Panorama Do Abastecimento2017 PDF

ISSN 2448-3265
PANORAMA DO
ABASTECIMENTO
DE COMBUSTVEIS
2017
Agncia Nacional do Petrleo, Gs Natural e Biocombustveis
Diretor-Geral
Dcio Fabricio Oddone da Costa
Diretores
Aurlio Cesar Nogueira Amaral
Felipe Kury
Waldyr Martins Barroso
2017
Rio de Janeiro
2017 Agncia Nacional do Petrleo, Gs Natural e Biocombustveis.
Todos os direitos reservados pela Agncia Nacional do Petrleo, Gs Natural e

Biocombustveis.
Agncia Nacional do Petrleo, Gs Natural e Biocombustveis (Brasil).
Panorama do abastecimento de combustveis: 2017 / Agncia Nacional do Petrleo,

Gs Natural e Biocombustveis. - Rio de Janeiro : ANP, 2017- .
v. : grf., tab.
Anual.
ISSN 2448-3265. Livro eletrnico. Organizado por Renato Cabral Dias Dutra.
1. Abastecimento de combustveis. 2. Biocombustveis. 3. Derivados de petrleo. 4.

Downstream. 5. Economia. 6. Mercado de combustveis. 7. Regulao. I. Dutra, Renato
Cabral Dias. II. Ttulo.
CDD 333.82
Coordenao
Superintendncia de Abastecimento (SAB)
Maria Ins Souza superintendente
Equipe Tcnica
Bruno Pereira Nascimento Leandro Trinta de Farias
Eduardo dos Santos Barroso Leonardo Jardim da Silva Faria
Euler Martins Lage Felipe de Araujo Lima
Fbio da Silva Vinhado Rafaela Coelho Guerrante Gomes Siqueira Moreira
Jackson da Silva Albuquerque Renato Cabral Dias Dutra
Jardel Farias Duque Rita Capra Vieira
Joo Paulo Lopes Pereira Silvio Roberto Pereira da Costa
Edio e Reviso
Superintendncia de Comunicao e Relaes Institucionais
Andrea Marques Machado superintendente
Rose Pires Ribeiro superintendente-adjunta
Renata Moraes
Joo Carlos Machado
Luiz Henrique Vidal Ferraz
4
SUMRIO
Editorial ................................................................................................................................................. 7
PARTE 1 Viso geral do mercado e da regulamentao do abastecimento

O mercado de combustveis no Brasil em 2016 ...................................................................................... 9
Introduo ................................................................................................................................................ 9
Quantitativo de agentes regulados .......................................................................................................... 9
Vendas internas de combustveis........................................................................................................... 11
Matriz veicular nacional ......................................................................................................................... 15
Comrcio exterior de combustveis ....................................................................................................... 15
Consideraes finais............................................................................................................................... 17
A atividade regulatria da ANP em relao ao abastecimento de combustveis em 2016 .................... 19
Introduo .............................................................................................................................................. 19
Agenda regulatria da ANP para o abastecimento de combustveis em 2016 ...................................... 19
Consideraes finais e perspectivas regulatrias para 2017 ................................................................. 26
PARTE 2 Anlise setorial do mercado de combustveis

Os desafios do comrcio exterior de derivados de petrleo e de biocombustveis: avaliao de
aspectos regulatrios e econmicos .................................................................................................... 32
Introduo .............................................................................................................................................. 32
Arcabouo normativo e aspectos administrativos do processo de importao e de exportao de
combustveis .......................................................................................................................................... 33
A dinmica de preos de derivados de petrleo .................................................................................... 37
O reposicionamento estratgico da Petrobras ...................................................................................... 43
Alterao do perfil do comrcio exterior ............................................................................................... 47
Cenrio atual do mercado brasileiro de lubrificantes: estrutura, indicadores e logstica reversa ......... 54
Introduo .............................................................................................................................................. 54
Base normativa do mercado de lubrificantes ........................................................................................ 54
Estruturao do mercado....................................................................................................................... 56
O Programa de Monitoramento da Qualidade dos Combustveis no contexto da crise fiscal ............... 73
Introduo .............................................................................................................................................. 73
Objetivos do PMQC ................................................................................................................................ 73
Execuo do Programa e resultados obtidos ......................................................................................... 74
5
O PMQC e a crise fiscal a partir de 2014 ................................................................................................ 76
Finalizao das licitaes em 2015......................................................................................................... 79
ndices de conformidade: comparativo 2014-2017 ............................................................................... 81
Centro de Pesquisas e Anlises Tecnolgicas da ANP: 40 anos a servio da garantia da qualidade de
combustveis e de lubrificantes no Brasil ............................................................................................. 83
Introduo .............................................................................................................................................. 83
Os programas de monitoramento da qualidade .................................................................................... 85
Trabalho conjunto com a rea de fiscalizao ....................................................................................... 87
Programas inter-laboratoriais ................................................................................................................ 89
Pesquisa e desenvolvimento .................................................................................................................. 91
Novas regras para o controle de qualidade dos produtos importados ................................................. 95
Introduo .............................................................................................................................................. 95
Histrico ................................................................................................................................................. 96
Novas regras do controle de qualidade na importao ......................................................................... 98
Consideraes finais ............................................................................................................................. 103
Autonomia regulatria em tempos de desregulao econmica ....................................................... 105
Introduo ............................................................................................................................................ 105
Por que desregular? ............................................................................................................................. 105
A desregulao do downstream brasileiro: o caso do plano de desinvestimentos da Petrobras........ 111
Consideraes finais............................................................................................................................. 119
6
EDITORIAL
O Planejamento Estratgico da Agncia Nacional do Petrleo, Gs Natural e Biocombustveis

(ANP) apresenta como objetivo a melhoria do ambiente de negcios e a contribuio para o
aumento da transparncia e produtividade em relao ao setor. Para a implementao desse
objetivo, a ANP busca estabelecer, com os agentes regulados e com a sociedade, canal aberto
de comunicao. Nesse processo, a disponibilizao de informao tcnica ao mercado e
sociedade elemento fundamental da estratgia da Agncia.
Em junho de 2006 a ANP, por meio da Superintendncia de Abastecimento (SAB), iniciou a

publicao do Boletim Abastecimento em Nmeros, o qual sistematiza, trimestralmente, os
principais dados do setor regulado. Esse peridico, pioneiro no downstream, , contudo, restrito
divulgao dos nmeros. A iniciativa de lanamento, em 2016, da revista Panorama do
Abastecimento de Combustveis, nesse mbito, complementa essa iniciativa com uma
abordagem analtica de dados e de cenrios, atendendo, com periodicidade anual, ao leitor que
procura contedo acerca do abastecimento nacional.
Para a consecuo dessa tarefa, o Panorama foi concebido como uma coletnea de artigos
tcnicos relativos ao mercado de combustveis e derivados de petrleo, elaborados por
profissionais das superintendncias da ANP ligadas ao downstream. Proporciona sociedade o
conhecimento tcnico especializado de um dos setores econmicos mais dinmicos e relevantes
do pas. A revista, de periodicidade anual, est em sua segunda edio e conta, em 2017, com a
participao de especialistas da rea de abastecimento, de qualidade e de fiscalizao da ANP.
A revista composta de duas partes. A primeira parte traz uma viso geral do mercado de
combustveis em 2016 e da atividade regulatria da ANP voltada ao downstream. A segunda
parte apresenta uma anlise setorial do mercado e detalha temas de relevncia contempornea.
Na edio de 2017, essa seo aborda oito assuntos: comrcio exterior de combustveis;
mercado de lubrificantes; resultados de qualidade de combustveis; melhorias regulatrias
acerca da qualidade de produtos importados; avanos do Centro de Pesquisas e Anlises
Tecnolgicas; e aspectos jurdicos da autonomia regulatria.
A expectativa a de que o sucesso das publicaes da ANP ir se repetir com mais essa edio
da revista Panorama do Abastecimento de Combustveis.
Boa leitura!
Dcio Fabricio Oddone da Costa

Diretor-Geral da ANP
7
PARTE 1
VISO GERAL DO MERCADO
E DA REGULAMENTAO DO
ABASTECIMENTO
8
O MERCADO DE COMBUSTVEIS NO BRASIL EM 2016
Renato Cabral Dias Dutra i
Introduo
O presente estudo visa apresentar, de modo sucinto, uma descrio dos principais resultados
do mercado de combustveis regulado pela Agncia Nacional do Petrleo, Gs Natural e
Biocombustveis (ANP), ao longo do ano de 2016.
Inicialmente, apresenta-se, na seo 1, o quantitativo de agentes regulados, no setor de

abastecimento de combustveis. Na seo 2, analisa-se a evoluo das vendas de combustveis
ao longo de 2015. Na seo seguinte so resumidos os principais dados de comrcio exterior de
combustveis. Por fim, so apresentadas as consideraes finais.
1. Quantitativo de agentes regulados

Os agentes ligados ao abastecimento nacional de combustveis compreendem quatro
segmentos de empresas: os fornecedores de derivados de petrleo e de biocombustveis, os
distribuidores, os revendedores e os consumidores. Totalizaram, em 2016, 125.799 agentes
regulados. A Figura 1 apresenta esse quantitativo de agentes, por segmento.
Figura 1. Quantitativo de agentes ligados ao abastecimento nacional de combustveis, 2016.

Fornecedores Distribuidores Revendedores Consumidores
1144 agentes 236 agentes 108.037 agentes 16.382 agentes
- 18 Refinarias de Petrleo - 164 Distribuidores de Combustveis - 359 Transportadores-Revendedores- - 16.343 Pontos de Abastecimento
- 383 Usinas de Etanol Lquidos Retalhistas (TRRs) (instalaes)
- 379 Importadores e Exportadores de - 19 Distribuidores de Solventes - 41.689 Revendedores Varejistas de - 39 Consumidores Industriais de
Petrleo e Derivados - 20 Distribuidores de GLP Combustveis Lquidos (17.130 Bandeira Solventes
- 90 Produtores de Lubrificantes - 27 Distribuidores de Asfaltos Branca)
- 210 Importadores de Lubrificantes - 6 Distribuidores de Combustveis de - 65.689 Revendedores de GLP
- 15 Rerrefinadores de Lubrificantes Aviao - 260 Revendedores de Aviao
- 49 Produtores de Biodiesel (com - 22 Coletores de Lubrificantes
Autorizao de Operao - AO) - 18 Transportadores-Revendedores-
Retalhistas de Navegao Interior (TRR-
NI)
Fonte: ANP (2016).
Os dados registram 125.799 agentes regulados, no fim de 2016. Esse nmero evidencia a
complexidade e a variedade dos agentes regulados pela ANP no abastecimento de combustveis.
Alm disso, houve, entre 2015 e 2016, aumento de 7.598 agentes visto que, em 2015, o
quantitativo era de 118.201. Esse incremento representa um crescimento de 6,4% em um ano
em que a economia brasileira encolheu 3,6% no Produto Interno Bruto (PIB) 1, o que evidencia o
aumento de complexidade do setor. A Tabela 1 resume as variaes lquidas no quantitativo de
agentes, j consideradas as diferenas entre agentes que entraram e que saram do mercado.
1
IBGE e BCB (2016).
9
Tabela 1. Variao lquida do quantitativo de agentes entre 2015 e 2016.
Fornecedores +39 Revendedores + 4654
Refinarias de Petrleo = TRR - Transportador-Revendedor-Retalhista -21
Usinas de Etanol = Revendedores Varejistas Combustveis Lquidos +795
Importadores/Exportadores Petrleo e Derivados +41 Revendedores de GLP +3858
Produtores Lubrificantes -4 Revendedoras de Aviao +20
Importadores Lubrificantes +5 Coletores de Lubrificantes +1
Rerrefinadores Lubrificantes = TRR-Nis (Navegao Interior) +1
Produtores de Biodiesel -3
Consumidores + 2931
Distribuidores -26 Pontos de Abastecimento (instalaes) +2935
Distribuidoras de Combustveis Lquidos - 23 Consumidores de Solventes -4
Distribuidoras de Solventes -5
Distribuidoras de GLP +1 AGENTES 2016/2015
Distribuidoras de Asfaltos =
Distribuidoras de Combustveis Aviao +1 + 7598
Agentes 2015 Agentes 2016
118.201 125.799
Fonte: ANP (2016).
A Tabela 1 deve ser interpretada no apenas no que se refere variao quantitativa, mas
tambm nos aspectos qualitativos que embasam as alteraes. Destacam-se as seguintes
explicaes para as variaes no quantitativo de agentes, por segmento:
a) Segmento dos Fornecedores: a maior parte da variao explicada pelo aumento do

nmero de agentes importadores. Ao longo de 2016, dois movimentos de mercado
explicam essa alterao: primeiramente, houve reduo dos preos dos derivados de
petrleo no mercado internacional, abrindo janelas de oportunidade na importao; em
segundo, houve mudana nos contratos da Petrobras com os distribuidores de
combustveis no sentido da no garantia integral no suprimento de combustveis,
gerando, como consequncia, a necessidade de se recorrer importao para o
suprimento adicional, quando necessrio.
b) Segmento dos Distribuidores: a variao mais relevante verificou-se na queda do
nmero de distribuidores de combustveis lquidos, o que explicada pelo processo de
recadastramento de distribuidores, previsto pela Resoluo ANP n 58/2014
distribuidores que no operavam no mercado e que, por esse motivo, no se
recadastraram nos prazos previstos, foram revogados.
c) Segmento dos Revendedores: dois movimentos principais ocorreram nesse segmento
a reduo de 21 TRRs e o aumento de 795 revendedores de combustveis lquidos e de
3.858 de GLP. No primeiro caso, houve revogao de autorizao, por meio de processo
administrativo, de 21 TRRs, mas que no estavam operando, procedimento previsto
pelas resolues pertinentes; no segundo caso, desde a implantao pela ANP de
sistema eletrnico para recebimento e gesto documental dos postos revendedores,
houve a regularizao e formalizao da situao dos agentes que tinham pendncias,
o que resultou no incremento significativo do quantitativo.
d) Segmento dos Consumidores: praticamente todo o incremento no quantitativo de
agentes pode ser explicado pelo aumento lquido de 2.935 pontos de abastecimento.
10
Esse incremento se explica pela regularizao de instalaes existentes mas que no
constavam na base de dados da ANP devido ao fiscalizadora da Agncia.
2. Vendas internas de combustveis

Ao longo do ano de 2016 o mercado de combustveis decresceu, em mdia, 4,5%, em termos
volumtricos. Esse dado deve ser analisado em comparao com outros dois: a retrao
econmica brasileira e a retrao do prprio mercado de combustveis em 2015, de 1,9%. Esses
dois resultados, conjuntamente, evidenciam a relevncia da desacelerao do mercado de
combustveis em 2016.
O desempenho do mercado de combustveis no foi, contudo, uniforme. Houve combustveis

que tiveram aumento expressivo nas vendas internas, e outros que apresentaram retrao
considervel. A tabela 2 resume esses resultados.
Tabela 2. Vendas internas de combustveis em 2016.

mil m3 Variao (%)
Combustvel
2011 2012 2013 2014 2015 2016 2016/2015
Diesel B 52.264 55.900 58.571 60.032 57.211 54.279 -5,1%
Diesel A 49.683 53.138 55.643 56.621 53.206 50.479 -5,1%
Biodiesel (B100) 2.580 2.762 2.929 3.410 4.005 3.799 -5,1%
Gasolina C 35.491 39.698 41.428 44.364 41.137 43.019 4,6%
Gasolina A 27.100 31.758 31.679 33.273 30.204 31.404 4,0%
Etanol Anidro 8.391 7.940 9.686 11.091 10.934 11.615 6,2%
Etanol Hidratado 10.899 9.850 11.755 12.994 17.863 14.586 -18,3%
GLP 12.868 12.926 13.276 13.410 13.249 13.398 1,1%
leo Combustvel 3.672 3.934 4.990 6.195 4.932 3.333 -32,4%
QAV 6.955 7.292 7.225 7.470 7.355 6.765 -8,0%
GAV 70 76 77 76 64 57 -10,2%
TOTAL 122.219 129.677 137.323 144.541 141.811 135.436 -4,5%
GNV (mil m/dia) 5.390 5.320 5.125 4.960 4.820 4.976 3,2%
Fonte: ANP (2016).
A Tabela 2 demonstra o avano das vendas de gasolina C, de GLP e de gs natural veicular (GNV)
num contexto de desacelerao do mercado para todos os demais combustveis. Verifica-se,
ademais, uma reduo relativa da participao dos biocombustveis em relao aos derivados
de petrleo na matriz energtica nacional, dada pela retrao de 9 % nas vendas de etanol total
e de 5,1% de biodiesel.
As vendas de combustveis do ciclo Otto 2 e do ciclo diesel foram influenciadas pela alterao da
poltica de preos da Petrobras, em outubro de 2016, conforme anunciado pelo Grupo Executivo
de Mercado e Preos (Gemp). 3 De acordo com essa nova poltica, a empresa passou a ajustar
regularmente os preos de venda da gasolina e do leo diesel a partir das refinarias, com
impacto nas vendas internas e na importao desses combustveis. As seguintes alteraes de
preos foram anunciadas:
2
Os combustveis que fazem parte do ciclo Otto so a gasolina C e o etanol hidratado.
3 Petrobras S.A. (2016). Em: http://www.petrobras.com.br/fatos-e-dados/revisamos-os-precos-de-combustiveis.htm.
11
a) Dia 14 de outubro de 2016: reduo de 2,7% no preo do leo diesel e de 3,2% no da
gasolina.
Justificativa anunciada pela empresa: sazonalidade do mercado internacional de
petrleo e crescente volume de importaes, reduzindo a participao de
mercado da Petrobras no fornecimento desses combustveis.
b) Dia 8 de novembro de 2016: reduo de 10,4% no preo do leo diesel e de 3,1% no da
gasolina.
Justificativa anunciada pela empresa: oscilao dos preos internacionais de
petrleo.
c) Dia 5 de dezembro de 2016: elevao de 9,5% no preo do leo diesel e de 8,1% no da
gasolina.
Justificativa anunciada pela empresa: oscilao dos preos internacionais de
petrleo e variao do cmbio.
d) Dia 5 de janeiro de 2017: elevao de 6,1% no preo do leo diesel e no alterao do
da gasolina.
Justificativa anunciada pela empresa: movimentos sazonais nas cotaes
globais de derivados de petrleo devido maior demanda durante o inverno no
hemisfrio norte.
Alm desses efeitos sistmicos ligados ao desempenho da economia e das variaes de preos
nos mercados nacional e internacional, so examinadas, nas subsees seguintes, as anlises
dos principais combustveis.
leo Diesel B
O mercado de leo diesel B apresenta, historicamente, comportamento pr-cclico em relao

ao crescimento do Produto Interno Bruto. De acordo com dados do Banco Central do Brasil, a
economia teve, em 2016, retrao de 3,6%, ao passo que as vendas de leo diesel B encolheram
5,1% no mesmo perodo, o que deve ser compreendido a partir da anlise sistmica do mercado.
Em primeiro lugar, cumpre destacar que o leo diesel consumido, majoritariamente, por
veculos pesados e maquinrios; Em 2016, dados da Associao Nacional de Fabricantes de
Veculos Automotores (Anfavea) mostram que ocorreu retrao de 29,4% nos licenciamentos
de caminhes e de 33,5% nos de nibus, assim como queda de 11,2% nas vendas de mquinas
e equipamentos agrcolas e rodovirios. 4 Em segundo lugar, a produo nacional de leo diesel
caiu 8,3%; Assim, conclui-se que houve elevao da participao das importaes no suprimento
desse combustvel, j que a queda de produo superou a das vendas de fato, houve elevao
de 8,5% nas importaes lquidas do produto. 5
Convm destacar, por outro lado, que, apesar da retrao, a matriz ambiental do leo diesel se
tornou mais limpa em funo da maior participao do leo diesel de baixo teor de enxofre
(ODBTE) em relao ao diesel de alto teor. Desde o incio da implantao do leo diesel com 10
partes por milho (ppm) de enxofre (S-10), em 2010, houve crescimento exponencial de suas
vendas, de modo que, em 2016, o leo diesel S-10, alcanou uma participao de mercado de
32,9%. Esse resultado, em cenrio de retrao das vendas de leo diesel por dois anos
4
Anfavea (2017).
5 ANP (2017).
12
consecutivos, significa um xito do programa e uma composio mais limpa da matriz nacional
de combustveis.
Grfico 1. Vendas internas de combustveis em 2016.

