desviacin media relativa 125
4.6 La variancia y el coeficiente de variacin 127
4.7 Variancia de los logaritmos del ingreso 128
4.8 El coeficiente de Gini 129
4.9 La medida de entropa de Theil 133
4.10 La medida de Atkinson 134
4.11 La informacin estadstica y las medidas de
desigualdad: algunas precisiones 135
5. Teoras de la distribucin de ingresos 137
5.1 De acuerdo con el enfoque utilizado 137
5.1.1 El enfoque normativo 137
5.1.2 El enfoque positivo 141
5.2 De acuerdo con la distribucin utilizada 144
5.2.1 Teoras de la distribucin funcional de
ingresos 144
5.2.2 Teoras de la distribucin personal de
ingresos 147
6. Eficiencia versus equidad 152
7. Por qu redistribuir? 153
8. Cmo escoger la distribucin justa? 156
8.1 Criterios basados en la dotacin: el aporte de Nozick 157
8.2 Criterios utilitaristas 158
8.3 Criterios mixtos: el aporte de Rawls . . .' 160
9. Eficiencia y redistribucin de ingresos 163
10. La relacin entre crecimiento y distribucin de
ingresos: teora y evidencia emprica 165
10.1 El aporte de Simn Kuznets 165
10.2 Principales estudios empricos 168
10.3 Efectos de la desigualdad de ingresos sobre el
crecimiento 178
11. Estrategias redistributivas 183
SEGUNDA PARTE: POLTICAS SOCIALES: DISEO,
ROLES Y TEMAS EN LA NUEVA AGENDA 189
IV. Los programas de ajuste estructural y el rol compensador de
las polticas sociales 191
1. Consideraciones generales 193
2. La relacin entre estabilizacin y ajuste estructural . 193
3. Efectos de un programa de ajuste estructural 198
4. Efectos sobre los pobres 200
5. La oposicin a las reformas 205
6. Cmo compensar el costo social del ajuste?; el rol de
los programas de compensacin social 206
7. El caso peruano: FONCODES 213
8. La propuesta de la UNICEF: el ajuste conrostro humano . . 215
V. La focalizacin como instrumento de las polticas
sociales 219
1. Qu es y por qu focalizar? 221
2. Cundo y para qu focalizar? 223
3. Dificultades de la focalizacin 225
4. Cmo focalizar? 226
5. Algunas experiencias de focalizacin 232
VI. Gasto social y provisin de servicios sociales 235
1. Consideraciones generales 237
2. El gasto social: definiciones, eficiencia y equidad 238
3. Provisin de los servicios sociales: Estado, mercado
o ambos? 241
4. Fallas del mercado: efectos sobre la cantidad producida 246
5. Fallas del mercado: efectos sobre la calidad 248
6. Fallas del mercado: efectos sobre la distribucin 249
7. Recuperacin de costos en los servicios sociales 250
8. Hacia la combinacin ptima sector pblico/sector
privado: 253 la importancia de los aspectos institucio
nales 253
VII. La descentralizacin y las relaciones fiscales
intergubernamentales 259
1. Qu es la descentralizacin fiscal? 261
2. Funciones del gobierno 263
3. Principios de descentralizacin: por qu y qu
descentralizar? 264
4. La estructura de un gobierno local 270
5. El financiamiento de la descentralizacin 271
6. Impuestos y transferencias intergubernamentales 274
7. Conclusiones tentativas 277
VIII. Evaluacin de las polticas sociales 279
1. Por qu evaluar las polticas sociales? 281
2. Aspectos conceptuales de la evaluacin 283
3. Tipos de evaluacin 284
3.1 En funcin del momento en que se realiza 284
3.2 En funcin de quin realiza l.i evaluacin 286
4. Mecanismos de evaluacin 287
4.1 El anlisis costo-beneficio 287
4.2 El anlisis costo-efectividad 288
4.3 El anlisis de impacto 289
4.4 El anlisis costo-impacto 295
IX. Educacin y polticas sociales 297
1. Consideraciones generales 299
2. La educacin como inversin . 300
3. Tasas de retorno de la educacin 302
4. Los indicadores 304
4.1 Medidas de acceso o cobertura 304
4.2 Medidas de progreso educacional 305
5. Educacin y distribucin de ingresos 306
6. La educacin: aumenta la productividad o slo
sealiza? 307
7. La provisin de educacin: Estado, mercado o
ambos? 308
8. La recuperacin de costos 313
9. La transferencia de los recursos dentro del sistema
educacional 316
10. La descentralizacin de la educacin 318
X. Salud y polticas sociales 323
1. Generalidades 325
2. Caractersticas del mercado de cuidados mdicos 327
2.1 Naturaleza de la demanda 327
2.2 Comportamiento esperado delos mdicos 328
2.3 Producto incierto 329
2.4 Naturaleza de la oferta 329
2.5 Polticas de precios 329
3. El mercado de cuidados mdicos y el anlisis
econmico 329
4. Organizacin de un sistema de salud 332
4.1 La transferencia de recursos dentro del sistema . . . 336
5. Seguros de salud 338
6. Control de costos en el mercado de cuidados desalud . . 342
7. Algunas precisiones 345
8. Descentralizacin en el sector salud 346
9. El aporte de la economa a la salud 349
BIBLIOGRAFA 350
INTRODUCCIN
Sin lugar a dudas, la dcada de los noventa ha marcado un punto
de inflexin en las estrategias de desarrollo de Amrica Latina. Per no ha estado ajeno a esta tendencia, pues luego de una dcada de pr
Sin embargo, crecimiento y desarrollo econmico no son dimensio
nes equivalentes. El primero es requisito necesario (pero no suficiente) para el segundo. El desarrollo se relaciona con el bienestar de la po
Y cmo se vincula lo anterior con las polticas sociales? Dar res
puesta a esta interrogante supone definir los objetivos de las polticas sociales, los que bsicamente se resumen en la igualacin de oportuni d
16 Carlos Parodi Trece
mente, la predominancia de Estados centralistas ha llevado a pensar en
un gobierno central que asuma los roles de financiamiento y provisin de los servicios sociales; no obstante, la tpica restriccin de recurso
Dentro de este nuevo enfoque para abordar las polticas sociales,
el crecimiento es un factor necesario, pues este provee los recursos, en otras palabras, financia la poltica social. La estabilidad de los ingreso
+ polticas sociales = desarrollo.
Es en este contexto que se enmarca el presente libro. Su propsito
es mltiple. Por un lado, pretende ordenar el conocimiento existente en polticas sociales, destacando las caractersticas de la nueva visin
Economa de la polticas sociales 17
equidad. Por ello, es necesario que exista la voluntad de apertura de
economistas, socilogos, antroplogos, mdicos, educadores, por men cionar slo a algunas profesiones; pues slo a travs de la suma de t
El libro est organizado en dos partes. En la primera, que cubre los
tres primeros captulos, se discute la interrelacin entre polticas so ciales, pobreza y distribucin de ingresos. En el primer captulo, s
En la segunda parte, se abordan los principales temas de debate en
el diseo de las polticas sociales: su rol durante los procesos de ajuste estructural (captulo IV); focalizacin (captulo V); gasto social y pr
Definitivamente, los temas en poltica social no se agotan con esta
presentacin. En un siguiente proyecto, ya en preparacin, se presentar
18 Carlos Parodi Trece
un estudio de polticas sociales comparadas, que tiene como objetivo
evaluar las polticas seguidas por algunos pases de America Latina para extraer, a partir de esas experiencias, algunas ideas aplicables al caso
Finalmente, slo queda agradecer a la Universidad del Pacfico, y
en especial a su Centro de Investigacin, por haber posibilitado la conclusin de este estudio. Igualmente, al profesor Felipe Portocarrero, Pr
PRIMERA PARTE
POLTICAS SOCIALES, POBREZA Y DISTRIBUCIN
DE INGRESOS
I. POLTICAS SOCIALES
1. Qu son las polticas sociales?
No resulta simple esbozar una definicin de las polticas sociales;
en principio, podran conceptualizarse como aquellas que tienen como objetivo solucionar el problema social de un pas, entendido ste c
Respecto a la primera atingencia, la poltica econmica financia o
viabiliza el gasto necesario para ejecutar la poltica social; y en ese sentido resulta fundamental que la economa no slo se encuentre en
Por otro lado, la poltica social, al promover mejores niveles de
salud y educacin, contribuye decididamente al crecimiento econmico. sto adquiere especial relevancia en los aos noventa, pues el pro
1. Anderson, Jeanine, "Ni bienestar ni equidad: los fundamentos de la poltica
social peruana", en Anderson, Jeanine y otros, Pobreza y polticas sociales en el Per,
Lima: ClUP-Taller de Polticas Sociales y Desarrollo Social, 1994, pp. 293-294.
24 Carlos Parodi Trece
se requiere de recursos humanos calificados, de lo que se deduce que
la ventaja comparativa de una mano de obra barata no basta para insertarse exitosamente en un entorno internacional cada vez ms comp
Slo en el contexto anterior puede aventurarse una definicin de
polticas sociales. As, se trata de acciones que de .de el listado, o con su apoyo, son ejecutadas para el logro del desarrollo humano person
En general, la poltica social est orientada hacia la superacin de
la pobreza3, a travs de la bsqueda de igualdad de oportunidades . Por lo tanto, tiene dos objetivos que determinan su intencionalidad y
i) Actividades orientadas hacia la formacin de capital humano,
desarrollando en los individuos las capacidades que posibiliten la generacin propia de ingresos. Individuos con niveles adecuados de s
2. Torres, Mario, "Polticas sociales: repensando el desarrollo esencial", en: Torres,
Mario (redactor), Investigacin en poltica social: propuestas para una agencia futura,
Ottawa: CIID, 1993, pp. 21-23.
3. Larraaga, Osvaldo y Cristian Aedo, "Polticas sociales I: un marco conceptual para el anlisis", en Revista de Anlisis Econmico, vol. 8, No. 2, Santiago de Chi
4. Este objetivo est explicitado en el caso peruano en Presidencia del Consejo de Ministros, Unidad de Coordinacin Intersectorial, Documento de inters para la
del gasto social bsico, Lima: 1995, pp. 24-25.
Polticas sociales 25
importancia del crecimiento, dado que es fundamental que el
sistema productivo, es decir, el lado econmico, est en condicio nes de demandarlos en el mercado de trabajo.
ii) Acciones asistenciales, orientadas a provisionar de medios de vida
a la poblacin que vive en extrema pobreza o que est impedida de trabajar.
Para que puedan cumplirse los objetivos mencionados, se necesita
combinar voluntad poltica con conocimiento tcnico. Esta voluntad poltica, reflejada en una inclinacin hacia lo social, est en la base
Es cierto que debe lograrse un equilibrio adecuado entre las
actividades sociales permanentes, como aquellas vinculadas con la inversin en capital humano, con otras actividades urgentes, tales c
2. Modelos de desarrollo y rol de las polticas sociales
Cada visin de desarrollo est acompaada por una jerarqua dis
tinta de las polticas sociales y las polticas econmicas5.
En el cuadro siguiente se resume la concepcin de la cuestin
social dentro de cada modelo de desarrollo:
5. Franco, Carlos, "Participacin y concertacin en las polticas sociales", en Revista
de la CEPAL, No. 37, Santiago de Chile: 1989, pp. 133-140.
En la dcada del cincuenta se igualaba crecimiento econmico con
desarrollo; la satisfaccin de las necesidades bsicas se entenda como un subproducto natural del crecimiento. Como la concepcin impli
En la dcada siguiente y a comienzos de los aos setenta, se altera
la visin del desarrollo, en favor de una nivelacin de la importancia relativa entre las polticas sociales y las polticas econmicas. Esto puede
Polticas sociales 27
histricos. A raz de esto, las polticas sociales, sin dejar de estar
vinculadas con las polticas econmicas, comienzan a tener una iden tidad propia, autnoma y especfica.
La crisis de los ochenta acenta la independencia de las polticas
sociales. Como es sabido, la llamada "dcada perdida estuvo caracteri zada por los efectos de la recesin internacional, los problemas de la
Entonces, las consecuencias negativas que sobre la pobreza y la
distribucin de ingresos tuvo la crisis de los ochenta han despertado un renovado inters por las polticas sociales, inters que se manifiesta
Por lo tanto, la clave est en reconocer que la equidad no se va a
lograr slo con polticas sociales, por muy bien diseadas que estn; sino que al ser la distribucin del ingreso o el empleo dimen
6. Ibid., p. 134.
28 Carlos Parodi Trece
tipos de polticas y su integracin en una estrategia global de desarrollo,
pueden crear un crculo virtuoso, mientras que una descoordinacin potencia la ineficacia de una y otra 7. Puede afirmarse que si el estilo de
3. Polticas sociales: la visin tradicional y el nuevo enfoque
En la medida en que cada estrategia de crecimiento y desarrollo
lleva implcita una concepcin diferente de las polticas sociales, es posible caracterizar dos visiones o paradigmas en el campo de las p
a. Estado interventor versus Estado liberal-regulador
En la visin tradicional, la poltica social es llevada a cabo por el
Estado, quien financia, disea, supervisa y evala los programas socia les. Este esquema hace crisis por la falta de una burocracia eficiente
7. Sojo, Ana, "Naturaleza y selectividad de la poltica social", en Revista de la
CEPAL, No. 41, Santiago de Chile: 1990, pp. 190-191.
Polticas sociales 29
Lo nuevo en poltica social consiste en incorporar a nuevos agen
tes, como las Organizaciones No Gubernamentales (ONGs) o algunas instituciones privadas, que pueden encargarse de la prestacin del ser
b. Centralizacin versus descentralizacin
El modelo antiguo se basa en un Estado muy centralizado, mien
tras que actualmente se propone que las decisiones sean tomadas en el mbito local, va la desconcentracin o la descentralizacin.
la mayora de los casos, se trata de las municipalidades, lo que posibilita vincular directamente las preferencias de los beneficiarios
Al centralismo se le critica en muchos aspectos; uno de ellos es que
las decisiones se toman verticalmente, sin la informacin suficiente sobre las caractersticas de cada circunscripcin territorial; en ese sentid
8. Larraaga, Osvaldo y Cristian Aedo, op. cit., p. 139.
30 Carlos Parodi Trece
problema9. En otras palabras, lo que se busca es acercar a quienes se
benefician con los encargados de disear la poltica; as, la descentraliza cin incentiva y potencia la participacin de la comunidad.
Sin embargo, es clave para la descentralizacin un marco institucio
nal adecuado en cada zona, para lograr los resultados deseados. Si existen diferencias entre comunidades al respecto, puede aparecer una
En el modelo centralista, el gobierno central implementa el progra
ma social en todas sus etapas; los usuarios no pueden escoger; lo nico que pueden hacer es aceptar o rechazar el programa slo si no e
c. Financiamiento estatal versus financiamiento compartido
En la visin tradicional, la poltica social es financiada por fuentes
fiscales. Sin embargo, los recursos fiscales siempre son insuficientes en un entorno de necesidades crecientes; esto ha sido exacerbado por
9. Franco, Rolando, "La educacin y el papel del Estado en los paradigmas de la
poltica social de Amrica Latina", en Franco, Rolando y otros, Viabilidad econmica
e institucional de la reforma educativa en Chile, Serie Polticas Sociales No. 11, Santiago de Chile: CEPAL, 1995, p. 15.
Polticas sociales 31
Aqu hay que tomar en cuenta que una poltica social eficaz debe
ser sustentable en el tiempo. La base es el crecimiento estable y sos tenido de la economa, de modo que la poltica social est temporal mente
Como la nueva visin considera que el Estado no es el nico
participante de la poltica social, debe incorporarse a los nuevos agentes como copartcipes del financiamiento. Esto contribuira a que la co
d. Subsidio a la demanda versus subsidio a la oferta
En el modelo centralista, los subsidios se otorgan slo a la oferta,
transfiriendo el Estado los recursos directamente al productor del bien (alguna instancia estatal), quien entrega el producto gratuitamente o
En la alternativa del subsidio a la demanda, planteada por el
nuevo enfoque, el consumidor recibe un aporte, a travs de cupones o vouchers, para que decida libre y soberanamente a quin comprarle el s
10. Ver Parodi, Carlos, Financiamiento universitario: teora y propuesta de reforma para
el Per, Documento de Trabajo No. 24, Lima: CIUP, 1996.
11. Jimnez, Emmanuel, Pricing Policies in the Social Sectors, The World Bank, The Johns Hopkins University Press, 1987.
32 Carlos Parodi Trece
Ministerio de Educacin paga directamente a la escuela un subsidio por
cada alumno matriculado y que efectivamente asisti a clases, ya que son los padres, como beneficiarios, los que escogen dnde educar a
e. Universalidad versus focalizacin
5 La focalizacin, por oposicin a las polticas universales, pretende
proveer servicios sociales subsidiados slo a la poblacin-objetivo; quienes, adems de ser pobres, tienen otras caractersticas de homoge
! Sin embargo, la focalizacin entraa costos que deben compararse

con los beneficios que produce. Se necesita de una maquinaria adminis trativa eficiente para poder orientar los recursos fiscales adecuada
f. Provisin central versus provisin privada
En el marco de la visin tradicional, los servicios son ofrecidos
por el Estado; la alternativa es la provisin privada con financiamiento
Polticas sociales 33
pblico12.) La base de la argumentacin es que el sector privado es ms
eficiente que el sector pblico. Para ello, el sector privado debe contar con los incentivos adecuados, de manera que se compatibilice la m
del lucro con la produccin eficiente de un servicio social.
El sector privado puede participar de dos formas. En primer lugar,
el gobierno puede subcontratar a una instancia privada en alguna etapa de la produccin del servicio social. En el segundo caso, puede
g. Evaluacin de la poltica social: gasto social versus relacin
costo-impacto
La evaluacin de la poltica tradicional se realiza analizando el
comportamiento del gasto pblico social. Se asume que un mayor gasto implica una reduccin mayor de la pobreza, lo cual no necesariam
La alternativa es la incorporacin de indicadores de caractersticas
microeconmicas, es decir, relacionados con cada programa especfico. As, aparece la relacin costo-impacto como un indicador ms ad
12. Ver Roth, Gabriel, The Private Provisin of Public Services in the Developing
Countries, Washington: The World Bank, Oxford University Press, 1987.
13. Cohn, Ernesto y Rolando Franco, "Racionalizando la poltica social: evaluacin
y viabilidad", en Revista de la CEPAL, No. 47, Santiago de Chile: 1992, pp. 177-186.
34 Carlos Parodi Trece
si es que se est optimizando la asignacin de recursos, en el sentido de
maximizar el impacto al menor costo14.
Las diferencias entre las dos visiones reseadas lneas arriba pueden
esquematizarse en el siguiente cuadro:
Polticas sociales 35
4. Cmo se clasifican las polticas sociales?
No existe una tipologa universalmente aceptada de las polticas
sociales, sino que stas son clasificadas de distinto modo a partir de dife rentes criterios. Una posibilidad es a partir del momento en que se ap
a. Polticas asistenciales
Son polticas selectivas, diseadas en funcin de ciertos criterios
generales; usualmente tienen como objetivo proveer medios de subsis tencia (en ese sentido, son transferencias) a los ms pobres. Tienen com
Sin embargo, las categoras de las personas a las cuales se destinan
las polticas asistenciales varan; pueden incluirse a los minusvlidos, los ancianos, los nios de la calle, los enajenados mentales, etc. Esto
Un ejemplo del primer tipo de privacin lo constituyen los minusv
lidos y los enajenados mentales, quienes no estn en igualdad de condi-
15. Anderson, Jeanine y otros, op. cit., p. 301.
36 Carlos Parodi Trece
dones respecto a los dems para competir por los bienes ofrecidos por la
sociedad. En el segundo tipo de privacin estn los ancianos sin familia res cercanos o los drogadictos que son abandonados por sus fam
Ahora bien, esta privacin tiene que coincidir con una privacin
econmica para que la persona sea sujeto de la poltica social. No es lo mismo una anciana sola con dinero, que una anciana sola sin diner
b. Polticas de previsin social
Son de carcter universal y tienen el objetivo comn de procurar
proteger a la poblacin frente a los riesgos asociados a las enfermeda des, la vejez y la muerte. Por lo tanto, estn orientadas a co
La reduccin de estos riesgos es uno de los principales objetivos
de la poltica social; y para ello se han creado instituciones y mecanis mos especializados para responder a estos fines. Por lo tanto, la pr
Quizs, en los ltimos tiempos, la mayor discusin se haya centrado
en el ahorro para la vejez, que est evolucionando de un sistema de
Polticas sociales 37
reparto a uno de capitalizacin individual; en el primero de ellos,
tambin llamado pay as yOU go system, se recolecta dinero de los que actualmente estn en la fuerza de trabajo para beneficio de los que y
c. Servicios sociales
De cobertura universal, incluyen todas aquellas polticas destinadas
a formar capital humano; las ms comunes son las de salud, educacin, nutricin, vivienda, etc. Su objetivo es obvio: la promocin de igua
La descentralizacin: quin produce el servicio?, el gobierno
central o el gobierno local?
La asignacin de recursos: a travs de qu mecanismos asigna el
Estado el dinero para la provisin del servicio?
La provisin pblica o privada: el Estado garantiza el servicio
pero, quin lo produce?, el sector pblico o el sector privado?
La recuperacin de costos: quin financia?, recupera algo el
Estado a partir de los beneficiarios?
d. Polticas de apoyo al sector productivo
Son selectivas y tienen como objetivo apoyar las potencialidades
productivas de una persona. Aluden al apoyo a la produccin asociada a sectores de menores recursos. Ejemplos de ello son
II. POBREZA
1. Distintos conceptos de pobreza
El diseo de una estrategia de alivio a la pobreza supone tener en
claro, previamente, lo que se entiende por este concepto, para luego definir los mtodos alternativos que existen para medirla. Esta d
El segundo grupo conceptualiza a la pobreza a partir de considera
ciones objetivas; en ese sentido, se establecen criterios vlidos para toda la sociedad para identificar a los pobres. Por ello, esta ptica es
Ms an, dentro del segundo grupo, si consideramos la pobreza
como un concepto relativo, sta nunca podr erradicarse, porque en el momento de comparar unos con otros siempre habr pobres: los que en
1. Reyes, Jos, "Medicin de la pobreza en Lima Metropolitana: metodologa y
resultados", en Anderson, Jeanine y otros, Pobreza y polticas sociales en el Per, Lima: CIUP, Taller de Polticas y Desarrollo Social, 1994, pp. 116-118.
2. Gissi, Jorge, "Sobre el concepto de pobreza", en Estudios Sociales, No. 28-29,
Santiago de Chile: CPU, 1981.
42 Carlos Parodi Trece
poca no necesariamente lo es en otra; en segundo lugar, tiene una
dimensin geogrfica pues, a manera de ejemplo, muchos de los pobres japoneses seran considerados ricos en Calcuta. Por lo tanto, la com
Esto nos lleva a optar por un concepto absoluto, definiendo a los
pobres como aquellos que no satisfacen algunos estndares mnimos que la sociedad considera como condiciones de vida d
Como puede notarse, la definicin de la pobreza es complicada; el
Banco Interamericano de Desarrollo3 la conceptualiza a partir de la ausencia de activos e ingreso suficientes para satisfacer las necesidades h
3. Ver Banco Interamericano de Desarrollo, Reducing Poverty in Latin America and
the Caribbean: Agenda for Action, Washington: 1992.
' Pobreza 43
Esta definicin, a pesar de ser incompleta, pone de manifiesto la
posibilidad real que tienen los pobres para alterar su situacin. En ese sentido incorpora a las polticas sociales como un ingrediente funda
2. Medicin de la pobreza: consideraciones generales
2.1 La eleccin del indicador apropiado
En el acpite anterior ha quedado claro que para definir la pobreza
es imprescindible medirla previamente; esto supone utilizar una dimen sin absoluta. Entonces, se necesita un indicador que muestre, de la
Una primera posibilidad es utilizar al ingreso de los individuos.
Las Naciones Unidas, en 1950, usaron el ingreso per cpita para realizar una clasificacin internacional de los pases, a los cuales se les
44 Carlos Parodi Trece
Sin embargo, el uso de la cantidad de ingreso monetario que tienen
los individuos como indicador de pobreza absoluta no est exento de dificultades. Para comenzar, lo positivo es que se trata de un "nmer
Inclusive, los aumentos en el ingreso real, especialmente en zonas
rurales o reas muy populosas, no necesariamente llevan a mejores cuidados de salud, educacin, proteccin policial, adecuada potabiliz
En general, el problema es que el ingreso puede subestimar o
sobreestimar el nivel de vida. El primer caso se da, por ejemplo, si una familia puede endeudarse, ya que su nivel actual de vida no estara re
4. Ver Lipton, Michael y Martin Ravallion, Poverty and Policy, Working Papers
1130, The World Bank, 1993, pp. 12-14.
Pobreza 45
bienes sencillamente no estn disponibles. Esto complica el trabajo de hacer
comparaciones entre pases con distintas estructuras de mercado.
Las observaciones anteriores muestran la debilidad del ingreso
como indicador apropiado con respecto a un enfoque ms completo, pero ms difcil de utilizar: el indicador de las "necesidades bsicas
El indicador de las necesidades bsicas insatisfechas, tales como
alimentacin, vestido y vivienda, tiene un carcter multidimensional (a diferencia del uso del ingreso como nico indicador), pues alude
Sin embargo, la mayora de estudios sobre la pobreza utilizan al
ingreso ms que al consumo5; esto ocurre porque el ingreso se toma como un proxy del nivel de vida, y este ultimo concepto es difcil de cuan
2.2 El enfoque de las necesidades bsicas insatisfechas
Estudiar la pobreza en trminos de indicadores de bienestar, y no
slo a partir del ingreso, posibilita la aparicin de un nuevo conjunto de polticas. Como se ha mencionado, este enfoque es multidimen
5. Ver Atkinson, Anthony, "Comparing Poverty Rates Internationally: Lessons
from Recent Studies in Developed Countries", en The World Bank Economic Revino,
vol. 5, No. 1, 1991, p. 5.
46 Carlos Parodi Trece
pues considera varias dimensiones de la pobreza a diferencia del
enfoque del ingreso que es unidimensional. No slo el ingreso per cpita est desigualmente distribuido, sino tambin otros indicado
Para lograr lo anterior, debe interferirse en la asignacin de recursos.
Dicha estrategia parte realzando la importancia de ciertos elementos: el limitado "efecto goteo" del crecimiento sobre el ingreso de los pobres, l
La "calidad de vida" depende de una serie de servicios, como la
nutricin infantil, el consumo de los servicios de salud, las viviendas con agua potable y el alcantarillado y la educacin bsica. De hecho n
Existen muchos factores que orientan la estrategia de necesidades
bsicas hacia los nios; en primer lugar, el dficit de necesidades bsicas est asociado con la distribucin de ingresos y las familias pobr
6. Selowsky, Marcelo, Balancing Trickle Down and Basic Needs Strategies, World
Bank Staff Working Papers, No. 335, The World Bank, 1985, pp. 61-62.
Pobreza 47
necesidad bsica primaria. La nutricin infantil y la disminucin de las
enfermedades contagiosas son cruciales al respecto. Por ltimo, la propensin marginal a gastar en los nios es baja. Estos factores adems
Para reforzar lo anterior, Selowsky7 sostiene que la naturaleza del
dficit calrico en Amrica Latina ilustra la importancia de los nios en la estrategia de necesidades bsicas: existen 111 millones de indiv
2.3 El aporte de Amartya Sen8
Los aportes de Sen al tema son muy variados; en este acpite se
esquematizar uno muy vinculado, en cuanto a motivacin, con el enfoque de las necesidades bsicas insatisfechas, y que se relaciona
i) Una dotacin es un conjunto de tems o caractersticas que son
propias del individuo (la canasta propia).
ii) Las capacidades (entitlement) de un individuo estn constituidas
por un conjunto de canastas alternativas de bienes (incluidos los alimentos) sobre las cuales puede optar, utilizando su respectiva dotacin. El
7. Ibid.
8. Sen, Amartya, Poverty and Fumines: An Essay on Entitlement and Deprivation,
Oxford: Clarendon Press, 1981.
48 Carlos Parodi Trece
iii) La "funcin de capacidad" define cmo un individuo puede
transformar su propia dotacin en un conjunto de canastas alternativas que puede consumir. Por ejemplo, un agricultor tiene una cantidad
iv) El conjunto de todas estas oportunidades disponibles en una
situacin econmica dada se denomina la "capacidad de intercam bio" (exchange entitlement) de su dotacin.
Es importante notar que los bienes no son un fin en s mismos,
sino un medio que provee las capacidades para elevar el bienestar de los individuos. Por ejemplo, la produccin de manzanas por parte
9. Lipton, Michael y Martin Ravallion, op. cit.
10. Ibid., p. 13.
Pobreza 49
Volviendo al enfoque de Sen, la existencia de la capacidad de
intercambio est condicionada por aspectos legales, econmicos, polticos, caractersticas sociales de la sociedad en cuestin y la posicin de
Dado todo lo anterior es posible llegar a una definicin general de
la pobreza. Sea M el conjunto mnimo de canastas de bienes que el individuo requiere para ser considerado no pobre. Sea P aquel
3. Medicin de la pobreza: una revisin de los principales
indicadores
Cualquier revisin que se lleve a cabo sobre la literatura concer
niente al tema de la pobreza muestra rpidamente que no existe un consenso en torno a su definicin; ms bien, se le conceptualiza a par
De esta manera, los individuos en condiciones de pobreza no estn
aptos para llevar a cabo lo que podra llamarse una "vida decente"11 12 o no pueden alcanzar un nivel de vida mnimo13. Sin embargo, las
11. Schubert, Renate, "Poverty in Developing Countries: Its Definition, Extent and
implications", en Economics, vol. 49/50, The Institute for Scientific Cooperation, Tubingen, 1994, pp. 17-40.
12. Altimir, Oscar, The Extent of Poverty in Latin America, World Bank Staff Papers No. 522, Washington: 1984.
13. Banco Mundial, Informe sobre el desarrollo mundial 1993, Washington: 1993.
50 Carlos Parodi Trece
A pesar de la relatividad del concepto, es necesario intentar medirla;
puesto que es la nica forma de evaluar el xito o fracaso de un programa de reduccin de la pobreza, lis fundamental conocer, antes de
Para hacerlo, es decir, para evaluar el nivel de pobreza de un pas,
tres instrumentos revisten particular importancia. En primer lugar, las lneas de pobreza que separan a los pobres de los que no lo son; en
3.1 La medicin del nivel de vida
Los individuos permanentemente toman decisiones de consumo;
escogen qu y cunto consumir de cada bien y servicio a partir de sus preferencias y su poder de compra; su objetivo es satisfacer sus necesid
La teora econmica convencional asume que los consumidores
asignan sus recursos de modo que eleven al mximo su utilidad, la que a su vez depende del monto adquirido de cada bien o servicio.
Pobreza 51
todos los bienes y servicios que quisieran comprar, por lo que logran un
nivel de vida inferior al que podran acceder con los mismos recursos.
Por lo tanto, medir el nivel de vida es un asunto complicado. Como
se ha visto, la utilidad o la satisfaccin que una unidad familiar obtiene depende de qu y cunto decide consumir de cada bien o servicio; de
Dada la dificultad inherente a la medicin de categoras como la
utilidad, el grado de acceso a los mercados, etc., se utilizan el ingreso o el consumo como indicadores aproximados del nivel de vid
Como el ingreso puede fluctuar, surge el consumo como alternati
va para medir el nivel de vida. De acuerdo con el Banco Mundial14, el consumo actual (incluido el consumo do la propia produccin) re
3.2 Lneas de pobreza
Las lneas de pobreza sirven para identificar a los pobres. En tal
sentido, establecen lmites mnimos para una o ms variables, por debajo de las cuales se considera pobre a una familia. Esto es, div
14. Ibid., p. 29.
52 Carlos Parodi Trece
la sociedad en "pobres" y "no pobres". Es evidente la necesidad de
identificar previamente las variables a tomar en cuenta y el valor de las mismas que constituir el umbral. Desde esta ptica, el establecimi
Al definir a un individuo como "pobre", se est sosteniendo que
su nivel de vida se encuentra por debajo de un mnimo aceptable. Esto origina dos interrogantes: qu se entiende por nivel de vida y cmo se
El nivel de vida es una categora multidimensional, pues incorpora
los distintos bienes y servicios, as como las actividades que realiza el individuo; dado esto, especificar una lnea de pobreza implica d
Para el caso peruano, de acuerdo con la Encuesta Nacional de
Hogares sobre Medicin de Niveles de Vida (ENNIV), aplicada en 1994, la categora de pobres se subdividi en pobres extremos y no ext
15. Ver Altimir, Oscar, op. cit., pp. 33-36.
Pobreza 53
el 48.0% son considerados pobres, y el valor de la canasta bsica de
consumo vara entre US$31 y US$6616.
En general, para identificar a los pobres a travs del uso de lneas
de pobreza, existen tres mtodos:
a. Mtodo directo
Primero se definen las necesidades bsicas y sus componentes;
aqu, pueden incluirse: nutricin, salud, vivienda, agua potable, etc. Luego, se seleccionan los indicadores que expresen el grado de sat
Este mtodo no involucra idea alguna del ingreso, y a la vez tiene
un alto componente de arbitrariedad, no slo en la definicin de los lmites sino en el hecho de que no existe consenso sobre cules neces
b. Mtodo indirecto
Tambin llamado mtodo del ingreso, calcula lneas de pobreza de
acuerdo con los siguientes pasos: en primer lugar, se definen las necesida-
16. Moneada, Gilberto, "El perfil de la pobreza en el Per: 1994. Mtodo de
estimacin y resultados", en Moneada, Gilberto y Richard Webb (editores), Cmo estamos?, Anlisis de la Encuesta de Niveles de Vida, Lima: Instituto Cunto y UNIC
17. Sen, Amartya, "Sobre conceptos y medidas de pobreza", en Revista Comercio
Exterior, vol. 42, No. 4, 1992, p. 318.
54 Carlos Parodi Trece
des bsicas y sus componentes; luego, se establece cunto se requiere de
cada componente y de qu calidad; en tercer lugar, se calcula el costo de esa canasta, que se convierte en la lnea de pobreza; y, final
En otras palabras, se considera al ingreso como el indicador que
combina distintas dimensiones del nivel de vida. Sin embargo, un problema obvio es que no incorpora el acceso real a servicios pblicos gra
En todo caso, los dos mtodos incorporan juicios de valor para
determinar los valores mnimos o inaceptables; ello lleva a que las comparaciones entre pases sean aun menos exactas18. Adiconalmen
Otro grupo de ellos, vinculado directamente con las necesidades
bsicas, est constituido por la proporcin del gasto pblico en salud, las tasas de matrcula en educacin primaria, indicadores relativo
18. Ver Atkinson, Anthony, op.cit., pp. 3-22.
19. Ver Altimir, Oscar, op. cit., pp. 35-59; Boltivinik, Julio, "La medicin de la pobreza en Amrica Latina", en Comercio Exterior, vol. 41, No. 5, Mxico: 1991, pp. 4
20. Schubert, Renate, op. cit, pp. 23-24.
Pobreza 55
infancia (como la tasa de mortalidad para nios menores de cinco aos)
o indicadores relacionados con la mujer (como el grado de analfabetis mo de las mujeres en relacin a los hombres), entre otros.
c. Mtodo integrado
Este mtodo combina los dos anteriores y define a la poblacin
pobre como la unin de los conjuntos pobres detectados por ambos mtodos y no por su interseccin . Aqu se distinguen cuatro tipos de p
Segn la misma ENNIV de 1994, el mtodo integrado arroj los
siguientes resultados para el Per:
21. Por ejemplo, ver Boltvinik, Julio, op. cit.
56 Carlos Parodi Trece
3.3 Medidas de la pobreza absoluta
Una vez establecidas las lneas de pobreza, su medicin es el
siguiente paso. Las medidas de pobreza absoluta consideran exclusiva mente el bienestar de aquellos que son clasificados como pobres po
3.3.1 El ndice de recuento22
Mide el nmero (o porcentaje) de la poblacin que se encuentra
por debajo de la lnea de pobreza. El ndice de recuento, 11, puede ser
definido del siguiente modo:
H=q/N
donde: q = nmero de personas por debajo de la lnea de pobreza,
n = nmero total de habitantes en la poblacin.
As, si H sube (baja), entonces se dice que la pobreza aumenta
(disminuye). Sin embargo, la principal crtica que enfrenta este ndice es que no indica "qu tan pobres son los pobres". En trminos
Del mismo modo, H tampoco cambia si se transfieren ingresos de
una persona pobre a otra ms pobre. No obstante, a pesar de estas crticas, si el investigador est interesado slo en saber cuntos pobres ex
Adicionalmente, H no distingue entre una persona que es pobre
pero tiene un ingreso ligeramente inferior al indicado por la lnea de la pobreza, y otra cuyo ingreso es mucho menor que el mencionad
22. Traduccin del ingls headcount.
Pobreza 57
3.3.2 La brecha de la pobreza (Poverty gap):
Considera la insuficiencia de ingresos. Mide la transferencia que
elevar el ingreso de cada individuo pobre exactamente hasta el nivel indicado por la lnea de pobreza, eliminando sta como consecuencia. D
Sea P el ingreso promedio de los pobres y Z la lnea de pobreza;
entonces, la brecha promedio de ingresos ser igual a:
I=Z-p
Una forma alternativa de medir esta brecha consiste en determinar
el monto agregado de ingresos necesario para elevar el ingreso de todos
los pobres hasta el nivel de ingresos indicado por la lnea de pobreza:
I' = q (Z-u)
donde: I = brecha agregada de ingresos
q = nmero de personas debajo de la lnea de pobreza Z = lnea de pobreza
Tanto el ndice de recuento como la brecha de pobreza han sido
muy utilizados en investigaciones sobre pobreza y, por lo tanto, en el diseo de las polticas sociales; sin embargo, el mayor cuestionamien
3.3.3 El indicador de Sen
Como consecuencia de las dificultades anteriores, han aparecido
nuevos indicadores. En 1976, Sen23 postul un ndice que refleja en
23. Sen, Amartya, "Poverty: An Ordinal Approach to Measurement", en Econom
trico, vol. 44, No. 2, marzo 1976, pp. 219-231.
58 Carlos Parodi Trece
forma simultnea el nmero de pobres, el grado de pobreza y la
distribucin de ingresos entre los pobres. Para que esto sea posible, el indicador debe cumplir bsicamente con tres axiomas 24: el axiom
El primero de ellos sostiene que la medida de la pobreza debe
depender slo del ingreso de los pobres; por lo lauto, los ingresos de los no pobres, as como sus cambios, son irrelevantes. liste axioma s
El axioma de la monotonicidad sostiene que el indicador de pobreza
debe incrementarse cuando disminuye el ingreso de una persona pobre. Esta condicin es satisfecha por la brecha de la pobreza, pero no po
El cumplimiento del tercer axioma requiero que la medida de la
pobreza sea sensible a cambios en la distribucin de ingresos de los pobres. Por ejemplo, considrese una transferencia de ingresos de un ind
El axioma de la transferencia dbil sostiene que esta transferencia
regresiva del ingreso debe llevar a un incremento en la medida de la pobreza. Esta condicin no es satisfecha ni por el ndice de recuento,
El sustento terico de este tercer axioma es la aplicacin de la
teora de la utilidad marginal. Se asume que el dinero tiene una utilidad
24. Un anlisis bastante completo puede encontrarse en Chacaltana, Juan, "La
medicin de la pobreza. Comentarios sobre los mtodos ms utilizados", en
Anderson, Jeanine y otros, op. cit., pp. 96-99.
Pobreza 59
positiva (ms dinero rinde ms utilidad o satisfaccin), pero la tasa a la
cual se incrementa la utilidad decrece conforme se alcanzan niveles mayores de ingresos. En consecuencia, una transferencia de dinero d
Una implicancia de esta teora es que la utilidad total de la sociedad
se maximizar si la distribucin del ingreso es igualitaria. Sin embargo, parte de supuestos restrictivos: todos los individuos tienen la mis
El indicador de Sen se expresa del siguiente modo:
El ndice de pobreza de Sen es una funcin creciente tanto del
ndice de recuento como de la brecha de pobreza y del coeficiente de Gini. As, este ndice depende del ndice de recuento (que mide e
60 Carlos Parodi Trece
3.3.4 El ndice Foster-Greer-Thorbecke25
Este ndice, denominado genricamente E( T, representa un avance
muy importante con respecto a la medida de Sen, en el sentido de que a los axiomas propuestos por Sen, en la bsqueda de un ind
Adiconalmente, Foster, Greer y Thorbecke estn de acuerdo con
Sen en el sentido de que el indicador de pobreza debe ser una suma ponderada normalizada de las brechas de ingreso individuales de los
Entonces, las ponderaciones deben ser las mismas brechas de
ingresos y el normalizador debe ser la poblacin total. De esta manera, proponen una clase de medidas de pobreza que estara dada por l
donde: n nmero total defamilias
25. Foster, James; Joel Greer y Erik Thorbecke, "A Class of Descomposable Poverty
Measures", en Economtrico, vol. 52, No. 3, mayo 1984, pp. 761-766.
Por lo tanto, el investigador puede determinar un valor especfico
para a; y, de esta manera, influir en la naturaleza y el sesgo de la medida.
La propiedad de la descomposicin del indicador posibilita que
ste sea utilizado en poltica econmica, especialmente para efectos de un uso ms eficiente de los recursos fiscales destinados al gasto so
Para el caso peruano, Medina26 ha realizado los siguientes estima
dos: el porcentaje de la poblacin pobre es de 49.8% (FGT0), la brecha de la pobreza es de 19.1% (FGTj) y el FGT2 es 9.7%. Este ltimo mide la
26. Medina, Andrs, "Niveles de pobreza: Per 1994", en Moneda, Nos. 80 y 81,
Banco Central de Reserva del Per, 1995, pp. 38-41.
62 Carlos Parodi Trece
concluye que la pobreza se encuentra en un estado crtico, a pesar de la
reduccin del FGT0 entre 1991 y 1994. A manera de comparacin, el FGT para Chile es de 5%27, lo que muestra una desigualdad de ing
Las estimaciones realizadas por Medina se resumen en el siguiente
cuadro, el mismo que permite observar la evolucin de la pobreza entre 1991 y 1994, a partir de la ENNIV:
3.4 Medidas de la pobreza relativa
Estas medidas definen que un segmento de la poblacin es pobre
en relacin al ingreso de toda la poblacin; por lo tanto, la pobreza no est determinada por una lnea discreta de la pobreza, sino en trm
Una medida muy utilizada es el ingreso promedio de un porcenta
je especfico de la poblacin que se encuentre en la parte ms baja de la pirmide de ingresos. Por ejemplo, algunos investigadores se interes
27. Larraaga, Osvaldo, "Pobreza, crecimiento y desigualdad: Chile 1987-1992", en
Revsta de Anlisis Econmico, vol. 9, Santiago de Chile: 1994, pp. 69-92.
Pobreza 63
no reflejan el bienestar de aquellos que son pobres. Esto ocurre porque
una persona pobre en trminos relativos puede no serlo en trminos absolutos.
4. Condicionantes de la pobreza
Es importante notar que para entender el proceso a travs del cual
se genera la pobreza, deben tomarse en cuenta aspectos macroeconmi cos y microeconmicos, dado que la pobreza se relaciona con varia
De acuerdo con el Banco Interamericano de Desarrollo 28, las
polticas econmicas y sociales pueden desarrollar tendencias progresi vas o regresivas en una sociedad. Por ejemplo, ante una situacin de
Otro punto importante a considerar es la temporalidad del concepto
de pobreza; una visin cortoplacista tender a concentrar los esfuerzos en aliviar el drama de aquellos que no pueden alcanzar "hoy" la canast
28. Banco Interamericano de Desarrollo, op. cit.
64 Carlos Parodi Trece
para que ellos mismos dejen, con el tiempo y con su propio esfuerzo, su
condicin de pobres.
Por lo tanto, si bien la pobreza se muestra "hoy", su solucin slo
puede lograrse "maana", implementando polticas sociales que, en un marco de crecimiento econmico, permitan enlazar ambas dimension
Tomando en cuenta este balance entre el corto y el largo plazo, es
obvio que la posibilidad de consumo de las necesidades bsicas es la clave para asegurar un bienestar duradero; pero esta posibilidad
5. La relacin entre crecimiento econmico y pobreza: teora y
evidencia emprica
5.1 Polticas sociales y poltica econmica
En general, las polticas sociales no estn aisladas del entorno
macroeconmico. Cualquier estrategia seria de alivio de la pobreza debe tomar en cuenta el contexto en el cual se aplica. El crecimiento
Pobreza 65
estabilidad en el crecimiento, mayor reduccin de la pobreza y, por lo
tanto, menor esfuerzo adicional requerido por los PDCP. As, existen dimensiones de la pobreza que el crecimiento no resuelve automticame
De acuerdo con Berry29, existen cuatro caractersticas del creci
miento de los pases que tienen implicancias inmediatas en el alivio de la pobreza y que, por lo tanto, delimitan el campo de accin de lo
El aumento en empleo productivo bien remunerado puede no estar
correlacionado con la tasa de crecimiento del Producto Bruto Interno (PBI) real. Conviene una aclaracin adicional: si el crecimiento de
Lo que se busca aclarar con lo anterior es que un mayor crecimien
to, es decir, un aumento del llamado "pastel econmico" en condiciones de estabilidad, genera el marco adecuado para la reduccin de
29. Berry, Albert, The Macroeconomic Context for Policies, Projects and Programmes to
Promote Social Development and Combat Poverty in Latin America and the Caribbean, documento preparado como parte del Programa PNUD Poverty Alleviation an
66 Carlos Parodi Trece
Entonces, la condicin necesaria para lograr una efectiva reduccin
de la pobreza es el crecimiento econmico, definido como un aumento permanente y sostenido de la produccin del pas; puede agregarse q
No obstante, el crecimiento no es una condicin suficiente: puede
darse el caso de que una economa crezca pero que simultneamente la pobreza est aumentando. Esto implica reconocer que los beneficios d
De esta forma, se genera un espacio para las polticas sociales que,
al contribuir directamente a la reduccin de la pobreza y por tanto a esparcir adecuadamente los beneficios del crecimiento, posibilitan el sost
Por ello, asegurar el crecimiento es fundamental; de lo contrario,
pretender el camino opuesto, es decir, redistribuir antes de crecer es polticamente impracticable; inclusive, si esto se hiciera, el margen de ma
30. Durante 1986 y 1987, la economa peruana creci 10.8% y 10.4% respectivamen
te, para luego caer, en un contexto hiperinflacionario, -8.1% y -12.4% en los dos aos siguientes.
Pobreza 67
Dentro de todo el contexto comentado, para crecer es imprescindi
ble que la economa se encuentre adecuadamente estabilizada; por ello, a pesar de que la estabilizacin presenta costos (aqu tambin act
5.2 La evidencia emprica: principales estudios
En esta seccin, se mostrarn algunos hallazgos que demuestran
que el crecimiento estable constituye el marco adecuado para solucionar el problema de la pobreza, pero que no siempre es una condic
Un economista que ha estudiado la falta de causalidad entre
crecimiento y reduccin de la pobreza es Montek Ahluwalia31, quien realiz estimaciones aproximadas de los ingresos recibidos por el 4
31. Ver Chenery, Hollis y otros, Redistribucin con crecimiento, polticas para mejorar
la distribucin de ingresos en los pases en desarrollo en el contexto del crecimiento
econmico, publicado para el Banco Mundial y el Instituto de Estudios de Desarrollo, Universidad de Sussex, Madrid: Editorial Tecnos, 1976, cap. 2.
68 Carlos Parodi Trece
to similares en el producto nacional, resultados opuestos. En general,
Ahluwalia encontr que el crecimiento haba logrado reducir la pobreza en Taiwn, Bulgaria, Irn, Colombia y el ya mencionado Sri Lanka
Los resultados negativos se dieron en Mxico, Brasil, El Salvador,
India, Venezuela, Francia y Per, entre otros pases. Ms an, existen disparidades dentro de los dos grupos de pases; as, el pas con mejores
Estas diversas experiencias sugieren que no existe un patrn universal
respecto de la relacin entre crecimiento econmico y comportamiento del 40% ms pobre; de acuerdo con este estudio, no habra una base e
Otro estudio, con ms nfasis en Amrica Latina, ha sido realizado
por Cardoso y Helwege32, en el cual se muestra que el crecimiento de Amrica Latina durante los sesenta y los setenta no redujo el nmer
32. Cardse, Eliana y Ann Helwege, La economa latinoamericana: diversidad,
tendencias y conflictos, Mxico: Pondo de Cultura Econmica, 1992, cap. IX; y Cardoso,
Eliana y Ann Helwege, "Below the Line: Poverty in Latn America", en World Development, vol. 20, No. 1, 1992, pp. 19-37.
Pobreza 69
situacin de los pobres no slo no se puede mejorar, sino que es muy
difcil de mantener.
Cardoso y Helwege sostienen que la razn por la cual algunos
indicadores sociales continuaron mejorando durante la dcada de los ochenta, a pesar de la crisis, est en una "inercia positiva por aprendiz
A pesar de lo anterior, el hecho de que el crecimiento haya estado
acompaado de una pobreza creciente, tensiones sociales y desequili brios regionales gener las condiciones para la llegada al poder
La leccin que puede obtenerse de lo anterior es que un gobierno
que disea una estrategia de crecimiento que no difunde adecuadamen te los beneficios del mismo, puede enfrentar un severo rechazo
El Banco Mundial33 tambin aporta elementos al debate; sostiene
que, entre 1965 y 1990, los pases en desarrollo han logrado avances notables. As, en ese perodo, el consumo per cpita aument en trmin
33. Banco Mundial, Informe sobre el desarrollo mundial 1990, La pobreza, Washington:
1,990
70 Carlos Parodi Trece
igualitaria entre todos los segmentos poblacionales, los resultados
habran sido muy exitosos en lo que a la reduccin de la pobreza se refiere; pero esto no ha sido as, pues la evidencia estadstica es diversa: a
En el informe comentado, el Banco Mundial sugiere que al no
existir un indicador de bienestar universalmente aceptado es necesario utilizar varios de ellos; en ese sentido, opta por estudiar las variacione
11 pases para los cuales existe informacin como mnimo para un perodo de diez aos34. El porcentaje de pobres, definidos como aque
Cabe mencionar que, haciendo una divisin por perodos, en la
dcada de los ochenta, caracterizada por una desaceleracin del creci miento, aument la incidencia de la pobreza en la mayora de los pa
El Banco Interamericano de Desarrollo35 plantea la posibilidad de
un conflicto entre crecimiento y reduccin de la pobreza; para ello, se comparan dos variables: la reduccin observada de la pobreza (m
34. Los pases analizados fueron: Brasil, Colombia, Costa Rica, Indonesia, Malasia,
Marruecos, Pakistn, Singapur, Sri-Lanka y Tailandia.
35. Banco Interamericano de Desarrollo, op. cit., pp. 14-16.
Pobreza 71
por el porcentaje de pobres debajo de la lnea de la pobreza) y una
reduccin simulada de la misma. Este ltimo indicador asume que se mantiene constante el nivel de desigualdad existente en el inicio del
Puede notarse el contraste entre Brasil y Colombia; por un lado, el
crecimiento en Brasil es mayor que el registrado en Colombia, pero el costo ha sido un incremento de la desigualdad. Por otro lado, Colo
Para el caso peruano, tampoco es clara la relacin directa entre
crecimiento econmico y reduccin de la pobreza. En 1991, el Producto Bruto Interno creci 3.0%, luego de una recesin de tres aos con
En Amrica Latina, durante el primer lustro de los aos noventa,
seis pases, aparte del Per, lograron reducir los ndices de pobreza. Estos pases fueron: Argentina, Bolivia, Chile, Mxico, Uruguay
72 Carlos Parodi Trece
pueda considerarse como suficiente, no implica desconocer los avances
logrados en ese sentido. En otras palabras, "siempre habr algo por hacer". Lo que se pretende resaltar es que las mejoras obtenida
Adems, debe resaltarse que estas experiencias de reduccin de la
pobreza se dieron en un contexto de inflacin decreciente: la variacin mensual de la inflacin fue menor que 2.5%, con excepcin de Urug
Lo anterior muestra que un entorno de crecimiento con estabilidad
posibilita la reduccin de la pobreza, pero nuevamente la pregunta clave es: qu porcentaje de la reduccin es atribuible al crecimi
Al respecto, un aporte interesante es el desarrollado por Larraa-
ga37, cuyo anlisis para Chile parte de un hecho objetivo: desde 1986, la economa chilena ha mostrado un notable desempeo, reflejado
-dentro de un marco de estabilidad macroeconmica-, y una recupera cin de inversin, salarios y empleo. Simultneamente, mientr
36. Vase CEPAL, Panorama social de Amrica Latina 1994, LC/G 1844, Santiago de
Chile: 1994, pp. 5-13.
37. Larraaga, Osvaldo, op. cit.
Pobreza 73
En su estudio, Larraaga concluye que el crecimiento econmico
ha sido la causa fundamental de la reduccin de la pobreza: el mismo explica el 80% del alivio de la pobreza entre 1987 y 1992. P
Este mtodo tambin ha sido usado por la CEPAL39 para algunos
pases latinoamericanos. Por ejemplo, en Argentina, de una disminucin total estimada de 6.4, el efecto distribucin fue de -0.7%, mientr
38. Datt, G. y M. Ravallion, Growth and Redistribution Components of Cltanges in
Poverty Measures: A Decomposition with Applications to Brazil and India in the 1980s, Serie Living Standards Measurement Study Working Paper No. 83, W
39. Ver CEPAL, op. cit., pp. 14-15.
74 Carlos Parodi Trece
En todo caso, el problema de la desigualdad es una cuestin de
largo plazo, mientras que la reduccin de la pobreza no es un problema ms simple, sino un problema con respecto al cual se pueden logra
El xito de los pases de Asia Oriental muestra la importancia de
esparcir adecuadamente los beneficios del crecimiento, lo que evit este conflicto entre crecimiento y equidad. Ms all de las conclusiones es
Paralelamente a este crecimiento espectacular (tasas mayores al 5%
anual), los niveles bajos y la disminucin de la desigualdad de los ocho pases mencionados tambin constituyen una excepcin a lo ocurrido
31% a 10% en Singapur entre 1972 y 1982; y de 59% a 26% en Tailandia en el perodo 1962-1986.
40. Banco Mundial, El milagro de Asia Oriental, Informe del Banco Mundial sobre
investigaciones relativas a polticas de desarrollo, Washington: 1993.
Pobreza 75
Las causas de este "milagro" se enmarcan en la espectacular
acumulacin de recursos humanos y materiales, en el contexto de un importante crecimiento del ahorro interno (que posibilit un aumento su
Algunos estudiosos sugieren que las circunstancias histricas y
geogrficas fueron determinantes. Sin embargo, si sta fuera la nica explicacin, otros pases de la misma regin, como Pilipinas y
Qu lecciones de poltica pueden extraerse? Los gobiernos deben
cumplir cuatro funciones vinculadas al crecimiento: asegurar inversiones adecuadas en recursos humanos, proporcionar un clima compet
41. Ibid., p. 9.
76 Carlos Parodi Trece
Para establecer su legitimidad y ganarse el apoyo de la sociedad
en general, las autoridades de estos pases establecieron el principio del crecimiento compartido y prometieron que, a medida que la econom
De esta manera, se establecieron mecanismos muy transparentes
para demostrar que todos "compartiran la riqueza futura". Corea, Taiwn y China llevaron a cabo extensos programas de reforma agraria; I
Finalmente, con respecto a la formacin de recursos humanos, las
inversiones en educacin dieron como resultado la universalidad de la educacin primaria y un amplio acceso a la secundaria. Adiconalm
Pobreza 77
5.3 El desarrollo econmico: los avances tericos
Evaluar la experiencia del desarrollo despus de 1945 supone
tomar en cuenta los cambios de objetivos que han ocurrido desde entonces. Si algo queda claro es que la maximizacin del crecimiento d
Esta preocupacin por objetivos distintos del crecimiento no es
algo que se haya originado en los ltimos anos. Por ejemplo, en 1952, apareci el primer plan de desarrollo en un pas en desarrollo; esto
Estos antecedentes sirven para ejemplificar que la preocupacin por
los problemas sociales fundamentales de los pases en desarrollo siempre existi. Lo que ocurre es que, a la luz. de las ideas prevalecientes, se
78 Carlos Parodi Trece
5.3.1 Primera etapa: el desarrollo como crecimiento
Los problemas de pobreza, desigualdad y falta de empleo produc
tivo no son nuevos; existe un consenso casi universal en el sentido de que no slo son problemas, sino caractersticas de los pases en des
Luego de la Segunda Guerra Mundial, slo las Naciones Unidas
"pensaba en voz alta" sobre el desarrollo econmico'12. No obstante, a partir de 1949, apareci abundante literatura al respecto, destacando
Desde 1950 y hasta 1970, el desarrollo econmico se igual al
crecimiento, ecuacin que, como veremos ms adelante, ha sido casi completamente dejada de lado en la actualidad. Se usaba el ingreso per c
42. Ver Arndt, II. W., Desarrollo econmico: historia de una idea, Buenos Aires:
Editorial Rei, 1992, p. 53.
Pobreza 79
caracterizacin de los pases a partir de su ingreso per cpita se
complementa con las economas de ingresos altos (tambin llamadas economas industriales), cuya mayora de miembros pertenece a la Orga
Ahora bien, no es que las primeras deliberaciones en los aos
cincuenta no se hayan preocupado por los problemas de pobreza, desigualdad y desempleo; ms bien, bajo la fuerte influencia
Existan al menos tres justificaciones para insistir en el crecimiento
como "prueba del desarrollo":
i) Se crea que los beneficios del crecimiento pasaran gradualmente
a los pobres, extendindose con las fuerzas del libre mercado; de esta manera, aumentaran la demanda de mano de obra, su produc tividad
43. Streeten, Paul, "Del crecimiento a las necesidades bsicas'', en Finalizas y
Desarrollo, setiembre 1979, p. 28.
80 Carlos Parodi Trece
miento del producto de la economa, en el supuesto de que el
crecimiento beneficiara a todos los segmentos de la poblacin.
Dado que para crecer hay que invertir, y para invertir es necesario
ahorrar, los modelos de desarrollo incidieron en la necesidad de incrementar la tasa de formacin de capital. Por ejemplo, Lewis sostena q
ii) La segunda justificacin parta de suponer que los gobiernos se
preocupaban de lo que ocurra con los pobres; de esta manera, a travs de medidas como la tributacin progresiva o los servicios sociales, po
iii) Por ltimo, haba quienes sostenan que, en las primeras etapas de
desarrollo, la suerte de los pobres no deba ser la preocupacin principal; se deca que la mejor manera de ayudarlos era construir el capi
Esto ltimo estaba respaldado por un importante avance terico
desarrollado por Simn Kuznets, cuya influencia en la literatura del
Pobreza 81
desarrollo es indudable. En un artculo pionero al respecto44, sostuvo
que las primeras etapas de crecimiento van acompaadas de una desigualdad de ingresos creciente. Slo con un ingreso per cpita de 600 dl
De este modo, influidos por esta igualdad entre crecimiento y
desarrollo, los primeros planes de desarrollo ponan nfasis en acelerar la tasa de crecimiento del producto focalizndose, por lo tanto, en
El gran problema fue el contraste de estas ideas con la realidad.
Desde la Segunda Guerra Mundial, los ahora llamados pases en desarrollo experimentaron un crecimiento sin precedentes, incluso mayor al
44. Kuznets, Simn, "Economic Growth and Income Inequality", en The American
Economic Review, vol. XLV, No. 1, 1955, pp. 1-28.
82 Carlos Parodi Trece
sostienen que la pobreza, la desigualdad y el desempleo no slo no han
mejorado, sino que han empeorado.
Entonces, qu es lo que fall para que las tres suposiciones comenta
das no se confirmaran en la realidad? El ingreso no se filtr automtica mente a los pobres, a excepcin de unos cuantos pases con condicio
De acuerdo con Streeten45, el crecimiento estuvo acompaado de
un dualismo creciente: la expansin de un sector manufacturero urbano, moderno y a gran escala al lado de un crecimiento lento del resto de
Alrededor de 1960, esta visin experiment un cambio. En 1961,
Singer, en una conferencia en Addis Abeba, sostuvo que el tratamiento del problema del crecimiento y del desarrollo haba sufrido un cam
Paulatinamente revivi el inters por la asistencia tcnica (en
oposicin a la ayuda de capital) y se introdujeron nuevos temas: inversin en educacin, planificacin del potencial humano, etc. Autores com
45. Streeten, Paul, op. cil., p. 29.
Pobreza 83
Debe observarse que este "cambio" de visin no fue tan sustancial
como aparenta ser, pues no se desafi la sabidura convencional de igualar crecimiento con desarrollo: slo se alter la visin, reemplaz
5.3.2 Segunda etapa: la incorporacin de objetivos sociales al
desarrollo
El principal problema que surge cuando se utiliza el crecimiento
del ingreso promedio por habitante como nico indicador de desarrollo es que se atribuye la misma importancia a cada dlar adiciona
El concepto de desarrollo social esbozado en el acpite anterior est
directamente vinculado con un "resultado natural" del crecimiento econmico. El cambio de nfasis comentado lneas atrs, con respect
46. Ver Morawetz, David, "Veinticinco aos de desarrollo econmico", en Finanzas
y Desarrollo, setiembre 1979, p. 10.
84 Carlos Parodi Trece
La aceptacin de esta teora llev a que se reorientaran los recursos
pblicos, asignando una proporcin mayor a los sectores sociales, al considerarlos como inversin y no como consumo. La visin de los se
Pese a lo anterior, el concepto de desarrollo social no es nuevo y
se remonta a los primeros aos de vida de la Organizacin de las Naciones Unidas (ONU). Dentro de ella, dos rganos mu
En los referidos estudios se concluy que el crecimiento tambin
haba supuesto mejoras en los indicadores sociales; por ello, no se presentaba ningn conflicto entre objetivos econmicos y sociales: la mej
A partir de la dcada del sesenta, se produce un punto de inflexin.
En 1969, Dudley Seers alert sobre la confusin entre crecimiento y desarrollo, sosteniendo que el crecimiento econmico lejos de reso
Pobreza 85
que las preguntas a responder eran las siguientes: qu ha estado
pasando con la pobreza?, qu pas con la desigualdad? Si estas cuestiones fundamentales empeoran, difcilmente puede hablarse de desarr
En 1971, el economista paquistan Mahbub ul Haq defendi una
posicin similar, sosteniendo que la alta tasa de crecimiento no ha sido ni ser garanta de reduccin automtica de la pobreza. Critic qu
Otro influyente aporte realiz Albert Fishlow, quien, a partir del
censo de 1970, concluy que la distribucin del ingreso era Brasil se haba vuelto ms desigual y que algunos grupos de bajos ingresos p
En 1970, David Morse, Director de la Organizacin Internacional
del Trabajo (OIT), se hizo famoso por el siguiente eslogan: "destronemos al PBI" para hacer del empleo el objetivo y el criterio principa
86 Carlos Parodi Trece
productividad de los trabajadores, es decir, crear oportunidades de
empleo ms productivo.
En esa misma lnea, Streeten47 sostiene que este vuelco hacia la
necesidad de crear empleo ocurri como reaccin al dualismo que haba resultado del crecimiento industrial moderno. Los concepto
Todas los planteamientos esbozados marcaron el inicio o la
gestacin de la idea segn la cual el crecimiento era slo parte de la solucin al problema del desarrollo. El aumento del ingreso total o per c
La dcada del setenta mostr una preocupacin por la equidad,
entendida como un desequilibrio de oportunidades; desde esa ptica, el problema del empleo puede atacarse usando tecnologa
47. Streeten, Paul, Lo primero es lo primero: satisfacer las necesidades humanas bsicas
en los pases en desarrollo, Madrid: Banco Mundial, Editorial Tecnos, 1986, cap. 1. En otro artculo del mismo autor puede encontrarse la misma idea: Streeten
crecimiento a las necesidades bsicas", en Finanzas y Desarrollo, setiembre 1979, p. 29.
Pobreza 87
En ese contexto, en 1972, Robert McNamara, en su mensaje anual
como Presidente del Banco Mundial, analiz el tema de "Equidad Social y Crecimiento Econmico". En esa oportunidad sostuvo exp
Poco tiempo despus, la atencin se estaba enfocando ya no slo
en los aspectos relativos a la distribucin de ingresos, sino tambin en el nivel absoluto de la satisfaccin de las necesidades entre los g
Este cambio de nfasis en direccin hacia la pobreza origin un
vuelco similar en el debate general del desarrollo. Hacia 1969, Seers sostuvo que la clave no era acelerar el crecimiento econmico, sino
En aquella publicacin, se plantearon muchas preguntas con
respecto a la relacin entre crecimiento y distribucin. Chenery observ que en los pases pobres el crecimiento es una condicin necesaria p
88 Carlos Parodi Trece
y canalizada hacia los servicios pblicos para elevar la productividad de
los pobres; sta era la "redistribucin con crecimiento". Sin embargo, Chenery, a partir de algunas simulaciones, encontr que los resulta
La idea anterior se convirti en la base de las estrategias orientadas
hacia la reduccin de la pobreza, con el objetivo de un "ingreso mnimo" garantizado igual o superior a un lmite de pobreza establecido. As
5.3.3 Enfoque de las necesidades bsicas insatisfechas
En 1975, la Organizacin Internacional del Trabajo (OIT) lanz su
propuesta de las "necesidades bsicas". El punto de partida fue la constatacin emprica de que el crecimiento rpido del PBI
Esta idea de disear un programa dirigido especficamente a
proporcionar un ingreso mnimo para los pobres ya "flotaba en el ambiente" algunos aos atrs. Por ejemplo, en 1962, un informe de la Com
48. Para ms detalles, ver Chenery, Hollis y otros, op. cit.
Pobreza 89
consumo del 20% ms pobre, mientras que el 20% ms rico aumentara
su ingreso slo en 30%.
Adiconalmente, el Banco Mundial, a travs de su Presidente de ese
entonces, Robert McNamara, sugiri planes de desarrollo orientados a aumentar los ingresos del 40% ms pobre, de modo que esos ingre
De una manera muy simple, las "necesidades bsicas" se definieron
como el nivel de vida mnimo que una sociedad debera fijar para sus segmentos ms pobres. Dicho nivel debera abarcar las necesidades m
Tomando como referencia las ideas de McNamara, Mahbub ul
Had, Director del Departamento de Polticas y Programas del Banco Mundial, encarg en 1978 a Paul Streeten la coordinacin de los estu
Luego de comprobar empricamente la gran cantidad de pobres en
el mundo49, la propuesta sostiene que, al formularse polticas dirigidas a reducir la pobreza, la literatura econmica prest demasiada
49. 750 millones de personas en todo el mundo, segn clculos del Banco Mundial
a inicios de los ochenta.
90 Carlos Parodi Trece
Es cierto que la nica forma de eliminar la pobreza absoluta de
manera permanente y sostenible consiste en incrementar la productivi dad de los pobres. Los mtodos para lograr ese objetivo deben compl
i) La productividad no slo se incrementa con ms capital fsico, sino
tambin con ms capital humano. Una mayor educacin y una mejor salud contribuyen con la productividad de la mano de obra ms q
ii) Existe un segmento importante de pobres que no tienen bienes
fsicos. Se trata de la poblacin sin tierras o los pobres urbanos, que tienen como nico bien su capacidad de trabajo. Dada esa realidad,
iii Sin embargo, lo anterior no es suficiente para que los pobres ganen
un ingreso razonable. Se necesita, adicionalmente, expandir los servicios pblicos, puesto que los mercados no los proporcionan en for
iv) El incremento de la productividad a travs de la inversin en
recursos humanos lleva tiempo; es decir, lograr el nivel de ingresos que les permita satisfacer sus necesidades bsicas no es algo que se
Inicialmente, estas ideas originaron distintas reacciones. Algunos
pensaban que se trataba slo de un intento de redistribucin de ingresos acompaado de mayores servicios pblicos, sin que se tomen me
Pobreza 91
El propsito del desarrollo es elevar el nivel de vida de los pobres,
tan rpido como sea posible, adems de proveer a los individuos de los medios para que puedan desarrollar su verdadero potencial. E
Pero, por qu no proveer de mayores ingresos a los pobres para
contribuir a reducir la pobreza?; dicho de otro modo, qu diferencia a este enfoque de la visin tradicional (el crecimiento reduce automt
En primer lugar, el ingreso adicional generado por el crecimiento
econmico no siempre es gastado en los rubros bsicos vinculados con el bienestar de los individuos. En segundo lugar, algunas necesida
50. Segn Streeten, es un paso lgico por el camino del pensamiento del desarrollo;
ver Streeten, Paul, op. cit., pp. 28-31.
92 Carlos Parodi Trece
productividad de la mano de obra y, de esta manera, contribuye al
crecimiento.
En otras palabras, las necesidades bsicas no slo deben satisfacer
se por una cuestin de justicia social o equidad, sino que las polticas especficas de inversin en educacin y salud aumentan la dotacin de r
Un punto crucial dentro de esta estrategia es el siguiente: cules
son las necesidades bsicas y quin las determina?
Las necesidades bsicas pueden interpretarse de una manera objetiva,
es decir, en trminos de cantidades mnimas especificadas de alimentos, vestido, agua, saneamiento y otras, que son necesarias para impedi
A la luz de la evidencia parece existir un conflicto entre las eleccio
nes hechas por los pobres y las necesidades bsicas determinadas por los especialistas51. Por ejemplo, si una persona pobre logra ob
51. Ver Streeten, Paul, "Basic Needs: Some Unsettled Questions", en World
Development, vol. 12, No. 9, 1984, pp. 973-978.
Pobreza 93
servicios es comprensible, pero puede dejar de lado la satisfaccin de
algunas necesidades bsicas.
De esta forma, al interior de este enfoque, pueden sugerir polticas
muy intervencionistas u otras ms liberales; el camino elegido depende r de los criterios escogidos por los diseadores de la estrategia.
Por otra parte, es difcil imaginar una sociedad en la cual la
nutricin, la educacin, la salud, el abrigo y la existencia de niveles adecuados de servicios de agua potable y desage, no sean parte de una
Luego de resuelta la ambigedad anterior, aparece otra: cules
van a ser los mtodos a travs de los cuales se van a entregar los bienes y servicios bsicos definidos en la pregunta inicial?
Una posibilidad es registrar el nmero de los que sufren carencias,
calcular el costo de los bienes y servicios que se precisan para erradicar las carencias y, luego, entregarlos a los grupos objetivo. Esto supo
52. Inclusive el derecho a elegir cules son las necesidades bsicas puede
considerarse, en s mismo, una necesidad bsica.
94 Carlos Parodi Trece
con el nivel de educacin necesario como para ejercer este tipo de
funciones.
Algo importante de recalcar es que esta actitud del Estado, que
para muchos puede sonar a "paternalismo", se ira reduciendo gradual mente, en la medida en que la inversin en recursos humanos (salud y
5.4 Las vinculaciones entre desarrollo econmico y desarrollo social
La evidencia emprica y, en consecuencia, los cambios de visin
ocurridos respecto a la estrategia adecuada de desarrollo dejan en claro que el crecimiento y la equidad son dos objetivos importantes del
Algunos economistas han enfatizado las complementariedades
entre crecimiento y equidad, mientras que otros han resaltado las diferencias, planteando ambos objetivos como sustitutos ms que como com
El desacuerdo puede resumirse contrastando someramente los dos
puntos de vista esbozados anteriormente. Uno de ellos sostiene que el ataque a la pobreza debe descansar en medidas directas para satisfac
Pobreza 95
directamente a la poblacin para asegurar que los pobres reciban una
parte proporcional de los mismos. El otro punto de vista, en su versin extrema, sostiene que los gobiernos deben reducir sus esfuerzos en la
Sin embargo, la pregunta clave sigue siendo, cmo satisfacer las
necesidades de los sectores ms pobres sin afectar los requisitos para el crecimiento de las sociedades?
La literatura sobre el desarrollo ha tratado de cuatro maneras la
relacin entre desarrollo econmico y social; esto puede deducirse de los avances tericos revisados en el acpite anterior. No obstante, hac
a. El desarrollo social es un resultado del crecimiento econmico
En este primer grupo se encuentran aquellas estrategias que igualan
desarrollo social con crecimiento econmico o que asumen que los beneficios del crecimiento producen, como resultado, desarrollo soci
b. El desarrollo social y el crecimiento econmico no tienen ninguna
relacin entre s
En esta visin se rechaza el "efecto goteo hacia abajo", pues ambas
nociones son independientes entre s. El crecimiento econmico puede ocurrir sin desarrollo social, si es que, por ejemplo, se limita la distr
96 Carlos Parodi Trece
c. El desarrollo social y el crecimiento econmico son interdepen-
dientes
Aqu destaca Srinivasan53, quien sostiene que las polticas de
crecimiento econmico y la provisin de necesidades bsicas estn interrelacionadas. Si se le otorga demasiado nfasis a la provisin de las ne
d. El crecimiento econmico es un resultado del desarrollo social
Esta concepcin est basada en el enfoque de las necesidades
bsicas insatisfechas, cuyo principal exponente, como se ha comentado, es Paul Streeten. Sugiere un "efecto goteo hacia arriba" o trickle
En resumen, la literatura referida a la relacin entre el crecimiento
econmico y el desarrollo social no provee una respuesta clara respecto a la causalidad entre ambas dimensiones. Un aporte que busc
53. Ver Srinivasan, T. N., Development, Poverty and Basic Human Needs: Sonie Issues,
Food Research Instituto Sludies, vol. 16, No. 2, 1977, pp. 11-28.
54. Newman, Brbara y Randall Thomson, "Economic Growth and Social
Development: A Longitudinal Analysis of Causal Priority", en World Development, vol. 17, No. 4, 1989, pp. 461-471.
Pobreza 97
necesidades bsicas contribuye significativamente al crecimiento econmi
co posterior, pero el crecimiento econmico inicial no contribuye a la
satisfaccin posterior de las necesidades bsicas.
Por lo tanto, sus resultados empricos muestran que los defensores
del "efecto goteo hacia arriba" estn ms cerca de la verdadera relacin entre crecimiento econmico y desarrollo social. El crecimiento ec
Ahora bien, esto no implica que los pases basen sus estrategias
slo en polticas sociales para el desarrollo. Esta conclusin se obtiene porque el impacto de los indicadores sociales en el crecimiento eco
Esta nueva estrategia se fundamenta en dos elementos: en primer
lugar, promover un crecimiento basado en el uso del activo ms abundante que tienen los pobres, es decir, su fuerza de trabajo; as, se sugier
98 Carlos Parodi Trece
6. Estrategias de reduccin de la pobreza
6.1 Tipos de estrategias
Existe un consenso universal en la necesidad de reducir la pobreza
como parte medular de una estrategia de desarrollo. Las discrepancias entre los estudiosos del tema de la pobreza se centran en las estrate
La pobreza inhibe el desarrollo; de esta manera, una estrategia de
reduccin de la pobreza puede justificarse en los siguientes tres niveles:
i) Las consecuencias directas sobre los afectados: por lo general, los
pobres carecen de una adecuada nutricin, no reciben suficientes cuidados mdicos, no tienen un nivel de educacin que les permita ingresar
ii) Las consecuencias sobre toda la economa: la pobreza es un proble
ma que afecta a toda la economa, por ejemplo, a travs de la formacin de los llamados barrios pobres 55 Del mismo modo, la privacin fsica
iii) Las consecuencias sobre el desarrollo social y poltico de los pases
afectados: las tensiones generadas por la existencia de amplios sectores de pobreza originan un "conflicto social", que es un obstculo para
55. En el Per se denominan pueblos jvenes; en Brasil, favelas; en Chile, poblacio
nes, etc. Son distintas denominaciones para caracterizar el mismo fenmeno: la pobreza urbana.
Pobreza 99
problema en la medida en que los bajos ingresos crean un proble
ma para quienes no son pobres56.
Teniendo a la reduccin de la pobreza como objetivo, los instru
mentos de poltica existentes para tal efecto pueden dividirse en dos clases57:
i) La ruta indirecta, que prioriza el uso de recursos para acelerar el
crecimiento para que ste luego impacte positivamente en el ingreso de los pobres y, por lo tanto, en su nivel de vida.
ii) La ruta directa, que implica la provisin pblica de las necesidades
bsicas, como educacin, servicios de salud, vivienda, etc.; as como transferencias (provenientes en la mayora de los casos de un esquem
La distincin bsica entre los dos enfoques est en que el primero
defiende la generacin de ingresos para que, con stos, los pobres aumenten su consumo; mientras que el segundo aboga por la provisin d
Por lo tanto, en los dos enfoques puede considerarse la cuestin de
"focalizar" la poltica en favor de los pobres; la poltica ptima implica
56. Ver Sen, Amartya, "Sobre conceptos y medidas de pobreza", en Revista
Comercio Exterior, vol. 42, No. 4, 1992, p. 310.
57. Existen varios documentos que optan por esta clasificacin. Vase, por ejemplo, Bhagwati, Jagdish, "Poverty and Public Policy", en World Development, vol. 16,
1,992
100 Carlos Parodi Trece
una mezcla de ambos a menos que una de las rutas claramente muestre
ser superior a la otra. Por ejemplo, si el crecimiento incrementa el ingreso slo de los "no pobres" y, adems, no existe una movili
Como se ha revisado en el captulo anterior, hasta los aos setenta,
la ruta indirecta era la priorizada por la mayora de economistas. En los aos setenta, dentro del enfoque de las necesidades bsicas, y a
Finalmente, en los aos noventa, las polticas para reducir la
pobreza se enmarcan dentro del eslogan "crecimiento con equidad", estrategia que contiene dos elementos claves. En primer lugar, promov
58. Ver Bhagwati, Jagdish, op. cit., p. 540.
Pobreza 101
cin, para as conseguir que los pobres generen su propia capacidad de
generar ingresos. Esta estrategia, basada en los dos elementos descritos, ha sido llamada la twin-track strategy59 y asegura que los pobres
Como puede notarse, lo social siempre ha estado vinculado con lo
econmico; sin embargo, la naturaleza de la relacin ha dependido de la "visin prevaleciente". La cantidad y la variedad de enfoques par
Hasta inicios de la dcada del setenta, la predominancia del efecto
goteo (trickle down), de acuerdo con el cual el crecimiento econmico paulatinamente erradica la pobreza, condicion lo siguiente:
i) Los esfuerzos del gobierno deban estar orientados a maximizar la
tasa de crecimiento econmico; los beneficios del mismo se disemi naran por todos los sectores de la poblacin.
ii) Las polticas sociales, como consecuencia de lo anterior, iban detrs
de la poltica econmica.
Sin embargo, los hechos empricos demostraron la debilidad de la
relacin automtica entre crecimiento y pobreza; muchos estudios concluyeron que los beneficios del crecimiento no se distribua
59. Ver Lipton, Michael y Simn Maxwell, The New Poverty Agenda: An Overvieiw,
Institute of Development Studies, Discussion Paper No. 306, agosto 1992, p. 1.
60. El esquema que se presenta a continuacin es una adaptacin de Lipton, Michael y Simn Maxwell, op. cit., p. 2.
102 Carlos Parodi Trece
uniformemente y que, en muchos casos, ni siquiera llegaban a los
pobres. Frente a esto aparecieron varios enfoques que destacaban la redistribucin con crecimiento y el enfoque de las necesidades bsicas ins
La crisis de los ochenta, originada en factores externos a las
economas en desarrollo (recesin internacional y crisis de la deuda) y agravada por polticas internas mal concebidas (gobiernos populistas a
Pobreza 103
As, en los aos noventa, la estabilizacin de las economas abri
el espacio para los distintos programas de compensacin social, como un intento para neutralizar los efectos de la crisis; nueva
La caracterstica comn de estos tres enfoques, que son comple
mentarios y no sustitutos, es la incorporacin explcita de la poltica social dentro de la estrategia de desarrollo. En otras palabras,
61. Para una revisin ms cuidadosa es interesante revisar Askwith, Michael,
Poverty Reduction and Sustainable Human Development: Semantics or Substance?, Institute of Development Studies, Discussion Paper No. 345, 1994.
62. Dicha propuesta est contenida en varios documentos; por ejemplo, ver CEPAL, Desarrollo y transformacin: estrategias para superar la pob
Informes CEPAL No. 69, Santiago de Chile: 1988.
104 Carlos Parodi Trece
econmica se encarga de la estabilidad macroeconmica y del crecimien
to, mientras que las polticas sociales pasan a tener un rol fundamental: disear las medidas para la erradicacin "sustentable" de la
6.2 Los principios bsicos
La nueva Agenda de Reduccin de la Pobreza recoge elementos de
todas las estrategias anteriores, pero especialmente del Banco Mundial, del PNUD y de la CEPAL. Esta estrategia puede resumirse en los
i) Para salir de la pobreza, los pobres buscan seguridad y un bienestar
sustentable temporalmente, de modo que pueda mantenerse a pesar de los choques internos y externos (originados en la poltica econmic
ii) La herramienta bsica est en la ayuda a los pobres para que stos
puedan lograr un bienestar seguro y duradero.
iii) El Estado tiene un rol fundamental en la reduccin de la pobreza:
debe proveer la informacin sobre las causas, incidencia e intensi dad; debe generar el entorno institucional para que los pobres puedan e
iv) El primer requisito de la estrategia de reduccin de la pobreza es
su orientacin hacia un crecimiento trabajo-intensivo, designado especficamente a incrementar los activos, el empleo y el ingreso
Pobreza 105
de los pobres. Potenciar el uso de habilidades y capacidades de los
pobres es la va ms rpida hacia el crecimiento.
v) El segundo requisito es un acceso creciente a los servicios sociales,
tarea que debe estar bsicamente en manos del Estado, en compe tencia con el sector privado. En este contexto, la salud bsica y la educacin
vi) El tercer requisito es el desarrollo de un sistema efectivo y eficiente
de transferencias, como un mecanismo de proteccin ante choques no previstos; un ejemplo es un programa de seguridad alimentaria. Est
vii) En caso de requerirse subsidios o transferencias, ios grupos vulnera
bles (aquellos a los cuales se dirige dilectamente la ayuda) deben estar correctamente focalizados (well-targeted transfers). Los altos costos y l
viii) Las estrategias de alivio de la pobreza son ms factibles en un
contexto internacional apropiado para un crecimiento trabajo- intensivo. Esto implica, entre otras condiciones, un entorno comercial adecu
ix) La ayuda internacional debe orientarse a los pases con mayor
concentracin de pobreza, y que adems estn implementando las polticas adecuadas para reducirla.
106 Carlos Parodi Trece
x) Las estrategias deben ser sustentables no slo poltica, fiscal y
administrativamente, sino que no deben comprometer la capacidad de las futuras generaciones para satisfacer sus propias necesidades.
Los elementos mencionados de algn modo resumen e incorporan
todos los aportes de las distintas visiones sobre la relacin entre desarrollo y pobreza. De hecho, contienen debilidades 63, pero destacan po
63. Ver Lipton, Michael y Simn Maxwell, op. cit., pp. 8-11; y Askwith, Michael,
op. cit., pp. 16-18.
III. DESIGUALDAD Y DISTRIBUCIN DE INGRESOS
1. La relacin entre pobreza y distribucin de ingresos
Como resultado del cambio en el "clima intelectual", luego de la
Segunda Guerra Mundial, aparecieron diversos estudios sobre desarro llo y distribucin de ingresos. La relacin entre ambos concept
Por otro lado, es muy poco lo que puede hacerse para mejorar el
nivel de vida de los pobres si no se crece, ya que el crecimiento genera los recursos para poder no slo solucionar el problema de la pob
En consecuencia, los conceptos de desarrollo, pobreza y distribu
cin de ingresos estn interrelacionados; pero tambin lo est otro factor: el empleo. Esto se debe a que el empleo, sea dependiente o inde
Por ejemplo, un individuo puede tener un empleo con una remu
neracin que no alcance para satisfacer las necesidades bsicas de sus dependientes. En este caso, el problema no es de "empleo", pues el in
110 Carlos Parodi Trece
la distribucin de ingresos. Esto puede ocurrir porque una de las
principales razones que est detrs de la desigualdad de ingresos es la propiedad de la riqueza, entendida sta como la posesin de activos qu
Un argumento similar, pero en direccin opuesta tambin es soste
nible: es posible reducir la pobreza y mejorar la distribucin de ingresos manteniendo inalterado el nivel de empleo. Por ejemplo, la redistr
Finalmente, pueden tratarse la pobreza y la desigualdad de ingre
sos como si fueran el mismo problema? Nuevamente, la conclusin es la misma: estn muy relacionados pero no son lo mismo. Es perfe
2. Sobre el concepto de "desigualdad"
El objetivo de este captulo es proveer un marco conceptual que
permita analizar cuestiones relativas a la distribucin y desigualdad de ingresos. Una cuestin previa es incidir en la naturaleza del trmino "
1. Killick, Tony, Policy Economics, A Textbook of Applied Economics on Developing
Countries, Londres: Overseas Development Institute, 1981, p. 107.
Desigualdad y distribucin de ingresos 111
valor al respecto. Se dice que los pases en desarrollo enfrentan un
problema serio de "desigualdad"; al hacerlo se est hablando de la "igualdad" como una situacin deseable, en otras palabras, como un ob
Los individuos difieren en caractersticas fsicas y sociales; existen
diferencias en edad, sexo, salud mental y fsica, capacidades intelectua les, entorno social y muchos otros factores. Resulta muy compli
Sin embargo, la desigualdad real de oportunidades que enfrentan
los individuos no puede deducirse simplemente de la magnitud de la desigualdad de ingresos, porque lo que puede o no puede hacer un ind
Lo que se pretende decir es que existen otros factores a tomar en
cuenta. Este captulo alude a la distribucin de ingresos, no a los niveles de bienestar logrados con el mismo.
Teniendo esto en mente, an subyacen otras dificultades. En primer
lugar, el flujo de ingresos que recibe un individuo debe considerarse en relacin a sus necesidades. Lo que parece adecuado para un ind
2. Atkinson, Anthony, La economa de la desigualdad, Barcelona: Editorial Critica1981
112 Carlos Parodi Trece
soltero no lo es para una familia de cinco miembros, en la cual todos
dependen del primero. En segundo lugar, las preferencias de los individuos no son iguales entre s: dos personas con iguales oportunida
Las ideas esbozadas muestran que no es sencillo pasar de afirmacio
nes con respecto a diferencias en ingresos a cuestiones sobre justicia o injusticia3. Ahora bien, el hecho de que no (oda diferencia de ingresos im
3. Cmo se origina una distribucin de ingresos?
3.1 La distribucin funcional de ingresos
Desde un punto de vista muy elemental, se denomina ingreso
nacional a la suma de todos los ingresos generados por todos los factores de produccin de un pas. Este ingreso es generado en un deter
Este ingreso nacional, as generado, suele denominarse la "torta
econmica" en trminos grficos. Para un tamao dado de la torta, la mayor participacin de un grupo de individuos en el ingreso nacional t
3. Ver Atkinson, Anthony, op. cit., p. 15.
Desigualdad y distribucin de ingresos 113
Obviamente, siempre que se altere la "racin de la torta" que
percibe un sector a costa de otros, se genera un conflicto que se agudiza en circunstancias recesivas, es decir, cuando la torta disminuye.
Este conflicto disminuye cuando el crecimiento permite mejorar la
participacin de quienes estn prximos a la linea de la pobreza, dado que ello no supone reducir las porciones correspondientes a los dem
Entonces, de lo que se trata es de "repartir el ingreso", es decir, los
derechos de todos los que participan en la produccin. En una economa de mercado, la distribucin del ingreso est determinada por
Dada una distribucin de dotaciones, la distribucin del ingreso
depende adems de los precios de los factores que se forman en distintos mercados (uno para cada factor). Como se ver ms adelant
Supongamos que una fbrica de ropa ha obtenido, a lo largo del ao,
un nmero determinado de prendas; luego de vendidas, a quin le
corresponde recibir los ingresos por ventas? Evidentemente a todos los
114 Carlos Parodi Trece
que han contribuido a la produccin de las mismas; los que facilitaron las
materias primas e insumos recibirn su parte; los obreros, el personal administrativo y de ventas y los directivos recibirn su pago; quienes
disponer para gastos.
El reparto atribuye ingresos a distintos tipos de personas: sueldos
y salarios a unos, intereses a otros, alquileres a los propietarios de inmuebles, beneficios al empresario, etc. A esta divisin de la
produccin.
Cuando se suman las producciones de todas las empresas del pas
se obtiene el producto nacional, cuya contraparte es, aproximadamente, el conjunto de ingresos generados en la produccin: salarios,
propietarios de empresas, etc.
3.2 La distribucin personal de ingresos
Las unidades familiares son las dueas de los factores de produc
cin que se han analizado. Los pagos por los factores aludidos fluyen a las respectivas unidades familiares (tambin llamadas
Desigualdad y distribucin de ingresos 115
Por lo tanto, el ingreso personal est constituido por los ingresos
que obtienen las familias como pago por los servicios que prestan y por los bienes cuyo disfrute ceden a las empresas o a otras economa
Ahora bien, el ingreso personal no es disponible en el sentido
textual del trmino porque sobre l recaen impuestos; as, si al ingreso personal de las unidades familiares se le resta los impuestos a las m
Cuando este ingreso disponible se encuentra en un mnimo de
subsistencia, es evidente que la familia no tendr capacidad de ahorro, sino que tendr que consumirlo todo. Esto ltimo es importante porq
Finalmente, cuando se hace referencia a una redistribucin del
ingreso, lo que se busca es una distribucin distinta de la que se produce de acuerdo con el sistema econmico imperante, y con ar
116 Carlos Parodi Trece
redistribucin lleva implcito un juicio de valor contrario a la distribu
cin existente. De lo anterior puede concluirse que hay dos fases posibles en la redistribucin de ingresos: cuando se atribuyen ingres
4. Medidas de la desigualdad de ingresos
Para evitar que toda la discusin anterior lleve a confusin, conviene
aclarar que en lo que sigue se va a hacer referencia a las medidas de desigualdad de ingresos, tomando como marco general la distribucin p
Cualquier discusin en cuanto a la forma en que las polticas
tributarias y de gasto pblico afectan la distribucin de ingresos presupone, en primer lugar, tener una medida adecuada de la misma. C
4. Blackwood, 13.1,. y R.C. Lynch, "The Measurement of Inequality and Poverty:
A Policy Maker Cuide to the Literature", en World Developinent, vol. 22, No. 4, 1994, p. 567.
5. Ver Champernowne, D.C., "A Comparison of Measures of Inequality of Income
Distribution", en The Economic Journal, vol. 84, No. 336, diciembre 1974, p. 787.
Desigualdad y distribucin de ingresos 117
nacional6 entre los diversos factores de produccin, convencionalmente
divididos en tierra, trabajo y capital; se usa para medir la contribucin de cada factor a la produccin total. La distribucin personal, por
Ambas distribuciones estn relacionadas. Por ejemplo, si la propiedad
de la tierra y del capital est muy concentrada, cualquier medida que incremente el retomo a estos factores tender a empeorar la distribucin
En lo que sigue, se analizarn las diversas medidas de la distribu
cin personal de ingresos, pero no hay que perder de vista su vincula
cin con la distribucin funcional.
Toda medida de desigualdad, implcitamente, supone una nocin
de la misma. Una definicin simple de este concepto establece que existe desigualdad cuando un individuo tiene ms ingreso que otro
Las diferentes medidas de la distribucin personal de ingresos
usualmente parten de una encuesta familiar. Este procedimiento puede resultar en indicadores de dudosa calidad. Esto puede ocurrir ya sea p
6. El ingreso nacional se define como la suma de los ingresos de todos los factores
de produccin.
118 Carlos Parodi Trece
Adiconalmente, no se encuesta a toda la poblacin (salvo en el
caso de un censo nacional de poblacin), sino a una muestra de la misma; a partir de ella, se generaliza el resultado a todo el pas. Po
Luego de recogida la informacin, el paso siguiente es presentar
la informacin de alguna forma que permita posteriormente resumirla en un indicador. se es el origen de las medidas de desigualdad
4.1 Medidas absolutas
Tienen como objetivo mostrar el bienestar total de la poblacin. El
punto de partida es definir una funcin de bienestar social; por tanto, existe una connotacin normativa. En este sentido, se plantea que el
Los aumentos en el bienestar, histricamente, han sido aproxima
dos por el crecimiento econmico, CE. Ms especficamente, las mejoras en el bienestar han sido definidas como la tasa de crecimie
El indicador de desarrollo ms comnmente usado es el crecimien
to del PBI; ste es un caso especial en el cual las ponderaciones del aumento en el ingreso constituyen la participacin de cada quintil en el ing
De acuerdo con los datos, el 40% superior de la poblacin suma el
75% del PBI total. Entonces, la tasa de crecimiento del PBI prcticamente mide el crecimiento del ingreso del 40% superior y no se ve in
Ahluwalia y Chenery consideran como alternativa que las pondera
ciones deben ser proporcionales al nmero de personas en cada grupo; en consecuencia, seran iguales para cada quintil. Entonces, un in
120 Carlos Parodi Trece
en el indicador de desarrollo que un aumento en el ingreso de 1% para
cualquier otro quintil; aunque el incremento absoluto fuera mucho menor para el quintil ms bajo que para los otros.
4.2 Medidas relativas
Son utilizadas para indicar el grado de desigualdad en la distribu
cin de ingresos, no proveen ninguna informacin con respecto al grado de pobreza absoluta, y son positivas en el sentido de que no p
Desigualdad y distribucin de ingresos 121
La segunda forma en que se presentan los datos es a travs de la
curva de Lorenz, instrumento grfico propuesto en 1905 por el autor del mismo nombre. Para dibujarla, los receptores de ingreso son orde
La curva de Lorenz es el resultado de unir los puntos OACBG. El
punto A indica que el 30% ms pobre de la poblacin slo recibe el 10% del ingreso; en el punto B, se muestra que el 10% ms rico recibe el 30
Si la curva se arquea ms hacia el eje horizontal, se demuestra que
la distribucin es ms desigual8.
8. El lector puede convencerse de esta afirmacin dibujando una curva ms
arqueada y leyendo en varios de sus puntos el porcentaje de ingreso asociado con el de la poblacin.
122 Carlos Parodi Trece
La lnea OG se conoce como la lnea de perfecta igualdad (el
ngulo formado con el eje horizontal mide 45). Por ejemplo, el punto E muestra que el 30% ms pobre de la poblacin recibe el 307
Obviamente, los dos grficos presentados muestran la misma
informacin, pero la desigualdad medida a travs de la curva de Lorenz es ms fcil de operacionalizar. La funcin de frecuencias tie
4.3 Axiomas de desigualdad
A partir de las dos formas de presentacin de los datos, se han
propuesto muchos ndices de desigualdad que son utilizados para responder a preguntas tales como las siguientes: es la distribucin actu
En 1974, Champernowne9 realiz un conjunto de simulaciones
para juzgar el mrito relativo de seis medidas de desigualdad, llegando a la conclusin de que no existe una "mejor medida", sino q
9. Champernowne, D., op. cit., pp. 787-815.
Desigualdad y distribucin de ingresos 123
desee analizar. Por tanto, algunas medidas reflejan de mejor modo
algunos aspectos de la distribucin.
En general, si los ingresos de los individuos de una sociedad se
ordenan de menor a mayor, la medida de la desigualdad debe satisfacer un conjunto de propiedades deseables, resumidas en los siguien
Axioma 2: Si la nueva distribucin "y" se obtiene de la distribucin
anterior "X", agregndole a todos los ingresos una constante "d",
entonces:
Axioma 3: La desigualdad se mantiene si un nmero proporcional de
individuos se agrega a todos los niveles de ingreso.
Axioma 5: Si dos individuos intercambian su posicin en la distribucin
de ingresos, la desigualdad no se ve afectada. As, la desigualdad slo depende de la distribucin de frecuencias de ingresos; y no del ord
124 Carlos Parodi Trece
Axioma 6: La medida de la desigualdad flucta entre 0 y 1. Un valor de
0 implica que todos los individuos tienen el mismo ingreso; y si toma un valor de 1 significa que es slo un individuo quien recibe todo el ing
A continuacin, se revisarn los principales ndices de desigualdad.
4.4 El campo de variacin
La porcin relativa del ingreso que recibe el individuo "y" es Xi, es
decir:
De acuerdo con Sen10, una medida muy simple sera comparar los
valores extremos de la distribucin, es decir, el ingreso ms alto y el ingreso ms bajo. Por otro lado, el campo de variacin es la diferencia e
Desigualdad y distribucin de ingresos 125
Sin embargo, esta medida, al concentrarse slo en valores extremos,
no permite analizar los contrastes que pueden darse al interior de cada distribucin. Vase esta dificultad en el siguiente ejemplo.
Supongamos dos distribuciones para cuatro individuos, de acuerdo
con los siguientes datos:
Las dos distribuciones tendran la misma desigualdad, pues el
valor del campo de variacin es el mismo; no obstante, en la distribu cin A, dos de los cuatro individuos gozan del ingreso promedio,
4.5 La desviacin media relativa
Esta medida s considera toda la distribucin, y no slo a los
valores extremos. Consiste en comparar el ingreso de cada individuo con el ingreso promedio; sumar los valores absolutos de todas las
En el caso de la igualdad perfecta, cada individuo recibe lo mismo,
por lo que M=0. Si un individuo recibe todo el ingreso (es decir, la desigualdad es perfecta), entonces:
126 Carlos Parodi Trece
Aun cuando este indicador es superior al anterior, no est exento
de dificultades. La principal de ellas radica en el hecho de que no resulta sensible a las transferencias de un individuo pobre a otro
Veamos esto a travs de un ejemplo, supongamos la siguiente
distribucin de ingresos entre cuatro individuos:
Supongamos ahora que al individuo B se le reduce el ingreso en
5, cantidad que se aumenta al individuo A; entonces, la nueva distribu cin sera:
Como puede notarse, la distribucin se ha hecho ms igualitaria;
sin embargo, esto no es captado por la desviacin media relativa. Obsrvese el nuevo valor de M:
Desigualdad y distribucin de ingresos 127
Por lo tanto, no se cumple el principio de la transferencia de
Dalton (axioma 4); esto origina que, de acuerdo con este indicador, la desigualdad no se altere, lo cual claramente es falso.
4.6 La variancia y el coeficiente de variacin
La variancia es una medida estadstica de la variacin; es parecida a la
desviacin media relativa, pero en lugar de sumar los valores absolutos de las diferencias, stas se elevan al cuadrado, para exagerar las d
Si calculamos la variancia para las dos distribuciones anteriores,
obtenemos el siguiente resultado para la distribucin:
Asumimos la transferencia y volvemos a calcular:
Como puede notarse, disminuye la variancia y, por lo tanto, la
desigualdad. Esto ocurre porque cualquier transferencia de un individuo rico a otro ms pobre disminuye la desigualdad; y esto s es cap
No obstante, la variancia depende del ingreso promedio y una
distribucin puede mostrar una variacin relativa mucho mayor que
otra, pero una variancia mayor, si el ingreso promedio es menor para
128 Carlos Parodi Trece
la primera distribucin. Esta deficiencia es corregida por el coeficiente
de variacin (CV), pues se concentra en la variacin relativa. Dicho coeficiente se define del siguiente modo:
Este indicador es muy usado en estadstica, pero no existe una
justificacin particular para usarlo como medida de la desigualdad. A pesar de que satisface la condicin Pigou-Dalton, y es sensible a las tran
4.7 Variancia de los logaritmos del ingreso
Este indicador permite darle mayor importancia a las transferencias
de ingresos en el extremo inferior de la pirmide de ingresos. Se denota del siguiente modo:
Esta medida es muy utilizada en la literatura de distribucin de
ingresos; primero, si se asume que el ingreso est distribuido de acuerdo con la distribucin lognormal, H es la mejor forma de estimar la v
11. Ibid., p. 44.
Desigualdad y distribucin de ingresos 129
otorga una mayor ponderacin a los ingresos ms bajos. Una transferencia
de dinero a un individuo de bajos ingresos disminuye ms el indicador que una disminucin igual a un individuo de altos ingresos.
4.8 El coeficiente de Gini
Probablemente, el indicador ms extensamente utilizado para
representar el grado de desigualdad de una distribucin es el coeficiente de Gini, propuesto por Gini en 1912 y analizado con mucho det
Como ya se vio, OG es la lnea de perfecta igualdad, mientras que
la curva de Lorenz es OBG. El coeficiente de Gini se entiende fcilmente como el valor del rea M dividido entre el rea (M+N). A may
12. Atkinson, Anthony, "On the Measurement of Inequality", en Journal of Economic
Theory, 2, 1970.
13. Kakwani, Nanak, op. cit.
130 Carlos Parodi Trece
del rea M (mayor desigualdad), mayor valor de dicho coeficiente. De lo
anterior, se deduce claramente que su valor flucta entre 0 (perfecta igualdad) y l(perfecta desigualdad).
En la prctica, el valor vara entre 0.25 y 0.6.
Como todas las medidas de desigualdad, el coeficiente de Gini no
est exento de dificultades. En primer lugar, no existe una frmula algebraica para describir la curva de Lorenz, por lo que no se pueden uti
En segundo lugar, las curvas de Lorenz para dos distribuciones
distintas pueden intersectarse, por lo que dos curvas con distinta pendiente pueden originar el mismo coeficiente de Gini. Por lo tanto, compa
Una tercera dificultad radica en el hecho de que, al tomar la perfecta
igualdad como estndar, el coeficiente es generalmente insensible a los cambios en la distribucin. Por ejemplo, en el grfico siguiente se desc
Desigualdad y distribucin de ingresos 131
Si las reas A y B son iguales, el cambio en la distribucin no se refleja
en una alteracin del coeficiente de Gini, pese a que algunos sectores de la sociedad han avanzado hacia una mayor igualdad, mientra
De esta forma, aparecen problemas cuando las curvas de Lorenz
para distintas distribuciones (que pueden ser de dos pases o de un mismo pas en dos momentos distintos del tiempo) se cruzan. Por lo tant
Indonesia aparece con la distribucin ms desigual, pues tiene el
Gini ms alto, pero ntese que el quintil ms bajo recibe una mayor proporcin del ingreso que Tanzania y Egipto. Adems, en Tanzania,
132 Carlos Parodi Trece
muestra un resultado opuesto. Se concluye que cuando las curvas de
Lorenz se cruzan, no es claro el resultado. Otro ejemplo resulta aun ms ilustrativo:
A partir del cuadro anterior, pueden extraerse dos conclusiones. Per
muestra un Gini mayor; por lo tanto, la desigualdad es mayor. No obstante, si hacemos la comparacin con Bangladesh, en este ltim
Dadas estas dificultades, una alternativa obvia es concentrarse en
medidas parciales, concentradas en las participaciones de segmentos seleccionados de la poblacin, como pueden ser quintiles o deciles. En
Desigualdad y distribucin de ingresos 133
4.9 La medida de entropa de Theil
En 1967, Theil propuso una medida basada en la teora de la
informacin. Si "X" es la probabilidad de que ocurra cierto suceso, el contenido informativo H(X) de que el suceso efectivamente ocurra
Esta condicin puede ser satisfecha por varias frmulas; Sen pro
pone el logaritmo del recproco de X:
Si Xi representa la porcin del ingreso que recibe el individuo i,
H(X) es una medida de la igualdad; de tal manera que si todas las Xi son iguales a (1/n), H(X) alcanza su valor mximo, log n. Si re
Lo atractivo de esta medida es que no slo satisface la condicin
Pigou-Dalton, sino que el uso del concepto de entropa, derivado de las ciencias naturales, sirve en s mismo como un indicador de desi
134 Carlos Parodi Trece
Sin embargo, se critica el hecho de que la frmula logartmica sea algo
arbitraria, en el sentido de que cualquier transformacin similar puede
resultar igualmente til.
4.10 La medida de Atkinson
En 1970, Atkinson public un artculo en el cual critic las medi
das de desigualdad reseadas, dado que la funcin de bienestar social que asume implcitamente cada una de ellas es muy difcil d
Desigualdad y distribucin de ingresos 135
4.11 La informacin estadstica y las medidas de desigualdad: algunas
precisiones
Todas las medidas de desigualdad revisadas han supuesto la exis
tencia de informacin adecuada. No obstante, el solo hecho de arribar a ella es una tarea muy compleja; esto es crucial, pues los datos so
Existen dos temas que deben enfrentar los investigadores si desean
analizar cmo la desigualdad ha evolucionado a travs del tiempo. El primero es qu medir; y el segundo es cmo generar la mejor inform
El primer problema est relacionado con la definicin de "ingreso".
Una aclaracin previa es que el consumo es un mejor indicador del nivel de vida que el ingreso; esto es as porque el ingreso puede ser tem
En principio, los ingresos de una persona durante un perodo
determinado se definen como el monto que se consume y se ahorra en dicho perodo. No obstante, los ingresos pueden ser monetarios y no
Adems, debe incluirse la produccin de subsistencia, es decir,
aquellos alimentos producidos para el consumo dentro de la familia;
136 Carlos Parodi Trece
pues no hacerlo genera el error de mostrar a los pobres ms pobres de
lo que realmente son. Un sesgo en la direccin opuesta surge porque las ganancias de capital (incrementos en el valor de los activos) son usu
Un segundo problema estriba en que la distribucin de ingresos se
mide en un perodo de tiempo, pero no es obvio el perodo a utilizar; sera absurdo utilizar el ingreso diario o semanal, pues hasta los ind
En tercer lugar, se debe considerar la eleccin de la unidad a
observar. Algunas veces es posible elegir entre individuos, familiares o grupos de individuos que viven juntos. Pero el problema es que
Existen otros obstculos para lograr informacin de alta calidad. La
distribucin de ingresos usualmente se estudia a partir de encuestas que tratan de recoger informacin de una muestra de familias en un
Desigualdad y distribucin de ingresos 137
5. Teoras de la distribucin de ingresos
Existen distintas formas de clasificar las teoras que tienen como
objetivo estudiar la distribucin de ingresos. La primera es a partir de la divisin de las mismas, de acuerdo con visiones positivas y n
5.1 De acuerdo con el enfoque utilizado
Una primera clasificacin se origina en el lincho de estudiar las
cuestiones relativas a la distribucin de ingresos desde dos puntos de vista: positivo y normativo. En el primer caso se emplea alguna medida
5.1.1 El enfoque normativo
El enfoque normativo se enmarca dentro de una rama de la
economa llamada "economa del bienestar" (Welfare Economics). El problema fundamental se reduce a alcanzar una situacin ptima, enten
138 Carlos Parodi Trece
Este enfoque separa las cuestiones de equidad de aquellas
vinculadas con la eficiencia. Bajo ciertas condiciones, es posible que la economa llegue a un equilibrio llamado "Pareto Optimo". Segn P
De esta manera, la economa del bienestar asume que si la economa
pasa de una situacin "no ptima" a un ptimo paretiano siempre la sociedad eleva su nivel de bienestar. La mayor eficiencia (en el sentido de
Siguiendo el razonamiento anterior, la economa puede estar en
equilibrio en infinitas combinaciones Pareto-ptimas, correspondiendo cada una de ellas a una distribucin de ingresos distinta. No
Para introducir consideraciones de equidad, los economistas del
bienestar plantearon la idea de una funcin de bienestar social. Entre ellos destaca Eittle, quien en 1949 public The Foundations of Welfare Ec
Desigualdad y distribucin de ingresos 139
no puede aceptarse ninguna definicin de un incremento de eficiencia
o bienestar que excluya la distribucin de ingresos.
Con este fin, se formul una funcin de bienestar social; el objetivo
es que los individuos de una colectividad, siguiendo una escala de preferencias, elaboren una funcin con aquellos elementos
Entonces, la funcin de bienestar social permite escoger, de entre
todos los puntos Pareto-ptimos, aquel (y, por lo tanto, la distribucin correspondiente de ingresos) que maximice el bienestar social. De esta
Esta separacin de eficiencia y equidad ha llevado, en la prctica,
a que en el pasado se ignoren las cuestiones de equidad. Una situacin Pareto-ptima siempre ser "preferible" dejando de lado la cuestin de
Dentro de la economa del bienestar existen criterios "convencional
mente aceptados". El juicio de valor implcito en la nocin de que el paso de una situacin ineficiente a una de eficiencia (en el sentido de Pa
14. Para un tratamiento analtico al respecto, ver Sen, Amartya, op. cit., pp. 20-38.
140 Carlos Parodi Trece
al incorporar juicios con respecto a la equidad, el criterio pierde acepta
cin, lo que podra explicar las razones por las cuales los economistas del bienestar han preferido evitarlos.
El problema de fondo est en la definicin de la funcin de
bienestar social y adems en el hecho de que la sociedad se compone de individuos y no de una suma de los mismos o de un individuo med
Las cuestiones anteriores se centran en lo que se considera un "estado
justo de la distribucin". En la prctica, el problema es ms restringido: se limita a ver hasta qu punto y cmo debe alterarse la distribuci
i) Una mayor equidad en la distribucin de ingresos es preferible a
una menor, dada la condicin inicial. Esto no implica que la mejor situacin es la perfecta equidad (es decir, que todos los individuos reciban
ii) La existencia de un grupo de la poblacin viviendo en condiciones
de pobreza es una cuestin "no deseable". Como se ha visto en el captulo sobre pobreza, un problema crucial es la definicin de este concepto
15. Al respecto, puede revisarse Sen, Amartya, Inequality Reexamined, Oxford
University Press, 1992.
Desigualdad y distribucin de ingresos 141
universalmente, ni siquiera para distintos segmentos dentro del
mismo pas16.
iii) La existencia de grupos de poblacin "muy ricos" tampoco es
deseable. Aqu el juicio de valor es aun ms controversial y tambin depende de cmo se defina a los "muy ricos". Mientras que la pobre
iv) La existencia de "pobreza crnica" o "riqueza crnica" no es deseable.
La pobreza crnica se define como una situacin en la cual los mismos individuos (o sus hijos) mantienen tal condicin perodo tras perodo.
5.1.2 El enfoque positivo
Desde la poca de los economistas clsicos, como Smith y Ricardo,
el anlisis positivo de la distribucin de ingresos se ha concentrado en los determinantes de la distribucin funcional de ingresos. El enfoq
16. Un interesante tratamiento sobre el particular puede verse en Atkinson, Anthony,
"Comparing Poverty Rates Intemationally: Lessons from Recent Studies in Developed Countries", en The World Bank Econonc Revino, vol. 5 No. 1, junio 1991, pp. 3-23
142 Carlos Parodi Trece
muy importante. Como resultado, los rendimientos de los diferentes
trabajos pueden variar de acuerdo con consideraciones sociales ms que con el producto marginal; es decir, el hecho de que alguien obtenga
Esta teora se describe a menudo como una teora de la distribu
cin; pero esto ltimo es cuestionable por dos razones. En primer lugar, una teora de la distribucin debe decir algo acerca de la distrib
Por el lado de la distribucin personal de ingresos, los primeros
modelos fueron mecanicistas. Con escasa justificacin econmica se asumi algn mecanismo estocstico de generacin de ingresos, derivnd
17. Una discusin ilustrativa de las implicancias normativas de la teora de la
productividad marginal puede encontrarse en Blaug, Mark, Teora econmica en
retrospeccin, Mxico: Fondo de Cultura Econmica, 1985, pp. 530-534.
Desigualdad y distribucin de ingresos 143
A partir de aqu surgen tres grupos de autores: en primer lugar,
los que siguen el enfoque del capital humano, basado en la maximiza cin de ingresos a lo largo de la vida. Entre ellos destacan Min
La teora del capital humano, desarrollada inicialmente en sus
aspectos conceptuales por Theodore Schultz en la dcada del sesenta, ampli el anlisis precedente tomando como punto de partida el he
Un segundo grupo de autores, que se concentran en el lado de la
demanda del mercado, est representado por Bowles (1969) y Psacharo- poulos y Hinchliffe (1972); el tercer grupo agrega consideraciones
Tradicionalmente, el anlisis de la distribucin de ingresos (sea
funcional o personal) ha estado restringido slo a su explicacin a partir de variables econmicas. La escuela socioeconmica int
144 Carlos Parodi Trece
sociales y econmicas y la forma de gobierno estn ligadas a las variables
econmicas; por eso, el anlisis positivo tradicional resulta demasiado restrictivo.
5.2 De acuerdo con la distribucin utilizada
Esta clasificacin toma como punto de partida los distintos conceptos
de distribucin explicados en la seccin 3 de este mismo captulo. All se diferenci la distribucin funcional de ingresos (que se refiere a la pa
la mayora de teoras se basan en la distribucin funcional, tal como se
18