20 35%
32,8%
18
29,1% 30%
16 24,9%
17,8
14 25%
16,6
12 19,0%
20%
10 14,9
15%
8
8,9%
10,0
6 10%
6,1%
4 5,3%
4,7
5%
2 3,0
2,4
0 0%
Volume de S-10 fornecido (mil m) Participao no Mercado de Diesel
Fonte: ANP (2016).
A ampliao do ODBTE nas vendas de leo diesel foi acompanhada, nos ltimos anos, pela
ampliao da malha de municpios que possuem postos que vendem de leo diesel S-10.
Enquanto em 2012 apenas 43,1% dos municpios eram cobertos, em 2016 o percentual passou
a 85,1%, indicando que a comercializao desse combustvel se encontra disseminada. A Tabela
3, a seguir, apresenta esse resultado.
Tabela 3. Vendas internas de combustveis em 2016.

Municpios Municpios
Ano
Cobertos Brasil (%)
2012 2.399 43,1%
2013 3.174 57,1%
2014 4.295 77,2%
2015 4.562 82%
2016 4.739 85,1%
Fonte: ANP (2016).
Gasolina C e Etanol Hidratado
A gasolina C, composta pela mistura de gasolina A (mineral) e de etanol anidro nas propores
de 73% e de 27%, respectivamente, teve suas vendas elevadas em 4,6%; porm, dada essa
diferena de proporo, o volume de gasolina A aumentou 4 %, ao passo que o de etanol anidro
cresceu 6,2%. Embora a economia nacional tenha se retrado em 2016, com reflexos negativos
na produo, venda e licenciamento de veculos leves 6, que usam a gasolina C como
6
Anfavea (2017).
13
combustvel, a elevao das vendas explicada pela reduo do preo relativo da gasolina C face
ao etanol hidratado, especialmente a partir de setembro de 2016. Dado que a gasolina C e o
etanol hidratado so substitutos perfeitos nos veculos flex fuel, responsveis pela maior parte
do consumo, o efeito substituio levou migrao da demanda em direo gasolina C. De
fato, a compensao do aumento das vendas de gasolina C foi manifestada na queda de 18,3%
nas vendas de hidratado, compondo, ento, um quadro de retrao total dos combustveis do
ciclo Otto de 2,4%.
leo Combustvel
A reduo de vendas mais significativa, entre 2015 e 2016, foi a de leo combustvel, com queda
de 32,4%. Historicamente, o desempenho comercial desse combustvel mostra-se bastante
elstico, ligado, fundamentalmente, s variaes de demanda pelos segmentos econmicos que
dele fazem uso. Os principais usos do leo combustvel so no setor termeltrico em especial
na Regio Nordeste, na navegao, na minerao e na indstria de celulose.
Ao longo de 2016, a utilizao termeltrica, principal uso do leo combustvel, caiu em funo
da interligao do sistema eltrico da Regio Nordeste ao sistema nacional e queda das vendas
do combustvel para gerao eltrica. Devido melhoria da situao hdrica, em maio de 2016,
o Comit de Monitoramento do Setor Eltrico (CMSE) aprovou o desligamento de 12
termeltricas. Alm disso, empresas do ramo de minerao e de celulose reduziram suas
demandas por leo combustvel para alimentao de maquinrio necessrio s suas atividades
produtivas, reflexo da recesso econmica.
GLP
O GLP teve elevao de 1,1% nas vendas. Ao longo da srie histrica apresentada na Tabela 2,
observa-se que as vendas de GLP no apresentam elevaes ou retraes acentuadas, sendo
mais linear em seu desempenho comercial. Isso se explica, dentre outros fatores, ao fato de, no
Brasil, a maior parcela do GLP comercializado ser em recipientes de 13 quilos (botijes de uso
domstico), cujo consumo tende a ser inelstico, e ao fato de o crescimento populacional ser de
apenas 0,8% ao ano 7. A isso se adiciona o fato de que a estabilidade do mercado de GLP deve-
se, tambm, a aspectos estruturais: o principal concorrente potencial do GLP, o gs natural,
depende da instalao de infraestrutura para capilarizar a distribuio.
QAV
Os combustveis de aviao querosene de aviao (QAV) e gasolina de aviao (GAV) tambm

apresentaram retrao nas vendas, em linha com o desempenho econmico nacional. O
mercado de QAV, em especfico, aps uma retrao de 1,5% em 2015, caiu 8% em 2016. Essa
queda explicada, dentre outros fatores: pela reduo de 7% no nmero de passageiros que
voaram em 2016, na comparao com 2015; pela diminuio de 11,0% nas decolagens; pela
queda de 8,3% no nmero de horas voadas; e pela retrao de 9,7% no nmero de assentos
vendidos.8
7
IBGE (2017).
8 Anac (2017).
14
3. Matriz Veicular Nacional
Das informaes extradas da Tabela 2 possvel avaliar a configurao da matriz veicular
nacional em termos de combustveis predominantes nos veculos em circulao, medidas em
tonelada equivalente de petrleo (tep). Consideram-se os seguintes combustveis: gasolina A,
leo diesel A, GNV, etanol hidratado, etanol anidro e biodiesel. Os dados so sumarizados por
meio do Grfico 2.
Grfico 2. Matriz veicular nacional (tep).
Fonte: ANP (2017).
O Grfico 2 evidencia, em termos de participao dos combustveis na matriz veicular, um

avano relativo dos biocombustveis em detrimento dos combustveis fsseis, embora, em
termos volumtricos, a venda de biocombustveis tenha se reduzido ao longo de 2016. Em
consonncia com os dados da Tabela 2. Nesse sentido, entre 2015 e 2016, verifica-se uma
reduo relativa do leo diesel A, de 46,5% para 44,6%, ao passo que a gasolina A eleva-se de
29,7% para 31,9%. Essa variao explicada, como j mencionado na seo 2, pela reduo das
vendas internas de leo diesel B e pelo aumento das de gasolina C, em 2016. Paralelamente,
embora o etanol total tenha apresentado queda de participao na matriz veicular, houve um
aumento da importncia relativa do etanol anidro frente ao hidratado, processo ocorrido no
bojo da ampliao das vendas de gasolina C.
4. Comrcio exterior de combustveis

O ano de 2016 presenciou a conjuno de dois fatores que influenciaram o desempenho da
balana comercial de combustveis: a retrao da economia; a reviso contratual entre
Petrobras e os distribuidores no sentido da no garantia integral de suprimento de combustveis
pela Petrobras; e a abertura de janelas de oportunidades na relao entre os preos nacionais e
os internacionais dos derivados de petrleo e dos biocombustveis. A Tabela 3 apresenta os
valores das importaes lquidas importao descontada a exportao de seis combustveis:
leo diesel, gasolina, nafta, etanol, GLP e QAV.
15
Tabela 4. Balana comercial de combustveis no Brasil.
Fonte: Simp/ANP e Aliceweb/MDIC (2017).
A Tabela 4 evidencia que o Brasil , nos ltimos anos, um importador lquido de combustveis
fsseis e um exportador lquido de etanol. Entre 2015 e 2016, dos seis combustveis
apresentados, cinco tiveram piora no desempenho comercial: as exportaes lquidas do etanol
reduziram-se 29,3% e as importaes lquidas de leo diesel, gasolina, nafta e GLP elevaram-se,
respectivamente, em 8,5%, 18,5%, 23,8% e 30,9%. O QAV, por sua vez, teve comportamento de
melhora comercial com reduo do dficit em 8,5%. Alm disso, os dados demonstram que os
maiores responsveis pelo dficit na conta de combustveis da balana comercial so a nafta e
o leo diesel.
Como o Brasil dependente da importao de combustveis fsseis, relevante compreender

os principais portos de entrada dos trs derivados de petrleo mais relevantes para a balana
comercial: leo diesel, gasolina e GLP. A Figura 2 resume esses dados.
Figura 2. Principais portos de importao de leo diesel, de gasolina e de GLP.
SO LUIS (MA)
2015 2016 Variao
Gasolina 1 66,8% 1 56,9% -14,8%
Diesel 1 50,9% 3 23,7% -53,4%
SUAPE (PE)
2015 2016 Variao
Gasolina 2 16,1% 2 20,9% 29,8%
Diesel 2 16,7% 4 9,6% -42,5%
GLP 1 66,7% 1 56,0% -16,0%
RIO DE JANEIRO (RJ)

2015 2016 Variao
GLP 3 4,1% 3 1,7% -58,5%
SANTOS (SP)
2015 2016 Variao
Gasolina 3 9,6% 4 5,4% -43,8%
Diesel 4 7,4% 2 27,3% 268,9%
GLP 2 27,3% 2 39,9% 46,2%
PARANAGU (PR)
2015 2016 Variao
Gasolina 4 6,4% 3 14,3% 124,2%
Diesel 5 5,3% 1 28,8% 444,3%
GLP 4 1,9% 4 1,3% -31,6%
Fonte: Aliceweb/MDIC (2017).
A Figura 2 evidencia que a Regio Nordeste desempenha importante papel no comrcio

exterior de combustveis, visto que as maiores quantidades de gasolina e de GLP so
importadas pelos portos de So Lus, no Maranho, e de Suape, em Pernambuco.
16
O porto de So Lus, por exemplo, lidera as importaes de gasolina, seguido pelo porto de
Suape. Este, adicionalmente, por onde se importa a maior parte do GLP. Juntos, esses dois
portos representam 77,8% da importao de gasolina e 56,0% de GLP. Os outros trs portos
nacionais de relevncia em 2016 foram o de Santos, do Rio de Janeiro e de Paranagu este
ltimo, atualmente, principal entrada de leo diesel, com participao de 28,8% nas
importaes.
Os dados apresentados na Figura 2 permitem verificar, ademais, uma mudana do perfil

importador entre 2015 e 2016: em primeiro lugar, houve relativa perda de importncia do
Nordeste face ao Centro-Sul; em segundo lugar, verificou-se um deslocamento das importaes
de diesel em direo aos portos de Santos e de Paranagu. Essa mudana reflete a dinmica do
mercado nacional, em que a maior atuao de trading companies no mercado de diesel e de
gasolina propiciaram uma diversificao do suprimento desses combustveis e uma maior
concentrao das operaes nos portos do Centro-sul, onde h mais disponibilidade de
terminais privados.
5. Consideraes finais
O ano de 2016 representou alguns desafios para o mercado de combustveis. Num cenrio de
retrao econmica, o setor tambm registrou decrscimo no volume de vendas, embora esse
processo no tenha sido uniforme: houve retrao da participao dos biocombustveis na
matriz energtica e veicular no Brasil, ao passo que a gasolina C teve ampliao de participao.
Ressalta-se, tambm, que a balana comercial de combustveis apresentou, em linhas gerais,
uma piora no desempenho das importaes lquidas para a maioria dos combustveis analisados.
Esse processo foi acompanhado por um aumento relativo do Centro-Sul como regio
importadora, em relao ao Nordeste, ainda predominante.
6. Referncias bibliogrficas
Agncia Nacional de Aviao Civil (Anac). Dados Estatsticos Mensais. 2017.
Agncia Nacional do Petrleo, Gs Natural e Biocombustveis (ANP). Boletim do Abastecimento

em Nmeros n 53. 2017.
Agncia Nacional do Petrleo, Gs Natural e Biocombustveis (ANP). Seminrio Anual de

Avaliao do Mercado de Combustveis em 2016. Rio de Janeiro, 2016.
Agncia Nacional do Petrleo, Gs Natural e Biocombustveis (ANP). Sistema de Informaes

de Movimentao de Produtos Simp. 2016.
Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE). Pesquisa Nacional de Amostra por

Domiclios. 2017.
Associao Nacional dos Fabricantes de Veculos Automotores (Anfavea). Carta da Anfavea n

368. Janeiro, 2017.
17
Banco Central do Brasil (BCB). Indicadores Econmicos Consolidados. 2016.
Ministrio da Indstria, Comrcio Exterior e Servios (MDIC). Sistema Aliceweb. 2017.
18
A ATIVIDADE REGULATRIA DA ANP EM RELAO AO
ABASTECIMENTO NACIONAL DE COMBUSTVEIS EM 2016
Jackson da Silva Albuquerque ii

Leonardo Oliveira da Silva iii
Rafaela C. Guerrante G. S. Moreira iv
Raquel Wayand Soares v
Renato Cabral Dias Dutra vi
Introduo
O abastecimento nacional de combustveis declarado como de utilidade pblica pela legislao

brasileira. Neste sentido, cabe ANP garantir ao consumidor o fornecimento e a qualidade dos
combustveis em todo o Brasil. No exerccio dessa competncia, a Agncia elabora e publica
resolues tcnicas que regulam as atividades de 125 mil agentes econmicos, que compem
os diferentes nveis do sistema nacional de abastecimento.
Para analisar a atividade regulatria da ANP em relao ao abastecimento nacional de

combustveis, o presente estudo consolida as novas resolues e as revises sobre resolues
existentes, realizadas ao longo do ano de 2016. Inicialmente so apresentadas as principais
alteraes feitas em resolues existentes. A seguir, apresentam-se as novas resolues, suas
contribuies para a regulao do abastecimento e uma anlise das respectivas consultas e
audincias; por fim, uma avaliao do trabalho de 2016 e um prognstico para 2017.
1. Agenda Regulatria da ANP para o Abastecimento de

Combustveis em 2016
Ao longo do ano de 2016, a ANP, por meio das superintendncias de Abastecimento (SAB), de
Fiscalizao do Abastecimento (SFI) e de Biocombustveis e Qualidade de Produtos (SBQ)
manteve atividade regulatria relevante no sentido de revisar o regramento vigente, visando
atualizar a capacidade de atuao da Agncia frente aos desafios do mercado e criar
regulamentao para atender s novas necessidades de regulao do setor.
Nesse mbito, o seguinte trabalho foi realizado, ao longo de 2016, pelas trs superintendncias
citadas:
a) SAB: publicou trs novas resolues;

b) SFI: realizou consultas e audincias pblicas; no publicou novas resolues;
c) SBQ: publicou seis resolues, das quais cinco revogaram e uma alterou resolues
existentes.
Nas subsees seguintes, apresentam-se o processo de elaborao de novas resolues; as

audincias e consultas pblicas realizadas em 2016 e, por fim, os atos normativos publicados
pela SAB, pela SFI e pela SBQ.
19
1.1 Processo de Elaborao de Novas Resolues
O processo de elaborao de um novo ato normativo compreende, em sntese, as etapas de

estudos prvios; de elaborao de minuta de resoluo; de realizao de consulta e de audincia
pblicas; de elaborao da minuta final com os comentrios recebidos na fase anterior; de
aprovao pela Diretoria Colegiada e publicao no Dirio Oficial da Unio, conforme
detalhamento na Figura 1.
Figura 1. Processo de elaborao de novo ato normativo.

ELABORAO DE APROVAO DA
CONSULTA PRVIA E CONSULTA E PUBLICAO DA
MINUTA DE MINUTA FINAL DE
ESTUDOS AUDINCIA PBLICAS RESOLUO
RESOLUO RESOLUO
1. Consolidao dos
1. Publicao de Aviso de
1. Recebimento de comentrios recebidos na 1. Publicao da Resoluo
1. Redao do texto consulta e Audincias
Sugestes etapa anterior e anlise das no DOU
Pblicas no DOU
contribuies externas
2. Reviso por outras reas 2. Perodo de Consulta 2. Atualizao do portal da

2. Estudos Internos 2. Redao do texto final
da ANP Pblica ANP na Internet
3. Discusses com o 3. Elaborao da Proposta 3. Realizao de Audincia 3. Reviso por outras reas 3. Implementao dos
mercado regulado de Ao Pblica da ANP dispositivos da Resoluo
4. Discusses com outros 4. Anlise Jurdica pela 4. Elaborao de Proposta

interessados Procuradoria Geral (PRG) de Ao
5. Aprovao pelo Diretor 5. Anlise jurdica pela

Responsvel Procuradoria Geral (PRG)
6. Aprovao pela Diretoria 6. Aprovao pelo Diretor

Colegiada Responsvel
7. Aprovao pela Diretoria

Colegiada
Fonte: ANP/SAB (2016).
De todas as etapas descritas na Figura 1, a realizao de audincia pblica fase obrigatria

quando a proposio de nova regulamentao implicar afetao de direito dos agentes
econmicos ou de consumidores e usurios de bens e servios das indstrias de petrleo, de gs
natural ou de biocombustveis, de acordo com o art. 19 da Lei n 9.478, de 6 de agosto de 1997.
Consulta e audincia pblicas so etapas fundamentais para se obterem subsdios e informaes

adicionais sobre a minuta de resoluo; para propiciar aos agentes econmicos e aos demais
interessados a possibilidade de encaminhamento de opinies e sugestes; para identificar, da
forma mais ampla possvel, todos os aspectos relevantes matria objeto da audincia pblica;
e para dar publicidade, transparncia e legitimidade s aes da ANP. Nesse sentido, a audincia
pblica , para a diretoria da ANP e demais instncias envolvidas, um instrumento de apoio em
sua tomada de deciso. Para a sociedade, um ato de cidadania.
De modo geral, quando uma nova minuta de resoluo submetida ao processo de audincia
pblica, realiza-se, previamente, pelo perodo de 30 dias, a consulta pblica. Esse procedimento
caracteriza-se pela disponibilizao da minuta de resoluo e da nota tcnica que apresenta as
argumentaes tcnicas e jurdicas, no portal da ANP.
Durante a consulta pblica, os agentes econmicos, assim como a sociedade, podem

encaminhar, por meio de formulrio especfico disponvel no portal da ANP e encaminhado
20
por correio eletrnico Agncia , sugestes de redao para aprimoramento do texto da
minuta de resoluo. Ressalta-se que a fase de consulta pblica no obrigatria quando no
h a afetao de direito de terceiros e de agentes regulados; porm, vem revelando-se, nos
ltimos anos, instrumento fundamental para o recebimento de sugestes de forma mais
sistematizada.
A audincia pblica realizada presencialmente, para que os cidados possam apresentar de

modo oral suas argumentaes. A participao em audincias e consultas pblicas aberta a
toda a sociedade, conforme definido no aviso publicado no Dirio Oficial da Unio (DOU) e no
portal da ANP na internet.
1.2 Consultas e Audincias Pblicas realizadas no ano de 2016
Das 25 consultas e audincias pblicas realizadas pela ANP em 2016, uma foi conduzida pela
SAB. Essa audincia representou 4% do contato formal legal realizado pela Agncia junto ao
mercado regulado e aos consumidores, no contexto de participao da sociedade na atividade
regulatria. Alm disso, a SAB conduziu um workshop - uma espcie de consulta pblica prvia
para ouvir os agentes regulados interessados para elaborao da minuta de resoluo. O tema
dessas aes foi o mercado de etanol e de distribuio de combustveis lquidos, no mbito das
Resolues ANP n 67/2011 e n 58/2014. Os principais assuntos abordados foram:
a) Critrios para aquisio e formao de estoque de etanol anidro;

b) Requisitos necessrios autorizao para o exerccio da atividade de distribuio de
combustveis lquidos e a sua regulamentao (Resoluo ANP n 58/2014); e
c) Atualizao da Resoluo ANP n 67/2011, que regula a aquisio de etanol anidro
combustvel por distribuidores de combustveis lquidos automotivos.
A descrio da consulta e da audincia pblicas conduzidas pela SAB da ANP, em 2016,

sumarizada na Tabela 1.
Tabela 1. Consulta e audincia pblicas da SAB em 2016.