notar a continuacion .
5.2.1 Teoras de la distribucin funcional de ingresos
Siguiendo una secuencia histrica, las primeras teoras se vinculan
con la escuela clsica. Economistas de la talla de Ricardo y Mili se preocuparon de la distribucin del poder y del ingreso entre clases soc
18. Para un anlisis ms extensivo de las teoras de la distribucin funcional de
ingresos puede verse Johnson, Harry, The Theory of Income Distribution, Londres: Gray-Mills Publishing Ltd., 1973.
Desigualdad y distribucin de ingresos 145
David Ricardo ha ejercido gran influencia en las modernas teoras
de desarrollo. Este pensador atribuye las variaciones de largo plazo en la distribucin funcional a cambios sistemticos en los retornos
El total del recurso tierra es fijo y existen tierras de diferente
calidad y se cultivan de modo tal que, en el margen, la ltima unidad utilizada no genere renta. De esta forma, los beneficios estn determ
Como regla general, los economistas clsicos predijeron que los
terratenientes se beneficiaran a expensas de los capitalistas y trabajado res en el proceso de desarrollo econmico.
En segundo lugar, estn los modelos de economa dual, donde
destaca Lewis (1954), quien actualiz el modelo clsico. La diferencia entre Lewis y Ricardo consiste en que, de acuerdo con Lewis, en
146 Carlos Parodi Trece
nacional depende de la productividad marginal del trabajo y de la tasa
de acumulacin de capital en la industria. Dado el exceso de oferta de trabajo en la agricultura, que asegura la mantencin del salario de subs
Carlos Marx fue el primer economista clsico que introdujo un
juicio de valor dentro de una teora de la distribucin funcional del ingreso. Cada factor es dueo del valor del producto que genera
De acuerdo con su teora, en el sistema capitalista, el trabajador no
recibe un salario que refleje su productividad marginal; en lugar de ello, el salario vara cclicamente alrededor del nivel de subsist
Adiconalmente, la tasa de acumulacin depende de la distribucin
de ingresos entre asalariados y no asalariados (es decir, los que captan el beneficio); como los primeros no tienen capacidad de ahorro, la
Finalmente, el enfoque neoclsico, vinculado a la "revolucin
marginalista", sostiene que, al interior de un mercado de equilibrio competitivo, cada factor es pagado de acuerdo con su productividad mar
Desigualdad y distribucin de ingresos 147
implica un ptimo distributivo, cualquiera sea la concepcin que se
tenga de este ltimo. De esta manera, la participacin relativa de cada factor est gobernada por la productividad marginal relativa del mism
Como puede notarse, el supuesto implcito en todas estas teoras
es que los individuos poseen varias cantidades de los factores primarios de produccin (tierra, capital y trabajo); stas determinan su par
5.2.2 Teoras de la distribucin personal de ingresos
Estas teoras parten de un nivel individual y son, por naturaleza,
microeconmicas19 . Existen dos grandes grupos: aquellas que sostie nen que los individuos pueden "labrar su propio destino" y que
Dentro de las primeras existen dos extremos: la visin conservado
ra, de acuerdo con la cual las desigualdades de ingresos son bsicamen te el resultado de una "eleccin voluntaria", y visiones ms radica
19. Un buen resumen al respecto, puede encontrarse en Adelman, Irma y Sherman
Robinson, "Income Distribution and Development", en Handbook of Development Economics, North-Holland, 1992, cap. 19, pp. 971-973.
148 Carlos Parodi Trece
factores estocsticos y de suerte; y, en tercer lugar, las teoras del ciclo
de vida, que sostienen que en un momento del tiempo cierto grado de desigualdad es inevitable por el efecto de la edad en la capacidad de ge
Como puede notarse, el estudio de la distribucin personal del
ingreso es independiente del sector en que se produzca el mismo, as como de la regin del cual provenga el factor que se remunera. Des
La teora de la habilidad es una de las ms antiguas teoras de la
distribucin personal de ingresos. Sostiene que las diferencias en la productividad de los trabajadores y, por lo tanto, en sus ingresos se debe
Esta idea fue conocida como la "ley de Pareto", segn la cual si el
ingreso X se elevaba en 1%, la proporcin de unidades con un ingreso mayor o igual a X disminua en "a%"; el parmetro "a" lo defini
20. Las funciones estadsticas de distribucin y sus aspectos matemticos, entre las
que destacan la normal y la de Pareto, pueden encontrarse en Kakwani, Nanak, op. di., captulo 2, pp. 11-29.
Desigualdad y distribucin de ingresos 149
la elasticidad de decrecimiento en el nmero de unidades cuando se
pasa a una clase de ingreso ms alta.
En el perodo entre-guerras, Pigou conjetur que la discrepancia
observada entre la distribucin de habilidades y de ingresos se deba a una distribucin sesgada de la riqueza heredada''. Sin embargo
Las teoras estocsticas tambin arguyen que la distribucin de
ingresos no es normal sino sesgada hacia la derecha, lo que indica una mayor concentracin del ingreso en pocas manos. No obstante, no e
La teora de la eleccin individual es un modelo optimizador de
las diferencias de ingresos. De acuerdo con esta teora, la distribucin de ingresos, en un punto del tiempo, est determinada por la elecci
La moderna teora del capital humano, quien tiene a Theodore
Schultz como principal gestor, ha enriquecido muchas ramas de la economa, como la microeconoma, la economa laboral, la teora del crecim
150 Carlos Parodi Trece
incluyendo el de oportunidad, representado por lo que se deja de percibir
por estudiar. As, la educacin no es un gasto de consumo, sino de inversin: se asumen costos actuales con el fin de obtener mayores ingr
La teora del capital humano no sostiene que aquellos individuos
con un mayor nivel de educacin tienen el "derecho moral" de ganar ms dinero. Slo sugiere que si la educacin es vista como inversin, e
Inicialmente, esta teora buscaba relacionar la inversin en capital
humano con el crecimiento; recin a partir de la dcada del sesenta, el inters por su relacin con la distribucin de ingresos cobr auge. La
Entonces, la teora del capital humano busca explicarlos diferencia
les do ingreso a partir de los distintos, niveles deinversin en capital humano; explica las distribuciones de ingreso entre sexos y al interio
21. Ver Blaug, Mark, op. cit.
Desigualdad y distribucin de ingresos 151
con la experiencia y la educacin. Estas relaciones contribuyen a explicar
el sesgo que presenta la distribucin agregada de ingresos.
Las teoras comentadas hasta aqu puntualizan los "ingresos
ganados", pero en la realidad tambin se observa que los ingresos no generados por el trabajo o los ingresos por propiedad estn desigual me
Ahora bien, esta herencia no slo se manifiesta materialmente, sino
que los padres pueden dejar a sus hijos el poder para generar ingresos, no slo en trminos de propiedades fsicas, sino tambin trasla
A manera de conclusin, puede mencionarse que ninguna de las
teoras anteriores puede clasificarse como una "teora general", pues todas incorporan factores relevantes, pero ninguna los i
152 Carlos Parodi Trece
la desigualdad de ingresos. Finalmente, debe decirse que en el contexto
de los pases en desarrollo existe una variedad de factores histricos, sociales y polticos, muy difciles de medir, que interactan con las consi
6. Eficiencia versus equidad
El hecho de tener como objetivo una mayor equidad en la
distribucin de ingresos, atenta contra la eficiencia? El estudio de la relacin entre eficiencia y equidad es una de las cuestiones ms anti
De acuerdo con Musgrave y Musgrave22, aqu caben dos comenta
rios: por un lado, el hecho de que la asignacin de factores debe basarse en una eficiente formacin de los precios no requiere que la d
Hechas estas aclaraciones, consideremos dos individuos, A y B.
Supongamos que inicialmente el individuo A tiene 20 manzanas, mientras que el individuo B slo 2. Esta "distribucin" no parece equit
22. Musgrave, Richard y Peggy Musgrave, Hacienda pblica. Terica y aplicada, 5a.
ed., Mxico: McGraw Hill, 1994.
Desigualdad y distribucin de ingresos 153
finaliza con 10. Con esta medida de redistribucin se habra reducido
gran parte de la desigualdad; no obstante, en el proceso el nmero total de manzanas disponibles tambin habra disminuido. Aqu s
De esta manera, este trade-off se encuentra presente en todas las
discusiones de poltica econmica. El costo de lograr una mayor equidad parece ser la eficiencia perdida. Pero, cunta eficiencia se pie
Por otro lado, las Sociedades pueden valorar de distinta forma la
eficiencia y la equidad; algunos individuos (probablemente los menos beneficiados con el reparto de la "torta econmica") pueden sostene
7. Por qu redistribuir?
No es necesario ser economista para notar a simple vista que el
ingreso de una sociedad est desigualmente distribuido. Cmo se ha llegado a esa situacin?, puede considerarse justa? debe el gobierno in
154 Carlos Parodi Trece
eleccin de los programas y las polticas subyacentes, incluidas en la
bsqueda del desarrollo no slo econmico, sino social de una sociedad.
En la seccin 3 de este captulo se han tocado algunos de estos
temas. De no existir polticas redistributivas, es decir, si se dejara al libre mercado la funcin de distribucin, el "reparto del ingreso" dep
Ahora bien, esta distribucin de ingresos as obtenida puede ser
equitativa o no, pudiendo considerarse justa o injusta; por ejemplo, si la distribucin resultante no es equitativa y ello se considera una
Como se ha visto en la seccin 5, el anlisis econmico convencio
nal ha separado las cuestiones de eficiencia de aquellas relacionadas con la equidad, abordando con cierta timidez la segunda de estas
Desigualdad y distribucin de ingresos 155
La cuestin de la distribucin justa supone adentrarse en campos
de la filosofa social as como en consideraciones normativas, es decir, emitiendo juicios de valor con respecto a una situacin determinad
1 El enfoque positivo desarrollado en el acpite 1 mostr que cuando

los economistas aluden a la "teora de la distribucin" se refieren a la teora de la formacin de precios de los factores y a la divisin del ingr
Planteadas las consideraciones anteriores, la consecuencia es dejar
el problema de la distribucin, que resulte como un resultado del libre mercado, a una cuestin poltica. Y esto ocurre porque cualquier m
23. Ibid., p. 90.
156 Carlos Parodi Trece
respecto a la distribucin que debera ser la meta, es decir, cules
deberan ser los criterios para la justicia distributiva. ^
8. Cmo escoger la distribucin justa?
A continuacin se mostrarn cules son los principales criterios
para definir un "estado justo de la distribucin"; con ello, lo que se busca es esquematizar brevemente las razones que justificaran la inter
En trminos generales, existen tres conjuntos de criterios: aquellos
basados en la dotacin, los criterios utilitaristas y, finalmente, los enfoques igualitaristas. Desde un punto de vista puramente personal, los in
Sin embargo, desde una perspectiva ms amplia, la filosofa social
aporta oros enfoques alrededor de la idea del contrato social, es decir, en torno a los criterios que deben regir las relaciones entre ind
Desigualdad y distribucin de ingresos 157
8.1 Criterios basados en la dotacin: el aporte de Nozick
Entre los filsofos modernos, el principal defensor de este criterio
de "justicia distributiva" es Robert Nozick24. Defienden el derecho innato de los individuos a los frutos de su trabajo; desde esa ptica,
Sostiene que el resultado de la distribucin no se obtiene a partir
de un ente centralizado, que controla todos los recursos y que, por lo tanto, decide cmo hacer la reparticin. Ms bien, lo que una persona
Inclusive considera que para que un gobierno tome la decisin de
alterarla, no basta un simple examen de la distribucin "actual", sino
24. Nozick, Robert, Anarchi, State and Utopia, New York: 1974, cap. 7.
158 Carlos Parodi Trece
que debe tomarse en cuenta la historia anterior, es decir, la manera
como se gener esa distribucin. As, una distribucin es justa si se origina en una distribucin que tambin es justa. Tomando un ejemp
Por lo tanto, la justicia se define no con respecto a una particular
distribucin de ingresos, sino en trminos del proceso anterior (o histrico) que gener esos ingresos. La actividad redistributiva (en el se
8.2 Criterios utilitaristas
La primera visin, por encima del Estado mnimo de Nozick, es
posibilitar un rol del gobierno en las actividades "unnimemente aproba das". Esto abre un espacio para que el Estado, va operaciones
A diferencia del criterio anterior, esta visin rechaza la posicin
extremadamente liberal de Nozick; este grupo rechaza la innata desigual- dad de la capacidad como fuente legtima de diferencias en el bien
Desigualdad y distribucin de ingresos 159
En consecuencia, la receta redistributiva es obvia: el gobierno
debe redistribuir ingresos en la medida en que la poltica diseada eleve el bienestar. Sin embargo, la dificultad principal de esta con
Debe notarse que el utilitarismo no se preocupa por la distribucin
del bienestar entre los individuos; lo que le interesa es la suma de ese bienestar, sin importar cmo est distribuido. Al respecto algo puede ag
Por lo tanto, se trata de maximizar la "utilidad agregada"; y para
ello se asume igualdad de oportunidades, mesurabilidad de la utilidad
otros supuestos. Aun cuando stos han sido muy criticados por su falta
de realismo, esta teora es usada por muchos economistas cuando realizan anlisis con respecto al diseo de polticas que tengan como obje
160 Carlos Parodi Trece
8.3 Criterios mixtos: el aporte de Rawls
En 1971, John Rawls publica su obra ms importante, Teora de la
justicia. En este libro, Rawls no se limita a describir, sino que tambin busca una sociedad mejor; y para ello define la justicia como un valor
Para desarrollar su teora, Rawls imagina a los contratantes origi
narios en una situacin caracterizada por un "velo de ignorancia", en el sentido de que en el momento que establecen el pacto o c
Por ende, los atributos y las posiciones sociales de los individuos
se reflejan en una distribucin natural, debida al azar y que, por lo tanto, no puede calificarse de justa o injusta. Lo que s sera injusto es
Desigualdad y distribucin de ingresos 161
principios le resultan ms favorables. Por eso es indispensable que, en
el momento del pacto social, todos los individuos carezcan de conoci miento sobre su posicin social y sus atributos personales. A diferenc
En esas condiciones, estos individuos libres y racionales escogeran
a la justicia como el valor que rija sus relaciones, antes de saber cmo le ir a cada uno de ellos en la futura sociedad. Por eso, desde e
i) Principio de la libertad: todos pactan para cada uno de ellos igual
libertad, toda la que sea compatible con la de los dems. As, la libertad no nace naturalmente, sino que es el resultado del contrato.
ii) Principio de la diferencia: las desigualdades sociales y econmicas
deben cumplir dos condiciones: a) deben ser para el mayor
beneficio de los miembros menos aventajados de la sociedad y b) deben asociarse a funciones y posiciones abiertas a todos, en condiciones de
Los individuos pactan las condiciones de igualdad y desigualdad
entre ellos; esto significa que, en el momento del pacto, los individuos se preguntarn si admitirn desigualdades econmico-s
mi lo acepto"25. De aqu se sigue que si un empresario crea una
fuente de trabajo, donde un obrero obtiene un salario ms alto que el que habra obtenido en otro trabajo, este ltimo lo acepta. Ahora
25. Grondona, Mariano, Los pensadores de la libertad, 3a. ed., Buenos Aires: Editorial
Sudamericana, 1986, p. 142.
162 Carlos Parodi Trece
No obstante, para aceptar la desigualdad, hay una condicin previa:
que exista igualdad de oportunidades; no deben existir privilegios ni condiciones que impidan que cualquier individuo pueda lograr lo que
Luego, en este segundo principio, establece el "principio de la
diferencia"; no basta con que el progreso redunde en otros, sino que se exige que el progreso redunde en beneficio de los que estn peor. P
Por ello, la concepcin liberal s es compatible con polticas
sociales que busquen aplicar el principio de la rectificacin; entendi das as, las polticas sociales no slo tienen como objetivo erradicar l
Llevando estas ideas al plano econmico, la funcin de bienestar
social es distinta de la planteada por los utilitaristas: se trata de una funcin en la cual el bienestar social depende slo de la utilidad del indiv
Desigualdad y distribucin de ingresos 163
9. Eficiencia y redistribucin de ingresos
La discusin anterior postul bsicamente dos funciones de
bienestar social: la aditiva, propuesta por los utilitaristas, y la maximin, sustentada por el filsofo norteamericano John Rawls. Sin embargo, e
Suponga dos individuos, uno rico y otro pobre. Si el primero le
entrega una cantidad de dinero al segundo, ver incrementada su satisfaccin o utilidad por esta "buena obra" que puede neutralizar la prdi
Llevando este argumento al extremo, la elevacin de los ingresos
de los pobres a travs de transferencias tiene caractersticas de un bien pblico. Si los ricos perciben que un mayor ingreso de los pobres es de
164 Carlos Parodi Trece
mente afecta positivamente el bienestar de muchas personas no pobres.
Esto justifica el papel distributivo del gobierno, puesto que la provisin de bienes pblicos se considera una falla del mercado libre. As, la
No obstante, esta consideracin "altruista" no explica la mayora de
programas redistributivos del gobierno. Otro argumento se refiere al hecho de que una persona rica no sabe si mantendr esta condici
Otra consideracin en favor de los programas redistributivos es
que contribuyen a Inestabilidad social. Si las personas de bajos ingresos pasan a la categora de "pobres extremos, existe una probabilida
Vinculado con lo anterior, podemos cuestionarnos hasta qu
punto la sociedad tolera la desigualdad? Importantes comentarios en esta lnea han sido presentados por Adelman y Robinson 26. Est
26. Ver Adelman Irma y Sherman Robinson, op. cit., captulo 19,1992, pp. 950-952.
Desigualdad y distribucin de ingresos 165
la segunda proposicin, la desigualdad es ms tolerable si los distintos
grupos sociales la perciben como una condicin previa para un eventual alimento en el ingreso de todos los sectores. Esta idea va en la senda
/
El hecho de que esta "tolerancia a la desigualdad" pueda variar en el tiempo, no significa que la preocupacin por los problemas distr
10. La relacin entre crecimiento y distribucin de ingresos: teora y
evidencia emprica
Los primeros estudios al respecto27 buscaban explicar el efecto
que tena el crecimiento sobre la distribucin de ingresos; sin embargo, contribuciones ms recientes, relacionadas con las teoras de crecimien
10.1 El aporte de Simn Kuznets
En 1955, Simn Kuznets public "Economic Growth and Income
Inequality", artculo pionero que marc el inicio, dentro de la literatura del desarrollo, de los intentos por encontrar alguna relacin esta
27. El aporte pionero al respecto fue realizado por Simn Kuznets, quien en 1955
public "Economic Growth and Income Inequality".
28. Un excelente resumen de los principales aportes al respecto puede encontrarse en Alesina, Alberto y Roberto Perotti, "The Political Economy of Growth: A Critic
1994, pp. 351-371.
166 Carlos Parodi Trece
Es por eso que abordar este tema necesariamente pasa por revisar
el aporte de Kuznets al respecto, quien pretendi responder a dos interrogantes: i) cul es la relacin de largo plazo entre la distribucin
Utilizando como muestra datos de Estados Unidos, Inglaterra y
Alemania observ que la tendencia haba sido hacia una distribucin ms equitativa, particularmente a partir de 1920. Por ejemplo,
En segundo lugar, esta reduccin de la desigualdad ha estado
acompaada de aumentos significativos del ingreso real per cpita; es claro que si los ingresos reales hubieran aumentado en la misma prop
Tomando como base los datos empricos mostrados, Kuznets
dise un modelo analtico de acuerdo con el cual la desigualdad en las primeras etapas del crecimiento tiende a empeorar para luego di
Qu factores explican esta tendencia? Kuznets especula con dos
factores: en primer lugar, la concentracin de ahorros en los grupos de
Desigualdad y distribucin de ingresos 167
altos ingresos; el efecto acumulativo de esta desigualdad de ahorros
origina la tenencia de una proporcin creciente de los activos en manos de los ricos, lo que perpeta la distribucin resultante de ingresos
En segundo lugar se encuentra la estructura industrial de la
distribucin de ingresos. Un elemento que acompa el crecimiento en ' los pases desarrollados fue la reduccin de la particip
A partir de este modelo simple, qu puede hipotetizarse? El paso
de una economa predominantemente agraria a una industrial implica dejar una distribucin menos desigual (la agrcola) por una
Es muy importante mencionar que los estudios de Kuznets se
basaron en lo ocurrido en una muestra de pases desarrollados; en otras palabras, se intent establecer un patrn que tericamente podra
168 Carlos Parodi Trece
Kuznets y lo ocurrido en los pases en desarrollo, porque se asume que
la mayora de los pases siguen, en promedio, esta senda.
Como se explicar a continuacin, la mayora de estudios coinciden
en que durante las primeras etapas del desarrollo, es decir, cuando una economa predominantemente agrcola inicia la industrializacin, la d
inevitablemente reduce la desigualdad (hiptesis de Kuznets) o es el resultado de una eleccin de poltica (conocida como la hiptesis I)?
10.2 Principales estudios empricos
Los estudios empricos han tropezado con un problema de falta de
informacin estadstica de calidad; al inicio de la dcada del sesenta, la informacin disponible estaba circunscrita a muy pocos pases
A posar de las dificultades comentadas, los esfuerzos se han
orientado a aceptar o rechazar la hiptesis de Kuznets, de acuerdo con la cual la desigualdad inicialmente aumenta para luego dismi
Desigualdad y distribucin de ingresos 169
El primer estudio sistemtico fue desarrollado por Flix Pau-
kert29, quien analiz a 56 pases, de los cuales 40 eran pases en desarrollo. Sus resultados mostraron que el grado de desigualdad, medid
Otro hallazgo interesante de Paukert est relacionado con la parti
cipacin de los distintos segmentos de ingreso dentro del total nacional. As, encontr que la participacin del 5% ms rico era mayor en aq
En 1974, el Banco Mundial encarg a Montek Ahluwalia30 un
estudio sobre la relacin entre distribucin de ingresos y desarrollo, a partir de la informacin estadstica de 66 pases clasificados por ingr
29. Ver Lecaillon, Jacques y otros, Income Distribution and Economic Development: An
Analytical Survey, Switzerland: International Labour Office, 1984, pp. 10-11.
30. Los resultados de la investigacin pueden encontrarse en: Ahluwalia, Montek, "Income Distribution and Economic Development", en Journal
Economics 6, 1976, pp. 307-342.
170 Carlos Parodi Trece
desarrollo en relacin a los desarrollados. Dividi a la poblacin en tres
grupos: el 20% ms rico, el 40% ms pobre y el 40% intermedio; mediante un anlisis de regresin multivariada, el autor examin la influ
Nuevamente, se confirm la hiptesis de Kuznets: la participacin
de los grupos ms pobres disminuye hasta que el pas logra un nivel de ingreso per cpita de 400 dlares, para luego incrementarse a med
Una de las conclusiones ms importantes de Ahluwalia es que la
distribucin de ingresos depende en gran parte de variables sobre las cuales la poltica socioeconmica puede ejercer influencia, como el ni
En otro artculo del mismo autor31, se insiste en el hecho de que
la hiptesis de Kuznets se refiere a una relacin de largo plazo generada por los cambios en la estructura econmica; en contraste, la d
31. Ahluwalia, Montek, "Income Distribution and Development: Some Stylized
Facts", en The American Economic Revino 66, 1976, pp. 128-135.
Desigualdad y distribucin de ingresos 171
algunos pases en desarrollo -como Brasil-, en perodos muy cortos,
increment la desigualdad. En el mencionado pas, el PBI per cpita creci en 2.5% anual en el perodo, pero el ingreso recibido por e
Por ejemplo, si el crecimiento se concentra en algunos sectores o
regiones, las dificultades de movilidad de los trabajadores generan altos diferenciales de ingresos, pero este diferencial es de corto plazo. Por
Finalmente, este autor considera que una mejora en la calidad de
los recursos humanos es la mayor fuerza para reducir la desigualdad; esto lo justifica intuitivamente con el siguiente razonamiento: una de
172 Carlos Parodi Trece
Una investigacin bastante completa sobre el tema de distribucin
de ingresos y desarrollo fue realizada por Irma Adelman y Cynthia Taft Morris32, que inclusive ha sido citada posteriormente por va
De acuerdo con Adelman y Morris, el crecimiento econmico (es
decir, el aumento en el PBI per cpita) no slo no mejora la distribucin de ingresos, sino que puede ser una de las causas ms visibles de
Es importante mencionar que, para su anlisis, no siguen la estrategia
convencional consistente en las siguientes etapas: formular el problema, especificar un modelo terico capaz de ser implementado emprica
32. Adelman, Irma y Cynthia Taft Morris, Economic Croivth and Social Equity in
Developing Counlrics, California: Stanford University Press, 1973.
33. Por ejemplo, ver l.al, Deepak, "Distribution and Development: A Review Article", en World Development, vol. 4, No. 9, 1976, pp. 725-738.
Desigualdad y distribucin de ingresos 173
del procedimiento convencional es que ni siquiera se sabe a qu economa
real se ajusta el modelo, si es que se ajusta a alguna.
Entonces, se establecieron criterios para rankear a 74 pases en
desarrollo con respecto a 35 caractersticas; los principales factores considerados fueron: tamao del sector agrcola tradicional, grado de urba
Luego, por un problema de informacin estadstica, esta muestra se
redujo a 43 pases en desarrollo de ingresos bajos; las regresiones se plan tearon a partir de los indicadores polticos, econmicos y sociales se
El 60% ms pobre de la poblacin, en promedio, recibe en los 43
pases estudiados el 26% del ingreso nacional; si el ingreso hubiera estado igualmente distribuido, habran recibido un poco ms del 4
34. En trminos generales, una economa con un alto grado de dualismo econmico
es aquella en la cual coexisten un sector agrcola tradicional de subsistencia y un sector industrial y vigoroso.
174 Carlos Parodi Trece
cobertura educacional secundaria y superior. En general, el crecimiento
no eleva la participacin en el ingreso de los grupos ms pobres; por el contrario, una estructura dual de la economa representa una desven
El 5% ms rico de la poblacin recibe, en promedio, el 30% del
ingreso, es decir, seis veces lo que recibira en condiciones de igualdad; el rango va de 15% en Japn a 48% en Per 35. El anlisis estadsti
Se extrae como conclusin que la nica posibilidad para los pases
de ingreso bajo de reducir la concentracin del ingreso en manos del 5% ms rico es la accin directa por parte del gobierno. Si la influenci
La participacin del quintil intermedio es de 12%. ste es el nico
caso en que el nivel de ingresos vara sistemticamente con el nivel de desarrollo; en esta muestra, nuevamente el grado de dualismo es funda
35. Ntese que el Per muestra una distribucin excesivamente desigual s agre
gamos este dato al mostrado por el 60% ms pobre.
Desigualdad y distribucin de ingresos 175
Qu relacin tiene el anlisis anterior con la hiptesis de Kuznets?
Cuando se inicia el crecimiento econmico, las economas transitan de un sector agrcola de subsistencia hacia un sector moderno, y la dist
A medida que las naciones en desarrollo se toman menos dualistas,
se beneficia el quintil intermedio siempre y cuando la estrategia sea la siguiente: el avance social y econmico combinado con polticas de inv
Resumiendo, la investigacin reseada busc explicar los datos de
corte transversal sobre distribucin de ingresos en un grupo de pases, a partir de 35 variables independientes, algunas de las cuales no s
Las conclusiones de Adelman y Morris son importantes, pues
subrayan la idea de que el desarrollo automticamente no va a reducir la desigualdad (como lo sostuvo Kuznets), sino que se requiere d
176 Carlos Parodi Trece
Los estudios realizados para Amrica Latina han demostrado una
desigualdad creciente en la distribucin de ingresos. Segn la CEPAL, a inicios de la dcada de los noventa, siguen prevaleciendo,
Si bien es cierto que se necesita de algn grado de desigualdad para
crecer (porque de lo contrario no habran incentivos para esforzarse en el trabajo y adems, sin el ahorro de los ricos, la inversin se redu
Un pas que ha recibido considerable atencin en la literatura econ
mica es Brasil; el centro de la discusin ha sido la evaluacin del impacto del crecimiento en la pobreza durante el milagro econmico del per
to errtico .
En lo que respecta al caso peruano, Escobal y Agero han desarrolla
do un reciente estudio que muestra una ligera mejora en la distribucin
36. CEPAL, Panorama social de Amrica Latina 1994, LC/G 1844, Santiago de Chile: 1994.
37. Cardo.so, Eliana y Ann Helwege, "Below the Line: Poverty in Latin America", en World Development, vol. 20, No. 1, 1992, pp. 26-27.
38. Fields, Gary, "Changos in Poverty and Inequality in Developing Countries", en
The World Bank Research Observen, vol. 4, No. 2, 1989, pp. 167-187.
39. Ferreira, Francisco y Julio Litchfield, Inequality and Poverty in the Lost Decade,
mimeo, London School of Economics, junio 1995.
Desigualdad y distribucin de ingresos 177
de ingresos40. En el cuadro siguiente se observa la cada en el gasto total
por deciles, entre 1985 y 1991, y su posterior recuperacin entre 1991 y 1994. En el primer perodo, en trminos relativos, la disminucin en
Fuente: Escobal, Javier y Jorge Agero, "Ajuste macroeconmico y distribucin de ingresos
en el Per, 1985-94", en Moneada, Gilberto y Richard Webb (editores), Cmo estamos?
Anlisis de la Encuesta de Niveles de Vida, Lima: Instituto Cunto y UNICEF, 1996, p. 51.
40. Escobal, Javier y Jorge Agero, "Ajuste macroeconmico y distribucin de
ingresos en el Per, 1985-94", en Moneada, Gilberto y Richard Webb (editores),
Cmo estamos? Anlisis de la Encuesta de Niveles de Vida, Lima: Instituto Cunto y UNICEF, 1996, pp. 41-60.
178 Carlos Parodi Trece
10.3 Efectos de la desigualdad de ingresos sobre el crecimiento
Un interesante trabajo en esta lnea, que plantea una relacin de
causalidad opuesta, ha sido desarrollado por Birdsall, Ross y Sabot (BRS) 41. Estos autores definen a la hiptesis de Kuznet
En su trabajo sugieren que la relacin de causalidad, en caso de
existir, no es del crecimiento a la desigualdad, en el sentido de analizar si el primero genera mayor o menor desigualdad, sino
Corea y Taiwn han mostrado mejoras sustantivas en la distribu
cin de ingresos en relacin a Amrica Latina; este comportamiento de las naciones del sudeste asitico posee dos lecturas: una primer
41. Birdsall, Nancy; David Ross y Richard Sabot, "La desigualdad como limitacin
del crecimiento en Amrica Latina", en Revista Sntesis, No. 23, Madrid: 1987.
42. La misma pregunta se hace Eduardo Sarmiento, en "Crecimiento y distribucin del ingreso en pases de mediano desarrollo", en Revista de la CEPAL, No.
43. Alesina, Alberto y Roberto Ierotti, op. cit., pp. 351-373.
Desigualdad y distribucin de ingresos 179
pero sugiere que la mezcla adecuada de polticas econmicas fue de
trascendental importancia. Taiwn inicialmente sigui una estrategia de sustitucin de importaciones, pero en determinado momento cambi
En este contexto, segn BRS, la disparidad de resultados entre Asia
Oriental y Amrica Latina puede atribuirse a diferencias en la economa poltica de ambas regiones. En Asia Oriental, las lites gobernantes
Este vnculo entre bienestar poltico de las lites gobernantes y
bienestar futuro de los pobres no fue claramente visualizado en Amrica Latina; en esta regin, segn BRS, las lites pensaron que podan p
44. La relacin entre populismo, conflicto social e interrupcin del crecimiento lia
sido abordada por varios autores. Por ejemplo, ver Sachs, Jeffrey, Conflicto social y
populismo en Amrica Latina, Lima: Instituto de Economa de Libre Mercado, 1994.
180 Carlos Parodi Trece
En qu medida la desigualdad limita el crecimiento? BRS
desarrollaron algunas simulaciones economtricas comparando a Brasil con Corea del Sur; de esta manera, evalan cunto ms lento ha
En la primera simulacin, asumen que Corea habra crecido 5.95%
anual excepto por el impacto de los cambios en la desigualdad; en la segunda, suponen que Corea habra crecido al 5.95%, excepto por el i
En la medida en que el crecimiento en Corea ha sido fuertemente
influenciado por la educacin, si Corea hubiera tenido la desigualdad de Brasil, sus tasas de matrcula habran sido menores, lo que sug
No obstante, podra argirse que lo anterior es un caso puntual;
por ello, es importante revisar el trabajo de Alesina y Perotti, as como el de Sachs, los cuales le otorgan mayor generalidad al resulta
Alesina y Perotti reconocen que existen vnculos econmicos y
polticos que explicaran el impacto de la distribucin de ingresos sobre el desarrollo. Entre los primeros destaca aquel que sostiene que u
Desigualdad y distribucin de ingresos 181
el sistema financiero preste dinero, por ejemplo para educacin. Esto
ocurre principalmente por el riesgo que tendra que asumir la institucin financiera, pues dada la imperfecta informacin sobre las habilida
Entre los canales polticos, aparecen dos importantes. En primer
lugar est el vnculo fiscal que sostiene que, en general, los pobres votarn por aquellos candidatos que aboguen por una tributac
En segundo lugar, est el vnculo de la "inestabilidad", que enfatiza
el efecto de la desigualdad de ingresos sobre la situacin social. Esta hiptesis sugiere dos canales: de la distribucin de ingresos a la inestabil
182 Carlos Parodi Trece
El trabajo de Sachs representa una interesante aplicacin a Amrica
Latina; su hiptesis es que la exagerada desigualdad de ingresos en la regin aumenta la presin poltica para recurrir a una poltica macroeco
Sugiere las siguientes razones por las cuales una distribucin
demasiado desigual origina un endeudamiento externo masivo: un aumento de las presiones por polticas redistributivas del presup
Otro estudio en este sentido ha sido expuesto por Persson y
Tabellini45 con un agregado interesante: la desigualdad obstaculiza el crecimiento slo en regmenes democrticos, en los cuales las presiones
45. Persson, Torsten y Guido Tabellini, "Is Inequality Harmful for Growth?", en
The American Economic Revino, vol. 84, No. 3, 1994, pp. 600-621.
Desigualdad y distribucin de ingresos 183
efecto de la desigualdad sobre el crecimiento opera a travs del meca
nismo poltico.
11. Estrategias redistributivas
A menos que todas las unidades familiares reciban exactamente el
mismo ingreso, siempre existir un grado de disparidad. El punto clave qe todo gobierno debe responder es cul es el grado de desiguald
Por lo tanto, es imprescindible, en primer lugar, tener claridad en
el objetivo, pues la mayora de conceptos de equidad son compatibles con algn grado de desigualdad de ingresos, la misma que puede ser
Otra precisin se relaciona con el hecho de que los problemas de
pobreza y distribucin de ingresos, como se ha visto, estn vinculados entre si, pero no son exactamente lo mismo. El gobierno puede concen
Otro enfoque puede ser focalizar las estrategias, en minimizar las
consecuencias adversas de la desigualdad, reduciendo las desventajas de los pobres en trminos del acceso a la educacin y los servicio
184 Carlos Parodi Trece
que estas metas alternativas no necesariamente son consistentes entre s
(en trminos de instrumentos a utilizarse), por lo que deben hacerse elecciones; dicho de otro modo, un programa de reduccin de pobreza s
Generalmente, los gobiernos conceden prioridad al alivio de la
pobreza (como quiera que se defina), con la esperanza de que al mismo tiempo ocurra una mejora en la distribucin de ingresos, puesto que s
Dicho esto, caben dos estrategias:
a. Una primera, que puede denominarse la "opcin radical", consiste
en redistribuir primero y luego crecer. En otras palabras, usar la tributacin y el gasto pblico para transferir el ingreso y la riqueza existentes
Esta opcin se encuentra muy asociada con las economas socialistas,
as como con la Repblica de China. El desarrollo socialista de estos pases parte de la expropiacin de las empresas a los capitalistas as com
No obstante, el impacto de largo plazo acta a travs de la
productividad del activo confiscado (fbrica, tierra, etc.) bajo el manejo de los nuevos propietarios. Si disminuye la productividad, se reduc
Desigualdad y distribucin de ingresos 185
Desde la segunda mitad de los ochenta, esta alternativa ha sido
prcticamente dejada de lado por la mayora de pases del mundo. El problema de fondo es que reduce los incentivos para invertir, tanto de e
b. Una segunda opcin es la de crecer redistribuyendo46; sta alude
al diseo de una estrategia que asegure que el crecimiento futuro beneficie a los pobres, disminuyndose paulatinamente la desigual dad de
La idea bsica de esta estrategia es que las polticas del gobierno
pueden influir en el patrn de desarrollo de modo que los productores de bajos ingresos (en la mayora de los pases, los pequeos a
De acuerdo con el Banco Mundial, pueden utilizarse siete tipos de
polticas para este logro:
i) Medidas para alterar los precios del capital y del trabajo, incenti
vando as el empleo del trabajo, tanto especializado como no calibeado.
46. Esta propuesta est condensada en Chenery, Hollis y otros, Redistribucin con
crecimiento: polticas para mejorar a distribucin de ingresos en los pases en desarrollo en el contexto del crecimiento econmico, publicado para el Banco Mundial y
47. Ver Killick, Tony, op. cit., pp. 135-136.
186 Carlos Parodi Trece
ii) Redistribucin dinmica de los activos dirigiendo la inversin hacia
reas econmicas donde los pobres pueden ser propietarios de los activos, tales como tierras o empresas de pequea escala.
iii) Mejora sustancial de la educacin para aumentar la productividad
de los pobres, y as poder insertarlos adecuadamente en una econo- ma moderna.
iv) Tributacin progresiva.
v) Provisin pblica de servicios bsicos para los pobres.
vi) Ayuda a los consumidores y productores pobres.
vii) Desarrollo de nuevas tecnologas que aumenten la productividad
de los trabajadores de ingresos bajos.
La forma en que deben combinarse estos elementos dentro de una
estrategia global depende de las circunstancias de cada pas. Por ejemplo, pases como la India, predominantemente rurales, requieren de una
Este enfoque ha resultado muy atractivo entre aquellos que buscan
incrementar el bienestar de los pases en vas de desarrollo pero que, al mismo tiempo, desean evitar las tensiones sociales. Sin embargo, deb
El enfoque de las necesidades bsicas, desarrollado en el captulo
anterior, difiere ligeramente del "crecimiento con redistribucin" en el sentido de que el primero sostiene que, en los programas de redist
Desigualdad y distribucin de ingresos 187
elevaran el potencial humano y, por lo tanto, la productividad:
educacin primaria, salud bsica, agua y desage, alimentacin bsica
y vivienda.
Finalmente, en los captulos siguientes, se analizarn los efectos
redistributivos de los distintos programas sociales que lleve a cabo un gobierno; pues del anlisis previo se deduce que aqul puede influ
SEGUNDA PARTE
POLTICAS SOCIALES:
DISEO, ROLES Y TEMAS EN LA NUEVA AGENDA
IV. LOS PROGRAMAS DE AJUSTE ESTRUCTURAL Y EL
ROL COMPENSADOR DE LAS POLTICAS SOCIALES
1. Consideraciones generales
El objetivo de este captulo es mostrar las interrelaciones entre
estabilizacin y ajuste orientados hacia el crecimiento, y la necesidad de implementar programas de compensacin social que amortigen lo
La implementacin de programas de estabilizacin representa la
condicin previa para sentar las bases del crecimiento sustentable. El nexo entre estabilizacin y crecimiento est dado por las llamadas reform
Estos cambios tienen efectos distributivos. En primer lugar, los
pobres no necesariamente se benefician del crecimiento econmico; en segundo lugar, existen "costos del ajuste" que pueden afectar profunda
Es importante distinguir a las familias que se empobrecen con el
ajuste de aquellas que ya eran pobres antes del mismo. Si bien es cierto, el ajuste afecta a todos (aunque no en la misma magnitud), esta
2. La relacin entre estabilizacin y ajuste estructural
Suele identificarse ajuste con estabilizacin y, ms an, cotidiana
mente alude a la correccin de polticas econmicas errneas llevadas a cabo en el pasado; sin embargo, el concepto de ajuste tiene una d
194 Carlos Parodi Trece
sin ms amplia y causas ms variadas. De acuerdo con Streeten1, el
ajuste se relaciona con la adaptabilidad de la economa a cambios profundos, algunos de los cuales no son esperados. Lo que ocurre es que
Estos cambios pueden ser favorables, como una mejora no esperada
en los trminos de intercambio o una disponibilidad adicional de capital extranjero, en cuyo caso el desafo de los hacedores de poltica econ
Sin embargo, lo ms comn es la necesidad de ajuste ante eventos
desfavorables que tambin pueden tener su origen en factores exgenos; por ejemplo, una recesin mundial que lleva a una disminucin de
La dcada de los ochenta fue escenario de algunos de estos "choques
exgenos"; entre 1984 y 1988, los pases endeudados transfirieron recursos a los acreedores industrializados por un monto de alrededo
1. Streeten, Paul, "Structural Adjustment: A Survey of the Issues and Options",
en World Dcvciopmcnt, vol. 15, No. 12, 1987.
2. Ver Nelson, Joan, "Introduction: The Politics of Economic Adjustment in
Developing Nations", en Economic Crisis and Policy Choicc, Princeton: Princeton University Press, 1990, p. 3.
Los programas de ajuste estructural y el rol compensador... 195
ante un entorno internacional adverso, reflejado, como se ha dicho, en las
crisis del petrleo, la recesin mundial, el deterioro de los trminos de intercambio y la crisis de la deuda. Esta coyuntura negativa fue agrava
Esta crisis internacional, cuyo precio fue pagado mayoritariamente
por los pases pobres, fue percibida en los pases industrializados como un fenmeno temporal solucionable con medidas de corto plazo e
En este entorno, surgieron en varios pases de Amrica Latina
intentos de revertir la tendencia lenta del crecimiento va la implementa cin de programas llamados "heterodoxos", desarrollados por go
Esta presencia negativa de factores internos, inducidos por la
poltica econmica, oblig a pensar en un ajuste de la economa; la situacin de los pobres no poda ser peor. En el caso peruano, entre
De esta manera, las reformas econmicas tuvieron como meta
principal, en la mayora de los casos, la correccin de errores de poltica
3. Ver Glewwe, Paul y Dennis de Tray, The Poor in Latn America during
Adjustment, Living Standards Measurement Study, Working Paper No. 56, Washington: The World Bank, 1989.
196 Carlos Parodi Trece
econmica del pasado4, es decir, factores internos. Como se ha comenta
do en los prrafos precedentes, el ajuste genera costos que son inevita bles, pero que deben ser minimizados porque, de lo contrario, puede
Otra puntualizacin fundamental proviene -retomando lo sealado
al inicio de este captulo- de la distincin entre estabilizacin y ajuste. Aunque en la prctica los conceptos de estabilizacin, ajuste y reformas
Entonces, la estabilizacin busca corregir un desequilibrio entre
demanda agregada y oferta agregada; y el ajuste es necesario porque no es sostenible una brecha persistente entre ambas. En opinin d
4. Sautter, Hermann y Rolf Schlinke, Los costos sociales de las reformas econmicas,
Instituto Iberoamericano de Investigaciones Econmicas, Universidad de Gotinga, Alemania, 1994, p. 7.
Los programas de ajuste estructural y el rol compensador... 197
Kanbur5, sin un ajuste ordenado se obliga a la economa a un "aterriza
je forzoso" con graves consecuencias para la poblacin; los programas de ajuste persiguen un "aterrizaje suave", de manera que se evite e
Ahora bien, el hecho de que el ajuste sea preferible al colapso no
significa que el ajuste no tenga costos; por definicin, alguien tiene que pagar el precio y ste es asumido, como se ver ms adelante, por los
De esta manera, la poltica tradicional de estabilizacin utiliza
como herramienta la reduccin en la demanda agregada, de forma que disminuya el gasto tanto en bienes transables como en no transables
5. Kanbur, Ravi, "Structural Adjustment, Macroeconomic Adjustment and
Poverty: A Methodology for Analysis", en World Development, vol. 15, No. 12, 1987.
6. Ver Sachs, Jeffrey y Emilio Larran, Macroeconoma en la economa global, Mxico: Prentice Hall, 1994, pp. 366-367.
198 Carlos Parodi Trece
El ajuste estructural tiene como objetivo mejorar las condiciones de
oferta de la economa, alterando los incentivos y buscando la eficiencia para un crecimiento sostenido; entre sus medidas destacan la mod
Esta transicin se logra con las reformas estructurales7, como la
liberalizacin externa, la reforma del Estado, la reforma tributaria, la financiera, la del mercado laboral, etc. Por definicin, estas medidas s
3. Efectos de un programa de ajuste estructural
La estabilizacin, al reducir la demanda agregada, genera costos
inmediatos; la contraccin del gasto pblico, medida tendiente a cerrar el dficit fiscal (es decir, el desequilibrio interno), afecta tanto a lo
7. Para un estudio detallado sobre el tema, ver Seminario, Bruno, Reformas
estructurales y poltica de estabilizacin, Documento de Trabajo No. 22, Lima: CIUP- Consorcio de Investigacin Econmica, 1995.
Los programas de ajuste estructural y el rol compensador... 199
como a los pobres, bsicamente a travs de tres canales: cambios en los
precios de los bienes y servicios consumidos por las familias; cambios en el empleo y en general en los ingresos percibidos por los miembr
De aquellos tres, el primero es, probablemente, el efecto ms inme
diato de los programas de ajuste estructural. La eliminacin de las distorsiones y los subsidios a muchos bienes y servicios lleva a precios m
Aqu cabe una precisin: lo que se est corrigiendo con la estabiliza
cin es un problema inflacionario (o hiperinflacionario, segn sea el caso). Es claro que la inflacin afecta ms a los pobres que a los ricos, p
En cuanto al impacto en el empleo, estos programas tienden a
reducir el tamao del sector pblico y, p>or tanto, el nmero de empleados del sector. Por ejemplo, se estima que en el Per, entre 1991 y 199
8. ibid.
200 Carlos Parodi Trece
Por ejemplo, en el caso peruano posterior a 1990, la oposicin al
gobierno muestra los efectos negativos del ajuste sobre el empleo, utili zando como fuente las encuestas del Ministerio de Trabajo y
En tercer lugar, la urgencia de cerrar el dficit fiscal tiene un
impacto casi inmediato en la provisin de servicios sociales, pues el financiamiento pblico a sectores como educacin y salud tiende a reduc
Todo este conjunto de relaciones da la impresin de que los
programas de ajuste estructural abandonan a los pobres. Esto no necesariamente es cierto si es que dichos programas se acompaan de un
4. Efectos sobre los pobres
a. La reduccin absoluta del gasto pblico
Los efectos de un programa de ajuste sobre los pobres estn en
funcin de la actividad que realizaban los pobres antes del ajuste. Los pobres que se encontraban empleados pueden perder su empleo o p
Los programas de ajuste estructural y el rol compensador... 201
precios, particularmente de los alimentos, pueden dificultar la situacin
de los pobres que previamente consuman bienes subsidiados; aunque, de ser ste el caso, se beneficiaran los agricultores pobres que pro
La magnitud de estos efectos va a depender del pas analizado; por
ejemplo, si los pobres en su mayora se encuentran en zonas rurales, no "sufrirn" mucho las decisiones gubernamentales, pues stas en m
En este ltimo caso, el xito de las intervenciones para amortiguar
los efectos del ajuste estructural sobre los pobres tiene relacin directa con una focalizacin adecuada. Esto pasa por una labor previa de
Aqu cabe remarcar que pueden existir limitaciones de financia
miento, dado que la aplicacin misma del programa supone una reduccin del gasto gubernamental; en ese contexto surgen como alterna
202 Carlos Parodi Trece
En resumidas cuentas, el recorte del gasto pblico implica un costo
social. Dicha reduccin depender, entre otros factores, de los rubros del presupuesto elegidos para hacer el recorte, de la rigidez de los preci
b. Cambios en la estructura del gasto: la devaluacin
El objetivo es incentivar la produccin de bienes transables,
elevando sus precios en relacin a los no transables. Este intento de realinear el tipo de cambio real busca, en el corto plazo, corregir el des
La autoridad en materia cambiaria normalmente es el Banco Central,
que cuenta con la devaluacin nominal como herramienta de poltica. Para lograr una devaluacin real a travs del incremento nominal de
En teora pueden obtenerse los resultados deseados. Asumiendo
competencia, de acuerdo con el teorema de Stolper-Samuelson, una devaluacin real aumenta los pagos al factor intensivo en la producci
9. Una interesante aplicacin al caso peruano puede encontrarse en Glewwe, Paul
y Dermis de Tray, op. cit.
10. Ver Sautter, Hermann y Rolf Schinke, op. cit., p. 13.
Los programas de ajuste estructural y el rol compensador... 203
es intensiva en capital, tierra o trabajadores calificados, el aumento del
tipo de cambio real perjudicar a los sectores ms necesitados.
La intuicin que brinda el teorema de Stolper-Samuelson es
importante. Para simplificar supongamos una economa con dos bienes y un cambio en precios relativos; en el corto plazo, los empresarios
No obstante, ste no es el nico canal a travs del cual la
devaluacin real impacta sobre la economa. Dada la dependencia de las industrias latinoamericanas de la tecnologa e insumos
c. La liberalizacin de los mercados: efectos de las reformas
Si la estabilizacin afecta fundamentalmente a la demanda agre
gada, las reformas estructurales buscan alterar las condiciones de oferta; ello supone la eliminacin de ineficiencias as como
204 Carlos Parodi Trece
Sin embargo, no resulta claro qu debe liberalizarse primero ni a
qu velocidad. De acuerdo con Velarde y Rodrguez , la visin tradicional sostena la liberalizacin simultnea de todos los mercados,
En cuanto a este tema, no existe una "receta" nica con respecto a
una secuencialidad ptima; por un lado, se sostiene que primero deben liberalizarse los mercados internos de factores y bie
A manera de resumen, el costo social se manifiesta en una cada
en los salarios reales y en un aumento del desempleo. La magnitud del mismo depende del diseo del programa de ajuste y de la secuenc
11. Velarde, Julio y Martha Rodrguez, Los problemas del orden y la velocidad de la
liberalizacin de los mercados, Documento de Trabajo No. 4, Lima: CIUP-Consorcio de Investigacin Econmica, 1992.
12. Ibid., p. 16.
Los programas de ajuste estructural y el rol compensador... 205
dad es evidente, y es casi imposible evitar los costos sociales del ajuste.
De esta forma es importante prestar especial atencin al impacto distri
butivo de los siguientes cambios de poltica:
i) Liberalizacin de precios y la supresin de subsidios, especial
mente a alimentos, que generan un aumento importante de precios
en el momento del ajuste.
ii) Devaluacin monetaria y liberalizacin comercial.
iii) Reforma del sector pblico, incluyendo la reduccin de personal.
iv) Eliminacin de algunas empresas pblicas.
v) Recorte en salarios de los empleados pblicos.
vi) Recorte del gasto en servicios sociales, incluyendo la seguridad
social, la salud y la educacin.
vii) Introduccin de esquemas de recuperacin de costos y privati
zacin de ciertos servicios sociales.
El impacto de este "paquete" sobre los pobres tiene una dimensin
temporal. Depende principalmente de cunto se demora la economa en entrar en una senda de crecimiento sostenido, y de la expansin del m
5. La oposicin a las reformas
Toda reforma econmica produce ganadores y perdedores; por
ello, es necesario conocer previamente cmo se van a distribuir los costos del ajuste (los costos de los perdedores) para minimizar su
206 Carlos Parodi Trece
introducidos en la economa y de aquellos que van a presentar
resistencia, para buscar superarla y continuar con la aplicacin del programa.
Es importante mencionar que no necesariamente los que asuman
los mayores costos van a ser los grupos polticamente ms influyentes. Por ejemplo, los sectores pobres no estn organizados y son poltica
Teniendo en consideracin lo anterior, es posible suponer que los
grupos que van a ofrecer mayor resistencia son los siguientes: los empleados pblicos, los sindicatos, los empresarios privados y sus distinta
6. Cmo compensar el costo social del ajuste?: el rol de los
programas de compensacin social
Como se desprende del acpite anterior, es fundamental amorti
guar los costos del ajuste, no slo por razones ticas, sino para garantizar la viabilidad poltica del programa. Del mismo modo, la protecci
Los programas de ajuste estructural y el rol compensador... 207
Una vez que queda clara la necesidad de "hacer algo", se pasa a la
siguiente cuestin: cmo hacerlo en un contexto estabilizador en el cual los recursos escasean tremendamente? La respuesta genrica
En teora pueden disearse programas compensadores de carcter
universal o focalizados; estos ltimos buscan favorecer nicamente a una "poblacin objetivo", definida previamente; la preferencia por
Para focalizar adecuadamente se necesita un mapa de la pobre
za13, que sirve como herramienta para asignar los recursos a las comunidades ms pobres; generalmente, estos mapas clasifican a los departam
No obstante, el diseo de los programas "focalizados" es costoso,
pues el proceso de identificacin supone contar con la informacin pertinente de la ubicacin y las necesidades de los grupos ms afect
13. Para el caso peruano, ver FONCODES, El mapa de inversin social, Lima: 1995.
208 Carlos Parodi Trece
objetivo", desperdicindose recursos, lo que eleva el costo de los
programas asistenciales. Un ejemplo podra consistir en basar la ayuda en los ingresos declarados por las familias, que en teora sera un
Supongamos que en el momento del ajuste no se cuenta con un
mapa de pobreza y, por tanto, la "focalizacin directa" es difcil de implementar. En ese caso se puede recurrir, como segunda opcin, a u
Por lo tanto, en circunstancias de una "focalizacin indirecta", van
a existir "filtraciones", debido a que algunas familias no pobres tienen las mismas caractersticas de las pobres; esto es claro en el caso
Finalmente, es importante mencionar que la proteccin a los pobres
debe disearse de tal modo que no ponga en peligro el proceso de ajuste estructural. En otras palabras, no se puede colocar mucha presi
Tratando de vincular la teora con la prctica, un problema
adicional en la implementacin de las medidas se vincula con el hecho de que stas son diseadas y puestas en prctica por un pequeo
Los programas de ajuste estructural y el rol compensador... 209
de tecncratas. Esto no es negativo, sino que deben agregar a sus
funciones la necesidad de preparar e informar a la poblacin sobre lo que se pretende realizar, las reformas, los tiempos, etc. La idea es no
En Amrica Latina se crearon los "Fondos Sociales de Emergen-
cia"(FSE) y los "Pondos de Inversin Social" (FIS). El primer fondo de este tipo se cre en Bolivia en 1986; a partir de ah se crearon diversas
Todos estos fondos comparten caractersticas comunes; las ms
importantes son las siguientes:
i) El financiamiento bsicamente proviene de organismos interna
cionales, como el Banco Mundial y el Banco Interamericano de Desarrollo. Estas instituciones los incluyen dentro de los progra mas de ajuste
ii) Tienen un alto grado de autonoma, funcionando en forma paralela
a los distintos ministerios relacionados con los sectores sociales. Esta caracterstica bien utilizada presenta grandes ventajas; sin embargo
iii) Son programas focalizados en los grupos-objetivo, es decir, los
sectores ms vulnerables en el proceso de ajuste.
iv) Suponen una definicin previa de reas geogrficas prioritarias a
las cuales se asignan los fondos.
210 Carlos Parodi Trece
v) Financian proyectos de pequea escala y de rpida ejecucin.
vi) Se priorizan proyectos multisectoriales: empleo, obras de infraes
tructura, educacin, salud, etc.
vii) Estn orientados hacia la demanda; responden a las necesidades
que la sociedad detecte, priorice y presente a la administracin del programa. No son impuestos verticalmente.
viii) Institucionalmente, tienen una pequea estructura administrativa
que no disea ni ejecuta los proyectos, sino que financian y hacen el seguimiento de los mismos (monitoreo); el resto de las activida d
Antes de continuar, es importante mencionar que estos programas
son slo una parte de la estrategia global de combate a la pobreza; ya que deben estar conectados con esquemas antipobreza de largo pl
El ESE y el FIS bolivianos fueron los pioneros en Amrica Latina,
y en cierta medida han servido como modelo para la creacin de instancias similares en otros pases. Sus rasgos principales fueron los sigu
i) Son entes autnomos de derecho pblico; en ese sentido, no
constituyen un departamento de un ministerio. Su Director tiene rango de Ministro y depende directamente del Presidente de la Repblica
Los programas de ajuste estructural y el rol compensador... 211
te su creacin se asocia con un nuevo gobierno. No se trata de caer
en el populismo que origin la crisis de la dcada de los ochenta; por eso, su naturaleza es temporal, aunque en algunos casos la gravedad
La nica forma de mantener esa autonoma est dada por la
seguridad de contar con un financiamiento propio. Este proviene de donaciones o crditos subsidiados do organizaciones internacio nales,
ii) Tienen un criterio multisectoral; los programas contemplan mlti
ples actividades, desde aquellas medidas destinadas a paliar la pobreza en forma inmediata hasta otras con una visin de largo plazo, como
Asistencia social: comedores escolares, programas alimentarios
materno-infantiles, vacunas, provisin de medicamentos, etc.
Mejora de la educacin, mediante programas de formacin para jvenes sin trabajo, capacitacin informal para adultos, etc.
Mejora de la infraestructura social, a travs de la construccin de comedores pblicos y una red potabilizadora, la canaliza cin de agua
Mejora de la infraestructura econmica, como podra ser la repavimentacin de calles y la construccin de sistemas de riego en el agro.
212 Carlos Parodi Trece
Fomento de las actividades productivas, va la concesin de
pequeos crditos, el asesoramiento tcnico para microempre- sarios, la definicin de los derechos de propiedad, etc.
iii) Estn orientados a la demanda; es decir, no es funcin de los
fondos elaborar las propuestas de los proyectos por cuenta propia. Se trata de que la misma comunidad presente las propuestas y soli
Esto ltimo ocurre porque generalmente no son los pobres crnicos
los que encuentran empleo en la etapa de formulacin y evaluacin de los proyectos. Adems, como ocurri en el caso boliviano, no fuero
14. Ver Haak, Roelfien, "Polticas sociales en el Per", en Revista Pginas 126, Lima:
abril 1994, pp. 15-16.
Los programas de ajuste estructural y el rol compensador... 213
Cules fueron los resultados de estos programas? De acuerdo con
Sautter y Schinke15, el Fondo Social de Emergencia (FSE) boliviano mostr logros importantes. Entre 1988 y 1990, los proyectos promocio-
El FSE y el FIS de Bolivia no estuvieron exentos de crticas; se
argumenta que no llegaron a los grupos ms pobres y que falt coordina cin con otras instancias gubernamentales. Sin embargo, estos progr
En resumen, la mayora de los proyectos financiados por estos fondos
de compensacin social buscan elevar el ingreso de los pobres, ofrecindo les oportunidades de empleos productivos; muchas de estas activid
7. El caso peruano: FONCODES
En 1990, el Per inici un programa de estabilizacin y de ajuste
estructural profundo. Simultneamente, se cre el Programa de Emergen cia Social que dur seis meses. A mediados de 1991, se instaur e
15. Sautter, Hermann y Rolf Schinkle, op. cit.
16. Para ms detalles ver Angel, Alan y Carol Graham, Social Sector Reform and the Adjustment Process, documento preparado para la Reunin de la La
Studies Association, Washington: 1995, pp. 9-12.
214 Carlos Parodi Trece
FONCODES es un organismo pblico descentralizado, creado
mediante Decreto Legislativo 657 del 15 de agosto de 1991, con personera jurdica estatal de derecho pblico interno. Tiene autonoma func
i) Otorga donaciones directamente a la poblacin organizada para la
realizacin de obras y proyectos de inters social.
ii) Brinda asistencia tcnica, capacitacin y apoyo crediticio en condi
ciones de mercado, mediante instituciones financieras u ONGs que promueven el crdito a la pequea y microempresa, pesca artesa- nal y
FONCODES financia proyectos en cuatro reas: la asistencia social,
que comprende la provisin de bienes y servicios en las reas de salud, nutricin y educacin en favor de los pobres; la infraestructura social
Por lo tanto, financia proyectos multisectoriales con un criterio
selectivo o focalizado, exigiendo que la poblacin participe en la gestin de los mismos. En tal sentido, la poblacin pobre cumple un rol c
Los programas de ajuste estructural y el rol compensador... 215
ejecucin del proyecto financiado por FONCODES. Este ncleo,
conformado especficamente para la gestin del proyecto, es apoyado por instituciones sin fines de lucro, como las ONGs, las iglesias y
8. La propuesta de la UNICEF: el ajuste con rostro humano17
El mencionado documento de la UNICEF demuestra, en primer
lugar, la insuficiencia de los enfoques convencionales de ajuste desde una perspectiva de proteccin de los grupos ms vulnerables. S
Ahora bien, aceptar que el ajuste es una necesidad para solucionar
los profundos desequilibrios de la economa, no es equivalente a aceptar que todas las polticas de ajuste son igualmente adecuadas para
Dicho de otra manera, se trata de una propuesta que combina el
ajuste con una mayor preocupacin social o, lo que es lo mismo, crecimiento econmico y equidad. Tal como lo plantean Cornia, Jolly y Stew
17V Esta propuesta ha sido desarrollada por Cornia, Giovanni; Richard Jolly y
Frances Stewart (editores), Ajuste con rostro humano, Madrid: Siglo XXI Editores, 1987.
18. Ibid., p. 164.
216 Carlos Parodi Trece
crecimiento econmico". Plantean que es posible proteger a los grupos
ms vulnerables en ausencia de crecimiento (que es una caracterstica de la estabilizacin, primera fase del ajuste) en el corto plazo.
Resulta interesante mencionar que a una estabilizacin exitosa no
sigue necesariamente un ajuste exitoso. La primera elimina los desequi librios, logrando un equilibrio de "bajo nivel": cae el PBI, la invers
A partir del marco anterior, los principales elementos del ajuste
con rostro humano son los siguientes:
i) La implementacin de polticas macroeconmicas de carcter
expansivo que tengan como objetivo mantener los niveles de produccin, inversin y satisfaccin de las necesidades humanas durante el per
ii) La puesta en marcha de "mesopolticas", que estn destinadas a
proteger a los grupos ms vulnerables, sentando las bases para el desarrollo econmico. Aqu se incluyen polticas relativas al sistema fis
Los programas de ajuste estructural y el rol compensador... 217
mantener los ingresos de los pobres, as como la produccin y la
distribucin de los servicios bsicos demandados por stos.
iii) El diseo de polticas sectoriales para reestructurar el sector
productivo, independientemente de la disponibilidad total de recursos. Aqu se busca promover oportunidades vinculadas a actividades de
iv) Polticas destinadas a incrementar la equidad y la eficiencia del
sector social, reasignando recursos desde reas de alto costo, que no contribuyen a satisfacer las necesidades bsicas, hacia aquellas de ba
v) Programas compensatorios para proteger a los pobres durante el
ajuste, pues existe un tiempo entre la implementacin del ajuste y la aparicin de los beneficios derivados del mayor crecimiento inducid
vi) Evaluacin continua de los niveles de vida, salud y nutricin de
los grupos vulnerables durante el ajuste. Dicho de otra manera, se trata de un seguimiento de la dimensin humana similar al que se hace
Como puede notarse, el enfoque de "ajuste con rostro humano"
pretende, sin descuidar los equilibrios macroeconmicos, incluir
"mesopolticas" como parte integrante de las polticas de ajuste.
V. LA FOCALIZACIN COMO INSTRUMENTO DE LAS
POLTICAS SOCIALES
1. Qu es y por qu focalizar?
Los gobiernos destinan importantes cantidades de recursos para
realizar polticas sociales, pero cuando se hace un anlisis expost de esas inversiones sociales, usualmente se concluye que los recursos o
el nico) que posibilita ese objetivo es la focalizacin1.
Tradicionalmente, las polticas sociales en Amrica Latina han
tenido la caracterstica de ser universales, es decir, se han planteado ofertas homogneas, abiertas a todos (por ejemplo, la salud b
entre los pobres.
1. Otros mecanismos son, por ejemplo, la evaluacin de costo-impacto de cada
programa y la incorporacin de otros actores sociales como ejecutores y financiado- res. Ver CEPAL, Focalizacin y pobreza, Cuadernos de la CEPAL No. 71,
222 Carlos Parodi Trece
Este acceso segmentado a los servicios sociales trae como conse
cuencia que determinados grupos de presin, que estn mejor organiza dos para defender sus intereses, sean los que se benefi
Este tipo de consideraciones ha llevado a reorientar las polticas
sociales. En este contexto, una de las propuestas ms influyentes para reorientar la inversin social es la focalizacin. Por focalizar se entiende
De este modo, dicho mecanismo intenta superar el enfoque homo
gneo o universal, igual para toda la poblacin y que no considera las
2. Lipton, Michael y Martin Ravallion, Poverty and Policy, Working Papers 1130,
The World Bank, 1993.
3. Franco, Rolando, "1 .a educacin y el papel del Estado en los paradigmas de la poltica social de Amrica I,atina", en Franco, Rolando y otros, Viabilidad
4. Ibid., p. 21.
La focalizacin como instrumento de las polticas sociales 223
diferencias o peculiaridades de los subgrupos al interior de la misma.
Se fundamenta en la idea de elaborar una oferta que se adapte a las caractersticas del segmento de la poblacin al cual se pretend
La poblacin-objetivo o grupo-meta se define como un conjunto
de personas que, adems de ser pobres, es relativamente homogneo con respecto al efecto que un conjunto dado de instrumentos de
2. Cundo y para qu focalizar?
Un punto importante es que la focalizacin no slo es til en
contextos de ajuste, sino que los recursos siempre son escasos y esto impone la necesidad de ser eficiente en cuanto al logro de la meta plan
Existen diversos argumentos que sostienen la necesidad de incor
porar a la focalizacin como un ingrediente permanente de las polticas sociales para lograr, como se sostuvo en el acpite anterior, la opti
5. Bell, C. y John Duloy, "La formulacin de la estrategia", en Chenery, Hollis y
otros, Redistribucin con crecimiento: polticas para mejorar la distribucin de ingresos en los pases en desarrollo en el contexto del crecimiento econmico, publicado para e
Editorial Tecnos, 1976, p. 127.
224 Carlos Parodi Trece
i) Mejora el diseo de los programas
La identificacin precisa tanto del problema (carencias por
satisfacer) como de la poblacin beneficiara posibilita un mejor diseo de medidas diferenciadas y especficas para su
ii) Aumenta la eficacia del programa social
La escasez de recursos no es una caracterstica que se presenta
slo en momentos de crisis. Invertir en educacin implica invertir menos en salud y vivienda. Como los recursos son escasos, nunca ex
bn consecuencia, siempre ser necesario asignar los recursos sobre
la base de algn criterio que permite alcanzar los objetivos prioritarios. Elegir quines acceden al programa implica focalizar, para lo cual
La focalizacin como instrumento de las polticas sociales 225
iii) Aumenta el impacto sobre la poblacin beneficiaria
En general, las polticas universales implican un elevado costo y
poca eficacia, mientras que las focalizadas concentran los recursos en la poblacin de mayor riesgo.
iv) Excluye a quienes no afecta la necesidad prevista en el programa
La focalizacin no slo es un instrumento de inclusin, sino tam
bin de exclusin6.
Por lo tanto, inclusive en perodos de crecimiento econmico, la
focalizacin presenta ventajas, al permitir, con la misma cantidad de recursos, una mejor solucin de los problemas presentados en materia
3. Dificultades de la focalizacin
Pese a la gran utilidad de dicho mecanismo, ste no se encuentra
exento de problemas. La identificacin del grupo-objetivo, sujeto de la poltica social focalizada, puede originar dos tipos de errores. El erro
Existen adiconalmente dos dificultades al momento de focalizar:
i) Costos: la identificacin de los beneficiarios de un programa
supone costos administrativos.
6. CEPAL, op. cit., p. 18.
226 Carlos Parodi Trece
ii) Capacidad administrativa: algunas formas de focalizacin
traen consigo la necesidad de un equipo tcnico muy eficiente y adecuadamente organizado. Con todo, como se ver ms adelante, existe
4. Cmo focalizar?
Existen dos grandes modalidades de focalizacin: identificando
individuos o familias, o ubicando a los beneficiarios segn espacios geogrficos. La eleccin de cualquiera de ellas depende del tipo de prog
i) Identificacin de individuos o familias
Existen las siguientes posibilidades:
a. Incluir administrativamente a la poblacin beneficiaria
Al tener cada programa una determinada poblacin beneficiaria,
ste puede orientarse en funcin de ciertas caractersticas del grupo objetivo. Por ejemplo, en el caso de un programa de desnutricin orie
b. Comprobar el ingreso percibido
La mayora de programas orienta sus prestaciones a aquellos
individuos ubicados por debajo de la lnea de pobreza. En este contexto, la variable ingreso resulta fundamental, por lo que correspo
La focalizacin como instrumento de las polticas sociales 227
c. Seleccin probabilstica basada en variables asociadas a la
pobreza
Los dos mecanismos anteriores son de inclusin/exclusin y
presentan ciertos problemas que se discutirn ms adelante. Esta tercera opcin no requiere conocer el ingreso de las personas, pues la sel
d. Autoseleccin
En este caso, la idea es que se elaboren programas que slo
interesen a quienes pertenecen al grupo objetivo; los dems, luego de un anlisis costo-beneficio, encontraran no rentable participar en lo
Un marco analtico bastante til ha sido diseado por Besley7, en
el cual contrasta programas focalizados a partir del ingreso con esquemas de provisin universal en el alivio de la pobreza. En el prim
7. Besley, Timothy, "Means Testing versus Universal Provisin in Poverty
Alleviation Program", en Econmica, vol. 57, mayo 1989, pp. 119-129.
228 Carlos Parodi Trece
beneficiarios potenciales, lo que puede desincentivar a algunos pobres
de recibirlos.
Por lo tanto, en la definicin de la estrategia se deben comparar los
costos de la focalizacin con las filtraciones de la provisin universal. Besley desarrolla la nocin de un costo crtico de la focalizacin que pu
Los esquemas focalizados generalmente no reembolsan a los
individuos los costos incurridos en el proceso de acreditacin, necesa rios para ser elegibles; dicho de otro modo, los individuos neces
Esta posibilidad ha sido modelada por Moffitt8, quien sostiene que
este comportamiento aparentemente irracional que originara que la poltica focalizada no rinda los efectos deseados se origina en el "estig
8. Moffitt, Robert, "An Economic Model of Welfare Stigma", en The American
Economic Reviexv, vol. 73, No. 5, 1983, pp. 1023-1035.
La focalizacin como instrumento de las polticas sociales 229
tienen una fuerte implicancia: la pobreza no puede ser completamente
eliminada a travs de los programas focalizados.
Otro problema asociado a la focalizacin es que puede aparecer un
problema de incentivos, ya que no slo es difcil medir adecuadamente el ingreso (por eso a veces no se usa el ingreso de los ind
Otro aporte interesante ha sido planteado por Keen10, quien
introduce la llamada "paradoja de la focalizacin", que implica que la focalizacin ptima puede requerir que un incremento en las necesid
9. Besley, Timothy y Stephen Coate, "Workfare versus Welfare: Incentive
Arguments for Work Requirements in Poverty Alleviation Programs", en The American Economic Revino, vol. 82, No. , 1992, pp. 249-261.
10. Keen, Michael, "Needs and Targeting", en The Economic Journal, vol. 102, No.
410, enero 1992, pp. 67-79.
230 Carlos Parodi Trece
en la lnea de la pobreza, con el fin no slo de ser sujetos de la poltica,
sino de recibir ms recursos.
Un ejemplo simple aclara lo anterior: supongamos que el Estado
(o una institucin encargada) tiene 50 unidades monetarias (UM) para usarse en la reduccin de la pobreza; su objetivo es minimizar el n
La conclusin de este ejemplo sencillo es que los grupos ms
necesitados son ms costosos de ayudar, por lo que un aumento en las necesidades puede llevar a refocalizar los recursos hacia aquello
ii) Identificacin de espacios geogrficos
Lo anterior plantea la posibilidad de usar indicadores adicionales
al ingreso en la focalizacin; una posibilidad es la focalizacin geogrfi ca11. El aspecto ms atractivo de esta ltima es su simplicidad. Se le
11. Esta alternativa ha sido desarrollada por Baker, Judy y Margaret Grosh,
"Poverty Reduction through Geographic Targeting: How Well Does it work?", en
World Development, vol. 22, No. 7, 1994, pp. 983-995.
La focalizacin como instrumento de las polticas sociales 231
ca a partir de la informacin agregada existente. No se requieren com
plicados mecanismos administrativos para seleccionar a los beneficiarios- individualmente.
Una primera cuestin que debe resolver esta opcin es: cmo
identificar las regiones prioritarias? Esto a su vez obliga a definir previamente la medida de la pobreza utilizada y luego ver si es vlida pa
La focalizacin geogrfica establece un ordenamiento de las regio
nes en funcin de alguna medida de la pobreza y luego asigna los re cursos a las ms pobres. El indicador de pobreza puede utilizar e
La principal dificultad de la focalizacin geogrfica es que los
pobres de las regiones no calificadas como tales en el ordenamiento no reciben los beneficios del programa. ste constituye un error de la foca
12. Ibid., p. 984.
232 Carlos Parodi Trece
cin de recursos ocurrida durante la dcada de los ochenta. Finalmente,
la focalizacin geogrfica puede llevar a una migracin entre regiones: existir la tendencia a migrar a regiones, objeto de los programas, espe
5. Algunas experiencias de focalizacin
Como puede notarse, ms all de las dificultades que conlleva la
focalizacin, sta surge por una cuestin prctica: la creciente restriccin de recursos fiscales en las economas latinoamericanas. En otra
Algunos ejemplos prcticos pueden resultar ilustrativos. En Amrica
Latina han aparecido en los ltimos aos varias instituciones de interven cin social, inicialmente concebidas para amortiguar los costos de lo
En el caso del FSE, la poblacin objetivo fueron los grupos ms
afectados por el ajuste estructural llevado a cabo en 1986, en este caso, los desempleados que vivan en zonas perifricas. E
La focalizacin como instrumento de las polticas sociales 233
La cantidad de dinero desembolsado por este fondo en cuatro aos fue
superior a los 190 millones de dlares, lo que representa alrededor del- 50% de la inversin pblica realizada en ese perodo. De e
Un pas que se ha caracterizado por una fuerte presencia del
Estado en el suministro directo de servicios sociales ha sido Costa Rica. El Ministerio de Salud en ese pas tiene a su cargo el pro
En el Per tambin existen varias experiencias de focalizacin14:
en 1983, se cre el Programa del Vaso de Leche, establecindose como poblacin beneficiaria a las madres gestantes y nios hasta los seis
13. CEPAL, op. cit., cap. III.
14. Francke, Pedro, "Programas sociales en el Per: alcance actual y retos al futuro", en Moneada, Gilberto y Richard Webb (editores), Cmo estamos? Anlisis
234 Carlos Parodi Trece
tiene explcito un mecanismo de autoseleccin. Para que los miembros
del hogar reciban el vaso de leche, deben participar en el comit respectivo, con turnos para la preparacin y dems tareas relacionadas. Es
Durante 1994 se destin 170 millones de soles para estos fines,
beneficindose a un 31% de los nios de cero a seis aos del quintil ms pobre de la poblacin, de acuerdo con la ENNIV de 1994. Hac
15. Ministerio de la Presidencia, Estrategia focalizada de lucha contra la pobreza
extrema 1996-2000, Lima: 1996.
VI. GASTO SOCIAL Y PROVISIN DE
SERVICIOS SOCIALES
1. Consideraciones generales
La poltica social contribuye con el funcionamiento de la economa,
tiene como objetivo la superacin de la pobreza a travs de la genera cin de igualdad de oportunidades. Por lo tanto, los recursos orient
En la visin tradicional de las polticas sociales, se considera al
gasto social como el indicador pertinente del grado en que se satisfacen las necesidades bsicas de la poblacin, en general, y de los pobre
1. Banco Mundial, Informe sobre el desarrollo mundial 1990, la pobreza, Washington:
1990, pp. 42-43.
2. Cohn, Ernesto y Rolando Franco, "Racionalizando la poltica social: evaluacin y viabilidad", en Revista de la CEPAL, No. 47, Santiago de Chile: 1992, p. 177.
238 Carlos Parodi Trece
2. El gasto social: definiciones, eficiencia y equidad
En general, el gasto social incluye recursos, de naturaleza pblica
o privada, destinados a satisfacer las necesidades de la poblacin de ingresos medios y bajos. Por su parte, el gasto pblico social est co
Desde un punto de vista operativo, resulta ligeramente arbitrario
definir qu partidas del gasto estatal pueden considerarse como gasto social. Por ejemplo, en el caso peruano, el gobierno considera que el obj
Franco4 define al gasto social fiscal como el aporte fiscal que llega
a los beneficiarios ms lo que va a financiar parte de los aparatos administrativos de los distintos ministerios; no incorpora el financia mien
El gasto social directo es el aporte fiscal directo para financiar
transferencias monetarias o bienes y servicios entregados directamente a las personas, sin incluir los gastos administrativos.
Finalmente, el gasto social efectivo es la parte del gasto social
directo que llega a los sectores ms pobres de la poblacin; este ltimo
3. Presidencia del Consejo de Ministros, Documento de inters para la mejora del
gasto social bsico, Lima: 1995, p. 24.
4. Franco, Rolando, "Desarrollo social y polticas sociales en Amrica Latina en
los noventa", en Descentralizacin y poltica social, Grupo Propuesta Ciudadana, Lima: 1995, pp. 42 r44.
Gasto social y provisin de servicios sociales 239
alude a los programas selectivos o focalizados. Sin embargo, ms all
de estas consideraciones, resulta imprescindible que los desembolsos asignados a los programas sociales sean aquellos destinados a paliar la e
Estas ambigedades en la definicin del gasto social conducen a
ser muy cuidadosos en las comparaciones entre pases. En un estudio reciente, la CEPAL5 utiliza tres indicadores cuantitativos: el gasto socia
No obstante, independientemente del indicador utilizado, el uso de
la evolucin del gasto social sin tomar en cuenta los aspectos cualitati vos del mismo puede inducir a conclusiones errneas acerca
i) Eficiencia externa: implica seleccionar los programas que permiten
de manera ms efectiva alcanzar las metas definidas por la poltica social. Es un problema del diseo de la poltica social, y su
5. CEPAL, El gasto social en Amrica Latina: un examen cualitativo y cuantitativo,
Cuadernos de la CEPAL No. 73, Santiago de Chile: 1994, p. 11.
240 Carlos Parodi Trece
evaluacin supone el uso de indicadores especficos segn sea la
meta establecida.
ii) Eficiencia interna: luego de seleccionado el programa, la eficiencia
interna se relaciona con el mejor uso de los recursos para llevar a cabo la actividad elegida y lograr las metas fijadas por la poltica social. Im
En lo que concierne a la equidad del gasto social, cabe esperar que
a mayor pobreza y mayor desigualdad se otorgue a este gasto mayor prioridad macroeconmica y fiscal. En un entorno de restriccin de re
Entonces, si una sociedad prioriza la poltica social, el gasto social
-la expresin financiera del gasto social- debiera crecer a medida que las restricciones econmicas y el nivel de pobreza son mayores. De no o
Precisamente durante la dcada de los ochenta, ha existido una
relacin negativa entre pobreza y desigualdad, y los indicadores de prioridad macroeconmica. Lo que ocurri fue que se prioriz el restabl
6. Ibid., p. 59.
Gasto social y provisin de servicios sociales 241
La relacin entre gasto social y desigualdad y pobreza se establece
a travs de mltiples mecanismos, dependiendo del tipo de programas que financia el gasto social. En general, existen dos canales a trav
La medicin de ambos efectos requiere, en el primer caso, de un
anlisis especfico de la incidencia del gasto en el ingreso de los hogares, mientras que el efecto indirecto puede determinarse slo m
3. Provisin de los servidos sociales: Estado, mercado o ambos?
Uno de los grandes dilemas que enfrenta el diseo de las polticas
sociales es la definicin del rol del gobierno y del sector privado en la provisin de educacin, salud y otros servicios sociales. Dentro de la pr
La complejidad del tema radica en que las polticas deben formular
se tomando en cuenta la participacin de ambos sectores, dado que ambos sistemas de asignacin -el mercado y la planificacin central-
242 Carlos Parodi Trece
La dcada del noventa marc el retorno de las ideas del libre
mercado como principal asignador de recursos; ste no ha sido un fenmeno aislado, sino que se ha dado en un contexto universal. As, ex
La principal razn de esta predisposicin est en la caracterstica
central del libre mercado: la toma de decisiones en forma descentraliza da. Cada consumidor slo tiene que saber la cantidad y la calida
Dado el razonamiento anterior, existe la tentacin obvia de basar
el funcionamiento de la economa slo en el sector privado; no obstante, para que el libre mercado funcione tal como se ha descrito, debe
La teora clsica del bienestar proporciona un primer marco
normativo respecto a qu es lo que el gobierno debera hacer, centrando
7. Esto a su vez depende de lo que "quiere comprar", es decir, sus preferencias,
y de lo que "puede comprar", lo que se expresa en los precios de los bienes y servicios y en su ingreso.
Gasto social y provisin de servicios sociales 243
su anlisis en la eficiencia y no en consideraciones distributivas. El rol
econmico del gobierno consiste en corregir las fallas del mercado, financiando bienes pblicos, asegurando la provisin ptima de biene
Desde una ptica distributiva, el gobierno cumple un rol pasivo en
la bsqueda de la igualdad de oportunidades; por ejemplo, como los bienes pblicos se caracterizan por la no rivalidad (el consumo que h
Una visin menos benevolente respecto del rol gubernamental es
la propuesta de la teora de la eleccin pblica8, que proporciona un modelo positivo de lo que el gobierno efectivamente hace; para ello
8. Ver Stiglitz, Joseph, Economics of the Public Sector, 2a. ed., New York: W&W
Norton Company, 1986, captulo 6.
244 Carlos Parodi Trece
Las polticas pblicas diseadas para beneficiar los intereses de los
grupos de presin generalmente son ineficientes e inequitativas por las siguientes razones:
i) En un contexto de informacin imperfecta, los individuos no
conocen la direccin de las polticas redistributivas. Cuando un grupo de presin organizado intuye que va a terminar perdiendo con d
ii) Se interfiere la relacin entre la estructura impositiva y la canasta
de servicios pblicos provista. En el corto plazo puede, inclusive, no haber relacin entre ambos, lo que origina una subprovisin de bienes
iii) Se desvan energas para llevar a cabo actividades de lobby, que
extraigan el mayor excedente posible a las diversas instancias estatales; estas energas tendran que utilizarse en actividades productivas, per
Por lo tanto, la distribucin de ingresos resultante depende no slo
de la situacin del individuo en el mercado, sino de su poder poltico, en tanto influye en las decisiones gubernamentales. Como los g
Lo anterior no significa que no va a existir redistribucin en favor
de los pobres. Puede esperarse cierto grado de redistribucin en la medida en que favorezca a todos; por ejemplo, los ricos estarn dispu
Gasto social y provisin de servicios sociales 245
como una manera efectiva de combatir este problema. Inclusive, como
hay ms pobres que ricos, el deseo de evitar la oposicin poltica de los primeros lleva al diseo de programas sociales que los benefi
A partir de lo anterior, esta teora predice que no siempre los
gobiernos van a comportarse en concordancia con los objetivos de eficiencia y equidad, lo que constituye una "falla
central".
Por ejemplo, el gobierno enfrenta un complicado problema de
informacin, pues debe conocer los servicios que la poblacin desea as como los costos de los mismos; slo as podr determinar qu y
de los consumidores, tal como lo predice la teora de la eleccin pblica.
Por otro lado, los costos que enfrenta el sector pblico en producir
bienes privados normalmente son mayores que el mnimo posible, generndose un costo en eficiencia; esto se debe a la extensa red b
gobierno desea hacer.
Dadas las fallas de las dos alternativas polares, deben buscarse
soluciones de "segundo mejor". En ese sentido, aparecen dos tipos de combinaciones pblico-privadas:
i) Asignar la responsabilidad de la provisin de algunos servicios
sociales al sector pblico y la de otros al sector privado.
246 Carlos Parodi Trece
ii) Para cada servicio social, algunas tareas pueden asignarse al sector
pblico y otras al sector privado. Para esta alternativa es necesaria la distincin de las funciones de financiamiento y producci
mezcla.
Es importante recalcar que la solucin correcta (si es que existe)
depender de la magnitud de las fallas del mercado en eficiencia y equidad; como stas varan considerablemente de pas a pas, n
4. Fallas del mercado: efectos sobre la cantidad producida
Una primera falla del mercado se vincula con el concepto de las
externalidades. El libre mercado funciona mejor si los beneficios del producto son recibidos por el consumidor individual. No ob
altos porcentajes de analfabetismo.
En estos casos, los individuos privados no toman en cuenta (no
internalizan) los beneficios externos, por lo que si se deja la situacin al
Gasto social y provisin de servicios sociales 247
libre mercado, los individuos "comprarn" pocos servicios de salud o
educacionales; si el gobierno subsidia su provisin, todos estarn mejor. As surge una justificacin para el financiamiento pblico (no nece
La dificultad radica en que las externalidades no son observables
y son muy difciles de cuantificar. Entonces, pueden sobreestimarse o subestimarse, generndose problemas en la asignacin del financiam
Otra falla del mercado que tambin puede impedir la provisin
privada "correcta" de los servicios sociales se vincula con los mercados de capital y de seguros. La educacin y la salud generan retornos
Sin embargo, aqu surgen fallas relacionadas con la participacin
del gobierno; si ste no garantiza los prstamos, los bancos privados no tendrn los incentivos para realizar los esfuerzos necesarios para
Argumentos similares aparecen en el mercado de seguros: la
disponibilidad de seguros de salud probablemente sea un prerrequisito para el crecimiento del sector privado de salud; pero, como el ase
9. Este problema de "seleccin adversa" implica que un individuo puede no
revelar algunas dolencias con el fin de no ser discriminado por el asegurador.
248 Carlos Parodi Trece
de los gastos de salud, pues la persona asegurada tiende al "sobreconsu-
mo", ya que el seguro paga; los mdicos no tienen incentivos a controlar costos por la misma razn. As, aparece un problema que en teor
5. Fallas del mercado: efectos sobre la calidad
Si los consumidores perciben que algn servicio recibido es de baja
calidad, simplemente podran optar por una alternativa; acuden a otro hospital o a otra escuela; as, los oferentes de mala calidad quebra
El paradigma del libre mercado asume que los consumidores estn
perfectamente informados sobre los beneficios de la calidad. En ese caso, el consumidor puede ser utilizado por el sistema como un
Este supuesto de perfecta informacin es cuestionado en el caso de
los servicios sociales. Supongamos que el consumidor no puede evaluar adecuadamente la calidad de distintos hospitales o escuelas. En este
Dicha regulacin no est exenta de dificultades. Las industrias con
muchos productores y las de servicios como educacin y salud, que tienen muchas caractersticas no observables, son difciles de regula
Gasto social y provisin de servicios sociales 249
pblico o privado, pero los burcratas gubernamentales deben determi
nar ciertas caractersticas del producto. De hecho, aqu se supone que los funcionarios gubernamentales saben cmo generar y evaluar la
Inclusive, asumiendo que se disee en el gobierno un mtodo
adecuado de "cmo producir calidad", y que los encargados estn incentivados para implementado, puede surgir una complicacin adici
Por lo tanto, no se puede afirmar si el sector privado o el pblico
provee servicios de mejor calidad; quin est mejor informado, el consumidor o los burcratas gubernamentales? Ambos enfrentan proble m
6. Fallas del mercado: efectos sobre la distribucin
El mercado privado puede fallar en lograr una distribucin
deseable de los servicios sociales. Si se considera que una distribucin es injusta, el libre mercado no redistribuir en favor de los pobre
250 Carlos Parodi Trece
Estas justificaciones para el financiamiento pblico presentan
problemas de implementacin. No siempre es fcil identificar correcta mente a los pobres y, aun en el caso que esto fuera posible, los poltico
7. Recuperacin de costos en los servicios sociales
La recuperacin de costos por unidad de servicio provisto por el
gobierno se define como la proporcin de ese costo unitario que es cubierta por el precio. En esta lnea, las propuestas no apuntan a un
Por lo general, los precios han jugado un rol menor en la genera
cin de recursos para financiar los servicios de educacin y salud y no han sido utilizados para determinar quines tienen acceso a ello
Gasto social y provisin de servicios sociales 251
La posibilidad de recuperar costos, es decir, establecer un precio
diferenciado por los servicios sociales (lo que significa que cada uno pague lo que puede pagar, y no necesariamente lo que deba paga
Un primer conjunto de argumentos va por el lado de la eficiencia.
En la medida en que los gastos reales en sectores sociales muestran una tendencia declinante (o en todo caso han aumentado a un ritmo me
En segundo lugar, dentro de cada sector social, los recursos no han
sido asignados eficientemente, ya que usualmente reciben ms recursos los sectores que presentan una menor tasa de retorno; esto es m
En tercer lugar, un aspecto clave para el logro de la eficiencia es
la rendicin de cuentas (accountability); los oferentes de un servicio social deben contar con los incentivos apropiados para minimizar
10. Vase Roth, Gabriel, The Prvate Provisin of Public Services in the Developing
Countries, Washington: The World Bank, Oxford University Press, 1987; y Jimnez, Emmanuel, Pricing Polcies in the Social Sectors, The Johns Hopkins University Press,
11. Jimnez, Emmanuel, op. cit., cap. 4.
12. Parodi, Carlos, Financiamiento universitario: teora y propuesta de reforma para el Per, Documento de Trabajo No. 24, Lima: CIUP, 1996.
252 Carlos Parodi Trece
muy difciles de implementar, puesto que estn muy aislados entre s
tanto los que pagan, los que proveen el servicio, como los que lo usan.
Un segundo grupo de argumentos se vincula con la equidad;
convencionalmente, la gratuidad en los servicios sociales se justifica para generalizar el acceso a los mismos, de modo que el cobro por lo
Entonces, existen otros costos que un individuo pobre debe asumir
para acceder al servicio; entre ellos destacan el costo del transporte, la compra de bienes y servicios complementarios y el costo de
Los esquemas de recuperacin de costos pueden resumirse en las
siguientes lneas de poltica13:
i) Incremento de precios en algunos sectores sociales que muestran
beneficios privados muy altos, y que son consumidos mayoritaria- mente por los grupos de altos ingresos. Esto incluye la educacin
13. Jimnez, Emmanuel, Social Sector Pricing Policy Revisited: A Suroey of Same
Recent Controversies, Proceedings of the World Bank Annual Conference on Development Economics 1989, The World Bank, 1990, pp. 109-136.
Gasto social y provisin de servicios sociales 253
superior y los cuidados curativos en los centros hospitalarios
urbanos.
ii) Subsidios focalizados a los pobres. Para proteger a los pobres que
consumen los servicios cuyos precios se han incrementado, los subsidios (que incluyen la gratuidad) deben estar focalizados, y ser distribuido
iii) Inversin de los ingresos logrados en los servicios sociales ms
rentables; esto implica reasignar recursos a la educacin primaria y cuidados de salud bsica en los sectores rurales. No se pretende cobrar
iv) Desarrollo de un mercado de seguros y de capitales; el acceso a la
educacin universitaria, por ejemplo, se lograra a travs de un sistema de crditos educativos, mercado no provisto por el secto
v) Incentivo a la creacin de proveedores privados, para aumentar la
competencia con sus pares pblicos. Esto aumentara la eficiencia por el lado de la oferta.
8. Hacia la combinacin ptima sector pblico/sector privado: la
importancia de los aspectos institucionales
El financiamiento pblico puede justificarse con razones de eficien
cia, es decir, ante la presencia de externalidades y fallas en los mercados de capital y de seguros, y por problemas de equidad, en el se
256 Carlos Parodi Trece
cada caso, es imprescindible conocer el tipo de incentivos que enfrentan
ambos sectores.
Dentro de este contexto, las propuestas de reforma de los sectores
sociales enfrentan varias rigideces institucionales. En general, pese a las transformaciones econmicas ocurridas en Amrica Latina en la prese
Tradicionalmente, los servicios sociales se han entregado a partir
de una centralizacin extrema, subsidios generalizados, reducida partici pacin de los beneficiarios y, en general, en la forma de monopolios p
De este modo, el marco institucional es el resultado de esta puja
distribucional, donde los grupos de inters mejor organizados ejercen presin e inclinan la balanza a su favor, es decir, desvan recursos de
17. Existe mucha literatura respecto al caso chileno; se sugiere revisar, Castaeda
Tarsicio, Para combatir la pobreza. Poltica social y descentralizacin en Chile durante los 80s, 2a. ed., Santiago de Chile: Centro de Estudios Pblicos, 1993.
18. Revisar Parodi, Carlos, op.cit.
19. Birdsall, Nancy y Estelle James, Efficiency and Equity in Social Spendng, How and Why Governments Misbehave, Working Papers 274, The World Bank, mayo 1990.
Gasto social y provisin de servicios sociales 257
que las reformas van en contra de la equidad, pero no se cuestiona que
las mismas pueden mejorar simultneamente la eficiencia y la equidad, al menos hasta cierto grado.
En otras palabras, la posibilidad de un conflicto redistribucional
aparece como un importante obstculo en las reformas a la provisin de los servicios sociales; y el mismo determina un arreglo institu
Sin embargo, entender el problema slo es el primer paso; ms
difcil an es emprender las medidas para la reforma. Es obvio que la reforma busca disear un nuevo marco institucional con un objetiv
La reforma necesita apoyo poltico, conocimiento tcnico, capacidad
administrativa y difusin de los beneficios de la misma entre los pobres.
20. Estos obstculos institucionales, vinculados a la existencia de grupos de pre
sin, han sido analizados con detalle por Navarro, Juan Carlos, No Man's Land. The Poltical Economy and the Economic Organization of Social Services in Latin America, do
dios Latinoamericanos, Washington: 1995.
258 Carlos Parodi Trece
En ese sentido, es ms complicada que la estabilizacin econmica, con
respecto a la cual exista consenso acerca de su aplicacin, puesto que era la nica forma de sentar las bases para el crecimiento. Adems,
VII. LA DESCENTRALIZACIN Y LAS RELACIONES
FISCALES INTERGUBERNAMENTALES
1. Qu es la descentralizacin fiscal?
Es conveniente comenzar este captulo con una aclaracin de
trminos. En la mayora de pases, la descentralizacin de la poblacin y de la actividad econmica es un objetivo comn; en esta co
De esta manera, la descentralizacin aparece como una alternativa
a un Estado caracterizado por el centralismo, el exceso de burocracia, la verticalidad de las decisiones y la estandarizacin de los programas g
Este modelo centralista o de un Estado super-actor en la vida
econmica hace crisis, por lo que la descentralizacin implica una redefinicin del rol del gobierno. Es cierto que la descentralizacin y, po
262 Carlos Parodi Trece
autores, la crisis slo es expresin de un problema ms profundo: el
agotamiento de un modelo de sociedad, un estilo de desarrollo y un sistema de organizacin social1.
El debate en torno a la descentralizacin fiscal est centrado en
cuestiones como las siguientes: qu nivel de gobierno debe proveer qu servicio?; cunta autonoma administrativa deben tener los gobiern
En un estudio realizado por Bahl y Linn2, que abarc distintas
ciudades de Brasil, Colombia, India, Indonesia, Jamaica, Kenia, Corea del Sur, Mxico, Nigeria, Pakistn, Filipinas, Tnez, Turqu
1. Raczynski, Dagmar y Claudia Serrano, "Poltica social, iniciativa local y rol de
la mujer", en Apuntes CHIPIAN 81, Santiago de Chile: 1989.
2. Bahl, Roy y Johannes l.inn, Urban Public Finance in Developing Countries, publicado para el Banco Mundial por Oxford University Press, Washin
La descentralizacin y las relaciones fiscales intergubernamentales 263
2. Funciones del gobierno
El sector pblico acta dentro de un sistema mixto, es decir,
coexiste con el sector privado; una condicin previa para determinar qu se descentraliza y qu no es conocer qu funciones cumple
a. Funcin de asignacin
El libre mercado no provee de forma ptima los bienes pblicos;
stos se caracterizan porque los beneficios de los mismos no son apropiados nicamente por el consumidor individual (com
Sin embargo, ste no es el nico problema porque esto podra
solucionarse a travs de un sistema de impuestos, cobrndole a los consumidores que reciben el servicio. La dificultad central est en determi
3. Musgrave, Richard y Peggy Musgrave, Hacienda pblica. Terica y aplicada, 5a.
ed., Mxico: MacGraw Hill, 1994, cap. I.
264 Carlos Parodi Trece
b. Funcin de distribucin
Si se dejara al libre mercado la distribucin de ingresos, sta depen
dera de las dotaciones de factores, adems de la capacidad individual de generar ingresos y la propiedad de la riqueza acumulada o heredad
En esas circunstancias, aparece un rol redistributivo del gobierno,
a travs de un sistema tributario progresivo que grave ms a las familias de altos ingresos y subvencione a aqullas de ingresos bajos.
c. Funcin de estabilizacin
La poltica macroeconmica tiene como objetivo lograr un alto
nivel de empleo, estabilidad de precios, equilibrio externo y una tasa sostenida de crecimiento, compatible con el potencial de la economa. E
3. Principios de descentralizacin: por qu y qu descentralizar?
Teniendo en cuenta las funciones del gobierno esbozadas en el
acpite anterior, surge una pregunta obvia: cules de estas funciones deben ser realizadas en el nivel central y cules a nivel local? Antes
La descentralizacin y las relaciones fiscales intergubernamentales 265
que origina en el campo de la eficiencia econmica, lo que ocurre a
travs de las siguientes posibilidades4:
i) El Estado centralizado atiende de modo uniforme las necesidades
de todas las comunidades locales; sin embargo, como las preferen cias de cada comunidad no son iguales, la descentralizacin permi te u
ii) Acerca al oferente del servicio pblico con los demandantes direc
tos, lo que origina una ms efectiva rendicin de cuentas (accounta-
bility).
iii) Incrementa la responsabilidad fiscal de los agentes privados, dado
que una parte de las decisiones de gasto y financiamiento es toma da en el nivel local.
iv) Incentiva la competencia entre los gobiernos locales en la provisin
de los servicios pblicos.
v) Es funcional a la participacin ciudadana y a la consolidacin de
la democracia.
vi) Aumenta la movilizacin de recursos porque los gobiernos locales
pueden gravar ms fcilmente a aquellas industrias de crecimiento ms rpido; a medida que crece una comunidad local, se incremen t
4. Larraaga, Osvaldo, Descentralizacin y equidad: el caso de los servicios sociales en
Chile, Serie Investigacin 1-84, Santiago de Chile: ILADES-Georgetown University, 1995, p. 4. Tambin se sugiere revisar Bahl, Roy y Johannes Linn, op. cit., pp. 386- 388.
266 Carlos Parodi Trece
En lo que respecta a las funciones gubernamentales potencialmente
descentralizables, existen algunas puntualizaciones importantes: en primer lugar, y con respecto a la funcin de asignacin, si bien es cierto q
En este contexto se enmarca el teorema de descentralizacin de
Wallace Oates, que establece que cada servicio pblico debe ser provisto por la jurisdiccin que cubra la menor rea geogrfica, sujeto a q
Llevando esto a la prctica, cmo se revelara la demanda por
esos bienes pblicos locales? En 1956, Charles Tiebout absolvi esta duda, al sostener que la revelacin de las preferencias espaciales se
5. Banco Interamericano de Desarrollo, "La descentralizacin fiscal: la bsqueda
de equidad y eficiencia", en Informe BID 1994, pp. 182-183.
La descentralizacin y las relaciones fiscales intergubernamentales 267
proceso de descentralizacin debe definirse previamente si se va a
acompaar a las fuerzas del mercado o si se va a ir en contra de ellas, y en qu grado.
Esta visin de la descentralizacin no est exenta de crticas; un
autor que visualiza los peligros potenciales de un proceso descentraliza- dor en lo que respecta a la eficiencia que ella promueve es Prud
i) El modelo basa el logro de la eficiencia slo en consideraciones de
demanda, pues se asume que la ventaja de la descentralizacin est en que atiende diferenciadamente las preferencias de cada comuni da
ii) Se asume que las diferencias entre las comunidades se dan en
gustos y preferencias, cuando en realidad la diferencia est en ingresos (que ciertamente explicaran las preferencias). En much
iii) El modelo supone que los miembros de la comunidad local (contri
buyentes potenciales) expresan sus preferencias a travs de la votacin. Prud'homme sostiene que en los pases en desarrollo el voto democr
iv) Del mismo modo, se asume que las autoridades locales elegidas
van a satisfacer las preferencias, que han sido reveladas a travs de la votacin. El problema es que normalmente no hay consistencia ent
6. Prud'homme, Rmy, "The Dangers of Decentralization", en The World Bank
Research Observer, vol. 10, No. 2, 1995, pp. 201-220.
268 Carlos Parodi Trece
v) Aun cuando se d que las autoridades locales quieran cumplir con
sus promesas y, adems, cuenten con los recursos para hacerlo, puede existir una red burocrtica que no tenga los incentivos para aplicar
Si bien es cierto que estos argumentos pueden ser vlidos, tambin
es relevante comentar que los mismos pueden verse aun ms acentua dos en el caso de un modelo centralizador. Debe entenderse a la des
En segundo lugar, la funcin de redistribucin del gobierno est
vinculada con la bsqueda de equidad en la distribucin. sta debe recaer en el nivel central, porque si se dejara dicha labor a las com
7. Un modelo analtico al respecto ha sido desarrollado por Epple, D. y T. Romer,
"Mobility and Redistribution", en Journal of Political Economy, vol. 99, No. 4, 1991.
8. Ver Larraaga, Osvaldo, op. ct.
La descentralizacin y las relaciones fiscales intergubernamentales 269
El financiamiento de la labor del gobierno debe tener consistencia
con la divisin territorial de la funcin pblica; por ello, la provisin de bienes pblicos nacionales y la funcin redistributiva deben financi
En tercer lugar, la responsabilidad de la funcin de estabilizacin
debe recaer en el nivel central; por ejemplo, si las comunidades locales tuvieran capacidad de crear dinero, lo ms probable es que se genere i
Como conclusin de lo anterior, el principal rol de los gobiernos
locales est en la funcin de asignacin; esto es, la decisin de cunto gastar en cada servicio y cmo financiar esos gastos. La cercana del go
Esto no significa que los gobiernos locales no desempeen ningn
rol; ellos deben incrementar la eficacia de los programas nacionales. Esto lleva a la necesidad de una estrecha colaboracin entre la insta
270 Carlos Parodi Trece
La teora econmica no proporciona una receta nica sobre cul
sera una descentralizacin fiscal ptima o, puesto de otro modo, cul es la mejor divisin de responsabilidades fiscales entre la insta
4. La estructura de un gobierno local
La organizacin de la estructura de un gobierno gira en torno a
dos extremos: la centralizacin completa (existe un gobierno central) y la descentralizacin absoluta (no existe un gobierno central). No ex
Para disear un marco analtico dentro del cual pueda estudiarse
la "autonoma local", es necesario establecer un arreglo institucional intergubernamental; ste incluye determinar los niveles de gobierno y d
9. Bahl, Roy y Johannes Linn, op. cit., p. 394.
La descentralizacin y las relaciones fiscales intergubernamentales 271
En los pases en desarrollo existen, bsicamente, dos modelos de
arreglos intergubernamentales. Bajo un sistema unitario, los gobiernos locales son definidos por el nivel central, as como tambin la capac
Dos gobiernos locales pueden gastar el mismo monto, pero esto no
significa que necesariamente tengan el mismo grado de autonoma en sus decisiones fiscales. El punto central no es el monto del gasto
5. El financiamiento de la descentralizacin
Una de las principales dificultades instrumentales que enfrenta un
proceso de descentralizacin es el financiamiento. Luego que el gobierno central define qu actividades le corresponden a cada instancia
En la medida en que las administraciones subnacionales no pueden
financiarse completamente con recursos propios, es imprescindible una adecuacin temporal entre la autonoma administrativa y la fiscal;
10. Por ejemplo: Rufin Lizana, Dolores, "El financiamiento en los procesos de
descentralizacin", en Revista de la CEPAL 50, Santiago de Chile: 1993, pp. 109-126.
272 Carlos Parodi Trece
financia con recursos propios y/o con recursos transferidos no condicio
nados y predecibles. Es por ello que un entorno de crecimiento econmi co, que supone la existencia de ms recursos, constituye un marco
Estas razones originan que no exista un modelo ptimo de descen
tralizacin, sino que ste dependa de cada pas; por ello es que existen muchas frmulas diferentes. La diferenciacin entre autonoma admini
Un tema vinculado con la discusin anterior es la consideracin de
la situacin inicial. Si en ese momento existen entes descentralizados (como ocurre en organizaciones federales, como Brasil), stos ya tien
Al contrario, si recin se inicia un proceso descentralizador, debe
crearse en las instancias locales un sistema propio de recaudacin tributaria. Esto supone, en concordancia con la autonoma administrati v
La administracin subnacional cuenta con tres fuentes de financia
miento: los tributos propios, la participacin en lo recaudado por el gobierno central, y las subvenciones o transferencias del ente c
La descentralizacin y las relaciones fiscales intergubernamentales 273
Porcentualmente, por lo general, la primera de las fuentes es la ms
reducida. Esto origina una dependencia fiscal que debe disearse cuidadosamente porque, de lo contrario, las instancias locales se acostumb
Por otro lado, como la descentralizacin no slo tiene como
objetivo la eficiencia, sino tambin la equidad, un elemento crtico es la distribucin de ingresos entre los distintos municipios 11. Existen mun
En el estudio realizado por Larraaga12, se ordenaron a los
municipios con ms de 10,000 habitantes de acuerdo con deciles segn ingreso propio per cpita. Se encontr que la distribucin de ingresos
11. Larraaga, Osvaldo, op. cit., pp. 13-19.
12. Ibid.
13. Castaeda, Tarsicio, Para combatir la pobreza. Poltica social y descentralizacin en Chile durante los 80, Santiago de Chile: Centro de Estudios Pblicos, 1993, pp. 295-296.
274 Carlos Parodi Trece
del rea de la municipalidad y 50% en proporcin inversa a los ingresos
propios de las municipalidades. Aqullas con mayores recursos no reciben estos ingresos.
6. Impuestos y transferencias intergubernamentales
Dentro de los procesos de descentralizacin, la divisin de fuentes
de ingresos entre el nivel central y el nivel local adquiere singular importancia. Si el objetivo es que los gobiernos locales tengan un rol ms
En general, criterios de equidad (consistencia entre ingresos y
necesidades de gasto) y eficiencia (minimizacin de costos) sugieren los siguientes principios en materia de asignacin de impuestos 14:
i) Los impuestos progresivos, de carcter redistributivo, deben recaer
en el nivel central.
ii) Los impuestos vinculados a la estabilizacin econmica deben ser
de responsabilidad del gobierno central.
iii) Los impuestos aplicados a factores inmviles, como la propiedad,
deben ser implementados por el nivel local, mientras que aqullos relacionados con factores mviles, como el trabajo, por el nivel central.
14. Ver Shah, Anwar, Perspectives on the Design of Intergovernmental Fiscal Relations,
Working Papers No. 726, The World Bank, 1991, p. 13.
La descentralizacin y las relaciones fiscales intergubernamentales 275
A partir de lo anterior, puede intuirse que los impuestos a la
propiedad representan la fuente de ingresos ms importante del gobierno local. Convencionalmente existen tres formas de impues
/
Las dificultades aparecen cuando al gobierno local le resulta imposible, a pesar de los impuestos recaudados, financiar los programas que le
El objetivo general de las transferencias es igualar la capacidad
fiscal entre los distintos gobiernos locales, de manera que se ofrezcan los mismos servicios pblicos a todos los ciudadanos. Esto se llama equ
Las transferencias pueden agruparse en dos categoras: no
selectivas o selectivas. En el caso de las primeras, el gobierno central transfiere fondos sin que estn vinculados a un propsito de gasto espe
15. Para una revisin detallada, ver Bahl, Roy y Johannes Linn, op. cit., caps. 4-6.
276 Carlos Parodi Trece
el central o el fruto de una negociacin entre ambos? Este punto es muy
controversial y no existe un arreglo ptimo para llevarlo a cabo.
En la opcin de las transferencias selectivas, los fondos deben ser
gastados en un propsito especfico; tambin se denominan cost-sharing programs. A pesar de que tienen un objetivo claro, es posible que se in
Desde el punto de vista del anlisis econmico, las transferencias
intergubernamentales estn justificadas por las siguientes razones:
i) Incrementan la eficiencia en la provisin de bienes y servicios
pblicos. Corrigen las ineficiencias que surgen por las externalida des interjurisdiccionales, que aparecen cuando los beneficios de un bien
ii) Desbalances fiscales originados en la falta de recursos del gobierno
local para satisfacer sus necesidades de gasto.
iii) Aseguran un estndar mnimo de los servicios ofrecidos en progra
mas sociales, como educacin y salud; estas transferencias deben ser selectivas y estar vinculadas al logro de ciertos niveles mnimos de calida
16. Shah, Anwar, op. cit., p. 26.
La descentralizacin y las relaciones fiscales intergubernamentales 277
mismas, ni de la eficiencia en su uso. La bsqueda de la equidad es
evidente en esta justificacin.
iv) Las localidades tienen, entre otras caractersticas, una dotacin
distinta de recursos naturales, diferentes niveles promedio de ingresos y estructuras de edades de la poblacin dismiles. Estas caracterst
Un ltimo punto cuestiona si el sistema de transferencias fortalece
o debilita la autonoma local en las decisiones fiscales. Por ejemplo, una comunidad local puede incrementar sus fuentes de ingresos, aume
En torno a esta idea, podra sostenerse que las transferencias no
selectivas dejan mayor discrecin a la comunidad local, en relacin a aquellas vinculadas a un propsito especfico de gasto; no obstante, ha
7. Conclusiones tentativas
Pueden extraerse de este captulo las siguientes conclusiones:
i) El grado de descentralizacin fiscal depende del equilibrio que se
desee mantener entre la flexibilidad que requiere el gobierno central para lograr sus objetivos macroeconmicos, y las ganancias en
278 Carlos Parodi Trece
eficiencia en la provisin de servicios pblicos, como resultado de
la descentralizacin.
ii) Los gobiernos locales necesitan cierto grado de autonoma para
lograr una descentralizacin exitosa.
iii) Las transferencias intergubernamentales son un componente de la
descentralizacin fiscal. Deben disearse de modo que no des in centiven al gobierno local de usar impuestos y cobros a los usua rios por b
iv) Las fuentes de financiamiento dependen de las responsabilidades
de gasto asignadas.
v) No existe una estructura ptima de gobierno local. Su estructura
debe ser funcional a los objetivos que el gobierno central desea lograr.
VIII. EVALUACIN DE LAS POLTICAS SOCIALES
1. Por qu evaluar las polticas sociales?
En la medida en que los recursos disponibles para alcanzar objetivos
sociales son escasos, es fundamental que los programas sociales logren las metas para las cuales fueron diseados. En los pases en desarrollo
Por lo tanto, la falta de evaluaciones de los proyectos sociales
restringe la capacidad de los pases en desarrollo no slo de mejorar los programas en funcionamiento y de implementar otros, sino tambin d
Es obvio que cuando se disea cualquier programa social, se espera
que funcione adecuadamente; pero, es esto cierto? tienen los progra mas sociales el impacto esperado? Si la respuesta fuera negativa, po
Un problema muy comn es la conviccin de que siempre los
programas sociales dejan beneficios, aunque stos no sean los mayores
282 Carlos Parodi Trece
posibles. Se asume implcitamente que al existir una oferta, .siempre
habr impacto y que ste se elevar junto con ella. La dificultad es que esta relacin no siempre es lineal, dado que puede ocurrir que
Otro ejemplo resulta ilustrativo. Durante perodos de larga recesin,
el gobierno de Estados Unidos provee a los trabajadores desempleados de una compensacin extra. Una evaluacin del impacto de este pr
Al respecto, en Amrica Latina, la situacin es ms compleja; la
mayora de las polticas y los programas sociales no son objeto de evaluacin alguna; y en los casos en que sta se ha aplicado, la mane
1. Cohn, Ernesto y Rolando Franco, "Racionalizando la poltica social: evaluacin
y viabilidad", en Revista de la CEPAL 47, Santiago de Chile: 1992, pp. 177-178.
2. Baldwin Grossman, Jean, "Evaluating Social Policies: Principies and U.S. Experience", en The World Bank Research Observer, vol. 9, No. 2, 1994, p. 159.
3. Sulbrandt, Jos, "La evaluacin de los programas sociales. Una perspectiva
crtica de los modelos usuales", en Kliksberg, Bernardo (compilador), Pobreza: un tenia impostergable. Nuevas respuestas a nivel mundial, Mxico: Fondo de Cultura Econmi
Evaluacin de las polticas sociales 283
2. Aspectos conceptuales de la evaluacin
\

La evaluacin se define como el examen sistemtico y riguroso, a


partir de criterios especficos, de los logros obtenidos por una poltica o programa social gubernamental en relacin a las metas prop
Tradicionalmente, se ha considerado a la evaluacin como la ltima
etapa del ciclo de la poltica social; de este modo, la evaluacin permite conocer el grado de cumplimiento de las metas de un programa, exp
Es importante aclarar una confusin semntica; en este captulo se
hace referencia a la evaluacin de proyectos sociales y no a la evaluacin social de proyectos. En este ltimo caso, se hace referencia al mbito
En general, la evaluacin de proyectos sociales debe tener las
siguientes caractersticas:
1993, pp. 309-350.
4. Ibid., p. 312.
5. Cohn, Ernesto y Rolando Franco, Evaluacin de proyectos sociales, 2a. ed.,
Mxico: Siglo XXI de Espaa Editores S.A., 1993, p. 77.
284 Carlos Parodi Trece
i) Debe ser objetiva, para lo cual se usarn procedimientos que eviten
que ideas preconcebidas, as como distintos intereses, afecten el resultado de la evaluacin.
ii) La informacin debe ser suficiente, lo que no necesariamente
implica que deba ser completa. Debe lograrse un balance adecuado entre lo ideal y lo factible, dado que la escasez de recursos impone restric
iii) Los resultados deben tener validez, lo que significa que los instru
mentos usados midan realmente lo que se pretende medir.
iv) La informacin debe ser confiable en dos sentidos: por un lado,
los resultados no deben variar en funcin del evaluador; y, por
otro, debe tener la calidad suficiente para que sea til.
v) Debe distinguirse del seguimiento o monitoreo; este ltimo es el
examen continuo o peridico, efectuado por la instancia pertinente, de la manera en que se est ejecutando una actividad. Con el seguimien
3. Tipos de evaluacin
3.1 En funcin del momento en que se realiza
a. Evaluacin Exante
Proporciona criterios para decidir si un proyecto debe implemen
tarse o no. Adiconalmente, ordena los proyectos de acuerdo con su
Evaluacin de las polticas sociales 285
eficiencia para alcanzar las metas propuestas. Aqu son tiles el anlisis
costo-beneficio y el anlisis costo-efectividad; sin embargo, el segundo es ms adecuado para evaluar proyectos sociales, como se ve
b. Evaluacin Expost
Aqu cabe una diferenciacin entre los proyectos ya iniciados y
aquellos que ya han concluido. En los primeros (proyectos en ejecucin) se decide a un nivel cualitativo si se debe continuar con el pro
Para el caso de proyectos ya concluidos, la dimensin cualitativa
implica definir si se deben seguir implementando proyectos de este tipo (si los beneficios excedieron a los costos) o no. En el caso de que la
Como en la evaluacin expost la dimensin temporal es crucial,
puede hacerse referencia a una evaluacin de procesos (cuando se realiza durante la ejecucin del proyecto) o a una evaluacin terminal (
La evaluacin de procesos, tambin llamada evaluacin continua,
determina en qu medida los componentes de un proyecto son funcionales o no a los objetivos perseguidos. Como se realiza durante
La evaluacin terminal o evaluacin de impacto mide hasta qu
punto el proyecto logr sus metas, y cules son sus efectos secundarios (previstos y no previstos). En ese sentido "mira hacia atrs", conclu
286 Carlos Parodi Trece
Un ejemplo puede aclarar mejor las diferencias. Supongamos que
se desea evaluar un proyecto nutricional6. La evaluacin de procesos posibilita aumentar la eficiencia, mediante una seleccin ms adecua
3.2 En funcin de quin realiza la evaluacin
a. Evaluacin externa
La evaluacin externa es desarrollada por individuos que no perte
necen a la organizacin que realiza el proyecto. La ventaja del observador externo est en su objetividad y en la posibilidad que tiene de
b. Evaluacin interna
La evaluacin interna es llevada a cabo por la misma instancia que
organiza y ejecuta el proyecto. Su ventaja sobre la evaluacin externa es que en este ltimo caso se aduce que los "evaluados se ponen a la d
6. Ibid., p. 120.
Evaluacin de las polticas sociales 287
c. Evaluacin mixta
La evaluacin mixta busca superar las dificultades anteriores,
contactando a los evaluadores externos con los miembros del proyecto a evaluar. No obstante, una crtica que se hace a la evaluacin
d. Evaluacin participativa
En los tres tipos de evaluacin mencionada se omite a la poblacin
beneficiara. Este defecto pretende ser cubierto por la evaluacin partici pativa, que tiene como objetivo minimizar la distancia existente entre
4. Mecanismos de evaluacin
Los proyectos sociales pueden evaluarse siguiendo distintas metodo
logas, las cuales presentan diversas ventajas y desventajas. A continua cin se describirn someramente las siguientes metodologas: el anl
4.1 El anlisis costo-beneficio (ACB)
Los proyectos, sean stos sociales o no, generan beneficios y costos;
cuando ambos pueden traducirse en unidades monetarias, la evaluacin se realiza a partir del ACB. La idea es extremadamente sencilla:
288 Carlos Parodi Trece
A su vez, la evaluacin puede ser privada o social. En la primera,
se considera a una unidad econmica concreta, valorndose los costos y los beneficios a precios de mercado. En la evaluacin social
Finalmente, el ACB no es muy recomendable para evaluar proyectos
sociales, ya que no permite apreciar el grado en el que los proyectos alcanzan sus objetivos; adicionalmente, persiste la dificultad de expres
4.2 El anlisis costo-efectividad
El anlisis costo-efectividad compara los costos monetarios con la
posibilidad de alcanzar ms eficaz y eficientemente objetivos que no pueden expresarse en unidades monetarias (evaluacin exante), as co
No toma en cuenta a los objetivos del proyecto. Acepta que ellos
son el fruto de una decisin exgena (en muchos casos poltica) y busca asegurar que sean alcanzados al menor costo; esto significa encontrar
En la medida en que el objetivo del ACE es la bsqueda de la
eficiencia, pretende descubrir dificultades en la programacin, adminis tracin y control. Sin embargo, resulta complicado generalizar los
Evaluacin de las polticas sociales 289
4.3 El anlisis de impacto (ADI)
La evaluacin del impacto intenta estudiar los efectos que se hayan
producido en una poblacin-objetivo, como consecuencia de la ejecucin de ciertas polticas o programas. En otras palabras, busca estab
Idealmente, evaluar los impactos implica una medicin directa de
los resultados. No obstante, esto puede ser muy costoso, por lo que se aconseja optar por una medicin indirecta, que se aproxime a la direc
El origen del ADI es que existen factores ajenos al proyecto mismo
que pueden impedir que se logren las metas deseadas. El ADI busca evaluar s la transformacin de la realidad efectivamente ha ocurrido. A
Antes de continuar, conviene resaltar que el ADI es una condicin
necesaria pero no suficiente para evaluar proyectos sociales. Dado que slo considera la eficacia en el logro, no toma en cuenta los costos
Ahora bien, para averiguar si efectivamente los impactos logrados
se deben al proyecto o son consecuencia de otros factores, se utilizan tcnicas experimentales y cuasi experimentales, que permiten establecer
290 Carlos Parodi Trece
trata de una tcnica experimental) o de forma no aleatoria (tcnica
cuasi-experimental).
En el mtodo cuasi-experimental existen dos alternativas: la tcnica
reflexiva, en la cual se compara el comportamiento de los participantes luego del programa con el comportamiento de los mismos antes del
En la tcnica reflexiva, el mismo grupo sirve como sujeto del
proyecto y como medida de comparacin (dado que se cuantifica su situacin antes del proyecto). La idea es preguntarse qu hubiera p
A manera de ejemplo, esta tcnica fue utilizada para evaluar el efecto
de una campaa de conservacin del agua en los Estados Unidos7. En 1972, un condado declar que no poda pagar el sistema de conexin
En la tcnica comparativa, los evaluadores identifican un grupo
que en opinin de ellos es comparable con el grupo-objetivo, pero que no va a recibir los beneficios del programa. Para realizar la com
7. Ver Baldwin Grossman, Jean, op. cit., pp. 162-163.
Evaluacin de las polticas sociales 291
son identificados simultneamente; y el estudio retrospectivo, cuando
el grupo alternativo se define en algn momento posterior al inicio del programa, es decir, cuando el grupo-objetivo ya est recibiendo
tcnica.
Por ejemplo, los individuos que no participan de la poltica social
pueden comportarse de una manera muy diferente si es que fueran sujetos de la poltica. Como este aspecto no se puede cuantificar e
grupos.
En el mtodo experimental, los individuos elegibles para el progra
ma son aleatoriamente asignados a uno de los dos grupos; uno llamado grupo-objetivo, a quien se le ofrece el programa; y el otro llamad
la poltica social.
Un ejemplo de este experimento social aleatorio fue la evaluacin
de un Programa de Entrenamiento de Trabajo en los Estados Unidos, que es un programa de empleo adoptado en la dcada d
sirvi de sustento para continuar proyectos de este tipo.
Qu estrategia de evaluacin adoptar?: depende del nmero de
participantes, del presupuesto existente y de los detalles operacionales del mismo. Por ejemplo, tanto las estrategias experimentales
efectos sobre una comunidad en particular (por ejemplo, los efectos en
292 Carlos Parodi Trece
el empleo), es preferible utilizar mtodos cuasi-experimentales. Un
ltimo punto es clave: los investigadores deben ser muy cuidadosos en la generalizacin de los resultados de un programa en particular
Entonces, para evaluar el impacto de un programa social es
necesario definir dos grupos: uno llamado grupo objetivo, al cual se le va a aplicar el programa; y otro llamado grupo de control, que
Desde el punto de vista de la equidad, el procedimiento anterior
es cuestionable; primero porque el hecho de estar en el grupo elegible ya los hace merecedores del programa social; y segundo porque lo
El mecanismo aleatorio reemplaza a la seleccin a partir de
indicadores; esto asegura la equidad en el proceso de asignacin y la equivalencia en el tratamiento de los distintos grupos. Es claro que
8. Ver Baldwin Grossman, Jean, op. cit.; Newman, John; Laura Rawlings y Paul
Gertler, "Using Randomized Control Designs in Evaluating Social Programs in Developing Countries", en The World Bank Research Observer, vol. 9, N
181-201.
Evaluacin de las polticas sociales 293
mtodo experimental es costoso, puesto que implica implementar una
prueba piloto, es decir, hacer primero el experimento, observar los resultados en trminos de impacto, y posteriormente decidir a partir de
Como ya se ha mencionado, esta tcnica es costosa en el corto
plazo y compleja de aplicar, razones por las cuales, principalmente, no es muy utilizada en la regin. Pese a ello, puede convertirse en una
Sin embargo, existen diversas experiencias ilustrativas al respecto,
entre las que destacan las siguientes:
Un programa piloto desarrollado en Cali, Colombia, entre 1971 y
1975, fue diseado para determinar qu niveles de educacin, nutricin y servicios de salud para nios en edad preescolar, provenien
El primer paso fue disear una encuesta para identificar al grupo-
objetivo: aquellos nios malnutridos, menores de cuatro aos. Mediante este proceso se identificaron 333 nios, clasificados por veinte s
13 y 19 nios); a ellos se les asign aleatoriamente uno de los cuatro tratamientos que fueron implementados, cuya diferencia estaba en el n
294 Carlos Parodi Trece
manera aleatoria, dos grupos de control a los cuales no se les aplicara
el programa. Uno de ellos, compuesto por nios pertenecientes a familias de altos ingresos en Cali; y otro, por nios de familias de bajos in
Los nios de los subgrupos beneficiarios participaron durante cinco
horas diarias en cinco das a la semana en actividades relacionadas con la nutricin y la salud. Entre las primeras, se les entregaba el 75%
Otra experiencia interesante fue desarrollada en Mxico. En 1971, se
introdujo el programa de televisin infantil Plaza Ssamo9. Se buscaba evaluar el impacto del programa en el desarrollo de habilidades de los
50 minutos diarios durante seis meses. El otro grupo observaba otros programas infantiles.
Se administraron nueve pruebas de desarrollo de habilidades a
ambos grupos, tanto antes como despus del experimento. Se encontra ron diferencias estadsticamente significativas en cuatro de las nue
9. Newman, John; Laura Rawlings y Paul Gertler, op.cit., pp. 193-194.
Evaluacin de las polticas sociales 295
4.4 El anlisis costo-impacto (ACI)
La evaluacin de programas sociales debe considerar dimensiones
de eficacia (impacto) y eficiencia (relacin entre el costo de los insumos y el producto obtenido). Con respecto a esta ltima, si est defi
El anlisis de eficiencia tiene como objetivo determinar cul es el
proyecto u opcin de proyecto que minimiza los costos por unidad de producto (CUP). Esto supone anualizar los costos de capital, opera
costos, se obtienen los costos por unidad de producto (CUP):
CUP = CTA/SAP CUP = CTA/SAAP
De esta manera, los CUP son un indicador de la eficiencia operacio
nal. Son el resultado de la inversin realizada. Los anlisis costo- efectividad llegan hasta este punto y asumen que el impacto se logra media
Como una evaluacin ideal debe considerar tambin el impacto,
debe buscarse maximizar el impacto al menor costo posible. Entonces, deben considerarse tanto los costos como el impacto. As, aparece
10. Ver Cohn, Ernesto y Rolando Franco, "Racionalizando la poltica social
evaluacin y viabilidad", en Revista de la CEPAL 47, Santiago de Chile: 1992, p 182
296 Carlos Parodi Trece
relacin costo por unidad de impacto (CUI), que se define del siguiente
modo:
CUI = CTA/OB*1OO
CUI es el costo por unidad de impacto logrado en cada uno de los
objetivos del proyecto, o el costo de alcanzar 1% de impacto en cada objetivo. OB es la magnitud del impacto alcanzado o estima
Si se establecen las relaciones costo-impacto para cada opcin tcni
camente viable, puede seleccionarse aquella que minimiza el costo por unidad de impacto.
En el caso de que la evaluacin sea exante, el procedimiento sirve
para escoger la mejor opcin de proyecto o para seleccionar un proyecto entre otros que tengan el mismo objetivo. Esto comporta u
cabe, entonces, un anlisis de sensibilidad para mejorar la prediccin.
La evaluacin expost determina la opcin con mejor costo-impacto,
a partir de la experiencia de proyectos ya implementados. Los costos y el impacto se obtienen de lo que realmente ha sucedido, po
punto de vista es bastante til para el evaluador.
Finalmente, esta "lgica de proyectos", opuesta a la visin tradicional,
posibilita una asignacin racional y eficiente de recursos. El problema no slo est en la escasez de recursos, sino en un uso inad
sentido.
IX. EDUCACIN Y POLTICAS SOCIALES
1. Consideraciones generales
En los ltimos aos ha surgido un renovarlo inters por las polticas
sociales y la inversin social, como elementos fundamentales de una estrategia de crecimiento equitativo y sostenido. La educacin es un
De este modo, una de las grandes controversias que enfrenta el
diseo de las polticas sociales est vinculada con la educacin. Se debate no slo en cuanto a la ampliacin de la cobertura en la pob
El anlisis econmico toma como punto de partida la escasez de
recursos; esto significa que los recursos pueden utilizarse de distintos modos, pero quin o quines deben determinar la forma en que se us
300 Carlos Parodi Trece
educacin primaria y secundaria. Por lo tanto, el costo de oportunidad
de usar una fraccin creciente de recursos en un sector educativo est dado por el efecto de la disminucin de los recursos destinados a otro
2. La educacin como inversin
A partir de la dcada del cincuenta, la economa de la educacin
apareci como una rama de la teora econmica. Esto tuvo relacin con avances tericos y empricos. Entre los primeros destaca el aporte de T
De esta manera, la educacin no slo es un bien de consumo, en
cuyo caso slo se le valorara por los beneficios inmediatos que reporta, es decir, la vida del estudiante. Se trata de un bien de inversin p
1. Schultz, Theodore, "lnvestment in Human Capital", en The American Economic
Revieiv, vol. LI, No. I, 1961.
2. Giraldez, Rosario y Mara del Carmen Quinez, "Capital humano, stock, inversin y otras estimaciones", en Apuntes 32, Lima: CIUP, 1993, p. 34.
Educacin y polticas sociales 301
Con respecto de los aportes empricos, destaca el realizado por
Deninson3, quien intent medir el aporte de la educacin al crecimiento econmico, utilizando la idea del crecimiento contable; el punto d
Si se cumple que los incrementos en la produccin (Q) se deben a
aumentos en el capital fsico y en el trabajo, debe ser posible desagregar la tasa de crecimiento del producto en sus componentes de capi
Estas conclusiones han sido el sustento para que muchos gobiernos
identifiquen a la educacin como un medio muy importante para crecer; ello se ha manifestado en la provisin de educacin gratuita o fue
3. Deninson, E., The Sources of Economic Groiuth in the United States and the
Alternativos befare Us, New York: Commitee for Economic Development, 1962.
4. Lucas, Robert, "On the Mechanics of Economic Development", en journal of Mondan/ Economice, XXII, 1972; y Romer, Paul, "Increasing Returns and Long Run G
302 Carlos Parodi Trece
la inversin en educacin, especialmente a partir de la dcada del
sesenta.
Considerar a la educacin como inversin implica imputarle costos
y beneficios. Los beneficios se reflejan en mayores ingresos futuros; mientras que los costos incluyen los gastos directos en edu
3. Tasas de retorno de la educacin
Considerar a la educacin como inversin posibilita calcular las
tasas de retorno. Al igual que la tasa de retorno de cualquier otro proyecto, sta se define como la tasa de descuento que hace que el valor
Sin embargo, la rentabilidad de la educacin puede verse desde el
punto de vista del individuo y desde el punto de vista de la sociedad: el primero nos conduce a la tasa interna de retorno (TIR) privada
Las decisiones privadas se toman a partir de la TIR privada. Para su
clculo se comparan los beneficios y los costos privados; los beneficios incluyen los ingresos monetarios que los estudiantes esperan recibir co
Educacin y polticas sociales 303
cuidado pues presenta limitaciones5, dado que no toma en cuenta los
retornos no monetarios como son una mayor habilidad para seleccionar apropiados instrumentos de ahorro, una mejor salud, un desemple
Por otro lado, las polticas pblicas en oposicin a las decisiones
privadas, se basan en la TIR social; para el clculo de los costos sociales, se toman en cuenta los costos privados ms los gastos de la
El Banco Mundial6 calcul la rentabilidad de la educacin por
regiones y por niveles de educacin; las tasas de rentabilidad social indican que en la mayora de los pases en desarrollo debe asignarse p
5. Vase Leslie, Larry, "Rates of Return as Informer of Public Policy", en Higher
Education 20, Kluwer Academic Publishers, 1990, pp. 271-286.
6. Banco Mundial, El financiamiento de la educacin en los pases en desarrollo: opciones de poltica, Washington: 1986, pp. 22-23. Adems, se sugiere revisar Psacharopo
1994, pp. 1325-1343.
304 Carlos Parodi Trece
latinoamericana, el financiamiento sigue exactamente el camino opuesto,
pues la educacin superior, largamente, recibe la mayor cantidad de recursos. Esto implica una asignacin desacertada de los mism
4. Los indicadores
Para evaluar tanto la eficiencia como la equidad de un sistema
educativo, se necesitan un conjunto de indicadores que midan las categoras mencionadas. Algunos miden cobertura y otros calidad; no obst
4.1 Medidas de acceso o cobertura
Aqu existen varios indicadores que miden la proporcin de la
poblacin que accede al sistema educativo. La tasa de ingreso (rate of intake) alude al nmero de ingresantes al sistema educativo, de todas las
La tasa bruta de matrcula mide el nmero total de individuos, de
cualquier edad -y matriculados en un nivel educativo en particular-, como porcentaje de la poblacin en el grupo de edad que oficialmen
Educacin y polticas sociales 305
La tasa neta de matrcula mide el nmero de individuos matricula
dos en un nivel educativo, que tienen la edad correspondiente a ese nivel, como porcentaje del nmero de personas de ese grupo de edad
Sin embargo, este primer conjunto de indicadores no mide calidad;
y un buen sistema educativo no necesariamente es aqul con una alta tasa de cobertura.
4.2 Medidas de progreso educacional
Las tasas de aprobacin o promocin miden el nmero de estudian
tes que contina sus estudios de un grado al siguiente. La medida ms comn es aquella que indica el nmero de alumnos que pasa de la edu
Las tasas de egreso se refieren a aquellos que completan un
determinado nivel educativo. Se mide en relacin al nmero de ingresan tes al primer ao de estudios del mencionado nivel. Por ejemplo,
A manera de aplicacin, conviene esbozar los resultados de un
estudio realizado por Morley y Silva7 sobre la educacin primaria en Amrica Latina. Mediante cuestionarios e informacin estadstica
7. Morley, Samuel y Antonia Silva, Problems and Perfomance in Primary Education,
Why do Systems Differ?, mimeo. Banco Interamericano de Desarrollo, 1995.
306 Carlos Parodi Trece
pases de la regin, encontraron que existe una relacin directa y
significativa entre la tasa de finalizacin de estudios primarios y el gasto per cpita por alumno. No obstante, los efectos son pequeos:
5. Educacin y distribucin de ingresos
Si la educacin afecta a los ingresos de los individuos, se infiere
que tambin debe incidir en la forma cmo los ingresos estn distribui dos. Este impacto en la equidad es muy importante; sin embargo
Debe reconocerse que en la mayora de los pases existe una
distribucin de ingresos desigual, es decir, el punto de partida es distinto. Estos ingresos desiguales resultan en ahorro e inversiones desig
8. Psacharopoulos, George, "Education and Development. A Review", en The
World Bank Research Observer 3, No. 1, 1988.
9. Jallade, Jean-Pierre, "Financiamiento de la educacin y distribucin de ingre sos, en Finanzas y Desarrollo, 1979, pp. 33-38.
Educacin y polticas sociales 307
inversa con los ingresos para equilibrar la mayor capacidad de pago por
la educacin que tienen algunos, en comparacin con otros.
6. La educacin: aumenta la productividad o slo sealiza?
La teora del capital humano sostiene que la educacin aumenta la
productividad y, a travs de ella, los ingresos futuros del estudiante, del mismo modo que el crecimiento econmico. Es decir, la educaci
Los empleadores enfrentan el problema de acertar en la calidad de
los postulantes a un puesto de trabajo. Si ellos emplearan a los individuos por un perodo corto de tiempo para analizar su rendimiento labora
La discusin es relevante porque si la educacin slo actuara como
seal, sera una forma muy cara de cumplir sus objetivos. Por qu el
10. Spence, Michael, "Job Market Signaling", en Quarterly Journal of Economics, vol.
87, No. 3, agosto 1973, pp. 355-374.
11. Psacharopoulos, George y Maureen Woodhall, Educacin para el desarrollo, un
anlisis de opciones de inversin, publicado para el Banco Mundial, Madrid: Editorial Tecnos S.A., 1987, pp. 52-53.
308 Carlos Parodi Trece
Estado tendra que invertir en educacin? Si hace algunas dcadas el
hecho de culminar los estudios secundarios era suficiente como seal de alta productividad, por qu invertir tanto en educacin superior
7. La provisin de educacin: Estado, mercado o ambos?
Existe un conjunto de razones que determinan que la provisin de
la educacin no puede dejarse al libre funcionamiento del mercado.
Estas pueden resumirse en las siguientes:
i) Externalidades: algunos beneficios de la educacin no slo son
recibidos por el mismo estudiante, sino que impactan positivamen te en toda la sociedad. Por ejemplo, un menor nivel de analfabe
el Estado proveedor. La definicin de los roles Estado/sector privado es fuente de amplio debate, y est en el centro de las reformas de los s
ii) Bienes meritorios: la educacin y la salud se consideran bienes
con un mrito especial, que podran ser subprovistos por el libre mercado, dado que la capacidad de pago restringira la posibilidad de que
iii) La inversin en educacin est sujeta a un largo perodo de
maduracin, por lo que sus resultados, as como el impacto en salarios futuros, no pueden ser previstos a priori. En estas condiciones,
Educacin y polticas sociales 309
los medios, podra acudir a una institucin financiera para solicitar
un crdito educativo. Sin embargo, difcilmente lo lograr por varias razones: primero porque un individuo pobre no tendr ningn act
iv) Economas de escala: los costos decrecientes se asocian con la
tendencia a la formacin de monopolios. Esto es particularmente cierto en la educacin superior: algunos equipos cientficos no pueden uti
v) Equidad: la idea de que el acceso a la educacin no puede ser
restringido por la capacidad de pago es defendida universalmente. Esto no conlleva necesariamente a la provisin directa por parte del Est
vi) La decisin de estudiar en los primeros niveles educativos es
tomada especficamente por los padres del estudiante. Para ello, comparan los beneficios y los costos individuales de la inversin. Como slo
310 Carlos Parodi Trece
posible que las familias subinviertan en educacin, sin tomar en
cuenta la alta tasa social de retomo.
Todos estos argumentos en su conjunto han llevado a que el gobier
no sea el principal oferente de los servicios educativos. No obstante, en las ltimas dcadas, esta visin ha sido cuestionada y se sugie
i) En el mundo real, los gobiernos no tienen la disposicin, o no son
capaces, de "hacer las cosas bien". Su mayor preocupacin estriba en mantenerse en el poder y, para ello, satisfacen los intereses d
ii) Los gobiernos enfrentan una severa restriccin de recursos, lo que
impide una expansin adecuada del sistema educativo. Este proble ma, junto con el de una mayor calidad de la educacin recibida, puede s
iii) Existe una desacertada asignacin de recursos entre los distintos
niveles educativos. Usualmente, la educacin superior recibe ms recursos que la primaria y la secundaria; los beneficiarios de la educacin s
12. Colclough, Christopher, "Education and the Market: Which Parts of the
Neoliberal Solution are Correct?", en World Development, 1996, pp. 589-609.
Educacin y polticas sociales 311
altos ingresos relativos, por lo que los subsidios no siguen una
trayectoria consistente con la equidad.
Esto ha llevado a que surjan propuestas, la mayora de las cuales
comparte las siguientes lneas de poltica:
i) Introducir cargos al usuario, especialmente en el nivel de la
educacin superior. La idea es que cada uno pague lo que pueda, y no necesariamente lo que deba pagar. Las becas no son excluyen tes
ii) Creacin de un mercado de crditos educativos, particularmente
en la educacin superior, atando el prstamo al pago de un porcentaje de los ingresos futuros. Igualmente, se logra la eficiencia y la equ
iii) Incentivo a la provisin privada de la educacin en todos los
niveles, liberando as recursos al sector pblico.
iv) El ahorro generado por las medidas anteriores debe ser usado para
expandir y mejorar aquellas partes del sistema educativo que son socialmente ms rentables. En la mayora de los casos, se trata de la ed
En general, se sostiene que el sector privado incrementa la
eficiencia porque los encargados de manejar las escuelas son ms sensibles a las necesidades de los estudiantes y sus padres. Expandir e
13. Para una aplicacin al caso peruano, ver Parodi, Carlos, Financiamiento
universitario: teora y propuesta de reforma para el Per, Documento de Trabajo No. 24, Lima: CIUP, 1996.'
312 Carlos Parodi Trece
efectos de la competencia, que incentivara a las escuelas a implementar
nuevos y mejores mtodos de enseanza.
Pero, es esto cierto?, existe evidencia emprica que compare la
eficiencia relativa de las escuelas privadas y las pblicas? Un estudio realizado por Jimnez, Lockheed y Paqueo aporta resultados interesan t
Para ello se tomaron distintas pruebas, controlando el entorno, la
motivacin y las habilidades innatas de los evaluados, a travs de distintas tcnicas estadsticas. De hecho, el puntaje promedio, tomado ai
i) A menos que exista un exceso de demanda por vacantes de una
escuela, los padres escogen el tipo de escuela a partir de un anlisis costo/beneficio. Como en la muestra las escuelas pblicas son grat
14. Jimnez, Emmanuel; Marlaine Lockheed y Vicente Paqueo, "The Relative
Efficiency of Prvate and Public Schools in Developing Countries", en The World Bank Research Observer, vol. 6, No. 2, 1991, pp. 205-218.
Educacin y polticas sociales 313
enviaban a sus hijos a escuelas pblicas. Esto sugerira que el
entorno familiar es determinante en la eleccin.
ii) Dado el entorno familiar, los estudiantes de escuelas privadas rinden
ms que los de escuelas pblicas, utilizando pruebas estandarizadas de matemticas y lenguaje. Inclusive, para alumnos con similares cond
iii) Con respecto a la eficiencia, para el mismo costo unitario (sea ste
asumido por el gobierno o por el estudiante), aqullos de las escue las privadas aprenden el triple que sus similares en las escuelas pblicas. E
Estos resultados no deben interpretarse como una propuesta de
privatizacin de las escuelas pblicas15; slo abren el espacio para incentivar el desarrollo de las escuelas privadas. El punto clave est e
8. La recuperacin de costos
La introduccin de pagos selectivos por parte del usuario se basa
en que los recursos estatales no son suficientes para expandir adecuada mente los niveles educativos; adems, dados los costos privados, e
15. Ibid., p. 215.
16. Ver Jimnez, Emmanuel, op. cit , cap. 7.
314 Carlos Parodi Trece
demanda, entonces tambin es posible recuperar costos en este nivel de
estudios. Adicionalmente a esto, se ha sugerido que los excesos de oferta de individuos que desean estudiar (que justificara la educaci
En una situacin de exceso de demanda, introducir un cobro a los
usuarios permitira invertir los recursos ahorrados en aumentar la cobertura, especialmente en los sectores rurales, en los cuales s se cu
Los argumentos para implementar un esquema de recuperacin de
costos no se quedan ah: como "quien paga exige", esto redundara en una mejora en la calidad del servicio educativo; para lo
Por lo tanto, el cobro selectivo a los usuarios se justifica a partir de
los excesos de demanda y de las restricciones de recursos por parte del gobierno. A esto se une el hallazgo de Jimnez en el sentido de que la
17. Ibid., p. 78.
Educacin y polticas sociales 315
del sector socioeconmico. Los sectores de menores ingresos tienen una
elasticidad precio mayor, por lo que el cobro reducira su acceso. Por ejemplo, en Nigeria, la matrcula en el nivel primario aument de 6.2 mi
La posibilidad de recuperar costos en la educacin superior es ms
contundente; este nivel educativo enfrenta una menor tasa social de retorno y, adems, un buen nmero de estudiantes pertenecen a
Esto no significa dejar de lado las becas adecuadamente focalizadas
(a los mejores entre los pobres). En este caso s se lograran impactos positivos en eficiencia y equidad; sin embargo, la dificultad de imple me
18. Colclough, Christopher, op. cit., p. 596.
19. Albrecht, Douglas y Adrin Ziderman, Financing Universities in Developing Countries, PHREE Background Paper Series N 92/61, The World Bank, 1992.
316 Carlos Parodi Trece
9. La transferencia de los recursos dentro del sistema educacional
Como se deduce de los acpites anteriores, las reformas tienen
como objetivo aumentar la eficiencia de la educacin pblica y expandir las oportunidades, incentivando al sector privado a ofrecer m
Usualmente, el gobierno entrega dinero a las instituciones educati
vas, basndose para ello en las tradicionales asignaciones fiscales destinadas a cubrir sueldos de profesores y otros costos. La alternativa e
Para un subsidio a la demanda, es til un sistema de vouchers o
vales, que no implica que el padre de familia de bajos ingresos pague; el voucher es un documento que recibe el interesado, y con l deci
Como puede notarse, no se trata de una asignacin automtica de
recursos a una escuela (oferente del servicio), sino al padre de familia (demandante del servicio). En Chile se implemento una reforma d
Educacin y polticas sociales 317
tipo a inicios de la dcada del ochenta20. El diagnstico mostraba un
sistema educacional centralizado y burocrtico, con baja calidad y eficiencia (medida por los altos porcentajes de desercin y repeticin
La reforma supuso una alteracin de todo el marco institucional
pues, si bien es cierto, el ministerio segua financiando la educacin a partir de los contribuyentes, la transferencia del dinero no sera autom
La educacin subvencionada es gratuita y su financiamiento est
basado en un subsidio por cada alumno que asiste al establecimiento educacional. El valor del subsidio vara segn el tipo de enseanza y la
20. Castaeda, Tarsicio, Para combatir la pobreza: poltica social y descentralizacin en
Chile durante los 80, Santiago de Chile: Centro de Estudios Pblicos, 1993, cap. 2.
21. Trabajo de Asesora Econmica al Congreso Nacional (TASC), Financiamiento de la educacin subvencionada, No. 47, Santiago de Chile: llades-Georgetown
1,994
318 Carlos Parodi Trece
En resumen, el mecanismo de subvencin ha ampliado la cobertura,
mejorando la calidad, y ha introducido mecanismos de eleccin y competencia en un rea que se ha regido por los esquemas tradicionales
10. La descentralizacin de la educacin
La descentralizacin educacional es una parte de las reformas
posibles en el campo de las polticas sociales. Consiste en el traspaso de la administracin de los establecimientos pblicos de los nive
Usualmente se confunde descentralizar con privatizar, pero no son
categoras equivalentes. La descentralizacin afecta a la administracin del aparato pblico estatal, mientras que la privatizacin inc
Por descentralizacin educativa se entiende la transferencia de
competencias educativas del gobierno central -las que puede compartir- a administraciones subnacionales de carcter territorial que pose
Educacin y polticas sociales 319
generan, por algn mecanismo democrtico, sus autoridades22. Si
dichos entes estn jerrquicamente subordinados poltica o administrati vamente al gobierno central, se tratar de una desconcentracin educ
Existen tres dimensiones que pueden ser descentralizables: la admi
nistrativa, la econmico-financiera y la pedaggico-educativa. En la primera se incluye la planificacin estratgica, polticas y programas,
Entonces, para medir el grado de descentralizacin educativa, es
preciso responder a las siguientes interrogantes: quin determina la estructura del sistema escolar?, quien establece y otorga las certificacio
quin controla y supervisa el funcionamiento del sistema?
El proceso descentralizador supone introducir seales de mercado
en el sistema educacional, garantizando la competencia por entregar un mejor servicio, entre el emergente sector privado y el "nuevo" sect
22. Montt, Pedro y Pedro Serra, La descentralizacin educativa en Chile: el traspaso de
la educacin a los municipios, Documento de Trabajo No. 3, Santiago de Chile: Instituto Latinoamericano y del Caribe de Planificacin Econmica y Social (1LPES), 1994.
320 Carlos Parodi Trece
tes23. Adems, la educacin privada subvencionada acta como un
mecanismo de control porque asla el problema del financiamiento de aqul vinculado con la gestin municipal. Como el gobierno asegura l
En general, lo que se busca es solucionar los problemas asociados
a un sistema fuertemente centralizado, caracterizado, como se ha revisado lneas atrs, por lo siguiente: baja calidad y eficiencia deb
La idea de fondo est en que las autoridades locales tienen mayor
conocimiento de lo que se necesita para mejorar las escuelas de su comunidad y, al estar ms cerca de sus miembros (en comparacin c
De este modo, la descentralizacin educativa debe estar acompaa
da de mecanismos que constituyan incentivos para aumentar la calidad; la experiencia chilena, que combina la descentralizacin con un
23. Larraaga, Osvaldo, Descentralizacin de la educacin chilena: una evaluacin
econmica, Serie Investigacin 1-85, Santiago de Chile: Ilades-Georgetown University, 1995, pp. 1-3.
Educacin y polticas sociales 321
sean escuelas pblicas o privadas, salen del mercado educativo. Esta es
una alternativa que muestra la necesidad de complementar la descentra lizacin con una estructura de incentivos adecuada. Slo
intuirse, a priori, mejoras en el sistema educacional.
X. SALUD Y POLTICAS SOCIALES
1. Generalidades
La economa de la salud no ocupa un lugar intermedio entre la
economa y la medicina, sino que es una de las mltiples ramas de la economa y, como tal, usa criterios y herramientas que tambin son ap
Por ejemplo, el punto de partida es el reconocimiento de la escasez
de recursos; ante ello, independientemente de quin produzca los "cuida dos de salud", deben hacerse elecciones en el siguiente sentido:
i) Si los cuidados de salud son producidos por el sector pblico,
entregar ms recursos al sector salud implica otorgarle menos a otro, como por ejemplo la educacin. Esto significa que los
recursos tienen un costo (llamado de oportunidad), por lo que, dado el monto asignado, se debe obtener el mximo provecho, y ello s
ii) Alternativamente, si son producidos por el sector privado, debe
pensarse cunto rendiran los mismos recursos utilizados en otro fin?
En segundo lugar, existen tres elecciones bsicas que determinan
la organizacin de los servicios de salud (al igual que en cualquier otro sector de la economa):
i) Determinar el monto a ser gastado en salud, y la composicin de
ese gasto.
1. Musgrove, Philip, Economa y salud, mimeo, charla efectuada en la Reunin de
la Asociacin Chilena de Economistas de la Salud, Santiago de Chile: 1994.
326 Carlos Parodi Trece
ii) Determinar el mejor mtodo para producir servicios de salud; esto
implica escoger el monto de capital y equipo en relacin a la cantidad y el tipo de trabajadores en la provisin del servicio.
iii) Determinar el mtodo de distribucin de los servicios de salud
entre los distintos grupos de la poblacin.
Las dos primeras elecciones se vinculan con la eficiencia econmi
ca, mientras que la tercera se relaciona con la equidad. Es importante mencionar que un supuesto bsico para la aplicacin del anlisis econm
No obstante, la organizacin de los servicios de salud no es el
nico factor que determina el "estado de salud"; la Organizacin Mundial de la Salud (OMS) define a la salud como el estado comp
Entonces, en lo que sigue, no se estudiar el bienestar en s mismo,
dado que no es lo que se transa en el mercado, sino ms bien la industria de cuidados mdicos o, simplemente, cuidados de la salud. En la sig
A continuacin se plantean las alternativas para organizar un sistema
de salud, diferenciando sus principales funciones. Esto nos lleva a analizar los mercados de seguros de salud (seccin 5) con todas l
Salud y polticas sociales 327
dificultades que ellos suponen. En el siguiente acpite se explican los
principales instrumentos para controlar los costos en el sector; para, finalmente, en la seccin 8, tratar el tema de la descentralizacin en el se
2. Caractersticas del mercado de cuidados mdicos
El mercado de cuidados mdicos es distinto de los dems merca
dos; sus caractersticas definen un conjunto de particularidades muy especiales. En trminos generales, stas son las siguientes:
2.1 Naturaleza de la demanda
La demanda de cuidados mdicos no es estable, a diferencia, por
ejemplo, de la demanda por alimentos o vestido; por el contrario, es irregular e impredecible. Si dejamos de lado los servicios preventivos,
Esta aleatoriedad nos lleva a pensar que la demanda por servicios
mdicos est asociada con una probabilidad relativamente alta de disminuir nuestra integridad personal. Por eso existe un riesgo de mu
2. Miranda, Ernesto, "Cobertura, eficiencia y equidad en el rea de salud de
Amrica Latina", en Estudios Pblicos, No. 46, Santiago de Chile: CEP, 1992.
328 Carlos Parodi Trece
ingreso es la solucin. Entonces, la enfermedad no slo implica un riesgo,
sino un riesgo muy costoso.
2.2 Comportamiento esperado de los mdicos
Esta caracterstica es la que ms frecuentemente se nota en los
cuidados mdicos: el consumidor (en este caso, el paciente) tiene dificul tades para evaluar el servicio recibido. Normalmente, los consum
Esto se origina en lo que la literatura econmica llama "asimetras
de informacin": el volumen de informacin con que cuentan proveedo res y consumidores no es el mismo. Normalmente, dada la natural
Dada esta realidad, el mdico cumple un doble rol: por un lado,
acta en el inters del paciente y, por otro, en funcin de su propio inters, como un oferente del servicio. Por ello, puede inducir deman
Salud y polticas sociales 329
servicios mdicos3. La hiptesis de la "capacidad de inducir" afirma
que los mdicos producen demanda por sus propios servicios4.
2.3 Producto incierto
El resultado del tratamiento de una enfermedad tiene un alto
componente de incertidumbre; la recuperacin total es difcil de predecir y sta, dada la asimetra de informacin, es mayor an en el caso
2.4 Naturaleza de la oferta
Es obvio que para ejercer la medicina es necesario tener una acredi
tacin; normalmente, sta la brindan los Colegios Mdicos. Adems, el costo de la educacin mdica usualmente es alto, y el tiempo de est
2.5 Polticas de precios
En el mercado de cuidados mdicos es usual la discriminacin de
precios a partir del nivel de ingresos (en el extremo, es gratuita para los pacientes indigentes); aqu cabe mencionar la existencia del pago di
3. El mercado de cuidados mdicos y el anlisis econmico
Cuando un economista analiza el comportamiento de un mercado,
usa como patrn de comparacin al mercado de competencia perfecta; pues ste origina resultados socialmente ptimos. Por eso "para que el
3. Feldstein, Martin, Health Care Economics, New York: John Willey and Sons, 1983.
4. Maddala, G.S. y Ellen Miller, Microeconoma, McGraw Hill, 1990.
330 Carlos Parodi Trece
analizado (en este caso, el de cuidados mdicos) de la competencia
perfecta, que tericamente logra la eficiencia5.
El modelo competitivo conduce a asignaciones de equilibrio que
son eficientes desde el punto de vista de Pareto; es decir, son asignacio nes en las que no se puede mejorar a nadie sin empeorar a otro.
Las asignaciones eficientes en el sentido de Pareto no nos dicen
nada con respecto a la distribucin de ingresos resultante: puede ser que un grupo muy pequeo de la poblacin tenga gran parte de
Aqu entra el segundo teorema del bienestar, que sostiene que si
no estamos de acuerdo con la distribucin de ingresos resultante, no se necesita abandonar el mecanismo de mercado; todo lo que se requ
Sin embargo, existen dos conjuntos de razones que justifican la
intervencin del Estado en ciertos mercados y que impiden lograr la eficiencia que sugiere el mercado libre:
5. Para un anlisis comparativo vase Arrow, Kenneth, "Uncertainty and the
Welfare Economics of Medical Care", en The American Economic Revieiv, vol. 53, No. 5, diciembre 1963, pp. 941-973.
Salud y polticas sociales 331
i) Fallas del mercado: aqu se encuentran los monopolios naturales
(cuando resulta ms barato que una empresa ofrezca el bien versus un conjunto de ellas), los bienes pblicos, las externalidades, la ausen
ii) Problemas de equidad: una distribucin desigual de ingresos atenta
contra la equidad; aun cuando el mercado privado de cuidados de salud puede ser eficiente (lo que ya es improbable por las fallas mencionad
La idea clave est en que el mercado de cuidados mdicos se aleja
del mercado competitivo; las caractersticas usuales del mercado de competencia perfecta se presentan en el cuadro siguiente, en el cual se h
332 Carlos Parodi Trece
Todo lo reseado implica que los mercados de cuidados mdicos
se comportan de forma distinta a la de los mercados competitivos; por ejemplo, la teora competitiva predice que un aumento en el nmero de
4. Organizacin de un sistema de salud
La organizacin de un sistema de salud implica diferenciar, en
primer lugar, las funciones de produccin y financiamiento; del mismo modo, es imprescindible definir los mecanismos de propiedad y asig
La produccin de servicios de salud puede ser realizada por enti
dades de propiedad pblica, privada o mixta; esta produccin implica el uso de distintos recursos (trabajo, equipamiento, insumos, infra
El financiamiento de los mencionados costos puede estar en manos
del Estado (es decir, de los contribuyentes, a travs de los impuestos) o de particulares; simultneamente, el financiamiento de la salud p
Como puede notarse, a partir de estas funciones, nacen distintos
sistemas de salud que resultan de combinar las distintas formas de propiedad con los diferentes medios de financiamiento.
En segundo lugar, es necesario definir cmo se van a asignar los
recursos productivos; aqu existen dos alternativas polares: usar al mercado (mecanismo descentralizado) o al Estado (mecanismo centrali za
Salud y polticas sociales 333
i) Mercados internos, que tienen como objetivo aislar las funciones del
comprador y proveedor del gobierno, estimulando la competencia entre proveedores estatales y potenciales proveedores privados.
ii) Competencia pblica, que consiste en permitirle al usuario escoger
libremente entre los proveedores, relacionando el presupuesto de un proveedor con el nmero de pacientes que ste atrae.
Esto ltimo es interesante, puesto que plantea la introduccin de
subsidios a la demanda de salud6. En general, un subsidio busca trans ferir recursos a las personas para que stas accedan a ciertos bienes o
Por su parte, el subsidio a la oferta entrega los recursos directa
mente al productor del bien para que el producto pueda ser vendido a un precio inferior a su verdadero valor, independientemente d
6. Caviedes, Rafael, "Subsidios a la demanda en salud", en Estudios Pblicos, No.
54, Santiago de Chile: CEP, 1994, pp. 83-125.
334 Carlos Parodi Trece
disconforme con la atencin y decide no acudir ms a un hospital o
consultorio, la institucin no ve mermado su presupuesto; por eso, los subsidios a la oferta deben entregarse en funcin de resultados.
Entonces, la idea central radica en introducir competitividad en el
sector pblico, para que, en un contexto de equidad, esto redunde en mayor calidad y eficiencia.
La discusin anterior ha originado muchos debates en cuanto a la
forma en que debe organizarse un sistema de salud; al margen de ello, todo sistema debe cumplir con dos objetivos: eficiencia y equidad. L
En Amrica Latina, la mayora de pases tienen sistemas mixtos de
salud, es decir, sistemas en los cuales coexisten el sector pblico y el sector privado, tanto en el financiamiento como en la prestacin de se
Los sistemas centralizados o estatistas se caracterizan por un
monopolio estatal, tanto en el financiamiento como en la provisin; normalmente, la gestin est tambin en manos estatales, a
Salud y polticas sociales 335
Una segunda posibilidad est representada por los sistemas mixtos,
lo que admite diversos modelos. Por ejemplo, una opcin es que el financiamiento y la gestin sean pblicas, parcialmente a cargo de la Segur
Otra opcin es que las contribuciones obligatorias al sistema sean
administradas por entes pblicos o privados, quienes pueden proveer directamente el servicio o contratar a otras organizaciones, pblicas o p
No obstante, cualquier sistema de salud, como se ha menciona
do, debe evaluarse a partir de sus implicancias sobre la eficiencia y la equidad. En un extremo, un modelo muy centralista p
7. CEPAL, Salud, equidad y transformacin productiva en Amrica Latina y el Caribe,
LC/G. 1813, Santiago de Chile: 1994, p. 39.
336 Carlos Parodi Trece
tiene los incentivos suficientes para funcionar de manera eficiente.
Por su lado, un sistema de salud basado predominantemente en el mercado incrementa notablemente la eficiencia, pero genera un c
4.1 La transferencia de recursos dentro del sistema
Una de las mayores dificultades que entraa el diseo de un
sistema de salud es la forma en que el Estado va a transferir los fondos financieros al interior del sistema pblico. Existe una varied
La modalidad tradicional, denominada sistema de presupuestos
globales e histricos, consiste en que el nivel central cubre los gastos de operacin del establecimiento de salud a travs de un presupuesto h
8. Lenz, Rony, "Pago asociado a diagnstico: breve resea", en Cuadernos de
Economa, No. 95, Santiago de Chile: Instituto de Economa Pontificia Universidad Catlica de Chile, 1995, p. 16.
9. Oyarzo, Csar y Sylvia Galleguillos, "Reforma del sistema de salud chileno: marco conceptual de la propuesta del Fondo Nacional de Salud", e
Economa, No. 95, Santiago de Chile: 1995, p. 36.
Salud y polticas sociales 337
Una primera alternativa consiste en mantener los presupuestos
histricos (es decir, pagar "hacia atrs"), pero definiendo el monto trans ferido en funcin de las actividades realizadas. Surgen aqu varias po
Una segunda alternativa se denomina "pago asociado a diagnsti
co", y contiene tres elementos: pagos prospectivos ("hacia adelante"), pagos asociados a resultados y contencin de costos. Este sistema
Como el pago siempre es el mismo, independiente del volumen de
prestaciones realizadas, el proveedor est incentivado a tratar los casos con mayor eficiencia. As, el oferente no es reembolsado por los gast
El conjunto estandarizado generalmente se denomina "canasta".
Cada prestacin supone un pago que se acerca a su costo real. Cual quier mejora en el proceso productivo que implique una baja en los cos
338 Carlos Parodi Trece
Una crtica a esta alternativa es que puede conducir a una reduccin
en la calidad, dado que el proveedor, en su intento de ser eficiente reduciendo costos, puede afectar el volumen de prestaciones. Aqu aparec
Como puede notarse, las alternativas planteadas tienen como
objetivo mejorar la eficiencia de los sistemas de salud, sin alterar la equidad en el acceso. Se trata de introducir "seales de mercado al s
5. Seguros de salud
Cuando se debaten temas sobre el sector salud, el tpico de segu
ros de salud probablemente sea el ms discutido; puesto que, pese a los avances logrados, se mantienen dudas con respecto a su eficiencia y
En la segunda seccin de este captulo se coment la naturaleza de
la demanda por cuidados mdicos y se vio que la enfermedad es un hecho impredecible; en caso ocurra este evento no deseado, el indiv
La idea bsica de un seguro de salud es la de compartir el riesgo;
por eso aparecen los mercados de seguros de salud como una alternati va de financiamiento de los servicios de salud.
El siguiente ejemplo muestra las razones de la expansin del mer
cado de seguros. Supongamos que existe una posibilidad entre cien de contraer cierta enfermedad, cuyo tratamiento cuesta US$20,000 al
Salud y polticas sociales 339
plizas, por ejemplo 10,000, la ley estadstica de los grandes nmeros
indica que la compaa, casi con certeza, tendr que pagarle a 100 personas (es decir, 1/100 de 10,000); el nmero podr ser ligeramente m
As, compartiendo el riesgo entre un gran nmero de personas, el
riesgo asumido por la compaa es mnimo. Esto permitir que la pliza se venda a un valor moderadamente por encima de 200 (1/100
La mayora de las personas son adversas al riesgo; tcnicamente
esto significa que se prefiere asumir un costo dado con certeza, que la incertidumbre que significa un costo alto. En otras pala
Sin embargo, no es eficiente asegurarse contra todos los gastos
mdicos. Para poner un caso extremo, supongamos que existe la certeza que se requerir un chequeo anual que cuesta 100 dlares y que la
A pesar de lo beneficioso de los seguros, stos presentan una seria
dificultad. El seguro incentiva al individuo a gastar ms en cuidados mdicos que lo que se gastara en otras circunstancias. Por ejemplo,
340 Carlos Parodi Trece
modo, el seguro crea un incentivo para el sobreconsumo. De esta manera,
la existencia de seguros de salud lleva a un aumento no deseado en los gastos para cuidados mdicos.
Este efecto que tiene el seguro en el comportamiento de los agentes
se conoce en la literatura econmica con el trmino moral hazard; el problema no slo est en el sobreconsumo, sino que la persona te
Ante dicha realidad, est en el inters de las compaas el diseo
de algunos mecanismos para limitar la cobertura de un seguro, como los siguientes:
i) Deducibles: el paciente debe pagar un monto fijo antes de que el
seguro cubra el total o una fraccin del resto. Por ejemplo, luego de que el individuo ha pagado 100 dlares por cuidados mdicos durant
Existen varias razones para el uso de deducibles: primero, reduce
los costos administrativos asociados al procesamiento de la informacin; el paciente slo har el trmite con la compaa si el monto que pued
Pero, el uso de deducibles tambin plantea dificultades: un
deducible igual para todos los individuos representar una carga mayor para una familia de bajos ingresos que para una de altos
Salud y polticas sociales 341
ingresos; en la misma lnea, un deducible muy alto desincentiva el
uso del seguro, con lo cual ste no estara cumpliendo su funcin.
ii) Coseguro: surge cuando la compaa reembolsa al paciente una
fraccin del precio del servicio; un nivel de coseguro de 20% efectivamente reduce el precio pagado por el paciente cubierto en un 20%. Ob
La ventaja del coseguro es que reduce el precio para el paciente,
y provee los incentivos para buscar proveedores menos costosos.
Existe una tercera posibilidad: entregarle al asegurado un monto
fijo en el evento de una determinada enfermedad. Por ejemplo, la compa a entrega como nico pago US$1,000; esto evita el incentivo para e
El punto clave es cmo proveer una adecuada proteccin evitando,
al mismo tiempo, los incentivos para el sobreconsumo; esto es vlido tanto para los seguros pblicos como para los privados.
Normalmente, coexisten sistemas de seguros de salud pblicos y
privados. Los usuarios del sector pblico usualmente no se sienten satisfechos debido a los rechazos, las colas de espera, la insuficiencia de m
342 Carlos Parodi Trece
En la medida en que existe un reconocimiento generalizado de que la
salud es un derecho y que, por lo tanto, debe asegurarse que llegue a todos en forma equitativa, es el Estado quien debe corregir esta falla de
6. Control de costos en el mercado de cuidados de salud
Una caracterstica central del mercado de cuidados mdicos es que
el precio pagado por el consumidor asegurado cuando demanda servi cios de salud puede determinarse separadamente del precio pagad
Esto sugiere dos alternativas no excluyentes para controlar los
costos: polticas de demanda (demand-side cost sharing) a travs de las cuales los pacientes deben pagar ms por concepto de deducibles y cos
a. Polticas de demanda
La investigacin llevada a cabo en la dcada del setenta en
economa de la salud se bas en la bsqueda de la mejor forma de usar un instrumento de poltica (la cobertura del seguro) para logra
10. Banco Mundial, Invertir en salud, Informe sobre el Desarrollo Mundial,
Washington: 1993.
11. Ellis, Randall y Thomas McGuire, "Supply Side and Demand Side Cost Sharing in Health Care", en Journal of Economic Perspectives, vol. 7, No. 4, 1993, pp. 35-151.
Salud y polticas sociales 343
Sin embargo, el uso de un instrumento para lograr dos objetivos
en conflicto limita la utilizacin de este grupo de polticas. El problema central est en el hecho de que el individuo asegurado tiene los incent
Estos factores han originado un crecimiento desmedido de los
gastos en salud; pero las polticas de demanda consideradas en forma aislada imponen riesgos financieros altos al paciente asegurado al a
b. Polticas de oferta
La literatura tradicional sobre el seguro de salud ptimo parte del
supuesto de que la cantidad de servicios de salud est determinada por el punto sobre la curva de demanda escogido por el consumidor
Sobre la base de este argumento, en las dcadas de los sesenta y
setenta, los mdicos y los hospitales eran pagados "por el servicio ofrecido"; de manera que el pago excediera al costo del servicio ofrecid
344 Carlos Parodi Trece
a las polticas de demanda12. En torno a estas ideas es que se ha
desarrollado el debate en la dcada del ochenta.
Consideremos el caso de un paciente hospitalizado para un
transplante de rin. De acuerdo con el "pago por servicio ofrecido" (cost-based payment system), el hospital recibe financiamiento adicio
Ntese que dado el rol intermediario de la Compaa de Seguros,
es posible independizar las polticas de demanda (el paciente puede tener cualquier grado de cobertura) de las polticas que alteran lo
i) Por el lado de la demanda: pacientes sin seguro y pacientes con
seguro completo.
ii) Por el lado de la oferta: sistemas de pago por servicio ofrecido
(pure cost-based reimbursement) y sistemas de pago prospectivo (pur
prospective payment).
De otro lado, un sistema prospectivo puro presenta dos dificulta
des: los proveedores tendern a buscar pacientes que le brinden el mayor beneficio esperado, dejando de lado a aquellos que supon
12. Ibid.
Salud y polticas sociales 345
puede llevar a una subprovisin del servicio. Por eso no se trata de
llegar a los extremos, sino de ubicarse en algn punto intermedio; esta mezcla ptima permite mantener en niveles manejables el riesgo finan
Lo que s queda claro es que conforme se pasa de un sistema
prospectivo a uno basado en el costo, la cantidad de servicios ofrecidos por los proveedores de salud tiende a aumentar. listo porque el m
7. Algunas precisiones
En el captulo anterior se ha enfatizado la necesidad de crear incen
tivos por el lado de la oferta para lograr reducciones en los costos del sector salud, sin imponer riesgos adicionales a los pacientes. En es
a. Nuevas tecnologas
Si se hace un anlisis de mediano plazo, el desarrollo y la adopcin
de nuevas tecnologas es extremadamente importante para determinar los nuevos patrones de costos13. Se vincula la existencia de s
13. Newhouse, Joseph, "Medical Care Costs: How Much Welfare Loss?", en journal
of Economic Perspectives, vol. 6, No. 3, 1992, pp. 3-21.
346 Carlos Parodi Trece
dores de cuidados mdicos para utilizar tecnologas nuevas, aunque
demasiado costosas.
La cuestin clave es la siguiente: cmo asignar recursos para
tecnologas muy costosas si gran parte de la poblacin pierde la vida por enfermedades muy elementales? Debe buscarse la combinaci
ii) Equidad
La igualdad en el acceso a los cuidados de salud se considera un
derecho de la poblacin; sin embargo, este objetivo puede entrar en conflicto con la provisin eficiente de servicios de salud. En la prc
8. Descentralizacin en el sector salud
Descentralizar el sistema de salud implica traspasar la administra
cin de los establecimientos de atencin primaria a los municipios; la atencin primaria entrega servicios de fomento y prevencin, as como c
14. Larraaga, Osvaldo, Descentralizacin de la atencin de la salud primaria, Serie
Investigacin Y-86, Santiago de Chile: llades-Georgetown University, 1995.
Salud y polticas sociales 347
Los principales argumentos en favor de la descentralizacin del sector
salud son los siguientes: acercar la toma de decisiones al nivel local, mejorar el control y la fiscalizacin de los establecimientos, adecuar los pr
Desde el punto de vista administrativo, se establece un convenio
entre el municipio y el servicio de salud de la respectiva rea geogrfi ca; a travs del mismo, el servicio entrega la infraestructura de los
Es evidente que esta autonoma que adquiere el municipio est
sujeta a cierto grado de regulacin estatal; el establecimiento de salud sigue adscrito al sistema pblico y es supervisado tcnica y administra
Otra precisin importante es que el personal traspasado pierde la
categora de funcionario pblico, puesto que, desde el punto de vista laboral, pasa al sector privado.
15. Castaeda, Tarsicio, Para combatir la pobreza: poltica social y descentralizacin en
Chile durante los 80, Santiago de Chile: Centro de Estudios Pblicos, 1993, pp. 126-127.
348 Carlos Parodi Trece
Los municipios, para administrar el establecimiento de salud,
pueden crear un departamento ad-hoc dentro de la organizacin munici pal, para que se encargue de esa tarea; en distritos ms pequeos, la
Un aspecto clave de la descentralizacin es el financiamiento; descen
tralizar sin disear en paralelo un mecanismo que asegure un flujo estable de recursos hacia los municipios, obstaculiza notablemente el pr
Al respecto, en la subseccin 4.1, ya se han esbozado las principa
les modalidades de traspaso de recursos del nivel central al local; sin embargo, en un contexto descentralizador, las transferencias del gobiern
Una opcin interesante consiste en que cada habitante se inscriba
en el municipio de su distrito, y se establezca una transferencia del gobierno central basada, en principio, en un monto que cubrira u
16. Larraaga, Osvaldo, op. cit., p. 8.
Salud y polticas sociales 349
equidad al programa; ms an, si se tiene en cuenta que en los distritos
pobres la posibilidad de competencia es limitada por el reducido nmero de consultorios, y por la casi total ausencia de establecimientos
9. El aporte de la economa a la salud
Es fundamental mencionar que el funcionamiento adecuado del
sector salud no debe depender slo de los que trabajan all. Los economistas aportan, como se desprende del texto, dos ideas
Dada la realidad actual, todo esto supone sistemas mixtos: ni el
Estado solo va a resolver todos los problemas, ni tampoco el mercado privado. Coexisten provisin y financiamiento privados con un sistem
El economista, pues, aporta en el campo microeconmico (la
organizacin interna del sector) y en el macroeconmico (la asignacin global de recursos al sector), proponiendo alternativas sobre cmo u
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luego de una dcada de pro fundos desequilibrios macroeconmicos, originados tanto por factores internos como externos, se ha implementado un prog