Nmero de
Audincia e Consulta Assunto Documentos referenciados Data sugestes e
comentrios
Obter subsdios e informaes adicionais sobre a minuta de
resoluo que altera a Resoluo ANP n 67, de 9 de dezembro de
2011, que estabelece os critrios para aquisio e formao de
Minuta de Resoluo
Consulta n 12/2016 estoque de etanol anidro, e a Resoluo ANP n 58, de 17 de 27/jun 3
Nota Tcnica n 129/2016/SAB
outubro de 2014, que estabelece os requisitos necessrios
autorizao para o exerccio da atividade de distribuio de
combustveis lquidos e a sua regulamentao.
Workshop Atualizao da Resoluo n 67/2011. - 15/set 33
Fonte: ANP (2016).
Como mostrado na Tabela 1, a realizao da consulta, da audincia pblica e do workshop, gerou

uma minuta de resoluo, que foi tecnicamente embasada por meio de nota tcnica elaborada
pela mesma superintendncia da ANP.
21
O workshop, a consulta e a audincia pblicas geraram, conjuntamente, 36 comentrios ou
sugestes s minutas de resoluo apresentadas. Ressalta-se que a maioria das participaes se
concentrou no workshop, sobre a atualizao da Resoluo ANP n 67/2011. Esse workshop
representou 92% dos comentrios ou sugestes apresentadas, indicando que a atualizao da
referida resoluo gera relevante interesse pelo mercado e pela sociedade.
Aps o workshop, foi aberto um processo para a elaborao da minuta de resoluo que
atualizar a Resoluo ANP n 67/2011, cuja consulta e audincia pblicas sero realizadas no
primeiro semestre de 2017.
Superintendncia de Fiscalizao do Abastecimento (SFI)
Das 25 Consultas e Audincias Pblicas realizadas pela ANP ao longo de 2016, uma foi conduzida
pela SFI, assim como no caso da SAB. O tema abordado foram os procedimentos para reverso
de medidas cautelares aplicadas pela ANP e por rgos conveniados. A descrio dessa consulta
e audincia pblicas apresentada na Tabela 2.
Tabela 2. Consulta e audincia pblicas da SFI em 2016.

Nmero de
Audincia e Consulta Assunto Documentos referenciados Data sugestes e
comentrios
Minuta de Resoluo que visa tornar pblico

os procedimentos para a reverso das
medidas cautelares aplicadas pela ANP e por
rgos conveniados e obter subsdios para
sua redao final.
Proposta de Resoluo que visa tornar pblico os procedimentos Nota Tcnica n 176/2016/SFI.
Audincia n 17/2016 para a reverso das medidas cautelares aplicadas pela ANP e por Formulrio de inscrio da Audincia Pblica. 18/nov Minuta: 21
rgos conveniados e obter subsdios para sua redao final. Formulrio de Comentrios e Sugestes da
Consulta Pblica.
Consolidao das sugestes recebidas em
consulta e audincia pblicas.
Fonte: ANP (2016).
A Tabela 2 mostra que a realizao de uma consulta e audincia pblica conduzida pela SFI gerou
uma minuta de resoluo, a qual foi tecnicamente embasada por meio da Nota Tcnica n
176/2016/SFI. A consulta e a audincia pblicas geraram 21 comentrios ou sugestes minuta
de resoluo apresentada, indicando que o objetivo de tornar pblico os procedimentos para a
reverso das medidas cautelares aplicadas pela ANP e por rgos conveniados gera relevante
interesse pelo mercado e pela sociedade.
Superintendncia de Biocombustveis e Qualidade de Produtos (SBQ)
A SBQ conduziu, ao longo de 2016, cinco audincias e consultas pblicas, representando, no

contexto de participao da sociedade na atividade regulatria, 20% do contato formal legal
realizado pela Agncia junto ao mercado regulado e aos consumidores. As consultas e
audincias pelas quais a SBQ se responsabilizou, em 2016, abrangeram os seguintes temas:
a) Estabelecimento das regras de uso de combustveis e biocombustveis no

especificados 9;
9
Combustvel experimental: combustvel ou biocombustvel, puros ou em mistura, que ainda no possuem especificao da ANP.
22
b) Estabelecimento da especificao de leo diesel B8 a B20 para uso experimental em
frotas cativas ou em equipamento industrial especfico;
c) Definio dos usos experimental e especfico do biodiesel e suas misturas com leo
diesel A;
d) Estabelecimento das especificaes dos leos bsicos comercializados em territrio
nacional, bem como das responsabilidades e obrigaes dos agentes envolvidos na sua
produo, comercializao e importao; e
e) Estabelecimento dos requisitos obrigatrios referentes ao controle da qualidade na
importao dos produtos regulados, a serem atendidos por importadores e firmas
inspetoras.
A Tabela 3 apresenta os dados das consultas e audincias pblicas realizadas pela SBQ.
Tabela 3. Consulta e audincia pblicas da SBQ em 2016.

Nmero de
Audincias e Consultas Assunto Documentos referenciados Data sugestes e
comentrios
Minuta de Resoluo.
Minuta de reviso das Resolues ANP n 19, de 22 de junho de 2007,
Nota Tcnica n 175/2014/SBQ/RJ.
e n 23, de 13 de agosto de 2012, que estabelecem as regras de uso
Consulta n 3/2016 Comentrios e sugestes da Consulta Pblica. 4/mar 71
de combustveis e biocombustveis no especificados e obter
Apresentao da Audincia.
subsdios para a redao final da nova Resoluo.
Smula da Audincia.
Minuta de reviso da Resoluo ANP n 2, de 12 de janeiro de 2011, Minuta de Resoluo .

que estabelece a especificao de leo diesel B8 a B20 para uso Nota Tcnica n 185/2016/SBQ.
Consulta n 5/2016 29/mar 45
experimental em frotas cativas ou em equipamento industrial Comentrios e Sugestes da Consulta Pblica.
especfico, nos termos da regulamentao ANP vigente. Smula da Audincia.
Minuta de Reviso das Resolues ANP n 18, de 22 de junho de

Minuta de Resoluo.
2007, e n 2, de 29 de janeiro de 2008, que tratam dos usos
Consulta n 11/2016 Nota Tcnica n 186/2015/SBQ/RJ. 27/jun 9
experimental e especfico do biodiesel e suas misturas com leo
Comentrios e Sugestes da Consulta Pblica.
diesel A.
Minuta de reviso das Portarias ANP n 129/1999 e 130/1999 que

Minuta de Resoluo.
estabelecem as especificaes dos leos bsicos comercializados em
Consulta n 19/2016 Nota tcnica n 51/2016/SBQ/CPT-DF. 1/dez 24
territrio nacional, bem como as responsabilidades e obrigaes dos
Relatrio consolidado de comentrios e sugestes.
agentes envolvidos na sua produo, comercializao e importao.
Minuta de Resoluo A.
Minuta de Resoluo B - altera as Resolues 50/2013, 45/2012, 18/2004,
Minuta de reviso da Portaria ANP n 311, de 27 de dezembro de
20/2015, 40/2013, 52/2010, 5/2009, 45/2014, 45/2012, 37/2009, 63/2014,
2001, que estabelece os requisitos obrigatrios referentes ao controle
Consulta n 20/2016 32/2000, 312/2001, 171/1999, 204/1998. 8/dez 74
da qualidade na importao dos produtos regulados importados, a
Nota tcnica n 1/2016/SBQ.
serem atendidos pelos importadores e firmas inspetoras.
Nota tcnica n 126/2015/SBQ.
Consolidado de sugestes recebidas na Consulta Pblica .
Fonte: ANP (2016).
Como mostra a Tabela 3, as consultas e audincias pblicas conduzidas pela SBQ geraram seis
minutas de resoluo, que foram tecnicamente embasadas por seis notas tcnicas elaboradas
pela SBQ. Estas consultas e a audincias pblicas geraram, tambm, 223 comentrios ou
sugestes s minutas de resoluo apresentadas. A maioria das participaes se concentrou na
Consulta n 20/2016, que tratou da reviso da Portaria ANP n 311, de 27 de dezembro de 2001,
que estabelece os requisitos obrigatrios referentes ao controle da qualidade na importao
dos produtos regulados, a serem atendidos pelos importadores e firmas inspetoras. Essa
consulta concentrou 33% dos comentrios ou sugestes, indicando que a atualizao da referida
resoluo provoca relevante interesse do mercado e da sociedade.
Merece destaque tambm a Consulta n 3/2016, que motivou 32% dos comentrios ou
sugestes apresentadas pelo mercado e pela sociedade. Essa consulta tratou da reviso das
23
Resolues ANP n 19, de 22 de junho de 2007, e n 23, de 13 de agosto de 2012, que
estabelecem as regras de uso de combustveis e biocombustveis.
1.3 Novas resolues publicadas em 2016
Adicionalmente realizao das consultas e audincias pblicas, ao longo do ano de 2016 foram
publicadas oito novas resolues pelas superintendncias da ANP integrantes do downstream,
sendo trs pela SAB e cinco pela SBQ. A SFI no publicou novas resolues no perodo. Nas
subsees seguintes so detalhadas as novas resolues e os temas tratados por cada uma.
Ao longo de 2016, a SAB publicou trs novas resolues pela SAB, cuja descrio mostrada na
Tabela 4.
Tabela 4. Novas resolues da SAB em 2016.

Regulamentao
Resoluo Assunto Principais itens regulados
revogada
(1) Criao do conceito de revendas vinculadas e independentes;

Resoluo ANP n 49/2016
Portaria ANP n Estabelece os requisitos mnimos para o exerccio da (2) Vedao verticalizao das atividades de distribuio e de
30/11/2016
297/2003 atividade de revenda de GLP. revenda de GLP; (3) Novas regras de aquisio e comercializao; (4)
DOU 2/12/2016
Introduo de sistema informatizado de autorizaes.
Resoluo ANP n 50/2016 Altera dispositivos da Resoluo ANP 42/2011 para

30/11/2016 - adequao s alteraes realizadas pelas -
DOU 2/12/2016 Resolues ANP n 49/2016 e n 51/2016.
(1) Vedao verticalizao das atividades de distribuio e de

revenda de GLP; (2) Aumento do capital social mnimo exigido; (3)
Resoluo ANP n Estabelece os requisitos mnimos para o exerccio da Exigncia de propriedade de pelo menos uma base de distribuio;
30/11/2016 (4) Sistema de pit stop de enchimento de P20 em instalaes de
15/2005 atividade de distribuio de GLP.
DO. 2/12/2016 consumidores; (5) Cadastro de centrais de GLP; (6) Novo modelo de
AEA e de AEAfilial .
Fonte: ANP (2016).
As resolues publicadas pela SAB resultaram no aprimoramento da regulao da ANP em

relao ao estabelecimento de requisitos mnimos para a distribuio e a revenda de GLP. Nesse
mbito, os principais itens regulados pelas novas resolues foram:
a) Criao dos conceitos de revendas vinculadas e independentes;

b) Vedao verticalizao das atividades de distribuio e de revenda de GLP;
c) Novas regras de aquisio e comercializao;
d) Introduo de sistema informatizado de autorizaes;
e) Aumento do capital social mnimo exigido;
f) Exigncia de propriedade, de pelo menos, uma base de distribuio;
g) Sistema de pit stop de enchimento de P20 em instalaes de consumidores;
h) Cadastro de centrais de GLP; e
i) Novo modelo de autorizao para o exerccio de atividade da matriz e das filiais (AEA).
Cabe ressaltar que uma das resolues publicadas pela SAB em 2016 alterou dispositivos da
Resoluo ANP n 42/2011, para adequao a alteraes feitas em outras duas resolues de
n 49 e de n 51, ambas de 2016.
24
Superintendncia de Biocombustveis e Qualidade de Produtos (SBQ)
Ao longo de 2016, a SBQ publicou cinco novas resolues, versando sobre especificao de leos
combustveis e lubrificantes e leo diesel, regras de controle de qualidade, requisitos
documentais para autorizao e anuncia prvia, e regras de comercializao de leos
lubrificantes. A descrio dessas resolues descrita na Tabela 5.
Tabela 5. Novas resolues da SBQ em 2016.

Regulamentao
Resoluo Assunto Principais itens regulados
revogada
Estabelece as especificaes dos leos combustveis e das

Resoluo ANP n 3 de obrigaes quanto ao controle da qualidade a serem atendidas (1) Especificao dos leos combustveis;
Portaria ANP n 81/1999
27/1/2016 pelos diversos agentes econmicos que comercializam o produto (2) Regras de controle da qualidade.
em todo o territrio nacional.
Estabelece os requisitos para solicitao de autorizao prvia

Resoluo ANP n 21 de Resolues ANP n (1) Requisitos documentais para solicitao de autorizao;
da ANP a utilizao de combustveis experimentais em todo o
11/5/2016 23/2012 e n 19/2007 (2) Regras de controle da qualidade.
territrio nacional.
Estabelece a especificao de leo diesel BX a B30, em carter

Resoluo ANP n 30 de Resoluo ANP n (1) Especificao dos leos diesel BX a B30;
autorizativo, nos termos dos incisos I, II e III do art. 1 da
23/6/2016 2/2011 (2) Regras de controle da qualidade.
Resoluo CNPE n 03, de 21 de setembro de 2015.
Estabelece os requisitos para solicitao de prvia anuncia da

ANP para uso experimental ou especfico de biodiesel ou de sua
Resoluo ANP n 34 de Resolues ANP n mistura com leo diesel A (leo diesel BX), em quantidade
Requisitos documentais para solicitao de prvia anuncia.
28/7/2016 2/2008 e n 18/2007 superior ao percentual de adio de biodiesel obrigatria,
conforme autorizado pelo art. 1, inciso IV, da Resoluo CNPE n
3, de 21 de setembro de 2015.
Estabelece a comercializao no pas de leos lubrificantes

Resoluo ANP n 669, de Portarias ANP n bsicos de origem nacional e importados, de primeiro refino ou (1) Especificao dos leos bsicos de primeiro refino e rerrefinado;
17/2/2017 129/1999 e n 130/1999 rerrefinados, devendo observar as regras estabelecidas pela (2) Regras para comercializao dos leos bsicos no Brasil.
presente Resoluo.
Fonte: ANP (2016).
As novas resolues publicadas pela SBQ resultaram no seguinte aprimoramento da atividade

regulatria:
a) Estabelecimento de especificaes dos leos combustveis e das obrigaes quanto ao

controle da qualidade a serem atendidas pelos diversos agentes econmicos que
comercializam o produto em todo o territrio nacional;
b) Estabelecimento de requisitos para solicitao de autorizao prvia da ANP a utilizao
de combustveis experimentais em todo o territrio nacional;
c) Estabelecimento da especificao de leo diesel BX a B30, em carter autorizativo, nos
termos dos incisos I, II e III do art. 1 da Resoluo CNPE n 3, de 21 de setembro de
2015;
d) Estabelecimento dos requisitos para solicitao de prvia anuncia da ANP para uso
experimental ou especfico de biodiesel ou de sua mistura com leo diesel A (leo diesel
BX), em quantidade superior ao percentual de adio de biodiesel obrigatria, conforme
autorizado pelo art. 1, inciso IV, da Resoluo CNPE n 3, de 21 de setembro de 2015;
e
e) Estabelecimento de regras para a comercializao no Pas de leos lubrificantes bsicos
de origem nacional e importados, de primeiro refino ou rerrefinados.
25
1.4 Resolues alteradas em 2016
Ao longo do ano de 2016, apenas a SBQ publicou resoluo que alterasse o contedo de
resoluo existente, sem revog-la: por meio da Resoluo ANP n 7, de 22 de fevereiro de 2016,
alterou a Resoluo ANP n 19, de 15 de abril de 2015, que versava sobre a especificao do
etanol combustvel. A Tabela 6 resume as principais alteraes pelas quais a resoluo
supracitada foi submetida.
Tabela 6. Alteraes de resolues em 2016.

Resoluo Resoluo alterada Assunto Principais Artigos Alterados
(1) Art. 4. Excluo do inciso III, do 5;

Resoluo ANP n 7 de Resoluo ANP n 19, de
Especificao do etanol combustvel. (2) Art. 4. Incluo no 9;
22/2/2016 15/4/2015
(3) Art. 7. Alterao do caput do art. 7.
Fonte: ANP (2016).
As modificaes propostas para a Resoluo ANP n 19/2007, por meio do estabelecimento de

regras de uso de combustveis e biocombustveis no especificados, afetou os direitos de
agentes regulados. Nesse sentido, realizou-se a Consulta e Audincia Pblicas n 03/2016. O
tema tratado pela nova resoluo foi a especificao do etanol combustvel e os principais
artigos da Resoluo ANP n 19/2015 alterados foram:
a) Art. 4 Excluso do inciso III, do 5;

b) Art. 4 Incluso no 9; e
c) Art. 7 Alterao do caput do art. 7.
2. Consideraes finais e perspectivas regulatrias para 2017

Considerando as diretrizes formuladas pela Diretoria Geral da ANP para a Agenda Regulatria
do binio de 2017-2018, a SAB, a SFI e a SBQ tm como prioridades a reviso e a alterao das
resolues existentes e a elaborao de novas resolues para atualizar a capacidade de atuao
da ANP frente aos desafios do mercado.
Nas subsees seguintes so descritas as perspectivas regulatrias de cada superintendncia do

downstream em 2017.
2.1 Superintendncia de Abastecimento (SAB)
A Superintendncia de Abastecimento tem, como prioridade, cinco aes de reviso regulatria:

atualizao do marco regulatrio de comrcio exterior; aperfeioamento da regulamentao do
mercado de etanol; reviso do marco regulatrio de solventes; estudo sobre instalaes de
distribuio de combustveis em aeroportos; e reviso das normas da ANP para os leiles de
biodiesel.
26
Os principais objetivos esperados com essas aes, por tema, so:
a) Comrcio exterior:
a. Atualizar as regras vigentes para a autorizao atividade de importao e de
exportao de petrleo, derivados e biocombustveis, assim como para os
procedimentos de anuncia de pedidos de importao e de exportao desses
produtos; e
b. Reduzir o nmero de atos normativos vigentes e harmonizar as exigncias e as
vedaes aplicadas aos agentes regulados.
b) Etanol: aperfeioar a regulamentao do etanol, em especial quanto aos aspectos de
contratao e formao de estoques de produtos, com foco no aumento da
concorrncia do mercado de combustveis do Pas.
c) Solventes:
a. Simplificar os mecanismos de controle e de acompanhamento de solventes
passveis de serem utilizados como combustveis;
b. Compreender e desenvolver mecanismos de gesto e de controle das
informaes de movimentaes declaradas pelos agentes regulados; e
c. Aprimorar regras e restries comercializao de solventes.
d) Aerdromos: estabelecer a obrigatoriedade de obteno de Autorizao de Operao
(AO) para as instalaes de armazenamento de combustveis de aviao localizadas
dentro de aerdromos e que sejam de propriedade de distribuidor ou de revendedor de
combustveis de aviao.
e) Leiles de biodiesel:
a. Incorporar s resolues da ANP as novas regras advindas de atualizaes na
legislao pertinente (resolues do Conselho Nacional de Poltica Energtica
CNPE e Portarias do Ministrio de Minas e Energia MME); e
b. Aperfeioar processos atualmente existentes no leilo de biodiesel.
A execuo desse processo de aprimoramento regulatrio no ocorre, necessariamente, na

ordem supramencionada e depende da priorizao interna da Superintendncia de
Abastecimento da ANP.
2.2 Superintendncia de Fiscalizao do Abastecimento (SFI)
Para o ano de 2017, encontram-se na agenda regulatria da ANP, sob a coordenao da SFI, os
seguintes projetos:
a) Reviso da Portaria DNC n 7/1993, que regulamenta a lavratura e o cumprimento de

notificaes e/ou recomendaes;
b) Regulamentao da Lei n 9.847/99, por meio da definio de critrios para imposio
de penalidades; e
c) Elaborao de minuta de resoluo que revisa a Resoluo ANP n 32/2012, que trata
dos casos em que os agentes econmicos podero adotar medidas reparadoras, de
modo a ajustar sua conduta ao disposto na legislao aplicvel e a evitar a aplicao das
penalidades previstas na Lei n 9.847, de 26 de outubro de 1999, e no Decreto n 2.953,
de 28 de janeiro de 1999.
27
2.3 Superintendncia de Biocombustveis e Qualidade de Produtos (SBQ)
As aes regulatrias previstas na agenda da ANP para a SBQ , em 2017, so:
a) Alteraes das Resolues ANP n 23, de 6 de julho de 2010, e n 19, de 15 de abril de