a con el bienestar de la poblacin y se expresa no slo en indicadores econmicos -como comportamiento de la inflacin y las tendencias del Producto
la igualacin de oportuni dades mediante la eliminacin de la pobreza. Inmersos en este objetivo general, se encuentran mltiples temas: definir los nu

tpica restriccin de recursos, combinada con la falta de incentivos para que el sector pblico lleve a cabo su tarea adecuadamente, ha llevado a repen

La estabilidad de los ingresos fiscales y el consenso poltico necesario para asignar los recursos a la inversin social de modo permanente surgen como e

ersticas de la nueva visin; y, desde esta ptica, aporta elementos para el debate. De esta manera, puede constituirse en una gua de consulta pa

lo a travs de la suma de todos sus aportes puede agregarse valor a los resultados.

s. En el primer captulo, se abordan los aspectos conceptuales de las polticas sociales, resaltndose las diferencias entre lo que podra llamarse la visi

ptulo V); gasto social y provisin de servicios sociales (captulo VI); la descentralizacin y las relaciones fiscales intergubernamentales (captulo VII);

unas ideas aplicables al caso peruano.

fesor Felipe Portocarrero, Presidente del Comit Editorial, por su estmulo y motivacin, elemen tos tan necesarios en las labores de investigacin. Del m

un pas, entendido ste como la existencia de un gran sector de la poblacin en situacin de pobreza. Sin embargo, como sostiene Anderson 1, esta d

ma no slo se encuentre en condiciones de estabilidad, sino que adems est creciendo. De este modo, el crecimiento econmico sostenible es crucial e

aos noventa, pues el proceso de globalizacin implica penetrar en los mercados externos y para ello

acional cada vez ms competitivo. Desde esta ptica, dado que las, polticas sociales contribu yen al adecuado funcionamiento de la economa, los recu

desarrollo humano personal y, en tal sentido, no son equivalentes a los servicios sociales, que son una expresin instrumental de las polticas sociales; sin

minan su intencionalidad y su propia conceptualizacin:

on niveles adecuados de salud y educacin, en un contexto de crecimiento econmico, podrn salir de la pobreza de modo permanente. Se subraya la

co, vol. 8, No. 2, Santiago de Chile: ILADES, 1993, pp. 137-138.


Documento de inters para la mejora
a lo social, est en la base misma de la sostenibilidad de las democracias. Los regmenes democr ticos tienen que demostrar su capacidad de gobernar

ctividades urgentes, tales como el empleo y el apoyo alimentario destinado a paliar la extrema pobreza. ste constituye uno de los principales retos de l

Como la concepcin implicaba que el crecimiento erradicara por s solo la pobreza, la poltica social apareca como un subproducto de la poltica econm

icas econmicas. Esto puede deberse, por un lado, a la experiencia de esos aos (el crecimiento no estaba erradicando la pobreza) y, por otro, a la renov

acional, los problemas de la deuda externa y las polticas internas erradas que desencadenaron profundas crisis econmicas en casi toda Amrica Latina.

s, inters que se manifiesta en los innumerables estudios al respecta La cuestin de fondo no slo est en cmo paliar los efectos de la crisis, sino

ngreso o el empleo dimensiones propias de la poltica econmica, tienen grandes efectos sobre lo social. Es por ello que el establecimiento de metas c

afirmarse que si el estilo de crecimiento de la economa se asocia a la satisfaccin de las necesidades bsicas, entonces la poltica econmica se convierte en

gmas en el campo de las polticas sociales. El primero est vinculado con el modelo de sustitu cin de importaciones o estrategia de crecimiento hacia

de una burocracia eficiente y moderna y por la casi nula participacin de los beneficiarios directos en los aspectos enumerados lneas atrs. A esto hab

rse de la prestacin del servicio social. Esto no implica la supresin del Estado, quien mantiene un rol importante en la direccin de la poltica social,

in o la descentralizacin. Descentra lizar significa transferir responsabilidades desde el gobierno central v a instancias ms cercanas a lo
ncias de los beneficiarios a travs de la eleccin de las autoridades locales 8. As, la descentrali zacin aparece como un elemento de las reformas estruc

cin territorial; en ese sentido, se plantea una oferta homognea para poblaciones heterogneas. Opuesta mente, si el diagnstico y la implementacin de la

pacin de la comunidad.

respecto, puede aparecer una variacin muy grande entre los estndares de provisin de las distintas zonas./Aqu aparece el problema de la migracin ent
r el programa slo si no es obligatorio. En el modelo nuevo, se ampla la participacin de la comu nidad y se asignan los recursos contra la presentaci

sto ha sido exacerbado por la crisis de los ochenta, dcada en la cual la mayora de los programas sociales sufrieron recortes significativos, afectndose co

a social est temporal mente financiada.

sto contribuira a que la comuni dad ponga ms inters, pues "el que paga, exige". Ahora bien, para no marginar a aquellos que realmente no pueden hac

producto gratuitamente o a un precio inferior a su verdadero valor, independientemente de quin lo demande. 1

mente a quin comprarle el servicio. De este modo, la persona subsidiada tiene la capacidad de negociacin para exigir una mayor calidad en el servicio

e escogen dnde educar a sus hijos e indirectamente estn decidiendo a cul de los oferentes se le asignarn los recursos fiscales. 1 Aqu es fundamenta

s caractersticas de homoge neidad. Por ejemplo, el Programa del Vaso de leche en el Per focaliza la ayuda directa en los nios pobres menores de

recursos fiscales adecuadamente a quienes realmente los necesiten. Si bien es cierto se ahorran recursos fiscales, tambin es importante reconocer los cost

que se compatibilice la motivacin

n el segundo caso, puede proveer todo el servicio, siempre y cuando el subsidio sea otorgado a la demanda y no a la oferta. En este contexto, los distinto

reza, lo cual no necesariamente es cierto. Inclusive existen estimados segn los cuales, en algunos programas sociales, la transferencia efectiva a los grupo

o como un indicador ms adecuado para evaluar un programa social; relacin que, mediante una evaluacin de la eficiencia y la eficacia de un program
ir del momento en que se aplican: no es lo mismo hablar de polticas sociales en un contexto de ajuste que referirse a las mismas en una situacin de crecim

los ms pobres. Tienen como poblacin-objetivo a aquellas personas necesitadas o merecedoras de atencin municipal o estatal. Un ejemplo ilustrativo es e

jenados mentales, etc. Estos grupos tienen en comn algn tipo de privacin: de sus capacidades, de sus posibilidades reales de hacer reclamos vi

n abandonados por sus familias. Los nios de la calle son un ejemplo del tercer tipo de privacin.

una anciana sola sin dinero; en este ltimo caso se debe recurrir a un programa de asistencia, ofrecido directamente por el Estado o por alguna institu io

anto, estn orientadas a contrarrestar el riesgo de una interrupcin temporal o permanente de la capacidad de un individuo para generar ingre

os fines. Por lo tanto, la previ sin social est dentro del tema de la seguridad social y busca satisfacer tres necesidades: ahorro para la vejez, actuar co

ara beneficio de los que ya no lo estn; en el segundo caso, los cotizantes acumulan cuentas individuales para satisfacer sus necesidades de ingreso dura

bvio: la promocin de igualdad de oportunidades.' El Estado avala el acceso universal de la poblacin a ciertos bienes y servicios asociados a un n

mplos de ello son el crdito al campesino, el apoyo a la pequea empresa, los fondos de inversin social, etc.

xisten para medirla. Esta debe ser la primera tarea a abordarse, aunque no resulta sencillo hacerlo. Desde una perspectiva amplia, los enfoques se clasi

res. Por ello, esta ptica es ms til para el diseo de las polticas sociales.

mpre habr pobres: los que en trminos relativos o comparativos tienen menos que los dems. Esta relatividad presenta varias dimensiones 2: en primer lug

994, pp. 116-118.

alcuta. Por lo tanto, la compara cin y la definicin de la pobreza puede llevarse a cabo slo dentro de cada pas. Queda, por tanto, una pregunta por
o condiciones de vida decentes. Lo anterior implica apuntar a la satisfaccin de las necesidades mnimas o bsicas de la poblacin. Utilizando

a satisfacer las necesidades humanas bsicas de alimentacin, agua, vivienda y vestido. Tambin incluye la falla de educacin, habilidades o herramienta

como un ingrediente funda mental en la posibilidad de que los pobres dejen de serlo; tienen que estar dotados para poder tomar ventaja de las oportun

ndicador que muestre, de la mejor manera posible, cundo un individuo satisface los estndares mnimos de las necesidades biolgicas y sociales anterio

pases, a los cuales se les clasific en aqullos de ingresos altos, medios y bajos; en este tercer grupo se ubic el 67% de la poblacin mundial. Entre ell

que se trata de un "nmero" que no requiere medir los gustos o las preferencias de los individuos, sino sus actuales necesidades, como alimento, vesti

policial, adecuada potabiliza- cin del agua u otros bienes y servicios como los bienes pblicos. Adiconalmente, las unidades familiares (households) vara

l actual de vida no estara restringido por su ingreso corriente; del mismo modo, una persona que vive a expensas de otra tiene un nivel de vida mayor qu

r de las "necesidades bsicas insatisfechas". El Programa Regional para la Superacin de la Pobreza de las Naciones Unidas combina este enfoque con

ico indicador), pues alude a niveles de consumo de los individuos en cada uno de esos rubros. En ese sentido, si se desea utilizar un indicador, el c

mo concepto es difcil de cuantificar. Otra razn es que las personas pueden elegir un bajo nivel de consumo, y el ingreso est ms cerca de medir las opo

este enfoque es multidimensional,

ino tambin otros indicadores, como el consumo de caloras, la esperanza de vida y la mortalidad infantil, por citar a algunos de ellos, listos se reflej

bre el ingreso de los pobres, las escasas posibilidades de incrementar la capacidad de generar ingresos de los pobres aumentando los rendimientos de las

ducacin bsica. De hecho no existen polticas iguales para todos los pases con respecto a los mencionados servicios, por lo que los hacedores de poltic

ngresos y las familias pobres tienen ms nios; en segundo lugar, la esperanza de vida al momento de nacer est determinada bsicamente por la tasa

baja. Estos factores adems mostraran que el crecimiento econmico no resuelve automticamente el dficit de necesidades bsicas de los nios.

existen 111 millones de individuos pertenecientes a los grupos de menores ingresos que presentan un dficit calrico: de ellos, 51.6 millones son nios
echas, y que se relaciona con la siguiente interrogante: por qu un individuo llega a una situacin de extrema pobreza y de hambre? Para ello con

do su respectiva dotacin. El "enfoque de las capacidades" de Sen define a la pobreza como la falla en lograr una canasta suficiente para dejar de ser

agricultor tiene una cantidad de tierra, fuerza de trabajo y algunos otros recursos que conforman su dotacin. Con esa dotacin, una primera alternat

n de manzanas por parte de una persona no determina matemticamente el mayor bienestar que va a obtener, sino que ste depende de una serie d

n cuestin y la posicin del individuo dentro de la misma.

ado no pobre. Sea P aquel conjunto de dotaciones iniciales, tales que la "capacidad de intercambio" corres pondiente a aquellas dotaciones no co

, se le conceptualiza a partir de una serie de factores que se presentan en forma conjunta: niveles bajos de consumo, una nutricin no adecuada, precar

a mnimo13. Sin embargo, las divergencias aparecen cuando el concepto de "vida decente" se pretende trasladar a la realidad, pues depende de valores cultu

ndamental conocer, antes de disear cualquier estrategia, quines son los pobres, dnde estn, y qu tan pobres son.

bres de los que no lo son; en segundo lugar, se requiere un perfil de la pobreza que muestre una imagen ms detallada de las caractersticas de los p

tivo es satisfacer sus necesida des. De esta manera, el nivel de vida se define como el grado en que una unidad familiar satisface sus necesidades en relacin

ido de cada bien o servicio. Este supuesto no est exento de crticas. Por un lado, se sostiene que los consumidores, al tomar decisiones, no tienen la in

r de cada bien o servicio; del acceso real que tengan a los mercados en los cuales se vende lo que desean comprar; de los precios de estos bienes y servicios

oximados del nivel de vida. El ingreso de una unidad familiar puede definirse de modo que incluya todos los ingresos de la unidad familiar; sean sto

do la propia produccin) refleja mejor la capacidad de las unidades familiares para regular su nivel de vida por medio de ahorros y prstamos, a pesar

bre a una familia. Esto es, divide a


esta ptica, el establecimiento de la lnea de pobreza es una cuestin normativa (al igual que el concepto mismo de pobreza) 15.

por nivel de vida y cmo se calcula el nivel mnimo.

nea de pobreza implica definir el mnimo aceptable para cada dimensin, lo que en s mismo es problemtico porque no puede esperarse encontrar u

en pobres extremos y no extremos. Pertenecen al primer grupo aquellos hogares cuyo gasto total per cpita no alcanza a cubrir el costo de una canast

e expresen el grado de satisfaccin de cada necesidad. En tercer lugar, se establece un nivel mnimo para cada indicador, por debajo del cual si- cons

onsenso sobre cules necesidades incluir y cules no. Adems, dado que el concepto es multidisciplinario, puede considerarse pobre a un individuo o a

Lima: Instituto Cunto y UNICEF, 1996, pp. 95-137.

lnea de pobreza; y, finalmente, se clasifican como pobres a todos los hogares cuyo ingreso sea menor que el lmite establecido en el paso anterior.

real a servicios pblicos gratuitos. Otra dificultad se relaciona con el hecho de que un ingreso ms alto no asegura que la familia lo gaste efectivamente e

s exactas18. Adiconalmente, se han propuesto varios mtodos alternativos que combinan elementos de los dos descritos 19. Schubert2sostiene que exis

rimaria, indicadores relativos a la

vol. 41, No. 5, Mxico: 1991, pp. 423-428; Sen, Amartya, op.cit.; entre otros.

ombres), entre otros.

e distinguen cuatro tipos de pobres: el pobre crnico, aquel cuyo consumo est por debajo de la lnea de pobreza (LP) y presenta al menos una carenci

lasificados como pobres por algunos de los mtodos reseados. A continuacin, se revisarn las medidas de pobreza absoluta ms importantes.
n los pobres". En trminos estadsti cos, H permanecera constante si los ingresos de los pobres (los que estn por debajo de la lnea de la pobreza) di

o en saber cuntos pobres existen en un momento del tiempo y no en discriminar entre distintos grados de pobreza, el ndice de recuento es la medida adec

cho menor que el mencionado lmite.

do sta como consecuencia. Desde esa ptica, mide el grado de pobreza; pero no considera qu fraccin de la poblacin total es pobre, lo que s hace el

go, el mayor cuestionamiento es que no indican la distribucin de ingresos entre los pobres.

tres axiomas 24: el axioma de la focalizacin, el axioma de la monotonicidad y el axioma de la transferencia dbil.

n irrelevantes. liste axioma s es cumplido por las dos medidas anteriores.

ha de la pobreza, pero no por el ndice de recuento, que slo es sensible a cambios en el nmero de pobres.

encia de ingresos de un individuo pobre a otro individuo pobre, donde el segundo es menos pobre en trminos relativos. Esto se considera una transfe

por el ndice de recuento, ni por la brecha de la pobreza, dado que no tienen en cuenta la distribu cin del ingreso entre los pobres.

transferencia de dinero de un rico a un pobre origina un incremento en la utilidad neta de toda la sociedad. El individuo relativamente rico disminuir s

s individuos tienen la misma funcin de utilidad o las funciones difieren por una constante, y adems son comparables entre s. Es decir, la disminuci
e de recuento (que mide el nmero de pobres), de la brecha de pobreza y del grado de desigualdad de ingresos entre los pobres. Slo en el caso part

en la bsqueda de un indicador ideal de la pobreza, se adiciona una propiedad deseable que es til para implementar de mejor manera la poltica so

ngreso individuales de los pobres. No obstante, discrepan de la ponderacin propuesta por Sen, que est dada por el orden de rango del pobre en la or

za que estara dada por la siguiente frmula general:

iscales destinados al gasto social.

es 9.7%. Este ltimo mide la desigualdad existente al interior de los pobres, por lo que Medina

tra una desigualdad de ingresos menor entre los pobres.

a de la pobreza, sino en trminos relativos. Esto implica que toda la sociedad, excepto aqulla en la que todos reciban el mismo ingreso, tiene pobreza. Por

os investigadores se interesan por el ingreso promedio del 40% ms pobre. Este porcentaje est determi nado arbitrariamente. Sin embargo, un problema

breza se relaciona con variables macroeconmicas, tales como la dotacin (utilizando la terminologa de Sen) de recursos de un pas as como las polticas

mplo, ante una situacin de ajuste, si es que no se toman las medidas adecuadas para proteger a los grupos ms vulnerables, el resultado ser regres

eden alcanzar "hoy" la canasta que satisfaga sus necesidades bsicas, lista es una visin parcial, pues tambin se requiere concentrar esfuerzos en otros fac

an enlazar ambas dimensiones. Esta visin de largo plazo es la nica que va a posibilitar el desarrollo, pues aumenta la dotacin de los pobres, en trmi

ero; pero esta posibilidad real tiene que mantenerse en el tiempo. En el corlo plazo, el logro de adecuados niveles de oferta de bienes que garantice
l se aplica. El crecimiento estable y sano posibilita una reduccin importante de la pobreza; en ese sentido, el patrn de crecimiento es un factor det

to no resuelve automticamen te. Si as fuera, no habra necesidad de polticas sociales.

an el campo de accin de los PDCP: la tasa de crecimiento, la intensidad de los distintos factores utilizados, el tipo de crecimiento y el grado en que

icional: si el crecimiento del producto proviene principalmente de la formacin de capital con un cambio tecnolgico neutral, en el sentido de que la

ado para la reduccin de la pobreza pero no logra el objetivo de manera automtica. Inclusive, como se ha comentado, puede surgir un conflicto en

PNUD Poverty Alleviation and Social Development, Toronto: University of Toronto, 1995, p. 1.

del pas; puede agregarse que debe tratarse de un crecimiento estable, no sujeto a fluctuaciones muy pronunciadas, es decir, perodos de auge seguidos p

conocer que los beneficios del crecimiento no necesariamente se distribuyen de numera igualitaria entre los diversos segmentos de la poblacin, liste he

ecimiento, posibilitan el sostenimiento de la estrategia.

o se hiciera, el margen de maniobra sera mnimo por la oposicin de los sectores a los cuales "hay que quitarles algo para darle a otros". Lo obvio es au

nta costos (aqu tambin actan las polticas sociales como amortiguadoras del costo), debe entenderse como la primera fase de una estrategia de reducc

no siempre es una condicin suficiente.

ingresos recibidos por el 40% ms pobre de la poblacin para 18 pases en dos momentos del tiempo. Encontr que, para algunos pases, la tasa de creci

y el ya mencionado Sri Lanka; esta reduccin de la pobreza signific que el ingreso de los pobres creci ms que el promedio nacional.

ases; as, el pas con mejores resultados fue Taiwn, mientras que Francia mostr el peor resultado.

studio, no habra una base emprica que permitiera afirmar enfticamente que el crecimiento mejora o empeora el bienestar de los ms pobres.

etenta no redujo el nmero de pobres; por el contrario, la situacin se agrav con el estancamiento de la dcada del ochenta. Esto reviste particula

nercia positiva por aprendiza je". Por ejemplo, los padres que aprendieron cmo curar a un nio enfermo con una simple solucin casera diseminar

para la llegada al poder poltico de gobiernos populistas (como el APRA en el Per de 1985), quienes a travs de sus polticas acentuaron los desequil

nfrentar un severo rechazo poltico de los segmentos poblacionales que "no ven el crecimiento", lo que no slo dificulta la mantencin de la estrategia,
r cpita aument en trminos reales en 70%, la esperanza de vida subi de 51 a 62 aos, y las tasas de matrcula en educacin primaria se increm

encia estadstica es diversa: algunos pases han logrado mejores resultados que otros.

a por estudiar las variaciones registradas en el consumo per cpita, la esperanza de vida al nacer y el nivel de educacin. Subrayada idea de que los pro
obres, definidos como aquellos que estn por debajo de la lnea de la pobreza especfica para cada pas, disminuy en todos ellos, destacando el caso re la

a en la mayora de los pases; as, por ejemplo, en Brasil, el porcentaje de pobres aument de 19% a 24% entre 1981 y 1987; y, en Polonia, de 9% a 23% en

observada de la pobreza (medida

d existente en el inicio del perodo de anlisis, de modo que todos reciben el mismo incremento en el ingreso a lo largo del perodo. El ndice simu

aldad. Por otro lado, Colombia no ha tenido una tasa muy significativa de crecimiento, pero la reduccin de la pobreza ha sido el doble de la que

recesin de tres aos consecuti vos (-8.1%, -12.4% y -4.9% en 1988, 1989 y 1990, respectivamente); en 1992, marc una reduccin de -2.6% para lueg

a, Chile, Mxico, Uruguay y Venezuela. Ahora bien, el hecho de que el alivio de la pobreza nunca

que las mejoras obtenidas se dieron en un contexto de crecimiento econmico. El crecimiento del producto por habitante fue relativamente alto en

%, con excepcin de Uruguay, pas en el cual se situ en 5%. Esto posibilito una recuperacin de los ingresos reales de los trabajadores asalariados.

ccin es atribuible al crecimiento?

otable desempeo, reflejado en un rpido crecimiento del Producto Bruto Interno (PBI) y las exportaciones
o. Simultneamente, mientras que en 1987 el 38.2% de los hogares viva en situacin de pobreza, cinco aos despus, el porcentaje se haba redu

breza entre 1987 y 1992. Para llegar a esta conclusin, utiliza una descomposicin del cambio de la pobreza en trminos de un efecto crecimien

ucin fue de -0.7%, mientras que el efecto crecimiento fue de 6.9%; as, el empeoramiento de la distribu cin redujo el efecto crecimiento. En Bolivia, l

dy Working Paper No. 83, Washington: Banco Mundial, 1991.

pecto al cual se pueden lograr avances en un plazo relativamente menor. As, la desigualdad puede mantenerse aun en un contexto de alivio a la pobreza.

s all de las conclusiones especficas, la percepcin de los beneficios del crecimiento posibilit notablemente la mantencin de la estrategia. De acuerdo co

n una excepcin a lo ocurrido en otras regiones; es decir, se logr crecer en un entorno en el cual la desigualdad disminua. Como consecuencia de lo anteri
que posibilit un aumento sustantivo de la inversin nacional) as como de aumentos en la producti vidad (lograda a partir de recursos humanos en rp

ma regin, como Pilipinas y la Repbli ca Democrtica de Corea, habran seguido el mismo camino, pero esto no ha sido as, por lo que las polti

porcionar un clima competitivo para la empresa privada, mantener la economa abierta al comercio internacional y apoyar una macroeconoma estable. M

ue, a medida que la economa creciera, todos los grupos resultaran beneficiados. Esto es fcil de decir, pero complejo de implementar. Las autoridad

gramas de reforma agraria; Indonesia us polticas de precios del arroz y de los fertilizantes para aumentar los ingresos rurales; Malasia aplic programas

a la secundaria. Adiconalmente, la calidad de la enseanza ha mejorado en estos pases ms rpidamente que en otros de ingreso mediano; en los a

mizacin del crecimiento de una economa, si bien es muy importante, es una meta muy estrecha; se han incorporado objetivos relacionados con la r

un pas en desarrollo; esto ocurri en la India, proponindose "la mxima produccin, el pleno empleo, el logro de la igualdad econmica y de la jus

e las ideas prevalecientes, se priorizaban estrategias distintas, como se intentar mostrar en el siguiente resumen, apretado pero til para los fines de l

sticas de los pases en desarrollo. Lo novedoso radica en los diversos enfoques sugeridos para solucionarlos. Hoy da se acepta que el desarrollo no es sin

ra al respecto, destacando autores como Singer, Nurkse, Prebisch, Myrdal y I.ewis, quienes le dieron forma a lo que se convirti en la "sabidura conv

ad. Se usaba el ingreso per cpita como medida del nivel de vida y, para poder elevarlo, la condicin necesaria y suficiente era el crecimiento econmico

iembros pertenece a la Organizacin para la Cooperacin Econmica y Desarrollo (OCDE) y muestra un ingreso per cpita mayor a los 8,626 dlares. A m

n, bajo la fuerte influencia de Arthur Lewis y otros, los avances tericos coincidan en que el crecimiento era la manera ms efectiva de erradic

no de obra, su produc tividad y sus salarios reales (sea por un incremento en los salarios nominales o por una disminucin de los precios). Esta visin se res

r ejemplo, Lewis sostena que los pases desarrollados, en algn momento, haban experimentado un rpido aumento de su tasa de inversin neta de 5

va o los servicios sociales, posibilitara la expansin de los beneficios del crecimiento.

darlos era construir el capital, la infraestructura y la capacidad productiva de la economa. Durante algn tiempo, los pobres tenan que limitarse a o
ngreso per cpita de 600 dlares (medido en dlares de 1973), el crecimiento adicional se asocia con una desigualdad menor, medida por la participaci

calizndose, por lo tanto, en el proceso de acumulacin de capital, as como en su asignacin. Dado este entorno terico, la cuestin sobre cmo los b

ecedentes, incluso mayor al de las economas industriales en una etapa similar; y no slo se expandi el producto, sino que tambin se modernizaron, se di

cuantos pases con condiciones iniciales muy particulares; los gobiernos no cumplieron su rol, y tampoco fue cierto que se necesitara de una pobrez

ecimiento lento del resto de la economa. Pese al elevado y sostenido crecimiento industrial, no se cre mucho empleo, ni los beneficios se estaban expandie

arrollo haba sufrido un cambio importante: el nfasis se trasladaba del capital fsico al capital humano. As, la cuestin principal no era la creacin de

al humano, etc. Autores como Abramovitz, Kendrick y Deninson concluyeron que la proporcin del aumento del PBI que poda atribuirse a insumos m

e alter la visin, reemplazn dose al capital fsico por el capital humano.

ncia a cada dlar adicional de ingresos, ya sea que ste haya sido ganado por una persona pobre o por una rica 46. Tomando en cuenta lo anterior, el

do lneas atrs, con respecto a priorizar el capital humano sobre el fsico, tuvo mucha aceptacin a partir de la dcada del sesenta. Como se ha visto, se d

nsumo. La visin de los sectores sociales como "consumo" llevaba a deslinar pocos recursos a los mismos, dado que restaban recursos para la inversin e

o de ella, dos rganos muy importantes eran el Consejo de Seguridad y el Consejo Econmico y Social. En 1949, la Asamblea General invit a

onmicos y sociales: la mejora de los niveles de vida poda lograrse a travs del desarrollo econmico.

econmico lejos de resolver las dificultades sociales y polticas, puede realmente causarlas; plante

te puede hablarse de desarrollo.

tica de la pobreza. Critic que la visin prevaleciente defenda la bsqueda de ciertos niveles de ingreso medio, y no un ataque selectivo a las peores forma

grupos de bajos ingresos podran haber inclusive empeorado en trminos absolutos, a pesar del impresionante crecimiento econmico.

etivo y el criterio principal del desarrollo. Misiones enviadas a siete pases encontraron que, incluso en los pases en desarrollo que haban tenido raz
ial moderno. Los conceptos de empleo y desempleo tal como se definen en los pases desarrollados no son adecuados a la realidad de los

nto del ingreso total o per cpita era slo parte de la respuesta; el punto central entonces pas a ser su composicin y su distribucin.

atacarse usando tecnologas intensivas en trabajo, tanto en la industria como en la agricultura.

ontrarse la misma idea: Streeten, Paul, "Del

oportunidad sostuvo explcitamente que el crecimiento no llegaba equitativamente a los pobres y que el rpido crecimiento haba estado acompaa

las necesidades entre los grupos ms pobres de la poblacin de un pas. McNamara sugiri establecer metas especficas para el crecimiento del 40% ms

crecimiento econmico, sino cambiar la naturaleza del proceso de desarrollo; adicionalmente, detect las dificultades polticas de cualquier intento dr

es una condicin necesaria para erradicar la pobreza; pero, en algunas circunstancias, el crecimiento refuerza y afirma las desigualdades en la distribucin

s, encontr que los resultados de tal redistribucin eran muy modestos. Su modelo se centr en el nivel y el crecimiento del ingreso de los segmentos m

de pobreza establecido. As, surge el enfoque de las Necesidades Bsicas Insatisfechas, el que por su importancia actual se desarrolla en el acpite siguient

recimiento rpido del PBI no reduce por s solo la pobreza ni la desigualdad; tampoco es poltica ni humana mente aceptable esperar varias gen

1962, un informe de la Comisin de Planificacin de la India planteaba esa idea; se argument que la pobreza no poda eliminarse mediante la redistribu

e, de modo que esos ingresos se elevaran, por lo menos, a igual ritmo que el promedio del ingreso nacional en los cinco aos siguientes, y bastante ms r

abarcar las necesidades mnimas de una familia para el consumo personal: alimentos, vivienda y vestido, adems del acceso a servicios esenciales com

la coordinacin de los estudios del mencionado organismo acerca del lema. Dicho aporte fue condensado en el libro Lo primero es lo primero, cuyo prin

conmica prest demasiada atencin a la reestructuracin de las pautas de produccin e ingreso para beneficiar a los pobres, pero descuid el consumo

rar ese objetivo deben comple mentarse con esfuerzos adicionales para satisfacer sus necesidades insatisfechas, por lo menos, por cuatro razones:

d de la mano de obra ms que muchas otras inversiones.

trabajo. Dada esa realidad, la inversin ms productiva es aquella dirigida a mejorar los recursos humanos.

no los proporcionan en forma adecuada.

bsicas no es algo que se consiga en el corto plazo. Por eso se justifica que los sectores ms pobres de la poblacin reciban, en ese intervalo de tiempo

icos, sin que se tomen medidas en forma simultnea para aumentar la productividad. Otros sostenan que se trataba de una defensa del socialismo
u verdadero potencial. Esto implica satisfacer las necesidades bsicas de los pobres. De esta manera, dicho enfoque es una respuesta 50 a los defectos de

crecimiento reduce automtica mente la pobreza a travs del efecto goleo) o de aquellos enfoques que postulan que la clave est en aumentar el empleo?

undo lugar, algunas necesidades bsicas son satisfechas de mejor manera a travs de los servicios pblicos y, por lo tanto, no estn relacionadas con e

d aumentan la dotacin de recursos humanos de los pobres y, por lo tanto, su capacidad futura de generar ingresos. Entonces, no se presenta un conflic

on necesarias para impedir el mal estado de salud, la malnutricin, etc. Esta interpretacin fisiolgica puede resultar atractiva, pero las necesidades b

a persona pobre logra obtener ms ingresos, para decidir qu comprar, puede estar influenciada por la publicidad, el efecto demostracin, el intent

diseadores de la estrategia.

esage, no sean parte de una "canasta de necesidades bsicas", a pesar de que algunas de ellas ya puedan estar satisfechas. El problema es que esta canast

gunta inicial?

os grupos objetivo. Esto supone un proceso previo de identificacin para localizar adecuadamente la poltica; adems, se requiere de un aparato burocr

n recursos humanos (salud y educacin) provea a los pobres la capacidad de elevar su productividad y, por lo tanto, sus ingresos. Las decisiones toma

s objetivos importantes del desarrollo. Probablemente, por ello, es posible que, como resultado de la evolucin histrica del concepto de desarrollo es

ustitutos ms que como complementarios. Mientras que existe un consenso en que el logro de una mayor equidad conduce a elevar el nivel de vida de lo

didas directas para satisfacer las necesidades bsicas, es decir, el enfoque de las "Necesidades Bsicas Insatisfechas". Un supuesto crucial para esta estrate

reducir sus esfuerzos en la provisin directa de bienes y servicios y, ms bien, concentrarse en incrementar el crecimiento econmico de largo plazo. Exist

anterior. No obstante, haciendo un esfuerzo de sntesis, pueden encontrarse las siguientes cuatro formas de abordar el tema.
resultado, desarrollo social; en otras palabras, el efecto goteo hacia abajo (trickle down) que fue dominante en la literatura en las dos dcadas siguiente

ejemplo, se limita la distribu cin de los beneficios del crecimiento a una lite privilegiada o al pago de deuda externa.

nfasis a la provisin de las necesidades bsicas, en el corto plazo se reduce el crecimiento, lo que a su vez daa la posibilidad de satisfacer las necesida

goteo hacia arriba" o trickle up; as, el desarrollo de un nivel mnimo del capital humano es un prerrequisito para acelerar el crecimiento del producto.

iones. Un aporte que busca encon trar la causalidad ha sido desarrollado por Newman y Thomson 54, quienes usaron datos de 46 pases y se pregu

lo social. El crecimiento econmi co es un producto, tanto de los indicadores econmicos anteriores, como de los indicadores sociales previos. Por lo t

iales en el crecimiento econmi co posterior es significativo, pero menor que el impacto de los indicado res econmicos en el subsecuente crecimien

erza de trabajo; as, se sugieren polticas que favorezcan incentivos de mercado, instituciones polticas y sociales e infraestructura y tecnologa directamente

a se centran en las estrategias para lograr el objetivo. Adems, tambin se comparte la idea de que es necesaria una poltica pblica para acelerar la redu

in que les permita ingresar al mercado laboral, por lo que estn marginados del mismo, etc. Adems, el grado de movilidad social es bajo, por lo qu

mo modo, la privacin fsica y psicolgica que sufren los pobres impide un uso eficiente de los recursos humanos.

", que es un obstculo para el desarrollo. En este sentido, la pobreza es un

nivel de vida.

a de los casos de un esquema de tributacin progresiva) que financien la satisfaccin directa de las necesidades bsicas de los pobres.
do aboga por la provisin directa del consumo de los bienes y servicios bsicos. Este ltimo supone una redistribucin de ingresos entre los distin

n World Development, vol. 16, No. 5, 1988, pp. 539-555; tambin puede revisarse Inter-American Development Bank, Reducing Povertxj in Latin America and tlie Caribbean

ms, no existe una movilidad social "hacia arriba", el rendimiento de la ruta indirecta ser cero 58. Este "retomo" o productividad del enfoque ind

as necesidades bsicas, y a la luz de los resultados empricos, la ruta directa adquiri popularidad. En la dcada de los ochenta, las dificultades metodol

. En primer lugar, promover un patrn de crecimiento que logre una mayor eficiencia en el uso del recurso ms abundante entre los pobres, es decir, el tr

y asegura que los pobres se beneficien del crecimiento y a su vez contribuyan con el mismo. La dificultad del "crecimiento con equidad" est en que es d

la variedad de enfoques para erradicar la pobreza hacen necesario un esquema que muestre la evolucin de las estrategias de alivio de la pobreza, dent

ndicion lo siguiente:

crecimiento no se distribuan

e las necesidades bsicas insatisfechas, entre otros.

idas (gobiernos populistas al interior de programas heterodoxos), trajo como consecuencia la necesidad de implementar programas de ajuste estru

fectos de la crisis; nuevamente, la poltica social amortiguaba los efectos de la poltica econmica. Luego de la estabilizacin, surgen las pro

esarrollo. En otras palabras, la poltica

strategias para superar la pobreza, Estudios e

dicacin "sustentable" de la pobreza y propiciar la igualdad de las oportunidades; slo as es posible un crecimiento autosostenido que t

ia puede resumirse en los siguientes principios bsicos:

ados en la poltica econmica). El nuevo nfasis no est slo en el ingreso o en el consumo de los pobres, sino en una visin multidimensional del concepto
ra que los pobres puedan elevar su bienestar; debe asegurar que los pobres tengan acceso o la infraestructura fsica, social y econmica adecuada; y, po

, el empleo y el ingreso

a salud bsica y la educacin primaria para todos es un componente fundamental para que los pobres puedan desarrollar adecuadamente todas sus cap

seguridad alimentaria. Esta labor debe ser compartida por individuos, comunidades, agencias no gubernamentales y Estado. Aqu se ubican los pr

ansfers). Los altos costos y los problemas de incentivos y de informacin sugieren la superioridad de la autofocalizacin o la focalizacin a travs de las ca

un entorno comercial adecuado, un esquema conducente a un alivio de la deuda externa para los pases de bajos ingresos y programas internacionale

r sus propias necesidades.

lidades 63, pero destacan por su simpleza.

acin entre ambos conceptos es obvia: si en un pas el Producto Bruto Interno crece a tasas significati vas, no puede decirse que dicho pas haya p

ionar el problema de la pobreza absoluta, sino tambin mejorar la distribucin de ingresos.

pleo, sea dependiente o independiente, incrementa el ingreso y, por ende, puede alterar la distribucin de ingresos. Entonces, los cambios en los niveles y

es de "empleo", pues el individuo lo tiene, sino que se trata de un empleo de baja productivi dad; en este contexto, habra empleo con pobreza. Po

mo la posesin de activos que generan ingresos. Como la riqueza est altamente concentrada, la generacin de empleos colabora con la igualdad de in

eo. Por ejemplo, la redistribu cin a travs de un esquema de tributacin progresiva no necesariamen te crea empleo; inclusive puede tener un efec

o no son lo mismo. Es perfecta mente posible redistribuir ingresos de los ricos a los sectores medios sin alterar la situacin de los pobres; este cambio mo

n la naturaleza del trmino "desigualdad", pues al usarlo, implcitamente, se emite un juicio de

otras palabras, como un objetivo normativo. Como sugiere Atkinson 2, el trmino "desigualdad" puede usarse en los casos en que simplemente los ingr

tores. Resulta muy complicado incluir toda esta diversidad en un marco analtico que estudie la "desigualdad" de los individuos. Es probable que por

ede o no puede hacer un individuo no slo depende del ingreso, sino tambin de una amplia variedad de caractersticas fsicas y sociales que condicio
parece adecuado para un individuo

nas con iguales oportunida des pueden tomar decisiones distintas que tengan como resultado ingresos diferentes. Las decisiones intertemporales de

oda diferencia de ingresos implique injusticia no significa dejar de lado los problemas de la distribucin de ingresos.

reso es generado en un determinado perodo de tiempo y es la suma de sueldos, salarios, alquileres, dividendos, beneficios, etc.

uos en el ingreso nacional tiene un costo, en el sentido de que reduce la parte correspondiente a los dems. Por lo tanto, toda modificacin en el s

, cuando la torta disminuye. Por esa razn, difcilmente se propone un cambio en la distribucin del ingreso nacional, a menos que la torta crezca. En este s

s correspondientes a los dems sectores.

reso est determinada por la venta de los servicios de los factores. Entonces, depende de la distribucin de la dotacin de los factores. El ingreso

Como se ver ms adelante, en un mercado competitivo, estos precios son iguales al valor del producto marginal del factor. De todo este proceso, em

recibirn su pago; quienes prestaron capitales recibirn sus intereses, etc. Una vez realizados estos pagos, cuyas remuneraciones estn estipuladas

c. A esta divisin de la produc cin de ropa entre quienes han contribuido a ella se le llama distribu cin funcional del ingreso, porque s

s en la produccin: salarios, alquileres, intereses, beneficios, etc. De esta manera, aparecen las principales fuentes de ingresos de los indivi

miliares (tambin llamadas economas domsticas); y a ellos hay que sumarles las transferencias. Este ltimo trmino se refiere a ingresos que reciben

mpresas o a otras economas domsticas; as como por los beneficios que rinden sus actividades profesionales y empresariales. Dicho de otra manera, la d

resta los impuestos a las mismas, se obtiene el ingreso disponible. Recibe este nombre porque est "disponible" para que las familias lo gasten (

to ltimo es importante porque cuando se busca tener una idea del grado de bienestar material de un pas comparado con los dems, con frecuencia s

mico imperante, y con arreglo a las instituciones, como la propiedad privada y la herencia. Toda

uando se atribuyen ingresos a los factores de produccin (distribucin funcional) y cuando se amplan o reducen los ingresos recibidos por un individu
co general la distribucin personal (y no funcional) de los mismos. Como sostienen Blackwood y Lynch 4, si el objetivo de todo programa de desarrol

da adecuada de la misma. Como se ha visto, se citan dos tipos de distribucin: la funcional y la personal. La distribucin funcional alude a la divisin del in

distribucin personal, por otro lado, mide el monto de ingreso recibido, por cualquier concepto, por empresas y familias. Muestra la participacin, dentr

a empeorar la distribucin personal. Alternativamente, un aumento en el retorno al factor trabajo originar una distribucin personal ms igualitaria.

tiene ms ingreso que otro. De este modo, una transferencia de ingresos del que tiene menos ingresos (pobre en trminos relativos) al que tiene ms ingr

d. Esto puede ocurrir ya sea porque los encuestados no conocen su ingreso con exactitud o porque ocultan informacin por temor a pagar ms impuestos.

esultado a todo el pas. Por lo tanto, dado lo anterior, es importante proceder con mucha cautela en el anlisis de los datos.

las medidas de desigualdad. En general, estas medidas se dividen en dos grandes grupos: medidas absolutas y medidas relativas.

sentido, se plantea que el bienestar social es una funcin, o depende del ingreso de los individuos dentro de una sociedad:

s como la tasa de crecimiento agregada del ingreso, utilizando una ponderacin determinada para cada segmento de la poblacin. Un m

cin de cada quintil en el ingreso total. Pero un ndice as tiene defectos. Supongamos la siguiente informacin, que podra ser considerada como tpica de u

0% superior y no se ve influencia da por lo que ocurra con el 60% restante.

ada quintil. Entonces, un incremento de 1% en el ingreso en el quintil ms bajo tendra la misma ponderacin

en el sentido de que no presupo nen una funcin de bienestar social. Grficamente, la distribucin de ingresos se presenta de dos maneras; la primer

ptores de ingreso son ordenados de menor a mayor ingreso, midindose en el eje horizontal el porcentaje de personas segn nivel de ingresos; en el

e el 10% ms rico recibe el 30% del ingreso; y, finalmente, el punto intermedio C refleja que el 75% de la poblacin recibe el 60% del ingreso.
la poblacin recibe el 307o del ingreso; y as sucesivamente. Por lo tanto, cuanto ms se aleje la curva de Lorenz de la lnea de perfecta igualdad, m

funcin de frecuencias tiene inters si el investigador tiene una teora que implica una forma especfica de la funcin. Por ejemplo, existen teoras q

es: es la distribucin actual de ingresos ms o menos equitativa que en el pasado?; la distribucin de ingresos en los pases en desarrollo, es ms o m

una "mejor medida", sino que la eleccin del indicador depender del aspecto de la desigualdad que se

es, resumidas en los siguientes axiomas de desigualdad:

de ingresos; y no del orden en el cual los individuos son rankeados dentro de la distribucin.

duo quien recibe todo el ingreso.

variacin es la diferencia entre estos dos niveles en relacin al ingreso promedio. Sea E el campo de variacin, entonces su valor estar dado por:

n el siguiente ejemplo.

zan del ingreso promedio, mientras que, en la distribucin B, dos individuos tienen el 85% del ingreso. Esta mayor concentracin del ingreso no es captad

alores absolutos de todas las diferencias; y luego, considerar la sumatoria como porcentaje del ingreso total. As, llegamos a la desviacin media rela

n individuo pobre a otro ms rico cuando ambos se encuentran al mismo lado del ingreso medio. De este modo, si se transfiere un sol de un individu
mente es falso.

uadrado, para exagerar las diferencias ms alejadas de la media; de esta forma, una transferencia como la descrita en el ejemplo anterior reduce la desigua

esigualdad; y esto s es captado por la variancia. Esta propiedad se conoce como la condicin Pigou- Dalton.

Dalton, y es sensible a las transferencias de ingresos, se le asignan iguales ponderaciones a todas las transferencias, independientemente del nivel de ingr

mejor forma de estimar la variancia de la distribucin. Adems, resulta atractivo porque al usar logaritmos se

dividuo de altos ingresos.

y analizado con mucho detalle por otros investigadores como Atkinson 12 y Kakwani13. Esta medida se deriva directamente de la curva de Lorenz, por

entre el rea (M+N). A mayor tamao

por lo que no se pueden utilizar procedimientos de clculo integral para obtener el valor exacto debajo del rea de la curva; cualquier procedimiento em

de Gini. Por lo tanto, comparar distribuciones a partir del coeficiente de Gini es una tarea que debe realizarse con mucha cautela.

n el grfico siguiente se describe un cambio en la distribucin de L 1 a L2:

a mayor igualdad, mientras que otros lo han hecho en sentido contrario. En otras palabras, la medida puede ser insensible para cambios en los ingr

mpo) se cruzan. Por lo tanto, para fines comparativos, el indicador es til slo si las curvas no se cruzan; en caso contrario, el resultado es ambiguo.

pto. Adems, en Tanzania, el 10% ms rico (as como el quintil ms alto) recibe un porcentaje mayor al ingreso; por lo tanto, en algn sentido, Indo
Bangladesh, en este ltimo pas el 40% ms pobre recibe 17.3% del ingreso, que es mayor que el 12.9% mostrado por Per. Por otro lado, puede notarse

ser quintiles o deciles. En este caso, el inters usualmente est focalizado en las participaciones de ingreso de los pobres (que pueden definirse como e

eso efectivamente ocurra es una funcin decreciente de "X". Esto significa que cuanto menos probable sea el suceso, ms interesante resulta sabe

valor mximo, log n. Si restamos la entropa H(X) de una distribucin del ingreso de su valor mximo, log n, obtenemos el ndice de desigualdad de

o como un indicador de desigualdad.

a de ellas es muy difcil de definir.

es crucial, pues los datos son fundamentales para analizar si es que ha habido desarrollo o no, observando el impacto del crecimiento o del estancamiento

mo generar la mejor informa cin disponible y cmo usarla para llegar a los distintos indicadores.

que el ingreso puede ser temporalmente alto o bajo y los individuos tratan de suavizar su consumo en el tiempo, ahorrando o desahorrando cuando lo c

pueden ser monetarios y no monetarios; los primeros son ms fciles de cuantificar, mientras que los segundos son ms difciles de valorar. Un ejemplo

alor de los activos) son usual mente excluidas de la definicin de ingresos, a pesar de que incrementan la capacidad de los propietarios para satisface

semanal, pues hasta los individuos ms ricos pueden tener un ingreso de cero durante cortos perodos de tiempo. Tiene ms sentido referirse al ingreso d

Pero el problema es que ignora la desigualdad dentro de la unidad de observacin; ya que, por ejemplo, en el caso de los individuos de bajos ingre

muestra de familias en un perodo de tiempo, pero es complejo definir el tamao ideal de la muestra. Los problemas mencionados subrayan una realida

con visiones positivas y normati vas, mientras que la segunda alude al tipo de distribucin utilizada: funcional o personal. A continuacin, se revisar

aso se emplea alguna medida estadstica de la variacin del ingreso, como lo son la variancia, el coeficiente de variacin, el coeficiente de Gini de la curv
una situacin ptima, entendida como un conjunto de posiciones que se consideran mejores que otras posibles. Entre los pioneros estn Pigou, quien

"Pareto Optimo". Segn Pareto y sus seguidores, una situacin II es preferible a una situacin I cuando el paso de I a II supone una mejora para to

or eficiencia (en el sentido de alcanzar una posicin Pareto-ptima), en todos los casos es deseable, por lo que las cuestiones de equidad pueden tratarse

de ingresos distinta. No hay manera de escoger una de ellas a partir de consideraciones slo de eficiencia. Por ejemplo, si todo el ingreso est en

The Foundations of Welfare Economics, afirmando que los juicios de valor, en particular los relativos a la distribucin, no pueden eludirse de la Econo

n con aquellos elementos que integran y determinan su bienestar. Esta funcin fue planteada originalmente por Bergson en 1938, y desarrollada

e el bienestar social. De esta forma, puede emitirse un juicio de valor con respecto a los diferentes ptimos paretianos, independientemente de los criterios d

ejando de lado la cuestin de distribucin de ingresos. Sin embargo, el debate ha evolucionado, buscando dejar de lado la mencionada separacin. As, las

eficiencia (en el sentido de Pareto) incrementa siempre el bienestar social parece razonable. Lo que no debe dejarse de lado es que se trata de un juic

mos o de un individuo medio. Desde esta perspectiva, por qu un individuo estara interesado en maximizar el bienestar social si el problema de la di

debe alterarse la distribucin actual de ingresos, tal como est determinada por el mercado y por las institucio nes sociales dominantes. Por ello, la mayo

odos los individuos reciban exactamente lo mismo), sino que simplemente es deseable una disminucin de la desigualdad. Aqu es muy importante c

a definicin de este concepto, pues no existe una definicin que pueda aplicarse

icos". Mientras que la pobreza usualmente se define en trminos absolutos con respecto a un conjunto de necesidades bsicas, la nocin "muy ricos

dicin perodo tras perodo. La "riqueza crnica" se define de manera anloga. Aqu se hace alusin a que una mayor "igualdad de oportunidades" es des

ncional de ingresos. El enfoque usual parte de la teora de la productividad marginal, segn la cual a cada factor se le remunera de acuerdo con su produ

vino, vol. 5 No. 1, junio 1991, pp. 3-23.

echo de que alguien obtenga un puesto de trabajo puede depender ms de sus relaciones que de su productividad.

ir algo acerca de la distribucin del ingreso personal o por lo menos acerca de la distribucin de los ingresos entre los salarios, los beneficios y las rentas

racin de ingresos, derivndose funciones de frecuencias para toda la distribucin. Dicha "Escuela Estadstica" estuvo representada principalmente por G
a. Entre ellos destacan Mincer (1958), Becker (1962,1967) y Husen (1968), quienes vincularon el capital humano con la distribucin de ingresos. Este enfoq

mo punto de partida el hecho de que la capacidad para generar ingresos es una funcin del capital humano, un activo para el cual existe un morcado, po

upo agrega consideraciones de oferta, y la principal contribucin es la desarrollada por Tinbergen (1975), quien consider que la distribucin de ing

scuela socioeconmica intenta solucionar este vaco; en la escuela estadstica, las instituciones sociales, culturales y polticas se asumen exgenas

gresos (que se refiere a la participacin en el ingreso nacional de los factores primarios de produc cin: tierra, trabajo y capital) de la distribucin person

del ingreso entre clases sociales definidas a partir de la propiedad del principal factor de produccin, en los sectores urbano y rural: las lites terrateniente

stemticos en los retornos al factor en el margen. Distingui el salario del mercado, que vara a partir de las condiciones en el mercado del trabajo, d

os beneficios estn determina dos como un residuo sobre el salario natural en aquella porcin de la tierra que no genera renta. En un estado estacion

de acuerdo con Lewis, en los pases en desarrollo existe un permanente exceso de oferta de trabajo en la agricultura. Como consecuencia, el salario d

ntencin del salario de subsistencia, cualquier reinversin de los beneficios slo aumentar la participacin de los beneficios en el ingreso nacional.

r del producto que genera, pero el capital es "trabajo anterior". Entonces, a partir del juicio normativo segn el cual el factor trabajo debe recibir los fruto

dedor del nivel de subsistencia, definido este ltimo por consideraciones socio-culturales. El resto queda en manos de los propietarios del capi

enen capacidad de ahorro, la distribucin funcional est determinada por las condiciones iniciales del sistema.

o con su productividad marginal; el equilibrio eficiente se cumple en los mercados libres, de acuerdo con la visin de Pareto. Este equilibrio es consist

d marginal relativa del mismo que, a su vez, dada la tecnologa, est determinada por los montos relativos del factor empleado. En este modelo, los ca

o); stas determinan su participa cin relativa dentro del total de ingresos de la sociedad; las participacio nes, a su vez, determinan la distribucin per

su propio destino" y que la sociedad puede moldear significativamente los ingresos relativos de cada uno de sus miembros; y las teoras "fatalis
ntaria", y visiones ms radicales que sostienen que las desigualdades slo pueden alterarse a travs de un cambio en el ordenamiento social. En el segundo

a edad en la capacidad de generar ingresos.

ctor que se remunera. Desde esta ptica, se estudia la dispersin del ingreso de los hogares con respecto a su valor medio. Adicionalmente existen

nto, en sus ingresos se deben a diferencias en sus capacidades. Inicialmente se sostena que estas habilidades, tanto fsicas como mentales, estaban dis

"; el parmetro "a" lo defini como

za heredada''. Sin embargo, un tema crucial para esta teora tiene que ver con los determinantes de la habilidad y con la definicin misma del trmino.

manos. No obstante, no explican ello a partir de las habilidades, sino sobre la base de factores aleatorios. Estas teoras sostienen que a pesar de que una

determinada por la eleccin individual entre distintas oportunidades que brindan diferentes combina ciones de ingresos y de ganancias no pecuniarias. I

a laboral, la teora del crecimiento y, por encima de ellas, las teoras de la distribucin de ingresos. Los aportes, por tanto, son mltiples; en lo que se re

n de obtener mayores ingresos en el futuro.

n es vista como inversin, entonces induce a los trabajadores a obtener educacin adicional, para obtener beneficios futuros que sobrepasen a los costos in

de ingresos cobr auge. La teora postula que los individuos tienen un comportamiento optimiza- dor: la inversin en uno mismo es el resultado de u

so entre sexos y al interior de los mismos, entre distintas categoras de trabajo, entre diferentes regiones, etc. La media de ingresos est positivamente c

propiedad estn desigual mente distribuidos. Esto nos lleva a la siguiente teora: la teora de la herencia, la cual sostiene que la herencia es la fuente pri

fsicas, sino tambin trasladando capital humano y contactos sociales. La herencia perpeta la posicin econmica de un individuo dentro de la distribu

ntes, pero ninguna los integra en un esquema ms completo. Algunos autores han avanzado al respecto, incorporando dos o ms de

que interactan con las consideraciones econmicas convencionales, para determinar la distribu cin personal de ingresos.

de las cuestiones ms antiguas en economa. En el acpite anterior se ha visto que cuando los econo mistas se refieren a la "teora de la distribucin"

recios no requiere que la distribucin final del ingreso entre los individuos sea igual a los ingresos de las ventas de sus servicios como factores en el me

stribucin" no parece equitativa. Supongamos que interviene el gobierno y obliga al individuo A a transferirle 9 manzanas a B, pero en el proceso, se
habra disminuido. Aqu surge el trade off (intercambio) entre eficiencia y equidad.

o, cunta eficiencia se pierde?, es decir, cuntas manzanas se pierden? Por ejemplo, en el diseo de la poltica fiscal, puede plantearse un imp

conmica") pueden sostener que la desigualdad es el problema central de la sociedad y que el objetivo simplemente debe ser minimizar la desigualdad, a

se justa? debe el gobierno intervenir para alterar esa distribucin? Si la respuesta a la segunda pregunta es afirmativa, cmo y hasta qu punto debe m

el "reparto del ingreso" dependera bsicamente de "lo que tienen y lo que pueden hacer con ello" los distintos factores de produccin (en trminos tcn

va y ello se considera una injusticia, se est emitiendo un juicio de valor, pues se presume a la igualdad como una situacin deseable.

midez la segunda de estas categoras. El principal instrumento se enmarca en la bsqueda de la eficiencia, sin tomar en cuenta cuestiones distributivas.

una situacin determinada. En el acpite 5.1.1 tambin se mencion que la eleccin de una distribucin en lugar de otra puede lograrse estableciend

tores y a la divisin del ingreso nacional entre los rendimientos de la tierra, el trabajo y el capital. Tambin se coment que, en estricto, no se trata de una t

ocurre porque cualquier medida de poltica econmica tiene un impacto, no slo en eficiencia sino tambin en la distribucin. Por ejemplo, en el co

nes que justificaran la intervencin de los gobiernos en la economa en cuestiones de redistri bucin. El concepto de "justicia distributiva" es una mixtura

puramente personal, los indivi duos que tienen un ingreso personal alto estarn tentados a defender la hiptesis de que cada uno debe recibir lo que pue

gir las relaciones entre individuos en una sociedad justa, incluyendo as la distribucin del bienestar econmico. Esto supone previamente definir lo qu

su trabajo; desde esa ptica, la distribucin resultante puede ser considerada justa, aunque desigual. Nozick arguye que la participacin del Estado debe s

s bien, lo que una persona tiene lo recibe de otra que se lo entrega a cambio de algo, o como un regalo. As, en una sociedad libre, distintas persona

es justa. Tomando un ejemplo planteado por el mismo autor, considrese el caso de un individuo que est preso por asesinato o un crimen de guerra;

dad redistributiva (en el sentido de Nozick) slo debe limitarse a financiar la presencia del mencionado "Estado mnimo".
el Estado, va operaciones tributarias y de gasto, logre mejoras en el sentido de Pareto, es decir, medidas que mejoren por lo menos a una persona, sin em

tima de diferencias en el bienestar econmico. Uno de sus primeros exponentes fue Jeremy Bentham en la primera mitad del siglo XIX. El bienestar social p

ultad principal de esta concep cin radica en lo complejo que resulta su aplicabilidad prctica. La utilidad o la satisfaccin que obtiene un individuo

o. Al respecto algo puede agregarse: supongamos la divisin de una torta dada entre dos indivi duos, A y B. En esas circunstancias, A debera tener m

lticas que tengan como objetivo maximizar el bienestar total.

ne la justicia como un valor mximo entendiendo por ella el balance apropiado de derechos y deberes. Sin embargo, luego opta por un concepto ms

ue establecen el pacto o contrato social no saben lo que tienen ni tampoco la posicin que ocuparn en la futura sociedad. Llama a este estado,

Lo que s sera injusto es que la sociedad aceptara esta distribucin aleatoria (u original) o que estableciera una serie de instituciones destinadas a m

utos personales. A diferencia de Nozick, los participantes llegan "sin historia" a establecer el contrato.

sociedad. Por eso, desde esta ptica, el contrato social es hipottico. Este contrato pactara dos principios de justicia:

el resultado del contrato.

s a todos, en condiciones de igualdad de oportunidades.

esigualdades econmico-sociales entre ellos. Rawls supone que los contratantes aceptarn desigualdades slo si el progreso personal mayor d

te ltimo lo acepta. Ahora bien, si el obrero se compara con el empresario, en trminos relativos, est peor (pues el empresario tiene un ingreso ms

viduo pueda lograr lo que otro consigui. Entonces, dentro del pacto, se acepta el progreso desigual.

icio de los que estn peor. Por ejemplo, si un individuo nace en una familia de altos ingresos y otro no, el segundo debe recibir compensaciones (por

en como objetivo erradicar la pobreza, sino posibilitar la igualdad de oportunidades. Adems, los principios siguen un orden lexicogrfico: el principio de

slo de la utilidad del individuo que tiene la menor utilidad, por lo que lleva a distintas recomendaciones de poltica. Este objetivo social es conocido co

John Rawls. Sin embargo, en ambas se recoge una idea clave de la redistribucin: mejora a algunos y empeora a otros. En ese sentido, la redistrib

e puede neutralizar la prdida de satisfaccin que sufre por poder comprar menos bienes (dado que tiene un menor ingreso). Al mismo tiempo, el pob

r ingreso de los pobres es deseable, entonces el ingreso de los pobres es un bien que simultnea-
lla del mercado libre. As, la redistribucin se considera mutuamente beneficiosa para todos los miembros de la sociedad.

si mantendr esta condicin durante el tiempo; puede ocurrir que, por circunstancias fuera de su control, se "vuelva pobre". Desde esta ptica, las po

os, existe una probabilidad mayor de que opten por actividades antisociales como el robo, el crimen, el secuestro, etc. En tiempos de pobreza, en

Adelman y Robinson 26. Estos autores sostienen que la prioridad social para buscar cambios distribu- cionales vara a lo largo del tiempo. Sugieren las si

res. Esta idea va en la senda de Rawls, quien, como se vio en el acpite anterior, sostuvo que la sociedad va a tolerar cierto grado de desigualdad, si

n por los problemas distributi vos desaparezca.

s con las teoras de crecimiento endgeno, aluden a una causalidad inversa: cmo la distribucin existente de ingresos favorece o entorpece el crec

ontrar alguna relacin estable, si es que existe, entre el nivel de desarrollo de un pas y el estado de la distribucin de ingresos. De ah en adelante ha sur

ical Economy of Growth: A Critical Survey of the Recent Literature", en The World Bank Economic Revieiw vol. 8, No. 3,

plazo entre la distribucin de ingresos y el crecimiento econmico?; es decir, la desigualdad de ingresos, mejora o empeora con el crecimiento?; y, ii)

artir de 1920. Por ejemplo, en Estados Unidos, la participacin en el ingreso nacional de los dos quintiles ms pobres se elev de 13.5% en 1929 a 18

umentado en la misma proporcin para todos los estratos, la distribucin hubiera sido la misma. Por lo tanto, para lograr una mayor igualdad, los ingre

a empeorar para luego disminuir a medida que el pas crece. Este "hecho estilizado" se conoce como la "hiptesis de la U invertida": la desigualdad inicia

ucin resultante de ingresos en las generaciones siguientes.

reduccin de la participacin de la agricultura en beneficio de la industria; este proceso usualmente se conoce como industrializacin y

al (la agrcola) por una ms desigual (la urbana); por lo tanto, el resultado neto en el inicio del crecimiento es una mayor desigualdad. Esta situacin

n que tericamente podra replicarse en otros pases que todava estaban en el perodo de transicin. Por ello es fundamental el contraste entre la hipte

icia la industrializacin, la desigualdad en la distribucin de ingresos se incrementa, reducindose la participacin de los sectores ms pobres. Las c
ocida como la hiptesis I)?

ta a muy pocos pases de Europa y Amrica del Norte, y en la mayora de los casos slo contenan datos desde la dcada del veinte. Actualmente
aumenta para luego disminuir con el proceso de desarrollo. De este modo, dicha hiptesis ha pasado a la categora de "hecho estilizado", y es el punto fo

ado de desigualdad, medido por el coeficiente de Gini, estaba relacionado con el nivel del Producto Bruto Interno per cpita (PIBP). La desigualdad se inc

5% ms rico era mayor en aquellos pases cuyo ingreso per cpita fluctuaba entre 301 y 500 dlares, indicando que estos pases son los que presentan la

pases clasificados por ingreso per cpita y por el grado de desigualdad de ingresos. Dicho estudio confirm que la desigualdad es ms pronunciada en lo

Development", en Journal of Development

da, el autor examin la influencia de ciertas variables estructurales sobre la participacin en el ingreso total de cada uno de los segmentos indicados. Dicha

uego incrementarse a medida que el ingreso aumenta.

rcer influencia, como el nivel de educacin y la tasa de crecimiento poblacional. De acuerdo con los estimados, un incremento de 250 a 500 dlares en el i

nmica; en contraste, la discusin en la dcada de los ochenta se ha focalizado ms en el corto plazo, incidiendo en la relacin entre el grado de desigual

o el ingreso recibido por el 40% ms pobre de la poblacin disminuy de 10% en 1960 a 8% en 1970, mientras que la participacin del 5% ms rico creci

encial es de corto plazo. Por lo tanto, Ahluwalia confirma empricamente la hiptesis en el largo plazo, pero en el corto plazo no encuentra evidencia de

uiente razonamiento: una de las razones de la mayor desigualdad inicial es el traslado de la poblacin de sectores de bajos ingresos, crecimiento lento

tada posteriormente por varios autores33. Este estudio constituye un interesante aporte, pues sus resul tados no confirman la hiptesis de Kuznets.

de las causas ms visibles de la desigualdad existente. Ellas realizaron un profundo estudio cuantitativo que vincula un conjunto de factores sociales, p

ser implementado empricamente y, luego de un anlisis estadstico del mismo, aceptar o rechazar las hiptesis subyacentes del modelo. Sostienen que lo

976, pp. 725-738.

a tradicional, grado de urbanizacin, grado de movilidad social, nivel de alfabetismo, tensin social, tipo de religin predominante, grado de centralizac

os, econmicos y sociales sea lados, como variables independientes, esperndose, a priori, que influyan en la distribucin de ingresos. Por otro lado, co

ecibido un poco ms del 40% del total; el rango va desde 2% (Libia) a 38% (Israel). Per se ubica por debajo del promedio, pues el 60% ms pobre ape

ma representa una desventaja para los ms pobres.


n Per 35. El anlisis estadstico muestra que los principales factores que explican este resultado son los siguientes: el grado de abundancia de recursos natu

e del gobierno. Si la influencia poltica de las lites tradicionales es muy grande, es ms complicada la accin del gobierno, por lo que la concentracin del i

grado de dualismo es funda mental: del total de pases, en 30 de ellos, en los cuales el dualismo est ms acentuado, la participacin del quintil int

un sector moderno, y la distribucin de ingresos se hace ms desigual; declina la participacin del 60% ms pobre, as como la del quintil intermedio

mbinado con polticas de inversin en recursos humanos, y facilitado por una abundancia razonable de recursos naturales, tpicamente favorece a los secto

es, algunas de las cuales no son cuantificables, como el grado de tensin social, por lo que se requiere ordenarlos de acuerdo con algn criterio, no claramen

nets), sino que se requiere de una activa participacin estatal, especialmente en la inversin en recursos humanos; de este modo, las polticas sociales jue

nta, siguen prevaleciendo, en promedio, estructuras distributivas del ingreso ms desiguales que a fines de los aos setenta 36; ste es un hecho ge

ricos, la inversin se reducira), se ha encontrado que el crecimiento casi no importa sobre la distribucin de ingresos aunque, en algunos casos, s reduc

milagro econmico del perodo 1965-1974. El coeficiente de Gini aument de 0.5 a 0.6 en slo 10 aos; en 1960, el 10% ms rico obtuvo el 28% del ingreso t

relativos, la disminucin en el gasto es mayor en los sectores de ms alto ingreso que en los de bajo ingreso. Como consecuencia de ello, disminuye el val

a la hiptesis de Kuznets y a los posteriores estudios empricos de la dcada del setenta (como el trabajo de Ahluwalia reseado lneas atrs

menor desigualdad, sino ms bien en direccin opuesta: la desigualdad obstaculiza el crecimiento. En esa misma lnea de investigacin

e dos lecturas: una primera atribuye el xito de estos pases a las "condiciones iniciales", originadas en la violencia de la guerra, la ocupacin por regme

en Revista de la CEPAL, No. 48, Santiago de Chile: 1992, pp. 149-164.

terminado momento cambi la estrategia hacia una basada en la produccin de bienes de consumo trabajo intensivos. Esto permiti que el crecimiento
ntal, las lites gobernantes lucharon entre s por lograr la adhesin poltica de aquellos que se encontraban en el tercio inferior de la distribucin de ingre

tes pensaron que podan prosperar independientemente de lo que ocurriera con aquellos que se hallaban en el tercio inferior de la distribucin; por lo t

alan cunto ms lento habra sido el crecimiento de Corea si hubiera tenido los niveles de desigual dad de Brasil. Con respecto a los datos, el perod

al 5.95%, excepto por el impacto de los cambios en las tasas de matrcula en educacin primaria y secundaria en 1960. De esta forma, obtienen

sido menores, lo que sugiere una severa restriccin de la elevada desigualdad sobre el crecimiento econmico. Entonces, BRS subrayan la importancia d

ayor generalidad al resultado anterior.

aca aquel que sostiene que una distribucin muy desigual afecta el tamao de la demanda interna y, como consecuencia, el potencial para el crecimient

rmacin sobre las habilidades de los individuos, no puede tener a priori ninguna certeza respecto al comportamiento futuro del estudiante, cuando ste

boguen por una tributacin mayor; esto es lgico, pues perciben que el Estado debe aumentar su gasto en programas de erradicacin de la pobreza y,

n de ingresos a la inestabilidad poltica y de la inestabilidad poltica al crecimiento. La existencia de un amplio sector de la poblacin en condiciones d

urrir a una poltica macroeco nmica que eleve los ingresos de los grupos ms pobres. Esta presin lleva a elecciones equivocadas en materia de polti

redistributivas del presupuesto que resultan en medidas excesivamente expansionistas, un aumento de la fuerza con que las lites econmicas resiste

, en los cuales las presiones polticas ejercen un rol fundamental para redireccionar la poltica econmica, de modo que se alivie el conflicto distributiv

ul es el grado de desigualdad socialmente deseable. Slo cuando la desigualdad existente es mayor que el nivel socialmente aceptable, "algo debe h

sos, la misma que puede ser necesaria -como ya se indic prrafos atrs- para inducir a los indivi duos a ahorrar ms y trabajar ms.

mo. El gobierno puede concentrar sus esfuerzos en reducir la pobreza, estableciendo un nivel de vida mnimo para todos los individuos; tambin puede

a la educacin y los servicios de salud. As, el gobierno se enfrenta a una disyuntiva. La cuestin no es que un objetivo sea correcto y el otro no; el pro

ma de reduccin de pobreza supone adoptar polticas que pueden no ser las ms apropiadas para igualar las participaciones del ingreso.

n de ingresos, puesto que se financian con impuestos a los ms ricos. Sin embargo, como se puede notar a lo largo de esta obra, de lo que se trata es de po

greso y la riqueza existentes, de los ricos hacia los pobres.


sas a los capitalistas as como de las tierras a los terratenientes. Luego, estas propiedades son divididas en unidades productivas de pequea escala o m

ye la productividad, se reduce el impacto redistributivo; los antiguos propietarios habran perdido ingresos, pero los nuevos no se habran beneficiado

ivos para invertir, tanto de empresarios locales como extranjeros, lo que a su vez, definitivamente, obstaculiza el crecimiento futuro.

amente la desigual dad de ingresos.

los pases, los pequeos agricultores y las empresas urbanas de pequea escala) aumenten sus oportunidades de incrementar sus ingresos y, simult

ado para el Banco Mundial y el Instituto de Estudios de Desarrollo, Universidad de Sussex, Madrid: Editorial Tecnos, 1976.

pequea escala.

nte rurales, requieren de una estrategia basada en el sector rural para reducir el tiempo que tarda el sector moderno en absorber el excedente de trabajad

s sociales. Sin embargo, debe tomarse en cuenta que el desarrollo es un asunto gradual.

en los programas de redistribu cin de ingresos, los servicios bsicos deben otorgarse en condiciones subsidiadas; de otro modo, no existe certeza respect

uce que aqul puede influir en la distribucin de ingresos y en la pobreza, a travs de la tributacin y de sus polticas de gasto.

n social que amortigen los costos asociados con los mismos. Se incide, por lo tanto, en el rol compensador de la poltica social, mediante program

dado por las llamadas reformas estructurales, que tienen como objetivo transformar las economas en modernas, liberales, competitivas y orientadas al exte

que pueden afectar profunda mente a los pobres, y ms an si la transicin demora mayor tiempo que el esperado inicialmente. En este captulo se ha
en la misma magnitud), esta divisin metodolgica es til para identificar los cambios que induce en el bienes tar de los pobres.

oncepto de ajuste tiene una dimen-

dos. Lo que ocurre es que en la bsqueda de objetivos de desarrollo, como pueden serlo el creci miento, la equidad, la erradicacin de la pobreza y la pro

s hacedores de poltica econmica es maximizar los beneficios de dichos cambios. Por otro lado, si stos no son favorables, la idea es adaptarse con el m

e lleva a una disminucin de la demanda externa o a un aumento en la tasa de inters para los pases endeudados.

por un monto de alrededor de 143 billones de dlares 2. Paralelamente disminuyeron los precios de la mayo ra de materias primas, lo que redujo

yuntura negativa fue agravada por polticas econmicas internas inadecuadas, que contribuyeron a agu dizar los desequilibrios macroeconmicos.

on medidas de corto plazo en los pases deudores. Gradualmente, la realidad mostr lo contrario, pues surgi la necesidad de esquemas de mayor comp

xos", desarrollados por gobiernos de corte populista. No es el objetivo de este' trabajo ahondar en detalles al respecto, basta decir que hubo un viraj

En el caso peruano, entre 1985 y 1989, la capacidad de consumo de los estratos bajos se redujo en 50% 3, el proceso hiperinflacionario lleg a 7,650% en

orque, de lo contrario, pueden poner en duda la viabilidad misma de las reformas. En ese sentido, uno de los grandes retos de los gobiernos est consti

bilizacin, ajuste y reformas estructurales se utilizan como sinnimos, en realidad son dimensiones distintas del mismo proceso. Los programas de aju

e entre ambas. En opinin de

", de manera que se evite el colapso del sistema. De esta manera, mientras que la estabilizacin conduce a la economa a un equilibrio de corto plazo, el

e ver ms adelante, por los sectores pobres, que son ms vulnerables y se encuentran ms despro tegidos.

bles como en no transables; esto reduce el dficit en balanza de pagos y la inflacin. Con respecto a los bienes transables, un menor gasto interno p

medidas destacan la modifica cin de los precios relativos en favor de los bienes transables para, de esta manera, aumentar la competitividad del

definicin, estas medidas son de mediano y largo plazo en oposicin a la estabilizacin que se desarrolla en el corto plazo. Es decir, se trata de un
rio interno), afecta tanto a los ricos

s percibidos por los miembros familiares; y cambios en la provisin de servicios pblicos. Todo esto se traduce en una reduccin de los ingresos reales.

servicios lleva a precios ms altos; sin embargo, la magnitud del costo no es la misma para todos los sectores socioeconmicos, pues aquellos con una m

s pobres que a los ricos, pues stos, al tener capacidad de ahorro, cuentan con mejores "herramientas de defensa", como la posibilidad de ahorrar en otra

en el Per, entre 1991 y 1994, 150,000 personas dejaron de trabajar para el Estado. Tambin se dan cambios en el sector privado, pues, en el proceso de aju

del Ministerio de Trabajo y Promocin Social; sin embargo, stas slo indican que el empleo en las empresas consideradas "grandes" (de ms de

acin y salud tiende a reducirse, lo que disminuye la cantidad y la calidad de los servicios usados por los pobres. Esto sustenta la necesidad de introduc

amas se acompaan de un programa de compensacin social, que acte como amortiguador y proteja temporalmente a los grupos ms vulnerables. Ad

den perder su empleo o pueden sufrir una merma en sus ingresos reales. Los aumentos en

agricultores pobres que producen para el mercado. Del mismo modo, los pobres que basaban su nivel de vida en servicios gubernamentales se vern a

amentales, pues stas en muy pocos casos llegaron a ellos. Sin embargo, la realidad latinoamericana de pases de ingresos medios es distinta, ya que e

a por una labor previa del gobierno de identificar correctamente a los pobres, lo que supone que las autoridades deben contar con un mapa de la pob

ntexto surgen como alternativa las donaciones de agencias internacionales para "sustituir financiamiento". Otra limitacin de la focalizacin es la resiste

te, de la rigidez de los precios relativos y de la movilidad de la mano de obra. Sin embargo, es previsible que los ms afectados sean aquellos que se ub

el corto plazo, corregir el desequilibrio externo (manifestado por un dficit en balanza comercial); mientras que, en el mediano y largo plazo, pretende gene

s del incremento nominal del tipo de cambio deben neutralizarse los aumentos en precios (es decir, la inflacin no debe seguir a la devaluacin), lo que

r intensivo en la produccin de bienes transables. Si se trata de mano de obra no calificada, la medida beneficiara a los ms pobres. El problema es

corto plazo, los empresarios que pertenecen al sector cuyo precio ha subido se vern beneficiados, mientras que los otros perdern; paulatinamente, tam

la tecnologa e insumos importa dos, el aumento en el tipo de cambio representar un incremento en los costos de produccin que se intentar tra
e ineficiencias as como una mejora en la eficiencia asignativa. Para el sector no transable esto implica eliminar los controles y las regulaciones qu

nea de todos los mercados, eliminando drsticamente todas las distorsiones para alcanzar la eficiencia en la asignacin de recursos en el menor tiempo

rnos de factores y bienes, luego el comercio exterior y, finalmente, la cuenta de capitales de la balanza de pagos. Por otro lado, hay quie

de ajuste y de la secuenciali dad de las reformas. Del mismo modo, inciden las condiciones iniciales cuando comienza la aplicacin del programa. Es d

nido, y de la expansin del mercado de trabajo en trminos de cantidad de empleos y de aumento en salarios reales. Si el empleo no aumenta rpidam

dores) para minimizar su oposi cin poltica, comn a toda reforma. Ello supone una identificacin previa de los grupos que van a apoyar polticame

n organizados y son poltica mente muy dbiles. Por otro lado, aquellos empresarios que dependen de insumos importados y que pueden considerar q

arios privados y sus distintas organizaciones, los estudiantes y los docentes. De hecho, estos grupos van a estar afectados por el conjunto de reformas, pero

Del mismo modo, la proteccin de los grupos ms vulnerables sienta las bases para la inversin en capital humano, condicin indispensable para asegura

nte? La respuesta genrica es la siguiente: a travs de polticas sociales compensadoras. Sin embargo, el asunto es complicado, pues las medid

viamente; la preferencia por los segundos se debe bsicamente a la escasez de recursos a la que lleva inicialmente el mismo proceso de ajuste. Entonces, se

apas clasifican a los departamentos y municipios en rangos de pobreza, de acuerdo con distintos indicadores de necesidades insatisfechas. A partir de a

es de los grupos ms afectados, la que no siempre existe. Por otro lado, la gerencia del mismo programa tambin es costosa. En el otro extremo, si se op
ias, que en teora sera una alternativa menos costosa. Sin embargo, los problemas de informacin inherentes a este procedimiento llevan a una errnea f

como segunda opcin, a una "focalizacin indirecta", a travs de las caractersticas generales que definen a los pobres. Por ejemplo, si los pobres consume

s; esto es claro en el caso de que se opte por una focalizacin geogrfica. Entonces, el xito de la poltica depender de la capacidad del programa de m

puede colocar mucha presin sobre el gasto del Estado ni tampoco generar exageradas distorsiones a travs de los subsidios. En ese sentido, se aceptarn

s en prctica por un pequeo grupo

s tiempos, etc. La idea es no descuidar la preparacin del soporte poltico, como condicin bsica para el xito.

tir de ah se crearon diversas instituciones de este tipo en otros pases: el Fondo de Solidaridad e Inversin Social (FOSIS) en Chile (1991), el Fondo Social d

de los progra mas de ajuste estructural.

andes ventajas; sin embargo, tambin obliga a una clara delimitacin de funciones para evitar la duplicacin de las mismas.

; el resto de las activida des las realiza la misma comunidad o alguna instancia del sector privado.

as antipobreza de largo plazo, que para fines descriptivos podemos denominar inversin social. En el siguiente cuadro se bosquejan las principales difere

s principales fueron los siguientes:

el Presidente de la Repblica. La idea es "despolitizar" lo mximo posible el Fondo, adecundolo a un nuevo orden poltico; por esa razn, normalmen-

en algunos casos la gravedad de la crisis y el retraso en lograr el crecimiento llevaron a que tales instancias permanecieran por un largo tiempo.

anizaciones internacio nales, aunque en determinado momento tenga que recurrirse a financiamiento interno. Esta autonoma, sin embargo, no supone desc

visin de largo plazo, como por ejemplo la inversin en capital humano en los sectores pobres, y la ampliacin de la infraestructura econmica y social. Los

ora, la canaliza cin de aguas servidas, la creacin de jardines de infantes, etc.


istemas de riego en el agro.
esente las propuestas y solicite al fondo el financiamiento. Luego de aprobados, se convoca a una licitacin para la ejecucin del proyecto; de esta for

en el caso boliviano, no fueron los sectores ms pobres los que concentraron los proyectos con la promo cin del fondo. La razn de esta aparente falla

90, los proyectos promocio- nados constituyeron el 16% de la inversin pblica y la mitad de las inversiones realizadas en los sectores de salud, educacin

es. Sin embargo, estos programas, basados en una slida autonoma institucional, as como en la participacin comunal, demostraron que el Estado puede p

vos; muchas de estas actividades implican la produccin de bienes transables o la provisin del soporte para la expansin del sector transable. De esta man

diados de 1991, se instaur el Fondo Nacional de Compensacin y Desarrollo Social (FONCODES). En enero de 1992 se estableci el Programa Nacional

o para la Reunin de la Latin American

nterno. Tiene autonoma funcional, econmica, financiera, administrativa y tcnica. Su objetivo general es transferir capital a nivel local, financiando p

mpresa, pesca artesa- nal y pequea agricultura bajo la forma de fondos rotatorios reembolsables.

res; la infraestructura social, destinada a la construccin de obras de ingeniera con un fuerte impacto social, en las reas de alimentacin, salud, educacin

acin pobre cumple un rol central: consultar y decidir entre los vecinos cul es el proyecto ms urgente y necesario, luego forma el ncleo ejecutor que se h

mo las ONGs, las iglesias y los profesionales independientes, los mismos que proveen la capacidad tcnica necesaria para la formulacin de los proyectos

grupos ms vulnerables. Su punto de partida es un hecho emprico: la situacin de los pobres ha empeora do con el ajuste. Esto se ha manifestado e

igualmente adecuadas para asegurar un crecimiento posterior, en el cual las necesidades de los grupos ms vulnerables estn protegidas, tanto en el corto

plantean Cornia, Jolly y Stewart 18, "el objetivo central del enfoque alternativo es combinar el ajuste con la proteccin de los grupos vulnerables y la rest

l ajuste) en el corto plazo. No obstante, si el estancamiento es muy prolongado, disminuye la probabi lidad de mantener la mencionada proteccin; por

nivel": cae el PBI, la inversin y el empleo; por su parte, el ajuste busca una reestructuracin de modo que se consiga un equilibrio de "alto nivel";

des humanas durante el perodo de ajuste as como acelerar gradualmente el proceso de desarrollo. Para que lo anterior sea posible, el ajuste debe ser m

icas relativas al sistema fiscal, gasto pblico, reforma de la tierra, etc. que en conjunto coadyuvan a determinar la distribucin de ingresos y recursos
vinculadas a actividades de pequea escala.

bsicas, hacia aquellas de bajo costo cuya orientacin sea la meta anterior.

l mayor crecimiento inducidos por las mismas reformas. Los elementos principales son los planes de promocin de empleo en obras pblicas, para man

ana similar al que se hace con las variables macroeconmicas.

ncluye que los recursos o no favorecen a los pobres, o no lo hacen en la proporcin y la profundidad esperadas. Por esa razn, surge la necesidad de

(por ejemplo, la salud bsica gratuita). Sin embargo, en la prctica, los principales beneficiarios de los servicios pblicos en general han sido los sect

uadernos de la CEPAL No. 71, Santiago de Chile: 1995.

, sean los que se beneficien de las prestaciones pblicas. Los pobres no tienen la capacidad de hacer valer sus intereses. Por ejemplo, la may

n. Por focalizar se entiende identificar, con la mayor precisin posible, a la poblacin-objetivo (beneficiarios potenciales) y disear la poltica social tenie

o, Rolando y otros, Viabilidad econmica e institucional de la reforma educativa en Chile, Serie Polticas Sociales No. 11, Santiago de Chile: CEPAL, 1995, pp. 9-26.

oblacin al cual se pretende llegar. De esta manera, se espera que el impacto sea mayor que el que se obtendra con una poltica un

o dado de instrumentos de poltica puede tener sobre l. Por ejemplo, Bell y Duloy definen los siguientes grupos-objetivo en funcin del acceso a los acti

to al logro de la meta planteada. Lo que ocurre es que en un entorno de crisis y de ajuste es ms visible la escasez de los mismos y, simultneamente

el acpite anterior, la optimiza cin de la inversin social. Los principales son los siguientes:

miento econmico, publicado para el Banco Mundial y el Instituto de Estudios de Desarrollo, Universidad de Sussex, Madrid:

s y especficas para su solucin. As, por ejemplo, las necesidades de educacin de un grupo rural son distintas de las de la clase m
ursos son escasos, nunca existirn en cantidad suficiente para atender todos los usos alternati vos posibles y satisfacer todas las necesidades de

lica focalizar, para lo cual existen tres criterios posibles: atender al que llega primero; dar preferencia a quienes tienen menos necesidades, dado que

mas presentados en materia social, liberando de esta manera recursos para otros fines.

os tipos de errores. El error tipo I implica una clasificacin incorrecta de una persona como pobre; esto lleva a beneficiar a quienes no se quiere benefic

se ver ms adelante, existen tipos de focalizacin que no necesitan de mucha informacin, sino ms bien de un criterio que aprove che eficientemen

s depende del tipo de programa al que se recurre para lograr el objetivo. Veamos los dos tipos de focalizacin ms en detalle:

grama de desnutricin orientado a madres embarazadas, pueden seleccionarse algunos indica dores como el bajo peso en el perodo previo al embara

ental, por lo que corresponde verificar el monto del mismo (ya sea a travs de declaraciones del individuo o por otros medios), lo que implica una

e las personas, pues la seleccin de los potenciales beneficiarios se realiza a partir de la posesin de alguna caracterstica que, comprobadamente,

no rentable participar en los mismos. Por ejemplo, participar en los comedores populares en los barrios marginales o en los programas de empleo de

o de la pobreza. En el primer caso, asume que el ingreso del individuo es observado cubrindose cualquier brecha entre ese ingreso y el correspondiente

co de la focalizacin que puede llevar a que, en determinadas circunstancias, sea preferida la provisin universal.

modo, los individuos necesitan probar que son parte del grupo-objetivo y ello supone costos. Estos costos asociados al tiempo utilizado, tanto hacien

ados se origina en el "estigma del bienestar"; el estigma se define como la desutilidad asociada a la participacin de un programa focalizado.
usa el ingreso de los individuos para focalizar), sino que la capacidad de generar ingresos no es observable. Dicho de otro modo, los individu

incremento en las necesida des de un grupo reduzca los recursos asignados a l. Por ejemplo, si el gobierno anuncia el diseo de una poltica focalizada

objetivo es minimizar el nmero de pobres luego de las transferencias; y utiliza para ello el ndice de recuento (headcount) como indicador de

os recursos hacia aquellos sectores en los cuales el alivio de la pobreza es ms barato. Ntese la importancia de la medida de la pobreza usada; en el c

ima es su simplicidad. Se le asigna una prioridad diferente a cada regin o circunscripcin geogrfi-

y luego ver si es vlida para discriminar entre regiones.

e pobreza puede utilizar el ingreso, el consumo u otras consideraciones vinculadas con los servicios sociales como opciones no excluyentes; es decir, pued

onstituye un error de la focalizacin. Del mismo modo, los no pobres de las regiones priorizadas recibirn los beneficios de la poltica, no debiendo, idealm

bjeto de los programas, especialmente de regiones vecinas, si es que stas no han sido prioriza- das en el diseo del programa. Adiconalmente, es factib

s latinoamericanas. En otras palabras, el gobierno disea las polticas sociales sujeto a una restriccin presupues taria; por lo tanto, focalizar simplemente

a amortiguar los costos de los programas de ajuste estructural, pero que luego, en muchos casos, pasaron a formar parte de programas ms estructural

en zonas perifricas. El mecanismo utilizado para llegar a ellos fue el financiamiento (por parte del FSE) de obras civiles que exigieran u

zada en ese perodo. De este monto, el 30% fue destinado a salarios, crendose 20,000 empleos directos al mes, lo que hizo que los niveles de

s tiene a su cargo el programa de alimentacin para preescolares; focaliza a la poblacin beneficiaria a partir de los siguiente criterios: pro

tes y nios hasta los seis aos de edad; y el otorgamiento estara a cargo de los concejos municipales y provinciales de todo el pas. A primera imp

ditores), Cmo estamos? Anlisis de la Encuesta de Niveles de Vida, Lima: Instituto Cunto y UNICEF, 1996, pp. 157-198.
ms tareas relacionadas. Esto es lo que origina una autoexclusin de los sectores medios y altos.

n la ENNIV de 1994. Hacia 1996, el gobierno peruano defini como meta para el ao 2000 la reduccin de la pobreza extrema (que afecta al 18%

lo tanto, los recursos orientados hacia los sectores sociales no deben considerarse como un gasto, sino como una inversin; adems, ms all de evaluar u

n, en general, y de los pobres, en particular. Sin embargo, esto dista mucho de ser cierto; en un gran nmero de casos, no son los pobres quienes se

Santiago de Chile: 1992, p. 177.

gasto pblico social est compuesto por todos los gastos realizados por el Estado con alguna connotacin social.

obierno considera que el objetivo de la nueva poltica social peruana es promover la igualdad de oportunidades para todos los habitantes del pas 3. Sigu

incorpora el financia miento proporcionado por los beneficiarios. Por lo tanto, un aumento de la burocracia estatal aumenta el gasto social fiscal,

os administrativos.

uellos destinados a paliar la extrema pobrez; o que los que tienen como objetivo la inversin en recursos humanos, como educacin y salud, sean utiliza

cuantitativos: el gasto social como porcentaje del PBI, que muestra la prioridad macroeconmica; el gasto social real per cpita, como indicador de bienes

clusiones errneas acerca del impacto sobre el bienestar social, dado que no siempre existe una relacin directa entre la evolucin del gasto social

adas por la poltica social. Implica escoger el proceso productivo que minimice los costos de produccin de un nivel y calidad de prestacin social dado

ntorno de restriccin de recursos pblicos, stos tienden a ser los asignados a "resolver" los problemas considerados prioritarios para una sociedad, y

breza son mayores. De no observarse esta relacin, puede concluirse que la poltica social no es prioritaria, ajustndose en consecuencia el gasto social en

ue que se prioriz el restablecimiento de los equilibrios macroeconmicos bsicos; por ello, el gasto social se redujo en Amrica Latina. Esta situa
existen dos canales a travs de los cuales un mayor gasto contribuye a la reduccin de la pobreza y la desigualdad. En primer lugar, los gastos sociales

puede determinarse slo mediante estudios muy especficos.

cios sociales. Dentro de la provisin, se encuentran las funciones de financiamiento y produccin que, como se ver ms adelante, no necesariamente tiene

do y la planificacin central- presentan lo que la literatura econmica conoce como "fallas". Esto significa que si no existieran las "fallas del mercado", el s

contexto universal. As, existe la tendencia de encargar las tareas al sector privado, salvo que existan razones comprobadas de eficiencia y equidad que

ber la cantidad y la calidad de cada bien y servicio que elevan al mximo su satisfaccin 7, mientras que cada productor debe conocer cmo

como se ha descrito, deben cumplirse algunas condiciones previas que no siempre se dan en el mundo real. Estas "fallas del mercado" abren un esp

provisin ptima de bienes y servicios que generan externalidades, compensando las fallas de los mercados de capital y de seguros, y diseando el en

validad (el consumo que hace un individuo del bien o servicio no disminuye el beneficio para otros potenciales usuarios) y la no exclusin (resulta co

ctivamente hace; para ello, asume que los funcionarios gubernamentales maximizan su utilidad individual y no el bienestar social. Los polticos no maxi

terminar perdiendo con determinada poltica, moviliza sus influencias para oponerse a la misma; esto puede llevar a que algunos bienes privados

a una subprovisin de bienes pblicos y bienes meritorios; anlogamente, se provee en exceso ciertos bienes, cuyos beneficiarios tienen poder poltico.

actividades productivas, pero se opta por usarlas presionando a la reparticin pblica. En ese sentido, los recursos pblicos son asignados ineficientemente

bernamentales. Como los grupos medios y altos cuentan con mayor capacidad de organizarse que los pobres, la teora de la eleccin pblica pred

mplo, los ricos estarn dispuestos a transferir ingresos a los pobres porque la extrema pobreza crea un clima de tensin social e inseguridad que los perju

s sociales que los beneficien; as, se aseguran un clima de tranquilidad social.

ue constituye una "falla de la planificacin

o as podr determinar qu y cunto producir al menor costo posible. Adicionalmente a esta dificultad, es posible que los burcratas no tengan

e debe a la extensa red burocrtica, que eleva los costos de transaccin. Ahora bien, un factor adicional lo constituye el hecho de que para que tod
inanciamiento y produccin, ya que conceptualmente son diferentes. En un extremo existen servicios producidos y financiados por el gobie

emente de pas a pas, no existe una "receta nica" aplicable universalmente.

umidor individual. No obstante, existen casos en que la sociedad como un todo tambin se beneficia de la produccin del bien o servicio. Es

nciamiento pblico (no necesaria mente para su produccin) de los servicios sociales.

a asignacin del financiamien to ptimo por parte del gobierno.

y la salud generan retornos en el largo plazo; pero, como el capital humano no puede utilizarse como garanta, es muy difcil, especialmente para las p

esfuerzos necesarios para su cobro. El resultado ser bajas tasas de recuperacin de los mismos.

e salud; pero, como el asegura dor privado no puede identificar fcilmente a personas riesgosas 9, coloca deducibles y coseguros para evitarlos. E

un problema que en teora econmica se conoce como moral hazard.

es de mala calidad quebraran y saldran del mercado. En ese sentido, da la impresin de que el problema de calidad es, en ltima instancia, un prob

o por el sistema como un "evalua dor de la calidad"; si el consumidor evala mal un servicio simplemente acude a otro y, con ello, el primero pierde el f

ospitales o escuelas. En este contexto, elegir el ms barato y no necesariamente el de mayor calidad. Entonces, las fuerzas de la libre competencia no func

ables, son difciles de regular. En todo caso, el problema de informacin del consumidor justifica racio nalmente la regulacin pblica, aunque no necesar

cmo generar y evaluar la calidad, lo que tambin es cuestionable. Entonces el problema se reduce a buscar la mezcla adecuada; el gobierno puede

gir una complicacin adicional: el gobierno cuenta con recursos que por definicin son escasos, por lo que puede aparecer una restriccin para contar c

? Ambos enfrentan proble mas de informacin: el consumidor tiende a elegir los servicios de menor precio (que no necesariamente son los de mayo

uir en favor de los pobres si es que stos no cuentan con un subsidio para los gastos en educacin, salud y otros servicios. Un argumento que va en
to fuera posible, los polticos pueden sucumbir ante las presiones de grupos organizados y mejor informados; as, una poltica adecuadamente focalizada

ropuestas no apuntan a una total recuperacin de costos, sino slo a una parcial, a travs de un cobro selectivo por los servicios sociales.

uines tienen acceso a ellos y quines no. Tradicionalmente, ha sido el sector pblico el que ha tenido la responsabilidad en el financiamiento, a t

iamente lo que deba pagar), ha sido ampliamente desarrollada por Roth y Jimnez 10. Se arguye que esto llevara al logro simultneo de la eficien

aumentado a un ritmo menor que el crecimiento poblacional), los niveles de inversin en los mencio nados sectores no han sido los adecuados. La recup

tasa de retorno; esto es muy claro en el caso de la educacin superior 12.

apropiados para minimizar los costos en la prestacin. En un sistema centralizado, estos incentivos son

Johns Hopkins University Press, 1987.

de modo que el cobro por los servicios no impida que la poblacin de bajos ingresos pueda acceder a ellos. Esto es parte de un esquema redistributiv

plementarios y el costo de oportuni dad que enfrenta, pues en la mayora de los casos debe dejar de trabajar para ser sujeto del servicio social

sto incluye la educacin

ank, 1990, pp. 109-136.

focalizados, y ser distribuidos a partir de indicadores de ingreso o de riqueza.

urales. No se pretende cobrar por esos servicios; por el contrario, la liberacin de recursos posibilitara un aumento en el gasto.

o no provisto por el sector privado.

lemas de equidad, en el sentido de que los pobres no podran "comprar" los servicios sociales en las cantidades adecuadas. La produccin pblica de lo

n Amrica Latina en la presente dcada, poco se ha avanzado en la forma como se organizan los sectores sociales, salvo excepciones como Chile 17.

en la forma de monopolios pblicos. Estas caractersticas se han asociado con baja calidad, desperdicio de recursos y un reducido impacto en la poblaci
s decir, desvan recursos de acuerdo con su propio inters. Un ejemplo de ello es la persistencia de subsidios generalizados en la provisin de la educacin

s Pblicos, 1993.

74, The World Bank, mayo 1990.

etermina un arreglo institucional dentro del cual acta la poltica social 20. De este modo, la ineficiencia en la provisin de los servicios sociales es, fu

institucional con un objetivo claro: mejorar la forma en que estn organizados los servicios sociales. Para hacerlo, se necesita informacin y conocimient

ocial Services in Latin America, documento presentado en el XIX Congreso Internacional de la Asociacin de Estu

ra el crecimiento. Adems, experiencias de otros pases brindaban el marco conceptual para reali zarla. Por lo tanto, es diferente en cuanto a la motivacin

objetivo comn; en esta concepcin, el hecho de que un pas siga una estrategia de desarrollo descentraliza da no significa necesariamente que el go

arizacin de los programas gubernamentales. A este Estado se le conoce como el Estado de Bienes tar, principalmente por su rol activo en satisfacer la

la descentralizacin y, por lo tanto, el cambio de visin respecto al diseo de las polticas sociales han sido precipitados por la crisis de los aos ochenta.

tiva deben tener los gobiernos locales?; los ingresos de los gobiernos locales, tienen consistencia con las responsabilidades de gasto que asumen?; cm

n, Filipinas, Tnez, Turqua y Zambia, se encontr que las funciones ms comunes de los gobiernos locales son: proteccin contra incendios, l

ord University Press, Washington: 1992, cap. 2.

ocer qu funciones cumple el gobierno. Musgrave 3 hace una divisin tripartita de las mismas del siguiente modo:

nsumidor individual (como s ocurre con los bienes privados), sino que tambin estn disponibles para otros consumidores. En ese sentido, so

ultad central est en determinar cunto para cada uno, ya que esto depende del valor que cada consumidor le otorga a los beneficios que recibe. Como el

queza acumulada o heredada. El problema radica en que la distribucin resultante puede ajustarse o no a lo que la sociedad como un todo considera u
aqullas de ingresos bajos. En este caso, conviene colocar sobre la balanza los costos en eficiencia, pues los impuestos desincentivan la inversin y dis

potencial de la economa. Estos objetivos no se consiguen de manera automtica, sino que requieren la presencia del gobierno en el diseo de toda l

ules a nivel local? Antes de ello, resulta conveniente insistir en que la descentralizacin es un proceso mediante el cual el gobierno central traspas

descentralizacin permi te una atencin diferenciada de las mismas.

unidad local, se incremen ta la base tributaria, as como la capacidad de adquirir ms bienes y servicios pblicos. Para el gobierno central resulta m

nn, op. cit., pp. 386- 388.

signacin, si bien es cierto que los bienes pblicos estn disponibles para todos, sus beneficios pueden estar limitados espacialmente; esto lleva a la idea de

rea geogrfica, sujeto a que internalice los beneficios y costos de tal provisin. De este modo, los bienes pblicos locales se caracterizan por la limitaci

preferencias espaciales se producira a medida que los individuos migran hacia aquellas comuni dades cuya oferta de bienes pblicos les atraiga ms

ue ella promueve es Prud'hom- me, quien basa su posicin crtica en los siguientes argumentos 6:

erencias de cada comuni dad. Ignora la eficiencia por el lado de la olera.

las preferencias). En muchos pases en desarrollo, el problema no est en revelar las distintas preferencias entre las comunidades, sino en satisfa

n desarrollo el voto democrtico se basa en lealtades personales o partidarias.

ente no hay consistencia entre las promesas electorales y los recursos disponibles. Muchas autoridades locales electas sienten que ya cumplieron con su p

ga los incentivos para aplicar eficientemente las medidas. La descentralizacin no slo transfiere recursos a la autoridad local, sino tambin a su burocra
or. Debe entenderse a la descen tralizacin como un proceso que transforma las relaciones y las responsa bilidades entre el Estado y la comunidad local. Es

ejara dicha labor a las comuni dades locales, aquellas que ofrezcan programas ms generosos de redistribucin atraeran a pobres de otras zonas, e induc

edistributiva deben financiarse con fondos generales del gobierno central. Por otro lado, la produccin de bienes pblicos locales, as como las dems

probable es que se genere inflacin. Adems, las comunidades no son islas, sino que los mercados estn fuertemente interrelacionados. As, las autorid

sos gastos. La cercana del gobierno local con los residentes de la jurisdiccin posibilita conocer mejor las preferencias por servicios pblicos, as como

ha colaboracin entre la instancia central y la local: el nivel central determina la poltica nacional de redistribucin, mientras que la comunidad local se enca

dades fiscales entre la instancia local y la central? Esto porque "lo mejor" vara de pas a pas, y est condicionado por factores histricos, institucionale

un gobierno central). No existen ejemplos del segundo caso 9, ya que la mayora de pases se ubica en algn punto intermedio, con distintos grados d

los niveles de gobierno y definir, formalmente, no slo las relaciones entre estos niveles, sino el grado de autonoma asociado a cada uno de ellos.

as como tambin la capacidad fiscal de los mismos. En un sistema federal, los poderes y las responsa bilidades de los gobiernos locales estn definidos c

no es el monto del gasto, sino el nivel de discrecin que el gobierno local tiene sobre su presupuesto. Es evidente que, para elevar sus tasas impos

esponden a cada instancia local, debe disear un mecanismo adecuado de financiamiento.

administrativa y la fiscal; dicho de otro modo, de nada sirve la independencia en la toma de decisiones de la instancia local si no tiene los recursos

cursos, constituye un marco ms conducente a un proceso descentralizador. Tambin es cierto que la ausencia de un condicionamiento va en desmedro d

cin entre autonoma adminis trativa y fiscal es clara: mientras que la primera se refiere a lo que la instancia local puede hacer, la segunda implica que los e

es, como Brasil), stos ya tienen organizada su propia hacienda, en torno a la cual puede constituirse el nuevo sistema de financiamiento. Aqu, gradualme

la autonoma administrati va, la existencia de una capacidad adecuada de gestin, especialmente en trabajadores calificados e identificados con la co

es o transferencias del ente central.

tancias locales se acostumbran a esos recursos y no asumen el costo poltico de colocar nuevos tributos; y, adems, se pone en riesgo la autonoma adm

s municipios 11. Existen municipios ricos y pobres, por lo que la capacidad de generar recursos propios es distinta; entonces, a menos que el gobierno centr

la distribucin de ingresos antes de la accin del Fondo Comn Municipal era desigual: los munici pios correspondientes al decil ms rico generaban s
tudios Pblicos, 1993, pp. 295-296.

locales tengan un rol ms significativo en el desarrollo econmico, deben generar un flujo creciente de ingresos. Entonces, la asignacin de fuentes de

asignacin de impuestos 14:

abajo, por el nivel central.

n tres formas de impuestos a la propiedad: a partir del valor anual de la propiedad, en funcin del valor del terreno o dependiendo de la ubicacin

anciar los programas que le han sido asignados. A esto se le llama "desequilibrio vertical" y proporciona el sustento para las transferencias y las subvencio

udadanos. Esto se llama equidad fiscal horizontal.

un propsito de gasto especfico. Esto suele darse cuando el gobierno central desea subsidiar actividades que, en opinin del mismo, tienen alta prioridad

vo claro, es posible que se incremente la capacidad de gasto en otros bienes y servicios pblicos, ya que se alteran los precios relativos 16.

do los beneficios de un bien o servicio local se extienden ms all de la localidad, benefi ciando a aquellos que no han contribuido con los costos. Por eje

os niveles mnimos de calidad en el servicio pblico. Aqu no se recomiendan transferencias no selectivas, puesto que no se tiene la certeza del destino de la

n dismiles. Estas caractersticas inducen a que algunas comunidades tengan una base tributaria mayor, lo que incentiva un proceso migratorio hacia

fuentes de ingresos, aumentan do un impuesto local, sin perder autonoma. Intuitivamente, una transferencia por el mismo monto disminuira su au

o de gasto; no obstante, hay que tener en cuenta el costo en eficiencia e incertidumbre con respecto al uso del fondo. La conclusin es que no existe u

icos, y las ganancias en


cobros a los usua rios por bienes y servicios pblicos de naturaleza local.

. En los pases en desarrollo, en los cuales la escasez de recursos es incluso ms pronunciada, no puede ocurrir un despilfarro de los mismos; ms a

mentar otros, sino tambin de mostrar los logros positivos de los mismos y, con ello, aumentar el soporte poltico de los gobiernos de turno. En este

espuesta fuera negativa, por qu?, justifica el programa los recursos asignados a l? Para responder estas preguntas, se necesita de un marco general d

do que puede ocurrir que el impacto aparezca slo cuando se excede cierto lmite de provisin de bienes o servicios. Por ejemplo, en la evaluacin de un

acin del impacto de este programa de compensacin de emergencia, llevada a cabo a fines de los setenta, encontr que muchos de los trabajadores no reci

ta se ha aplicado, la manera de hacerlo no satisface plenamente los requisitos de una investigacin profesional. Normalmente se comparan las metas pro

vol. 9, No. 2, 1994, p. 159.

Mxico: Fondo de Cultura Econmica,

relacin a las metas propuestas y a los efectos esperados sobre los grupos sociales beneficiarios 4.

metas de un programa, explicar expost las discrepancias entre los objetivos propuestos y los realmente obtenidos y, finalmente, asignar responsabilidades a

se hace referencia al mbito nacional que define el marco en el que se realiza la evaluacin; en la evaluacin de proyectos sociales se sigue una "lgica de p

z de recursos impone restricciones presupuestarias.


actividad. Con el seguimiento se asegura el cumplimiento de la entrega de insumos, los calendarios de trabajo y el logro de los objetivos propuestos de

yectos sociales, como se ver ms adelante.

debe continuar con el proyecto o no. Luego, si se decide proseguir con el proyecto, se incorpora la dimensin cuantitativa, lo que supone dos alterna

os) o no. En el caso de que la respuesta sea afirmativa, nuevamente aparecen dos opciones: utilizar la misma formulacin para proyectos futuros o reformu

a una evaluacin terminal (cuando el proyecto ha terminado).

. Como se realiza durante la operacin, puede afectar a la organizacin y a las operaciones. Tiene como objetivo detectar las fuentes de ineficiencia p

o "mira hacia atrs", concluyen do si el proyecto funcion o no.

una seleccin ms adecuada de los beneficiarios y mejorando los sistemas de adquisicin, distribu cin y oferta de alimentos. Pero no dice nada sobre

a posibilidad que tiene de comparar el proyecto con otras experiencias similares en las que ha participado. La desventaja est en su falta de conocimiento

os "evaluados se ponen a la defensiva", proporcionando slo informacin parcial, dado que la perciben como "un examen de su actuacin personal".

e se hace a la evaluacin mixta es que puede surgir un conflicto de intereses.

r la distancia existente entre el evaluador y los beneficiarios. Es usada para proyectos de pequea escala, que requieren una respuesta positiva e inmedia

uientes metodologas: el anlisis costo-beneficio (ACB), el anlisis costo-electividad (ACE), el anlisis de impacto (ADI) y el anlisis costo-impacto (ACI).

s extremadamente sencilla: se comparan los beneficios y los costos de un proyecto; si los primeros exceden a los segundos, se acepta el proyecto; de lo

o. En la evaluacin social se mide la contribucin a la sociedad de distintos proyectos que suponen una inversin en algn sector econmico; y los benef

ste la dificultad de expresar los beneficios en unidades monetarias.


as (evaluacin exante), as como tambin permite establecer la diferencia de eficiencia entre diversas formas de ejecucin para el logro de iguales objetivo

osto; esto significa encontrar la manera ptima de asignar los recursos disponibles para lograr el mayor nmero de unidades de resultado. Para lograrlo, co

complicado generalizar los resultados de este tipo de anlisis, pues han de tenerse en cuenta las economas y las deseconomas de escala derivadas de la

otras palabras, busca establecer si los resultados finales esperados efectivamente se han logrado. Por lo tanto, se trata de identificar en qu medida

que se aproxime a la directa. Estas medidas indirectas se llaman indicadores.

fectivamente ha ocurrido. As, debe definirse una situacin inicial y otra final.

oma en cuenta los costos incurridos, es decir, la eficiencia. Esto es equivalente a asumir que los recursos son ilimitados.

les, que permiten establecer una relacin de causalidad entre programas y resultados. El efecto de un programa slo puede ser medido adecuadamente

to de los mismos antes del programa; y la tcnica comparativa, en la cual se compara el comporta miento de los individuos luego del programa con el co

preguntarse qu hubiera pasado con ese grupo si es que no hubieran sido sujetos del proyecto. La ventaja de este mtodo es que como se trata del m

agar el sistema de conexin hasta que no se implementar una fuente alternativa de agua. La moratoria dur tres aos. Usando data mensual de 1966 a 197

grama. Para realizar la comparacin se usan dos mtodos: el estudio prospectivo, en el cual ambos grupos

objetivo ya est recibiendo los beneficios del programa. Estos mtodos son ampliamente utilizados en los Estados Unidos, aunque desde la d

cto no se puede cuantificar estads ticamente, es difcil asegurar que los efectos seran los mismos para ambos

rograma; y el otro llamado grupo de control, que no recibe el programa. Esta metodologa asegura que, antes del programa, ambos grupos sean e

adoptado en la dcada de los ochenta. Para este estudio, los grupos fueron conformados aleatoriamente luego de conocidas las necesidades

s estrategias experimentales como cuasi- experimentales pueden investigar los impactos de un programa social sobre los individuos. Sin emba

e un programa en particular.

ado grupo de control, que no va a ser beneficiario del mismo. Luego se comparan ambos y la diferencia se atribuye al impacto del programa. Existe cier

social; y segundo porque los indicadores, por complejos que sean, siempre contienen un alto grado de arbitrariedad.
distintos grupos. Es claro que este

ank Research Observer, vol. 9, No. 2, 1994, pp.

ormente decidir a partir de los mismos si conviene implementar mayor cantidad de proyectos de ese tipo. No obstante, con una perspectiva de med

llo, puede convertirse en una poderosa herramienta para los evaluadores de programas sociales.

edad preescolar, provenientes de familias de bajos ingresos, reducan la nutricin inadecuada e incremen taban la capacidad intelectual de los nios. No

s, clasificados por veinte sectores o vecindarios. Luego se definieron subgrupos (cada uno contena entre
a diferencia estaba en el nmero de horas utilizadas. Adicionalmente, se definieron, tambin de

nios de familias de bajos ingresos que no mostraban signos de desnutricin, pero que tambin haban participado en el muestreo y que vivan en luga

meras, se les entregaba el 75% de las protenas y caloras diarias recomendadas. Los servicios de salud incluan observaciones diarias de los nios e inmediat

arrollo de habilidades de los nios; para ello, se implemento una tcnica de control aleatorio en los centros infantiles, dirigidos a familias de bajos ingresos,

cativas en cuatro de las nueve pruebas. Esto mostr la importancia de este programa televisivo como componente importante de la educacin, y abri la

to a esta ltima, si est definida a priori la cantidad de productos por entregar, debe minimizarse el costo por unidad de producto. Si el gasto total e

os costos de capital, operacin, y mantenimiento, obteniendo as los costos totales anuales (CTA). Tambin es necesario determinar los servicios a

ue el impacto se logra mediante una adecuada focalizacin. Sin embargo, es claro que la eficiencia no asegura la eficacia (el impacto).

omo el impacto. As, aparece la

l impacto alcanzado o estimado.

objetivo. Esto comporta un riesgo, por la misma incertidumbre asociada a la proyeccin de informacin. Aqu
e realmente ha sucedido, por lo que esta tcnica permite diferenciar adecuadamente cmo mejorar el proyecto, sea por el lado de los costos o

rsos, sino en un uso inadecuado de los mismos. La evaluacin de proyectos sociales permite avanzar en ese

enido. La educacin es una piedra angular para inversiones adicionales porque simultneamente mejora el bienestar y la distribucin de ingresos, e inc

de la cobertura en la pobla cin, sino tambin respecto a la implementacin de mtodos que eleven la calidad del producto recibido. Esto supone an

minar la forma en que se usan? Esta decisin no es trivial, pues involucra un costo de oportuni dad representado por los efectos que hubiera tenido su

os recursos destinados a otros sectores (y ste es slo un ejemplo). As, todos los gobiernos enfrentan el problema econmico de tener que asignar eficie

meros destaca el aporte de Theodore Schultz 1 en torno a la teora del capital humano. El capital humano se define como "el conjunto de habilidades potenc

ata de un bien de inversin porque colabora con la creacin de ingresos futuros al proveer al individuo de capacidades y habilidades que le permiten obt

, Lima: CIUP, 1993, p. 34.

iento contable; el punto de partida fue una funcin de produccin agregada, que vinculaba el producto obtenido, Q, con los insumos de capital fsico (

en sus componentes de capital y trabajo. Deninson intent explicar el crecimiento econmico de Estados Unidos entre 1910 y 1960, a partir de los incr

de educacin gratuita o fuerte mente subsidiada en todos los niveles, tanto primario como secundario y superior. Por lo tanto, no es de extraar el cre

creasing Returns and Long Run Growth", en ournal of Political Economy, vol. 94, No. 5, 1986.

los gastos directos en educacin, como la matrcula, los libros, el transporte, etc., y un componente muy importante: los ingresos no percib

cuento que hace que el valor presente de los beneficios netos sea cero. Al calcularlas para distintos niveles educativos, se convierte en una poderosa herram

rna de retorno (TIR) privada, y el segundo, a la TIR social.

studiantes esperan recibir como resultado de su educacin; comparndose ellos con los costos educaciona les, tanto directos como de oportunidad. Este c

mejor salud, un desempleo menor, una mejor planificacin familiar, etc. Este tipo de omisiones subestima el valor de la tasa de retorno.

ados ms los gastos de las institucio nes educativas, en particular, el gasto pblico. Tpicamente, los costos sociales se sobreestiman, por lo que la TIR so

n desarrollo debe asignarse prioridad mxima a la inversin en educacin primaria, seguida por la secundaria y la superior (26%, 18% y 16% respectivamen
ms, se sugiere revisar Psacharopoulos, George y Ying Chu Ng, Earnings and Education in Latin America. Assesing Priorities for Sclhooling Investments, Working Paper 1056, The W

in desacertada de los mismos.

tura y otros calidad; no obstante, ninguno est exento de ambigedades. Una breve revisin de los mismos resulta pertinente.

tema educativo, de todas las edades, como proporcin de la poblacin total en edad de iniciar los estudios. No incluye a aquellos que no lograron acceder e

rupo de edad que oficialmente corresponde a ese nivel. Los grupos de edad varan entre pases, pero usualmente son de 6 a 11 aos para educacin primar

nas de ese grupo de edad. Este indicador evita el problema de repitentes, pero no controla por el grado de estudios. Por ejemplo, puede existir una alt

alumnos que pasa de la educacin primaria a la secundaria, es decir, el nmero de ingresados a secundaria como porcentaje del nmero total de alumn

onado nivel. Por ejemplo, el nmero de estudiantes que terminaron secundaria como porcentaje de aquellos que la iniciaron. La desercin, sin embarg

os e informacin estadstica de 26

los efectos son pequeos: un 107o de incremento en el gasto por alumno slo aumenta la tasa de finaliza cin en 37o. Esto implica que la solucin no

y importante; sin embargo, depende de qu nivel educativo es el que se expande 8. El impacto en equidad es mayor si se expande la educacin bsica, pu

n ahorro e inversiones desiguales. Por lo tanto, para que la educacin contribuya con una distribucin ms justa, deben cumplirse dos condiciones: los grup

mico. Es decir, la educacin hace a los individuos ms productivos. Sin embargo, algunos crticos sostienen que la educacin acta slo como una "s

nalizar su rendimiento laboral, incurriran en altos costos en el proceso de seleccin. Ante ello, usan la informacin de los postulantes como una herramien

anto en educacin superior slo para encontrar que ahora sta es la nueva seal?
n menor nivel de analfabetis mo disminuye los costos de transaccin entre los individuos, y brinda efectos externos positivos en el contr
ntro de las reformas de los sectores sociales.

ngira la posibilidad de que muchos consumidores accedan al servicio.

riori. En estas condiciones, un individuo que desea estudiar, pero que no tiene

pobre no tendr ningn activo para ofrecer en garanta; segundo porque sus ingresos futuros y, por lo tanto, su capacidad de pago, son inciertos:

os cientficos no pueden utilizarse en escala pequea (las bibliotecas universitarias, las facultades de medicina, ingeniera, fsica, etc., que necesitan un ta

n directa por parte del Estado, sino que ste puede fomentarla mediante la creacin de un mercado de crditos educativos, el otorgamiento de vouche

s de la inversin. Como slo parte de los beneficios son recibidos por el alumno, es

ido cuestionada y se sugiere un mayor rol del sistema de precios en la asignacin de recursos en el sector educativo. Esta mayor movilizacin de recursos

, satisfacen los intereses de los grupos de presin que les brindan el soporte. Inclusive, en el caso en que los intereses de estos grupos sean con

educacin recibida, puede solucionarse, al menos parcialmente, con una mayor presencia del sector privado.

neficiarios de la educacin superior pertenecen, en un alto porcentaje, a familias de

as becas no son excluyen tes, pues se entregaran a los estudiantes ms brillantes de las familias pobres; es decir, una beca sera un premio y no un

logra la eficiencia y la equidad en forma simultnea 13.

los casos, se trata de la educacin primaria.

es y sus padres. Expandir el sistema educativo al sector privado pasa por la supresin de restricciones legales, el establecimiento de un sistema adecuado
aporta resultados interesan tes 14. Ellos analizaron datos de escuelas secundarias en cinco pases en desarrollo: Colombia, Tanzania, Repblica Dominicana,

puntaje promedio, tomado aisladamente, no representa una evaluacin justa de los dos tipos de escuelas. Esto ocurre por problemas metodolgicos, pu

s escuelas pblicas son gratuitas y las privadas no, el factor ms influyente en la decisin es el ingreso familiar o variables relacionadas con el mism

alumnos con similares condiciones de entorno, el resultado anterior se mantiene; lo que podra indicar una mayor calidad de las escuelas privadas.

es en las escuelas pblicas. Esto implicara que las escuelas pblicas podran mejorar si se aplicaran los mtodos usados en las escuelas privadas.

das. El punto clave est en la estructura de incentivos que enfrentan las escuelas pblicas, que es un tpico que debe contemplar una posible reform

ados los costos privados, existe un exceso de demanda 16. Esta posibilidad puede darse con mayor incidencia en la educacin superior, puesto que las ext

(que justificara la educacin gratuita) existen slo en los niveles primario y secundario de los sectores rurales 17.

ales, en los cuales s se cumple que muchos que desean estudiar no tienen donde hacerlo. Inclusive los subsidios podran ser mayores, para cubrir el co

ervicio educativo; para los padres de familia (y los mismos alumnos) resulta complicado presionar por una mayor calidad si el servicio es gra

nez en el sentido de que la demanda por servicios educativos es inelstica, aunque esto depende

primario aument de 6.2 millones en 1976 a 14.7 en 1983; en 1984 se introdujeron cobros a los usuarios y la matrcula disminuy a 12.5 millones en 1986

estudiantes pertenecen a familias de altos ingresos 19. Ante un exceso de demanda, es posible introducir pagos del usuario hasta que se reequilibr

go, la dificultad de imple mentar una reforma de este tipo estriba bsicamente en los costos polticos de la misma. Los estudiantes universitarios conside

92/61, The World Bank, 1992.

ector privado a ofrecer ms educacin. Esto se logra mediante dos instrumentos no excluyentes: cambiando la manera en que el gobierno transfiere los r

otros costos. La alternativa es otorgar recursos en funcin de algunos criterios ms relacionados con la eficiencia como, por ejemplo, las cifras de asistencias

e el interesado, y con l decide libremente a qu escuela enviar a su hijo, sea sta pblica o privada. Si una escuela no recibe estudiantes es porque lo

e implemento una reforma de este

de desercin y repeticin escolar), bajos sueldos a los profesores por el exceso de burocracia, supervisin inadecuada de los administradores de las escue

ia del dinero no sera automti ca, sino que las escuelas recibiran un pago por cada estudiante matricula do, denominado subvencin. Cabe mencionar que
n el tipo de enseanza y la regin geogrfica, lo que refleja una estructura de costos heterognea, pero se entrega universalmente, sin distinguir la condic

ago de Chile: llades-Georgetown University,

los esquemas tradicionales de la intervencin pblica centralizada, sin posibilidad de eleccin. Se premia a las escuelas que atraen estudiantes y se cas

ientos pblicos de los niveles pre escolar, primario y secundario a los municipios. Como consecuencia, pasa a ser responsabilidad del municipio la

as que la privatizacin incide sobre todo el sistema econmico. Por otro lado, la privatizacin reduce el poder del Estado, transfirindolo al sector

carcter territorial que posean una alta autonoma relativa del nivel central (slo sujetos a legalidad); que, por lo tanto, tienen personera jurdica, admi

e una desconcentracin educativa. La diferenciacin de ambos conceptos est en el grado de autonoma de la instancia local.

gica, polticas y programas, la gestin y la prctica gerencial, la gestin de infraestructura y equipamien to, y la gestin de recursos humamos. La dimensi

lece y otorga las certificacio nes?, quin toma las decisiones curricula res?, quin controla y gestiona al personal docente y la planta fsica?, qui

privado y el "nuevo" sector pblico. Por ejemplo, en el caso chileno, como se ha reseado con detalle en el punto anterior, se incorpor al sector

n Econmica y Social (1LPES), 1994.

Como el gobierno asegura la subvencin, slo que sta se otorga al estudiante para que ste escoja y no a la escuela directamente, es posible evalua

aja calidad y eficiencia debido a la falta de incentivos del sistema para atraer y retener estudiantes, bajos salarios de los profesores debido a los altos co

embros (en comparacin con el gobierno central), tienen los incentivos para implementar los cambios. Esta reforma asume que los futuros administra

la descentralizacin con un sistema de transferencia de los recursos del gobierno central a los niveles locales, resulta un ejemplo ilustrativo. Al incor

incentivos adecuada. Slo as pueden

ientas que tambin son aplicables a otras ramas. Inclusive, puede afirmarse que no hay un solo concepto econmico propio de la economa de la salud 1.

ones en el siguiente sentido:

mximo provecho, y ello supone producir al menor costo posible.


provisin del servicio.

plicacin del anlisis econmico en la toma de decisiones es que deben existir alternativas; si hubiera slo una alternativa posible, no existira problema eco

salud como el estado completo de bienestar fsico, mental y social, y no slo la ausencia de enfermeda des. Desde esta perspectiva bastante amplia

uidados de la salud. En la siguien te seccin se analizarn las principales caractersticas del mercado de cuidados mdicos, enfatizando sus diferencias con

salud (seccin 5) con todas las

a descentralizacin en el sector salud. A manera de conclusin, se establecen los principales aportes que el anlisis econmico puede realizar al sector sa

stas son las siguientes:

o los servicios preventivos, los cuidados mdicos slo brindan satisfaccin ante una enfermedad, es decir, ante una desviacin del estado normal de una

eso existe un riesgo de muerte o de incapacidad parcial o total para desarrollar nuestra capacidad para generar ingresos (en otras palabras dejar de traba

Normalmente, los consumidores no conocen las consecuencias de distintos tratamientos mdicos; ni siquiera pueden diagnosticar qu tipo de tratami

ormalmente, dada la naturaleza compleja de las acciones de salud, lo nico que percibe el paciente es la ausencia de salud, pero no conoce la naturaleza y e

ello, puede inducir demanda y el paciente acudir al mdico tantas veces como ste lo solicite; por ejemplo, dada la reducida informacin del paciente, e

cin, es mayor an en el caso de los pacientes.

es alto, y el tiempo de estu dios es mayor que en otras profesiones. Estos dos factores actan como una restriccin a la oferta.

ar la existencia del pago directo por el servicio (fee for Service) y, como alternativa, los sistemas de pre- pago (que incluyen los mercados de seguros de s
ptimos. Por eso "para que el mercado funcione bien", se analiza qu tanto se aleja el mercado

nadie sin empeorar a otro. Esta nocin es recogida por el primer teorema del bienestar que sostiene que "todo equilibrio competitivo es Pareto-ptimo

blacin tenga gran parte de la riqueza, y la mayora viva en condiciones de pobreza; esto sera eficiente (pues la nica forma de mejorar a los pobre

rcado; todo lo que se requiere es redistribuir la riqueza inicial y dejar el resto al libre mercado. Por lo tanto, todas las asignaciones Pareto-eficientes pu

las externalidades, la ausencia de mercados completos y las fallas de informacin. El mercado de cuidados mdicos presenta varias de estas fallas: asime

able por las fallas mencionadas), puede no proveer del servicio a la gente que no tenga dinero para pagar los tratamientos. Dado que la salud es considera

ro siguiente, en el cual se hace la comparacin con el mercado de cuidados mdicos:

un aumento en el nmero de mdicos disminuir el precio de los servicios mdicos. La realidad contrasta con este hecho, probablemente, por la existenc

nismos de propiedad y asigna cin de recursos con los cuales va a operar el sistema.

uipamiento, insumos, infraestruc tura, etc.) que tienen un costo y, por lo tanto, deben ser financiados.

financiamiento de la salud puede suponer cobros directos al usuario o pagos peridicos no relacionados directamente con los episodios de enfermedad (a

os de financiamiento.

tado (mecanismo centrali zado), o una combinacin de ambos. Entre los dos extremos (pero tendiendo ms al sistema descentralizado) se encuentran dos

proveedores privados.

es que ste atrae.

tas accedan a ciertos bienes o servicios que la sociedad considera necesarios y que, por sus propios medios, no pueden alcanzar. Ntese aqu las nociones

alor, independientemente de quien lo demande. Este es el caso de la salud pblica: el Estado transfiere recursos a los productores (hospitales y servicios d

e en funcin de resultados.
tivos: eficiencia y equidad. La eficiencia implica lograr el estado de salud socialmente deseado al mnimo costo posible y la equidad alude a un acces

omo en la prestacin de servicios.

bin en manos estatales, aunque cabe la posibilidad de algn grado de descentralizacin. Cada hospital cuenta con un presupuesto global, que

ialmente a cargo de la Seguridad Social, pero la prestacin del servicio puede ser pblica o privada. Inclusive aqu pueden surgir otras variantes en f

organizaciones, pblicas o privadas, para que tengan a su cargo esta funcin. La competencia aumenta cuando los usuarios pueden escoger entre ho

modelo muy centralista puede lograr un mayor nivel de cobertura pero, dada la escasez de recursos, no

iencia, pero genera un costo en equidad. Este trade-off se soluciona a travs de los sistemas mixtos, en los cuales las funciones estn divididas

pblico. Existe una variedad de arreglos institucionales, correspondindole a cada uno un distinto sistema de incentivos.

ravs de un presupuesto histrico; la inversin es discrecional y est condicionada a la disponibi lidad de recursos del nivel central. El problema prin

Fondo Nacional de Salud", en Cuadernos de

zadas. Surgen aqu varias posi bilidades. Una es pagar por das de hospitalizacin; y otra, a partir del nmero de prestaciones otorgadas. Si bien es cierto

in de costos. Este sistema liga el pago a un resultado mdico concreto: el diagnstico de egreso del paciente del establecimiento hospitalario. El pro

es reembolsado por los gastos efectuados, sino por los diagnsticos tratados.

implique una baja en los costos, representa un beneficio para el proveedor, pues el nivel central siempre paga el valor estandarizado. Por ejemplo, si la mejo

de prestaciones. Aqu aparecen el rol regulador del Estado y la libertad de eleccin del beneficiario, que "controlan" que no existan mermas en la calidad. U

ir "seales de mercado al sistema.

n respecto a su eficiencia y cobertura de los desempleados, los indigentes, los pacientes de la tercera edad y aquellos que sufren enfermedades catast

vento no deseado, el individuo se ve obligado a afrontar gastos en un momento en el cual se est reduciendo su capacidad de generar ingresos.

iento cuesta US$20,000 al ao; una compaa vende plizas para asumir ese riesgo; si vende muchas

mero podr ser ligeramente mayor o menor que 100, pero en todo caso, no se alejar mucho de ese valor.

e por encima de 200 (1/100 * 20,000), que representa el valor esperado o gasto promedio en que incurre la compaa por los individuos que asegura. La
costo alto. En otras palabras, muchos preferirn pagar 200 a la compaa que no hacerlo y asumir la posibili dad de uno entre cien de tener

cuesta 100 dlares y que la compaa que vende una pliza para cubrir este gasto lo hace al precio de 110 porque, aparte de cubrir el costo del cheque

ircunstancias. Por ejemplo, si el individuo sabe que la compaa aseguradora cubre el 80% del costo por cada da adicional que el paciente se manteng

mo, sino que la persona tender a gastar menos en cuidados preventivos de la salud, por lo que aumenta r la posibilidad de enfermarse. .Este problema

or cuidados mdicos durante un ao, la tercera parte (es decir, la compaa) cubre una parte o el total (dependiendo del plan) de los servicios mdicos ad

mpaa si el monto que puede obtener compensa los costos incurridos en tener que hacer el trmite; segundo, controla el sobreconsumo del seguro

ue para una de altos

nte cubierto en un 20%. Obsrvese que si sube el precio del servicio, la compaa sigue cubriendo el mismo porcentaje.

esto evita el incentivo para el sobreconsumo, pues el beneficio es fijo y no depende de la cantidad de servicios mdicos adquiridos. Lo complicado de esta a

para los privados.

espera, la insuficiencia de medicamentos, etc. La poblacin de ingresos altos y medio-altos se adscribe al sistema privado, recibiendo una atencin exped

n debe corregir esta falla de los mercados privados de seguros de salud. Su funcin es la de regular los seguros mdicos ofrecidos por el sector privado o la

adamente del precio pagado a los proveedores cuando ofrecen el servicio 11.

ncepto de deducibles y coseguros; y polticas de oferta (supply-side cost sharing) que apuntan al diseo de incentivos adecuados a los proveedores de servic

tura del seguro) para lograr dos objetivos: brindar una adecuada proteccin al usuario y, simultneamen te, evitar el sobreconsumo de cuidados md

es, vol. 7, No. 4, 1993, pp. 35-151.

o asegurado tiene los incentivos para generar una demanda excesiva por cuidados mdicos. Aqu tambin entra en juego la relacin mdico-paciente; el pa

al paciente asegurado al aumentar excesivamente los deducibles y el coseguro con la idea de desincentivar el consumo excesivo.

escogido por el consumidor perfec tamente informado. Adems, este consumidor tiene como objetivo ele var al mximo su bienestar; por lo tanto, se asu
al costo del servicio ofrecido, cualquiera sea ste. As, existan incentivos evidentes para ofrecer cualquier nivel de consumo deseado por los pacientes

cibe financiamiento adicional por cada da de hospitalizacin, cada examen realizado y cada procedi miento llevado a cabo. La alternativa es un sistema

las polticas que alteran los incentivos para la oferta; en ese sentido no son excluyentes, sino complementarias. Entonces, ambos tipos de polticas de co

ado a aquellos que supongan costos muy altos y que, por lo tanto, generen prdidas. Por otro lado,

s manejables el riesgo finan ciero de los pacientes y, al mismo tiempo, disear los incentivos para evitar los sobrecostos del sector.

aumentar. listo porque el mdico sabe que el paciente no tiene informacin completa. La idea es implementar los incentivos por el lado de la oferta (p

ales a los pacientes. En este acpite, se discuten otros argumentos adicionales en la misma lnea.

vincula la existencia de seguros y el sistema de pago por servicios ofrecidos con nuevas tecnologas y, por lo tanto, con el rpido crecimiento de l

be buscarse la combinacin adecuada entre utilizar tecnologa de punta versus consideraciones ms simples. En ese sentido, si la sociedad se coloca una m

vicios de salud. En la prctica, las polticas de demanda (deducibles y coseguros) pueden desincentivar a los grupos de bajos ingresos (si es que cuen

nto y prevencin, as como curativos de baja complejidad, a travs de la atencin ambulatoria 14.

ablecimientos, adecuar los programas de salud a las necesidades de la poblacin, fomentar los aportes locales para la ampliacin y operacin de la

ega la infraestructura de los establecimientos asistenciales a la municipalidad por un perodo determi nado. Paralelamente, la municipalidad pasa a ser

rvisado tcnica y administra tivamente por el ministerio del ramo. Esta precisin es importante porque descentralizar no es sinnimo de privatizar, sino
en distritos ms pequeos, la administracin puede adscribirse a una oficina ya existente en el municipio.

aculiza notablemente el proceso mismo de descentralizacin. El sistema de financiamiento debe compatibi- lizar los objetivos de eficiencia, equidad y co

as transferencias del gobierno central son complementadas por aportes entregados por el mismo municipio a los establecimientos de salud a su cargo. E

n un monto que cubrira una canasta bsica de salud per cpita; este monto podra complementarse con pagos asociados a diagnstico, de naturaleza

usencia de establecimientos privados que ofrezcan el servicio en condiciones similares.

prende del texto, dos ideas poderosas, claramente aplicables al sector: una es la de los incentivos (no slo monetarios), que inducen a

nto privados con un sistema de salud pblica bastante amplio. Lo que no debe dejarse de lado es que los servicios de salud deben ser eficientes (lograr re

o alternativas sobre cmo usar los recursos. La conclusin final es que debe existir una voluntad de apertura, en economistas y mdicos, en aras de logra

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in y las tendencias del Producto Bruto Interno-, sino adicionalmente con indicadores sociales como pobreza, distribucin de ingresos, tasas de morta
an mltiples temas: definir los nuevos roles del sector privado y del sector pblico; clarificar el rol de las polticas en funcin del contexto (no es lo mis

decuadamente, ha llevado a repensar las polticas socia les. stas tambin tienen que ser objeto de "reformas estructurales"; es as como se agregan

modo permanente surgen como elementos claves. Dado que la estabilizacin es la base para el crecimiento, puede esta blecerse un nexo entre los tr

ituirse en una gua de consulta para los investigadores en el tema social. Por otro lado, el ttulo "Economa de las Polticas Sociales" busca mostrar l

entre lo que podra llamarse la visin tradicional y el nuevo enfoque. Asimismo, se brinda una tipologa de las polticas sociales. En los dos captulos sig

ergubernamentales (captulo VII); y la evaluacin de proyectos sociales (captulo VIII). Por ltimo, se aplican los esquemas anteriores a dos sectores cla

n las labores de investigacin. Del mismo modo, se cont con el aporte de Francisco Galarza, exalumno de esta casa de estudios, quien cumpli una la

go, como sostiene Anderson 1, esta definicin es muy simple: por un lado, porque las polticas sociales por s solas no pueden solucionar el problema d

nto econmico sostenible es crucial en el campo social, pese a que sus frutos no siempre se han distribuido equitativamente; es ms fcil redistribuir cu

onamiento de la economa, los recursos que se orientan hacia ella no deben considerarse como un gasto, sino como una inversin. Entonces, no debe hab

rumental de las polticas sociales; sino que se refieren a acciones estratgicas en momentos y sobre aspectos cruciales de la vida del ser humano, a los cua

modo permanente. Se subraya la


demostrar su capacidad de gobernar y de ejercer un "buen gobierno". Esto supone que la poblacin logre un adecuado nivel de vida. As, la poltica soc

uye uno de los principales retos de los gobiernos.

n subproducto de la poltica econmica.

la pobreza) y, por otro, a la renovacin intelectual del concepto mismo del desarrollo. Lo cierto es que se comenz a comprender que los problemas soc

micas en casi toda Amrica Latina. Esto origin la necesidad de ajustes estructurales. Ante ello, se plante que las polticas sociales podan lograr me

paliar los efectos de la crisis, sino en cmo reformar las polticas sociales, para dotarlas de la suficiente flexibilidad para adaptarse a distintos ento

lo que el establecimiento de metas coordinadas entre ambos

a poltica econmica se convierte en el mejor ins trumento de la poltica social. No es suficiente asignarle a la poltica social slo un valor compensatorio

es o estrategia de crecimiento hacia adentro; y el segundo se relaciona con un modelo orientado hacia afuera, en el entorno de las reformas estructur

enumerados lneas atrs. A esto habra que agregarle la restriccin de recursos fiscales de la dcada de los ochenta, que oblig a buscar fuentes com

en la direccin de la poltica social, pero que ya no ejerce un poder monoplico sobre la misma. Inclusive deber encargarse de la provisin en aquella

va instancias ms cercanas a los beneficiarios de Ja poltica social En


un elemento de las reformas estructurales, que privilegia el rol de los agentes privados, la desregulacin y la apertura de las economas.

iagnstico y la implementacin de las polticas son desarrollados por instancias locales, bajo las directivas globales del Estado, se logra una mayor cohere

ece el problema de la migracin entre circunscripciones territoriales: algunos individuos preferirn migrar hacia aquellas lo calidades en las cuales los serv
an los recursos contra la presentacin de proyectos realizados por los interesados, quienes, mejor que nadie, saben lo que necesitan.

cortes significativos, afectndose con ello el bienes tar de la poblacin.

uellos que realmente no pueden hacerlo, el Estado debe intervenir a travs de subsidios focalizados dirigidos hacia los ms pobres. La idea es que cada

una mayor calidad en el servicio recibido, As se introducen consideraciones de eficiencia. Por ejemplo, en Chile, el

ursos fiscales. 1 Aqu es fundamental una adecuada informacin por parte del Estado con respecto a las alternativas existentes.

ta en los nios pobres menores de cinco aos. La educa cin superior gratuita no es focalizada, pues est abierta a todos los que la deseen. Sin emb

in es importante reconocer los costos vinculados al gasto administrativo asociado a la seleccin de los beneficiarios y a las fil traciones que se producen, ta

oferta. En este contexto, los distintos proveedores privados compiten entre s para atraer a los beneficiarios,

, la transferencia efectiva a los grupos ms pobres no supera el 5% de su presupuesto total y el resto se destina a gastos burocrticos o se filtra a otros gru

ficiencia y la eficacia de un programa social, es posible apreciar


s mismas en una situacin de crecimiento estable. En este acpite, se propone una divisin de las mismas, en la cual se trata de incluir todos los aspectos q

o estatal. Un ejemplo ilustrativo es el Programa del Vaso de Leche diseado en el Per en 1984, con un objetivo preciso: proteger de la desnutricin a nio

dades reales de hacer reclamos viables de asistencia frente a la familia o de su derecho de participacin social como entes morales autnomos 15.

por el Estado o por alguna institu ion privada a la cual el Estado haya delegado la funcin. Por lo tanto, el tema de discusin est referido a las virtudes y

un individuo para generar ingresos. Comprenden varios subsistemas: los seguros sociales (pensiones de vejez, invalidez y muerte; atenciones

dades: ahorro para la vejez, actuar como un seguro contra la muerte e invalidez y actuar como un seguro de salud. El rol del go bierno es hacer que much

cer sus necesidades de ingreso durante su vejez. Aqu los beneficios no estn definidos a priori, pues dependen de la rentabilidad de la cuenta.

bienes y servicios asociados a un nivel de bienestar considera do como mnimo. Esto no significa, como se ver ms adelante, que el Estado sea el prov

pectiva amplia, los enfoques se clasifican en dos grandes gru pos 1: el primero de ellos considera una visin subjetiva de la pobreza, segn la cual son po

varias dimensiones 2: en primer lugar, una relativi dad histrica que simplemente indica que lo que fue pobreza en una

Queda, por tanto, una pregunta por responder: es posible que alguien sea pobre al margen de toda relatividad?
bsicas de la poblacin. Utilizando el enfoque de la pobreza relativa, todos seran pobres con excepcin del ms rico del mundo. El problema q

ducacin, habilidades o herramientas para lograr ese nivel de activos e ingreso; finalmente, alude a la ausencia de capacidad para alterar la situacin.

poder tomar ventaja de las oportunidades que se les presenten. En otras palabras, las polticas sociales, desde este punto de vista, cumplen el rol de igual

sidades biolgicas y sociales anteriormente mencionadas.

% de la poblacin mundial. Entre ellos se encontraban los pases de Africa, a excepcin de la entonces llamada Unin Sudafricana; los de Asia, salvo el

es necesidades, como alimento, vestido, vivienda, salud, educacin y otras exigencias bsicas para el sostenimiento de la vida; en esa medida, es un crite

nidades familiares (households) varan mucho entre ellas en su capacidad de transformar sus bienes en mayor bienestar; por ejemplo, las familias pobres tien

otra tiene un nivel de vida mayor que el que le permite realmente su nivel de ingreso. El caso de sobreestimacin del nivel de vida se da cuando el ingreso

Unidas combina este enfoque con el del ingreso, mientras que la Comisin Econmica para Amrica Latina (CEPAL) utiliza el ingreso calculando la

se desea utilizar un indicador, el consumo total resulta ms apropiado que el ingreso, ya que incluira el total de gastos ms los bienes y servicios prod

o est ms cerca de medir las oportunidades reales de una familia y no est influenciado por las decisiones de consumo.

tar a algunos de ellos, listos se reflejan en el consumo desigual de una serie de servicios, como la vivienda, el alcantarillado, el agua potable, la educaci

aumentando los rendimientos de las inversiones en sus activos, la menor propensin marginal de los pobres, etc,' 1

or lo que los hacedores de poltica deben elegir la "mezcla ptima" de los mismos. De esta manera, el primer paso consiste en definir los niveles

determinada bsicamente por la tasa de mortalidad infantil y es la

necesidades bsicas de los nios.

co: de ellos, 51.6 millones son nios, es decir, el 55.4% de todos los nios de la regin. Cabe mencionar que una nutricin adecua da supone el consu
obreza y de hambre? Para ello conviene puntualizar algunas definiciones previas:

anasta suficiente para dejar de ser pobre. As, el hambre es una situacin particular en la cual el individuo no tiene las capacidades suficientes p

esa dotacin, una primera alternativa es producir bienes que pueden ser consumidos por l mismo; o puede venderlos y con lo obtenido comprar otros b

sino que ste depende de una serie de factores incluidas las circunstancias personales y de entorno. Por lo tanto, observar los bienes y no las capacid

iente a aquellas dotaciones no contiene a las canastas M. Entonces, el individuo que tiene una dotacin que no es capaz de lograr el con

, una nutricin no adecuada, precarias condiciones de vivienda, bajos niveles educacionales, etc.

lidad, pues depende de valores culturales, sociales e inclusive religiosos. Esta falta de universalidad origina que la definicin de la pobreza slo pueda e

ada de las caractersticas de los pobres; y, finalmente, se necesitan algunos indicadores de pobreza que tengan corno objetivo facilitar una impresin gl

satisface sus necesidades en relacin a sus preferencias. Idealmente, debera poder medirse este grado de satisfaccin (que los economistas denominan util

tomar decisiones, no tienen la informacin adecuada de todas las posibilidades, por lo que sus elecciones no necesariamente son las mejores. Por o

os precios de estos bienes y servicios; del nivel de ingresos que tenga; y, adems, del grado de acceso a servicios sociales ofrecidos gratuitamente, como pod

sos de la unidad familiar; sean stos originados en procesos productivos o transferencias; sean recibidos en forma de dinero en efectivo, en bienes o s

dio de ahorros y prstamos, a pesar de las fluctuaciones del ingreso.


ue no puede esperarse encontrar un acuerdo universal al respecto. Por ejemplo, puede existir mayor consenso en cuanto a los requerimientos nutriciona

nza a cubrir el costo de una canasta bsica alimentaria que satisfaga los requerimientos nutricionales mnimos. Por otro lado, los pobres no extremos

dicador, por debajo del cual si- considera que la familia (o el individuo) no satisface la necesidad en cuestin. Y, finalmente, se clasifica como pobres a la

siderarse pobre a un individuo o a una familia si se ubica por debajo del lmite en una de las necesidades bsicas y no en las dems? Como sostie

te establecido en el paso anterior.

ue la familia lo gaste efectivamente en sus necesida des bsicas.

critos 19. Schubert2sostiene que existen dos maneras de combinar los mtodos anteriores: a travs del perfil de la pobreza, y mediante los indicadores de

y presenta al menos una carencia crtica (por ejemplo, jefe del hogar analfabeto, techo de estera o paja y carencia de agua potable dentro de la vivien

za absoluta ms importantes.
debajo de la lnea de la pobreza) disminuyen, por ejemplo en 50%.

ndice de recuento es la medida adecuada.

n total es pobre, lo que s hace el ndice de recuento.

ivos. Esto se considera una transferencia regresiva del ingreso, dado que incrementa la desigualdad entre los pobres.

o entre los pobres.

duo relativamente rico disminuir su utilidad como consecuencia de la reduccin en el ingreso; pero esta prdida ser proporcionalmente menor que la g

rables entre s. Es decir, la disminucin en la utilidad de una persona puede ser compensada por el aumento en la utilidad de otra.
entre los pobres. Slo en el caso particular en que G=0 (que implica que todos los pobres tienen el mismo ingreso), el ndice depende r slo del ndice de r

tar de mejor manera la poltica social. I ,a idea es que la medida de la pobreza sea "desagregable", lo que significa que debe reflejar los cambios o

el orden de rango del pobre en la ordenacin interpersonal del bienestar; sostienen, en cambio, que el nivel de la pobreza no depende del nmero de

el mismo ingreso, tiene pobreza. Por lo tanto, es posible que una sociedad presente pobreza relativa (algunos tienen ms que otros), pero no pobreza absol

amente. Sin embargo, un problema con estas medidas es que

sos de un pas as como las polticas gubernamentales que llevan a cierta distribucin del ingreso y de la riqueza. Otra variable clave es la demogrfica.

erables, el resultado ser regresivo; anlogamente, en el caso de una sociedad que muestra crecimiento, la tendencia tambin ser regresiva si los b

e concentrar esfuerzos en otros factores, como educacin bsica y nutricin infantil, que tienen un impacto de largo plazo. La inversin en capital huma

a la dotacin de los pobres, en trminos de tener ms y mejores herramientas para enfrentar con exito su propio destino.

de oferta de bienes que garanticen este nivel mnimo, es la condicin de partida de todo el proceso. Sin embargo, esto no asegura la reduccin de la
rn de crecimiento es un factor determinante de la magnitud de la tarea restante de los programas directos de combate a la pobreza (PDCP). Esto si

de crecimiento y el grado en que se requiere mayor o menor movilidad de la mano de obra.

ico neutral, en el sentido de que la economa crece con los mismos requerimientos de trabajo, entonces la demanda por trabajo s estar estrechame

ntado, puede surgir un conflicto entre ambos objetivos. Dado este conflicto, el problema se reduce a cmo satisfacer las necesidades bsicas de los pobre

decir, perodos de auge seguidos por perodos profun dos de recesin, como ocurri en la economa peruana durante el segundo quinquenio de los o

s segmentos de la poblacin, liste hecho tiene una connotacin poltica indudable: los sectores de la poblacin que "no perciben los beneficios del crecimi

para darle a otros". Lo obvio es aumentar primero el total a repartir y simultneamente disear polticas para que el creci miento se refleje en un aumen

mera fase de una estrategia de reduccin de la pobreza. Luego, las reformas estructurales conducen la economa al crecimiento para finalmen te llegar a la p

para algunos pases, la tasa de crecimiento del ingreso del 40% ms pobre haba sido mayor que la tasa de crecimiento del ingreso de toda la poblac

omedio nacional.

star de los ms pobres.

del ochenta. Esto reviste particular importancia porque indica que la pobreza, por un lado, es un problema estructural de los pases en desarrollo y,

simple solucin casera diseminaron esta informacin a sus hijos y a sus vecinos. Aquellos que saban leer tambin notaron que era importante trasla

us polticas acentuaron los desequilibrios macroeconmicos poniendo fin al crecimiento.

culta la mantencin de la estrategia, sino que tiene un costo poltico en el sentido de que el gobierno tiene un alto riesgo de perder las siguientes elecci
a en educacin primaria se incrementaron de 73% a 84%. Sin embargo, si esta mejora se hubiera repartido en forma

cin. Subrayada idea de que los promedios regionales esconden grandes disparidades, por lo que es fundamental considerar los estudios por pas
todos ellos, destacando el caso re la India, pas con la mayor concentracin de pobres en el mundo, que logr una reduccin de la pobreza de 54% a 43

y 1987; y, en Polonia, de 9% a 23% entre 1978 y 1987. Sin embargo, Costa Rica, de 1977 a 1983, increment la incidencia de 29% a 36%, pero luego logr re

o largo del perodo. El ndice simulado posibilita observar qu parte de la reduccin en la pobreza es atribuible al crecimiento econmico. Los resultado

breza ha sido el doble de la que se habra registrado si el crecimiento hubiera sido el nico mecanismo utilizado para reducir la pobreza.

una reduccin de -2.6% para luego recuperarse en 1993 (6.5%). Pese a este comportamiento errtico, de acuerdo con las Encuestas Nacionales de Nive

abitante fue relativamente alto en Argentina y Chile (entre 1990 y 1992), en Uruguay (en 1992) y en Venezuela (entre 1990 y 1992); y moderado en Bol

e los trabajadores asalariados.

spus, el porcentaje se haba reducido a 27.7%. Alude a dos posicio nes para explicar lo anterior: una que sostiene que el crecimiento debe ser

n trminos de un efecto crecimiento y un efecto desigualdad, a partir del mtodo de DattyRavallion38. Esta metodologa pretende respon der a

o el efecto crecimiento. En Bolivia, la disminucin total estimada de la pobreza fue de 5.2%; de este total, 4.1 se debe al crecimiento y slo 0.8 a una dis

un contexto de alivio a la pobreza.

cin de la estrategia. De acuerdo con un Informe del Banco Mundial 40, entre 1965 y 1990, el crecimiento de 23 pases de Asia Oriental fue ms rpido

ua. Como consecuencia de lo anterior, la pobreza absoluta disminuy marcadamente: por ejemplo, de 58% a 17% en Indonesia entre 1972 y 1982; 37%
partir de recursos humanos en rpido crecimiento). Ahora bien, todo esto se consigui no slo con polticas de libre mercado, sino que en cada uno de lo

ha sido as, por lo que las polticas llevadas a cabo estaran explican do la mayor parte del rpido crecimiento.

poyar una macroeconoma estable. Ms all de eso, es probable que los gobiernos causen ms daos que beneficios 41. Por ejemplo, se impuso una discipli

de implementar. Las autoridades tenan que convencer a las lites econmicas para que, en primer lugar, apoyaran las polticas orientadas al creci

s rurales; Malasia aplic programas explcitos de participacin en la riqueza en beneficio del grupo tnico malasio, frente a los descendientes chinos qu

tros de ingreso mediano; en los aos setenta, la disminucin de las tasas de fecundidad (ampliamente apoyada por el gobierno) aumentaron marcad

ado objetivos relacionados con la reduccin de la pobreza, la mejora en la distribucin de ingresos, el aumento del empleo productivo y la satisfacci

e la igualdad econmica y de la justicia social". En 1950, el Banco Mundial envi su primera misin a un pas en desarrollo (Colombia) definiendo sus ob

apretado pero til para los fines de la presente investigacin.

a se acepta que el desarrollo no es sinnimo de crecimiento, sino que se trata de un concepto mucho ms amplio que requiere que el crecimiento eleve el est

ue se convirti en la "sabidura convencional" sobre desarrollo. Inicialmente se igualaba desarrollo con industrializacin, pero paulatinamente fue to

ficiente era el crecimiento econmico. Pese a lo mencionado, existe cierta inercia a seguir utilizndolo. Una prueba de ello es que el Banco Mundial, en su

pita mayor a los 8,626 dlares. A manera de ilustracin, en esta clasificacin, el Per aparece con 1,490 dlares, ingreso aproximadamente similar al de

a manera ms efectiva de erradicar la pobreza, Lewis en 1955 sostuvo que "primeramente ha de advertirse que nuestro asunto es el crecimien t

in de los precios). Esta visin se resuma en el "efecto goteo o chorreo" ( trickle-down). Esta teora del efecto goteo urga a los gobiernos a maximizar la tasa

de su tasa de inversin neta de 5% a 12% del ingreso nacional; la clave en la teora del crecimiento era comprender el proceso a travs del cual un

los pobres tenan que limitarse a observar cmo los beneficios del crecimiento iran a parar a manos de los ricos. Pero luego, lo obtenido por los
menor, medida por la participacin del 20% inferior de la poblacin.

rico, la cuestin sobre cmo los beneficios del crecimien to eran compartidos por los diversos segmentos de la poblacin no fue un tema abordado

que tambin se modernizaron, se dio un cambio estruc tural y creci la infraestructura. Las estadsticas hablan por s solas: mientras que los pases ind

erto que se necesitara de una pobreza y una desigualdad crecientes en las primeras etapas de desarrollo para que luego la situacin se revirtiera.

ni los beneficios se estaban expandiendo a los pobres. Esto cuestion toda la visin prevaleciente.

n principal no era la creacin de la riqueza, sino ms bien la capacidad para crearla.

que poda atribuirse a insumos mensurables de capital y mano de obra era mucho menor que la esperada. Por lo tanto, haba un residuo. Aqu de

. Tomando en cuenta lo anterior, el ideal sera medir el crecimiento por habitante ponderado, multiplicando cada dlar adicional por el peso del bienest

a del sesenta. Como se ha visto, se dedujo que el "residuo" del crecimiento, no explicado por los factores tradicionales, se deba a la educacin, la salud, l

restaban recursos para la inversin econmicamente productiva y, por ende, slo podan ofrecerse siempre y cuando el crecimiento econmico generara l

49, la Asamblea General invit al segundo de ellos a iniciar un estudio sobre la situacin social y cultural del mundo. El informe sob

n ataque selectivo a las peores formas de pobreza. Dicha visin propona cuidar al PBI para que ste cuidara a la pobreza; l sostuvo, en cambio, que el arg

iento econmico.

en desarrollo que haban tenido razonables tasas de creci miento, las tasas de desempleo haban aumentado; esto fue reforzado por los estudios de See
adecuados a la realidad de los pases en desarrollo. En los pases industriales, empleo y desempleo tienen como base institucional mercad

y su distribucin.

crecimiento haba estado acompaado de una creciente desigual dad de ingresos en muchos pases en desarrollo, tomando como ejemplo a Brasil, M

as para el crecimiento del 40% ms pobre de la pobla cin, con el objetivo claro de erradicar la pobreza.

s polticas de cualquier intento drstico de redistribucin de la riqueza, pues los individuos de altos ingresos trataran de encontrar medios para mante

las desigualdades en la distribucin de ingresos. Si el crecimiento comienza con una distribucin muy desigual, es muy difcil redistribuir el ingreso y erra

ento del ingreso de los segmentos ms pobres de la poblacin, especficamente del 40% ms pobre' 18.

al se desarrolla en el acpite siguiente.

mente aceptable esperar varias generaciones para que los beneficios del crecimiento "chorreen gota a gota" hasta llegar a los sectores ms p

da eliminarse mediante la redistribucin, porque cierto grado de desigualdad es una parte esencial de la estructura de incentivos en cualquier economa en

nco aos siguientes, y bastante ms rpido en el largo plazo.

del acceso a servicios esenciales como agua potable, instalaciones sanitarias, transporte, atencin mdica y educacin, as como un trabajo razonableme

Lo primero es lo primero, cuyo principal colabora dor y organizador fue Streeten, y que fuera publicado en 1981.

s pobres, pero descuid el consumo. Este desequilibrio se corregira si el objetivo de satisfacer las necesidades bsicas se colocara en el centro del debat

menos, por cuatro razones:

n reciban, en ese intervalo de tiempo, subsidios de carcter temporal.

ataba de una defensa del socialismo, al estilo de Cuba. Ni los primeros ni los segundos estn en lo cierto; se trata ms bien de una reaccin pragmtica a la
es una respuesta 50 a los defectos de las polticas concen tradas en el crecimiento econmico, pues se orienta directamente hacia el mejoramiento de las

clave est en aumentar el empleo?

tanto, no estn relacionadas con el ingreso individual. En tercer lugar, se reemplaza la idea del efecto goteo hacia abajo (trickle down) por el efecto got

ntonces, no se presenta un conflicto entre crecimiento y reduccin de la pobreza. As, la satisfaccin de las necesidades bsicas es un ingrediente de

r atractiva, pero las necesidades bsicas tambin pueden ser interpretadas desde un punto de vista ms subjetivo: satisfacer las carencias tal como las

ad, el efecto demostracin, el intento de emular a los ricos, etc. Este deseo do superacin a travs del acceso a nuevos bienes y

has. El problema es que esta canasta puede no coincidir con las necesidades bsicas expresadas por las mismas personas. Por ejemplo, en China, se i

ms, se requiere de un aparato burocrtico eficiente y eficaz para lograr el objetivo. Una segunda posibilidad es movilizar el poder poltico y social de los p

o, sus ingresos. Las decisiones tomadas con un nivel educativo ms alto son ms consistentes con la satisfaccin de las necesidades bsicas.

rica del concepto de desarrollo esbozado en el acpite 5.3, en los aos noventa, las polticas de reduccin de la pobreza se han definido en trminos del

nduce a elevar el nivel de vida de los pobres, surgen desacuerdos en cuanto al nfasis que deben tener el crecimiento o la equidad.