2015, que tratam das especificaes do etanol de referncia e etanol combustvel,
respectivamente;
b) Alterao da Resoluo ANP n 52, de 29 de dezembro de 2010, que trata da
especificao dos combustveis martimos;
c) Reviso da Resoluo ANP n 16, de 17 de junho de 2008, que trata da especificao do
gs natural;
d) Reviso da Portaria ANP n 311/2001 que estabelece os procedimentos de controle da
qualidade na importao de petrleo, seus derivados, etanol combustvel, biodiesel e
suas misturas com leo diesel;
e) Reviso da Resoluo ANP n 1, de 6 de janeiro de 2014, que estabelece os requisitos a
serem atendidos pelos produtores, importadores e fornecedores de aditivos que
comercializam aditivos para combustveis automotivos em todo o territrio nacional e
pelos distribuidores que formulam os combustveis aditivados, assim como os
procedimentos para o registro destes aditivos;
f) Reviso da Resoluo ANP n 6, de 5 de fevereiro de 2014, que estabelece os requisitos
para cadastramento de laboratrios instalados no Pas interessados em realizar ensaios
em biodiesel destinado comercializao no territrio nacional;
g) Elaborao de resoluo que tratar da especificao e controle da qualidade de
biometano oriundo de aterro sanitrio e de esgotamento sanitrio para uso veicular e
coco, bem como sua injeo na rede de gs natural; e
h) Reviso da Resoluo ANP n 9, de 7 de maro de 2007, que estabelece os requisitos
para o controle da qualidade do combustvel automotivo lquido adquirido pelo
revendedor varejista para comercializao.
Nota Tcnica ANP n 175/2014/SBQ.
Nota tcnica ANP n 126/2015/SBQ.
Nota tcnica ANP n 1/2016/SBQ.
Nota tcnica ANP n 51/2016/CPT.
Nota Tcnica ANP n 129/2016/SAB.
Nota Tcnica ANP n 176/2016/SFI.
Portaria ANP n 204/1998.
28
Resoluo ANP n 18/2004.
29
Resoluo CNPE n 3/2015.
Sistema de Informaes e Movimentao de Produtos Simp, ANP (2016).
30
PARTE 2
ANLISE SETORIAL DO
MERCADO DE
COMBUSTVEIS
31
OS DESAFIOS DO COMRCIO EXTERIOR DE DERIVADOS DE
PETRLEO E DE BIOCOMBUSTVEIS NO BRASIL: AVALIAO DE
ASPECTOS REGULATRIOS E ECONMICOS
Renato Cabral Dias Dutra vii
Introduo
O ano de 2016 representou, para o comrcio exterior de derivados de petrleo e de
biocombustveis, a confluncia de trs fatores que, juntos, trouxeram desafios regulao
econmica do segmento, logstica de suprimento e s estratgias empresariais dos
distribuidores de combustveis. Esses fatores estiveram presentes, em maior ou menor grau, em
cada produto ou grupo de produtos, e indicaram uma tendncia do mercado.
Em primeiro lugar, as dinmicas nacional e internacional dos preos do petrleo e de seus

derivados alteraram os incentivos econmicos aos agentes do setor. Nacionalmente, a Petrobras
iniciou poltica de alterao dos preos de combustveis conforme alterao dos preos no
mercado internacional, promovendo revises mensais dos preos de venda de combustveis por
suas refinarias no mercado brasileiro em consonncia com a variao dos preos internacionais.
Internacionalmente, os nveis dos preos do petrleo no mercado internacional mantiveram-se
em patamares baixos: oscilaram de um patamar entre 36 e 67 dlares o barril, em 2015, para
27 a 56 dlares, em 2016.
Em segundo lugar, ocorreu a reduo do envolvimento da Petrobras na garantia do

abastecimento nacional, resultante da deciso tomada pela empresa no sentido de reduzir sua
alavancagem financeira por meio de programa de desinvestimentos. Isso aconteceu pela
conjuno de trs fatores: a alterao das clusulas contratuais entre a Petrobras e os
distribuidores de combustveis, no sentido de retirar da Petrobras a responsabilidade pela
entrega de produto contratado; a otimizao produtiva das refinarias brasileiras, visando
maior rentabilidade ou economicidade, afetando o portflio de produtos fornecidos
nacionalmente, e menor atuao da empresa na importao.
Em terceiro lugar, desafios de ordem econmica, empresarial e regulatria foram impostos ao

setor de comrcio exterior. Por um lado, ocasionaram a ampliao da participao de
importadores, alm da Petrobras, no suprimento de derivados de petrleo, principalmente de
leo diesel e de gasolina. Essa participao gerou incremento no nmero de agentes autorizados
a importar; elevao do nmero de licenas de importao (LIs) deferidas pela ANP e utilizadas
pelos agentes; alterao da importncia relativa dos portos na importao de leo diesel, de
gasolina e de GLP; e aumento pela procura de capacidade de armazenagem de produtos em
terminais porturios privados, trazendo tona a questo de gargalos logsticos na internao e
na distribuio de combustveis importados.
Por outro lado, esse aumento do grau de complexidade do mercado ampliou a importncia do
papel da ANP na mediao entre os agentes e na garantia do abastecimento nacional. Revelou,
32
adicionalmente, a obsolescncia do arcabouo normativo vigente para regular as atividades de
importao e de exportao de derivados de petrleo e de biocombustveis. A maior parte das
normas existentes tem mais de 15 anos de existncia, o que impe desafio ao rgo regulador
no sentido de modernizar as regras e de incentivar a competio, sem prejuzo ao suprimento
regular.
O presente estudo visa analisar essas questes e apresentar os desafios ao comrcio exterior de
combustveis para o setor privado e pblico nacionais.
1. Arcabouo normativo e aspectos administrativos do processo de

importao e de exportao de combustveis
1.1 Aspectos normativos da gesto do comrcio exterior de combustveis
A ANP tem, por determinao da Lei n 9.478/1997 a Lei do Petrleo, a atribuio de regular
e autorizar as atividades de importao e de exportao de petrleo e gs natural, de seus
derivados e de biocombustveis. Nos termos do art. 8 da referida lei:
Art. 8. A ANP ter como finalidade promover a regulao, a contratao e a

fiscalizao das atividades econmicas integrantes da indstria do petrleo, do
gs natural e dos biocombustveis (...).
Dentre as atividades integrantes da indstria de petrleo, do gs natural e dos biocombustveis

encontram-se a importao e a exportao, relevantes para o suprimento de combustveis no
territrio nacional. nesse esprito que o Regimento Interno da ANP especifica, como
competncia da Superintendncia de Abastecimento da Agncia, as atribuies de regulao
das atividades necessrias ao abastecimento, de autorizao para o exerccio das atividades e
de anuncia dos pedidos de licena de exportao e de importao. Nos termos do Regimento:
Art. 27. Compete Superintendncia de Abastecimento:
I - gerir o processo de regulao das atividades relacionadas com o

abastecimento nacional de derivados de petrleo e biocombustveis;
III - propor a aprovao ou indeferimento de pedidos de autorizao,

formulados por empresas interessadas em exercer as atividades de importao
e exportao de petrleo e seus derivados, e biocombustveis;
(...)
VIII - responsabilizar-se pelo controle de anuncias de licenas de importao,

exportao e destinao dos produtos afetos sua competncia, no mercado
interno;
O processo de anuncia das licenas de importao e dos registros de exportao, conduzido

pela ANP, se insere no quadro geral da estrutura do comrcio exterior do Brasil, em que a
33
Agncia, junto com outros rgos e entidades, atua na emisso de anuncias prvias. Esse
processo compe a fase administrativa do comrcio exterior 10, e possui as seguintes etapas:
a) Agentes importadores, exportadores e transportadores realizam insero de licenas

(importao) e de registros (exportao), por meio do Portal nico de Comrcio
Exterior11;
b) Os dados das solicitaes inseridos no Sistema Integrado de Comrcio
Exterior (Siscomex) so distribudos a trs conjuntos de rgos e entidades: aqueles que
realizam as anuncias prvias (entre os quais se encaixa a ANP); rgo de logstica
porturia (no caso, a Secretaria de Portos); e rgos/entidades que realizam inspeo
nos portos (Receita Federal e Anvisa), cuja ao inspetora feita com base em anlise
de riscos.
A Figura 1 descreve esse processo.
Figura 1. Fluxo de comrcio exterior e agentes envolvidos no processo
Fonte: MDIC (2016).
10 O processo de importao composto por trs fases: administrativa, fiscal e cambial. A fase administrativa contempla os
procedimentos prvios e exigncias de rgos governamentais para efetivao da operao, ou seja, o licenciamento da importao.
A fase fiscal contempla a conferncia e o desembarao aduaneiro, com verificao da exatido dos dados declarados pelo
importador em relao s mercadorias; essa etapa conclui-se aps chegada do produto ao Brasil e o recolhimento dos tributos. A
fase cambial refere-se compra de moeda estrangeira para efetivao do pagamento das importaes, alm de outros trmites
durante a operao, sendo processada por entidade financeira autorizada pelo Banco Central do Brasil; corresponde entrega da
mercadoria.
11
O sistema usado em 2017 para insero dos pedidos de licenas pelos agentes e para anlise e anuncia desses pedidos pelos
rgos anuentes o Siscomex.
34
As diretrizes para o processo de licenciamento das importaes so determinadas pela
Secretaria de Comrcio Exterior (Secex), subordinada ao Ministrio da Indstria, Comrcio
Exterior e Servios (Mdic). As regras aplicveis gesto dos pedidos de licenas pelos agentes
envolvidos no processo de exportao e de importao so apresentadas pela Portaria Secex n
23/2011. Segundo esse ato normativo, todos os pedidos de importao realizados pelos agentes
devem ser realizados por meio da insero, no Portal nico do Comrcio Exterior, de pedidos
de licenas de importao e de registros de exportao (REs). Por esses documentos so
apresentados todos os dados do produto a ser comercializado, assim como as informaes sobre
as transaes.
Para estabelecer o seu papel na regulao das atividades de comrcio exterior, a ANP mantm
vigente um marco regulatrio sobre a importao e a exportao de petrleo e gs natural, seus
derivados e biocombustveis. As portarias e resolues da ANP determinam as regras para
autorizar um agente como importador e como exportador, e as informaes, alm das
determinadas pela Secex, obrigatrias para um pedido de licena de importao ou um registro
de exportao. Esses regramentos so especficos para cada produto, conforme lista a seguir:
a) Portaria ANP n 43/1998 Importao de gs natural.

b) Portaria ANP n 147/1998 Importao de petrleo.
c) Portaria ANP n 203/1998 Importao de GLP.
d) Portaria ANP n 204/1998 Importao de QAV.
e) Portaria ANP n 7/1999 Exportao de petrleo.
f) Portaria ANP n 85/1999 Importao de leo combustvel.
g) Portaria ANP n 170/1999 Importao de produtos provenientes da indstria
petroqumica.
h) Portaria ANP n 171/1999 Importao de solventes.
i) Portaria ANP n 32/2000 Importao de nafta petroqumica.
j) Portaria ANP n 63/2001 Exportao de gasolina.
k) Portaria ANP n 312/2001 Importao de solventes.
l) Portaria ANP n 313/2001 Importao de leo diesel e biodiesel.
m) Portaria ANP n 314/2001 Importao de gasolinas automotivas.
n) Portaria ANP n 315/2001 Exportao de derivados de petrleo e biodiesel.
o) Resoluo ANP n 3/2005 Importao de asfaltos.
p) Resoluo ANP n 16/2009 Importao de leo lubrificante bsico.
q) Resoluo ANP n 17/2009 Importao de leo lubrificante acabado.
r) Portaria ANP n 51/2010 Dispensa de autorizao a pessoa jurdica para o exerccio da
atividade de importao de leo lubrificante acabado, em quantidade inferior a 100
kg/ms, por empresa; graxas, aditivos para combustveis automotivos ou outros
produtos que no possuam regulamentao especfica de importao.
1.2 Aspectos administrativos da gesto do comrcio exterior de combustveis
Os procedimentos administrativos aplicveis ao processo de anuncia, pela ANP, dos pedidos

de licena de importao e de registro de exportao, so explicitados na Portaria Secex n
23/2011 e nas portarias e resolues da ANP sobre o tema. Com vistas a facilitar a compreenso
35
do trabalho da Agncia nesse trmite do comrcio exterior, suficiente explicar as diretrizes
para o tratamento administrativo das importaes, especificadas pelos artigos 17 e 27 da
Portaria Secex n 23/2011. Segundo esse ato normativo, as principais regras aplicveis ao pedido
de licena pelo importador e anlise do pedido de licena pela ANP so, em resumo:
a) O pedido de licena de importao de petrleo e gs natural, seus derivados e

biocombustveis pode ser realizado antes ou aps o embarque da mercadoria no
exterior, mas deve sempre preceder o despacho aduaneiro;
b) Os rgos anuentes podem solicitar aos importadores os documentos e informaes
considerados necessrios para efetivar o licenciamento;
c) Quando verificados erros ou omisses no preenchimento do pedido de licena ou a
inobservncia de procedimentos administrativos, os rgos anuentes registraro, no
prprio pedido, advertncia ao importador, determinando exigncia e solicitando a
correo;
d) Os pedidos de licena de importao tero tramitao por, no mximo, 60 dias,
contados a partir da data de registro no Siscomex;
e) O prazo para vincular uma LI a uma Declarao de Importao ser de at 90 dias, a
partir da data de deferimento pelo rgo anuente;
f) A empresa poder solicitar alterao do licenciamento, at o desembarao da
mercadoria, em qualquer modalidade, mediante a substituio, no Siscomex, da licena
anteriormente deferida a LI Substitutiva ser submetida nova anlise pelos rgos
anuentes, sendo mantida a validade da LI originria e sendo vedada descaracterizao
da operao originalmente licenciada; e
g) O licenciamento poder ser retificado aps o desembarao aduaneiro da mercadoria
apenas mediante solicitao ao rgo anuente e desde que este se manifeste por meio
de documento especfico.
Adicionalmente, no processo de anuncia das licenas de importao, de acordo com os atos

normativos da ANP que regem a atividade, as atividades que devem, que podem e que no
podem ser realizadas pela Agncia so resumidas no Quadro 1.
Quadro 1. Atribuies da ANP no processo de anuncia de licenas de importao

Deve fazer Pode fazer No pode fazer
Analisar o correto preenchimento dos campos Indeferir um pedido de licena de importao que
obrigatrios dos pedidos de licena de importao, atenda integralmente s regras regulamentares,
que constam nas portarias da ANP sobre cada Exigir, nos pedidos de licena de importao, que contenha as informaes exigidas e que
produto. informaes adicionais s obrigatrias para anlise cumpra s exigncias colocadas.
Verificar se o agente que solicita pedido de licena interna pelo rgo anuente. Indeferir um pedido de licena de importao por
de importao necessita de autorizao da ANP e, mera suspeita de fraude, caso atenda a todos os
em caso positivo, se a tem. requisitos obrigatrios.
Verificar se o agente que solicita pedido de licena

de importao, se for autorizado, declara os dados
Usar a anuncia ao pedido de licena de
de movimentao ANP. Usar informaes dos pedidos de licena de
importao como instrumento de verificao fiscal,
importao e das exigncias atendidas pelos
Averiguar se o produto importado tem registro na visto que a etapa da ANP no processo do comrcio
importadores para subsidiar aes de fiscalizao.
ANP para o importador. exterior administrativa.
Avaliar se o produto importado solvente e se
exige marcao.*
Inserir uma exigncia no pedido de licena de Inserir nos pedidos de licena de importao
Usar a anuncia ao pedido de licena de
importao no caso de no atendimento a alguma orientaes aos importadores quanto aos trmites
importao como instrumento de verificao fiscal,
das condies acima. do processo de importao, seja para enfatizar
visto que a etapa da ANP no processo do comrcio
Analisar os pedidos de licena de importao em regras existentes, seja para indicar novas
exterior administrativa.
no mximo 60 dias. diretrizes.
Fonte: Secex/Mdic e ANP (2017).