Un supuesto crucial para esta estrategia es que el creci miento, si bien es necesario, por s mismo es insuficiente o muy lento para proveer los beneficios a

nto econmico de largo plazo. Existen tambin visiones intermedias, que parecen predominar en los aos noventa.
eratura en las dos dcadas siguientes a la Segunda Guerra Mundial. Como se ha visto, desde los inicios de los setenta, se desarrollaron enfoques alternativo

posibilidad de satisfacer las necesidades bsicas en el futuro. El crecimiento econmico financia el desarrollo social.

celerar el crecimiento del producto. Sus hallazgos empricos refuerzan la hiptesis: mejoras en la satisfaccin de las necesidades bsicas no decrecen sus

ron datos de 46 pases y se preguntaron lo siguiente: al margen de las polticas utilizadas para lograr un nivel dado de crecimiento econmico o desarr

ndicadores sociales previos. Por lo tanto, las necesidades bsicas preceden y no siguen al crecimiento.

micos en el subsecuente crecimiento econmico. Ea sugerencia es clara: las estrategias de desarrollo social deben incorporar tanto polticas sociales co

estructura y tecnologa directamente relacio nadas con los sectores trabajo-intensivos. En segundo lugar, lo anterior provee los servicios sociales bsicos par

poltica pblica para acelerar la reduccin de la misma, dado que el libre mercado, entendido como laisse z faire, al menos en el corto plazo, no muestra

movilidad social es bajo, por lo que la pobreza se autoperpeta de generacin en generacin.

s de los pobres.
ucin de ingresos entre los distintos grupos (los ricos financian la estrategia) a menos que se cuente con una fuente externa de financiamiento. La

txj in Latin America and tlie Caribbean: Agenda for Action, Washington:

mo" o productividad del enfoque indirecto podra ser incluso negativo si es que el crecimiento aumentara la pobreza. En estas circuns tancias, es imprescind

os ochenta, las dificultades metodolgicas y prcticas para optar por la ruta directa nuevamente implicaron un resurgimiento de la ruta indirecta.

dante entre los pobres, es decir, el trabajo. Alude a polticas que favorezcan los incentivos de mercado, las instituciones sociales y polticas, la infraestruct

miento con equidad" est en que es difcil de implementar, pues la mayora de pases se encuentran con problemas de deuda externa que deben servir;

egias de alivio de la pobreza, dentro de la evolu cin de las teoras del desarrollo econmico 60.

ementar programas de ajuste estructural; la poltica social apareca como el elemento compensador, para amortiguar los costos sociales del ajuste. En

la estabilizacin, surgen las propuestas del Banco Mundial y del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), con ms sim

recimiento autosostenido que tenga como correlato el desarrollo, expresado en un aumento del bienestar de la poblacin. Es por eso que

sin multidimensional del concepto de bienestar.


ocial y econmica adecuada; y, por ltimo, debe estar orientado hacia el bienestar social.

rrollar adecuadamente todas sus capacidades. Esto no implica que el Estado necesariamente tenga que ser el proveedor directo del servicio.

es y Estado. Aqu se ubican los progra mas de apoyo social.

n o la focalizacin a travs de las caractersticas de los pobres (por ejemplo, a partir de su localiza cin geogrfica).

ngresos y programas internacionales de ayuda mejor focalizados.

de decirse que dicho pas haya progresado si la mayora de la poblacin mantiene su mismo nivel de ingresos. En trminos conven cionales, el pas ha

onces, los cambios en los niveles y estruc tura del empleo se reflejan en cambios en la distribucin de ingresos. A pesar de ello, es conveniente hacer u

o, habra empleo con pobreza. Por razones similares, es posible que la creacin de empleos no impacte significativamente en

eos colabora con la igualdad de ingresos obtenidos por el empleo, pero es poco lo que puede hacer para igualar la distri bucin de la riqueza.

pleo; inclusive puede tener un efecto perverso, pues desincen tiva la inversin. Como sostiene Killick 1, "la participacin de los beneficios del creci

in de los pobres; este cambio mostrara, desde el punto de vista estadstico, una reduccin de la desigualdad pero no de la pobreza. Del mismo m

casos en que simplemente los ingresos de dos individuos son diferentes de la misma forma en que nos referimos a la desigual estatura entre los mismos

individuos. Es probable que por esta razn se priorice la desigualdad de ingresos como loco principal en el estudio de la desigualdad.

icas fsicas y sociales que condicionan su vida. Para colocar un ejemplo, si se pretende comparar a una persona con una privacin fsica versus las dem
s. Las decisiones intertemporales de consumo versus ahorro son ilustrativas; una persona puede optar por consumir ms y ahorrar menos, con lo cual ten

o tanto, toda modificacin en el sistema de reparto de la "torta econmica" implica la alteracin de las porciones que venan recibiendo los distintos fac

menos que la torta crezca. En este sentido, el crecimiento econmico (o aumento en el tamao de la torta) se considera una condicin previa para mejo

otacin de los factores. El ingreso del trabajo est determinado por la distribucin de las capacidades para obtener dicho ingreso; por otro lado, el ing

el factor. De todo este proceso, emerge un patrn de distribucin de ingresos.

remuneraciones estn estipuladas en distintos contratos, queda un remanente, que son los beneficios netos que podrn reinvertirse en la empre

n funcional del ingreso, porque se hace teniendo en cuenta las funciones desempeadas por cada uno en la produccin. Por lo tanto, la d

uentes de ingresos de los individuos: para la mayora, los ingresos son el resultado de la "venta" de la fuerza de su trabajo, a cambio de s

ino se refiere a ingresos que reciben las personas por un trabajo no realizado en ese perodo como, por ejemplo, las pensiones, los subsidios, etc. La

esariales. Dicho de otra manera, la distribucin funcional del ingreso se transforma en la distribucin personal. Enton ces, la distribucin funcional del in

e" para que las familias lo gasten (consumo) o lo ahorren. De esta manera, la distribucin personal tic ingresos consiste en la distribucin del ingreso en

do con los dems, con frecuencia se usa el indicador "ingreso por habitante". Sin embargo, este "nmero" no dice nada con respecto a la distribucin del

os ingresos recibidos por un individuo o familia (distribucin personal). En cualquiera de las dos puede actuar el Estado a travs de medidas correct
vo de todo programa de desarrollo es aliviar la pobreza o reducir la desigualdad, es necesario realizar un seguimiento de la pobreza y de la desig

n funcional alude a la divisin del ingreso

ilias. Muestra la participacin, dentro del total de ingresos, de las familias de bajos, medios y altos ingresos; y, usualmen te, es utilizada como una m

bucin personal ms igualitaria.

minos relativos) al que tiene ms ingresos (rico en trminos relativos) origina una mayor desigualdad; por lo que la medida debe incrementarse. Esta propie

por temor a pagar ms impuestos.

segmento de la poblacin. Un modelo con estas caractersticas ha sido desarrollado por Ahluwalia y Chenery, quienes dividen a la poblacin p

ra ser considerada como tpica de un pas subdesarrollado:

presenta de dos maneras; la primera simplemente grfica la funcin de frecuencias de la distribucin 7.

onas segn nivel de ingresos; en el eje vertical se mide el porcentaje de ingresos recibido por cada grupo de la poblacin. De este modo, un punto en la

recibe el 60% del ingreso.


z de la lnea de perfecta igualdad, ms desigual se hace la distribucin. As, la desigualdad perfecta de ingresos implica que la curva de Lorenz coincid

uncin. Por ejemplo, existen teoras que asumen una cierta distribu cin de la habilidad entre las personas, la que puede generar una distribucin de Pare

pases en desarrollo, es ms o menos equitativa que en los pases desarrollados?; los impuestos hacen ms equitativa la distribucin?; pueden com

ntonces su valor estar dado por:

ncentracin del ingreso no es captada por este indicador.

llegamos a la desviacin media relativa, M:

i se transfiere un sol de un individuo pobre a otro ms rico, pero que tambin recibe una cantidad inferior al ingreso medio, aumenta ra una diferencia, pe
l ejemplo anterior reduce la desigualdad. Sea V la variancia, entonces:

dependientemente del nivel de ingresos. De acuerdo con Sen 11, esta neutralidad no es deseable porque el impacto de la transferencia debe ser mayor si s

ctamente de la curva de Lorenz, por lo que es conveniente observar el siguiente grfico:

curva; cualquier procedimiento empleado entonces es una aproximacin.

insensible para cambios en los ingresos de los grupos de bajos ingresos, cambio que puede ser muy pequeo en trminos absolutos, pero importa

contrario, el resultado es ambiguo. Esto puede observarse en el siguiente cuadro, que muestra el coeficiente de Gini para Tanzania (1969) Egipto (1974) e

por lo tanto, en algn sentido, Indonesia tiene un distribucin menos desigual en comparacin con Tanzania y Egipto. Sin embargo, esto no es capt
r Per. Por otro lado, puede notarse el cumplimiento de la hiptesis de Kuznets: en promedio, la desigualdad inicialmente crece con el desarrollo (Bang

bres (que pueden definirse como el 10%, 20% o inclusive 50% ms pobre de la poblacin) o en las participaciones de los ms ricos (usualmente el 5%

uceso, ms interesante resulta saber que efectivamente ha tenido lugar.

enemos el ndice de desigualdad de Theil:

del crecimiento o del estancamiento sobre determinados segmentos de la poblacin.

orrando o desahorrando cuando lo consideren conveniente. Sin embargo, existen distribuciones de ingresos pero no distribuciones de consumo. Esto ocurre

s difciles de valorar. Un ejemplo importante es el trabajo de un ama de casa; claramente, las personas que trabajan dentro de la casa producen ser

ad de los propietarios para satisfacer sus necesidades materiales.

ne ms sentido referirse al ingreso durante un ao; pero ste tambin es fluctuante, por lo que brinda con exactitud la situacin econmica real. Por ello,

aso de los individuos de bajos ingresos, stos no son catalogados como pobres si son miembros de una familia de altos ingresos. En estos casos, es prefer

mencionados subrayan una realidad ya sealada: los indicado res de desigualdad deben tomarse con extrema cautela, por lo que resulta imposible obten

personal. A continuacin, se revisarn las ms importantes.

n, el coeficiente de Gini de la curva de Lorenz y otras frmulas. En el segundo caso se pretende medir la desigualdad en trminos de alguna nocin n
los pioneros estn Pigou, quien en 1920 escribi The Economics of Welfare, y le da precisamente el nombre a toda esta corriente; y el economista ita

de I a II supone una mejora para todos los miembros de la sociedad, o bien una mejora para algunos sin que los dems resulten perjudicados. Luego de lo

estiones de equidad pueden tratarse de manera separada.

emplo, si todo el ingreso est en manos de una persona y el resto de la sociedad est en condiciones de absoluta pobreza, la economa estar en una c

, no pueden eludirse de la Economa del Bienestar. Sostuvo que el paso de una situacin I a una situacin II no slo debe tomar en cuenta cuestiones

r Bergson en 1938, y desarrollada posteriormente en la dcada del sesenta por Samuelson y Arrow; cuyo aporte consisti en analizar las posibili

ndependientemente de los criterios de eficiencia.

o la mencionada separacin. As, las decisiones de poltica econmica requieren que el economista sobrepase el ptimo de Pareto 14.

e lado es que se trata de un juicio de valor, es decir, de una consideracin normativa, pues puede argumentarse (probable mente con xito) que h

star social si el problema de la distribucin alude a su posicin relativa dentro de la distribucin total?; no sera ms razo nable pensar que cada ind

ciales dominantes. Por ello, la mayora de decisiones en poltica econmica necesariamente incorporan cuestiones relativas a la distribucin de ingresos. A

ldad. Aqu es muy importante cmo se define y cmo se mide la igualdad .

ades bsicas, la nocin "muy ricos" tiene una connotacin relativa.

"igualdad de oportunidades" es deseable. La sociedad elevar su bienestar si los individuos pueden alterar fcilmente su posicin relativa en la distribuci

e remunera de acuerdo con su productividad marginal. Luego se examina el efecto que tienen distintas variables econmicas sobre los salarios, los ben

s salarios, los beneficios y las rentas. No obstante, la teora de la productividad marginal es una teora de los precios de los factores, no una teora de la d

o representada principalmente por Gibrat (1931), Champernowne (1953), Aitchison y Brown (1954) y Rutherford (1955). El ms serio crtico fue Mincer (19
distribucin de ingresos. Este enfoque se ha extendido, asumiendo que los ingresos dependen de la habilidad y que, a su vez, la habilidad sigue algu

o para el cual existe un morcado, por lo que puede estudiarse con las herramientas econmicas convencionales. El problema aqu radica en la definicin de

nsider que la distribucin de ingresos es el resultado de la interaccin de la oferta y la demanda por distintos tipos de trabajo.

es y polticas se asumen exgenas al anlisis o constantes. Con justa razn puede arguirse que ese supuesto es errado desde la perspectiva de l

y capital) de la distribucin personal de ingresos (que desagrega a la sociedad por niveles de ingreso). En este ltimo caso se describe la participacin dent

rbano y rural: las lites terratenientes y los grupos industriales.

diciones en el mercado del trabajo, del salario natural, que corresponde al valor de equilibrio de largo plazo del salario y alrededor del cual flucta el sa

enera renta. En un estado estacionario, los beneficios tienden a cero, los salarios se mantienen en un nivel de subsistencia y el residuo genera renta

ura. Como consecuencia, el salario de mercado y el salario natural son iguales y el trabajador industrial recibe un salario que es un mltiplo del salario de s

ficios en el ingreso nacional.

l factor trabajo debe recibir los frutos de su labor, Marx sostuvo que tanto los retornos al capital como los salarios corresponden al trabajador.

nos de los propietarios del capital. La dinmica de largo plazo de una economa capitalista est sesgada contra los trabajadores, pues exis

de Pareto. Este equilibrio es consistente con cualquier distribucin inicial de dotaciones; as, el ptimo paretiano no

or empleado. En este modelo, los cambios en la participacin de cada factor se deben a cambios tecnolgicos que afectan la productividad as como a

vez, determinan la distribucin personal de ingresos.

us miembros; y las teoras "fatalistas" que concuerdan con el hecho de que las desigualdades estn predeterminadas.
ordenamiento social. En el segundo grupo existen tres escuelas: en primer lugar, las teoras que defienden que las capacidades o las habilidades, qu

or medio. Adicionalmente existen muchos determinan tes de la distribucin personal, como la herencia (material, gentica o cultural), la inversin en cap

to fsicas como mentales, estaban distribuidas normalmente al igual que varios aspectos fsicos de los individuos, como la estatura o el peso. Consecu

n la definicin misma del trmino.

s sostienen que a pesar de que una generacin parta de una situacin de perfecta igualdad de ingresos y de riqueza, las desigualdads aparecern deb

sos y de ganancias no pecuniarias. Inclusive puede ser que un grupo de personas aparezca como "pobre", lo que se explicara por la opcin de tener menos

r tanto, son mltiples; en lo que se refiere a la relacin de este esquema terico con la distribucin de ingresos, destacan las figuras de Becker y Mincer. E

turos que sobrepasen a los costos iniciales de la inversin en educacin. Estos beneficios no slo son pecuniarios. Por lo tanto, la teora del capital humano

n en uno mismo es el resultado de una decisin optimiza- dora, basada en lo que se puede obtener en el futuro. As, toma en cuenta cualquier desembolso

edia de ingresos est positivamente correlacionada

e que la herencia es la fuente principal que perpeta la desigualdad de ingresos. Por lo tanto, una teora que no incluya un anlisis de los "ingresos de p

un individuo dentro de la distribucin de ingresos; mientras ms hereden, mayor posibilidad de acumular ms a travs de mayores inversiones y, por lo

o, incorporando dos o ms de estos "factores relevantes" en un solo modelo. Uno de ellos es Becker, quien plantea un modelo de demanda

ren a la "teora de la distribucin" hacen alusin a la teora de formacin de precios de los factores y a la divisin del ingreso nacional entre los rendim

us servicios como factores en el mercado. Por otro lado, el inters de la justicia en la distribucin radica en la distribucin entre individuos y familias y no

manzanas a B, pero en el proceso, se pierde una manzana; ahora, el individuo A tiene 11 manzanas, mientras que el B
a fiscal, puede plantearse un impuesto progresivo para reducir la desigualdad; sin embargo, los impuestos desincentivan el trabajo, qu magnitud

debe ser minimizar la desigualdad, al margen de las consecuencias sobre eficiencia. Otros pueden sostener que la eficiencia es la meta principal. Inclusive

va, cmo y hasta qu punto debe modificarse la situacin? Estas y otras cuestiones similares son fundamentales en la

res de produccin (en trminos tcnicos, las dotaciones de los factores); con respecto a "lo que tienen", se incluye a la capacidad de generar ingresos y

uacin deseable.

r en cuenta cuestiones distributivas. La economa del bienestar sostiene que una variacin en las condiciones econmicas es eficiente si y slo si la m

de otra puede lograrse estableciendo una "funcin de bienestar social" que valora las prdidas de unos y las ganancias de otros. Sin embargo, subyace la

que, en estricto, no se trata de una teora de la distribucin, sino ms bien de eficiencia; ello porque se sostiene que para lograr un uso eficiente de los facto

distribucin. Por ejemplo, en el contexto de un programa de estabilizacin, la herramienta bsica es la reduccin de la demanda agregada. Para ello, el g

usticia distributiva" es una mixtura positiva- normativa. Se arguye que un sistema de libre mercado (laissez faire) es incapaz de mantener una distribucin

ue cada uno debe recibir lo que puede ganar en el mercado; es decir, defendern el mantenimiento del estado de las cosas tal como estn. Por el contrario,

supone previamente definir lo que se entiende por justicia social. A continuacin, se desarrollarn los principales criterios.

ue la participacin del Estado debe ser "mnima", limitndose a la proteccin de los individuos ante una guerra, robo o fraude; as como a velar por el cump

a sociedad libre, distintas personas controlan diferentes recursos; por esta razn por lo que cada persona tiene es el resultado de un intercambio volunta

r asesinato o un crimen de guerra; no basta con analizar "lo que tiene ahora" para considerar la situacin como injusta, sino que debe analizarse qu h
n por lo menos a una persona, sin empeorar a otra. Los individuos, actuando en su propio inters, estarn de acuerdo con estas polticas, pues se eleva el bi

d del siglo XIX. El bienestar social puede representarse simplemente a travs de la suma de las "utilidades" (en el sentido de bienestar) de los distintos miem

isfaccin que obtiene un individuo no es mensurable; por lo tanto, no puede asegurarse que los individuos obtengan la misma utilidad o satisfacci

circunstancias, A debera tener ms ingreso que B, si y slo si el nivel de utilidad o satisfaccin (capacidad de derivar felicidad de su ingreso personal

luego opta por un concepto ms operacional de la justicia: la justicia como equidad, es decir, no referida a un ideal absoluto, sino como algo posible en

ura sociedad. Llama a este estado, la "posicin original"; el velo de la igno rancia oculta informacin respecto a factores como el talento persona

ie de instituciones destinadas a mantener el statu quo imperante, o a acentuar las desigualdades distributivas. Para evitarlo, deben crearse inst

o si el progreso personal mayor de algunos redunda en algn beneficio para los otros. Esto es ilustrado claramente por Mariano Grondona: si_ t

l empresario tiene un ingreso ms alto); pero si se compara con l mismo, antes del pacto, habr mejorado.

do debe recibir compensaciones (por ejemplo, que el gobierno posibilite la educacin y la salud) para que pueda competir en igualdad de oportunidade

orden lexicogrfico: el principio de la libertad est por encima del principio de la diferencia; entonces, todo el progreso se da en un marco liberal.

Este objetivo social es conocido como el criterio Maximin, porque el objetivo es maximizar la utilidad de la persona con menor utilidad. La implicac

otros. En ese sentido, la redistribucin no origina una mejora en el sentido de Pareto. Esto es una consecuencia de la suposi cin de que la utilida

or ingreso). Al mismo tiempo, el pobre aumentar su utilidad por los bienes que puede adquirir y consumir con este mayor ingreso. En esas condiciones am
elva pobre". Desde esta ptica, las polticas redistributivas actan como si fueran una especie de seguro" cuando un individuo es "rico paga impuestos, es

o, etc. En tiempos de pobreza, en algunos pases como el Per, se acentu el fenmeno del terrorismo. De esta manera, la desigualdad es una fue

o largo del tiempo. Sugieren las siguientes proposicio nes: los cambios en la desigualdad relativa deben darse dentro de un proceso que suponga gananc

rar cierto grado de desigualdad, siempre y cuando ella suponga un aumento en el ingreso de los pobres.

resos favorece o entorpece el crecimiento 28. Por lo tanto, es importante revisar ambos vnculos de causalidad.

e ingresos. De ah en adelante ha surgido mucha controver sia con respecto a la hoy conocida "hiptesis de Kuznets".

empeora con el crecimiento?; y, ii) cules son los factores que determinan el nivel y la tendencia en la desigualdad de ingresos?

bres se elev de 13.5% en 1929 a 18% en los aos posteriores a la Segunda Guerra Mundial; en el mismo sentido, la participacin del quintil ms rico d

ograr una mayor igualdad, los ingresos de los grupos ms pobres habran tenido que crecer ms rpido que los ingresos de los ms ricos.

la U invertida": la desigualdad inicialmente aumenta para luego disminuir.

e conoce como industrializacin y urbanizacin. As, la distribucin de ingresos en el total de la poblacin puede ser vista como la combina

mayor desigualdad. Esta situacin es tolerable pues el contexto global es de ingresos crecientes, inclusive de los sectores ms pobres; luego, habra un

damental el contraste entre la hiptesis de

de los sectores ms pobres. Las controversias aparecen a continuacin, las que pueden plantearse como pregunta: el desarrollo,

de la dcada del veinte. Actualmente, los distintos pases cuentan con mayor cantidad de datos, pero referidos a un pasado relativamente reciente. Por eso e
e "hecho estilizado", y es el punto focal a partir del cual parten todos los estudios que pretenden descubrir una relacin (si es que la hay) entre desarroll

cpita (PIBP). La desigualdad se incrementa conforme se pasa de pases con menos de 100 dlares (expresados en dlares de 1965) de PBIP a pases cuyo P

os pases son los que presentan la distribucin de ingresos ms desigual. Dentro de este mismo grupo, la participacin del 20% ms pobre es la menor

esigualdad es ms pronunciada en los pases en

o de los segmentos indicados. Dichas variables fueron: el ingreso per cpita, la participacin del sector agrcola en el PBI, y otras variables que pueden s

cremento de 250 a 500 dlares en el ingreso per cpita reduce la participacin del ingreso del 40% ms pobre, de 12% a 10%; ahora bien, si se reduce la ta

a relacin entre el grado de desigualdad y la tasa de crecimiento del PBI. Esto ha mostrado algo que aparentemente ira en contra de lo planteado por Kuzn

participacin del 5% ms rico creci de 29% a 38%. Segn Ahluwalia, esto no invalida la idea de Kuznets; ya que sta se r.efiere al largo plazo, mientras q

o plazo no encuentra evidencia de una relacin entre el nivel de desigualdad y la tasa de crecimiento del PBI. Esta falta de relacin es clave para definir l

e bajos ingresos, crecimiento lento y tradicionales a sectores de altos ingresos, rpido crecimiento y modernos. Conforme se verifica esta transformaci

man la hiptesis de Kuznets.

n conjunto de factores sociales, polticos y econmicos con la distribucin de ingresos de los pases en desarrollo. El objetivo fue analizar la importanci

centes del modelo. Sostienen que lo anterior slo es vlido cuando existe mucha informacin previa. En el caso contrario, es ms relevante el uso de tcnica

predominante, grado de centralizacin del poder poltico, sistema poltico, eficiencia administrativa, consideraciones histricas, estabilidad poltica, grad

bucin de ingresos. Por otro lado, como lo que se pretenda investigar eran los cambios distribucionales entre varios segmentos de la poblacin, las variable

medio, pues el 60% ms pobre apenas recibe el 17.10%. De acuerdo con las autoras, los principales factores que explican este hecho objetivo son los
ado de abundancia de recursos naturales y el grado de actividad econmica desarrollada por el gobierno. Asimismo, la extrema concentracin del ingreso d

no, por lo que la concentracin del ingreso es un hecho esperable; adems, para pases con un nivel de desarrollo moderado, la educacin es crucial para am

do, la participacin del quintil intermedio es de slo 9% (entre los cuales est Per); en el resto, la participacin sube hasta 13%. Esto, segn Adelma

as como la del quintil intermedio, incrementndose la participacin del 5% ms rico. Las ganancias de este 5% son particu larmente elevadas cuando la

ales, tpicamente favorece a los sectores medios. Adico nalmente, si los recursos no estn concentrados en pocas manos, el sector medio se beneficia del de

uerdo con algn criterio, no claramente especificado. Encontraron que las variables independientes ms significativas asociadas con una reduccin de la de

ste modo, las polticas sociales juegan un rol fundamental en la disminucin de la desigualdad de ingresos.

os setenta 36; ste es un hecho generalizado, a excepcin de Costa Rica. El crecimiento ha acentuado la desigualdad 37, dado que ha estado acompa

s aunque, en algunos casos, s reduce la pobreza 38.

ms rico obtuvo el 28% del ingreso total; en 1970, ese porcen taje se haba elevado a 40%; simultneamente, el 50% ms pobre de la poblacin redujo su part

nsecuencia de ello, disminuye el valor del coeficiente de Gini, de 43% en 1985 a 41% en 1991; es decir, mejora la distribucin de ingresos. Entre 1991 y 1994

e Ahluwalia reseado lneas atrs) que confirman la hiptesis anterior, como el postulado bsico de las teoras econmicas acerca de la naturale z

esa misma lnea de investigacin, se encuentra el aporte de Alesina y Perotti 43. Ambos trabajos tienen en comn la incorporacin de eleme

e la guerra, la ocupacin por regmenes no nativos y el inters de las alianzas militares dominantes que estaban detrs de ellos (Estados Unidos en ambos

os. Esto permiti que el crecimiento absorbiera mano de obra y redujera el desempleo significativamente.
o inferior de la distribucin de ingresos; en ese sentido, percibieron que su futuro poltico estaba en funcin del bienestar futuro de los pobres. Con e

nferior de la distribucin; por lo tanto, no hubo una preocupacin real por incrementar la productividad de los mismos. Es por esta "indiferencia" q

. Con respecto a los datos, el perodo analizado fue 1960- 1985; la razn de la participacin en el ingreso del 20% superior y el 20% inferior fue de alre

en 1960. De esta forma, obtienen los siguientes resultados: si en 1960 Corea hubiera tenido el nivel de desigualdad de Brasil, la tasa de crecimiento

nces, BRS subrayan la importancia de la educacin para reducir la desigualdad y disminuir as las restricciones al crecimiento.

ia, el potencial para el crecimiento. Otro canal importan te enfatiza el rol de la imperfeccin en el mercado de capitales; en presencia de la menciona

o futuro del estudiante, cuando ste ingrese al mercado laboral. Entonces, difcilmente presta. Esto origina que la mayora de individuos tengan que recurri

mas de erradicacin de la pobreza y, para ello, debe incrementar los impuestos. Los pobres pagan pocos impuestos y se benefician de un gasto pblico may

de la poblacin en condiciones de pobreza origina presiones para alterar el statu quo socioeconmico existente, demandando cambios radicales. Como

equivocadas en materia de poltica econmica, las que a su vez originan un comportamiento macroeconmico dbil. Inclusive encuentra un nexo entre

con que las lites econmicas resisten la tributacin necesaria para nivelar el presupuesto, una militancia laboral directa y desestabili- zadora, y una reduc

que se alivie el conflicto distributivo. En un rgimen dictatorial, los autores encontraron que este vnculo no existe, lo que puede implicar que la repr

cialmente aceptable, "algo debe hacerse". Un alcance previo a lo anterior se refiere a la diferencia entre igualdad y equidad: mientras la igualdad

s y trabajar ms.

odos los individuos; tambin puede concentrarse en la distribucin de ingresos, colocando una meta a la participacin, dentro del total de ingresos, del 2

etivo sea correcto y el otro no; el problema se encuentra en

ones del ingreso.

esta obra, de lo que se trata es de poner a la economa en una senda de crecimiento intensiva en trabajo.
s productivas de pequea escala o manejadas a travs de un sistema colectivo. Estos actos confiscatorios tienen dos efectos sobre la distribucin de ingresos

uevos no se habran beneficiado proporcionalmente. Por lo tanto, el manejo del activo confiscado es crucial para determinar el efecto redistributivo.

miento futuro.

incrementar sus ingresos y, simultneamente, obtengan los recursos para hacerlo. De hecho, esta opcin provoca menos oposicin de los ricos, por l

absorber el excedente de trabajadores del sector agrcola o tradicional. Por otro lado, pases con predominancia del sector urbano-industrial enfrentan

otro modo, no existe certeza respecto a que el ingreso adicional sea gastado en aquellas necesidades consideradas bsicas que

olticas de gasto.

poltica social, mediante programas asistencialistas y focalizados en los sectores ms vulnerables.

es, competitivas y orientadas al exterior.

nicialmente. En este captulo se har referencia al segundo de estos efectos, es decir, a la relacin entre ajuste y pobreza. En el captulo II se analiz
a erradicacin de la pobreza y la proteccin del medio ambiente, los pases sufren cambios respecto a los cuales tienen que ajustarse.

rables, la idea es adaptarse con el mnimo costo social, es decir, con los mnimos efectos no deseados. Ntese que en los casos planteados, se trata de la

de materias primas, lo que redujo las posibilidades de inversin interna. En la mayora de los pases, este marco se tradujo en un crecimiento lento du

quilibrios macroeconmicos.

esidad de esquemas de mayor complejidad y de un hori zonte temporal mayor para revertir la crisis.

pecto, basta decir que hubo un viraje en el manejo de las polticas econmicas internas, con resultados prometedores en el corto plazo pero que descuidar

hiperinflacionario lleg a 7,650% en 1990, el nivel de reservas internacionales era negativo, etc.

des retos de los gobiernos est constituido por la puesta en marcha de un conjunto de medidas asistencialistas, de carcter temporal, que amortigen los m

o proceso. Los programas de ajuste usualmente vienen precedidos por un programa de estabilizacin que se disea para corregir los desequilibrios ex

ma a un equilibrio de corto plazo, el ajuste intenta introducir, a travs de las reformas estructurales, cambios fundamenta les en la estructura de la econo

ransables, un menor gasto interno puede compensarse con una mayor demanda externa; en otras palabras, lo que no se pueda vender internamente

, aumentar la competitividad del pas. Los programas de ajuste no son exactamente iguales en todos los pases pero comparten caractersticas comunes

to plazo. Es decir, se trata de un proceso secuencial: la estabilizacin, el ajuste y las reformas. Cada una tiene sus costos, los cuales, obviamente, no so
reduccin de los ingresos reales.

onmicos, pues aquellos con una mayor propensin marginal al consumo (es decir, los sectores de menores ingresos) sufren un impacto mayor 8.

mo la posibilidad de ahorrar en otra moneda ms estable, realizar inversiones en el extranjero, etc. Visto desde esta ptica, la reduccin de la inflacin, pe

r privado, pues, en el proceso de ajuste a un nuevo sistema de incentivos, muchas empresas deben reestructurarse o salir del mercado, como por ejemplo la

onsideradas "grandes" (de ms de 100 empleados) ha decrecido. Si se ampla la muestra, usando estadsticas ms globales, como el censo de 199

sustenta la necesidad de introducir reformas en los mencionados sectores.

e a los grupos ms vulnerables. Adems, se trata de comparar la situacin de los pobres en el mediano plazo "sin el ajuste" versus "con el ajuste"; pu

ervicios gubernamentales se vern afectados por la reduccin del gasto fiscal.

ngresos medios es distinta, ya que en ella los ndices de pobreza urbana son altos y, por ende, existe un alto porcentaje de la poblacin que depende de lo q

deben contar con un mapa de la pobreza del pas en cuestin, lo suficientemente confiable, para basar sus planes de accin. No slo se trata de identific

cin de la focalizacin es la resistencia poltica de otros sectores, como la clase media; por lo tanto, un recorte sostenido de los programas sociales oficiale

s afectados sean aquellos que se ubican en el sector formal urbano; en l, los ingresos reales caern proporcionalmente ms 9, inclusive por debajo de

ediano y largo plazo, pretende generar las condiciones para una economa competitiva y orientada hacia el exterior.

ebe seguir a la devaluacin), lo que se consigue mantenien do la disciplina fiscal y desindexando los salarios; una devaluacin nominal tomada como m

ara a los ms pobres. El problema es que lo anterior no puede determinarse ex ante, pues si la produccin de bienes transables

tros perdern; paulatinamente, tambin se beneficia rn los factores que estn empleados en el sector incentivado.

s de produccin que se intentar trasladar a precios. Si estos bienes son una parte importante de la canasta de consumo de las familias menos pudien
los controles y las regulaciones que favorecen a algunas industrias en desmedro de otras; y para el sector transable, se trata de eliminar las

in de recursos en el menor tiempo posible. Versiones ms modernas defienden cierta secuencialidad en la elimina cin de las distorsiones, debido a d

de pagos. Por otro lado, hay quienes defienden un orden distinto. Y esto no es todo el problema, pues existen dos posiciones con respecto a la

za la aplicacin del programa. Es difcil cuantificar el aumento de la pobreza, medido por el nmero de familias que caen por debajo de la lnea de la p

s. Si el empleo no aumenta rpidamente, los pobres no percibirn inmediatamente los beneficios del ajuste. Por lo tanto, se necesita una poltica social co

grupos que van a apoyar polticamente los cambios

portados y que pueden considerar que una devaluacin real disminuir sus ganancias, pese a la reduccin arancelaria, pueden disponer de medios ms ef

dos por el conjunto de reformas, pero debe quedar claro que no se trata necesariamente de los pobres, definidos como aquellos que se encontraban po

ondicin indispensable para asegurar un crecimiento sostenible.

to es complicado, pues las medidas tienen como objetivo asegurar un margen mayor de maniobra a las reformas, y no necesaria mente el combate d

smo proceso de ajuste. Entonces, se trata de una cuestin prctica impuesta por la austeridad que supone el ajuste.

sidades insatisfechas. A partir de ah, se establece un men de proyectos, que ordena y prioriza los tipos de proyectos que los programas pueden fina

ostosa. En el otro extremo, si se opta por programas ms universales, no se beneficia nicamente a la "poblacin
procedimiento llevan a una errnea focalizacin.

. Por ejemplo, si los pobres consumen determinados alimentos que normalmente no son consumidos por los "no pobres", un subsidio para disminuir el pre

de la capacidad del programa de minimizar estas filtraciones.

idios. En ese sentido, se aceptarn ciertas ineficiencias para lograr objetivos distribucionales, pero deben ser temporales y mnimas. Por eso, el diseo de

IS) en Chile (1991), el Fondo Social de Emergencia (FOSEM) en Colombia (1992), el Programa de Desarrollo Humano en Paraguay (1991), el Fondo de Inve

ro se bosquejan las principales diferencias entre ambos:

tico; por esa razn, normalmen-

necieran por un largo tiempo.

noma, sin embargo, no supone descoordinacin con otros ministerios, pues no puede ir en contra de la poltica econmica global, presionando al se

raestructura econmica y social. Los componentes ms saltantes de los programas son los siguientes:
a ejecucin del proyecto; de esta forma, los adjudicatarios pueden ser empresas privadas, empresas pblicas u organizaciones de los futuros usuarios

o. La razn de esta aparente falla de focalizacin radica en la orientacin por la demanda, ya que es lgico pensar que la demanda por fondos pro

en los sectores de salud, educacin, servicios bsicos, urbanismo y vivienda. Se crearon 19,000 puestos de trabajo, y se estima que, en forma directa

, demostraron que el Estado puede proveer servicios sociales en una forma eficiente, no basada en el "clientelaje" poltico 16.

n del sector transable. De esta manera se "ata" el fondo de compensacin a las polticas globales de ajuste estructural.

se estableci el Programa Nacional de Apoyo Alimentario, mientras que en junio del mismo ao se reactiv el Ministerio de la Presidencia, el cual reuni

apital a nivel local, financiando pequeos proyectos de infraestructura econmica y social, as como programas de asistencia y de generacin de empleo

as de alimentacin, salud, educacin y saneamiento; la infraestructura econmica, para la construccin de obras civiles cuyo impacto se mide en trmino

go forma el ncleo ejecutor que se har responsable de la

para la formulacin de los proyectos

on el ajuste. Esto se ha manifestado en un fuerte deterioro de los niveles de nutricin y de educacin de la poblacin infantil. Sin embargo, si se trata de

es estn protegidas, tanto en el corto como en el largo plazo. As, surge la propuesta de un ajuste con rostro humano, enfoque que agrega una dimensin

n de los grupos vulnerables y la restauracin del

tener la mencionada proteccin; por eso, el logro del crecimiento, al menos en el mediano plazo, es una condicin crtica para lograr el ajuste con rostro hu

iga un equilibrio de "alto nivel"; por eso es que puede lograrse la estabilizacin, pero ello no asegura, de manera automtica, que se consiga un ajus

rior sea posible, el ajuste debe ser ms lento, buscando una correccin ms gradual de los desequilibrios, para lo cual se requiere de mayor financiamien

distribucin de ingresos y recursos. Los pases en desarrollo enfrentan una situacin de escasez de recursos agudizada en los procesos de ajuste. Es
mpleo en obras pblicas, para mantener los ingresos; y las intervenciones directas, mediante subsidios a los alimentos dirigidos a grupos especficos.

esa razn, surge la necesidad de optimizar ese gasto, ya que, dado que los recursos con que se cuenta son escasos, "darle un buen uso a

pblicos en general han sido los sectores ms instruidos, mejor informados, ms organizados y que viven en reas mejor dotadas de servicios; quienes, a

sus intereses. Por ejemplo, la mayora de las Constituciones consagra la educacin primaria gratuita, proporcionada por el Estado; esta poltica u

es) y disear la poltica social teniendo en cuenta sus caractersticas, con lo que se concentran los recursos disponibles en un nmero limitado de per

e: CEPAL, 1995, pp. 9-26.

obtendra con una poltica universal (igual para todos), que no concentra sus esfuerzos en el grupo necesitado especfico.

tivo en funcin del acceso a los activos generadores de ingresos y empleos remunerados: pequeos agricultores, trabajadores sin tierra y agricultore

ez de los mismos y, simultneamente, aumentan las necesidades insatisfechas. ste ha sido un factor decisivo para plantear la focalizacin como alternat

n distintas de las de la clase media urbana, En esas condiciones, una oferta homognea no beneficiara a quienes no reciben conocimie
atisfacer todas las necesidades de la sociedad. Por ejemplo, supongamos que el objetivo sea la cobertura educacional total; una vez que esto se

ienen menos necesidades, dado que su situacin podra mejorarse ms fcilmente; y priorizar a los ms necesitados, por la gravedad de su situacin. C

ficiar a quienes no se quiere beneficiar. Esta "filtracin" encarece el costo del programa y adems ayuda a quien no lo necesita en forma prioritaria. El

riterio que aprove che eficientemente los recursos en el diseo de la poltica.

so en el perodo previo al embarazo, el insuficien te incremento de peso a partir del quinto mes, etc.

otros medios), lo que implica una adecuada capacidad administrati va para poder desarrollarlo.

racterstica que, comprobadamente, se encuentre en estrecha relacin con la pobreza.

s o en los programas de empleo de emergencia entraa para un individuo un "costo de oportunidad", en la medida en que por hacerlo deja de realizar ot

ntre ese ingreso y el correspondiente a la lnea de la pobreza con una transferencia de suma alzada (lump-snm tmnsfers). En contraste, la provisin universal

dos al tiempo utilizado, tanto haciendo colas como completando la documentacin requerida, pueden retraer a muchos de ellos. Aqu aparece un eleme

acin de un programa focalizado. En otras palabras, algunos beneficiarios potenciales sienten vergenza de tener que mostrarse ante la sociedad c
Dicho de otro modo, los individuos pueden escoger trabajar menos para as mostrar un nivel de ingresos que se encuentre ligeramente po

el diseo de una poltica focalizada, los grupos de presin (lobby groups), ante tal anuncio, pueden provocar una reduccin

to (headcount) como indicador de la pobreza. Existen dos grupos objetivo: el grupo A, compuesto por dos individuos cuyo ingreso antes de la transfe

edida de la pobreza usada; en el caso planteado, el uso del ndice de recuento lleva a la conclusin obtenida.

ciones no excluyentes; es decir, puede usarse un indicador compuesto para lograr una mayor precisin 12. La idea es incorporar no slo consideraciones ec

s de la poltica, no debiendo, idealmente hablando, recibirlos; ste es un segundo error asociado a la focalizacin geogrfica. Ciertamente, estos riesgos exis

programa. Adiconalmente, es factible que surja una protesta poltica, por parte de las regiones no beneficiadas.

; por lo tanto, focalizar simplemente significa reorientar los recursos fiscales escasos de acuerdo con una priorizacin previa.

rte de programas ms estructurales de lucha contra la pobreza. Entre estas nuevas formas institucionales de apoyo destacan los fondos de compensa

de obras civiles que exigieran un uso masivo de la mano de obra. Se escogi al sector construccin, asumiendo que en ste poda obtene

s, lo que hizo que los niveles de desempleo y subempleo registrados no fueran tan altos, en especial en las reas urbanas 13.

rtir de los siguiente criterios: problemas de nutricin en los nios, presencia de alguna patologa social en el hogar (alcoholismo, drogadic- cin

iales de todo el pas. A primera impresin, parece un pro grama universal (o al menos de un alcance bastante generalizado), pero
obreza extrema (que afecta al 18% de la poblacin) en un 50% 15. El mtodo elegido fue la focalizacin geogrfica en las reas de mayor pobreza. De e

rsin; adems, ms all de evaluar una poltica social a travs de la magnitud del mencionado gasto, resulta fundamental tomar en cuenta la calidad d

sos, no son los pobres quienes se benefician de los recursos. Esto ltimo ha originado una reorientacin de la inversin social hacia programas foc

odos los habitantes del pas 3. Siguiendo esta definicin, pueden incorporarse dentro del gasto social a los programas de justicia, construccin de cam

statal aumenta el gasto social fiscal, pero esto no necesariamente significa una mejora en la condicin de vida de los pobres.

mo educacin y salud, sean utilizados eficiente mente. Ello sugiere la siguiente interrogante: quin debe proveer los servicios sociales?

er cpita, como indicador de bienestar en la medida que refleja la disponibilidad efectiva de recursos; y la relacin entre el gasto social y el gasto pblico

entre la evolucin del gasto social y el comportamiento de los indicadores tradicionales de bienestar social. Estos ltimos son afectados por otros facto

l y calidad de prestacin social dados, desde un punto de vista esttico; y mejorar la calidad de los factores involucrados en la prestacin de los servicios

s prioritarios para una sociedad, y slo cuando stos se han resuelto se redirecciona una mayor proporcin del gasto a reas no prioritarias.

e en consecuencia el gasto social en situaciones restrictivas 6.

dujo en Amrica Latina. Esta situacin, no obstante, se revirti en la presente dcada, luego de los drsticos programas de estabilizacin.
En primer lugar, los gastos sociales monetarios y no mone tarios que incrementan directamente los beneficios de los hogares, ya sea a travs de u

s adelante, no necesariamente tienen que ser realizadas por la misma instancia; en otras palabras, es posible que financie el sector pblico y produzca

istieran las "fallas del mercado", el sector privado podra encargarse de la provisin, y lo mismo sera vlido para el Estado como planificador central. Por l

badas de eficiencia y equidad que justifiquen un rol importante del gobierno central.

a productor debe conocer cmo producir un nmero limitado de bienes y servicios. Las fuerzas de la libre competencia, llamada "mano invis

as "fallas del mercado" abren un espacio para la intervencin gubernamental para el logro de la eficiencia. Adicional mente, los mercados privados no

l y de seguros, y diseando el entorno legal para que el sector privado pueda operar eficientemente. Sin embargo, esta intervencin produce prdida

rios) y la no exclusin (resulta costoso o difcil excluir a un individuo de su consumo), tanto los ricos como los pobres se benefician igualmente de

nestar social. Los polticos no maximizan la eficiencia, sino su propia posibilidad de ser reelectos; los individuos usan al gobierno para elevar su in

llevar a que algunos bienes privados sean provistos por el sector pblico, dado que benefician a un grupo en particular.

eneficiarios tienen poder poltico.

icos son asignados ineficientemente.

teora de la eleccin pblica predice que los primeros se van a beneficiar desproporcionadamente de las polticas gubernamentales.

n social e inseguridad que los perjudica. Hist ricamente, la provisin de bienes meritorios ha sido conceptualizada

ble que los burcratas no tengan los incentivos adecuados para actuar eficientemente as tuvieran toda la informacin. Ellos pueden estar

uye el hecho de que para que todo esto funcione se requiere de financiamiento, que se logra va una estructura impositiva que puede desincen
ucidos y financiados por el gobierno, como por ejemplo las escuelas pblicas gratuitas, mientras que en otro el sector privado financia y p

la produccin del bien o servicio. Estos "efectos externos" pueden comprenderse mejor a travs de un ejemplo: supongamos que un individuo obti

muy difcil, especialmente para las personas de bajos ingresos, obtener prstamos en el sector financiero privado para estas inversiones. Ante esto, el se

bles y coseguros para evitarlos. Esto desincentiva la compra de seguros, especialmente a personas de bajos ingresos, lo que origina que se compre men

idad es, en ltima instancia, un problema de los consumidores.

tro y, con ello, el primero pierde el financiamiento. De esta manera, los distintos proveedores estarn permanentemente buscando mejorar la calidad para e

rzas de la libre competencia no funcionarn adecuada mente, pues llevarn a que los productores sacrifiquen calidad para lograr precios ms bajos y a

gulacin pblica, aunque no necesariamente el financia miento. El pago directo por el servicio puede utilizarse, sea al sector

mezcla adecuada; el gobierno puede proveer el sistema informacional adecuado para que los consumidores cuenten con ms elementos para monitorear la c

parecer una restriccin para contar con el dinero necesario para implementar el mencionado mtodo.

no necesariamente son los de mayor calidad), mien tras que el gobierno puede regular para evitar lo anterior, aunque tambin sobre bases escasas, pu

servicios. Un argumento que va en la misma lnea se vincula con el hecho de considerar a los servicios sociales como "bienes meritorios", es decir, bienes cu
poltica adecuadamente focalizada hacia los secto res de menores ingresos puede fallar. Esto significa que no slo debe prestarse atencin a los efectos ec

los servicios sociales.

sabilidad en el financiamiento, a travs de impuestos (directos o indirectos) o dficit fiscales sustentados en endeudamiento externo y/o interno;

ara al logro simultneo de la eficiencia y la equidad. La idea central no es dejar la determinacin de los precios al libre mercado, sino el incremento s

no han sido los adecuados. La recuperacin de costos incrementa los recursos fiscales y permite expandir la infraestructura en aquellas reas que presenta

s parte de un esquema redistributivo, pues los servicios sociales se financian con un sistema tributario progresivo. Sin embargo, los objetivos no se logra

para ser sujeto del servicio social (esto es muy claro en el caso de la educacin). La conclusin de lo anterior es que resulta ms probable que

ecuadas. La produccin pblica de los servicios o su regulacin es deseable cuando los planificadores gubernamentales estn en mejores condiciones de e

o excepciones como Chile 17.

un reducido impacto en la poblacin benefi ciara. En este entorno es que la teora de la eleccin pblica sostiene que las distorsiones de este monopo
dos en la provisin de la educacin superior; en el caso peruano, muchos de los beneficiarios provienen de los estratos medios y altos 18. Birdsall y Ja

visin de los servicios sociales es, fundamentalmente, un problema poltico con implicancias econmicas.

necesita informacin y conocimiento preciso de la realidad. Ahora bien, como todo cambio, sugiere la existencia de ganadores y perdedores; el costo de

s diferente en cuanto a la motivacin y a las cir cunstancias; no obstante, resulta una tarea impostergable, pese a las dificultades que ella supone.

o significa necesariamente que el gobierno local vaya a financiar y proveer ms servicios. En algunos pases, cuando se alude al trmino "descentralizacin

te por su rol activo en satisfacer las crecientes deman das sociales.

dos por la crisis de los aos ochenta. En esa dcada, la escasez de recursos y los desequilibrios macroeconmicos restringieron la capacidad redistributiva d

idades de gasto que asumen?; cmo debe organizarse el sector pblico para financiar y proveer los servicios?

on: proteccin contra incendios, limpieza pblica, alumbrado, cementerios, bibliotecas y algunas responsabilidades en los servicios de salud

consumidores. En ese sentido, son de consumo no rival. Por ejemplo, si alguna instancia toma medidas para reducir la contaminacin del aire,

a los beneficios que recibe. Como el bien pblico est disponible para todos, ningn individuo tendr el incentivo para, revelar sus verdaderas preferenci

a sociedad como un todo considera una distribucin adecuada o justa.


stos desincentivan la inversin y distorsionan el sistema de asignacin de recursos. Por lo tanto, se trata de equilibrar los objetivos de eficiencia y equid

a del gobierno en el diseo de toda la estrategia. Existen dos grandes instrumentos: los monetarios y los fiscales. Entre los primeros destaca el control

el cual el gobierno central traspasa responsabilidades a las instancias locales, y se lleva a cabo por las ganancias potenciales

s. Para el gobierno central resulta ms difcil capturar este incremento en los ingresos fiscales por un problema de informacin, o simplemente porque

espacialmente; esto lleva a la idea de bienes pblicos locales. Por ejemplo, los beneficios de la defensa nacional se reciben en todo el mbito nacional, mientr

cales se caracterizan por la limitacin espacial de la incidencia del beneficio, por lo que los beneficios estn limitados a los residentes de la comunidad loc

e bienes pblicos les atraiga ms. El modelo de Tiebout incorpora la movilidad del contribuyente, pues ste "vota con sus pies", migrando hacia aqu

las comunidades, sino en satisfacer las necesida des bsicas, que s son conocidas.

ienten que ya cumplieron con su partido poltico por el simple hecho de haber sido electos, y no perciben que con quien tienen que cumplir es con el elec

local, sino tambin a su burocra cia, por lo que el proceso puede estar acompaado de una mayor corrupcin.
e el Estado y la comunidad local. Esto no significa que el gobierno deje de lado su rol "vigilante", porque como todo proceso ste tiene una connotacin d

ran a pobres de otras zonas, e induciran a una emigracin de los ricos, que justamente son los que financian los pro gramas. Ante esto, surgira un prob

pblicos locales, as como las dems funciones del gobierno local, debe financiarse con impuestos locales.

interrelacionados. As, las autoridades locales no tendran los incentivos para llevar a cabo la funcin de estabilizacin. Esto ocurre porque la estabil

cias por servicios pblicos, as como tambin definir con mayor informacin los impuestos y las tarifas a colocarse y los mecanismos de recaudacin. El g

ntras que la comunidad local se encarga de su aplicacin. De esta manera, se avanzara en el logro simultneo de la eficiencia y la equidad.

or factores histricos, institucionales y polticos. La economa slo sugiere qu tipo de consideraciones son relevantes en el diseo de la estructura fiscal

ntermedio, con distintos grados de descentralizacin. Varan en cuanto a la capacidad del gobierno local de aumentar sus ingresos, a la responsabilidad

asociado a cada uno de ellos.

s gobiernos locales estn definidos constitucionalmente; gozando, por lo tanto, de cierto grado de poder fiscal; ste es el caso de Brasil y Nigeria. La disc

nte que, para elevar sus tasas impositivas o para crear nuevos impuestos, la autoridad local est limitada en torios los pases en desarrollo. Normalmente e

tancia local si no tiene los recursos suficientes para desarrollar las funciones que le han sido asignadas. De acuerdo con algunos autores 10, la indepen

condicionamiento va en desmedro de un sistema de incentivos que provoque que la administracin subnacional acte con eficiencia.

hacer, la segunda implica que los entes descentrali zados son autnomos en la decisin de qu tributos imponen en su localidad. Es claro que, de no e

de financiamiento. Aqu, gradualmente, se sustituye la financiacin basada en recursos del Estado por tributos colocados a los miembros de la comunidad,

alificados e identificados con la comunidad, para que la mencionada instancia pueda asumir las competencias transferidas.

pone en riesgo la autonoma administrati va, pues surge una condicionalidad impuesta por el gobierno central para transferir los recursos. En situ

nces, a menos que el gobierno central compense estas diferencias a travs de transferencias, no podra lograrse el objetivo de equidad. En el caso ch

dientes al decil ms rico generaban siete veces ms ingresos que los ms pobres; esta desigualdad disminuye a dos luego de la accin del Pondo. Este fondo
ntonces, la asignacin de fuentes de recursos (impuestos, transferencias, etc.) est en funcin de las atribuciones que los gobiernos locales tengan en mate

reno o dependiendo de la ubicacin de la propiedad. Cada uno de ellos presenta ventajas y desventajas 15.

ra las transferencias y las subvenciones intergubernamentales. En esta opcin, el gobierno central complementa los fondos del gobierno local; pero, depe

in del mismo, tienen alta prioridad; de este modo, se estimula la capacidad de gasto del gobierno local. No obstante, el riesgo que implican es que dis

os precios relativos 16.

contribuido con los costos. Por ejemplo, si existen diferencias en la calidad de los servicios educativos entre dos localidades relativamente cercanas, al

o se tiene la certeza del destino de las

ntiva un proceso migratorio hacia las mismas. Esta disparidad entre localidades tiene que ser tomada en cuenta determinndose as mayores transfer

el mismo monto disminuira su autonoma; sin embargo, esto no se puede generalizar, pues depende de la estructura del sistema de transferencias. E

ndo. La conclusin es que no existe un sistema ptimo de transferencias; el diseo del mismo est en funcin de factores institu cionales, histricos, poltico
despilfarro de los mismos; ms an si las demandas sociales van en aumento. Aquellos programas que no logran un uso ptimo de los recursos deben

de los gobiernos de turno. En este contexto, la evalua cin permite analizar tanto la eficiencia (anlisis costo-efectividad) como la eficacia (anlisis de

se necesita de un marco general de evaluacin, comparando los beneficios de los programas con los costos incurridos; esto lleva a optar por la alterna

Por ejemplo, en la evaluacin de un programa de comedores escolares en Santiago de Chile se comprob que ste comenzaba a tener efecto cuando la

e muchos de los trabajadores no reciban el dinero sino hasta que la economa comenzaba a recuperarse. Luego de esta evaluacin, a inicios de los ochent

malmente se comparan las metas propuestas en los programas con lo efectivamente alcanzado, brindndose luego una explicacin sobre las discrepancias

almente, asignar responsabilidades a los distintos funcio narios responsables del programa. A esta visin tradicional, se opone aquella que considera a la

os sociales se sigue una "lgica de proyectos", es decir, se alude a la condicin social del objeto de anlisis (el proyecto).
logro de los objetivos propuestos de acuerdo con las metas establecidas. Por lo tanto, mientras que el monitoreo es una actividad administrativa que se d

antitativa, lo que supone dos alternativas: mantener la formulacin original o introducir modificaciones.

n para proyectos futuros o reformularlos para lograr una asignacin ms eficiente de recursos.

tectar las fuentes de ineficiencia para disminuir los costos asociados a las mismas. Por lo tanto, mide la eficiencia con que funciona el proyecto.

alimentos. Pero no dice nada sobre si las correcciones mencionadas disminuyen la desnutricin de la poblacin-objetivo. Por su parte, la evaluacin

ntaja est en su falta de conocimiento sobre aspectos especficos del proyecto en cuestin.

xamen de su actuacin personal". Sin embargo, tambin existen argumentos contrarios a la evaluacin interna, destacan do, entre ellos, la falta de obje

en una respuesta positiva e inmediata del grupo-objetivo. Se trata de acciones polticas orientadas a promover la organizacin y la movilizacin de los suje

y el anlisis costo-impacto (ACI).

ndos, se acepta el proyecto; de lo contrario, se rechaza. Si existen distintas alternativas para lograr el mismo objetivo, el ACB permite ordenar dif

algn sector econmico; y los beneficios y los costos se valoran-a los llamados precios de eficiencia o precios sociales.
cin para el logro de iguales objetivos (evaluacin expost).

dades de resultado. Para lograrlo, compara el grado de eficiencia relativa, ya sea de proyectos distintos que persiguen iguales objetivos o de diversas opcion

onomas de escala derivadas de la expansin de los proyectos.

trata de identificar en qu medida han cambiado las condicio- nes del grupo objetivo como consecuencia del programa; desde esta ptica evala la

o puede ser medido adecuadamente si se sabe a priori qu hubiera pasado de no aplicarse el proyecto. Como esto es imposible de conocer, se identi

duos luego del programa con el comportamiento de otro grupo de individuos, que era similar al grupo sujeto del programa antes del mismo. Como pu

e mtodo es que como se trata del mismo grupo, sus caractersticas demogrficas y socioeconmicas, as como sus habilidades innatas, son las mismas ante

Usando data mensual de 1966 a 1976, los investigadores estimaron que la moratoria redujo el consumo de agua en 15%.

ados Unidos, aunque desde la dcada del setenta las dificultades de comparacin han originado serias dudas en la implementacin de

del programa, ambos grupos sean estadsticamente equivalentes, en promedio, con respecto a todas las caractersticas, observables y no observables. L

ego de conocidas las necesidades de entrenamiento. El resultado fue un impacto positivo en los ingresos de los individuos entrenados, lo

l sobre los individuos. Sin embargo, si lo que se desea es averiguar los

al impacto del programa. Existe cierto consenso en que debe utilizarse el mtodo experimental, que sigue una tcnica de control aleatorio 8. Es importante
ante, con una perspectiva de mediano plazo, esta opcin, en trminos intertemporales, asegura una mayor eficiencia en la asignacin futura de

pacidad intelectual de los nios. Normalmente se intuye que una nutricin inadecuada impide el desarrollo intelectual de un nio, pero nunca este he

en el muestreo y que vivan en lugares cercanos.

iones diarias de los nios e inmediata atencin peditrica. El componente educacional estaba focalizado en actividades vinculadas con el desarrollo intel

irigidos a familias de bajos ingresos, de la ciudad de Mxico. 221 nios, entre 3 y 5 aos de edad, fueron divididos por edad y sexo, y luego asignado

ortante de la educacin, y abri la posibilidad de utilizarlo en otros pases de la regin.

ad de producto. Si el gasto total es fijo, se persigue maximizar el producto. Ambas definiciones tienen un significado equivalente 10. Por su lado,

ecesario determinar los servicios anuales prestados (SAP), as como los servicios anuales adicionales prestados (SAAP), si se desea ampliar proyectos exi

a (el impacto).
o, sea por el lado de los costos o por el lado de los impactos. Desde este

r y la distribucin de ingresos, e incrementa la capacidad de crecimiento potencial de la sociedad, Pero antes de destinar ms recursos, es importante co

el producto recibido. Esto supone analizar cmo debe ser financiada y producida. En otras palabras, se intenta dar respuesta a las siguientes cuestiones: cu

or los efectos que hubiera tenido su asignacin en otra alternativa. Conviene aclarar esto con un ejemplo: dado un nivel de recursos pblicos destinados a

conmico de tener que asignar eficientemente los recursos entre fines alternativos.

o "el conjunto de habilidades potenciales que determinan qu tan productivo es un individuo como recurso econmi co para la sociedad; los compone

y habilidades que le permiten obtener mayores salarios; en el proceso, se incurre en costos. El aporte de Schultz radica en entender a la educacin

, con los insumos de capital fsico (K) y trabajo (L). Esto lo expres as: Q = f(K,L), que debe leerse: el producto obtenido depende, o es una funcin, de la

1910 y 1960, a partir de los incrementos en capital y trabajo; pero encontr un residuo muy grande que no poda explicarse de esta manera. Esto

Por lo tanto, no es de extraar el crecimiento explosivo de

importante: los ingresos no percibidos durante el proceso de inversin, pues mientras se estudia no se puede trabajar (al menos no atiempo

se convierte en una poderosa herramienta para los hacedores de poltica en el momento de decidir a qu sectores educati vos deberan asignarse los rec

rectos como de oportunidad. Este clculo debe tomarse con

e la tasa de retorno.

se sobreestiman, por lo que la TIR social se subestima, ya que algunos gastos institucionales estn inapropiadamente incluidos. Unica mente los gastos par

rior (26%, 18% y 16% respectivamente para Amrica Latina). Esto ocurre porque, en la educacin primaria, el costo unitario es bajo en relacin con el in
Investments, Working Paper 1056, The World Bank, 1992, pp. 12-13. Otro estudio interesante es el de Psacharopoulos, George, "Returns to lnvestment in Education: A G

a aquellos que no lograron acceder en una primera oportunidad. Si existen repitentes, la tasa de matrcula slo debe incluir a los nuevos ingresantes.

e 6 a 11 aos para educacin primaria; de 12 a 17 para secundaria; y de 18 a 24 para educacin superior. En la medida en que existen repitentes e individu

Por ejemplo, puede existir una alta tasa neta de matrcula secundaria, con muchos alumnos que repitieron varios aos en el nivel primario.

entaje del nmero total de alumnos que terminaron la educacin primaria. Este indicador es relevante, puesto que es usual encontrar una alta tasa de d

niciaron. La desercin, sin embargo, no slo puede deberse a ineficiencias de la educacin recibida, sino al alto costo de oportunidad que enfrentan, esp

37o. Esto implica que la solucin no pasa slo por gastar ms, sino que se necesita reformar todo el sistema. Este punto se retomar ms adelante.

se expande la educacin bsica, pues los menores ingresos asociados con el analfabetismo aumentan sustancialmente. Por otro lado, si se expande el n

cumplirse dos condiciones: los grupos de bajos ingresos deben poder invertir ms en educacin que los grupos de altos ingresos; y la tasa de rentabi

educacin acta slo como una "seal" (sorting device); entre ellos, se encuentra Michael Spence10, quien sostiene que ms que hacer a los trabajadores

os postulantes como una herramienta de seleccin, pues se asume que un alto nivel educativo requiere, por un lado, capacidad de aprendizaje y, por otr
s externos positivos en el control de la natalidad, salud y nutricin. Cuando los individuos deciden cunto invertir en educacin slo compa

capacidad de pago, son inciertos: exante, el individuo no puede saber "cunto va a ganar en el futuro", por lo que no est en condiciones de asegurarl

iera, fsica, etc., que necesitan un tamao razonable de alumnos para que sean econmicamente viables). De acuerdo con lo anterior, en pases pequeos, l

ducativos, el otorgamiento de vouchers, la descentralizacin, etc. El punto es que financiar no necesariamente significa proveer.

Esta mayor movilizacin de recursos del sector privado tambin es consistente con la contraccin de gastos del sector pblico, manifestada con particular

ntereses de estos grupos sean consistentes con los principios de equidad, la informacin con que cuenta el gobierno difcilmente va a ser may

a beca sera un premio y no un subsidio. Este esquema promueve la eficiencia y la equidad.

blecimiento de un sistema adecuado de informacin y prstamos educativos, y el racionamiento mediante algn mtodo (que podra ser el cobro a los us
a, Tanzania, Repblica Dominicana, Filipinas y Tailandia, plantendose la siguiente pregunta: un estudiante, selecciona do aleatoriamente, tiene mejor

por problemas metodolgicos, puesto que el entorno familiar, tanto pasado como actual, de los estudiantes es diferente, por lo que los resultados no

variables relacionadas con el mismo, como el nivel educativo de los padres y su empleo. Se encontr que los ingresos de los padres, cuyos hijos estaban e

dad de las escuelas privadas.

dos en las escuelas privadas.

ebe contemplar una posible reforma al sistema educati vo. Esto podra incluir la descentralizacin y/o un sistema de vouchers o, en todo caso, eval

ucacin superior, puesto que las externalidades que genera son menores que aquellas originadas en niveles educativos inferiores. Sin embargo, si las restri

odran ser mayores, para cubrir el costo de oportunidad del estudiante (un hijo de un agricultor tendra que dejar de ayudar a su padre en las labores ag

mayor calidad si el servicio es gratuito. Ahora bien, hay que tener en cuenta que las restricciones al ingreso a las escuelas no slo provienen de

isminuy a 12.5 millones en 1986 18. Este impacto regresivo es un factor importante a tomar en cuenta en el diseo de las polticas. A esto habra

el usuario hasta que se reequilibre el mercado; a partir de all, estar en funcin de la elasticidad de demanda, depen diendo esto de cada especialidad

s estudiantes universitarios consideran a la educacin gratuita como un derecho y movilizaran recursos para oponerse al cambio. A pesar de ello, qu

ra en que el gobierno transfiere los recursos a los proveedores de los servicios, y descentralizando. A continuacin, se tratar el primero de ellos.

por ejemplo, las cifras de asistencias a clases de los estudiantes. En esta opcin, si las escuelas pblicas requieren ms dinero, deben aumentar sus matrcula

no recibe estudiantes es porque los padres consideran que es de baja calidad, al margen de su categora de pblica o privada. Esta competencia tendra

de los administradores de las escuelas, mnima participacin de la comunidad y programas de estudio muy rgidos.

do subvencin. Cabe mencionar que en Chile, del total de estudiantes en los niveles primario y secundario, el 92% acude a escuelas subvencionadas, mientr
versalmente, sin distinguir la condicin socioecon mica del alumno. Por lo tanto, no sigue una estrategia focalizada: no diferencia a las familias pobres de

as que atraen estudiantes y se castiga a aquellas que no lograra el objetivo. Para que esto funcione, el gobierno debe asegurar la transferencia de re

er responsabilidad del municipio la contratacin y el depido del personal (incluyendo al Director de la Escuela), la fijacin de salarios, la compra de insu

del Estado, transfirindolo al sector privado; mientras que la descentralizacin redistribuye el poder estatal entre distintos entes que lo componen, con

nto, tienen personera jurdica, administran recursos propios y

de recursos humamos. La dimensin econmico-financiera abarca las fuentes de los recursos, la administracin de los mismos, as como el control de su u

l docente y la planta fsica?, quin financia el sistema?, y

nto anterior, se incorpor al sector privado como oferente de la educacin subvencionada por el Estado. Adems, se implemento un mecanismo de subv

la directamente, es posible evaluar los resultados de la reforma slo en trminos de la eficiencia del servicio ofrecido.

los profesores debido a los altos costos administrativos, supervisin inadecuada de las escuelas y sus profesores, programas de estudio rgidos y no relacio

asume que los futuros administradores de la educacin en el nivel local tienen la calificacin adecuada para desempear su labor, y esto no neces

ulta un ejemplo ilustrativo. Al incorporar un sistema de vouchers, posibilita que las escuelas compitan por los estudiantes, recibiendo as la seal adecu

propio de la economa de la salud 1.


va posible, no existira problema econmico.

e esta perspectiva bastante amplia, puede entenderse a la salud como sinnimo de bienestar. Por eso es que el estado de salud en un momento d

cos, enfatizando sus diferencias con lo que los economistas consideran como modelo de mercado ideal: el de competencia perfecta; stas se sintetizan en la

nmico puede realizar al sector salud. La idea es que los sistemas de salud pueden enriquecerse con el aporte de herramientas simples de la economa

sviacin del estado normal de una persona. Es cierto que las personas poseemos algunos grados de libertad para alterar nuestros riesgos; no obstante,

sos (en otras palabras dejar de trabajar o hacerlo en inferioridad de condiciones). Puede argirse que lo mismo es vlido para la alimentacin, pero este

n diagnosticar qu tipo de tratamiento necesitan. Por eso se establece una relacin de confianza entre el paciente y el mdico; el primero espera que el c

ud, pero no conoce la naturaleza y el alcance de sus necesidades, ni menos los medios para satisfacerlas. Slo los profesiona les de la salud cuentan c

educida informacin del paciente, el mdico puede recomendarle que acuda a l todas las semanas para ver si el progreso es satisfactorio o no. Esto ti

cluyen los mercados de seguros de salud).


brio competitivo es Pareto-ptimo". Sin embargo, esto no alude a la deseabilidad de una determinada asignacin; aqu entran en juego juicios de valor,

nica forma de mejorar a los pobres es empeorando a los ricos) pero no equitativo.

as asignaciones Pareto-eficientes pueden lograrse con el mecanismo de mercado; en este sistema, todas las decisiones de produc cin y consumo son llev

presenta varias de estas fallas: asimetras de informacin (el proveedor maneja ms informacin que el paciente); externalidades (la presencia o ausenc

tos. Dado que la salud es considera da un bien meritorio (en el sentido que su provisin debe ser alentada y difundida en relacin a los dems bienes),

cho, probablemente, por la existencia de una deman da inducida (como se vio en el punto 2.2, la oferta de mdicos puede crear su propia demanda). Es

con los episodios de enfermedad (a travs de un seguro de salud) o una combinacin de ambos.

descentralizado) se encuentran dos opciones:

alcanzar. Ntese aqu las nociones de bienes merito rios y de equidad, discutidas en el punto 3. Los subsidios pueden aplicarse a la demanda o a la o

productores (hospitales y servicios de salud) y no a los consumidores (beneficiarios), disminuyendo as la posibilidad de exigir un servicio de mejor c
ble y la equidad alude a un acceso no discriminatorio al sistema de salud. Aqu es fundamental garantizar un nivel mnimo de salud a los grupos m

con un presupuesto global, que es asignado por el gobierno central siguiendo un criterio histrico; y todo el personal, tanto mdico como

pueden surgir otras variantes en funcin del mtodo que utiliza el gobierno central para transferir los recursos (ver la siguiente seccin), tanto al in

usuarios pueden escoger entre hospitales pblicos e instituciones privadas, y traspasar sus contribuciones libremente de un sector a otro 7.

es las funciones estn divididas entre el sector pblico y el sector privado; la clave est en que la equidad en la atencin de salud no se encuent

del nivel central. El problema principal de este sistema de transferencias radica en que el monto transferido no depende de que el beneficiario con

ciones otorgadas. Si bien es cierto que estas opciones son superiores a la modalidad tradicional, tambin comportan un proble ma de incentivos, dad

ablecimiento hospitalario. El proveedor es reembolsado en relacin a tarifas predeterminadas asociadas a la clasificacin de los egresos en grupos de

standarizado. Por ejemplo, si la mejora en el servicio clnico se refleja en una reduccin de los das-cama, la reduccin en costos se refleja en un benefic

e no existan mermas en la calidad. Una puntualizacin importante se vincula con el hecho de que un paciente puede sufrir una complicacin que lleve a qu

llos que sufren enfermedades catastrficas.

cidad de generar ingresos.

por los individuos que asegura. La razn por la cual el costo tiene que estar por encima de 200 est en que la compaa no slo debe cubrir los costos d
li dad de uno entre cien de tener que afrontar un desembolso de 20,000 dlares. De esta manera, aparecen los mercados de seguros.

aparte de cubrir el costo del chequeo, debe cubrir sus propios costos. En ese caso es preferible no asegurarse contra ese gasto, pues se ahorrara 10.

adicional que el paciente se mantenga internado en un hospital, puede decidir quedarse en el mismo, sin que exista una necesidad real de ello. Por su p

idad de enfermarse. .Este problema de moral hazard no es privativo de los seguros mdicos, pues en otros tipos de seguros tambin ocurre; para colocar un

del plan) de los servicios mdicos adicionales.

rola el sobreconsumo del seguro; y, tercero, si el deducible es mayor que el precio del servicio, se provee el incentivo para que el paciente controle

adquiridos. Lo complicado de esta alternativa es que habra que especificar distintos pagos para cada enfermedad; pero como stas varan en complejidad

ado, recibiendo una atencin expedita, acceso a moderna tecnologa, y una cmoda hospitalizacin. Adems, los sistemas privados discriminan, ya que no

s ofrecidos por el sector privado o la de proveer seguros sociales, para posibilitar que la cobertura sea amplia y que los costos se mantengan bajos 10. Un ejem

decuados a los proveedores de servicios de salud.

r el sobreconsumo de cuidados mdicos, comentado en los captulos precedentes.

go la relacin mdico-paciente; el paciente deposita la confianza en el mdico para que ste tome las decisiones respecto al tratamiento, por lo que el md

imo su bienestar; por lo tanto, se asume que la oferta se acomoda a la demanda.


onsumo deseado por los pacientes; no obstante, como se ha visto, dicha demanda est fuertemente influencia da por los mismos mdicos. Las polt

a cabo. La alternativa es un sistema de pago prospectivo (prospective payment system), que significa que el hospital recibe un pago fijo equivalente al prom

ces, ambos tipos de polticas de control de costos suponen dos extremos:

os del sector.

incentivos por el lado de la oferta (para controlar los costos) sin trasladar el costo al paciente, y sin alterar los objetivos de riesgo ofrecidos por el seguro d

nto, con el rpido crecimiento de los costos de los cuidados mdicos; en otras palabras, el uso de tecnologa mdica ms sofisticada ha llevado a un

entido, si la sociedad se coloca una meta para lograr determinado crecimiento de la tecnologa, los incentivos por el lado de la oferta siguen siendo sup

pos de bajos ingresos (si es que cuentan con un seguro). De hecho, para lograr el acceso equitativo, los incentivos por el lado de la oferta (al reducir los c

la ampliacin y operacin de la atencin de salud y, por ltimo, posibilitar la integracin multisectorial con educacin, vivienda y otras reas vincula

ente, la municipalidad pasa a ser responsable de los gastos corrientes y de la renovacin de la infraestructura de los estableci mientos; adems, el muni

ar no es sinnimo de privatizar, sino ms bien de dividir las funciones dentro de distintas instituciones del mismo sector pblico. En este caso, las acciones
objetivos de eficiencia, equidad y contencin de costos 16.

tablecimientos de salud a su cargo. Este aporte complementa los recursos centrales y los municipios suelen interpretarlo como un dficit, pues se origina en

ciados a diagnstico, de naturaleza prospectiva, explicados en la subseccin 1 de este mismo captulo. Es obvio que este subsidio per cpita no puede ser

o monetarios), que inducen a ciertos comportamientos sin que los afectados tengan que estar de acuerdo con las razones subyacentes; la

salud deben ser eficientes (lograr resultados al menor costo posible) y equitativos (bsicamente implica igualdad en el acceso); deben tener un financiami

omistas y mdicos, en aras de lograr una comunicacin ms fluida, que tenga como objetivo de fondo la elevacin del nivel de la salud de la poblac
drid: Editorial Tecnos, 1976.
leviation and Social Development, Toronto: University of Toronto, 1995.
nto y UNICEF, 1996, pp. 41-60.

Sociales No. II, Santiago de Chile: CEPAL, 1995, pp. 9-26.


Washington: 1995.
Social (ILPES), 1994.
que tiene como objetivo sentar las bases para un crecimiento autosostenido en un marco general de modernizacin y competencia, basado en el mercado

ucin de ingresos, tasas de mortalidad infantil, cobertura y calidad de los servicios educativos y de salud, agua potable, etc. En otras palabras, el de
n funcin del contexto (no es lo mismo, por ejemplo, disearlas en un entorno de ajuste que en uno de crecimiento); buscar la eficiencia de la inversin soci

ucturales"; es as como se agregan nuevos temas al anlisis de dichas polticas, como la descentralizacin, la focalizacin, la provisin privada de serv

sta blecerse un nexo entre los tres conceptos: estabilizacin + crecimiento

as Polticas Sociales" busca mostrar los elementos que la teora econmica puede brindar para mejorar el diseo de las mencionadas polticas; conceptos

icas sociales. En los dos captulos siguientes, se analizan la pobreza y la distribucin de ingresos (cuya importancia radica en que representan la forma usu

quemas anteriores a dos sectores claves en la inversin de recursos humanos: educacin (captulo IX) y salud (captulo X). Respecto a la bibliografa, sta

a de estudios, quien cumpli una labor eficiente como asistente de investiga cin. Sin embargo, el contenido es de responsabilidad exclusiva del auto

no pueden solucionar el problema de la pobreza; y, por otro, porque stas no slo involucran a los pobres.

vamente; es ms fcil redistribuir cuando el producto est aumentando que cuando est disminuyendo. El crecimiento no slo genera empleos (aunque e

na inversin. Entonces, no debe hablarse de "gasto social" sino de "inver sin social" y esta diferenciacin no es slo semntico, sino de fondo.

de la vida del ser humano, a los cuales se puede dar atencin dentro del marco de actividades de las instituciones de la sociedad'
do nivel de vida. As, la poltica social legitima al Estado. Cabe mencionar que, como los logros de la misma no se perciben fcilmente en el corto

comprender que los problemas sociales no son un subproducto de los problemas econmicos. Los problemas sociales estn condicionados no slo por

polticas sociales podan lograr metas sociales significativas a pesar de la recesin o del lento crecimiento. De acuerdo con Franco 6, si en las dcadas d

dad para adaptarse a distintos entornos, de modo que se asegure una superacin permanente de la pobreza./Lo cuestionable es identificar a las polticas s

a social slo un valor compensatorio.

el entorno de las reformas estructurales de corte liberal y competitivo, que se aplican en Amrica Latina desde la dcada de los noventa. Una excepc

a, que oblig a buscar fuentes complementarias de financiamiento dentro de la misma comunidad receptora.

ncargarse de la provisin en aquellas actividades en las cuales los otros agentes sociales no cumplan esa tarea. La idea es, pues, transferir ciertas etapas

rtura de las economas.

el Estado, se logra una mayor coherencia entre la solucin planteada y el

as lo calidades en las cuales los servicios se ofrezcan de mejor manera Otra dificultad prctica de la descentralizacin radica en el riesgo de duplicar funcio
que necesitan.

os ms pobres. La idea es que cada quien debe pagar, lo que puede pagar, especialmente en aquellos programas que no se orientan directamente a

a todos los que la deseen. Sin embargo, se producen filtraciones, pues se beneficia a quienes no se busca beneficiar, dado que -como ya se seal- se

las fil traciones que se producen, tanto de pobres que no son incorporados como de no pobres que son errneamente incorporados. Aqu aparecen do

burocrticos o se filtra a otros grupos 13. El problema de este indicador es que no es til para medir si efectivamente se estn alcanzando los resultados
trata de incluir todos los aspectos que contiene una poltica social, teniendo en cuenta su orientacin hacia la superacin de la pobreza como nica va posi

o: proteger de la desnutricin a nios menores de cinco aos de edad. Desde esa ptica, las polticas asistenciales buscan la equidad. Esto implica el uso

entes morales autnomos 15.

scusin est referido a las virtudes y a los defectos de la focalizacin.

ez, invalidez y muerte; atenciones mdico-hospitalarias y prestaciones monetarias por enfermedad comn, maternidad y riesgos profesionale

ol del go bierno es hacer que muchas personas, que no toman accin alguna en contra de los eventos mencionados porque no pueden o no quieren, ah

entabilidad de la cuenta.

adelante, que el Estado sea el proveedor directo del servicio, existiendo al respecto muchos mecanismos distintos. Aqu, los elementos de discusin son

de la pobreza, segn la cual son pobres las familias que no satisfacen lo que ellas mismas consideran como sus necesidades bsicas; as, son pobres
s rico del mundo. El problema que se plantea con el concepto de pobreza absoluta est relacionado con la definicin de los estndares mnimo

apacidad para alterar la situacin.

nto de vista, cumplen el rol de igualar las oportunidades en toda la poblacin, mediante una adecuada inversin en recursos y capital humano. As, si la

n Sudafricana; los de Asia, salvo el Japn; y los de Amrica Latina, salvo Argentina y Uruguay. Desde entonces, se empez a llamar pases subdesarr

la vida; en esa medida, es un criterio objetivo. Una dificultad radica en que no es simple realizar comparaciones internacionales rigurosas por las obvias

por ejemplo, las familias pobres tienen poca capacidad de convertir sus mayores ingresos en una adecuada nutricin 4.

ivel de vida se da cuando el ingreso no es suficiente para comprar los bienes necesa rios; esto puede ocurrir en situaciones de racionamiento, o cuando l

AL) utiliza el ingreso calculando las llamadas lneas de la pobreza. Sobre este punto, se volver ms adelante.

tos ms los bienes y servicios producidos por la unidad familiar. Entonces, una familia ser pobre si su consumo total esta por debajo de cierto monto

tarillado, el agua potable, la educacin y la salud. la estrategia de las "necesida des bsicas" supone el diseo de polticas que aumenten el nivel de c

paso consiste en definir los niveles ptimos para cada uno de los servicios. Luego debe cuantificarse el dficit para -una vez que se cuenta con un financiam

utricin adecua da supone el consumo mnimo de 2,350 caloras diarias.


tiene las capacidades suficientes para acceder a una canasta con los alimentos adecuados.

s y con lo obtenido comprar otros bienes, como alimentos y vestido; o puede vender su fuerza de trabajo, obtener un salario y con l comprar lo que necesi

servar los bienes y no las capacidades es incorrecto 9. Pero no slo de capacidades se trata, sino de logros o consecucin de objetivos, lo que a su v

e no es capaz de lograr el conjunto de "canastas mnimas" es considerado pobre.

efinicin de la pobreza slo pueda entenderse dentro de un sistema especfico de valores.

o objetivo facilitar una impresin global del nivel de vida, los ingresos y las condiciones sociales de los pobres. Con la ayuda de estas tres herra mientas, p

que los economistas denominan utilidad); pero ello es imposible, dado el contenido subjetivo del concepto.

ecesariamente son las mejores. Por otro lado, se arguye que, al ser imperfecto el funcionamiento de la economa, los consumidores no tienen acceso a

s ofrecidos gratuitamente, como podra ser la educacin bsica.

de dinero en efectivo, en bienes o servicios o, simplemente, representen produccin propia para el autoconsumo, componente ste que es muy important
anto a los requerimientos nutricionales, pero difcilmente dicho consenso podr encontrarse en las dimensiones no nutricionales, como es el caso de ve

r otro lado, los pobres no extremos son aquellos cuyo gasto, si bien cubre sus necesida des alimentarias mnimas, no alcanza para pagar por servi

ente, se clasifica como pobres a las familias (o individuos) con una o ms necesidades bsicas insatisfechas.

icas y no en las dems? Como sostiene Sen 17, "el asceta que ayuna sobre su costosa cama de clavos, se registrar como pobre conforme al mtodo directo"

eza, y mediante los indicadores de pobreza. El perfil de la pobreza de un pas o de un grupo de individuos muestra una fotografa, tanto cuantitativ

de agua potable dentro de la vivienda, por citar slo algunas); el pobre reciente, que consume por debajo de la LP y no tiene carencias; el pobre in
proporcionalmente menor que la ganancia en utilidad de la persona pobre que recibe la transferencia.
ndice depende r slo del ndice de recuento y de la brecha de pobreza.

ifica que debe reflejar los cambios observados en los niveles de pobreza de los subgrupos que conforman la poblacin total. As, el indicador FGT perm

obreza no depende del nmero de personas debajo de la lnea de pobreza, sino de la distancia entre el ingreso de los pobres y dicha lnea.

s que otros), pero no pobreza absoluta (si todos estn sobre la lnea de pobreza).

variable clave es la demogrfica.

encia tambin ser regresiva si los beneficios del mismo no se comparten entre todos los miembros de la sociedad. Por lo tanto, es claro que, dado el n

plazo. La inversin en capital humano, incluyendo educacin y salud, es un elemento clave para lograr un bienestar duradero, pues provee a los pobres de

esto no asegura la reduccin de la pobreza, pues los programas asistenciales tienen un carcter temporal, que si bien como punto de partida es cor
ombate a la pobreza (PDCP). Esto significa que el crecimiento no derrota completa mente a la pobreza; simplemente se pretende mencionar que a mayor

da por trabajo s estar estrechamente correlacionada con el producto; pero, si el cambio tecnolgico es ahorrador de trabajo (labour saving technologic

las necesidades bsicas de los pobres sin retardar u obstruir el crecimiento.

ante el segundo quinquenio de los ochenta 311. Esto se debe a que el crecimiento financia la estrategia de reduccin de la pobreza.

o perciben los beneficios del crecimiento" definitivamente no van a estar dispuestos a apoyar la estrategia de crecimiento escogida y van a cuestio nar la via

creci miento se refleje en un aumento en el bienestar, especialmente de los sectores ms pobres de la poblacin.

miento para finalmen te llegar a la pregunta clave: cmo el crecimiento contribuye al alivio de la pobreza? La evolucin terica de estas ideas, as com

iento del ingreso de toda la poblacin, mientras que para otros el resultado haba sido exactamente el opuesto. Esto implica que, en ciertos pases, el c

ural de los pases en desarrollo y, por otro, puede agravarse ante programas de ajuste. A su vez, los programas de ajuste pueden originarse en factor

n notaron que era importante trasladar esos conocimientos a sus hijos. Este conjunto de hechos contribuy a mejorar los indicadores de bienestar en

esgo de perder las siguientes elecciones.


l considerar los estudios por pases. En esa lnea de anlisis, se emplean estudios de
reduccin de la pobreza de 54% a 43% entre 1972 y 1983.

de 29% a 36%, pero luego logr reducirla a 24% en 1986. Todo esto en un contexto en el cual el ingreso per cpita ms que se duplic en Amrica Latin

recimiento econmico. Los resultados se muestran a continuacin:

o para reducir la pobreza.

n las Encuestas Nacionales de Niveles de Vida (ENNIV 1991 y 1994), la pobreza se redujo de 55.3% a 49.6%. Esto nos da una idea de que el crecimient

re 1990 y 1992); y moderado en Bolivia y Mxico. A nivel agregado, el producto por habitante, entre 1990 y 1992, creci 15.5% en Argentina; 11.7% en

tiene que el crecimiento debe ser fortalecido como instrumento principal de la lucha contra la pobreza, y otra que slo le otorga un r

metodologa pretende respon der a la siguiente pregunta: qu parte de la reduccin de la pobreza puede atribuirse al crecimiento del ingreso de

e al crecimiento y slo 0.8 a una disminucin de la desigualdad. En Uruguay, de un total de 4.3% de reduccin de la pobreza, 3.2 se debi al creci

es de Asia Oriental fue ms rpido que el de todas las dems regiones, incluidos pases de Europa Occidental as como Estados Unidos. Esta conclusin

Indonesia entre 1972 y 1982; 37% a 14% en Malasia entre 1973 y 1987;
mercado, sino que en cada uno de los pases el gobierno tambin intervino para fomentar el desarrollo, en forma sistemtica y a travs de mltiples can

Por ejemplo, se impuso una disciplina competitiva en las intervenciones selectivas del gobierno; los crditos a la exportacin se asignan mediante concurso

aran las polticas orientadas al crecimiento y, en segundo lugar, compartieran los beneficios con las clases medias y pobres; finalmente, para obtener l

frente a los descendientes chinos que tenan mejor situacin econmica; Hong Kong y Singapur iniciaron programas de vivienda pblica a gran escala.

or el gobierno) aumentaron marcadamente el gasto educacional por nio. Esta rpida acumulacin de recursos humanos fue fomentada por dos factores ad

empleo productivo y la satisfaccin de las necesidades bsicas. Sin embargo, esta ampliacin del concepto de desarrollo no se ha logrado "de

rrollo (Colombia) definiendo sus objetivos en trminos de la satisfaccin de las necesidades humanas bsicas.

quiere que el crecimiento eleve el estndar de vida de toda la poblacin. Sin embargo, sta no siempre fue la "visin prevaleciente". En esta seccin se

izacin, pero paulatinamente fue tomando otros matices.

ello es que el Banco Mundial, en su Informe de Desarrollo Mundial de 1995, divide a los pases en desarrollo del siguiente modo: economas de ingre

reso aproximadamente similar al de Lituania, Colombia, Jamaica y Paraguay. Como se ver ms adelante, la incorporacin de indicadores sociales marca d

e nuestro asunto es el crecimien to y no la distribucin". De esta manera, la esperanza del mejoramiento del bienestar bsico se bas en el creci

a los gobiernos a maximizar la tasa de creci-

der el proceso a travs del cual una comunidad pasa de ahorrar 5% a 12%. Entonces, si el desarrollo es una cuestin de crecimiento, es obvio que se requ

. Pero luego, lo obtenido por los ricos se utilizara como un poderoso incentivo para innovar, adaptar, ahorrar e invertir, de modo que la riqueza a
oblacin no fue un tema abordado con suficiente profundidad bsicamente por las ideas prevalecientes: los pobres se beneficiaran del crecimiento. Adem

s solas: mientras que los pases industrializados en su largo perodo de creci miento, sin paralelo en la historia, haban logrado aumentar el ingreso por

go la situacin se revirtiera.

lo tanto, haba un residuo. Aqu destac la figura de Schultz, quien observ que el capital y el trabajo no eran constantes, sino que mejoraban en el

lar adicional por el peso del bienestar social atribuido al que lo recibe. El problema est en la definicin de las ponderaciones, por lo que es casi impos

e deba a la educacin, la salud, la tecnologa, los aspectos institucionales y otros factores no incluidos dentro del concepto de capital fsico.

crecimiento econmico generara los recursos suficientes y posibilitara, por tanto, el aumento del consumo. Por ello, la poltica social, cuando exista, e

ural del mundo. El informe sobre la situacin social mundial apareci en 1957 y en l se demostr la necesidad de una estrecha integr

eza; l sostuvo, en cambio, que el argumento deba invertirse: cuidara la pobreza, para cuidar al PBI. As, las metas de las nuevas estrategias de desarrollo

reforzado por los estudios de Seers sobre Colombia y Sri Lanka, y los de Singer y Jolly en Kenia. Los resultados de estas investigaciones se plas
en como base institucional mercados de trabajo organizados e informados, bolsas de trabajo, servicios crediti cios y beneficios de seguridad socia

tomando como ejemplo a Brasil, Mxico e India. As, apareci un gran nmero de estudios que intentaban compatibilizar la nocin de desarrollo con

an de encontrar medios para mantener el privilegio. Por ello suscribi la idea de crecer para distribuir, es decir, la redistribucin con crecimiento

y difcil redistribuir el ingreso y erradicar la pobreza. Por ello, se pens que la redistribucin de los incrementos del ingreso sera ms fcil desde el punto d

asta llegar a los sectores ms pobres. Se plante que cada pas adoptara un modelo de "satisfaccin de las necesidades bsicas" para lograr un

incentivos en cualquier economa en crecimiento. Se propuso como objetivo obtener un ingreso mnimo garantizado de 20 rupias al mes en 1975; se agre

n, as como un trabajo razonablemente bien remunerarlo para todo aquel que estuviera dispuesto a trabajar. Este mtodo fue popularizndose lentamen te

s se colocara en el centro del debate sobre el desarrollo.

ien de una reaccin pragmtica a la problemtica de la pobreza como objetivo fundamental del desarrollo econmico. Las polticas sociales comenza b
amente hacia el mejoramiento de las condiciones de vida de los ms pobres, en especial, de los bienes y servicios que necesitan. Es evidente que no pu

abajo (trickle down) por el efecto goteo hacia arriba (trickle np), en el sentido de que una mejora en los recursos humanos (educacin y salud) incrementa

sidades bsicas es un ingrediente de las estrategias de crecimiento. En el captulo siguiente se analizar el impacto de esta nueva "visin" en el diseo

satisfacer las carencias tal como las perciben los individuos, no los mdicos u otros especialistas. Dicho de otro modo, puede pensarse en brindar oportuni

personas. Por ejemplo, en China, se incluye como necesidad bsica un funeral decente; mientras que en otros pases los trabajadores deben pagar para

zar el poder poltico y social de los pobres, permitiendo una plena participacin de los mismos en el diseo, la ejecucin y el seguimiento de los proy

as necesidades bsicas.

reza se han definido en trminos del "crecimiento con equidad", tema que se analizar ms adelante.

ento o la equidad.

y lento para proveer los beneficios a los pobres en un tiempo razonable. En consecuencia, los gobiernos deben proveer los bienes y servicios
e desarrollaron enfoques alternativos para incluir temas como la distribu cin de ingresos, la calidad de vida, el empleo, etc. como indicadores igualment

necesidades bsicas no decrecen sustancialmente el PBI, sino que tienden a estar asociadas con un mayor crecimiento econmico futuro.

o de crecimiento econmico o desarrollo social, cul es el efecto, si es que existe, sobre el crecimiento econmico y el desarrollo social posterior? Concluye

ncorporar tanto polticas sociales como polticas econmicas, buscando la mezcla ptima de las mismas. Probablemente sta sea la base de las polticas

vee los servicios sociales bsicos para los pobres. Aqu destacan la atencin primaria, la planificacin familiar, la nutricin y la educacin primaria. De esta

enos en el corto plazo, no muestra resultados alentadores. Por lo tanto, el foco de la discusin est centrado en el diseo de una adecuada poltica pb
uente externa de financiamiento. La ruta indirecta puede complementarse "sesgando" la estrategia hacia la generacin de ingresos para los pobres, lo q

n estas circuns tancias, es imprescindible optar por la ruta directa, pero teniendo en cuenta las siguientes consideraciones: primero, debe demostrarse que lo

rgimiento de la ruta indirecta.

es sociales y polticas, la infraestructura y la tecnologa, directamente relacionadas con los sectores intensivos en trabajo. En segundo lugar, proveer de los s

de deuda externa que deben servir; del mismo modo, estn en procesos de cambios estructurales, por lo que muchos gobiernos se ven en la necesidad d

uar los costos sociales del ajuste. En este contexto, surge la conocida propuesta de la UNICEF: el ajuste con rostro humano; y, simultneamente, se

el Desarrollo (PNUD), con ms similitudes que diferencias 61. Mientras que el Banco Mundial alude a la "reduccin de la pobreza" como un

r de la poblacin. Es por eso que la estrategia global no slo debe priorizar aspectos econmicos, sino tambin sociales; de lo contrario, el
r directo del servicio.

trminos conven cionales, el pas habra crecido (pues produce mas), pero no se habra desarrollado.

esar de ello, es conveniente hacer una aclaracin: si bien es cierto que los problemas de pobreza, distribucin de ingresos y empleo se presentan j

distri bucin de la riqueza.

cipacin de los beneficios del crecimiento no necesariamente implica participar en la produccin de esos beneficios".

ero no de la pobreza. Del mismo modo, puede mejorarse la situacin de la pobreza gravando a los estratos medios sin afectar a los ricos; en este caso, la p

a desigual estatura entre los mismos. Alternativamente puede usarse un juicio de valor, bajo la presuncin de que la igualdad sera deseable.

udio de la desigualdad.

una privacin fsica versus las dems, el ingreso no sera el indicador adecuado, pues ese individuo est en desventaja con relacin a los dems cuan
ms y ahorrar menos, con lo cual tendr menos ingreso en el futuro si la comparamos contra otra que tom la decisin contraria.

ue venan recibiendo los distintos factores. Si la torta crece, es decir, si hay crecimiento econmico, es posible que los sectores pobres aumenten su participa

era una condicin previa para mejorar la distribucin. Pero esto no evita la tensin entre sectores: por un lado, aquellos que hoy reciben la mayor pa

dicho ingreso; por otro lado, el ingreso del capital est determinado por la distribucin de la riqueza, que a su vez se relaciona con factores como la heren

podrn reinvertirse en la empresa para que sta siga creciendo o que el propietario podr

la produccin. Por lo tanto, la distribucin funcional del ingreso muestra cmo se reparte el ingreso generado en una economa entre todos y

uerza de su trabajo, a cambio de sueldos y salarios; otros obtienen intereses por los capitales que prestan, alquileres por los edificios que alqu

s pensiones, los subsidios, etc. La suma de ambos conceptos se denomina ingreso personal.

n ces, la distribucin funcional del ingreso, junto con las condiciones del mercado de factores, determina la distribucin personal.

ste en la distribucin del ingreso entre los individuos o las familias, luego de descontarse los impuestos y agregarse las transferencias realizadas a los hoga

da con respecto a la distribucin del ingreso nacional y, por lo tanto, no es til para analizar la equidad. El ingreso per cpita sera representativo d

Estado a travs de medidas correctivas. No obstante, en las sociedades modernas lo importante es la distribucin personal; sta es la distribu cin qu
imiento de la pobreza y de la desigualdad para determinar el xito o fracaso del programa mismo. Sin embargo, no se puede hablar del "mejor" indica

sualmen te, es utilizada como una medida de bienestar.

ida debe incrementarse. Esta propiedad se conoce como la condicin Pigou- Dalton. Debe notarse que, para este caso, se toma como punto de referenc

quienes dividen a la poblacin por nivel de ingreso en quintiles; de modo que la tasa de crecimiento de cada grupo mide el aumento de su biene

acin. De este modo, un punto en la curva de Lorenz indica qu porcentaje del total de ingresos es recibido por un porcentaje especfico de la pob
lica que la curva de Lorenz coincide con OFG; lo que supone que una unidad de la poblacin recibe todo el ingreso. En realidad, todas las curva

de generar una distribucin de Pareto o Lognormal.

ativa la distribucin?; pueden compararse diferentes distribuciones?; utilizando cualquiera de los ndices, llegamos al mismo ranking de distribuciones?

edio, aumenta ra una diferencia, pero reducira otra en la misma cantidad. Al obtenerse M como una sumatoria de los mismos, ese valor no variar
a transferencia debe ser mayor si sta tiene lugar a un nivel de ingreso menor. Por ejemplo, una transferencia de un individuo cuyo ingreso es 1000 a otro

n trminos absolutos, pero importante en trminos porcentuales para las familias pobres; y, por lo tanto, para fines de polticas distributivas.

para Tanzania (1969) Egipto (1974) e Indonesia (1976), informacin obtenida del Reporte del Banco Mundial de 1985.

Egipto. Sin embargo, esto no es captado por el coeficiente de Gini, que


mente crece con el desarrollo (Bangladesh y Per), para luego disminuir (el coeficiente de Gini de Tanzania, Francia, Japn y Suiza es menor que el de Pe

de los ms ricos (usualmente el 5%, 10% 20% ms rico). Esto lleva a presentar los datos por quintiles o deciles, dependiendo del segmento que se d

tribuciones de consumo. Esto ocurre porque la mayora de las encuestas preguntan por el ingreso y no por el consumo. Pero, como sugiere Fields, es mejo

ajan dentro de la casa producen servicios que tienen un valor para su familia, pero no es obvio cmo deben cuantificarse.

situacin econmica real. Por ello, tericamente, es mejor utilizar el ingreso permanente, es decir, el ingreso promedio que cada familia espera obten

s ingresos. En estos casos, es preferible utilizar la unidad mayor.

a, por lo que resulta imposible obtener una medida ideal de la desigualdad. En ese sentido, actualizar informacin con cobertura nacional es costoso, pero

d en trminos de alguna nocin normativa del bienestar social, de manera que un mayor grado de desigualdad implica un menor nivel de bienesta
a esta corriente; y el economista italiano Wilfredo Pareto, con su obra Manual of Political Economy, publicada en 1906.

resulten perjudicados. Luego de lograda la situacin II, no debe salirse de ella si esto supone perjuicio para algn miembro de la colectividad. Se

pobreza, la economa estar en una combinacin Pareto-ptima, pues la nica manera de mejorar a los pobres es "empeorando" al rico.

lo debe tomar en cuenta cuestiones de eficiencia, sino que la redistribucin de ingresos que se produzca en el paso de la primera situacin a la segun

e consisti en analizar las posibilida des de construccin de la mencionada funcin en una sociedad libre y democrtica.

se (probable mente con xito) que hacer ms ricos a los ricos, dejando a los pobres en la misma situacin, disminuye el bienestar social. Como puede

ms razo nable pensar que cada individuo busca maximizar su propio ingreso y no el bienestar de toda la sociedad?

vas a la distribucin de ingresos. Al respecto, pueden identificarse los siguientes juicios normativos, que tambin han estado sometidos a intensos debates

su posicin relativa en la distribucin en el tiempo, al margen de la distribucin existente en un momento determinado.

conmicas sobre los salarios, los beneficios y las rentas. Sin embargo, el supuesto que est implcito es la existencia de mercados competitivos; esto

e los factores, no una teora de la distribucin de las participaciones relativas. En segundo lugar, no es una "teora completa" de los precios de los factor

. El ms serio crtico fue Mincer (1958), quien sostuvo que los modelos estocsticos slo proveen una explicacin parcial del proceso de generacin de ingr
e, a su vez, la habilidad sigue alguna distribucin conocida. Nuevamente puede obtenerse a partir de lo anterior una funcin de frecuencias para to

lema aqu radica en la definicin de la unidad de capital humano.

errado desde la perspectiva de los pases en desarrollo. En ellos, estas variables "no econmicas" desempe an un rol fundamental en la determina

aso se describe la participacin dentro del ingreso nacional de cada quintil o decil de ingresos; aqu se incluye toda fuente de ingresos como, por ejemplo,

io y alrededor del cual flucta el salario de mercado. En su opinin, esta tasa natural tiende a niveles de subsistencia; el empleo del factor trabajo de

ubsistencia y el residuo genera renta; en otras palabras, el factor fijo captura, en la forma de renta, todo el excedente. Como el costo de la canasta de sub

o que es un mltiplo del salario de subsistencia del sector agrcola. El empleo en el sector moderno est determinado por la productividad marginal del

corresponden al trabajador.

contra los trabajadores, pues existe una tendencia hacia el aumento de la productividad del capital y la relacin capital-trabajo. Ms an, dado

fectan la productividad as como a alteraciones relativas en la cantidad del factor utilizada.


as capacidades o las habilidades, que son el principal determinante de las diferencias de ingreso, son genticamente determinadas; en segundo lugar

ntica o cultural), la inversin en capital humano, las diferencias en el pago al trabajo y otros factores sociales. Dado lo anterior, es natural pensar que existe

como la estatura o el peso. Consecuentemente, los ingresos tambin seguan una distribucin normal. Esto fue cuestionado por Pareto, quien empricam

a, las desigualdads aparecern debido a fuerzas estocsticas.

licara por la opcin de tener menos ingreso, lo que no supone necesariamente una menor utilidad. As, si se mide el bienestar de esas personas por su nive

can las figuras de Becker y Mincer. Estos autores clarifican los costos relevantes para la inversin en capital humano; por ejemplo, en la decisin de ed

lo tanto, la teora del capital humano es una teora de inversin, no de determinacin de salarios. No busca explicar todas las diferencias de salarios; por

ma en cuenta cualquier desembolso de las personas para aumentar su capacidad futura de generar ingresos: migraciones, inversin en salud, inversin

luya un anlisis de los "ingresos de propiedad es incompleta.

vs de mayores inversiones y, por lo tanto, mayor herencia para la siguiente generacin. Los trabajadores que slo obtienen ingresos por su propia activida

n plantea un modelo de demanda y oferta de la inversin en capital humano; tiene la particularidad de basarse en dos tcnicas del anlisis econm

el ingreso nacional entre los rendimientos de la tierra, el trabajo y el capital. La importancia de dicha teora est en el campo de la asignacin eficiente. Pe

in entre individuos y familias y no entre grupos de factores. Las participaciones de los factores no estn perfectamente relacionadas con la distribuci
ncentivan el trabajo, qu magnitud tiene este desincentivo?

iencia es la meta principal. Inclusive algunos pueden defender la hiptesis de que la mejor manera de ayudar a los pobres es logrando que la "torta" cre

a la capacidad de generar ingresos y a la propiedad de la riqueza acumulada o heredada. La venta de estos servicios se transa en los distintos mercad

micas es eficiente si y slo si la mejora de un individuo (o alternativamente un grupo de ellos) no empeora a otro (o a otros). Este criterio no puede se

de otros. Sin embargo, subyace la dificultad de cmo explicitar la mencionada funcin; por ello, no puede evitarse lo que puede ser considerado c

a lograr un uso eficiente de los factores, stos deben ser utilizados de tal modo que igualen el valor de su producto marginal en todos sus usos. Aqu no

la demanda agregada. Para ello, el gobierno puede utilizar los impuestos, pero qu impuestos elegir? al ingreso o a las ventas? Obviamente, el efecto dis

apaz de mantener una distribucin justa; por ello, se requiere ce una accin colectiva, expresada en un "contrato social", para establecer las cond

sas tal como estn. Por el contrario, aquellos con ingresos bajos desearn cambiarlo y priorizarn otro criterio como aquel que sostiene que debe elevarse a

fraude; as como a velar por el cumplimiento de los contratos. Cualquier intervencin mayor no estara justificada porque estara violando los "derechos" d

resultado de un intercambio voluntario. por lo tanto, es perfectamente posible una desigualdad en el punto de llegada. La "igualdad en la partida" o ig

usta, sino que debe analizarse qu ha hecho para merecer una "porcin menor de la torta".
on estas polticas, pues se eleva el bienestar de la sociedad; no necesitarn actuar bajo coercin, por lo que no se estaran violando los derechos individu

do de bienestar) de los distintos miembros de la sociedad. De esta manera, se establece la funcin de bienestar social utilitarista. Implica que cualquier incre

ngan la misma utilidad o satisfaccin al consumir determinado bien. Bajo el supuesto de que la utilidad pudiera medirse en algn tipo de unida des,

var felicidad de su ingreso personal) de A es superior. Entonces, slo si se supone que las funciones de utilidad (obtenida a partir del "uso" que se le d

absoluto, sino como algo posible entre los seres humanos. Ese tipo de justicia es la que buscaran los miembros de una sociedad y la que se lograra a trav

a factores como el talento personal, la posicin social, el ingreso, la riqueza, los gustos e incluso la genera cin a la que pertenece el individuo,

s. Para evitarlo, deben crearse instituciones justas que tiendan a lograr una mejor distribucin de las posiciones debidas al azar que ocupan los indivi

mente por Mariano Grondona: si_ tu progreso aun. siendo mayor que el mo, genera algn progreso en

mpetir en igualdad de oportunidades.

ogreso se da en un marco liberal.

na con menor utilidad. La implicacin es poderosa: la distribucin de ingresos ser perfectamente equitativa, a menos que la desigualdad incremente el

de la suposi cin de que la utilidad individual de cada individuo depende "slo de su ingreso. Si, por un momento, imaginamos un comportam

ayor ingreso. En esas condiciones ambos habrn mejorado, logrndose un aumento en el bienestar, utilizando la nocin de Pareto. La condicin de eficienci
dividuo es "rico paga impuestos, es decir, paga el "seguro"; y, en tiempos de pobreza, las polticas redistributivas son las que "pagan el seguro".

a manera, la desigualdad es una fuente de tensin social.

o de un proceso que suponga ganancias para todos, en las primeras etapas de desarrollo; y las mejoras en el ingreso de los grupos de altos ingresos generan

articipacin del quintil ms rico disminuy de 55% a 44% en el perodo indicado. En el Reino Unido, la participacin del 5% ms rico declin de 46%

esos de los ms ricos.

puede ser vista como la combinacin de las distribuciones de ingresos de la poblacin, tanto rural como urbana. Kuznets sostiene que lo q

tores ms pobres; luego, habra un punto de inflexin, a partir del cual disminui ra la desigualdad. Desde luego, el hecho de que efectivamente se

ta: el desarrollo,

ado relativamente reciente. Por eso es complicado hacer un anlisis de series de tiempo que abarquen perodos lo suficientemente largos de mod
n (si es que la hay) entre desarrollo y distribucin de ingresos.

res de 1965) de PBIP a pases cuyo PBIP flucta entre 101 y 200 dlares; los pases que muestran un mayor grado de desigualdad de ingresos son aquellos c

cin del 20% ms pobre es la menor en comparacin con toda la muestra. Este resultado indica que la dispersin de ingresos es mayor en los pases en desa

PBI, y otras variables que pueden ser influenciadas por la poltica socioeconmica, como el crecimiento de la economa, la matrcula en educacin primari

a 10%; ahora bien, si se reduce la tasa de crecimiento poblacional de 3% a 1.5% anual, la participacin del 40% ms pobre aumenta en 1.7%.

en contra de lo planteado por Kuznets; por ejemplo, el alto crecimiento en

se r.efiere al largo plazo, mientras que en el corto plazo operan fuerzas independientes del fenmeno de largo plazo, que originan que el rpido crecimient

lta de relacin es clave para definir la relacin entre distribucin y desarrollo. Sugiere que si bien los pases cuando se desarrollan pasan por una fase

forme se verifica esta transformacin estructural, la tendencia se revierte: la expansin del sector moderno absorbe una alta proporcin de la mano de

l objetivo fue analizar la importancia relativa de estos factores con miras a formular polticas de desarrollo para ser adoptadas por estos pases. Utiliz

o, es ms relevante el uso de tcnicas estadsticas simples que describan la estructura actual para luego formular hiptesis empricas; es decir, partir de lo q

histricas, estabilidad poltica, grado de modernizacin adems de los indicadores econmicos clsicos como el PBI per cpita, tasa bruta de inversin, abu

gmentos de la poblacin, las variables dependientes utilizadas fueron las siguientes: parti cipacin relativa en el ingreso total del 60% ms pobre, del 5% m

lican este hecho objetivo son los siguientes: el grado de dualismo econmico 34, el nivel econmico y social de la modernizacin, y la expansin de
extrema concentracin del ingreso depende de factores polticos, control de recursos y de otros factores tnicos y culturales al interior de los pases; e

erado, la educacin es crucial para ampliar la participacin poltica. De lo contrario, el crecimiento por s solo no va a alterar la situacin.

ube hasta 13%. Esto, segn Adelman y Morris, no es de extraar, pues el rpido creci miento de un pequeo sector moderno tpicamente beneficia a un gr

particu larmente elevadas cuando la estructura dual de la economa se asocia con la dominacin poltica y econmica de las lites tradicionales.

, el sector medio se beneficia del desarrollo basado en la exportacin, siempre y cuando exista un rol activo del gobierno expandiendo las instituciones fina

sociadas con una reduccin de la desigualdad fueron las siguientes: el grado de inversin en recursos humanos, la actividad directa del gobierno y el nive

dad 37, dado que ha estado acompaado de mayor pobreza, tensiones sociales, desbalan ces regionales, etc. que crearon el clima propicio para los gobie

pobre de la poblacin redujo su participacin de 18% a 15%. Lo mismo ocurri duran te la dcada de los ochenta en un contexto macroeconmico de crecim

ucin de ingresos. Entre 1991 y 1994, dicho coeficiente contina cayendo, con la diferencia de que en este perodo ocurre un crecimiento real del gasto de to

econmicas acerca de la naturale za del proceso de desarrollo. Sin embargo, se preguntan, por qu existen tasas relativamente bajas de crecimien

comn la incorporacin de elemen tos polticos como nexos entre distribucin de ingresos y crecimiento.

de ellos (Estados Unidos en ambos casos). As, estas condiciones iniciales no se debieron a polticas econmicas y, desde esa ptica, la experiencia del
ienestar futuro de los pobres. Con esa finalidad, pusieron en marcha un conjunto de instrumentos como reforma agraria, programas de vivienda pblic

mismos. Es por esta "indiferencia" que llegaron al poder gobiernos populistas, que iniciaron amplios programas de transferencias directas que no aument

uperior y el 20% inferior fue de alrededor de 8 en Corea y de 26 en Brasil; Corea creci a una tasa promedio de 5.95% anual en el perodo analizado.

ad de Brasil, la tasa de crecimiento prevista para Corea en los 25 aos siguientes se habra reducido en 0.66% cada ao, lo que en trminos ms concreto

pitales; en presencia de la mencionada imperfeccin existirn dificultades para que

a de individuos tengan que recurrir a sus propios recursos para la inversin en educacin, por lo que la distribucin inicial de recursos personales det

e benefician de un gasto pblico mayor. Por lo tanto, en sociedades con una distribucin de ingresos muy desigual, la mayora de los votantes favorecer

mandando cambios radicales. Como resultado, a mayor desigualdad de ingresos, mayor tensin social. La idea es que la desigualdad de ingresos es un dete

il. Inclusive encuentra un nexo entre distribucin de ingresos y deuda externa, de acuerdo con el cual los pases con una gran disparidad en la distribu

cta y desestabili- zadora, y una reduccin del apoyo poltico a medidas para el fomento de las exportaciones, que tiende a amenazar los salarios urb

te, lo que puede implicar que la represin, tpica de una dictadura, impide que salgan a flote las presiones polticas para solucionar el conflicto; p

d y equidad: mientras la igualdad es una medida estadstica objetiva que sirve para determinar cunto diverge la distribucin actual de aquella que sup

n, dentro del total de ingresos, del 20% ms pobre de la poblacin.


tos sobre la distribucin de ingresos: el impacto inmediato es reducir violentamente el ingreso de los propietarios anteriores y transferirlo al Estado o a

eterminar el efecto redistributivo.

menos oposicin de los ricos, por lo que tiene mayor soporte poltico. Ambas opciones emplean herramientas de la teora de juegos 47. As, mientras la

sector urbano-industrial enfrentan un problema relativamente menor, pues tienen un excedente mayor a ser redistribuido al sector rural a travs de se

pobreza. En el captulo II se analiz la vinculacin entre crecimiento y pobreza.


n que ajustarse.

n los casos planteados, se trata de la adaptabilidad al cambio (o ajuste) ante eventos que ocurren fuera de la economa, por lo que, desde este punto de vista

tradujo en un crecimiento lento durante varios aos. As, en la dcada mencionada, ms de la mitad do los pases en desarrollo tuvo que ajustar sus econo

n el corto plazo pero que descuidaron los equilibrios macroeconmicos bsicos. Asimismo, polticas monetarias y fiscales expansivas, combinadas con co

cter temporal, que amortigen los mencionados costos; esto debe llevarse a cabo, no slo por razones de justicia social, sino para no poner en peligro la e

a para corregir los desequilibrios externos (manifestados en un dficit en balanza de pagos), as como los internos (un dficit fiscal insostenible). Se

enta les en la estructura de la economa; es decir, altera la forma en que la economa produce e incrementa la eficiencia productiva, bsicamente a travs de

no se pueda vender internamente por la contraccin de la demanda, puede colocarse en el exterior. En lo que se refiere a los no transables, como stos

o comparten caractersticas comunes: buscan promover la eficiencia econmica e introducir a la economa en una senda de crecimiento sustentable, remo

ostos, los cuales, obviamente, no son de la misma magnitud en todos los pases. Adems, es imprescindible diferenciar el costo inmediato (reflejado en
s) sufren un impacto mayor 8.

ptica, la reduccin de la inflacin, pese a los costos que supone, en el mediano plazo, repercute en una mejora en los ingresos reales de los pobres. Es

ir del mercado, como por ejemplo las industrias que han sido protegidas y dejan de estarlo. No obstante, los efectos en el empleo agregado, consecuencia d

s globales, como el censo de 1993 y las Encuestas Nacionales de Niveles de Vida (ENNIV), se encuen tra que el empleo total se ha incrementado. La red

l ajuste" versus "con el ajuste"; pues, de no haberse implementado el ajuste, sus perspectivas futuras seran sombras. Es claro que el ajuste es el co

de la poblacin que depende de lo que haga el gobierno.

accin. No slo se trata de identificar dnde estn los pobres (por ejemplo, en el sector urbano o rural o en ambos), sino tambin quines son los

do de los programas sociales oficiales se traducir en un creciente empobrecimiento, lo que sin duda se reflejar en los indicadores sociales. Este impact

mente ms 9, inclusive por debajo de la lnea de pobreza, constituyndose as una "nueva pobreza"10.

evaluacin nominal tomada como medida aislada definitivamente no conseguir los objetivos deseados y aumentar significativamente los costos sociales d

umo de las familias menos pudientes, el impacto negativo en la posibilidad de compra es claro. En cuanto a la importacin de bienes de consum
ransable, se trata de eliminar las distorsiones al comercio internacional, pues stas plantean una diferencia entre el precio internacional y el precio int

cin de las distorsiones, debido a dos factores: la presencia de restriccio nes institucionales y polticas y, en segundo lugar, la existencia de diferentes v

dos posiciones con respecto a la relacin entre las polticas de estabilizacin y las polticas de liberaliza cin 12. Mientras que una de ellas sost

caen por debajo de la lnea de la pobreza como consecuencia del ajuste, as como el aumento de la pobreza crnica, es decir, el empobrecimiento de la

nto, se necesita una poltica social compensadora, no slo por razones humani tarias sino para preservar e incrementar la dotacin de capital humano.

, pueden disponer de medios ms eficaces para influir en las decisiones polticas.

omo aquellos que se encontraban por debajo de la lnea de la pobreza antes del ajuste. Ahora bien, esto no significa que algunos de ellos puedan cae

, y no necesaria mente el combate directo a la pobreza crnica. Recin una vez que las reformas se afiancen en el tiempo, se desplaza el objetivo haci

ctos que los programas pueden financiar. La ventaja de este sistema es que los beneficiarios saben qu pueden solicitar al programa, minimizando as cu
s", un subsidio para disminuir el precio de dichos bienes puede cumplir, medianamente, los objetivos trazados. En todo caso, esto sera temporal, mientras

es y mnimas. Por eso, el diseo de una correcta poltica social asistencial, con objetivos claros y un horizonte temporal adecuado y coherente con el

n Paraguay (1991), el Fondo de Inversin Social de Emergencia (FISE) en Uruguay (1990), el Fondo Venezolano de Inversin Social (FONVIS) en 1990, el Pr

onmica global, presionando al sector pblico a gastar ms all de sus ingresos. Esta visin de "independencia con coordinacin" no es fcil de llevar a l
ganizaciones de los futuros usuarios. Desde esta ptica, no se trata de programas tradicionales como pudo serlo el Programa de Apoyo al Ingreso Tempo

sar que la demanda por fondos provendr en su mayora de sectores que cuentan con los conocimientos necesarios para elaborar propuestas de proyecto

y se estima que, en forma directa o indirecta, se beneficiaron alrededor de un milln de personas.

erio de la Presidencia, el cual reuni a las diversas instituciones que venan desarrollando programas sociales.

sistencia y de generacin de empleo e ingreso. Estos proyectos estn orientados a mejorar la calidad de vida de la poblacin pobre, la cual a travs de

s cuyo impacto se mide en trminos econmicos, en las reas relativas a la actividad agropecuaria y la infraestructura vial y energtica; y la generacin

nfantil. Sin embargo, si se trata de buscar algn "culpable" de la pobreza, ste no es el ajuste como una poltica aislada, sino ms bien el entorno ec

enfoque que agrega una dimensin de alivio a la pobreza al ajuste, de la misma manera en que el enfoque de las "necesidades bsicas" aada la m

a para lograr el ajuste con rostro humano.

automtica, que se consiga un ajuste adecuado.

se requiere de mayor financiamiento externo que el que necesitan las polticas de ajuste, cuya visin es, ms bien, cortoplacista.

ada en los procesos de ajuste. Esto obliga a lograr la mxima eficiencia en el uso de los mismos. La prioridad incluye el destino de recursos a actividade
s dirigidos a grupos especficos.

n escasos, "darle un buen uso a los mismos" o, lo que es lo mismo, racionalizar el gasto, debe ser una norma. Precisamente uno de los

or dotadas de servicios; quienes, adicionalmente, cuentan con los recursos para hacer frente a los costos de transaccin (tiempo, transporte) en los q

nada por el Estado; esta poltica universal deja fuera a los grupos ms necesitados que o no asisten, o desertan rpidamente, pues su costo de o

bles en un nmero limitado de personas. Lo que se busca entonces es aumentar la eficiencia en el uso de los recursos y elevar el impacto per cp

esitado especfico.

trabajadores sin tierra y agricultores submarginales, subempleados urbanos y desem pleados urbanos.

lantear la focalizacin como alternativa a los programas de carcter universal.

a quienes no reciben conocimientos tiles especficos al seguir sus estudios. Al focalizar, en cambio, puede abordarse el problema
ucacional total; una vez que esto se consiga, otros problemas pasarn a ser parte de la agenda -como la calidad de la educacin-, lo que demandar

s, por la gravedad de su situacin. Como debe resultar claro, la eleccin del criterio es una cuestin poltica, aunque es obvio que el tercero ataca de maner

lo necesita en forma prioritaria. El error tipo II aparece cuando se clasifica incorrectamente a una persona como no pobre; este error de subcobertu ra

n que por hacerlo deja de realizar otras actividades (como el trabajar) que le reportaran un mayor bienestar. Esto hace que slo se interesen en participa

En contraste, la provisin universal supone un costo por la filtracin de beneficios hacia los no pobres. El punto neurlgico es que los programas focaliza

s de ellos. Aqu aparece un elemento adicional a tomar en cuenta en el diseo de polticas focalizadas: si bien es cierto la teora del consumidor asum

ner que mostrarse ante la sociedad como tales, sienten que su autoestima disminuye porque hacen pblica su condicin de pobres. Como los participantes
ue se encuentre ligeramente por debajo del ingreso correspondiente a la lnea de la pobreza, con lo cual califican como beneficiarios de la pol

uos cuyo ingreso antes de la transferencia es de 81 UM; y el grupo B, compuesto por un individuo con un ingreso original de 61 UM. El nivel de ingre

ncorporar no slo consideraciones econmicas (como el ingreso), sino adems dimensiones sociales, como indicadores de salud, alfabetismo y acce

fica. Ciertamente, estos riesgos existen; la clave es minimizarlos, aunque hay que tener en cuenta que la focalizacin perfecta no existe. Siempre hab

yo destacan los fondos de compensacin social, inspirados en el Fondo Social de Emergencia (FSE), que oper entre 1987 y 1991, y el Fondo de Inversin S

miendo que en ste poda obtenerse una remuneracin lo suficientemente baja como para que un desemplea do o subempleado pudiera ingresar

hogar (alcoholismo, drogadic- cin, etc.), insuficiencia de ingresos de la familia, y el hecho de ser hijo de madre trabajadora con o sin pareja. P
en las reas de mayor pobreza. De esta manera, se seleccionaron 419 distritos a nivel nacional de acuerdo con indicadores que reflejaban una alta incide

mental tomar en cuenta la calidad del mismo. Es decir, no slo existe un problema de escasez de recursos, que condiciona el tamao del gasto, sino de c

nversin social hacia programas focalizados ( targeted-oriented programs). El Banco Mundial1 sostiene que ms que incrementar el gasto social, debe busca

mas de justicia, construccin de caminos rurales, electrificacin rural, etc. Al no existir consenso sobre qu rubros incluir, realizar comparaciones interna

os servicios sociales?

ntre el gasto social y el gasto pblico total, como reflejo de la prioridad fiscal del gasto social.

ltimos son afectados por otros factores, como por ejemplo las reformas en los sectores sociales que alteran las modalidades de acceso, financiamien

os en la prestacin de los servicios pblicos, desde un punto de vista dinmico.

to a reas no prioritarias.

mas de estabilizacin.
los hogares, ya sea a travs de un aumento en el nivel de ingreso o a travs del acceso a un mayor nmero de servicios sociales. El efecto dep

inancie el sector pblico y produzca el privado y viceversa.

ado como planificador central. Por lo tanto, se trata de encontrar la "mezcla ptima", la mejor divisin de responsabilidades entre ambos.

competencia, llamada "mano invisible" por Adam Smith, aseguran que slo los productores que logren producir a menor costo lo que los consumid

mente, los mercados privados no necesariamente aseguran una distribucin "justa" de los ingresos y la riqueza, por lo que la presencia del gobier

o, esta intervencin produce prdidas de eficiencia porque es financiada con impuestos que, por naturaleza, son distorsionantes. Tericamente, pueden

pobres se benefician igualmente de ellos. Adicionalmente, se define como bienes meritorios a aquellos a los que la sociedad considera que todos deben te

s usan al gobierno para elevar su ingreso real creando posiciones privilegiadas en el mercado. En ese sentido, los polticos ejercen un poder discrec

gubernamentales.

a informacin. Ellos pueden estar interesados en asegurar ciertas rentas o algunos objetivos personales vinculados con su prestigio; y no

ura impositiva que puede desincentivar el trabajo y la inversin privada, apareciendo as un lmite, en trminos de disponibilidad de recu
tro el sector privado financia y produce, tal como ocurre en el pago directo por una consulta mdica. Entre ambos, existe una amplia gama

pongamos que un individuo obtiene beneficios por ser vacunado contra la poliomelitis; estos beneficios se extienden a los dems, pues el nme

estas inversiones. Ante esto, el sector privado subprovisiona las inversiones en salud y educacin. La alternativa es un programa de prstamo

os, lo que origina que se compre menos cuidados de salud que lo deseable socialmente. Un esquema obligatorio de seguros puede solucionar este problema

e buscando mejorar la calidad para evitar "ser castigados" por la "libre eleccin" del consumidor.

ad para lograr precios ms bajos y as captar ms consumidores. Ante esto, el gobierno debe intervenir regulando a los productores privados.

ms elementos para monitorear la calidad.

que tambin sobre bases escasas, pues tampoco "conoce" la calidad deseada por los consumidores, y difcilmente cuenta con un mtodo para evalua

bienes meritorios", es decir, bienes cuya produccin y difusin, segn la sociedad, deben ser alentadas en relacin a otros. Por lo tanto, no deben ser d
be prestarse atencin a los efectos econmicos de estos programas, sino tambin a la factibilidad poltica para aplicarlos.

deudamiento externo y/o interno; as como a travs de financiamiento monetario, opcin sta que es fuente de inflacin. Si bien es cierto que este rol de

ibre mercado, sino el incremento selectivo de algunos pagos; entonces, se trata de una solucin de "segundo mejor", pues no se est proponiendo "

tura en aquellas reas que presentan tasas de retorno ms altas. Simultneamen te, la gratuidad de los servicios pblicos genera un exceso de dema

n embargo, los objetivos no se logran, ya que los subsidios generalizados no se distribuyen equitativamente. Los pobres no tienen el acceso esperado

es que resulta ms probable que quienes realmente se beneficien sean los sectores de ingresos me dios y altos, que paradgicamente s pued

es estn en mejores condiciones de evaluar la calidad del producto o de focalizar los beneficios hacia ciertos segmentos de la poblacin. En estos ca

ue las distorsiones de este monopolio pblico se originan en la presen cia de grupos de inters, que tienden a llevar a que las decisiones del gobierno e
ratos medios y altos 18. Birdsall y James van ms all y sostienen que las reformas no se han implementado porque aparentemente no estn en el p

ganadores y perdedores; el costo de llevarlas a cabo puede ser alto. El diseo de la transicin es clave, pues la oposicin de los grupos de inters obstaculiz

cultades que ella supone.

alude al trmino "descentralizacin", se hace referencia a trasladar las operaciones del gobierno central a algunas instancias de los distintos ministerios. En

gieron la capacidad redistributiva del gobierno y las oportunida des de integracin social. En ese contexto, el Estado se mostr incapaz de abordar co

dades en los servicios de salud y educacin. Sin embargo, debe quedar claro que tanto el nivel central como el local, estn envueltos dentr

reducir la contaminacin del aire, los beneficios estaran disponibles para todos, por lo que los consumido res individuales no estaran voluntaria

, revelar sus verdaderas preferencias, dado que esperar que los dems beneficiarios lo hagan. Por lo tanto, l libre mercado falla en proveer el fina
r los objetivos de eficiencia y equidad.

Entre los primeros destaca el control de la oferta monetaria, de modo compatible con los objetivos enumerados lneas atrs. Con respecto a los segu

nformacin, o simplemente porque resulta complejo llevarlo a cabo desde una instancia central. Ms operativo es que se encargue el gobierno local,

n en todo el mbito nacional, mientras que la sealizacin adecuada de calles y la limpieza pblica proveen beneficios slo a los residentes de la localidad.

los residentes de la comunidad local; desde esa ptica, son candidatos claros a la descentralizacin.

a con sus pies", migrando hacia aquella comunidad en la que va a recibir mayores beneficios por los impuestos que paga. El aporte ms impor tante

ien tienen que cumplir es con el electorado.


roceso ste tiene una connotacin de largo plazo.

ramas. Ante esto, surgira un problema serio de financiamiento 7. Inclusive este fenmeno podra incrementar las disparidades regionales, pues se gen

acin. Esto ocurre porque la estabilizacin tiene caractersticas de bien pblico; si un gobierno local tuviera la capacidad de hacerla, asumira los costos

os mecanismos de recaudacin. El grado de la descentralizacin depender de la comparacin entre las ganancias en eficiencia de la misma y las ventajas

encia y la equidad.

s en el diseo de la estructura fiscal, pues lo que es ptimo para un pas puede no serlo para otro. Lo que s es cierto es que la descentralizacin fiscal

ar sus ingresos, a la responsabilidad en el gasto y a la autonoma local para decidir la mezcla y el nivel de servicios producidos. Algunos gobiernos locales

el caso de Brasil y Nigeria. La discusin central-local tiende a estar centrada en la asignacin de recursos fiscales y en el deseo de los gobiernos locales d

pases en desarrollo. Normalmente es el gobierno central quien coloca los lmites, ocurriendo lo mismo con los dems servicios. Tambin (Hiede suceder

o con algunos autores 10, la independencia slo es posible si la instancia local se

e con eficiencia.

su localidad. Es claro que, de no existir correspondencia entre ambos tipos de autonoma, la descentralizacin est irremediablemente condenada al fra

os a los miembros de la comunidad, ingresos que son administrados autnoma mente por la instancia subnacional, que sera responsable de su uso ante

l para transferir los recursos. En situaciones de crisis fiscal, estos recursos disminuyen, por lo que conforme madura la descentralizacin debe recomponers

bjetivo de equidad. En el caso chileno, esta disparidad de ingresos entre municipios ha sido resuelta a travs de la creacin del Fondo Comn M

o de la accin del Pondo. Este fondo fue creado en 1981 con 55% de los ingresos del impuesto sobre los bienes races 13, distribuyndose del siguiente mod
los gobiernos locales tengan en materia de gastos. Por ejemplo, los servicios pblicos locales, como el suministro de agua potable y el servicio telefn

ondos del gobierno local; pero, dependiendo de la forma en que sean estructurados, la instancia local ver incrementada o mermada su autonoma. Por l

e, el riesgo que implican es que disminuyen el incentivo al gobierno local para utilizar eficientemente su propia base tributaria. Por otro lado, la ventaj

calidades relativamente cercanas, algunos estudiantes migrarn de una a otra; lo mismo ocurrir con residentes de una localidad que llegan a otr

eterminndose as mayores transferencias a las comuni dades peor dotadas, lo que posibilita mayor eficiencia y equidad.

tura del sistema de transferencias. En un extremo, el gobierno local no determina la tasa impositiva aplicable a su comunidad, pero s recibe el monto reca

s institu cionales, histricos, polticos, geogrficos y culturales, aparte de la visin del desarrollo del gobierno de turno.
n uso ptimo de los recursos deben ser modificados para mejorar su funcionamiento o, en el extremo, deben ser reemplazados por otros. Por lo tanto, la ev

vidad) como la eficacia (anlisis de impacto) de un programa social.

dos; esto lleva a optar por la alternativa ms eficiente, es decir, acta como una herramienta para tomar la mejor decisin.

comenzaba a tener efecto cuando la racin entregada era superior a las 770 caloras diarias por comensal, lo que slo suceda en el 17% de las escuelas v

ta evaluacin, a inicios de los ochenta, se acord modificar las reglas de distribucin del dinero; la evaluacin del "programa modificado" mostr que la ayu

explicacin sobre las discrepancias observadas. As, no se pone nfasis en los impactos de los programas, sino en la carga de trabajo y en el nmero de

e opone aquella que considera a la evaluacin como un instrumento para mejorar el desempeo de los programas sociales, redisendolos o reempl
actividad administrativa que se desarrolla durante el perodo de ejecucin y operacin, la evaluacin puede llevarse a cabo antes, durante la impleme

n que funciona el proyecto.

bjetivo. Por su parte, la evaluacin de impactos establece en qu medida el proyecto logra mejorar la situacin nutricional de aquellos para los que fue

stacan do, entre ellos, la falta de objetividad, dado que la misma instancia sera juez y parte. Se arguye que es muy difcil que se pueda analizar el proye

nizacin y la movilizacin de los sujetos de la poltica social. De este modo, en la evaluacin tambin participa la comunidad, ya que sta tiene un rol prepo

jetivo, el ACB permite ordenar diferentes proyectos, sugirindose aqul con un ACB mayor.
guales objetivos o de diversas opciones para un mismo proyecto. Se deduce que un requisito bsico es que las opciones sean comparables entre s, es

ograma; desde esta ptica evala la eficacia de un proyecto. Todo esto supone identificar previamente las metas a lograr, e implementar adecuadament

o es imposible de conocer, se identifica previamente un grupo de "no participantes del proyecto", que sirve como proxy de la situacin "sin proyecto"

rograma antes del mismo. Como puede notarse, en ambos casos, debe definirse un grupo alternativo, contra el cual establecer la comparacin.

lidades innatas, son las mismas antes y despus del proyecto. De esta manera, los cambios ocurridos en el grupo-objetivo no pueden deberse a estos fa

dudas en la implementacin de la

s, observables y no observables. Luego, si el comportamiento promedio de ambos grupos vara con la aplicacin del programa, la difere

de los individuos entrenados, lo que

de control aleatorio 8. Es importante insistir que la definicin aleatoria de ambos grupos no se opone a la focalizacin, pues sta se realiza previam
ficiencia en la asignacin futura de recursos. En este mtodo, se evala el impacto en el grupo sujeto de la poltica (grupo con proyecto) con el grupo

al de un nio, pero nunca este hecho haba sido sistemticamente investigado; dicho de otro modo, no se conoca el real impacto de programas or

s vinculadas con el desarrollo intelectual. Se encontr que los nios que reciban el tratamiento ms largo mostraban un impacto mayor. Como consecu

s por edad y sexo, y luego asignados aleatoriamente al grupo objetivo y al grupo de control. Aquellos que estaban en el primer grupo observaron el

ificado equivalente 10. Por su lado, la eficacia se define como el grado en que el proyecto logra sus objetivos en un perodo de tiempo determinado, si

P), si se desea ampliar proyectos existentes. Si se relacionan los servicios con los
tinar ms recursos, es importante conocer cmo estn funcionando los sistemas educativos, qu cuellos de botella enfrentan, y cules son las posibles altern

puesta a las siguientes cuestiones: cul es el mtodo ms eficiente de proveer educa cin?; cules deben ser los roles del gobierno y el sector privado?; d

el de recursos pblicos destinados al sector educacin, utilizar una mayor cantidad de ellos en la educacin superior implica usar menos en la

i co para la sociedad; los componentes ms importantes son la educacin, la salud, las aptitudes adquiridas en el seno familiar y los factores inna

z radica en entender a la educacin como un acto de inversin en la medida en que implica un sacrificio de consumo actual con el incentivo de eleva

ido depende, o es una funcin, de la cantidad de capital y trabajo utilizados.

da explicarse de esta manera. Esto abri una lnea de investigacin para explicar el famoso "residuo". El autor concluy que, entre 1930 y 1960, el 23%

ajar (al menos no atiempo completo). Existe evidencia de la relacin directa entre educacin e ingresos: los ingresos del individu

ducati vos deberan asignarse los recursos con mayor prioridad.

cluidos. Unica mente los gastos para docencia, y aquella parte de los gastos destinados a investigacin y servicios logsticos, directamente conectados

unitario es bajo en relacin con el ingreso o la productividad extra lograda por ella; basta imaginar el impacto que tiene la erradicacin del analfabet
"Returns to lnvestment in Education: A Global Update", en World Development, vol. 22, No. 9,

be incluir a los nuevos ingresantes. Cuando se excluye a los ingresantes que no tienen la edad "oficial" para iniciar los estudios, se obtiene la tasa de matr

en que existen repitentes e individuos que se matriculan fuera de la edad considerada oficial, no necesariamente un aumento en la tasa bruta de matrcula

rios aos en el nivel primario.

es usual encontrar una alta tasa de desercin al finalizar la educacin primaria.

o de oportunidad que enfrentan, especialmente, los alumnos de las zonas rurales.

nto se retomar ms adelante.

nte. Por otro lado, si se expande el nivel universitario, el impacto en equidad puede ser negativo, pues aquellos que ya tienen altos ingresos, en trmino

ltos ingresos; y la tasa de rentabilidad de su inversin debe ser al menos tan alta como la que enfrentan los grupos de altos ingresos 9. Los estudios n

ue ms que hacer a los trabajadores ms productivos, el proceso educativo brinda a los emplea dores una seal que revela las caractersticas productivas in

capacidad de aprendizaje y, por otro, capacidad de trabajo. Los trabajadores con xito en la educacin son, probablemente, ms fciles de entrenar y
invertir en educacin slo comparan los costos y los beneficios personales y no toman en cuenta los efectos benficos sobre otros individuos. Si

no est en condiciones de asegurarle a la institucin financiera que efectivamente va a poder pagarle; tercero, aun bajo el utpico escenario en que los

on lo anterior, en pases pequeos, la educacin superior slo podra ofrecerse en condiciones monopli- cas; esta falla del mercado podra solucionarse

pblico, manifestada con particular fuerza durante la dcada pasada. Estas "fallas del gobierno" en la organizacin de los sistemas educativos en los

bierno difcilmente va a ser mayor que aquella proporcionada por el mercado. Bajo ese marco, la solucin del mercado es ms condu cente

o (que podra ser el cobro a los usuarios) del nmero de vacantes en las escuelas pblicas. As, surgira un impacto en eficiencia por
ona do aleatoriamente, tiene mejor rendimiento en una escuela pblica o una privada?

erente, por lo que los resultados no seran comparables. Por ejemplo, un estudiante de una escuela privada puede rendir ms, no por causa de la esc

s de los padres, cuyos hijos estaban en escuelas privadas, eran por lo menos el doble de aquellos que

ma de vouchers o, en todo caso, evaluar la posibilidad de replicar en el sistema pblico las tcnicas usadas en el sector privado.

inferiores. Sin embargo, si las restricciones de recursos disminuyen los subsidios en la educacin primaria, pero aun as existe un exceso de

e ayudar a su padre en las labores agrcolas para estudiar, lo que mermara considerablemente los ingresos de la familia en cuestin).

las escuelas no slo provienen de la falta de las mismas o del deseo expreso de no estudiar (nueva mente el argumento del costo de oportunid

seo de las polticas. A esto habra que agregarle que si las familias de bajos ingresos van a pagar, disminuira no slo su ya precaria capacidad de

en diendo esto de cada especialidad.

onerse al cambio. A pesar de ello, quedara un margen de maniobra para el gobierno, pues una salida intermedia consiste en vincular los recursos otorga

e tratar el primero de ellos.

inero, deben aumentar sus matrculas o reducir la tasa de desercin escolar, compitiendo as con el sector privado. Todo esto significa pasar de un subsidio

o privada. Esta competencia tendra efectos benficos en eficiencia sin alterar la equidad en el acceso que, por cierto, debe ser universal. Luego, el go

de a escuelas subvencionadas, mientras que slo el 8% restante va a escuelas particula res pagadas 21.
o diferencia a las familias pobres de las no pobres. En la prctica, esto ha favorecido a muchos estudiantes: de acuerdo con quintiles de ingreso, el quin

debe asegurar la transferencia de recursos en funcin de resultados; y, adems, debe informar a la poblacin sobre los resultados de las evaluaciones, p

jacin de salarios, la compra de insumos, etc. El gobierno central disea el marco normativo general (currculo mnimo, acceso universal), supervisa y prov

tintos entes que lo componen, con el objetivo de lograr un mejor servicio a un menor costo.

mismos, as como el control de su uso. Por ltimo, en el mbito pedaggico-educativo, se incluye el diseo curricular, el perfeccionamiento y la capac

e implemento un mecanismo de subvencin per cpita para financiar las escuelas del sector municipal y privado subvencionado. Esta subvencin cumplir

ramas de estudio rgidos y no relacionados con las necesidades locales, y escasa participacin de la comunidad en las materias escolares.

esempear su labor, y esto no necesariamente es cierto en pases caracterizados por un bajo nivel educativo en general. Las autoridades locales deben

diantes, recibiendo as la seal adecuada para mejorar la calidad; de lo contrario,


stado de salud en un momento determinado depende no slo de los cuidados mdicos, sino tambin de otras variables, como el saneamiento bsic

cia perfecta; stas se sintetizan en la tercera seccin.

erramientas simples de la economa.

lterar nuestros riesgos; no obstante, a pesar de ello, la enfermedad de todos modos puede abatirnos contra nuestra voluntad 2.

lido para la alimentacin, pero este problema puede solucionarse con un mayor ingreso; sin embargo, ante una enfermedad, no necesariamente un mayor

l mdico; el primero espera que el comportamiento del segundo est guiado por el inters del paciente.

ofesiona les de la salud cuentan con esa informacin, lo que les brinda una mayor capacidad negociadora. De esta forma, el paciente no decide ("no

progreso es satisfactorio o no. Esto tiene un correlato emprico, pues se ha observado que junto con el incremento en el nmero de mdicos en determinad
qu entran en juego juicios de valor, ya que puede preferirse una asignacin a otra a sabiendas de que algn grupo de individuos est empeorando, sie

de produc cin y consumo son llevadas a cabo por los distintos individuos que conforman la economa.

xternalidades (la presencia o ausencia de enferme dades transmisibles en una persona afecta el bienestar de otras); competencia imperfecta entre los oferen

dida en relacin a los dems bienes), se abre el espacio para la intervencin del gobierno.

puede crear su propia demanda). Este tipo de dificultades sugiere la presencia del Estado, no necesariamente como proveedor directo, pero s como regu

eden aplicarse a la demanda o a la oferta. El subsidio a la demanda consiste en que el consumidor recibe un aporte para pagar su sistema de salud y decid

d de exigir un servicio de mejor calidad. Cuando se subsidia la oferta, la transferen cia de recursos debe hacerse no inercialmente, sino en funcin de
ivel mnimo de salud a los grupos ms desprotegidos (indigentes, ancianos, etc.); adicionalmente a esto, un sistema de salud, para que sea viable, no deb

o el personal, tanto mdico como administrativo, pertenece a la categora de empleado pblico. Este sistema propone una cobertura universa

ver la siguiente seccin), tanto al interior del sistema pblico, como en relacin al pago a los proveedores privados. El mtodo escogido condiciona la e

e de un sector a otro 7.

la atencin de salud no se encuentre condicionada a la consecucin de una mayor eficiencia.

depende de que el beneficiario concurra o no al centro de atencin, sino que es indepen diente del trato recibido. No existen incentivos para desarroll

n un proble ma de incentivos, dado que el establecimiento de salud tratar de incre mentar la facturacin o los das de hospitalizacin para obtener m

icacin de los egresos en grupos de diagnstico; el pago se realiza anticipadamente. Es condicin previa definir un conjunto estandarizado de prestacio

in en costos se refleja en un beneficio para el oferente. En el caso del pago histrico asociado a las facturaciones realizadas, la eficiencia no sera premiada

frir una complicacin que lleve a que el costo asumido por el hospital exceda al valor de la transferencia estandarizada. En ese caso, el sistema pagara por

a no slo debe cubrir los costos de aquellos que se enferman, sino otros costos administrativos.
ercados de seguros.

e gasto, pues se ahorrara 10.

na necesidad real de ello. Por su parte, los mdicos no estarn incentivados a controlar los costos porque "el seguro paga"; para ponerlo de otro

ros tambin ocurre; para colocar un ejemplo extremo, puede pensarse en el individuo que incendia su casa para cobrar el seguro. Como puede notarse, t

entivo para que el paciente controle su demanda.

o como stas varan en complejidad e intensidad, sera muy complicado y costoso redactar los contratos de seguros.

mas privados discriminan, ya que no aceptan (o de hacerlo, lo hacen a costos muy altos) a personas de la tercera edad o a enfermos crnicos (es decir,

costos se mantengan bajos 10. Un ejemplo de regulacin podra ser la alternativa de seguros colectivos: las compaas slo podran, asegurar grupos de indiv

to al tratamiento, por lo que el mdico puede inducir demanda, como ya se seal.


por los mismos mdicos. Las polticas de oferta apuntan directamen te a alterar estos incentivos que tienen los proveedores de salud. Lo interesante es

be un pago fijo equivalente al promedio nacional de todos los pacientes que se someten a un transplante de rin. Si el paciente se queda en el ho

s de riesgo ofrecidos por el seguro de salud.

ica ms sofisticada ha llevado a un aumento en costos. Esto en s no es negativo, pero es evidente que la combinacin de informacin imperfecta por el lad

lado de la oferta siguen siendo superiores a las polticas de demanda, porque no fuerzan al paciente a afrontar costos financieros adicionales.

el lado de la oferta (al reducir los costos) constituyen una herramienta ms eficaz. En este contexto, la mayora de los gobiernos regulan las polticas d

acin, vivienda y otras reas vinculadas con el desarrollo social 15.

s estableci mientos; adems, el municipio se convierte en la instancia encargada de realizar acciones de salud primaria a los beneficiarios del sector pblico,

r pblico. En este caso, las acciones de salud ya no son desarrolladas directamente por la extensa red burocrtica del ministerio, sino por el municipio, insta
o como un dficit, pues se origina en la insuficiencia de los fondos del gobierno central para financiar los gastos de operacin de los consultorios. En el caso

ste subsidio per cpita no puede ser uniforme para todos los distritos, pues los costos de producir salud son heterogneos; los distritos rurales recibiran un

do con las razones subyacentes; la otra es el concepto de mercados, que es un sistema particular de incentivos que afecta a todos sin que

l acceso); deben tener un financiamiento estable y satisfacer al consumidor.

n del nivel de la salud de la poblacin.


competencia, basado en el mercado como principal asignador de recursos. En este nuevo esquema, el sector privado adquiere un rol preponderante, como

potable, etc. En otras palabras, el desarrollo tiene una dimensin humana.


scar la eficiencia de la inversin social sin atentar contra la equidad; entre otros. Tradicional-

zacin, la provisin privada de servicios sociales, el cuestionamiento del modo en que el Estado transfiere los recursos al interior del sistema pblico, la n

as mencionadas polticas; conceptos como escasez, eleccin entre alternativas, eficiencia y mercados deben tomarse en cuenta para asegurar resultados p

dica en que representan la forma usual de evaluar los "resultados sociales" de un sistema econmi co); tambin se tocan aspectos tericos, tanto en u

X). Respecto a la bibliografa, sta se divide en tres bloques: una parte general, y las dos siguientes referidas a educacin y salud, respectivamente.

responsabilidad exclusiva del autor.

o no slo genera empleos (aunque esto depende del patrn de crecimiento seguido) y, por ende, ingresos, sino que aumenta la recaudacin y, con ello, la

emntico, sino de fondo.


e perciben fcilmente en el corto plazo, es fundamental que los lineamientos generales se orienten ms all de los gobiernos de turno; en lo pos

s estn condicionados no slo por lo econmico, sino tambin por aspectos polticos, culturales e

rdo con Franco 6, si en las dcadas de los cincuenta y sesenta las metas sociales se derivaban de las econmicas, y en los setenta eran vistas como compleme

onable es identificar a las polticas sociales como aquellas que, siendo independientes de lo que ocurra en el campo econmico, sirvan slo como una c

cada de los noventa. Una excepcin importante la constituye Chile, que adopt este nuevo modelo con anterioridad, incorporando novedosos elemen

es, pues, transferir ciertas etapas de la implementacin de las polticas al sector privado. Un ejemplo ilustrativo lo constituye el surgimiento de las A

adica en el riesgo de duplicar funciones entre el gobierno central y el local por esto, es fundamental delimitar claramente los mbitos de accin de cada un
ue no se orientan directamente a los pobres. Un ejemplo evidente es la educacin superior pblica en el Per, que siendo gratuita capta a un porce

ar, dado que -como ya se seal- se filtran alumnos que estn en condiciones de pagar. La focalizacin aparece como una alternativa a la contraccin d

e incorporados. Aqu aparecen dos mecanismos: la autoseleccin y el criterio de inclusin/exclusin. Esto se desarrollar ms adelante, j

e se estn alcanzando los resultados buscados por la poltica. Inclusive ni siquiera es claro qu se entiende por gasto social; adems, no se trata de un gasto
n de la pobreza como nica va posible para el desarrollo en su acepcin ms amplia.

an la equidad. Esto implica el uso de recursos escasos, por lo que la condicin de eficiencia en el uso de los mismos debe ser una norma.

ternidad y riesgos profesionales; y prestaciones monetarias por desempleo), asignaciones familiares, asistencia social y sistemas naciona les

rque no pueden o no quieren, ahorren para el futuro.

Aqu, los elementos de discusin son:

sidades bsicas; as, son pobres los que se consideran como tales. Si se disean polticas a partir de esta conceptualizacin, los problemas son evidentes
finicin de los estndares mnimos, porque "lo que es mnimo para uno puede no serlo para otro". La complejidad puede ser aun mayor si pen

cursos y capital humano. As, si las necesidades bsicas son satisfechas slo temporalmente, pero no se provee a los pobres de los instrumentos para qu

empez a llamar pases subdesarrollados a aquellos pases cuyo ingreso per cpita era menor que el promedio mundial, que fue de US$230 anuales para

rnacionales rigurosas por las obvias diferencias en precios. Pero hay ms: en la actualidad, en muchos pases del mundo funcionan economas parcialm

ciones de racionamiento, o cuando los

otal esta por debajo de cierto monto especificado previamente.

lticas que aumenten el nivel de consumo de los mencionados servicios por encima de ciertos niveles mnimos.

a vez que se cuenta con un financiamiento estable- disear el programa ms adecuado para llegar a la poblacin-objetivo.
alario y con l comprar lo que necesita. As, existen varias opciones. En esta funcin tambin influyen las polticas macroeconmicas, as como las sectoriale

nsecucin de objetivos, lo que a su vez est en funcin de las preferencias. Esta crtica al enfoque de Sen ha sido puntualizada por Lipton y Ravallion con

ayuda de estas tres herra mientas, puede lograrse una "fotografa" de la pobreza de los indivi duos, grupos de individuos o pases en un momento dado

sumidores no tienen acceso a

ponente ste que es muy importante para la mayora de pobres del mundo. Otra precisin es que debe tratarse de ingreso disponible, es decir, ingres
tricionales, como es el caso de vestido y vivienda, pues stos varan de pas a pas, de regin a regin, e incluso al interior de cada grupo social.

no alcanza para pagar por servicios tales como agua potable, luz elctrica, educacin, salud y otros bienes. Los valores de dichas canastas varan, como

o pobre conforme al mtodo directo".

tra una fotografa, tanto cuantitativa como cualitativa, de los pobres en referencia a las condiciones econmi cas, sociales o institucionales. Los indicad

y no tiene carencias; el pobre inercial , que consume por encima de la LP, pero presenta carencias; y, finalmente, el pobre en condiciones de integ
n total. As, el indicador FGT permite dividir a la poblacin en subgrupos definidos a partir de consideraciones tnicas, geogrficas o de otro tipo; y deb

los pobres y dicha lnea.

Por lo tanto, es claro que, dado el nivel de recursos o dotaciones con las que cuenta una sociedad, las polticas del gobierno pueden cumplir un rol clave e

uradero, pues provee a los pobres de las capacidades

ien como punto de partida es correcto, no lo es como una estrategia estable en el tiempo. Es por ello que no debe identificarse a las polticas sociales
pretende mencionar que a mayor

de trabajo (labour saving technological change), el empleo puede seguir una tendencia distinta del producto. En consecuencia, el crecimiento puede transform

o escogida y van a cuestio nar la viabilidad poltica del modelo.

ucin terica de estas ideas, as como los principales aportes empricos realizados al respecto son el tema del presente captulo.

mplica que, en ciertos pases, el crecimien to haba impactado de forma positiva en el ingreso de los ms pobres, mientras que en otros los pobres haba

e ajuste pueden originarse en factores externos (como un aumento en las tasas internacionales de inters o un deterioro de los trminos de intercambio) o p

ar los indicadores de bienestar en un contexto de crisis, en el cual se reducen los recursos, tanto para el gobierno como para toda la poblacin.
s que se duplic en Amrica Latina entre 1950 y 1989; aunque es importante destacar que, hacia 1989, el ingreso per cpita se redujo por debajo del obten

nos da una idea de que el crecimiento es necesario pero no suficiente para aliviar la pobreza; destacndose el rol de las polticas sociales.

eci 15.5% en Argentina; 11.7% en Chile; 9.2% en Uruguay y 11.8% en Venezuela, En Bolivia y Mxico, el crecimiento fue menor: 4.5% y 3.7%, respectivam

a, y otra que slo le otorga un rol secundario al crecimiento y, por ende, al proceso de "goteo" o trickle down.

uirse al crecimiento del ingreso de los hogares y qu parte a los cambios en su distribucin? El efecto crecimiento mide el cambio en la pobre

e la pobreza, 3.2 se debi al crecimiento y 1.4 al efecto distribucin. Estos hallazgos podran llevar a la hiptesis segn la cual reducir la pobreza es,

mo Estados Unidos. Esta conclusin se basa en el mayor crecimiento de slo ocho pases: Japn, Hong Kong, Repblica de Corea, Singapur, Taiwn, Chi
mtica y a travs de mltiples canales. Parece que estas economas lograron la mezcla ptima entre libre mercado e intervencin selectiva del gobie

acin se asignan mediante concursos, sobre la base de resultados y no de manera universal. Naturalmente, para que la intervencin del Estado sea efici

pobres; finalmente, para obtener la cooperacin de estos grupos, haba que demostrarles que verdaderamente saldran beneficiados con el crecimiento fu

e vivienda pblica a gran escala.

os fue fomentada por dos factores adicionales. En primer lugar, varios de estos pases contaban con una ventaja previa en el sentido de que su escasa desigu

desarrollo no se ha logrado "de la noche a la maana", sino que ha supuesto una evolucin del concepto un tanto desordenada, lo que ha oscureci

n prevaleciente". En esta seccin se har una somera revisin de dichos enfoques, intentan do ordenarlos cronolgicamente, es decir, a partir de su aparici

iguiente modo: economas de ingreso bajo (menos de 695 dlares per cpita en 1993) y economas de ingreso medio (entre 695 y 8,626 dlares en 19

in de indicadores sociales marca diferencias sustanciales entre los mismos, por lo que no pueden ser considerados como pases de igual desarrollo.

enestar bsico se bas en el crecimiento de los ingresos y especial mente en la actividad industrial moderna, organizada y a gran esca la 43. Por

de crecimiento, es obvio que se requiere apartar una fraccin de recursos que tiene la sociedad en un momento dado para aumentar el fondo de cap

e invertir, de modo que la riqueza acumulada llegara a beneficiar finalmente a los pobres.
beneficiaran del crecimiento. Adems, un excesivo nfasis redistributivo en las primeras etapas del desarrollo retardara el crecimiento y, por ende, los be

n logrado aumentar el ingreso por habitante a una tasa de 2% anual, los pases en desarrollo haban superado ese indicador, pues entre 1950 y 1975 crecie

stantes, sino que mejoraban en el tiempo; la inversin en educacin era la clave y apareci una nueva rama de la economa: la economa de la educacin

eraciones, por lo que es casi imposible hablar de un ndice ideal. Es por esa razn que se utilizan en la actualidad otros indicadores de bienestar com

concepto de capital fsico.

o, la poltica social, cuando exista, era innecesaria.

necesidad de una estrecha integracin entre los objetivos econmicos y los sociales. Del mismo modo, se subrayaba la necesidad de dise

e las nuevas estrategias de desarrollo deban ser la igualdad, el empleo, la erradicacin de la pobreza y la satisfaccin de las necesidades fundamentales

s de estas investigaciones se plasmaron en el Informe de Columbia, publicado en 1970, cuya conclusin central fue la "significacin limitada del crec
s y beneficios de seguridad social para los desempleados que sean trabajadores calificados, con deseos y capacidad de trabajar, pero tem

lizar la nocin de desarrollo con la de crecimiento y distribucin.

la redistribucin con crecimiento. Estas ideas se condensaron en un libro publicado en 1974 por el Banco Mundial y el Instituto de Estudios para el Desa

reso sera ms fcil desde el punto de vista poltico. Una parte del aumento del ingreso sera gravada

ecesidades bsicas" para lograr un cierto nivel de vida mnima mente aceptable antes de concluir el presente siglo.

de 20 rupias al mes en 1975; se agreg que esto poda lograrse con una tasa de crecimiento anual del PBI de 7% y cierta redistribucin: se tendra que dup

do fue popularizndose lentamen te en la literatura del desarrollo.

Las polticas sociales comenza ban a adquirir una importancia inusitada en la literatura del desarrollo.
ue necesitan. Es evidente que no puede existir un acuerdo universal sobre cules son exactamente las necesidades bsicas de los pobres; stas naturalmente

anos (educacin y salud) incrementa la

e esta nueva "visin" en el diseo de rutas directas e indirectas para reducir la pobreza.

puede pensarse en brindar oportuni dades a los pobres de ganar un mayor ingreso y que ellos mismos decidan qu bienes y servicios comprar; as, los

los trabajadores deben pagar para poder tenerlo, usualmente a travs de un seguro obligatorio para ese fin .

cin y el seguimiento de los proyectos para combatir la pobreza. Sin embargo, aqu surgen dificultades obvias respecto a cmo puede implementarse esa

los bienes y servicios


eo, etc. como indicadores igualmente importantes del desarrollo.

o econmico futuro.

esarrollo social posterior? Concluyen que si bien es cierto que tanto el crecimiento econmico como el desarrollo social estn determinados en gra

nte sta sea la base de las polticas de los aos noventa, resumidas en el eslogan "crecimiento con equidad".

in y la educacin primaria. De esta forma, los pobres se benefician y a su vez contribuyen con el crecimiento. Toda esta orientacin, sin embargo, pue

diseo de una adecuada poltica pblica.


n de ingresos para los pobres, lo que tambin tendra un elemento redistributivo. Un ejemplo sera la creacin de un mercado de crditos para los mismo

es: primero, debe demostrarse que los factores polticos y econmicos que reducen o eliminan el impacto del crecimiento en el alivio de la pobreza no a

. En segundo lugar, proveer de los servicios sociales bsicos a los pobres, como atencin primaria de salud, planificacin familiar, educacin primaria y

os gobiernos se ven en la necesidad de reducir el gasto en los sectores sociales, con consecuencias negativas sobre los pobres. En otras palabras, existe un p

o humano; y, simultneamente, se retoma la confianza en los mecanismos de mercado y en el sector privado.

educcin de la pobreza" como un intento de reducir el nmero de personas cuyo nivel de ingreso se encuentra por debajo de la denomina da l

mbin sociales; de lo contrario, el desarrollo, que tiene una connota cin no slo material sino humana, sera una utopa.
ingresos y empleo se presentan juntos para la mayora de los pases (y, por tanto, estn relacionados entre s), una mejora en uno de ellos no necesariam

afectar a los ricos; en este caso, la pobreza se habra reducido pero el efecto sobre la distribucin de ingresos sera ambiguo.

ualdad sera deseable.

taja con relacin a los dems cuando intenta convertir sus ingresos en lo que realmente desea. Ms an, enfrenta una desventaja real al momento de gen
ctores pobres aumenten su participacin relativa en la misma.

ellos que hoy reciben la mayor parte de la torta plantean un crecimiento de- la misma, para luego ver las cuestiones de distribucin; por otro lado,

relaciona con factores como la herencia y el ahorro a lo largo del ciclo de vida.

n una economa entre todos y cada uno de los factores de

s por los edificios que alquilan, dividendos cobrados como

transferencias realizadas a los hogares por los poderes pblicos, como las pensiones, por ejemplo.

o per cpita sera representativo desde el lado de la distribucin slo si el ingreso nacional se repartiera por igual a todos los miembros del pas. P

personal; sta es la distribu cin que sirve como base para todos los estudios de desigualdad social.
e puede hablar del "mejor" indicador de la desigualdad, pues depende de qu aspecto de la desigualdad se pretenda medir. Al respecto, algunos indicad

, se toma como punto de referencia la igualdad perfecta.

grupo mide el aumento de su bienestar en el perodo especifica do. De este modo, la tasa de aumento en el bienestar de la sociedad como un todo

un porcentaje especfico de la poblacin. Vase el siguiente ejemplo:


greso. En realidad, todas las curvas de Lorenz estn ubicadas en algn lugar entre la lnea OG y la unin de los segmentos OF y FG.

l mismo ranking de distribuciones?

e los mismos, ese valor no variara, por lo que la transferencia mantendra el valor de M constante.
dividuo cuyo ingreso es 1000 a otro con un ingreso de 900, debe tener ms importancia que una transferencia de igual monto, pero de un individuo con un

de polticas distributivas.
Japn y Suiza es menor que el de Per).

dependiendo del segmento que se desea analizar.

o. Pero, como sugiere Fields, es mejor usar la informacin de ingresos que no usar nada.

edio que cada familia espera obtener anualmente en el largo plazo. Sin embargo, los proble mas prcticos para su estimacin son enormes.

cobertura nacional es costoso, pero til para evaluar el desarrollo de un pas. Previamente, deben definirse los criterios para comparar distribuciones en el

mplica un menor nivel de bienestar social para un ingreso total dado. Cul es el punto de vista correcto? sta es una pregunta difcil de responder. Si se b
n miembro de la colectividad. Se entiende que si la economa no se encuentra en una situacin Pareto- ptima, entonces es posible reasignar los recurs

eorando" al rico.

de la primera situacin a la segunda, debe ser por lo menos "no peor" que la que exista en la primera. En un artculo publicado en 1959 por el mism

uye el bienestar social. Como puede verse,

estado sometidos a intensos debates, pero sobre los cuales existe cierto consenso

a de mercados competitivos; esto es muy rgido, pues en muchos casos los rendimientos a los factores se determinan en mercados imperfectos, en los c

ompleta" de los precios de los factores porque no dice nada con respecto al lado de la oferta de los factores; en trminos estrictos, slo es una teora de la de

al del proceso de generacin de ingresos. Una segunda escuela puede ser llamada "socioeconmica"; sta busc explicar la distribucin de ingresos a partir
na funcin de frecuencias para toda la distribucin. Ahora bien, reconociendo diferencias de capacidad, es importante preguntarnos si es justa la distribu

un rol fundamental en la determinacin de la distribucin de ingresos, por ejemplo, la distribucin del poder poltico, el papel de las instituciones

ente de ingresos como, por ejemplo, las transferencias del gobierno. Como ya se mencion, la distribucin funcional tiene importancia poltica slo en la m

a; el empleo del factor trabajo depende de la tasa de acumulacin de capital. A su vez, la acumulacin es una funcin del exceso de pagos al factor t

Como el costo de la canasta de subsistencia est determinado por normas socio-culturales y por las costumbres, la distribucin es un fenmeno tecnolgic

por la productividad marginal del trabajo que, a su vez, es una funcin del stock de capital en el sector moderno. Por lo tanto, la participacin de los salar

n capital-trabajo. Ms an, dado el exceso de oferta de trabajo (que Marx llam "Ejrcito Industrial de Reserva"), los salarios siempre se manten
e determinadas; en segundo lugar, las teoras que postulan que la distribucin de ingresos se origina en

anterior, es natural pensar que existen muchas teoras, cada una de las cuales resalta uno o varios de los factores que explicaran la desigualdad. A co

onado por Pareto, quien empricamente comprob que la distribucin de ingresos no era normal; sino lognormal y sesgada hacia la derecha, lo que sign

enestar de esas personas por su nivel de ingreso, stas caen en la categora de "pobres", pero el resultado contrario se obtiene si se mide la utilidad y no

por ejemplo, en la decisin de educarse, un individuo debe tomar en cuenta todos los costos,

das las diferencias de salarios; por ejemplo, un religioso est dispuesto a recibir un salario menor para realizar ese tipo de trabajo.

ones, inversin en salud, inversin en educacin, capacitacin adicional dentro del trabajo, bsqueda de mejores empleos, etc. De todos estos campos, aque

enen ingresos por su propia actividad tienen una menor capacidad de ahorro; por lo tanto, la distribucin de ingresos se mantiene en el tiempo y la movilid

e en dos tcnicas del anlisis econmico convencional: un comporta miento optimizador y la determinacin del equilibrio. Incorpora diversas fuerzas

mpo de la asignacin eficiente. Pero esta teora de "uso eficiente de los factores" no es una teora de justicia distributiva.

mente relacionadas con la distribucin del ingreso entre las familias.


obres es logrando que la "torta" crezca y dejar de lado la preocupacin sobre cmo redistribuir la torta econmica existente. El asunto puede tomar ribetes

s se transa en los distintos mercados (por ejemplo, el obrero ofrece su capacidad de trabajo, es decir, parte de su dotacin), obtenindose un precio po

o a otros). Este criterio no puede ser utilizado como patrn para el diseo de polticas redistributivas, ya que, por definicin, stas suponen la mejora de

e lo que puede ser considerado como un estado "correcto o justo" de distribucin.

arginal en todos sus usos. Aqu no hay alusin alguna a la justicia distributiva; adems, el inters de la justicia en la distribucin est en la distribuci

as ventas? Obviamente, el efecto distributivo ser distinto; lo mismo ocurre cuando se elige disminuir aranceles y cuando se reducen los gastos sociales pa

ato social", para establecer las condiciones de una sociedad justa y asegurar su continuidad. Como regla general, la distribucin de ingresos en la "situ

uel que sostiene que debe elevarse al mximo el bienestar de los grupos con menor ingreso para as lograr la "justicia en la distribucin".

ue estara violando los "derechos" de las personas al forzarlas a realizar actos que no necesaria mente desean hacer.

a. La "igualdad en la partida" o igualdad de oportunidades debe definirse con cautela porque, siguiendo al autor, slo existen dos maneras de facilitar ta
ran violando los derechos individuales.

itarista. Implica que cualquier incremento en la utilidad de un individuo, manteniendo constante la utilidad de los dems, eleva el bienestar total. Por lo

dirse en algn tipo de unida des, llamadas "tiles", si se le reduce a una persona una "unidad de utilidad" y se le entrega a otra, la suma de utilidades

nida a partir del "uso" que se le d al ingreso) de todos los miembros de la sociedad son exactamente iguales (lo cual es prcticamente imposible de ase

sociedad y la que se lograra a travs de un contrato social entre los mismos. El pensamiento de Rawls es opuesto, en muchos aspectos, a la "visin

a la que pertenece el individuo, el nivel de desarrollo econmico y poltico de la sociedad. En otras palabras, se trata de una situacin hipotti

ebidas al azar que ocupan los individuos en la sociedad. La "posicin original", basada en el velo de la ignorancia, se justifica porque de lo contrario

os que la desigualdad incremente el bienestar de los individuos que estn en la "peor posicin". Segn Rawls, en la "posicin original", las opiniones de l

mento, imaginamos un comportamiento altruista de los individuos de altos ingresos, de modo que su utilidad o satisfaccin no slo dependa de su

de Pareto. La condicin de eficiencia requiere que el ingreso sea redistribuido hasta el punto en el cual la "ganancia" que obtiene l rico por transferirle
son las que "pagan el seguro".

os grupos de altos ingresos generan el entorno adecuado para mejorar los ingresos de los pobres. Ahora bien, si esta posibilidad tarda en materializarse,

n del 5% ms rico declin de 46% en 1880 a 33% en 1929, y a 24% en 1947. Como esta informacin utiliza ingresos antes de impuestos directos y excluye la

urbana. Kuznets sostiene que lo que se conoce de los componentes de estas distribuciones revela dos hechos objetivos: el ingreso promedio per

el hecho de que efectivamente se reduzca la desigualdad depende de las polticas seguidas por los pases. En particular, la proposicin anterior se

o suficientemente largos de modo que sea posible probar las hiptesis tericas. Esta es la razn por la cual los principales estudios empricos se bas
igualdad de ingresos son aquellos con un PBIP que flucta entre 301 y 500 dlares. Sin embargo, esta desigualdad se reduce sustancialmente en los p

resos es mayor en los pases en desarrollo que en los desarrollados. De este modo, el mayor grado de desigualdad prevaleciente en los pases en desarrollo

a, la matrcula en educacin primaria y secundaria y el crecimiento poblacional. Encontr que estas variables explicaban el 50% de las variaciones en la

obre aumenta en 1.7%.

ue originan que el rpido crecimiento provoque una mayor desigualdad.

e desarrollan pasan por una fase de mayor desigualdad, no hay evidencia de que un rpido crecimiento lleve a una mayor desigualdad al mismo nivel

a alta proporcin de la mano de obra a empleos de altos ingresos, reduciendo los diferenciales de ingresos. Por tanto, acelerar este proceso implica sen

adoptadas por estos pases. Utilizaron para ello una muestra de 74 pases y 48 medidas cualitativas de caracters ticas sociales, econmicas y polticas de

sis empricas; es decir, partir de lo que efectivamente ocurre para establecer hiptesis y luego construir la teora. Esto no implica dejar de lado la teora, pu

r cpita, tasa bruta de inversin, abundancia de recursos naturales, sistema tributario, estructura del comercio internacional, tamao del pas, etc.

total del 60% ms pobre, del 5% ms rico y la participacin del quintil medio de la poblacin (aqul constituido por el ingreso mediano ms y menos 10%)

a modernizacin, y la expansin de la
lturales al interior de los pases; en otras palabras, las lites polticas y econmicas son muy fuertes.

erar la situacin.

oderno tpicamente beneficia a un grupo reducido.

de las lites tradicionales.

o expandiendo las instituciones financieras. En contraste, si ninguna de estas estrategias es seguida y se crece con dualismo, la posicin del quintil medio

vidad directa del gobierno y el nivel de dualismo socioeconmico.

ron el clima propicio para los gobiernos populistas; los mismos que generalmente originan una crisis externa que pone fin al crecimiento, obligando a los

contexto macroeconmico de crecimien-

re un crecimiento real del gasto de todos los deciles.

s relativamente bajas de crecimiento econmico y una gran desigual dad en Amrica Latina y una baja desigualdad y un rpido crecimiento en

desde esa ptica, la experiencia del sudeste asitico no es replicable en pases con distintas condiciones iniciales. La segunda lectura no descarta la importa
raria, programas de vivienda pblica, inversin en infraestructura rural y, especialmente, educacin bsica de alta calidad. El objetivo era claro: asegu

ansferencias directas que no aumentaron la productividad de los pobres y que, al no ser fiscalmente sustentables, afectaron el crecimiento 44. El resultado fu

% anual en el perodo analizado.

o, lo que en trminos ms concretos significa que, luego de ese perodo, el PBI de Corea habra sido un 15% ms bajo.

n inicial de recursos personales determina el monto que los agentes econmicos pueden invertir en s mismos y, como consecuencia, condiciona la tasa fut

a mayora de los votantes favorecer una tributacin ms alta, la que a su vez desincentiva la inversin y, por ende, el crecimiento.

desigualdad de ingresos es un determinante importante de la inestabili dad sociopoltica, dado que, en general, los pases con mayor desigual dad so

na gran disparidad en la distribu cin tuvieron una mayor probabilidad de haber reprogramado su deuda que aquellos pases con poca disparidad.

iende a amenazar los salarios urbanos reales en el corto plazo. Sachs denomina gobiernos populistas a aquellos que aumentan en forma rpida e impo

as para solucionar el conflicto; pero esto no implica ni que el conflicto no exista, ni que el gobierno dictatorial no pueda disear medidas para soluciona

ribucin actual de aquella que supone igualdad perfecta, la equidad tiene una connotacin normativa, pues depende de los valores subyacentes en su
nteriores y transferirlo al Estado o a los nuevos propietarios de las unidades productivas divididas.

ora de juegos 47. As, mientras la opcin radical de los juegos representa un juego de suma cero, pues las ganancias de ingresos de los pobres equiv

ribuido al sector rural a travs de servicios sociales y de proyectos de desarrollo rural.


or lo que, desde este punto de vista, se consideran choques ( shocks) exgenos.

desarrollo tuvo que ajustar sus economas

les expansivas, combinadas con controles de los principales precios de la economa, se tradujeron en procesos infla cionarios crecientes, unidos a profund

al, sino para no poner en peligro la existencia del programa mismo. En otras palabras, un conjunto de reformas que originen mucha oposicin poltica,

(un dficit fiscal insostenible). Se trata, pues, de programas de corto plazo, cuya herramienta principal es la reduccin en la demanda agregada.

productiva, bsicamente a travs de la competencia, asunto que se consigue con la liberalizacin del sector real.

fiere a los no transables, como stos no cuentan con una fuente de demanda distinta a la interna, la reduccin del gasto causar desempleo en los factor

da de crecimiento sustentable, removiendo distorsiones artificialmente inducidas en precios y otras, as como incrementar la participacin del sector privad

ar el costo inmediato (reflejado en una disminucin del ingreso real y del consumo de los grupos ms pobres), y el problema del largo plazo, en el cual
ingresos reales de los pobres. Este es precisamente el objetivo de la estabilizacin, que si bien implica tambin costos, stos se suponen slo tempora

el empleo agregado, consecuencia de esta reestructuracin, no son del todo claros.

pleo total se ha incrementado. La reduccin en el empleo en las grandes empresas ha sido compensada por el aumento en el empleo de la pequea

ras. Es claro que el ajuste es el costo de la transicin; ahora bien, el punto clave es cmo proteger a los grupos ms vulnerables ante esa situacin

os), sino tambin quines son los pobres. De ser as, los programas asistenciales pueden reducir la vulne rabilidad de los pobres ante el ajuste.

os indicadores sociales. Este impacto en la formacin de capital humano, clave del crecimiento, puede tener efectos gravitantes en el largo plazo.

gnificativamente los costos sociales del programa.

mportacin de bienes de consumo final, la devaluacin afectar menos a las familias pobres, pues usual mente esos bienes no eran parte de su canasta
l precio internacional y el precio interno de estos bienes. En otras palabras, se trata de un proceso de liberalizacin.

lugar, la existencia de diferentes velocidades de ajuste de los distintos mercados, as como los costos del ajuste en el corto plazo.