* Marcao: procedimento de identificao mediante marcao, com substncias de frmula no conhecida pelos agentes
comercializadores, dos hidrocarbonetos lquidos no destinados formulao de gasolina ou leo diesel.
36
Tendo em vista as obrigatoriedades, as permisses e as vedaes acima, os seguintes passos so
realizados, pela ANP, no processo de anlise dos pedidos de licena de importao:
a) Anlise de dados obrigatrios informados no pedido de licena. Esse processo envolve:

i. Verificar se o agente importador autorizado pela ANP;
ii. Verificar se as informaes obrigatrias so informadas na LI;
iii. Verificar se o produto tem registro na ANP, para o importador (graxas e leos
lubrificantes acabados);
iv. Verificar se o produto parte do Programa de Marcao Compulsria (PMC) e,
em caso afirmativo, exigir a marcao por firma inspetora cadastrada pela ANP;
e
v. Verificar se o agente declara, ANP, a movimentao de produtos por meio do
Sistema de Informaes e Movimentao de Produtos (Simp).
b) Insero de exigncia, na LI, caso algum dos itens supramencionados no sejam
atendidos;
c) Insero de mensagens ao importador solicitando esclarecimentos ou informaes
adicionais;
d) Elaborao de parecer com anlise sobre a importao, para aprovao do
Superintendente; e
e) Deferimento ou indeferimento da LI.
Em sntese, a ANP, como rgo anuente, segue diretrizes da Secretaria de Comrcio Exterior do
Ministrio da Indstria, Comrcio Exterior e Servios. Adicionalmente, por determinao da Lei
do Petrleo e de seu Regimento Interno, a Agncia delimita uma srie de normas que regem o
processo de autorizao para o exerccio das atividades de importao e de exportao, assim
como os procedimentos para a realizao das anuncias dos pedidos de licena de importao
e de registros de exportao. Toda essa dinmica se insere no quadro da fase administrativa do
comrcio exterior e significa o modo pelo qual a burocracia se manifesta visando facilitao
do comrcio.
2. A dinmica de preos de derivados de petrleo

Os fatores que explicam o aumento ou a reduo da importao de petrleo e seus derivados e
de biocombustveis so: a variao dos preos internacionais desses produtos, a variao
cambial e a variao dos preos nacionais. A inter-relao desses fatores propicia anlise
sistmica da dinmica e preos e de formao de incentivos entrada de importadores no
mercado e ampliao do peso das importaes no suprimento de combustveis no territrio
nacional. Para fins de simplificao, sero abordadas, para o perodo entre janeiro de 2015 e
dezembro de 2016, apenas alteraes dos preos do petrleo, do leo diesel e da gasolina.
Desde finais de 2013, os preos do petrleo no mercado internacional apresentaram relevante

queda, saltando de patamares superiores a 100 dlares o barril, para uma mdia de 96 dlares,
em 2014, de 53 dlares, em 2015, e de 45 dlares, em 2016. 12 Esse processo foi devido a fatores
12
ndice de preo do barril de petrleo. Consultoria Indexmundi, 2017. Disponvel em: http://www.indexmundi.com/pt/pre%E7os-
de-mercado/?mercadoria=petr%C3%B3leo-bruto-brent&meses=60
37
ligados ao aumento da oferta de petrleo acima da demanda, influenciado principalmente pela
ascenso dos Estados Unidos como maiores produtores mundiais, tendo elevado sua produo
em quatro milhes de barris por dia entre 2011 e 2015. Esse processo de desvalorizao da
commodity representou queda dos preos mdios em 45%, entre 2014 e 2015, e em 15% entre
2015 e 2016. Consequentemente, o preo internacional dos derivados acompanhou essa
dinmica, tendo refletido no preo internacional dos combustveis importados no Brasil.
Questo de similar importncia a ser avaliada a evoluo das taxas de cmbio desde 2015. A
valorizao cambial representa incentivo importao, haja vista o barateamento relativo do
produto importado face ao nacional. Embora o cmbio tenha apresentado desvalorizao do
real de 54% frente ao dlar, ao longo do ano de 2015, saltando de um patamar de 2,63 reais por
dlar para 4,05 reais por dlar, esse processo apresentou reverso ao longo de 2016 devido a
uma valorizao de 21% do real, saindo dos 4,05 reais por dlar para 3,19 reais por dlar. A
variao cambial retratada no Grfico 1.
Grfico 1. Evoluo da taxa de cmbio entre 2015 e 2016
4,10 4,05
3,90
3,70
3,50
+ 54% - 21%
3,30
3,19
3,10
3,04
2,90
2,70
2,63
2,50
Jan fev Mar Abr Mai jun Jul Ago Set Out Nov Dez Jan fev Mar Abr Mai Jun Jul Ago Set Out Nov Dez
2015 2016
Fonte: Banco Central do Brasil (2017).
A combinao entre a desvalorizao de 15% do preo do barril do petrleo no mercado

internacional e a valorizao de 21% da taxa de cmbio em reais por dlar, entre 2015 e 2016,
cria condio de relevante incentivo em preo para a importao de combustveis.
Em relao ao preo nacional dos combustveis, dois fatores contriburam para sua alterao ao
longo dos anos de 2015 e 2016: o reajuste dos valores do Pis/Cofins aplicados aos combustveis
e a mudana da estratgia de definio de preos da Petrobras em suas refinarias.
38
O preo ao distribuidor, que o que alcana a malha logstica de suprimento nacional, tem sua
estrutura formada pela soma do preo de realizao nas refinarias, da Cide e do Pis/Cofins. 13
Desde 2015, os preos dos combustveis ao distribuidor, em especial da gasolina e do leo diesel,
oscilaram significativamente. Esses movimentos so explicados no Grfico 2.
Grfico 2. Evoluo da taxa de cmbio entre 2015 e 2016

2,15
A B C D
2,10 2,09
2,07
2,05
2,06
2,02
2,00
1,96
1,95
1,93
1,92
1,90
1,85
1,83
1,80 1,81
1,75
1,70
1,70
1,65
Jan Fev Mar Abr Mai Jun Jul Ago Set Out Nov Dez Jan Fev Mar Abr Mai Jun Jul Set Out Nov Dez
2015 2016
Preo leo Diesel A Preo Gasolina A Comum
Fonte: Pesquisa Mensal de Preos, ANP (2017).
O Grfico 2 foi propositalmente dividido em quatro partes, explicitadas pelas letras A, B, C e D,

e que agrupam os momentos do comportamento dos preos. Importante ressaltar que a poltica
de preos adotada pela Petrobras alterou-se em outubro de 2016; a empresa, principal
supridora nacional de combustveis tanto por meio de produo quanto por importao, detm
monoplio prtico de definio dos preos no mercado interno. At a data supracitada, a diretriz
do governo brasileiro, acionista majoritrio da empresa, era o represamento dos repasses de
preos ao mercado; aps, contudo, essa poltica foi alterada, conforme anunciado pelo Grupo
Executivo de Mercado e Preos (Gemp). 14 De acordo com essa nova regra, a empresa passou a
ajustar regularmente os preos de venda da gasolina e do leo diesel a partir das refinarias, com
impacto nas vendas internas e na importao desses combustveis.
Desse modo, a srie apresentada no Grfico 2 deve ser lida tendo-se em mente esses dois
quadros: o primeiro, antes de outubro de 2016, em que a poltica prevalecente era a de
represamento com reajustes pontuais representada pelas letras A, B e C e o segundo,
referente flexibilizao da poltica de preos aps essa data representada pela letra D.
13 A estrutura de formao de preos dos combustveis, no mercado brasileiro, est disponvel no stio eletrnico da ANP, em:
http://www.anp.gov.br/wwwanp/precos-e-defesa-da-concorrencia/precos/estruturas-de-formacao-dos-precos.
14
Petrobras S.A. (2016). Em: http://www.petrobras.com.br/fatos-e-dados/adotamos-nova-politica-de-precos-de-diesel-e-
gasolina.htm
39
O primeiro momento, representado por A, denota uma elevao considervel dos preos no
primeiro bimestre de 2015, causado principalmente por componente tributria 15 e o repasse ao
mercado pela Petrobras. Em janeiro de 2015 ocorreu um aumento das alquotas do Pis/Cofins e
da Cide aplicadas aos combustveis 16 e a Petrobras decidiu repassar ao mercado a elevao,
embora tenha sido recorrente poltica de represar repasses. 17 Isso resultou em um aumento
mdio de R$ 0,15 no preo do leo diesel ao distribuidor elevao de 8% e de R$ 0,22 no da
gasolina incremento de 15%.
O segundo momento, representado por B, retrata o perodo de maro a setembro de 2015,

quando os preos dos combustveis mantiveram-se relativamente estveis com pequenas
oscilaes , em cumprimento s diretrizes da Petrobras e do governo brasileiro.
O terceiro momento, representado por C, compreende o perodo entre outubro de 2015 e

setembro de 2016 e pode ser dividido em duas partes. A primeira parte refere-se aos meses de
outubro e novembro de 2015, quando dois aumentos consecutivos do leo diesel e da gasolina
foram anunciados pela Petrobras em suas refinarias, com elevao de 4% do leo diesel e de 6%
da gasolina, em 30 de setembro 18, e de 5% do leo diesel e de 3% da gasolina, em 6 de
novembro 19. Essas elevaes tiveram impacto no preo ao consumidor 20 e na acelerao da
inflao do perodo 21. A segunda parte reflete relativa estabilidade dos preos entre dezembro
de 2015 e setembro de 2016, em linha com a poltica de preos prevalente nessa poca.
O quarto momento, representado por D, coincide com a mudana de diretriz da Petrobras face
aos preos. A partir dessa nova poltica, o Grupo Executivo de Mercado e Preos (Gemp) passou,
em reunies mensais, a permitir a oscilao dos preos da gasolina e do leo diesel, com base
em duas premissas 22: paridade com mercado internacional e a garantia de margem para
remunerar riscos inerentes operao de importao. O Grfico 2 deixa claro, por meio da
oscilao dos preos dos combustveis, a execuo dessa estratgia; num intervalo de trs
meses, quatro reajustes foram realizados, tanto para cima quanto para baixo: em 14 de outubro
de 2016, o preo do leo diesel reduziu 2,7% e o da gasolina 3,2%; em 8 de novembro de 2016,
nova queda de 10,4% no leo diesel e de 3,1% na gasolina; em 5 de dezembro de 2016, ocorre
elevao de 9,5% no preo do leo diesel e de 8,1% no da gasolina; e em 5 de janeiro de 2017,
ocorre aumento de 6,1% no preo do diesel, mantendo-se estvel o da gasolina.
A partir do exposto, coerente concluir que, ao longo de 2016, a combinao entre a queda dos
preos internacionais do petrleo e de seus derivados, a valorizao do real perante o dlar, o
encarecimento dos combustveis no mercado brasileiro a partir do aumento da carga tributria
e dos reajustes promovidos pela Petrobras, tornou a importao mais atrativa e criou incentivo
para entrada de novos agentes nesse mercado. Nesse contexto de expectativa por um mercado
mais competitivo pelo suprimento de derivados, a atuao da Petrobras determinante ao
configurar situao em que, inicialmente, a empresa, figurando como dominante, pode criar
15 Ver: http://g1.globo.com/economia/noticia/2015/01/tributacao-sobre-gasolina-e-diesel-sobe-partir-de-fevereiro-diz-fisco.html
16 Decreto n 8.395, de 28 de janeiro de 2015.
17
Ver: http://g1.globo.com/economia/noticia/2015/09/petrobras-anuncia-reajuste-da-gasolina-e-do-diesel.html
18 Ver: http://www.petrobras.com.br/fatos-e-dados/reajuste-de-precos-dos-combustiveis.htm
19 Ver: http://www.petrobras.com.br/fatos-e-dados/reajuste-de-precos-de-combustiveis.htm
20 Ver: http://economia.estadao.com.br/noticias/geral,preco-da-gasolina-nos-postos-teve-aumento-medio-de-5-11,1777218
21
Ver: http://www.ebc.com.br/noticias/economia/2015/11/aumento-do-preco-dos-combustiveis-impulsiona-inflacao-em-outubro
22 Ver: http://www.petrobras.com.br/fatos-e-dados/adotamos-nova-politica-de-precos-de-diesel-e-gasolina.htm
40
condies para alterar os preos relativos e afetar o acesso dos agentes malha logstica. Esse
fato ser abordado na seo seguinte.
A alterao dos preos relativos mdios entre o combustvel importado e o produzido nas
refinarias brasileiras, em favor do importado, apresentada nos Grfico 3 e no Grfico 4. Esses
grficos mostram, para a gasolina e para o leo diesel, a evoluo do preo mdio importado e
nacional dos combustveis.
Grfico 3. Relao entre preos importado e nacional da gasolina entre 2015 e 2016
2,70
2,50
2,30
2,10
1,90
1,70
1,50
Jan Fev Mar Abr Mai Jun Jul Ago Set Out Nov Dez Jan* Fev Mar Abr Mai Jun Jul Ago Set Out Nov Dez
2015 2016
Preo Mdio Importado 2,37 2,27 2,03 2,09 2,22 2,28 2,47 2,62 2,30 2,56 2,51 2,43 2,34 2,25 2,05 1,92 1,87 1,96 2,36 1,90 1,87 1,75 2,11 2,16
Preo Mdio da Refinaria 1,71 1,92 1,93 1,93 1,93 1,93 1,93 1,94 1,94 2,02 2,02 2,02 2,02 2,03 2,02 2,02 2,02 2,02 2,03 2,03 2,03 2,00 1,95 2,03
Fonte: Preos de Produtores e de Importadores de Derivados de Petrleo, ANP (2017) e Banco Central do Brasil
(2017).
41
Grfico 4. Relao entre preos importado e nacional do leo diesel entre 2015 e 2016
2,25
2,15
2,05
1,95
1,85
1,75
1,65
1,55
1,45
Jan Fev Mar Abr Mai Jun Jul Ago Set Out Nov Dez Jan* Fev Mar Abr Mai Jun Jul Ago Set Out Nov Dez
2015 2016
Preo Mdio Importado 2,12 2,15 1,87 1,75 1,87 1,98 1,97 1,95 2,23 2,14 2,10 1,93 1,93 1,97 2,18 1,54 1,56 1,72 1,59 1,64 1,69 1,73 1,78 1,80
Preo Mdio da Refinaria 1,81 1,96 1,96 1,96 1,96 1,97 1,97 1,98 1,99 2,05 2,06 2,06 2,06 2,06 2,06 2,06 2,06 2,06 2,07 2,04 2,04 2,02 1,88 1,93
Fonte: Preos de Produtores e de Importadores de Derivados de Petrleo, ANP (2017).
Os dois grficos demonstram que, a partir do final de 2015 aps outubro, para o leo diesel, e
setembro, para a gasolina os preos do combustvel importado apresentaram considervel
tendncia de queda em relao aos preos das refinarias, cuja tendncia foi em grande parte
estacionria, exceto para o leo diesel no ltimo trimestre de 2016. Consequentemente, a
paridade entre os preos dos combustveis importado e nacional pendeu em benefcio do
produto importado 23, significando a abertura de janelas de oportunidade importao. Essa
dinmica representada no Grfico 5.
Grfico 5. Evoluo da paridade entre preos importado e nacional de gasolina e leo diesel
95%
85%
75%
65%
55%
45%
35%
Jan Fev Mar Abr Mai Jun Jul Ago Set Out Nov Dez Jan** Fev Mar Abr Mai Jun Jul Ago Set Out Nov Dez
2015 2016
Paridade Gasolina 82% 68% 55% 58% 65% 68% 78% 85% 69% 79% 77% 73% 73% 64% 54% 47% 45% 49% 69% 46% 45% 39% 59% 59%
Paridade leo Diesel 91% 86% 71% 65% 71% 77% 76% 75% 89% 81% 79% 71% 71% 73% 83% 52% 53% 60% 54% 58% 60% 62% 70% 69%
Fonte: Preos de Produtores e de Importadores de Derivados de Petrleo, ANP (2017).
23
Preo calculado por meio da diviso entre o valor total das importaes, em dlar, pelo volume importado, em litros. Valores
ajustado para reais pelo cmbio mensal mdio, calculado a partir da srie histrica do Banco Central do Brasil.
42
Em suma, observa-se que no perodo analisado, e em especial ao longo de 2016, os fatores do
cmbio e da paridade de preos entre combustvel importado e nacional contriburam para
incentivar as importaes, o que ocorreu, como ser apresentado na seo 4, em funo da
entrada de novos agentes no mercado, pela perda de participao da Petrobras nas importaes
e, consequentemente, pelo aumento de complexidade do segmento de comrcio exterior. Esse
cenrio implicou maior exposio ao risco dos distribuidores e das trading companies, que
buscaram aproveitar as oportunidades de mercado, mas atentos aos movimentos empresariais
da Petrobras. Esse trade off entre exposio ao risco e aproveitamento de oportunidades foi
influenciado pelo reposicionamento estratgico da Petrobras em relao ao comrcio exterior
e ao suprimento nacional de combustveis, tema detalhado na seo seguinte.
3. O reposicionamento estratgico da Petrobras

A Petrobras figura, historicamente, como o agente mais importante no comrcio exterior de
petrleo e seus derivados. A alterao das condies de mercado da empresa, devido elevada
alavancagem financeira 24, ocasionou, em 2016, a reviso de seu plano quinquenal de negcios
de 2017-2021 e da relao contratual entre Petrobras e distribuidores de combustveis. Essas
medidas tiveram como consequncia a mudana da poltica de preos da empresa e a reduo
de sua atuao no abastecimento de combustveis, por meio de reotimizao da produo das
refinarias e de reduo da participao na importao. Desse modo, a combinao entre a
alterao dos volumes produzidos, a menor presena na importao e a reviso contratual com
distribuidores ocasionaram mudana significativa do perfil de comrcio exterior, especialmente
para o leo diesel e para a gasolina.
O processo de reviso do Plano de Negcios e Gesto (PNG) da Petrobras evidencia as mudanas

de prioridade da empresa. No PNG referente ao quinqunio entre 2014 e 2018, a produo, o
abastecimento e a distribuio de combustveis representaram 41,4 bilhes de dlares, de um
total de 220,6 bilhes, ou seja, 18% do plano. No PNG atualizado para o perodo de 2017 a 2021,
o investimento total foi reduzido para 74,1 bilhes de dlares 66% de retrao; desse valor,
apenas 3,1 bilhes foi para o mesmo segmento, cuja representatividade no PNG passou para
4%. Esse fato demonstra no somente uma queda de 93% no valor destinado ao suprimento de
combustveis, como tambm uma reduo da presena da Petrobras no downstream, com
reflexos no suprimento do mercado nacional.
O suprimento de combustveis viabilizado por meio de produo nacional ou de importao.

At 2016, a quase totalidade da produo e da importao de derivados de petrleo era
realizada pela Petrobras. Porm, aps reposicionamento da empresa, observou-se deciso pela
reotimizao das refinarias, alterando o volume ofertado internamente. Paralelamente, as
alteraes contratuais entre a Petrobras e os distribuidores levaram estes a buscarem
alternativas de suprimento junto ao mercado externo, dado o risco existente de no garantia de
entrega pela Petrobras. Essa modificao na estrutura de suprimento dos produtos,
especialmente de gasolina e de leo diesel, aliado abertura de janelas de oportunidade em
preos para a importao, como explicado na seo anterior, provocou um aumento da
24
Termo genrico que designa qualquer tcnica utilizada para multiplicar a rentabilidade atravs de endividamento. Resulta,
portanto, da participao de recursos de terceiros na estrutura do capital da empresa.
43
participao de trading companies e a consequente concorrncia com a Petrobras nas entregas
desses combustveis. A Tabela 2 resume esses resultados.
Tabela 1. Participao da Petrobras na importao de combustveis em 2015 e 2016

2015 2016
Produtos Agentes Evoluo
Participao Volume (m) Participao Volume (m)
Petrobras 83,7% 2.067.416 59,7% 1.750.105 -15,35%
Gasolina
Outros 16,3% 404.017 40,3% 1.180.769 192,26%
Petrobras 84,2% 5.927.533 16,4% 1.316.416 -77,79%
Diesel
Outros 15,8% 1.112.555 83,6% 6.721.702 504,17%
Petrobras 1,9% 9.813 0,0% 0 -100,00%
Etanol
Outros 98,1% 510.434 100,0% 827.022 62,02%
Petrobras 97,2% 3.120.730 99,0% 4.155.068 33,14%
GLP
Outros 2,8% 91.083 1,0% 42.909 -52,89%
Petrobras 51,3% 3.858.821 53,7% 4.933.778 27,86%
Nafta Braskem 47,4% 3.564.413 44,2% 4.062.641 13,98%
Outros 1,2% 92.311 2,1% 197.513 113,96%
Fonte: ANP e MDIC (2017).
A Tabela 1 revela que, em 2016 a Petrobras no reagiu ao avano das trading companies sobre
o fornecimento de leo diesel e de gasolina ao mercado brasileiro. De fato, ocorreu, para esses
dois produtos, uma inverso: enquanto a Petrobras era dominante na importao desses
produtos em 2015, em 2016 essa relevncia foi radicalmente reduzida e o espao foi ocupado
pelas traders, as quais passaram, entre esses dois anos, de 16,3% para 40,3% do mercado de
gasolina e de 15,8% para 83,6% do de leo diesel.
Essa falta de reao teve impactos nos estoques e na produo das refinarias, causado pela
menor absoro desse produto pelo mercado interno, devido atratividade dos preos
oferecidos pelas trading companies; como consequncia, restou Petrobras a alternativa de
exportao dos excedentes. Em paralelo, a insero do ponto de fornecimento limitado (PFL) e
a oferta de produto extra nos novos contratos cumpriu, nesse contexto, o objetivo adicional de
comercializar esses excedentes sem comprometer a estratgia empresarial de formao de
preos domsticos pela empresa. A alternativa encontrada pela Petrobras de exportar os
excedentes foi de fato efetivada: entre 2015 e 2016, as exportaes de leo diesel subiram de
81 mil m para 476 mil m, incremento de 487%, e as de gasolina aumentaram de 609 mil m
para 721 mil m, elevao de 18%. 25
No que tange aos contratos de fornecimento entre a Petrobras e os distribuidores de

combustveis lquidos, os tpicos de maior impacto no abastecimento de combustveis e no
processo de importao, especialmente para gasolina e para leo diesel, foram as regras
referentes criao dos PFLs e oferta de produto extra. Em relao ao PFL, a Petrobras props
que, nos casos determinados pela prpria empresa, os polos de Belm, Araucria e So Lus
poderiam ter a garantia de fornecimento de volume aos distribuidores reduzida em um valor
percentual; essa regra, embora exija aviso prvio, obriga os distribuidores a buscarem o
suprimento, em grande parte, no mercado internacional. Esses polos so representativos no
mercado brasileiro e possuem elevada complexidade logstica para fornecimento de
combustveis e, por esse motivo, a ANP considerou que essa alterao poderia elevar o risco de
25
ANP. Dados Estatsticos Mensais (2017).
44
desabastecimento. 26 Em relao oferta de produto extra, a Petrobras props flexibilidade para
comercializar excedentes de produo em polos especficos; a ANP, contudo, considerou que
essa modificao poderia ocasionar desequilbrio concorrencial.
A questo colocada pela alterao contratual o fato de ela incentivar, em tese, um movimento
dos distribuidores em direo ao mercado internacional e, ao mesmo tempo, no deixar clara a
estabilidade de regras para que esses agentes ingressem no setor de comrcio exterior para
garantir o suprimento de sua demanda, sem que a Petrobras realize movimento de mercado
que gere distrbios concorrenciais.
Os objetivos empresariais das duas clusulas so diversos. O PFL visa proteger a Petrobras
quanto a eventuais interferncias polticas na determinao de preos pelo produtor. Se houver
restries ao aumento, de acordo com o contrato, o produtor no garante o abastecimento, o
que obrigaria os distribuidores a repartirem o prejuzo. Porm, pela lgica de funcionamento,
quando os preos internos forem superiores aos externos, no faria sentido utilizar o PFL. Esse
pode ser um dos fatores que explica a no utilizao do PFL at abril de 2017.
O volume extra foi a clusula usada para tentar controlar o percentual de participao da
Petrobras em cada polo. Como o volume comunicado com dois meses de antecedncia, os
distribuidores reagiriam cancelando ou reduzindo pedidos nos polos adjacentes, arcando com a
multa por corte de pedido. As primeiras ofertas de volume extra, aps a mudana contratual,
apontaram um desconto de R$ 0,15/litro. Em seguida, caiu para R$ 0,07/litro. Essa mudana
sinaliza que a Petrobras est tentando calibrar o percentual de desconto, com a inteno de
deslocar os traders que vendem para distribuidores regionais, que, inicialmente, conseguiram
capturar uma parte da margem. Em consequncia disso, houve oferta de volume extra em So
Lus, onde os distribuidores enviaram produto para o municpio de Senador Canedo por ferrovia,
afetando o equilbrio de preos. Em seguida, a Petrobras passou a usar outra clusula: a
promoo. Nessa, ela avisa o preo na vspera de sua vigncia e no aceita cortes nos polos
adjacentes.
A alterao contratual representada pelo binmio do ponto de fornecimento limitado e da

oferta de produtos extras em polos especficos, e as promoes iniciadas posteriormente, gerou,
assim, a possibilidade de a Petrobras ofertar leo diesel e gasolina com descontos atrativos em
polos importadores, por meio de poltica varivel de preos. Hipoteticamente, essa ao poderia
ter efeitos negativos no ambiente concorrencial caso o PFL e a oferta de produtos extras fossem
integralmente implementados, haja vista que poucos distribuidores detm infraestrutura
apropriada acesso a instalaes porturias e capacidade de armazenagem de grandes volumes
para adquirir os excedentes de leo diesel e de gasolina nos PFLs indicados pela Petrobras.
Ademais, a ao de trading companies como intermedirias no processo de importao pelos
distribuidores parece explicar a negativa da Petrobras em ceder parte da capacidade de
armazenagem da Transpetro, sua subsidiria, aos distribuidores.
Nesse contexto, a atuao da ANP ocorreu no sentido de analisar previamente as minutas dos
contratos; realizar reunies de esclarecimento com a Petrobras, com sindicatos de
distribuidores e com os prprios distribuidores de combustveis lquidos; estimular a assinatura
26
Conquanto o risco de desabastecimento exista, a decretao do PFL no fora feita pela Petrobras at maio de 2017.
45
do contrato pelos distribuidores de GLP; prorrogar a vigncia dos contratos vlidos em 2016, de
31 de agosto para 30 de novembro de 2016, visando ampliar o tempo de discusso das novas
regras; avaliar os aspectos concorrenciais do novo contrato proposto. O papel da ANP, nesse
mbito, foi o de mediar o conflito entre os agentes regulados, de modo a encontrar soluo que
fosse de meio termo aos envolvidos.
O resultado final das discusses envolvendo os agentes afetados foi pela aprovao das novas
clusulas contratuais e a determinao de que a Petrobras deve consultar a ANP sempre que
forem adotados o PFL e o volume extra de combustveis. A lgica da empresa, ao implementar
essas medidas, alocar produtos excedentes e que formam estoques em algumas regies em
outras reas onde a demanda por combustveis for maior, o que ocorre, entre o segundo
semestre de 2016 e o primeiro semestre de 2017, nos portos de So Lus, Ipojuca e Paranagu.
A implementao das novas regras contratuais est em andamento: a ANP no tem verificado a
existncia de reclamaes pelos agentes e a Petrobras tem informado previamente a Agncia,
conforme acordado, a respeito da adoo de PFLs e das ofertas extras de produtos. At abril de
2017, a dinmica comercial evoluiu do seguinte modo: a Petrobras realizou oferta de volumes
extras nos polos de So Lus, Ipojuca e Araucria, o que tendeu a afetar polos prximos, visto
que os distribuidores, na maioria dos casos, tm preferido retirar os produtos. Essa realocao
afeta, tambm, a Petrobras, j que, como os volumes extras devem ser anunciados com dois
meses de antecedncia, os distribuidores aderentes medida rearranjam seus pedidos,
afetando a programao da Petrobras.
Alm da oferta de produtos extras, a empresa optou por adotar, tambm, promoes em preo
para quantidades especficas de produtos. As diferenas entre essa medida e a de volume extra
so: a ausncia da restrio de dois meses de antecedncia para a adoo da regra, e o fato de
que as promoes so vlidas para o volume que superar o programado pelo distribuidor para
o ms de referncia; essa dinmica ocorreu, at abril de 2017, nos polos de Manaus e de
Araucria.
As principais consequncias das regras mencionadas foram:
a) Diversificao das fontes de suprimento de produtos: fim das importaes exclusivas da

Petrobras; aumento da importncia relativa dos importadores no atendimento ao
mercado; e responsabilidade compartilhada do abastecimento das bases de distribuio
e de terminais entre Petrobras e demais agentes.
b) Aumento da competitividade: fim do preo nico da Petrobras, visto que os
distribuidores passam a incorporar os custos de forma diferenciada, conforme sua
estrutura de movimentao e de armazenagem; mudana na dinmica do mercado,
dado que a Petrobras deixa de ser a nica garantidora do abastecimento; reorganizao
do mercado de distribuio, haja vista a competio em preos entre os importadores e
a tendncia de aumento de participao de mercado dos distribuidores regionais; e a
tendncia ao incremento da importao sempre que os preos nacionais estiverem
acima do preo internacional.
c) Coordenao da assimetria de informaes: necessidade de coordenao entre agentes
pela ANP e de transparncia e velocidade de circulao das informaes no mercado;
maior relevncia da clareza da poltica de preos com vistas a dirimir incertezas e
46
viabilizar investimentos; e necessidade de maior monitoramento, por parte da ANP, dos
impactos dos novos contratos.
Outras questes tambm ganharam relevncia aps o reposicionamento da Petrobras no

mercado de combustveis. Em primeiro lugar, as novas regras devem estimular as licitaes em
portos pblicos, com vistas ampliao da infraestrutura de recebimento e de armazenagem
de produtos para aumentar a competitividade e reduzir o impacto dos custos impostos pelas
novas clusulas contratuais. Emerge, em segundo lugar, como tema importante, a necessidade
de tratar a poltica brasileira de preos para GLP (diferenciado por tipo de embalagem e no
parametrizado) em linha com o adotado para o leo diesel e a gasolina, visando evitar o
surgimento de distores comerciais aos agentes que operam no mercado brasileiro.
Outro tema relevante a questo de barreiras entrada a empresas que desejem operar no
downstream, especialmente no cenrio de possvel reduo da presena da Petrobras como
empresa dominante na infraestrutura de dutos, portos, instalaes, entre outros. Outra questo
importante o impacto na organizao do mercado nacional e de comrcio exterior em funo
da deciso da Petrobras em ser ou no autossuficiente em derivados, o que afeta os incentivos
importao e exportao de produtos. Finalmente, a nova poltica de preos da Petrobras
tambm gera consequncias relevantes, posto que o realinhamento com os preos
internacionais afeta as importaes e a atratividade para investimentos no setor.
Os fatos demonstram que o reposicionamento da Petrobras representa fator primordial para o

suprimento de combustveis no Brasil e, em especial, a atuao de importadores e de
exportadores nesse processo. Com o aumento de complexidade de mercado em consequncia
da maior participao desses agentes, desafios logsticos e de distribuio tambm emergem,
indicando que o mero recurso ao comrcio exterior como fonte de suprimento no resolve o
problema de demanda, porquanto o escoamento carece de infraestrutura e de investimento.
4. Alterao do perfil do comrcio exterior

Ao longo do ano de 2016, o segmento de importao e de exportao de derivados de petrleo,
em especial para o leo diesel e a gasolina, sofreu significativa alterao de perfil: aumento do
quantitativo de importadores autorizados pela ANP, nos diferentes combustveis; elevao da
relevncia das importaes no suprimento total do mercado brasileiro; e incremento do volume
de combustvel importado trazido por trading companies, ocupando parcela do mercado antes
relativa Petrobras. Esse processo foi decorrncia, como visto, da melhora da paridade de
preos dos combustveis em favor do produto importado e pelo reposicionamento estratgico
da Petrobras.
O quantitativo de agentes regulados do comrcio exterior de petrleo e seus derivados e de

biocombustveis elevou-se em 2016. Historicamente, esse valor no aumentou
significativamente, mas, dado o contexto de oportunidade de negcios, principalmente na
importao, observou-se incremento relevante no nmero de autorizaes ao exerccio da
atividade emitidas pela ANP. As Tabelas 2 e 3 resumem esse quadro.
47
Tabela 2. Quantitativo de exportadores autorizados pela ANP entre Jan/2015 e Mar/2017
N Autorizaes N Autorizaes
Evoluo Posio Evoluo
Ato normativo Importao Importao
2016/2015 Maro/2017 2017/2016
Vigentes (2015) Vigentes em (2016)
Petrleo (Portaria ANP n 07/1999) 27 31 14,8% 31 0,0%
Derivados de Petrleo e Biodiesel (Portaria ANP n 315/2001) 102 109 6,9% 109 0,0%
Fonte: ANP (2017).
Tabela 3. Quantitativo de importadores autorizados pela ANP entre Jan/2015 e Mar/2017

N Autorizaes N Autorizaes
Evoluo Posio Evoluo
Ato normativo Importao Importao
2016/2015 Maro/2017 2017/2016
Vigentes (2015) Vigentes em (2016)
Petrleo (Portaria ANP n 147/1998) 31 35 12,9% 35 0,0%
Nafta (Portaria ANP n 32/2000) 35 42 20,0% 42 0,0%
Solventes (Portaria ANP n 312/2001) 173 188 8,7% 190 1,1%
Gasolina (Portaria ANP n 314/2001) 130 158 21,5% 163 3,2%
Asfaltos (Resoluo ANP n 3/2005) 10 12 20,0% 13 8,3%
leo Diesel e Biodiesel (Portaria ANP n 313/2001) 147 188 27,9% 192 2,1%
leo Combustvel (Portaria ANP n 85/1999) 43 49 14,0% 49 0,0%
GLP (Portaria ANP n 203/1998) 29 33 13,8% 33 0,0%
QAV (Portaria ANP n 204/1998) 29 34 17,2% 34 0,0%
Lubrificantes Acabados (Resoluo ANP n 17/2009) 189 210 11,1% 211 0,5%
Lubrificantes Bsicos* (Resoluo ANP n 16/2009) 111 122 9,9% 122 0,0%
Fonte: ANP (2017).

* Para o leo lubrificante bsico no existe a autorizao de agente importador por parte da ANP, apenas cadastro para exerccio
da atividade, nos termos da resoluo aplicvel.
As Tabelas 2 e 3 evidenciam expressivo aumento do nmero de agentes autorizados a operar

no comrcio exterior de todos os combustveis regulados pela ANP ao longo de 2016. Esse
padro manteve-se ao longo do primeiro trimestre de 2017, com a continuidade de entrada de
novos agentes no mercado para importao de gasolina, solventes, asfaltos, leo diesel e
biodiesel e leo lubrificante acabado. Esse fato evidencia a rpida adaptao do mercado
oportunidade de negcio evidenciada pela paridade de preos e pela reduo relativa da
participao da Petrobras, assim como significa que as regras atuais para permitir a autorizao
de novos agentes no constituem barreira significativa entrada.
O aumento quantitativo de agentes operando no comrcio exterior evidenciado pelo aumento

das importaes em relao s exportaes e pelo maior nmero de licenas de importao
analisadas e anudas pela ANP. No que se refere ao primeiro caso, os resultados da balana
comercial brasileira para seis combustveis de maior volume leo diesel, gasolina, nafta,
etanol, GLP e QAV apresentaram, com exceo do querosene de aviao, piora no saldo
comercial. A Tabela 4 ilustra esse resultado.
Tabela 4. Importaes lquidas de combustveis em 2015 e 2016

Importao Lquida 2015 2016 Variao Situao
leo Diesel (mil m) -6.858 -7.442 8,5% Aumento do dficit
Gasolina (mil m) -1.860 -2.204 18,5% Aumento do dficit
Nafta (mil m) -7.003 -8.667 23,8% Aumento do dficit
Etanol (mil m) 1.354 957 -29,3% Reduo do supervit
GLP (mil tons) -1.749 -2.290 30,9% Aumento do dficit
QAV (mil m) -1.360 -1.245 -8,5% Reduo do dficit
Fonte: Aliceweb/MDIC (2017).
Sem avaliar as causas especficas do aumento das importaes lquidas ou reduo da

exportao lquida, no caso do etanol observa-se, em 2016, ampliao da dependncia externa
brasileira em relao a combustveis importados.
48
Em relao maior quantidade de licenas de importao analisadas e deferidas pela ANP,
relevante compreender a dimenso do desafio administrativo Agncia. Esses dados so
apresentados na Tabela 5.
Tabela 5. Quantitativo de licenas de importao deferidas pela ANP em 2016

Licenas Anudas 2016 Peso
Gasolina 1.636 2,8%
leo Diesel 4.940 8,6%
Etanol 1.076 1,9%
GLP 552 1,0%
Metanol 1.816 3,2%
Nafta 1.784 3,1%
Lubrificantes / Graxas 27.194 47,3%
Outras 18.478 32,1%
Total 57.476 100%
Fonte: Siscomex/MDIC (2017).
Os dados demonstram o elevado nmero de licenas de importao analisadas e deferidas pela

ANP ao longo de 2016. O montante de 57.476 licenas representa 229 licenas por dia til 27,
sendo desafio administrativo atividade de regulao. Desse quadro cabe-se fazer dois
comentrios: primeiramente, o quantitativo de licenas varia de acordo com produtos; em
segundo lugar, dependendo do produto, a dificuldade de anlise pela ANP para conceder a
anuncia varia de acordo com a complexidade do pedido de licena de importao. Por exemplo,
embora leos lubrificantes e graxas representem 47% do total de licenas deferidas, essas
licenas, individualmente, costumam representar pouco volume e uma mirade de agentes. Por
outro lado, embora sejam apenas 3% do total, as licenas de gasolina tm, em geral, grandes
volumes concentrados em poucos agentes.
Em complemento a essas informaes, o ano de 2016 significou ampliao do desafio

administrativo face aos anos anteriores, dada a expanso do nmero de agentes atuantes no
comrcio exterior e, por consequncia, o maior nmero de licenas solicitadas ANP. O Grfico
6 mostra o aumento mensal do nmero de LIs deferidas para leo diesel e gasolina.
27
O ano de 2016 teve 251 dias teis.
49
Grfico 6. Quantitativo de licenas de importao deferidas pela ANP em 2016
900
808
800
700
608
585
600
524
481
500
468
352 416
400
315
276
300 135 229
185 267
200 171 155
128 105
58 103 105
48 48
100
6
0
abr/16
nov/16
set/16
out/16
jan/16
fev/16
dez/16
jun/16
jul/16
mar/16
ago/16
mai/16
Gasolina leo Diesel
O Grfico 6 ilustra, por meio da evoluo do nmero de licenas anudas para gasolina e para
leo diesel, como o mercado de importao ganhou complexidade, trazendo, com isso, desafios
regulatrios ANP. A partir de um patamar de menos de 50 LIs, em janeiro de 2016, elevou-se
para cerca de 600 LIs, no caso do leo diesel, e de 260 LIs, no da gasolina, em dezembro de 2016.
Ainda em relao a esse desafio, observa-se que, embora o deferimento implique em certa
quantidade de licenas, de agentes e de volume de produtos, parte significativa dessas LIs no
usada. 28 Assim, apenas 26,9% das licenas anudas em 2016 foram utilizadas, e a mdia dos
volumes das utilizadas, por produto, em relao s anudas, foi de 48,9%; entretanto, o nmero
de importadores que efetivamente usam as LIs para eles deferidas representa 63,5% do total de
agentes. Em outras palavras: a maioria dos agentes usa as licenas, embora no todas e, das que
so utilizadas, possivelmente as de maiores volumes tm precedncia. Esse resultado consta na
Tabela 6.
Tabela 6. Relao entre licenas de importao deferidas e utilizadas em 2016

Licenas de importao (LI) anudas Licenas de importao (LI) utilizadas Anlise
Volume Agentes que
Produto Qtde LIs Qtde Qtde L.I.s Qtde LIs utilizadas /
% do total % do total utilizado / utilizam LIs
em 2016 agentes em 2016 agentes anudas
anudo deferidas
Gasolina 1.636 2,8% 48 738 4,8% 37 45,1% 67,4% 77,1%
leo diesel 4.940 8,6% 57 2.036 13,2% 43 41,2% 44,4% 75,4%
Etanol 1.076 1,9% 70 285 1,8% 44 26,5% 37,2% 62,9%
GLP 552 1,0% 68 235 1,5% 38 42,6% 82,8% 55,9%
Metanol 1.816 3,2% 78 620 4,0% 61 34,1% 33,1% 78,2%
Nafta 1.784 3,1% 47 963 6,2% 36 54,0% 48,6% 76,6%
Lubrificantes / Graxas 27.194 47,3% 1.448 6.336 41,0% 879 23,3% 28,9% 60,7%
Outros derivados 18.478 32,1% - 4.238 27,4% - 22,9% -
Total 57.476 - 2.055 15.451 - 1.304 26,9% - 63,5%
28
Provavelmente, essa baixa relao entre licenas deferidas e utilizadas pelos importadores advm de trs explicaes: (i) o fato
de muitos agentes solicitarem substituio de licenas j deferidas, em funo de atualizao de dados da licena, como quantidade,
porto, entre outros, implicando a no utilizao da licena original pela criao de uma nova que, por questo de sistema, no exclui
a anterior; (ii) por questo comercial, possvel que alguma transao no se efetive; e (iii) pelo cancelamento ou pelo no uso
dentro do prazo determinado em ato normativo especfico.
50
O maior dinamismo do comrcio exterior, manifestado pelo aumento do nmero de agentes
operando no mercado de importao e de exportao, pela maior quantidade de pedidos de
licenas para anuncia da ANP e pelo aumento do volume de importaes lquidas,
enriquecido pela alterao do perfil dos portos de entrada dos principais combustveis: gasolina,
leo diesel e GLP. Essa mudana apresentada na Figura 2.
Figura 2. Representatividade dos portos de entrada de combustveis em 2015 e 2016
A Figura 2 demonstra deslocamento relativo do eixo de importao desses combustveis do