Mientras que una de ellas sostiene que primero debe estabili zarse para luego liberalizar, la otra propone una ejecucin simultnea de ambo

a, es decir, el empobrecimiento de las familias que eran pobres antes del ajuste. No obstante, la direccionali-

la dotacin de capital humano.

a que algunos de ellos puedan caer por debajo de la lnea. Lo que se pretende sostener es que los ms afectados no siempre son los que estn e

mpo, se desplaza el objetivo hacia el ataque a la pobreza crnica.

ar al programa, minimizando as cualquier subjetivismo en el proceso; pero la principal desventaja es que limita la eleccin de alternativas de la comunid
caso, esto sera temporal, mientras se construye e identifica a los pobres para llevar a cabo la focalizacin directa. Otra posibilidad es la "focalizacin geogr

poral adecuado y coherente con el programa econmico, adquiere un rol fundamental.

rsin Social (FONVIS) en 1990, el Programa Nacional de Solidaridad (PRONASOL) en Mxico (1988), el Pondo Nacional de Compensacin y Desarro

oordinacin" no es fcil de llevar a la prdica. Por ejemplo, el Fondo de Emergencia Social de Bolivia financia proyectos seleccio nados a partir de iniciativa
ograma de Apoyo al Ingreso Temporal (PAIT) en el Per, puesto en marcha en el segundo lustro de los ochenta, sino ms bien de esquemas que bene

ra elaborar propuestas de proyectos, y sta no es la caracterstica de los sectores pobres. Este problema de focaliza cin se intent corregir en Bolivia

poblacin pobre, la cual a travs de su organizacin debe gerenciarlos, con el apoyo tcnico de municipios, ministerios, ONGs y profesionales independ

ura vial y energtica; y la generacin de ingreso y empleo productivo, que facilita el desarrollo de actividades productivas de pequea escala.

slada, sino ms bien el entorno econ mico nacional e internacional. En ese sentido, la propuesta reconoce que, sin el ajuste estructural, la situacin ha

"necesidades bsicas" aada la misma dimensin al crecimiento, como se vio en el captulo II.

ortoplacista.

e el destino de recursos a actividades que logren


orma. Precisamente uno de los mecanismos (si bien no

ccin (tiempo, transporte) en los que es necesario incurrir para recibir los servicios. De esta manera, el acceso a esa oferta estatal ha sido compl

rpidamente, pues su costo de oportunidad es extremadamente alto. En otras palabras, no cabe una oferta homognea para situaciones heterog

ursos y elevar el impacto per cpita de los programas sociales, mediante transferencias monetarias o entrega de bienes y servicios 4.

o, puede abordarse el problema de cada grupo con programas escolares que respondan, tanto en contenido como en mtodos pedaggic
la educacin-, lo que demandar aun ms recursos y as, sucesivamente, las necesidades nunca se satisfacen totalmente.

obvio que el tercero ataca de manera ms frontal a la pobreza.

pobre; este error de subcobertu ra implica que hay algunos pobres que no han sido receptores del programa social, debiendo serlo. Para una iden

que slo se interesen en participar quienes verdaderamente son pobres.

lgico es que los programas focalizados pueden ser costosos de administrar porque requieren que se revisen las condiciones de elegibilidad para

cierto la teora del consumidor asume que, en el caso de los bienes, "ms es mejor que menos", esta suposicin parece ser violada en el comportamiento d

n de pobres. Como los participantes se "autoseleccionan", pues deben acudir al lugar indicado a registrarse y probar su condicin de pobres, muchos
fican como beneficiarios de la poltica focalizada. Al respecto, Besley y Coate 9 plantean que en los pases en desarrollo tpicamente es muy cost

original de 61 UM. El nivel de ingreso correspondiente a la lnea de la pobreza es de 100 UM. Ante esto, puede eliminarse la pobreza del grupo A (transf

ores de salud, alfabetismo y acceso real a los servicios sociales, ya que estos ltimos no estn reflejados en un indicador simple de ingreso o de cons

n perfecta no existe. Siempre habrn "excluidos" y "filtrados"; el punto es minimizarlos, y luego comparar los resultados con la alternativa de univer

87 y 1991, y el Fondo de Inversin Social (FIS), operativo desde 1991 hasta la fecha, ambos en Bolivia. En todos estos fondos, el criterio de la focalizaci

o subempleado pudiera ingresar. En la medida en que los salarios seran fijados por el libre mercado, este ltimo se convirti en un me

re trabajadora con o sin pareja. Para su seleccin, la familia debe llenar un formulario denominado "Estudio Socioeconmico". En ste se pide in
res que reflejaban una alta incidencia de la pobreza: desnutricin severa, bajos niveles educativos, insuficien tes condiciones de vivienda, etc. Otro f

ona el tamao del gasto, sino de calidad del gasto.

mentar el gasto social, debe buscarse una mejor asignacin de los fondos, en el sentido de generar un mayor impacto en la poblacin objetivo. La cla

cluir, realizar comparaciones internacionales resulta un asunto muy trivial.

dalidades de acceso, financiamiento y prestacin de servicios. As ocurre cuando se plantean polticas de descentralizacin de los servicios pblicos, fo
e servicios sociales. El efecto depender del grado de progresividad del programa, esto es, de la capacidad relativa para beneficiar a los grupos de men

ades entre ambos.

r a menor costo lo que los consumidores desean, sobrevivirn en el mercado. De esta manera, los limitados requerimien tos de informacin, unidos a un

por lo que la presencia del gobierno puede ser deseable desde el punto de vista de la equidad. Aqu se discute mucho sobre el concepto de una dis

orsionantes. Tericamente, pueden utilizarse impuestos no distorsionadores, llamados de suma alzada (lump-sum taxes), pero stos no son factibles de

dad considera que todos deben tener acceso, sin excluir a nadie por su capacidad de pago (por ejemplo, la salud y la educacin). Aqu aparece otro

s polticos ejercen un poder discrecional, dadas las barreras al ingreso de otros individuos a la funcin pblica; y sobreviven aquellos que ceden ant

culados con su prestigio; y no en satisfacer las demandas

minos de disponibilidad de recursos, para lo que el


re ambos, existe una amplia gama de combinaciones, que tienen como objetivo resolver las fallas del mercado o de la planificacin central

xtienden a los dems, pues el nmero de potenciales portadores y, por lo tanto, el peligro de una infeccin se reducen. Situacin similar ocurre e

ativa es un programa de prstamos (como el crdito educativo universitario) garantizados por el gobierno para "solucionar" esta falla del mercado d

uros puede solucionar este problema pero da lugar a otros: la tendencia a un crecimiento explosivo

productores privados.

uenta con un mtodo para evaluar la misma.

otros. Por lo tanto, no deben ser distribuidos en funcin de la "capacidad de pago", el principal criterio utilizado por los proveedores privados.
cin. Si bien es cierto que este rol del gobierno ha contribuido a mejorar los indicadores de bienestar, la escasez de recursos del gobierno central, es

r", pues no se est proponiendo "dejar todo al libre mercado".

blicos genera un exceso de demanda por los mismos, observndose una disposicin a pagar por ellos por parte de varios segmentos de la poblaci

bres no tienen el acceso esperado, pero las familias de altos ingresos s. Esto se debe a que los costos privados implican que las restricciones de ingreso

s, que paradgicamente s pueden asumir parte del pago. Puesto de otro modo, no es suficiente que el servicio sea gratuito, dado que exist

entos de la poblacin. En estos casos, el mercado privado producir una cantidad subptima de la calidad deseada o no la dirigir al grupo correcto d

r a que las decisiones del gobierno en materia de poltica social los favorezcan, y no necesaria mente a los grupos-objetivo. Ante ello, aparecen las nueva
ue aparentemente no estn en el propio inters de los principales actores involucrados 19. Se piensa

n de los grupos de inters obstaculiza el cambio; ms an, ni siquiera el gobierno puede predecir que el nuevo arreglo institucional vaya a lograr los objetiv

ncias de los distintos ministerios. En este captulo se va a tratar la descentralizacin fiscal, que tiene como objetivo transferir responsabilidades del gobiern

o se mostr incapaz de abordar con xito las dificultades sociales. Por ello, se origina una revisin profunda del papel del Estado en cuanto a su relacin

mo el local, estn envueltos dentro de la provisin del servicio. Lo que vara es el tipo de arreglo intergubernamental entre las diferentes instan

ndividuales no estaran voluntariamente dispuestos a pagar al ofe rente por el servicio; pues, as no lo hagan, seran beneficiarios. Como se rom

re mercado falla en proveer el financiamiento adecuado para la provisin ptima del bien pblico.
as atrs. Con respecto a los segundos, los impuestos y el gasto pblico juegan el rol ms importante.

que se encargue el gobierno local, a travs de licencias de funcionamiento, permisos e impuestos a la propiedad.

slo a los residentes de la localidad. Esto nos conduce a una primera aproximacin: los bienes pblicos nacionales deben ser provistos por el gobierno centr

e paga. El aporte ms impor tante para el diseo de la estrategia descentralizadora radica en que demuestra que las fuerzas del mercado siempre estn
disparidades regionales, pues se generara un crculo vicioso en el sentido siguiente: como las comunidades ricas tienen una base tributaria mayor, ofrecen

idad de hacerla, asumira los costos polticos de la misma, recibiendo slo parte de los beneficios. Las comunidades locales son mucho ms "abiertas" que la

eficiencia de la misma y las ventajas resultantes de un gobierno central con mayor discrecin en el diseo de la poltica fiscal.

to es que la descentralizacin fiscal acompaa al desarrollo econmico; el desarrollo estimula la demanda por servicios provistos por los gobiernos lo

ducidos. Algunos gobiernos locales tienen mayor responsabilidad en el gasto que otros; del mismo modo, algunos de ellos tienen ms poder para colocar i

el deseo de los gobiernos locales de contar con ms autonoma en la provisin de servicios.

ervicios. Tambin (Hiede suceder que algunas leyes municipales tengan que ser aprobarlas por los niveles ms altos del gobierno, y otras no.

irremediablemente condenada al fracaso.

sera responsable de su uso ante los individuos que son parte de la comunidad.

descentralizacin debe recomponerse la composicin de los ingresos, incrementndose los recursos propios.

de la creacin del Fondo Comn Municipal. Esta instancia redistribuye ingresos de los munici pios ms ricos a los ms pobres, de modo que se site a

distribuyndose del siguiente modo: 25% en proporcin directa al nmero de terrenos exentos del impuesto sobre bienes races, 25% en proporcin direc
e agua potable y el servicio telefnico, deben financiarse con cargos cobrados a los usuarios. Otros servicios locales, como la administracin, el cont

ada o mermada su autonoma. Por lo tanto, cualquier sistema tendr ventajas y desventajas.

e tributaria. Por otro lado, la ventaja es que incrementa la flexibilidad para que la comunidad local pueda lograr sus propios objetivos, pues aumenta los r

de una localidad que llegan a otra y aprovechan el mejor servicio pblico (un ejemplo es el servicio de la atencin primaria de salud). Esto lleva a q

munidad, pero s recibe el monto recaudado; aqu no se debilita la autonoma local.


azados por otros. Por lo tanto, la evaluacin de los programas sociales es un requisito indispensable que debe estar presente como parte integrante de lo

o suceda en el 17% de las escuelas vinculadas al programa. Cuando las raciones entregadas eran menores, simplemente se estaban dilapidando los recurso

rama modificado" mostr que la ayuda efectivamente estaba llegando a quienes realmente lo requeran 2.

carga de trabajo y en el nmero de actividades realizadas 3.

sociales, redisendolos o reemplazndo los por alternativas ms eficientes; en ese sentido, es una condicin para disear mejores programas. En su visi
se a cabo antes, durante la implementacin o algn tiempo despus, cuando se prev que el proyecto ha provocado todo su impacto.

ional de aquellos para los que fue diseado, es decir, evala la eficacia, pero no la eficiencia.

ifcil que se pueda analizar el proyecto de una manera independiente e imparcial. Adems, no impide que surjan conflictos entre los distintos actores,

idad, ya que sta tiene un rol preponderante en varias etapas de la ejecucin del proyecto.
ones sean comparables entre s, es decir, que estn dirigidas a la misma poblacin-objetivo y que los bienes o servicios generados puedan equipararse en

rar, e implementar adecuadamente el programa.

oxy de la situacin "sin proyecto". Este grupo alternativo puede construirse de forma aleatoria (en cuyo caso se

establecer la comparacin.

bjetivo no pueden deberse a estos factores, sino al proyecto. Todo esto supone contar con informacin estadstica, tanto antes de la implementacin del pr

licacin del programa, la diferencia estara explicada por

in, pues sta se realiza previamente. El punto es que normalmente los recursos no alcanzan ni siquiera para atender a todo el grupo-objetivo ya focal
(grupo con proyecto) con el grupo de control (grupo sin proyecto), ambos aleatoriamente definidos.

a el real impacto de programas orientados hacia esa finalidad. Este caso mostr que aunque los recursos disponi bles podan alcanzar para todo el gru

un impacto mayor. Como consecuencia de ello, se opt por aplicar el tratamiento de mayor duracin a todo el grupo-objetivo.

n el primer grupo observaron el programa

n perodo de tiempo determinado, sin considerar los costos. El impacto es el efecto neto del proyecto.
ntan, y cules son las posibles alternativas que aparecen a la luz de la experiencia de otros pases, en especial aqullos de Amrica Latina.

del gobierno y el sector privado?; debe aumentarse el gasto en el sector, debe gastarse mejor o ambos?; se logra realmente la equidad en el acceso? Estas s

mplica usar menos en la

el seno familiar y los factores innatos (inteligencia, agilidad, ambicin, etc.)" 2.

umo actual con el incentivo de elevar el bienestar futuro. Por eso, la adquisicin de habilidades y conocimientos es una forma de capital (llamado capital hu

y que, entre 1930 y 1960, el 23% de la tasa de crecimiento del producto en Estados Unidos se originaba en el crecimiento educativo de la fuerza d

resos: los ingresos del individuo se incrementan a medida que aumentan los aos destinados a la educacin. La teora del capital hum

logsticos, directamente conectados con los beneficios medidos (ingresos futuros), ms el costo de oportunidad de los recursos pblicos, deben ser imputad

tiene la erradicacin del analfabetis mo. Lo opuesto es vlido para la educacin superior. Adems, el costo de proveer educacin primaria es sustan
estudios, se obtiene la tasa de matrcula de aquellos que iniciaron sus estudios cuando tenan la edad para hacerlo, como porcentaje de todos los ingresa

mento en la tasa bruta de matrcula representa un aumento en la cobertura del sistema.

a tienen altos ingresos, en trminos relativos, los veran aumentados aun ms, incrementndose as la disparidad general de ingresos.

os de altos ingresos 9. Los estudios no muestran que se cumplan estos requisitos; usualmente, los pobres se benefician menos de la educacin y los subsidio

ela las caractersticas productivas inherentes a los trabajadores.

emente, ms fciles de entrenar y ms flexibles para el trabajo. La disciplina que requiere la educacin es muy similar a la del trabajo. As, el sistema ed
enficos sobre otros individuos. Si la provisin de la educacin fuera totalmente privada, en esas circunstancias, el resultado sera una subprovis

bajo el utpico escenario en que los ingresos expost puedan ser previstos, existe un gran desfase entre el momento en que recibira el prstamo y el pero

del mercado podra solucionarse con la presencia de un Estado regulador.

de los sistemas educativos en los pases en desarrollo se sustentan en tres argumentos 12:

del mercado es ms condu cente a la eficiencia y la equidad.

en eficiencia por
rendir ms, no por causa de la escuela misma, sino porque los padres generan un entorno ms adecuado para el desarrollo del estudiante. Por eso, en el

existe un exceso de

a en cuestin).

argumento del costo de oportunidad), sino que el acceso se raciona (dado el exceso de demanda) con una serie de pruebas que el futuro estud

slo su ya precaria capacidad de ahorro, sino la posibilidad de satisfacer otras necesidades bsicas.

siste en vincular los recursos otorgados a las universidades pblicas a ciertos estndares de calidad relacionados con el desempeo de los egresados en el m

o esto significa pasar de un subsidio a la oferta a un subsidio a la demanda. La idea de este ltimo es dar a los padres un mayor control sobre la educ

debe ser universal. Luego, el gobierno transfiere el dinero a las escuelas, en funcin del nmero de vouchers recibidos.
o con quintiles de ingreso, el quintil ms pobre enva al 98% de sus alumnos a escuelas subvencio nadas; este porcentaje va disminuyendo conforme au

resultados de las evaluaciones, para que los padres de familia tengan el conocimiento adecuado de las opciones disponibles.

acceso universal), supervisa y provee el financiamiento para el sector.

, el perfeccionamiento y la capacitacin en el servicio, la elaboracin del material didctico, la generacin de pro yectos de mejoramiento pedaggico y

ncionado. Esta subvencin cumplira un doble rol: cubrir los gastos de operacin de las escuelas, y promover la competencia entre los establecimientos pa

aterias escolares.

al. Las autoridades locales deben poder discer nir entre buenos y malos profesores, deben tener una idea de los mto dos de enseanza, etc., asunto
variables, como el saneamiento bsico, la educacin, la nutricin, la vivienda, etc. Esto es muy importante porque, a menor nivel de ingreso del pas, las en

medad, no necesariamente un mayor

ta forma, el paciente no decide ("no demanda") el tratamiento que va a recibir; en lugar de ello, selecciona a un mdico, quien es el que toma la de

l nmero de mdicos en determinadas reas, han aumentado tanto el precio como la cantidad de
e individuos est empeorando, siempre y cuando la mejora que reciben otros individuos ms que compense el deterioro causado a los primeros.

petencia imperfecta entre los oferentes; falta de difusin de adecuada informacin con respecto a los cuidados preventivos; monopolios naturales (en el cas

proveedor directo, pero s como regulador. A continuacin, se analiza este aspecto con ms detalle.

a pagar su sistema de salud y decide libre y soberanamente a qu institucin se dirigir para adquirir el producto o servicio requerido; as, la persona

no inercialmente, sino en funcin de ciertos estndares como, por ejemplo, por egresos hospitalarios, por el costo promedio en que se incurre en determina
salud, para que sea viable, no debe tener problemas de financiamiento. Por ejemplo, puede plantearse un sistema muy equitativo pero imposible de fin

a propone una cobertura universal y la equidad es el principal objetivo del mismo. No presenta incentivos, ni para la eficiencia en la prestacin

El mtodo escogido condiciona la eficiencia y la contencin de costos en el sector; la idea es introducir seales de mercado al sistema, posibilitando la comp

existen incentivos para desarrollar mejoras en el sistema, y esto es particularmente grave en un sector caracterizado por la carencia de recursos y la

e hospitalizacin para obtener ms recursos. Es claro que un mayor volumen de prestaciones en salud no significa necesariamente una mayor calidad en

onjunto estandarizado de prestaciones, valorizadas de acuerdo con su costo de provisin.

das, la eficiencia no sera premiada, ya que, por el contrario, al oferente le convendra mantener ms das al paciente hospitalizado, atentando contra u

En ese caso, el sistema pagara por la prestacin adicional, previa demostracin de que efectivamente la complicacin se ajusta a un diagnstico ms comp
o paga"; para ponerlo de otro

ar el seguro. Como puede notarse, todo lo anterior se reduce a un problema de incentivos.

d o a enfermos crnicos (es decir, los pacientes ms costosos). Adiconalmente slo pueden acudir a ellos quienes pueden pagar, por lo que las personas

lo podran, asegurar grupos de indivi duos en los cuales se incluyan pacientes de tercera edad y otros con enfermedades catastrficas. La idea es no despro
veedores de salud. Lo interesante es que, si se colocan incentivos adecuados, no se impone un riesgo financiero adicional a los pacientes; en ese sentido, son

Si el paciente se queda en el hospital un tiempo excesivo o se usan procedimientos sumamente costosos, el hospital sufre una prdida; de esta form

de informacin imperfecta por el lado del paciente, generosas coberturas del seguro y el sistema de pago por servicio ofrecido, han puesto en marcha fu

inancieros adicionales.

os gobiernos regulan las polticas de demanda para garantizar un seguro universal, especificando un monto mnimo de cobertura que todos los individuo

los beneficiarios del sector pblico, implementando para ello distintos programas de salud.

nisterio, sino por el municipio, instancia que siendo obviamente pblica est ms cerca de los beneficiarios directos en comparacin con el nivel central.
acin de los consultorios. En el caso chileno, este aporte municipal ha seguido una tendencia creciente, hasta representar, en 1993, el 30% de los ingresos

eos; los distritos rurales recibiran una subvencin per cpita mayor, no slo por la diferencia en costos, sino por el grado de pobreza asociado. En este s

ntivos que afecta a todos sin que sea dirigido por nadie. Por lo tanto, debe buscarse que "el mercado de la salud funcione bien", y esto pasa p
dquiere un rol preponderante, como motor del crecimiento econmico.
s al interior del sistema pblico, la necesidad de evaluar los programas sociales, etc.

n cuenta para asegurar resultados ptimos, sin que esto se contraponga a la equidad, elemento fundamental en las estrategias de reduccin de la pobreza. E

tocan aspectos tericos, tanto en un nivel conceptual como instrumental. Igualmente, desde una perspectiva histrica, se analiza la relacin que ti

in y salud, respectivamente.

umenta la recaudacin y, con ello, la capacidad del Estado para aumentar el gasto social. Esto nos lleva a concluir que las polticas sociales y las poltic
s gobiernos de turno; en lo posible, es fundamental evitar las discontinuidades.

setenta eran vistas como complementarias, en los aos ochenta lo social se desvincula en trminos relativos de lo econmico. De este modo, las poltic

o econmico, sirvan slo como una compensacin moral y temporal ante los embates de un contexto negativo.

ad, incorporando novedosos elementos de mercado en el diseo de las polticas sociales. A continuacin, se pretende resumir las principales diferencias ent

constituye el surgimiento de las Administradoras Privadas de los Fondos de Pensiones (AFPs). Otro ejemplo est dado por la provisin privada con

e los mbitos de accin de cada uno de ellos, para no asignar ineficientemente los recursos.
que siendo gratuita capta a un porcentaje relativamente alto de estudiantes con capacidad de pago 11. Este tema ha sido llamado "recuperacin de costos"

mo una alternativa a la contraccin de recursos fiscales en Amrica Latina, no slo en pocas de crisis como la dcada de los ochenta.

sarrollar ms adelante, j

cial; adems, no se trata de un gasto, sino de una inversin, por lo que la conceptualizacin misma del trmino es difusa.
mos debe ser una norma.

encia social y sistemas naciona les de salud.

zacin, los problemas son evidentes, pues al ser la pobreza un concepto individual, resulta imposible la agregacin de la misma, en la medida en qu
jidad puede ser aun mayor si pensamos que las necesidades son materiales e inmateriales, ya que el problema puede resolverse slo con las

pobres de los instrumentos para que por s mismos continen hacindolo, no podr decirse que se est erradicando la pobreza. Es por eso que las polt

ial, que fue de US$230 anuales para el ao 1949.

undo funcionan economas parcialmente no monetarias. Un ejemplo permite aclarar lo anterior: en el sector agrcola de los pases subdesarro llados, los pa
roeconmicas, as como las sectoriales, por lo que deben estar incluidas en la misma.

alizada por Lipton y Ravallion con un ejemplo muy ilustrativo: para concluir que una persona no fue capaz de "vivir una larga vida" se requiere

uos o pases en un momento dado del tiempo. Del mismo modo, es posible realizar comparaciones a travs del tiempo.

e ingreso disponible, es decir, ingreso despus de impuestos y otras contribuciones.


so al interior de cada grupo social.

ores de dichas canastas varan, como es natural, segn las zonas geogrficas. Los resultados encontrados en dicha encuesta nos indican que el 18% d

iales o institucionales. Los indicadores de pobreza son una lista de medidas particulares; por ejemplo, un conjunto de ellos referidos al ingreso son: el i

el pobre en condiciones de integracin, que es el que consume por encima de la LP y no presenta carencias.
as, geogrficas o de otro tipo; y debe cumplirse que una reduccin en la pobreza de un subgrupo (mantenindose constante la pobreza de los dem

erno pueden cumplir un rol clave en la situacin existente de pobreza. Por eso, en el enfoque de Sen, stas son incluidas dentro de la "funcin de capaci

identificarse a las polticas sociales slo como elementos compensadores, sino como elementos permanentes de toda estrategia de alivio de la pobreza, en
encia, el crecimiento puede transformar la economa de "trabajo intensiva" a "capital intensiva", con electos obvios sobre el nivel de empleo y sobre la d

entras que en otros los pobres haban empeorado con el crecimiento. Por ejemplo, Per entre 1961 y 1971 mostr la misma tasa de crecimien to que

de los trminos de intercambio) o por las polticas macroeco nmicas llevadas a cabo internamente como respuesta o al margen de choques externos. Enton

o para toda la poblacin.


cpita se redujo por debajo del obtenido en 1980 en toda la regin, a excepcin de Brasil, Chile, Colombia y Repblica Dominicana.

las polticas sociales.

fue menor: 4.5% y 3.7%, respectivamente 36.

ento mide el cambio en la pobreza derivado de una variacin del ingreso promedio, manteniendo constante la distribucin de ingresos,

s segn la cual reducir la pobreza es, comparativamente, menos complicado que disminuir la desigualdad. Esto no significa no prestar atencin a los proble

ca de Corea, Singapur, Taiwn, China, Indonesia, Malasia y Tailandia. De esta forma, el rpido crecimiento y el mejora miento de la equidad son las cara
do e intervencin selectiva del gobierno, de manera que esta ltima no genere muchas distorsiones. Los resultados demuestran que la intervencin gub

intervencin del Estado sea eficiente all donde el libre mercado falla, se requiere de slidas instituciones; en trminos prcticos, una administracin

an beneficiados con el crecimiento futuro.

en el sentido de que su escasa desigualdad en materia de ingresos y educacin dio lugar a una expansin de la educacin, lo que retroalimento la disminuc

to desordenada, lo que ha oscurecido significativamente lo que un pas pretende definir como una "estrategia de desarrollo". Es por esa razn que la sig

mente, es decir, a partir de su aparicin en el pensamiento econmico.

dio (entre 695 y 8,626 dlares en 1993). Estas ltimas, a su vez, son subdivididas en pases con ingresos medios bajos (entre 695 y 2,785 dlares) y aqu

mo pases de igual desarrollo.

organizada y a gran esca la 43. Por lo tanto, en esta primera etapa, el crecimiento se consideraba como el mejor indicador de desarrollo.

ado para aumentar el fondo de capital y, as, ampliar la produccin disponible en el futuro. En consecuencia, el subdesarrollo es sinnimo de escas
a el crecimiento y, por ende, los beneficios sobre los pobres tardaran aun ms en hacerse sentir.

icador, pues entre 1950 y 1975 crecieron a una tasa promedio de 3.4% anual. Este ritmo de crecimiento fue superior al que pudieron obtener las naciones de

onoma: la economa de la educacin.

otros indicadores de bienestar como la esperanza de vida, la tasa de analfabetismo, la cobertura y la calillad de la educacin primaria, entre otros. D

ubrayaba la necesidad de disear indicadores de desarrollo social, para reemplazar la medicin inadecua da del ingreso per cpita por el an

n de las necesidades fundamentales.

e la "significacin limitada del crecimiento econmico"; as, la orientacin terica pas al diseo de estrategias de desarrollo, en las cuales la reduccin
capacidad de trabajar, pero temporalmente cesantes. Como en la mayora de los pases en desarrollo estas instituciones no existen, el problem

el Instituto de Estudios para el Desarrollo de Sussex, titulado Redistribucin con crecimiento, cuyo editor principal fue Hollis Chenery.

ta redistribucin: se tendra que duplicar el


cas de los pobres; stas naturalmente varan de pas a pas, incluso algunos incluiran necesidades no materiales como, por ejemplo, ciertos derechos pol

bienes y servicios comprar; as, los consumidores son los mejores jueces de sus necesidades bsicas.

cto a cmo puede implementarse esa participacin en la prctica; ms an, si los pobres no estn adecuadamente organizados ni cuentan
social estn determinados en gran parte por los niveles que tenan en los aos anteriores, el nivel de satisfaccin de las

esta orientacin, sin embargo, puede estar limitada por la escasez de recursos, principalmente en contextos de ajuste. En el acpite siguiente, se d
mercado de crditos para los mismos.

o en el alivio de la pobreza no afectan tambin a la ruta directa, impidiendo una provisin adecuada y eficiente de los bienes y servicios bsicos a l

acin familiar, educacin primaria y nutri-

obres. En otras palabras, existe un problema de escasez de recursos.

a por debajo de la denomina da lnea de la pobreza, agregndole a ello la provisin adecuada de servicios sociales, el PNUD busca expandir la
mejora en uno de ellos no necesariamente implica lo mismo para los dems.

a desventaja real al momento de generar ingresos.


nes de distribucin; por otro lado, los menos favorecidos con el reparto actual no estn dispuestos a esperar el crecimiento, sino que abogan por una m

a todos los miembros del pas. Pero, como esto no sucede as, al mismo tiempo que se calcula el ingreso promedio o ingreso per cpita, es fund
medir. Al respecto, algunos indicadores reflejan mejor algunos aspectos, mientras que otros coeficientes resaltan otros 5. Entonces, qu medida de desigua

estar de la sociedad como un todo se define como la suma ponderada del aumento en el ingreso de todos los grupos:
segmentos OF y FG.
monto, pero de un individuo con un ingreso de 10000 a otro que recibe 9900. Y esto no es recogido por el coeficiente de variacin.
estimacin son enormes.

para comparar distribuciones en el tiempo: la definicin del ingreso y la unidad receptora deben mantenerse constantes. No obstante, aun as, los resultado

pregunta difcil de responder. Si se busca obtener una medida objetiva de la desigualdad, el objetivo final no es la medida en s misma, sino una preocupac
ces es posible reasignar los recursos de modo que al menos un individuo mejore sin que ninguno empeore.

ulo publicado en 1959 por el mismo autor, llamado A Critique of Welfare Economics, se lleg a una conclusin determinante:

an en mercados imperfectos, en los cuales los factores institucio nales tales como las estructuras convencionales de salarios, las relaciones familiares, la con

estrictos, slo es una teora de la demanda de un factor. Por eso es que economistas de la talla de Marshall objetaron la afirmacin de que la productivida

ar la distribucin de ingresos a partir de factores econmicos e institucionales, como el sexo, la raza, la ocupacin, la educacin y las diferencias geogrfica
e preguntarnos si es justa la distribucin resultante. Dicho de otro modo, nacer con un nivel alto o bajo de capacidad no depende de los deseos o la a

el papel de las instituciones

ne importancia poltica slo en la medida en que los conflictos sociales se originen en la propiedad de los activos primarios. Sin embargo, en los pases e

n del exceso de pagos al factor trabajo, concepto que Ricardo llam "ingreso neto". De esta manera, los beneficios varan inversamente con la tasa

tribucin es un fenmeno tecnolgico y socio-cultural.

lo tanto, la participacin de los salarios en el ingreso

"), los salarios siempre se manten dran en un nivel de subsistencia.


ue explicaran la desigualdad. A continuacin se revisan las principales teoras al respecto.

sgada hacia la derecha, lo que significaba una sustancial desigualdad en la distribucin 20.

se obtiene si se mide la utilidad y no el ingreso.

e tipo de trabajo.

eos, etc. De todos estos campos, aquel que ha originado mayor investigacin es la inversin en educacin, que se ha convertido en el foco principal (hard co

e mantiene en el tiempo y la movilidad intergeneracional es muy complicada de desarrollar en la prctica. Los descendientes de ricos son ricos y los des

ilibrio. Incorpora diversas fuerzas determinantes de la distribucin, concluyendo que la interdepen dencia de oferta y demanda explica las principale
stente. El asunto puede tomar ribetes aun ms complejos: una poltica social especfica puede empeorar a los "muy pobres" y a los "muy ricos, mejorand

dotacin), obtenindose un precio por los mismos, que constituye un ingreso para el factor.

finicin, stas suponen la mejora de alguno(s) a expensas de otro(s), aunque esto tenga un "costo" reflejado en la probable prdida de eficiencia. Eor lo tan

n la distribucin est en la distribucin de ingresos entre individuos y familias y no entre grupos de factores 23.

ndo se reducen los gastos sociales para cerrar el dficit iiscal. De esta manera, el diseo de las polticas entraa cuestiones distributivas, pero la teora econ

distribucin de ingresos en la "situacin inicial" es aquella a la cual se llega a partir de un acuerdo voluntario compatible con los objetivos individua

n la distribucin".

lo existen dos maneras de facilitar tal igualdad: empeorando las condiciones de aquellos que han tenido ms oportuni dades, o bien mejorando las condicio
dems, eleva el bienestar total. Por lo tanto, cualquier medida que mejora a algunos sin empeorar a otros est justificada, pues aumenta el bienestar social.

rega a otra, la suma de utilidades ser la misma y por ende el nivel de bienestar social no se habr modificado. Esto se cumple siempre y cuando las "f

l es prcticamente imposible de asegurar), se har precisa una distribucin igualitaria del ingreso. Dicho en otras palabras, el punto de vista de max

en muchos aspectos, a la "visin utilitarista", como se podr concluir luego de revisar sus principales argumentos.

se trata de una situacin hipottica, en la cual las personas no saben la posicin que ocupan en la sociedad.

se justifica porque de lo contrario un individuo que, en un momento dado, pueda conocer su posicin relativa y los beneficios que obtiene de ella, e

sicin original", las opiniones de los individuos con respecto a cuestiones distribucionales es imparcial y justa. En ese contexto, adoptarn la funcin de

satisfaccin no slo dependa de su ingreso sino tambin de la situacin en que se encuentran los pobres, la redistribucin s puede llevar a una mejor

" que obtiene l rico por transferirle dinero al pobre sea igual a la "prdida" en utilidad del mismo debida a un menor consumo. Ahora bien, si los ricos
osibilidad tarda en materializarse, la "paciencia" de los pobres disminuye y la tensin social aumenta; se sigue que en tiempos de crisis la tolerancia

es de impuestos directos y excluye las contribuciones del gobierno, es presumible que, si se incluyeran, la distribucin hubiera sido aun ms igualitaria.

bjetivos: el ingreso promedio per cpita de la poblacin rural es usualmente menor que el de la poblacin urbana y, adems, la distribucin en

rticular, la proposicin anterior se cumplir si las polticas reducen el ingreso medio entre los sectores; si disminuyen la dispersin de ingresos dent

principales estudios empricos se basan en informacin de corte transversal de pases que se encuentran en diferentes etapas de desarrollo. Sin embargo, aq
se reduce sustancialmente en los pases con un PBIP mayor que 2,000 dlares. Como puede notarse, estos resultados son consistentes con la hiptesis d

valeciente en los pases en desarrollo se origina en la alta participacin del quintil ms alto de ingresos dentro del total.

an el 50% de las variaciones en la participa cin dentro del ingreso total de cada segmento, a lo largo de los diferentes pases.

a mayor desigualdad al mismo nivel de desarrollo que los pases que crecen ms lentamente.

to, acelerar este proceso implica sentar las bases para elevar ms rpidamente la productividad de los trabajadores que se trasladan de un sector de baja

s sociales, econmicas y polticas de esos pases. Como se ver, su conclusin fue que las transformaciones polticas, sociales e institucionales son muy im

no implica dejar de lado la teora, pues sta inicialmente orienta la eleccin de las variables y ayuda a interpretar los resultados; la dificultad

cional, tamao del pas, etc.

ingreso mediano ms y menos 10%). El perodo utilizado fue 1957-1962 y las principales conclusiones fueron las siguientes.
alismo, la posicin del quintil medio empeora, recayendo los beneficios del crecimiento slo al 20% superior.

e fin al crecimiento, obligando a los pases a drsticos programas de ajuste. Argentina, Per y Brasil en la dcada de los ochenta son una muestra de lo ant

aldad y un rpido crecimiento en Asia Oriental? 42

gunda lectura no descarta la importancia de las condiciones iniciales,


alidad. El objetivo era claro: asegurar que todos se beneficiaran del crecimiento y no esperar un impacto automti co del mismo a travs del efecto

ron el crecimiento 44. El resultado fue un bajo creci miento y una elevada desigualdad.

consecuencia, condiciona la tasa futura de crecimiento de la economa. Detrs de este razonamiento subyace la idea de que la educacin contribuye al creci

el crecimiento.

pases con mayor desigual dad son polticamente ms inestables. Seguidamente, esta mayor inesta bilidad tiene efectos adversos sobre el crecimiento.

uellos pases con poca disparidad.

aumentan en forma rpida e importante los dficit presupuestarios con el objetivo de lograr metas distributivas.

eda disear medidas para solucionarlo. Por lo tanto, el

de de los valores subyacentes en su definicin. Los gobiernos normalmente colocan como objetivo nacional el logro de la equidad; pero, qu signific
ias de ingresos de los pobres equivalen a la reduccin de ingresos de los ricos; en la redistribucin con crecimiento se trata de un juego de suma p
ionarios crecientes, unidos a profundos dficit en balanza de pagos.

originen mucha oposicin poltica, especialmente de grupos organizados, representa una traba significativa para la imple mentacin de las medidas. U

ccin en la demanda agregada.

asto causar desempleo en los factores ocupados en el sector. Para restaurar el pleno empleo, algunos gastos domsticos tienen que redirec- cionarse del se

tar la participacin del sector privado, creando un marco jurdico confiable que regule los derechos de propiedad. En otras palabras, retomar la confianza

problema del largo plazo, en el cual ciertos grupos de pobres pueden no beneficiarse del proceso iniciado con el ajuste. Las polticas de ajuste alteran el pro
ostos, stos se suponen slo temporales, en la medida en que la economa transite hacia otra senda (ms estable).

nto en el empleo de la pequea y microempresa, y tambin a travs de mecanismos de contratacin y empleo de trabajadores independientes.

s ms vulnerables ante esa situacin.

e los pobres ante el ajuste.

vitantes en el largo plazo.

s bienes no eran parte de su canasta de consumo.


una ejecucin simultnea de ambos grupos de polticas. Cada una de estas opciones supone costos distintos, los cuales deben ser tomados

s no siempre son los que estn en condiciones de ofrecer mayor oposicin, ya que formar la "voluntad colectiva" es ms simple a menor tamao del gr

cin de alternativas de la comunidad, ya que puede ocurrir que la necesidad planteada no sea parte del men.
posibilidad es la "focalizacin geogrfica", aumentando los servicios del gobierno en determinadas zonas del pas, donde exista una mayor concentracin d

ional de Compensacin y Desarrollo Social (FONDES) en Per en 1991, posteriormente llamado Fondo Nacional de Compensacin y Desarrollo Social (

s seleccio nados a partir de iniciativas de los municipios, las cooperativas, las Organizaciones no Gubernamentales (ONG) y otras organizaciones comunita
o ms bien de esquemas que benefician, en primera instancia, no directamente a los pobres.

cin se intent corregir en Bolivia enviando mayor cantidad de especialistas (promotores) a los sectores que se deseaba beneficiar. De esta manera, se

s, ONGs y profesionales independientes. Por lo tanto, FONCODES no ejecuta los proyectos, sino que entrega el financiamiento a proyectos formulados

uctivas de pequea escala.

n el ajuste estructural, la situacin habra sido peor.


so a esa oferta estatal ha sido complicada para aquellos que, teniendo las necesidades, no tienen las caractersticas planteadas, excluyndose por tan

omognea para situaciones heterogneas. Otro ejemplo ilustrativo lo constituyen los subsidios a los alimentos; los estudios empricos demuestran

nes y servicios 4.

do como en mtodos pedaggicos, a sus caractersticas de situacin geogrfica, cultura y aspectos socio econmicos.
al, debiendo serlo. Para una identificacin adecuada existen dos criterios: la autoseleccin y la inclusin/exclusin.

condiciones de elegibilidad para los individuos sujetos de la poltica. Tambin imponen costos (pecuniarios y psquicos) en los

r violada en el comportamiento de muchos individuos de ingresos bajos que a veces optan por no acceder a los beneficios de la poltica social, a pesar d

r su condicin de pobres, muchos no lo hacen por las implicancias del "qu dirn" que ello tiene. Este tipo de situaciones
desarrollo tpicamente es muy costoso para los gobiernos implementar un sofisticado sistema adminis trativo, que sirva para determinar qui

rse la pobreza del grupo A (transfirindole a cada uno 20 UM) o del grupo B (a travs de una transferencia de 40 UM), pero no se puede eliminar la

ndicador simple de ingreso o de consumo. Esto no implica que la priorizacin ser exacta, sino que hay que recurrir a mapas de pobreza desagregado

tados con la alternativa de universalidad, tanto en costos como en beneficios, para tomar la mejor decisin. Histricamente, se acenta la opcin de

fondos, el criterio de la focalizacin ha sido el elemento central.

e ltimo se convirti en un mecanismo automtico de discriminacin de la poblacin beneficiaria.

ocioeconmico". En ste se pide informacin sobre el potencial beneficiario (estado nutricional y problemas de salud), composicin y caract
ondiciones de vivienda, etc. Otro factor considerado fue el hecho de que en el distrito vivieran ms de 5,000 personas en condicin de pobreza extrema

acto en la poblacin objetivo. La clave es gastar bien. Por ejemplo, en 1987, slo un dlar de cada 7.83 dlares gastados en sectores sociales llegaba al

zacin de los servicios pblicos, focalizacin del gasto, etc., que impactan en la eficiencia y equidad del gasto. Respecto a la eficiencia del gasto soc
para beneficiar a los grupos de menores ingresos. En segundo lugar, el gasto social ejerce -si bien con cierto rezago un efecto (indirecto) sobre la capaci

mien tos de informacin, unidos a una estructura de incentivos basada en la competencia, le otorgan una gran ventaja en eficiencia a los mercados privados

cho sobre el concepto de una distribucin "justa" y el tipo de intervenciones necesarias para mejorar la equidad.

es), pero stos no son factibles de ser aplicados en la prctica.

d y la educacin). Aqu aparece otro rol para el gobierno.

obreviven aquellos que ceden ante las presiones de los grupos influyentes.
do o de la planificacin central mediante un esquema mixto. Sin embargo, estas "soluciones" tambin tienen costos, por lo que deben com

reducen. Situacin similar ocurre en el sector educacin: el individuo no slo obtiene beneficios personales, sino que otros tambin disfrutan

"solucionar" esta falla del mercado de capitales.

por los proveedores privados.


de recursos del gobierno central, especialmente en los pases en desarrollo, ha llevado a la bsqueda de fuentes alternativas de financiamiento; de l

te de varios segmentos de la poblacin 11.

an que las restricciones de ingresos limitan la capacidad de eleccin, inclusive si no se cobra por los servicios.

rvicio sea gratuito, dado que existen otros factores que limitan el acceso real de los pobres. Esta realidad no conduce a la equidad.

da o no la dirigir al grupo correcto de consumidores.

ivo. Ante ello, aparecen las nuevas propuestas de descentralizacin, focalizacin, provisin privada, etc., sugeridas por los organismos de cooperaci
nstitucional vaya a lograr los objetivos deseados. Probablemente, sa sea la razn por la cual los gobiernos han priorizado las medidas compensatorias sob

sferir responsabilidades del gobierno central a instancias locales, como las municipalidades; stas se encuentran ms cercanas a los beneficiarios directos

l del Estado en cuanto a su relacin con la sociedad civil, buscndose que los mismos beneficiarios sean capaces de gestionar sus propias demandas. Sin em

amental entre las diferentes instancias, as como el grado de responsabilidad asumido por cada uno. En la misma investigacin, se encontr que

seran beneficiarios. Como se rompe el vnculo entre productor y consumidor, el libre mercado falla y el gobierno debe intervenir, asegura
n ser provistos por el gobierno central, mientras que los bienes pblicos locales deben ser suministrados por la instancia local.

fuerzas del mercado siempre estn presentes y afectan la distribucin espacial de la actividad econmica. Ntese que independientemente de la poltica
una base tributaria mayor, ofrecen ms y mejores bienes pblicos locales. Los inversionistas preferirn estas comunidades, amplindose as aun ms la b

ales son mucho ms "abiertas" que las economas nacionales.

rvicios provistos por los gobiernos locales y, adems, ampla la base tributaria. La implicancia de lo anterior es que las polticas en favor de la desce

llos tienen ms poder para colocar impuestos; unos pueden endeudarse y otros no; y as sucesivamente.

s del gobierno, y otras no.

ms pobres, de modo que se site a todos en igualdad de condiciones.

enes races, 25% en proporcin directa al nmero de habitantes


como la administracin, el control del trnsito y los parques tendran que ser financiados con impuestos locales; no slo porque los residentes reci

propios objetivos, pues aumenta los recursos disponibles sin condicionarlos a un gasto especfico. Otra dificultad asociada a este esquema y, en general, a

n primaria de salud). Esto lleva a que la comunidad local subprovi- sione el servicio; entonces, el monto transferido por el gobierno central debe ser
presente como parte integrante de los programas; inclusive, los organis mos de cooperacin internacional condicionan el otorgamiento de ms fondos a u

te se estaban dilapidando los recursos 1.

sear mejores programas. En su visin moderna, la evaluacin es una actividad que tiene por objeto maximizar la eficacia de los programas en la obte
odo su impacto.

flictos entre los distintos actores, es decir, "todos se echan la culpa entre s". Esto impedira un intercambio positivo de experiencias que logre mejor
s generados puedan equipararse en calidad y cantidad.

antes de la implementacin del programa como al trmino del mismo.

r a todo el grupo-objetivo ya focalizado. En esas circunstancias, la pregunta es la siguiente: a quines, dentro del grupo-objetivo, debe incluirse como b
les podan alcanzar para todo el grupo-objetivo, la tcnica de control aleatorio serva para determinar qu subgrupos (dentro del grupo- objetivo) seran lo
de Amrica Latina.

ente la equidad en el acceso? Estas son slo algunas de las preguntas ms relevantes, y envuelven dos grandes conceptos: eficiencia y equidad.

forma de capital (llamado capital humano para poder compararlo con otros tipos de capital) y es el resultado de una decisin deliberada de inversin. Sigu

crecimiento educativo de la fuerza de trabajo. Este tipo de estudios llev a una conclusin clara: el incremento de la educacin contribuye al crecimie

cacin. La teora del capital humano alude al trade-off entre menores niveles de educacin e ingresos hoy versus ms educacin y mayores ingres

ecursos pblicos, deben ser imputados como costos sociales.

oveer educacin primaria es sustancialmente menor en relacin a la secundaria y la superior. Sin embargo, si observamos la realidad
omo porcentaje de todos los ingresantes al primer nivel educativo. Este indicador tiene particular importancia para evaluar la "entrada tarda" al sistema

general de ingresos.

menos de la educacin y los subsidios del Estado tienden a acentuar la desigualdad. Esto brinda un argumento adicional, en el sentido de que los subsid

ar a la del trabajo. As, el sistema educacional es simplemente un filtro que tiene el efecto de sealizar quines son ms productivos. Slo confiere credenc
, el resultado sera una subprovisin del servicio. Las externalidades son una falla del mercado que abre el espacio para la intervencin estatal

n que recibira el prstamo y el perodo en que empezara a amorti zarlo. Este argumento se conoce en la literatura econmica como falla en el mercado d
arrollo del estudiante. Por eso, en el anlisis estadstico, estas diferencias tienen que ser neutralizadas. Ahora bien, los resultados encontrados por d

e de pruebas que el futuro estudiante debe aprobar. En este contexto, la introduccin de cobros al usuario facilita una mayor provisin de

desempeo de los egresados en el mercado laboral.

dres un mayor control sobre la educacin de sus hijos, similar al que tienen aquellos que envan a sus hijos a escuelas privadas, permitindoles una mayor
ntaje va disminuyendo conforme aumenta el nivel de ingreso hasta 61.3% en el quintil de mayores ingresos. La calidad se evala a partir de pruebas de apl

ctos de mejoramiento pedaggico y la supervisin tcnico-pedaggica.

etencia entre los establecimientos para atraer y retener estudian-

mto dos de enseanza, etc., asuntos que son cuestionables.


menor nivel de ingreso del pas, las enfermedades se asocian ms con problemas de saneamiento bsico, nutricin, etc. Adems, un pas con una alta ta

dico, quien es el que toma la decisin. En otras palabras, como el paciente no tiene el conocimiento suficiente, delega la autoridad al mdico para qu
oro causado a los primeros.

vos; monopolios naturales (en el caso de los hospitales); etc.

o servicio requerido; as, la persona subsidiada posee la capacidad, en el momento de negociar con el proveedor, de exigir la mejor calidad en el servicio

medio en que se incurre en determinado tratamiento, etc. De lo contrario, las instituciones de salud no tendran los incentivos necesarios para funcionar e
muy equitativo pero imposible de financiar.

para la eficiencia en la prestacin, ni para contener costos; el usuario del sistema no tiene opcin de elegir, y cualquier mejora tecnolgica

ado al sistema, posibilitando la competencia entre los distintos proveedores, sean stos pblicos o privados. El rol del Estado es regulador y adems deb

ado por la carencia de recursos y la alta presin asistencial 8. Adems, en la medida en que no se requiere informacin detallada de costos ni de utilizacin

cesariamente una mayor calidad en la resolucin de los problemas de salud.

hospitalizado, atentando contra un uso eficiente de los recursos disponibles.

se ajusta a un diagnstico ms complejo.


den pagar, por lo que las personas de bajos ingresos (incluidos los indigentes) no tienen acceso.

es catastrficas. La idea es no desproteger a nadie.


al a los pacientes; en ese sentido, son superiores

pital sufre una prdida; de esta forma, el hospital tiene los incentivos para actuar eficientemente. Sin embargo, es cierto que hay pacientes ms co

io ofrecido, han puesto en marcha fuertes incentivos a los provee-

de cobertura que todos los individuos deben tener. Obsrvese que las polticas son aplicables tanto al sector pblico como al sector privado. Si el Estado ti

en comparacin con el nivel central.


ntar, en 1993, el 30% de los ingresos de los centros de atencin primaria.

rado de pobreza asociado. En este sentido, el objetivo no es nicamente igualar costos, sino incorporar tambin un fundamento de

lud funcione bien", y esto pasa por una adecuada organizacin de incentivos, reglamentos, etc., para que todos los agentes del mercado de
tegias de reduccin de la pobreza. Esto ltimo es fundamental, pues una lectura incorrecta del mismo puede llevar a la conclusin errnea de que la econom

strica, se analiza la relacin que tienen la pobreza y la distribucin del ingreso con el crecimiento econmico, para lo cual se presenta la principal ev

ue las polticas sociales y las polticas econmicas son dimensiones del desarrollo cuya integracin en una estrategia global resulta evidente.
nmico. De este modo, las polticas sociales adquirieron una autonoma casi plena en los avances tericos

sumir las principales diferencias entre ambos paradigmas.

dado por la provisin privada con financiamiento pblico.


o llamado "recuperacin de costos" y ha sido desarrollado por varios autores, entre los que destaca Jimnez 11.

e los ochenta.
n de la misma, en la medida en que cada unidad familiar, de acuerdo con sus propias preferencias, define de manera diferente lo que necesita para de
puede resolverse slo con las primeras, porque se trata de necesidades universales en la medida que tienen una implicacin biol

la pobreza. Es por eso que las polticas sociales deben tener un carcter permanente y no slo deben ser entendidas como elementos compensa dores ante

los pases subdesarro llados, los pagos al trabajo son, con frecuencia, parle en moneda y parte en productos de la cosecha, los que tendran que val
"vivir una larga vida" se requiere saber ms que simplemente el nmero de aos que vivi, puede ser que haya preferido una vida corta 111. Esto muestra
ncuesta nos indican que el 18% de los peruanos son pobres extremos (y el valor de la canasta bsica de alimentos flucta entre US$22 y US$35); m

de ellos referidos al ingreso son: el ingreso per cpita, el ingreso correspondiente a la lnea de pobreza, los niveles de salario para los trabajadores
constante la pobreza de los dems) se refleje en una reduccin de la pobreza de la poblacin como un todo.

das dentro de la "funcin de capacidad".

trategia de alivio de la pobreza, en el sentido de dotar de las capacidades a quienes no las tienen; ms an si tenemos presente la escasez de recurso
bre el nivel de empleo y sobre la distribucin del ingreso entre capital y trabajo.

la misma tasa de crecimien to que Sri Lanka entre 1963 y 1970 (aproximadamente 5.3%); sin embargo, para los perodos indicados, en Sri Lanka el ing

l margen de choques externos. Entonces, a pesar de ciertos avances positivos durante la postguerra en Amrica Latina, como por ejemplo la reduccin d
stante la distribucin de ingresos, es decir, la desigual dad. El efecto distribucin se refiere a la variacin en la pobreza originada en un

ifica no prestar atencin a los problemas distributivos porque, como en el caso de Argentina, una mayor desigualdad puede disminuir el impacto posit

ra miento de la equidad son las caractersticas ms saltantes de lo que se conoce como el "milagro econmico asitico". Es importante resaltar que si bie
demuestran que la intervencin gubernamental no inhibi el crecimiento, sino que lo complement.

minos prcticos, una administracin pblica con la capacidad para supervisar el desempeo y aislada de toda presin poltica es un elemento esencial de

n, lo que retroalimento la disminucin de la desigualdad. En segundo lugar, y a diferencia de otras regiones, el gasto pblico se concentr en la educaci

arrollo". Es por esa razn que la siguiente sntesis sobre la evolucin histrica del concepto resulta til. Como se demostrar, la contrastacin emprica de

s (entre 695 y 2,785 dlares) y aqullos con ingresos medios altos (entre 2,785 y 8,626 dlares), llamados "economas de reciente industrializacin". Esta

ndicador de desarrollo.

desarrollo es sinnimo de escasez de capital. La pregunta clave de los diseadores de poltica econmica era: cunta inversin total se requiere para p
ue pudieron obtener las naciones desarrolladas en cualquier perodo comparable antes de 1950. Por lo tanto, si el desarrollo se juzgara como crecimiento, e

educacin primaria, entre otros. De lo que se trata es de evaluar el grado en que el crecimiento mejora el nivel de vida de los pobres. Estos indicado

del ingreso per cpita por el anlisis de diversos componentes que representaban valores internacionalmente aceptados para salud, nutricin, viv

sarrollo, en las cuales la reduccin del desempleo pas a ser el objetivo principal. Singer descubri que la clave no era el empleo absoluto, sino la esca
nstituciones no existen, el problema de la pobreza no es el desem pleo; la gente pobre est empleada, pero en actividades que reciben poc

ollis Chenery.
, por ejemplo, ciertos derechos polticos. Sin embargo, hay algunas necesida des comunes a todos los pobres del mundo, tales como: alimentos, nutrici

nizados ni cuentan
uste. En el acpite siguiente, se discutir con mayor detalle el ataque a la pobreza, utilizando polticas sociales y polticas econmicas.
de los bienes y servicios bsicos a los pobres. En segundo lugar, no debe olvidarse que a pesar de que el crecimiento no disminuya la pobreza en el co

iales, el PNUD busca expandir las oportunidades, de modo que los individuos puedan lograr los beneficios, cuyas habilidades y capacidade
miento, sino que abogan por una mejora inmediata de su participacin.

medio o ingreso per cpita, es fundamental analizar la distribucin del ingreso nacional entre las unidades familiares; y de esta comparacin podr d
5. Entonces, qu medida de desigualdad debe escoger el hacedor de poltica econmica (policy maker)? Tal como se notar luego, ello depender de lo que
s. No obstante, aun as, los resultados siempre sern aproximados.

da en s misma, sino una preocupacin normativa que sea til para los hacedores de poltica econmica para cuestionar su deseabilidad Desde esta
rios, las relaciones familiares, la condicin social, el sexo, la raza, etc., desempean un rol

a afirmacin de que la productividad marginal de un factor "determina" su remuneracin 17.

ducacin y las diferencias geogrficas.


ad no depende de los deseos o la accin del individuo, por lo que se hace necesario buscar otro criterio de asignacin.

marios. Sin embargo, en los pases en desarrollo, la divisin entre grupos relevantes para fines del diseo de poltica no est en funcin de la propiedad d

os varan inversamente con la tasa natural de salarios.


vertido en el foco principal (hard core) de la teora21.

entes de ricos son ricos y los descendientes de pobres son pobres; la herencia mantiene el nexo entre generaciones. Esta teora critica a la teora de

ta y demanda explica las principales fuerzas que inciden en


bres" y a los "muy ricos, mejorando a los grupos de ingresos medios. En ese caso, la desigualdad, se ha incrementado o ha disminuido? Por eso es

ble prdida de eficiencia. Eor lo tanto, el criterio desarrollado por los tericos de la economa del bienestar sirve para mejorar la eficiencia de los mercado

nes distributivas, pero la teora econmica convencional no dice nada con

mpatible con los objetivos individuales de cada persona.

dades, o bien mejorando las condiciones de los menos favorecidos. Esto ltimo tambin supone empeorar a algunos: aquellos a quienes se les quita posesi
, pues aumenta el bienestar social.

o se cumple siempre y cuando las "funciones de utilidad" de todos los individuos sean iguales.

palabras, el punto de vista de maximizar el bienestar total puede o no conducir a una solucin de perfecta igualdad.

los beneficios que obtiene de ella, estar en mejores condiciones para determinar qu

e contexto, adoptarn la funcin de bienestar social maximin por la seguridad que ella provee ante la eventualidad de que el individuo est en la peor

ibucin s puede llevar a una mejora en el sentido de Prelo.

r consumo. Ahora bien, si los ricos desean ayudar a los pobres, por qu no hacer las transferencias individualmente sobre bases voluntarias sin ningn ro
ue en tiempos de crisis la tolerancia es aun menor. Sin embargo, y aqu viene

hubiera sido aun ms igualitaria.

ana y, adems, la distribucin en el sector rural es menos desigual en relacin al sector urbano.

yen la dispersin de ingresos dentro del sector moderno; y, finalmente, si afectan positiva mente la absorcin de mano de obra en el sector moderno.

apas de desarrollo. Sin embargo, aqu surge otra dificultad: los datos no siempre se basan en la misma definicin de ingresos ni en una unidad receptor
son consistentes con la hiptesis de Kuznets, pues la desigualdad, luego de aumentar a bajos niveles de ingreso per cpita, se reduce conforme la ec

e se trasladan de un sector de baja a uno de alta productividad; y esto es posible con mayor educacin y salud. Es evidente entonces el impacto de la ed

ciales e institucionales son muy importantes para el logro de la equidad, tanto poltica como econmica. En tal sentido, realzan la imprescindible nece

ultados; la dificultad
s ochenta son una muestra de lo anterior.
ti co del mismo a travs del efecto goteo o trickle down. El denominador comn no eran las transferencias directas, sino las medidas orientadas a aum

que la educacin contribuye al crecimiento futuro de la economa.

os adversos sobre el crecimiento.

de la equidad; pero, qu significa esto?: completa igualdad?, eliminacin de la pobreza?, mayor tributacin a los ricos?, igualdad de oportunidades
o se trata de un juego de suma positiva, pues todos pueden ganar con los incrementos adicionales en el ingreso, a pesar de que de esos incremen
imple mentacin de las medidas. Un estudio del Banco Mundial compara los efectos iniciales adversos de los programas de ajuste con un grupo de individ

s tienen que redirec- cionarse del sector transable al no transable; pero, en presencia de rigideces a la cada en el precio relativo, se necesita una devalu

otras palabras, retomar la confianza en el mercado como principal asignador de recursos.

Las polticas de ajuste alteran el proceso de desarrollo e influyen en la distribucin de ingresos, afectando de distintas maneras (unas positivas y otras
de trabajadores independientes.
s, los cuales deben ser tomados en cuenta antes de su implementacin.

s ms simple a menor tamao del grupo. As, los pobres, geogrficamente dispersos y ms preocupados por luchar para sobrevivir, difcilmente pueden
de exista una mayor concentracin de pobreza.

Compensacin y Desarrollo Social (FONCODES), etc.

NG) y otras organizaciones comunitarias.


eaba beneficiar. De esta manera, se introdujeron "elementos de oferta" en la gerencia de los proyectos. Es interesante aadir que una encuesta realizada en

nciamiento a proyectos formulados por iniciativa de la propia comunidad. Opera bajo las siguientes modalidades:
planteadas, excluyndose por tanto del acceso a los servicios. As, no se benefician todos los que deben beneficiarse, sesgndose el resulta

s estudios empricos demuestran que estas transferencias universales benefician desproporcionadamente a los no pobres 2. Adicionalm
quicos) en los

eficios de la poltica social, a pesar de ser elegibles para ello.


ue sirva para determinar quines son elegibles para el programa. Inclusive, la informacin sobre ingresos muchas veces no est disponib

UM), pero no se puede eliminar la pobreza de ambos simultneamente. Ahora suponga mos que la lnea de la pobreza en el grupo A aumenta a 110

ir a mapas de pobreza desagregados por regiones para explorar el tema con ms cautela.

ricamente, se acenta la opcin de focalizar, dado el ajuste y la consiguiente reduc-

de salud), composicin y caractersticas del ncleo familiar (edad, educacin, insercin laboral, ingresos, patologas sociales, acceso al seguro
as en condicin de pobreza extrema.

ados en sectores sociales llegaba al 20% de la poblacin ms pobre de Chile 2. El origen del problema est en el marco institucional existente y, como c

especto a la eficiencia del gasto social, se pueden distinguir dos tipos:


n efecto (indirecto) sobre la capacidad para incrementar el ingreso de los hogares ms pobres. Aqu es donde aparecen los programas de inversin so

n eficiencia a los mercados privados.


costos, por lo que deben compararse entre s para lograr la mejor

o que otros tambin disfrutan del hecho de convivir con una poblacin ms educada. Claramente, una sociedad en la que la poblacin es ed
lternativas de financiamiento; de lo contrario, una contraccin del financiamiento estatal (especialmente visible durante la crisis de los ochenta) conduce

nduce a la equidad.

por los organismos de cooperacin internacional para elevar el bienestar de la poblacin ms pobre.
do las medidas compensatorias sobro aquellas que modifiquen profundamente la estructura institucional vigente, as como el marco general de incentivo

cercanas a los beneficiarios directos de los programas sociales.

ionar sus propias demandas. Sin embargo, de acuerdo con algunos

ma investigacin, se encontr que la mayora de los gobiernos locales tienen responsabilidad total o parcial en la provisin de infraes tructura f

gobierno debe intervenir, asegurando la provisin del bien o servicio.


e independientemente de la poltica de descentralizacin adoptada por el gobierno, este proceso autnomo de redistribucin espacial o geogrfica de la p
dades, amplindose as aun ms la base tributaria. Las comuni dades ricas se haran ms ricas, y las pobres ms pobres; salvo que el gobierno central estab

las polticas en favor de la descentralizacin son ms efectivas en pases de ingresos medios y altos.
s; no slo porque los residentes reciben directamente el beneficio, sino para posibilitar que el electorado est polticamente involucrado en el proceso.

da a este esquema y, en general, a todas las transferen cias es, quin determina el monto a ser transferido?, el gobierno local,

o por el gobierno central debe ser consistente con el grado de efectos externos sobre las comunidades vecinas.
n el otorgamiento de ms fondos a una evaluacin del uso de los mismos.

icacia de los programas en la obtencin de sus fines y la eficiencia en la asignacin de recursos para la consecucin de los mismos 5.
vo de experiencias que logre mejorar el proyecto.
rupo-objetivo, debe incluirse como beneficiarios del programa social selectivo? Esta cuestin s es relevante, ya que lo que usualmente se hace en Amri
dentro del grupo- objetivo) seran los primeros beneficiarios.
nceptos: eficiencia y equidad.

ecisin deliberada de inversin. Siguiendo a Schultz, esto explicara por qu algunos pases crecen ms que otros, asunto que no era explicado por los fac

a educacin contribuye al crecimiento econmico. Inclusive los nuevos modelos de crecimiento 4 incorporan al capital humano como un factor de producc

us ms educacin y mayores ingresos maana.

vamos la realidad
aluar la "entrada tarda" al sistema educativo, que es una caracterstica comn en los pases en desarrollo.

onal, en el sentido de que los subsidios pblicos deben mantener una relacin

s productivos. Slo confiere credenciales que pueden ser utilizadas por los empleadores para escoger a sus trabajadores y para determinar sus salarios y
pacio para la intervencin estatal; lo que no necesariamente implica que la provisin misma est en manos del Estado, ya que, como se

onmica como falla en el mercado de capitales. El resultado sera nuevamente una subprovisin del servicio.
n, los resultados encontrados por dichos autores fueron los siguientes:

o facilita una mayor provisin de educacin y, por ende, una disminucin de las exigencias para el ingreso; esto ampliara las posibilidades de

privadas, permitindoles una mayor libertad de eleccin.


se evala a partir de pruebas de aplicacin nacional, encontrndose que los colegios subvencionados logran slo la mitad de los objetivos pedaggi cos e
Adems, un pas con una alta tasa de mortalidad no necesariamente implica servicios de salud deficientes, sino que la causa ltima puede estar en los

elega la autoridad al mdico para que tome la decisin por l.


xigir la mejor calidad en el servicio recibido.

entivos necesarios para funcionar eficientemente, siguiendo estrategias de optimizacin en el manejo de sus recursos. En otros trminos, si una persona
gir, y cualquier mejora tecnolgica depende de los recursos del gobierno central. De este modo, en coyunturas de escasez de recur sos, se contra

l Estado es regulador y adems debe asegurar equidad en el acceso, pues por lo general la seguridad social se limita a aquellos trabajadores que se en

detallada de costos ni de utilizacin de servicios, no se produce un proceso de aprendizaje respecto al proceso de prestacin de acciones de salud 9.
cierto que hay pacientes ms costosos; en ese caso, aparece una provisin adicional otorgada luego de estrictas verificaciones.

omo al sector privado. Si el Estado tiene que asumir a individuos no absorbidos por el sector privado (por ejemplo, los indigentes), igualmente son necesa
odos los agentes del mercado de la salud (mdicos, compa as de seguro, enfermeras, etc.) puedan realizar su labor de la mejor manera posible
conclusin errnea de que la economa, aisladamente, puede solucionar las dificultades sociales. En este sentido, la conformacin de equipos multid

lo cual se presenta la principal evidencia emprica al respecto. La conclusin que se desprende de esta parte es que el crecimiento es imprescindible;

obal resulta evidente.


diferente lo que necesita para dejar de ser pobre.
ue tienen una implicacin biolgica y, desde esa ptica, son cuantificables. En este marco encontra mos, en primer lugar, a la alimentacin; ta

mo elementos compensa dores ante una crisis o ajuste.

cosecha, los que tendran que valorizarse utilizando los precios del mercado para obtener el verdadero "nivel de ingreso" que tienen estos individuos; l
erido una vida corta 111. Esto muestra las dificultades de los enfoques; de hecho ningn enfoque ser perfecto, desde todo punto de vista.
ntos flucta entre US$22 y US$35); mientras que

de salario para los trabajadores no calificados, o un ndice de precios para una canasta adquirida por los grupos de bajos ingresos.
mos presente la escasez de recursos por parte del sector pblico.
odos indicados, en Sri Lanka el ingreso del 40% ms pobre creci 8%, mientras que en el Per el mismo segmento slo tuvo un crecimiento en el ingre

na, como por ejemplo la reduccin de la mortalidad infantil en todos los pases de 107 por mil en 1960 a 69 por mil en 1980, la experiencia muestra que
en la pobreza originada en un cambio en la distribucin de ingresos, manteniendo ahora constante el ingreso promedio. Una distribucin

d puede disminuir el impacto positivo del crecimiento.

". Es importante resaltar que si bien es cierto, antes de la dcada del ochenta, pases de otras regiones tambin haban logrado altos ndices de crecimien
poltica es un elemento esencial de la competencia basada en concursos.

pblico se concentr en la educacin primaria y secundaria. A nivel superior, el sector privado ha tenido gran participacin; mientras que el gasto pbl

ostrar, la contrastacin emprica de las ideas prevalecientes en un momento del tiempo ha generado la aparicin de nuevos objetivos, en la medida en que

e reciente industrializacin". Esta

nta inversin total se requiere para producir determinados incrementos en el ingreso per cpita?
rrollo se juzgara como crecimiento, el xito habra sido espectacular. Sin embargo, muchos

e vida de los pobres. Estos indicadores adicionales al tradicional ingreso per cpita estn relacionados con el empleo, la distribucin de ingresos y la sat

ceptados para salud, nutricin, vivienda, educacin, empleo e ingreso personal, y por el uso de una serie de indicadores estadsticos para

o era el empleo absoluto, sino la escasa productividad; por eso la estrategia de desarrollo no slo debe buscar crear empleo, sino contemplar el diseo de m
en actividades que reciben poca remuneracin y suponen largusimas jornadas de trabajo, como el vendedor ambulante, los carpinteros, los
ndo, tales como: alimentos, nutricin, servicios de salud, educacin, saneamiento, agua potable y vivienda. Estas son necesidades bsicas que contribuyen
olticas econmicas.
nto no disminuya la pobreza en el corto plazo, tambin es cierto que el crecimiento financia, en el mediano y largo plazo, la ruta directa, a travs de la ge

, cuyas habilidades y capacidades les posibilitaran lograr en condiciones normales. A estas dos propuestas puede agregrsele una tercera:
es; y de esta comparacin podr deducirse el grado de equidad en la distribucin del ingreso nacional.
ar luego, ello depender de lo que se quiera medir.
ionar su deseabilidad Desde esta ptica, ambos enfoques no son tan distintos entre s. En lo que sigue se revisarn ambos puntos de vista.
no est en funcin de la propiedad de los factores primarios, sino ms bien se alude a otros grupos de inters, como la separacin urbano-rural, las pr
nes. Esta teora critica a la teora del capital humano, pues sta slo analiza ingresos obtenidos por el trabajo y no ingresos totales.
entado o ha disminuido? Por eso es fundamental elegir adecuadamente las medidas de desigualdad y, adems, utilizarlas con mucho cuidado.

mejorar la eficiencia de los mercados, pero no aporta elementos para la resolucin del problema de la "distribu cin justa.

uellos a quienes se les quita posesiones para mejorar la situacin de otros. Pero no es posible "quitarles" a algunos lo que les pertenece aunque el fin sea pr
e que el individuo est en la peor posicin; os decir, optarn por esta funcin porque no saben si sern "ricos o pobres"; entonces, se cubren contra

obre bases voluntarias sin ningn rol para el gobierno? Una primera respuesta tiene que ver con la dificultad de los ricos para identificar adecuadamente a
o de obra en el sector moderno.

e ingresos ni en una unidad receptora similar, de manera que la comparacin debe hacerse con cautela.
per cpita, se reduce conforme la economa crece.

vidente entonces el impacto de la educacin y la salud sobre la distribucin de ingresos.

do, realzan la imprescindible necesidad de descartar el "modelo convencional" de acuerdo con el cual el crecimiento tpicamente beneficia a las masas.
sino las medidas orientadas a aumentar la productividad de los pobres.

ricos?, igualdad de oportunidades?, etc.


o, a pesar de que de esos incrementos, una proporcin mayor ira a los pobres. Es precisamente por eso que la oposicin de los ricos sera mucho men
as de ajuste con un grupo de individuos "cruzando el desierto"; en el proceso, algunos de ellos enfrentan una tarea ms difcil porque son "menos ca

cio relativo, se necesita una devaluacin real para lograr dicho objetivo 6.

tas maneras (unas positivas y otras negativas) a los sectores ms pobres de la poblacin.
ara sobrevivir, difcilmente pueden organizarse para unir sus esfuerzos y ejercer presin; aun cuando esto no implica que acepten las reformas, sino qu
adir que una encuesta realizada en Lima, en marzo de 1993, indicaba que de la poblacin pobre, slo un 4% conoca algo del Pondo Nacional de Comp
neficiarse, sesgndose el resultado hacia los "menos pobres"

a los no pobres 2. Adicionalmente, las polticas universales son de alto costo y de bajo impacto 3. Es caro disear una oferta que atien
sos muchas veces no est disponible. En esas condiciones resulta menos costosa la "autoseleccin", siempre y cuando se coloquen los incentivos a

eza en el grupo A aumenta a 110, mientras que la del grupo B permanece inalterada. En este nuevo contexto, sera imposible eliminar la pobreza del g

tologas sociales, acceso al seguro social), y caractersticas de la vivienda (rgimen de tenencia, estado, servicios con que cuenta, y grado de haci
rco institucional existente y, como consecuencia, en la forma en que se disean y ejecutan los programas, que lleva a que se produzcan muchas filtracion
recen los programas de inversin social.
edad en la que la poblacin es educada funciona mejor que una con
ante la crisis de los ochenta) conduce a una menor oferta de servicios sociales, o a una reduccin en la calidad de los mismos. En cualquiera de los dos esce
como el marco general de incentivos inherente a la misma. Conseguir una burocracia eficiente no es simple, porque normalmente no cuentan con los ince

la provisin de infraes tructura fsica, en particular, construccin y mantenimiento de calles, agua potable y desage. En contraste, los s
bucin espacial o geogrfica de la poblacin es un hecho real 5. Entonces, cuando se efecta un
; salvo que el gobierno central establezca un sistema de transferencias de las primeras a las segundas. Un ejemplo de esta medida, es el Fondo Com
amente involucrado en el proceso.
e los mismos 5.
lo que usualmente se hace en Amrica Latina es ordenar a los individuos, comunidades o reas geogrficas de acuerdo con algn indicador, como el ing
unto que no era explicado por los factores tradicionales de produccin.

humano como un factor de produccin ms. Los modelos de crecimiento anteriores, llamados neoclsicos, consideraban el stock de conocimientos co
s y para determinar sus salarios y jornales de una manera relativa 11.
el Estado, ya que, como seha visto en captulos anteriores, tambin existenfallas vinculadas con
sto ampliara las posibilidades de los pobres de acceder al sistema educativo. Es claro que en una situacin de deficiencia de demanda, un inc
tad de los objetivos pedaggi cos en castellano y matemticas (52%), mientras que ese porcentaje asciende a 70% en las escuelas privadas.
ue la causa ltima puede estar en los dems factores.
os. En otros trminos, si una persona est
de escasez de recur sos, se contrae la calidad del servicio. Cuba cuenta con un sistema de salud que se asemeja a este esquema.

a a aquellos trabajadores que se encuentran formalmente incorporados al mercado laboral. As, la universalidad se logra si el Estado se encarga de

stacin de acciones de salud 9.


verificaciones.

s indigentes), igualmente son necesarias medidas para controlar los costos, sin disminuir la calidad del servicio.
labor de la mejor manera posible frente a los limitados recursos asignados, y frente a los intereses de la sociedad.
a conformacin de equipos multidisciplinarios, en los cuales profesionales de distintas reas estn presentes, se convierte en una condicin trascenden

el crecimiento es imprescindible; pero por s solo, al menos en el corto plazo, no asegura una reduccin sustantiva de la pobreza. De este modo, la
primer lugar, a la alimentacin; tambin se incluyen algunas necesidades bastante generales que son derivadas de la anterior, como el vestido, la

reso" que tienen estos individuos; lo mismo rige para pequeas localidades rurales de autoconsumo.
de todo punto de vista.
de bajos ingresos.
slo tuvo un crecimiento en el ingreso de 3%. Entonces, a tasas de crecimien-

l en 1980, la experiencia muestra que en ausencia de crecimiento, la


greso promedio. Una distribucin ms igualitaria, que entregue mayor ingreso a los pobres, tendr un efecto positivo sobre la reduccin de l

logrado altos ndices de crecimiento, prcticamente ninguno ha podido mantener esas elevadas tasas durante tres dcadas. Entonces, no slo se trata de c
acin; mientras que el gasto pblico se concentr en la educacin cientfica y tecnolgica, el sector privado autofinanciado ha atendido la demanda de

evos objetivos, en la medida en que las "recetas" no brindaban los frutos esperados.
o, la distribucin de ingresos y la satisfaccin de las necesidades bsicas.

indicadores estadsticos para estos componentes. Ambos estudios constituyen un importante antecedente histrico del actual "enfoque d

pleo, sino contemplar el diseo de medidas para aumentar la


ambulante, los carpinteros, los gasfiteres, los vigilantes de automviles en las calles, etc. stos trabajan ardua e independientemen te, sin c
necesidades bsicas que contribuyen a mejorar los recursos humanos, resumidos en ms y mejor educacin y salud; ello, a su vez, aumenta la product
zo, la ruta directa, a travs de la generacin de los recursos necesa rios para poder implementarla.

s puede agregrsele una tercera: la de la CEPAL 62. sta sostiene que el ajuste de los aos ochenta mostr los problemas estructurales de e
mbos puntos de vista.
mo la separacin urbano-rural, las principales categoras industriales, importadores, exportadores, etc. Pese a lo anterior,
izarlas con mucho cuidado.

ue les pertenece aunque el fin sea proporcionar oportunidades a otros. De esta manera, el nico medio que queda para intentar conseguir la igualdad de op
pobres"; entonces, se cubren contra la eventualidad de estar en el segundo grupo.

os para identificar adecuadamente a los pobres; si el rico no cuenta con la informacin suficiente para saber exactamente quin o quines son pobres, corres
tpicamente beneficia a las masas.
sicin de los ricos sera mucho menor.
s difcil porque son "menos capaces de hacerlo", por lo que requieren algn tipo de apoyo temporal para lograr su objetivo. Este sera el fun
ica que acepten las reformas, sino que no pueden hacer sentir su "voz".
a algo del Pondo Nacional de Compensacin y Desarrollo Social (FONCO DES), pero desconoca totalmente los mecanismos de acceso a estos programas. E
caro disear una oferta que atienda a todos; su abarata miento significa una reduccin de la calidad, lo que evidentemente deteriora el imp
uando se coloquen los incentivos adecuados para que slo los que realmente necesitan del programa acudan a l. Sin embargo, como se ha

imposible eliminar la pobreza del grupo A; lo mejor que puede hacerse es eliminar la pobreza del grupo B. En el proceso, desaparecen los beneficios

con que cuenta, y grado de hacinamiento). A los rasgos desventajosos se les asigna un puntaje y luego se realizan los clculos para obtener el
que se produzcan muchas filtraciones.
smos. En cualquiera de los dos escenarios, se sacrifica el desarrollo de largo plazo en el intento de mantener el equilibrio de corto plazo. Adiciona
ormalmente no cuentan con los incentivos ni con la motivacin adecuada; y aqu no se hace referencia a las instancias pblicas como oferentes del serv

y desage. En contraste, los servicios telefnicos y de electricidad son responsabilidad de agencias pblicas o privadas vincu ladas directam
de esta medida, es el Fondo Comn Municipal en Chile 8.
do con algn indicador, como el ingreso per cpita. Si el nmero de indivi duos dentro del grupo elegible excede a los que realmente se puede servir con
deraban el stock de conocimientos como un factor exgeno, mientras que los modelos de Lucas y Romer lo consideran endgeno, en un intento de incorp
e deficiencia de demanda, un incremento en los costos privados disminuira el nmero de matriculados.
n las escuelas privadas.
a este esquema.

ad se logra si el Estado se encarga de los trabajadores independientes (aunque en muchos casos pueden tener un seguro privado de salud o cotizar en el si
nvierte en una condicin trascendental para el logro simultneo de eficiencia y

va de la pobreza. De este modo, las polticas sociales no deben verse como un simple elemento compensador o complementario de una estrategia globa
de la anterior, como el vestido, la salud, la ocupacin y la educacin. En este sentido, ser pobreza absoluta la incapacidad de satisfaca una
cto positivo sobre la reduccin de la pobreza, con el ingreso promedio constante.

cadas. Entonces, no slo se trata de crecer, sino de hacerlo de una manera estable.
anciado ha atendido la demanda de la educacin universitaria en humanidades y ciencias sociales.
e histrico del actual "enfoque de las necesidades bsicas insatisfechas", tal como se desarro llar en acpites posteriores.
dua e independientemen te, sin contrato y son a menudo muy pobres. As, el problema se redefini como el de los "trabajadores pobres"
d; ello, a su vez, aumenta la productividad y, por lo tanto, la capacidad de generar ingresos.
los problemas estructurales de equidad que tienen las economas latinoamericanas; los pases no buscan ajuste sino desarrollo, y una condicin
intentar conseguir la igualdad de oportunidades es la de convencer a cada individuo para que libremente escoja entregar algo de lo que tiene para ese
te quin o quines son pobres, corresponde al gobierno hacer la transferencia, para lograr la eficiencia.
ograr su objetivo. Este sera el fundamento de los programas de apoyo social.
ismos de acceso a estos programas. Esta es una limitante muy severa, pues los resultados mostrados indican que el programa simplemente no se conoca 14
ue evidentemente deteriora el impacto buscado por la poltica.
a l. Sin embargo, como se ha visto lneas atrs, los individuos pueden escoger trabajar menos para ser sujetos elegibles, por lo que una op

proceso, desaparecen los beneficios para el grupo A.

alizan los clculos para obtener el total de puntos del hogar. Entre 1985 y 1991, el pro grama atendi a un promedio mensual de 96,000 benefic
quilibrio de corto plazo. Adicionalmente a lo anterior, se cuestiona que los pobres no acceden a los servicios, as sean stos gratuitos. Por otro lado, u
cias pblicas como oferentes del servicio, sino como reguladoras del mismo.

s o privadas vincu ladas directamente con el gobierno central. Lo que los autores conside raron como un resultado no esperado fue que la
os que realmente se puede servir con los recursos disponibles, se "afina el indicador hasta definir un punto de corte, a partir del cual se define quines ser
n endgeno, en un intento de incorporar al modelo todas las fuentes de crecimiento sostenido; entre ellas, la inversin en capital humano.
ro privado de salud o cotizar en el sistema de seguridad social), los indigentes, los enfermos crnicos y los pacientes de la tercera edad. La regulacin pue
plementario de una estrategia global, sino que deben ser una parte medular de la misma.
a incapacidad de satisfaca una o ms de estas necesidades mnimas.
mo el de los "trabajadores pobres". El problema no era slo aumentar el empleo, sino elevar el ingreso de los pobres, tanto en relacin con
e sino desarrollo, y una condicin para lograrlo es el crecimiento econmico; adicionalmente, para crecer hay que ser competitivos. Esta com
egar algo de lo que tiene para ese fin.
grama simplemente no se conoca 14.
etos elegibles, por lo que una opcin a contemplar es la posibilidad de trabajar a cambio de los beneficios. Esto desincentiva ra a aquellos que

medio mensual de 96,000 beneficiarios. De stos, el 85% fueron preescolares; el 11%, mujeres embarazadas; y el restante 4%, escolares.
ean stos gratuitos. Por otro lado, una provisin centralizada no provee los incentivos necesarios para buscar alternativas de mayor costo- efectividad
ltado no esperado fue que la educacin primaria frecuentemente era controlada por los gobiernos locales.
partir del cual se define quines sern los beneficiarios y quines no.
en capital humano.
de la tercera edad. La regulacin puede suponer que estos ltimos grupos sean incorporados a los sistemas privados de salud, mediante algn tipo de
los pobres, tanto en relacin con el de los ricos como en trminos absolutos.
ay que ser competitivos. Esta competitividad no puede lograrse ni con salarios ms bajos, ni con ajustes en el tipo de cambio, ni tampoco con
to desincentiva ra a aquellos que pueden trabajar y obtener mayores ingresos de modo que no fueran sujetos de la poltica. De esta manera, se

el restante 4%, escolares.


nativas de mayor costo- efectividad.
s de salud, mediante algn tipo de seguros colectivos.
tipo de cambio, ni tampoco con una sobre- explotacin de los recursos naturales; el camino adecuado est dado por los aumentos en la prod
de la poltica. De esta manera, se reducen las filtraciones y se mejora la eficiencia de la focalizacin.
do por los aumentos en la productividad, que a su vez provienen de la incorporacin adecuada del progreso tecnolgico. Esta adap
rogreso tecnolgico. Esta adaptacin supone recursos humanos con un nivel de calificacin adecuado para poder absorberlo, por lo que el n
oder absorberlo, por lo que el nfasis de la transformacin productiva con equidad debe tener como base la inversin necesaria en recursos hum
nversin necesaria en recursos humanos.