Nordeste em direo ao Centro-sul do Brasil, com destaque para o leo diesel. Essa mudana
reflete a dinmica do mercado nacional, em que a maior atuao de trading companies
propiciou uma diversificao do suprimento desses combustveis exceto para o GLP e uma
maior concentrao das operaes nos portos do Centro-sul, onde h mais disponibilidade de
terminais privados. 29 A disputa por espao em terminais manifesta, em parte, o desafio logstico
ao armazenamento e distribuio do combustvel importado.
Em suma, o ano de 2016 presenciou um incremento da complexidade no suprimento de

combustveis no Brasil a partir da importao, com impacto nas variveis: nmero de agentes
em operao, volume de importao, alterao dos portos de internao, retrao do papel da
Petrobras e elevao do nmero de licenas de importao analisadas e anudas pela ANP.
O presente estudo lana luz sobre a dialtica entre a crescente complexidade do comrcio
exterior de combustveis, o aumento da dependncia externa, o reposicionamento estratgico
29
No Brasil, em 2017, os portos com maiores capacidades de armazenamento por terminais privados so o de Itaqui/So Lus, de
Suape/Recife, de Santos e de Paranagu, sendo que os do Centro-sul so os que, ao longo de 2016, apresentaram maiores
oportunidades para os importadores de leo diesel e de gasolina.
51
da Petrobras no downstream e a janela de oportunidades propiciada pelo encarecimento
relativo do produto nacional face ao estrangeiro.
Nessa seara, alguns desafios se colocam e devem ser endereados, levando-se em conta a
motivao do estudo e visando melhoria regulatria e do ambiente de negcios no comrcio
exterior. Citam-se, como exemplos:
a) A necessidade de atualizao do marco regulatrio de importao e de exportao a

partir da reviso das resolues e portarias publicadas pela ANP, haja vista sua
defasagem; a maioria dos atos normativos tem mais de 15 anos, criadas para um
ambiente econmico com desafios distintos do atual;
b) Os desdobramentos do reposicionamento estratgico da Petrobras e a regulao de seu
poder de mercado, com vistas a no afetar negativamente o rearranjo da alocao dos
agentes econmicos para ocupar o espao deixado pela empresa no segmento de
importao de combustveis;
c) O crescente desafio administrativo da ANP no processo de anuncia de licenas de
importao, trazendo tona necessidades de anlises mais eficientes pelo rgo
regulador;
d) O gargalo logstico apresentado pela escassez de espao de armazenamento em
terminais porturios, evidente num cenrio de maior nmero de agentes operando no
comrcio exterior;
e) A questo da manuteno da poltica flexvel de preos da Petrobras e as consequncias
da variao da paridade do combustvel importado face ao nacional sobre o
posicionamento dos agentes existentes e entrantes no mercado.
Embora no exaustiva, a lista representa assuntos cuja relevncia extrapola a mera conduo
do comrcio exterior. Significa desafio viabilizao do crescimento econmico brasileiro e ao
projeto de uma poltica nacional integrada para o setor de derivados de petrleo e de
biocombustveis. Enderear esses desafios sem levar em conta a varivel do comrcio exterior
pode redundar em falta de xito.
ANP. Pesquisa Mensal de Preos, 2017.
ANP. Preos Mdios Ponderados Semanais praticados pelos Produtores e Importadores de

Derivados de Petrleo, 2017.
Decreto n 8.395/2015
Lei n 9.478/1997
Petrobras. Plano de Negcios e Gesto, 2017-2021.
52
Portaria SECEX n 23/2011
53
CENRIO ATUAL DO MERCADO BRASILEIRO DE LUBRIFICANTES:
ESTRUTURA, INDICADORES E LOGSTICA REVERSA
Jardel Farias Duque viii

Rafaela C. Guerrante G. S. Moreira ix
Renato Cabral Dias Dutra x
Introduo
O mercado de lubrificantes, reconhecido pelo alto nvel tecnolgico, talvez um dos mais
diversificados dentre os mercados de derivados de petrleo e biocombustveis regulados pela
ANP. No Brasil, a atividade de formulao/fornecimento de leos lubrificantes acabados
caracterizada pela baixa concentrao, com a atuao tanto de empresas de capital nacional
como de capital estrangeiro, seja concorrendo, seja em joint-ventures. Alm disso, o Brasil
implementou com relativo sucesso uma poltica de reaproveitamento do leo lubrificante usado
e/ou contaminado (Oluc) por meio do rerrefino, que retroalimenta o sistema com leo
lubrificante bsico - a principal matria-prima que compe os leos lubrificantes acabados e
graxas minerais.
A ANP regula esses mercados por meio de suas portarias e resolues, que regulamentam as
leis que regem o setor. Recentemente a Agncia obteve importante avano na obteno de
informaes mais detalhadas e confiveis sobre o setor de lubrificantes com a com a incluso
do setor de lubrificantes no Sistema de Informaes de Movimentao de Produtos (Simp). O
Simp, que j era amplamente utilizado nos demais mercados regulados pela ANP, desde 2015
substitui o obsoleto Sistema Interativo Coleta na transmisso e gesto de informaes de
produo e comercializao de lubrificantes, aditivos e graxas 30,31.
O presente estudo pretende, com base nos atos normativos da ANP e das recentes informaes
recebidas e compiladas por intermdio do Simp, fazer uma anlise abrangente do mercado de
lubrificantes. A seo 2 avalia a base normativa vigente para esse mercado, entre atos emanados
da ANP e dos rgos de defesa do meio ambiente. A seo 3 se prope a ser uma radiografia do
setor, desde a contextualizao dos produtos envolvidos, passando pela infraestrutura
produtiva e da cadeia de logstica reversa, at chegar aos principais nmeros do mercado.
Consideraes finais so apresentadas na seo 3.
1. Base normativa do mercado de lubrificantes

A base normativa da ANP para o mercado de lubrificantes relativamente recente, com seus
regulamentos mais antigos publicados no ano de 2009. O arcabouo regulatrio da Agncia para
esse setor pode ser dividido em dois focos principais:
30
CASTILHA, 2016, p.8-9.
31 SIMP, 2016, p.11.
54
a) Regulao das atividades, com vistas autorizao (ou cadastramento) das empresas e
instalaes previamente ao seu funcionamento. Esse caso das Resolues ANP n 16,
n 17, n 18, n 19 e n 20 de 2009. Tambm podem ser includas no arcabouo partes
das Resolues ANP n 42/2011 e n 51/2010;
b) Regulao dos produtos e rtulos, com vistas especificao dos lubrificantes e

garantia da qualidade e da clareza de informaes ao consumidor. Incluem-se aqui as
Resolues ANP n 22/2014 e n 669/2017 (que substituem as Portarias ANP n 129 e
n 130 de 1999, com efeitos 180 dias aps sua publicao).
O Quadro 1 descreve o escopo principal de cada um desses normativos:
Quadro 1. Resolues da ANP para o mercado de lubrificantes.

Base Normativa Escopo
Cadastramento de produtor e de importador de leo lubrificante
bsico e as regras para a comercializao desse produto.
Autorizao para o exerccio da atividade de importao de leo

lubrificante acabado, e a sua regulao.
Autorizao para o exerccio da atividade de produo de leo

lubrificante acabado, e a sua regulao.
Foco na Atividade
Autorizao para o exerccio da atividade de rerrefino de leo

lubrificante usado ou contaminado, e a sua regulao.
Autorizao para o exerccio da atividade de coleta de leo

lubrificante usado ou contaminado, e a sua regulao.
Regulamentao base das atividades de importao e exportao.

Estabelece a dispensa da autorizao ao exerccio da atividade
para as empresas que importarem leo lubrificante acabado em
quantidade inferior a 100 kg/ms.
Autorizao de construo e de operao das instalaes de
Resoluo ANP n 42/2011 produo de leo lubrificante acabado, bem como de rerrefino ou
de coleta de leo lubrificante usado ou contaminado .
Registro de graxas e leos lubrificantes destinados ao uso veicular
Foco no Produto
e industrial e de aditivos em frasco para leos lubrificantes de

motores automotivos, bem como responsabilidades de seus
detentores quanto qualidade e rotulagem.
Resoluo ANP n 669/2017 Especificaes dos leos bsicos e suas regras de comercializao.
Fonte: ANP (2016).
Uma vez que o leo lubrificante usado considerado um resduo perigoso 32, por ser toxico, h
tambm regulamentao ambiental relevante voltada a esse mercado. Cabe destaque para a
Resoluo Conama n 362/2005 e Portarias Interministeriais MME/MMA n 464/2007, n
59/2012 e n 100/2016
32
ABNT NBR-10004, "Resduos Slidos - classificao"
55
A Resoluo Conama n 362/2005 institui legalmente a sistemtica de logstica reversa e dispe
que a categoria de processos tecnolgico-industriais chamada genericamente de rerrefino a
principal (seno nica) alternativa de gesto ambiental deste tipo de resduo. As Portarias
Interministeriais MME/MMA n 464/2007, n 59/2012 e n 100/2016 instituem metas mnimas
de coleta de Oluc a serem cumpridas pelos produtores e importadores de leo lubrificante
acabado. Dessa forma, os fornecedores primrios de leo lubrificante acabado so responsveis
pela destinao de todo resduo gerado, na proporo do que comercializarem, e essa
destinao se dar preponderantemente para o rerrefino.
A ANP parte integrante do Grupo de Monitoramento Permanente criado pela Resoluo

Conama n 362/2005 e parceiro dos demais rgos (MMA, MME, Ibama e rgos ambientais
estaduais) no acompanhamento do cumprimento das metas de coleta de Oluc. Seu principal
papel nessa sistemtica (i) a autorizao dos agentes do mercado aps a comprovao dos
requisitos tcnicos mnimos ao exerccio da atividade e (ii) a apurao das informaes
declaratrias sobre os volumes comercializados de leo lubrificante acabado e os volumes de
Oluc efetivamente coletados e destinados ao rerrefino. Ao fim de cada ano a ANP repassa essas
informaes ao Ibama, que o rgo fiscalizador, com poder de polcia, do cumprimento das
metas ambientais de coleta.
2. Estruturao do mercado
2.1 Descrio do produto
Lubrificante todo material utilizado para reduzir o desgaste (atrito) entre diferentes superfcies
em movimento. Alm dessa funo, os lubrificantes podem servir troca de calor, proteo
contra corroso, transmisso de foras e mesmo o isolamento dieltrico, dentre outras
funes.
Lubrificantes podem ser lquidos, slidos ou gasosos. Todavia, os mais comuns so os

lubrificantes lquidos, base de substncias oleosas. O principal constituinte do leo lubrificante
acabado denominado leo bsico, que pode ser um derivado de petrleo obtido pelo processo
de refino ou substncias sintticas geradas por reaes qumicas ou, at mesmo, leos de
origem vegetal 33. Na maioria das aplicaes, o leo bsico sozinho no consegue atender a todos
os requisitos de desempenho. Para essas aplicaes, o leo bsico recebe aditivos que tm a
funo de melhorar suas qualidades, imprimir novas caractersticas ou mesmo suprimir algumas
de suas caractersticas indesejveis. Assim, pode-se afirmar que a grande maioria dos leos
lubrificantes acabados formulada a partir de uma mistura entre leos bsicos e aditivos.
Nesse sentido, a ANP utiliza uma definio bastante ampla para leo lubrificante acabado em
seus regulamentos 34:
leo lubrificante acabado: produto formulado a partir de leo lubrificante bsico ou de

mistura de leos lubrificantes bsicos, podendo ou no conter aditivos.
33
Relatrio Tcnico n 2/2016/SBQ/CPT-DF.
34 Resolues ANP n 16, n 17 e n 18/2009.
56
Os leos bsicos, por sua vez, podem ser produzidos por uma diversidade de rotas a partir do
petrleo (solvente, hidrorrefino etc.), a partir do gs natural (Fischer-Tropsch ou Gas-to-Liquids);
a partir de matrias-primas petroqumicas (sntese qumica) ou mesmo da reciclagem do leo
lubrificante usado (rerrefino). Devido diversidade de rotas e de matrias-primas, o American
Petroleum Institute (API), nos Estados Unidos, e a Association Technique de Lindustrie
Europeanne des Lubrifiants (ATIEL), na Europa, adotaram um sistema nico no qual os leos
bsicos so classificados de acordo com trs parmetros: teor de enxofre, teor de saturados e
ndice de viscosidade. A ANP adota, com algumas modificaes, essa mesma classificao em
seus regulamentos. Todavia, os fornecedores de leo bsico podem negociar, com os
formuladores, graus ou faixas de caractersticas desejveis dentro dessas categorias pr-
definidas. Por sua vez, quando convenientemente misturado, um conjunto de leos bsicos
resulta na viscosidade requerida.
As aplicaes dos lubrificantes acabados so to diversas quanto os tipos de equipamentos e

suas partes mveis. Podemos citar, sem exaurir essas aplicaes: lubrificao de componentes
como mancais, pistes, engrenagens, rolamentos, correntes e cabos de ao, que compem
equipamentos como motores eltricos e de combusto interna, compressores, moto-redutores,
bombas, turbinas etc.; sistemas de transmisso de fora e de calor; isolamento dieltrico em
transformadores; proteo contra ferrugem; auxlio no trabalho com metais usinagem, corte,
tmpera, revenimento etc.
Algumas das caractersticas de maior importncia nos leos lubrificantes so a viscosidade; o

comportamento da viscosidade frente a variaes de temperatura (ndice de viscosidade IV);
a volatilidade; o teor de hidrocarbonetos saturados; seu ponto de fluidez; e a estabilidade
oxidao. Essas propriedades podem ser mensuradas em laboratrio e o seu valor um
indicativo do comportamento do lubrificante na aplicao final.
Dada a imensa gama de aplicaes e de nveis de desempenho requisitados, bem como a rpida
evoluo das tecnologias, no h algum tipo fechado de especificao para os leos
lubrificantes acabados. No Brasil, o registro de produto o mecanismo atravs do qual a agncia
reguladora defende o consumidor quanto garantia de qualidade dos produtos. Nessa
sistemtica, o produtor ou importador de leo informam ANP qual a composio do
lubrificante acabado e quais os nveis mnimos de desempenho que esse lubrificante espera
atender, de acordo com padres e ensaios internacionalmente aceitos. Uma vez comprovado
pela ANP que uma amostra do produto e seu rtulo esto de acordo com o declarado pelo
requerente do registro, o lubrificante pode ento ser comercializado. A partir da, todos os seus
lotes devem atender aos mesmos nveis de desempenho apresentados poca da outorga do
registro, estando sujeitos fiscalizao e sano do rgo regulador em caso de
descumprimento.
57
2.2 Agentes do mercado
O sistema nacional de abastecimento de lubrificantes, bem como o sistema de logstica reversa

desses produtos, conforme apresentado na figura 1, composto pelos seguintes agentes:
a) Produtor de leo lubrificante bsico: pessoa jurdica cadastrada na ANP, de acordo com
a Resoluo ANP n 16/2009, para o exerccio da atividade de produo de leo
lubrificante bsico responsvel pela produo de leo lubrificante bsico em instalao
prpria ou de terceiros e devidamente licenciada pelo rgo ambiental competente;
b) Importador de leo lubrificante bsico: pessoa jurdica cadastrada na ANP, de acordo
com a Resoluo ANP n 16/2009, para o exerccio da atividade de importao de leo
lubrificante bsico;
c) Fornecedor de aditivo: pessoa jurdica, produtor ou importador ou revendedor, que
realiza o fornecimento de aditivos para formulao de lubrificantes pelos produtores de
lubrificantes acabados;
d) Produtor de leo lubrificante acabado: pessoa jurdica responsvel pela produo de
leo lubrificante acabado em instalao prpria ou de terceiros, autorizada pela ANP,
de acordo com a Resoluo ANP n 18/2009, e licenciada por rgo ambiental
competente;
e) Importador de leo lubrificante acabado: pessoa jurdica autorizada pela ANP, de
acordo com a Resoluo ANP n 17/2009, para o exerccio da atividade de importao
de leo lubrificante acabado;
f) Revendedor de leos lubrificantes: pessoa jurdica que comercializa leo lubrificante
acabado no atacado ou no varejo;
g) Consumidor/gerador de Oluc: pessoa fsica ou jurdica que adquire leo lubrificante,
sem comercializ-lo e, em decorrncia de sua atividade, gera leo lubrificante usado ou
contaminado;
h) Coletor: pessoa jurdica responsvel pela atividade de retirada de leo lubrificante
usado ou contaminado, autorizada pela ANP, de acordo com a Resoluo ANP n
20/2009, e licenciada pelo rgo ambiental competente;
i) Rerrefinador: pessoa jurdica responsvel pela atividade de rerrefino, autorizada pela
ANP, de acordo com a Resoluo ANP n 19/2009, e licenciada pelo rgo ambiental
competente.
58
Figura 1. Sistema Nacional de Abastecimento e Logstica Reversa de Lubrificantes
Fonte: Simp, ANP (2016).
Os leos lubrificantes acabados so fornecidos no mercado brasileiro pelos produtores nacionais

e pelos importadores.
Os 89 produtores autorizados pela ANP formulam seu produto a partir de matrias-primas (leo
bsico e aditivos) nacionais ou importados. A formulao pode se dar tanto em instalaes
prprias quanto de terceiros e, para ser autorizado como produtor, a empresa no precisa
necessariamente ter uma instalao prpria de produo. Tanto os produtores quanto os
importadores da principal matria-prima, o leo bsico, devem ser cadastrados previamente
junto ANP.
J os 210 importadores, tambm autorizados pela ANP, so empresas constitudas no Brasil e

que trazem para o Pas produtos formulados no exterior. importante lembrar que o universo
de importadores ainda maior, j que a Resoluo ANP n 51/2010 dispensa da autorizao ao
exerccio da atividade as empresas que importarem leo lubrificante acabado em quantidade
inferior a 100 kg/ms.
Ambos, produtores e importadores, podem entregar seu produto diretamente ao consumidor

ou, como acontece com a maior parte do volume, utilizarem canais de revenda, seja no atacado
ou no varejo. No segmento de leos automotivos, a revenda varejista composta
principalmente por oficinas, concessionrias e postos de revenda de combustveis (no
necessariamente nessa ordem). No ano de 2016, os produtores e importadores declararam
59
ANP vendas de leo lubrificante acabado a cerca de 66 mil clientes distintos. Todavia, o universo
de revendedores deve ser ainda maior que esse, j que os revendedores atacadistas distribuem
o produto por um nmero ainda maior de revendedores.
No decorrer do uso, boa parte dos lubrificantes perde gradualmente parte de suas
caractersticas desejveis. Ao final de sua vida til, o leo usado torna-se um resduo classificado
como perigoso, de alta carga poluente.
No Brasil, a Resoluo Conama n 362/2005 define como deve ser o armazenamento, o

recolhimento e o destino do leo lubrificante usado. Apenas 22 empresas coletoras esto
autorizadas pela ANP ao exerccio dessa atividade. No ano de 2016, esses coletores visitaram (e
informaram ANP) cerca de 120 mil diferentes pontos de coleta de Oluc, localizados em 4.047
municpios brasileiros de um total de 5.570.
O Oluc ento destinado aos 15 rerrefinadores autorizados pela ANP para a eliminao dos
contaminantes e obteno de leo bsico que pode ser utilizado na formulao de lubrificantes
novamente.
2.3 Localizao dos agentes do mercado.
Ao final do ano de 2016, havia 64 instalaes de produo de leo lubrificantes autorizadas pela
ANP, assim distribudas pelo Brasil, conforme mostra a Figura 2.
Figura 2. Localizao das instalaes de produo de leo lubrificante acabado
Fonte: Boletim de Lubrificantes ANP (2017).
Na Figura 2 observa-se a proeminncia do estado de So Paulo, que concentra 41 (64%) das 64

instalaes de produo autorizadas pela ANP, seguida pelo Rio de Janeiro, com 11 (17%). Como
discutido na seo anterior, o leo lubrificante produzido por essas instalaes ou formulado no
60
exterior e importado destinado a cerca de 66 mil clientes, que trataro com que o produto
chegue a cada automvel ou mquina do Pas que exija lubrificao.
O leo lubrificante usado gerado, salvo em situaes de descarte ilegal, destinado para pontos
de coleta, especialmente junto ao revendedor, que armazena certo montante de Oluc at a
chegada de um coletor. As 22 empresas autorizadas atividade de coleta de Oluc mantinham,
em dezembro de2016, 37 bases de armazenagem de Oluc (figura 3). Algumas delas esto dentro
da rea da prpria rerrefinaria, quando o coletor tambm autorizado como rerrefinador. Em
outros casos, o coletor utiliza a tancagem dessa base como ponto de apoio, sendo um
armazenamento intermedirio entre o gerador/revendedor e a rerrefinaria.
Figura 3. Localizao das bases de armazenagem de Oluc
Fonte: Boletim de Lubrificantes ANP (2017).
Finamente, as rerrefinarias se encontram prximas a grandes polos populacionais/industriais.

Nesses lugares, a oferta de Oluc est prxima e, em vrios casos, esses rerrefinadores se
beneficiam da proximidade com seu mercado consumidor de leo bsico, os produtores de Olac.
61
Figura 4. Localizao da infraestrutura de logstica reversa de Oluc
Rerrefinaria
Base de
armazenagem de
OLUC
UF Rerrefinarias
AM 2
BA 1
MG 2
RJ 1
RS 1
SP 8
Fonte: Simp, ANP (2016).
2.4 Vendas Internas de leo lubrificante acabado
O leo lubrificante acabado apresenta dois usos principais: o primeiro automotivo, tanto em
motores dos ciclos Otto e diesel, quanto em transmisso de sistemas hidrulicos; o segundo
industrial, em maquinaria e equipamentos. Desse modo, as vendas de leo lubrificante acabado
so influenciadas no s pelo desempenho da economia, como tambm da atividade industrial
e das vendas de combustveis automotivos.
A economia brasileira, em 2016, apresentou retrao de 3,6% no Produto Interno Bruto (PIB),
processo acompanhado pela reduo do PIB da Indstria em 3,8%, aps um recuo de 6,2% no
ano anterior. 35 No setor de transportes, verificou-se a retrao, em 2016, das vendas tanto de
combustveis do ciclo diesel quanto do ciclo Otto 36: os combustveis do ciclo diesel, em conjunto,
caram 5,1% em 2016, ao passo que os do ciclo Otto reduziram suas vendas em 2,4%. 37 Essa
queda nas vendas reflete em uma reduo do uso automotivo dos combustveis.
Como consequncia, observou-se, em 2016, uma reduo de 13,4% no volume de vendas de

leo lubrificante acabado, o que equivaleu a uma reduo de 1.421 mil m, em 2015, para 1.230
mil m, em 2016. O grfico 1 apresenta esse resultado.
35 IBGE (2017).
36 Os combustveis do ciclo diesel so o leo diesel A e o biodiesel, ao passo que os do ciclo Otto so a gasolina A, o etanol anidro e
o etanol hidratado.
37 ANP (2016).
62
Grfico 1. Vendas internas de leo lubrificante acabado em 2016 (mil m)
Fonte: ANP (2016).
Embora as vendas anuais de lubrificantes tenham se retrado, verifica-se, at o ms de setembro

de 2016, uma melhora gradual no desempenho comercial do setor. A tabela 2 evidencia essa
evoluo.
Tabela 2. Evoluo das vendas mensais de leo lubrificante acabado em 2016 (mil m)
Vendas (mil m) Variao 2016 x 2015
Ms
2015 2016 Volume (mil m) %
Janeiro 125,09 92,06 - 33,04 -26,4%
Fevereiro 111,38 91,57 - 19,81 -17,8%
Maro 142,55 113,22 - 29,33 -20,6%
Abril 135,10 100,67 - 34,43 -25,5%
Maio 128,67 104,34 - 24,33 -18,9%
Junho 126,41 108,91 - 17,50 -13,8%
Julho 126,51 101,39 - 25,12 -19,9%
Agosto 109,44 109,97 0,53 0,5%
Setembro 116,99 115,37 - 1,62 -1,4%
Outubro 104,64 98,38 - 6,25 -6,0%
Novembro 101,05 97,65 - 3,40 -3,4%
Dezembro 92,92 96,16 3,24 3,5%
Total 1.420,75 1.229,69 - 191,05 -13,4%
Fonte: ANP (2016).
De acordo com tabela 2, observa-se que, embora as vendas tenham se reduzido em 13,4% em
2016, evidenciou-se, at setembro de 2016, uma retomada no desempenho do setor que
decaiu no ltimo trimestre. De fato, enquanto entre janeiro e agosto de 2016 as vendas caram,
63
em mdia, 17,8% em relao ao mesmo perodo do ano anterior, de setembro a dezembro de
2016 houve uma reduo de 1,8%. Essa tendncia mostrada pelo grfico 2. Houve um grande
aumento nas vendas entre fevereiro e maro de 2016 (24%). Porm, entre setembro e outubro
de 2016 houve uma retrao de 15% nas vendas de leo lubrificante acabado.
Grfico 2. Evoluo das vendas mensais de leo lubrificante acabado em 2016 (mil m)
150
142,55
140
130
126,51
125,09
120
116,99
115,37
113,22
111,38
110 109,44 108,91
100,67 101,39
100
98,38
96,16
92,92
90
91,57
80
Maio
Janeiro
Maio
Janeiro
Julho
Maro
Julho
Maro
Setembro
Novembro
Setembro
Novembro
Agosto
Agosto
Abril
Abril
Fevereiro
Fevereiro
Dezembro
Dezembro
Junho
Junho
Outubro
Outubro
2015 2016
Fonte: ANP (2016).
Como se observa, as vendas de leos lubrificantes acabados so influenciadas pelo desempenho

da economia e do setor industrial e de transportes. Porm, num cenrio econmico recessivo,
o ano de 2016 representou, para o setor de lubrificantes, um perodo de retomada das vendas,
com exceo dos ltimos meses do ano.
2.5 Comrcio exterior de lubrificantes
O comrcio exterior de lubrificantes apresenta dinamismo que acompanha os preos

internacionais de petrleo e de seus derivados, assim como o desempenho da economia
brasileira. Tradicionalmente, o Brasil deficitrio nas transaes comerciais de leo lubrificante,
sendo o desempenho apresentado na Tabela 3.
Tabela 3. Comrcio exterior de lubrificantes

Importao Exportao Balana Comercial
Ano Dispndio Receita Dispndio
Volume (m) Volume (m) Volume (m)
(milhes dlares) (milhes dlares) (milhes dlares)
2012 (800.992) (1.010.197.592) 119.422 178.083.554 (681.570) (832.114.038)
2013 (862.543) (928.138.216) 120.084 317.126.729 (742.460) (611.011.487)
2014 (713.183) (824.554.215) 173.255 197.163.817 (539.929) (627.390.398)
2015 (649.903) (573.342.418) 94.295 114.558.091 (555.608) (458.784.327)
2016 (648.242) (478.282.297) 78.963 90.674.691 (569.279) (387.607.606)
Fonte: Secretaria de Comrcio Exterior, MDIC (2016).
64
Os dados da Tabela 3 demonstram que, nos ltimos cinco anos, tanto as importaes quanto as
exportaes de lubrificantes, em volume, apresentaram tendncia de queda, fato explicado pelo
desaquecimento da economia brasileira. De fato, no perodo em considerao, a produo
nacional de lubrificantes no apresentou variao considervel, tendo oscilado entre os
seguintes valores: 608 mil m, em 2012; 689 mil m, em 2013; 682 mil m, em 2014; 640 mil m,
em 2015; e 617 mil m, em 2016. Esse fato explica a reduo das importaes lquidas como
decorrente do desaquecimento econmico.
Adicionalmente, os valores despendidos com o saldo comercial negativo reduziram-se devido,

principalmente, queda da cotao internacional do petrleo e dos derivados, ao longo do
perodo considerado. Entre 2012 e 2016, o volume lquido importado caiu 16%, enquanto o
dispndio total declinou 53%, em linha com o processo de desvalorizao do valor do barril de
petrleo no mercado mundial.
Embora o comrcio exterior tenha se retrado, a quantidade de agentes participantes do

processo de importao aumentou entre 2015 e 2016. Os importadores de leo lubrificante, nos
termos das normas redigidas pela ANP, precisam de autorizao para a operao, se
trabalharem com leo lubrificante acabado, ou serem, caso operem com leo lubrificante
bsico, cadastrados como importadores. A Tabela 4 resume a evoluo do quantitativo de
importadores de lubrificantes.
Tabela 4. Quantitativo de importadores de lubrificantes regulados pela ANP

N Importadores N Importadores
Evoluo
Produto Autorizados (Olac) ou Autorizados (Olac) ou
16/15
Cadastrados (Olub) - 2015 Cadastrados (Olub) - 2016
leo Lubrificante Acabado - Olac

189 210 11,1%
(Resoluo ANP n 16/2009)
leo Lubrificante Bsico - Olub

111 122 9,9%
(Resoluo ANP n 17/2009)
Fonte: ANP (2016).
A Tabela 4 mostra incremento de 11% no nmero de importadores de leo lubrificante acabado

autorizados 38, e de 10% no quantitativo de importadores de leo lubrificante bsico
cadastrados. Esse valor demonstra uma diversificao do mercado, dada a entrada de novos
agentes e a possibilidade de diversificao no fornecimento do produto. Esse raciocnio adquire
relevncia maior se aplicado no contexto das licenas de importao (LI) anudas pela ANP e
utilizadas pelos agentes. Em 2016, por exemplo, foram anudas pela Agncia 57.476 licenas,
sendo 27.194 apenas de lubrificantes e de graxas, ou seja, 47% do total dos produtos regulados
pela ANP. A anlise das LIs deferidas pela ANP e usadas pelos importadores, em quantidade de
licenas e em volume de produto, apresentada na Tabela 5.
38
Em 2016, foram revogados dois importadores e autorizados 23 novos importadores, equivalendo a uma variao lquida de 21
agentes.
65
Tabela 5. Licenas de Importao de lubrificantes deferidas e utilizadas em 2016
LIs Anudas LIs Utilizadas N de LIs Volume de
Produto % do Peso Lquido Qtde % do Peso Lquido Qtde utilizadas / LIs utilizado /
Qtde LIs Qtde LIs
total (ton) agentes total (ton) agentes anudas anudo
Lubrificantes e
27.194 47,3% 1.180.254 1.448 6.336 41,0% 341.405 879 23,3% 28,9%
Graxas
Total dos
57.476 - - 2.055 15.451 - - 1.304 26,9% -
Produtos
Fonte: ANP (2016).
A Tabela 5 mostra que, de todas as LIs anudas pela ANP, 47,3% foram para lubrificantes e graxas,
o que evidencia a relevncia quantitativa desse segmento para o processo de anlise das
importaes dos produtos regulados pela Agncia. Alm disso, esse processo envolveu a
participao de 1.448 agentes envolvidos na importao, dentre os autorizados e cadastrados,
ou no. 39 As LIs deferidas, contudo, no necessariamente so utilizadas pelos importadores,
visto que as operaes comerciais com fornecedores podem no se efetivar e a demanda interna
prevista pelas empresas podem no se concretizar. Assim, do montante de LIs deferidas, apenas
6.336 foram usadas, o que representa 41% do total das licenas utilizadas em 2016 para todos
os produtos regulados pela ANP, e 23,3% da quantidade de LIs de lubrificantes deferidas. Esse
percentual acompanhado pela representatividade dos volume de produto contido nas LIs
utilizadas essas licenas representam 28,9% do volume de lubrificantes contido nas licenas
deferidas.
2.6 Participaes de mercado e ndices de concentrao
O fornecimento, que compreende a produo e a importao, de leo lubrificante acabado no

Brasil pouco concentrado, sendo que o fornecedor que detm maior participao detm 25%
do mercado e os trs maiores fornecedores representam, juntos, 54% do mercado. Os agentes
com participaes de mercado menores que 1% so 125 no total, representando, juntos,
participao de 12% do marcado fornecedor. No grfico 3 encontra-se o market-share do
mercado fornecedor de leo lubrificante acabado em 2016.
39
Caso o leo lubrificante importado seja para fins de comercializao no mercado interno, ocorre a exigncia de autorizao da
ANP para o exerccio da atividade para o leo lubrificante acabado. No caso do leo lubrificante bsico, necessrio o
cadastramento. Porm, no exigida autorizao da ANP caso a importao tenha sido realizada para consumo prprio ou no
processo produtivo de outros produtos no regulados pela ANP (exemplo: importao de lubrificante por fbrica de automveis);
nesse caso, basta a solicitao de anuncia da LI pela Agncia.
66
Grfico 3. Participao de mercado dos fornecedores de lubrificantes em 2016
CHEVRON BRASIL TOTAL LUBRIFICANTES DO BRASIL LTDA.

LUBRIFICANTES LTDA. 2%
9%
PETRONAS LUBRIFICANTES CASTROL BRASIL LTDA

S.A. 2%
SHELL BRASIL PETRLEO
9% YPF BRASIL COMRCIO DE DERIVADOS
LTDA.
DE PETRLEO LTDA
8%
1%
ULTRAX LUBRIFICANTES LTDA - EPP
1%
INCOL-LUB INDSTRIA E COMRCIO
LTDA
COSAN LUBRIFICANTES E 1% INGRAX INDSTRIA E COMRCIO DE
ESPECIALIDADES S.A. GRAXAS S/A
13% 1%
Outra
18%
IPIRANGA PRODUTOS DE PETRLEO S.A

16%
Outras (participao menor que 1%)
12%
PETROBRAS DISTRIBUIDORA S.A.

25%
Fonte: ANP (2016).
O Grfico 3 fornece informaes relevantes acerca da organizao dos agentes de mercado e

indica a concentrao da participao na atividade (produo e importao) de leo lubrificante
acabado. Nesse mbito, analisam-se dois ndices de concentrao de mercado para verificar os
aspectos concorrenciais. So, para isso, usados o ndice Herfindahl-Hirschman e o ndice C4.
a) ndice Herfindahl-Hirschman (IHH): representa a soma dos quadrados das

participaes de mercado de todas as empresas do mercado. O valor varia entre 0
(concorrncia perfeita) e 10.000 (monoplio), em que quanto mais prximo de zero,
menos concentrado o mercado. Quando o IHH superior a 1.800, considera-se
que o mercado muito concentrado. O IHH entre 1.000 e 1.800 configura um
mercado com alguma concentrao; e
b) ndice C4: representa a soma das participaes de mercado das quatro empresas
com maior participao de mercado. Quanto mais prximo o valor for de 100%,
maior a concentrao do mercado.
A medio desses ndices de concentrao de mercado especificada na Tabela 6.
Tabela 6. ndices de concentrao de mercado para leo lubrificante acabado

N Agentes em
Mercado de Lubrificantes IHH C4 Explicao
Operao*
Fornecedores de leo
138 1.282 63% Mercado pouco concentrado
lubrificante acabado
* N de Produtores e Importadores de leo Lubrificante acabado que executaram operaes de venda em 2016.
Fonte: Simp/ANP (2016).
67
Os valores obtidos para o IHH e o C4 do mercado de lubrificantes demonstram que, de acordo
com essas metodologias, este mercado pouco concentrado no fornecimento.
2.7 Balano Volumtrico Nacional
2.7.1 leo Lubrificante Acabado
A partir das declaraes de movimentaes de produtos dos produtores e importadores de leo

lubrificante acabado possvel verificar os principais fluxos de aquisio de insumos (leos
bsicos e aditivos), bem como observar as principais destinaes dessas matrias-primas
(produo de leo acabado e graxas).
Figura 5. Balano volumtrico de lubrificantes 2016

Compras de outros Compras Outras
Compras de Produtor Import. pelos Compras de fornecedores (importadores nacionais Importao entradas
primrio nacional Produtores Rerrefinadores de OB/produtores de OLAC)
120 milhes de 9 milhes de 7 milhes de
594 milhes de litros 407 milhes de litros 197 milhes de litros 364 milhes de litros litros litros
litros
leo Bsico Aditivo
1.143 milhes de litros 137 milhes de litros

Consumo de
Matria Prima
Vendas Exportao Outras Sadas Vendas Exportao
362 milhes 2 milhes de 47 milhes de 1 milho de 0,01 milho de

de litros litros litros litros litros
Produo
Importao pelo Importao pelo
Compra Produtor/Importador Compra Produtor/Importador
73 milhes de litros 34 milhes de litros 13 milhes de litros 2 milhes de litros

Produo de
Produto acabado
1.210 milhes de litros 81 milhes de litros
leo Acabado Graxas
Exportao Vendas Outras Exportao Vendas Outras

Nacionais Sadas Nacionais Sadas
44 milhes de 2 milhes de
litros 1.230 milhes 58 milhes de litros 64 milhes de 30 milhes de
de litros litros litros litros
Fonte: Simp ANP (2016).
Principal matria-prima desse mercado, o leo lubrificante bsico advm primariamente do

refino de petrleo realizado em refinarias brasileiras ou no exterior. Em menor proporo, o
mercado complementado por leo bsico rerrefinado.
Em 2016, os produtores de lubrificantes acabados adquiriram 594 milhes de litros de leos

bsicos das refinarias brasileiras (52% do volume consumido na produo de lubrificantes
acabados e graxas) e 197 milhes de litros de leo bsico rerrefinado (17% do consumo). O
restante da demanda complementada por importaes, que podem ser realizadas tanto pelos
prprios produtores (407 milhes de litros 36% do volume consumido em 2016) quanto por
terceiros. Alm disso, os produtores podem comercializar leo bsico entre si. Esse o caso de
68
grandes grupos internacionais, como Petronas, Shell, Chevron, etc. que detm refinarias em
outros pases e importam e distribuem leo bsico importado no Brasil.
Uma parte fundamental da atividade do formulador de leos lubrificantes acabados consiste em

selecionar e misturar os leos bsicos com aditivos especficos, a fim de chegar s especificaes
de desempenho do produto final. No ano de 2016, os produtores adquiriram 120 milhes de
litros de aditivos de fornecedores nacionais e mais 9 milhes de litros via importao direta.
No sistema Simp, os produtores declaram mensalmente o montante de matrias-primas

utilizadas na formulao de lubrificantes acabados e graxas, bem como o volume efetivamente
produzido. Em alguns casos, produtos finais podem ser reprocessados internamente. Em outros
casos, aditivos primrios podem ser misturados e diludos com leos bsicos para produo de
aditivos diludos, os quais sero mais tarde utilizados para a formulao do produto final. No
presente trabalho, buscamos apurar o valor anual lquido entre consumo e produo de cada
grupo de materiais.
No ano de 2016, foram consumidos 1,14 bilho de litros de leos bsicos e 137 milhes de litros
de aditivos pelos produtores nacionais de leo lubrificantes. Isso representa um valor
aproximado de [137/(1.143+137)] x 100% = 10,7% de aditivos misturados aos leos bsicos, em
base volumtrica. No mesmo ano foram produzidos 1,21 bilho de litros de leos lubrificantes
acabados e 81 milhes de litros de graxas.
O mercado de leo lubrificante acabado contabilizou vendas nacionais realizadas pelos

produtores e importadores autorizados num montante de 1,23 bilho de litros (incluindo vendas
entre congneres). Foi observado ainda um saldo de exportaes menos importaes igual a (44
- 34 ) = 10 milhes de litros de lubrificantes acabados.
A comercializao de graxas complementa a receita dos produtores/importadores de

lubrificantes acabados. O exerccio das atividades de produo, importao ou comercializao
de graxas no exige autorizao prvia da empresa junto ANP - apenas os produtos devem ser
registrados. Apesar disso, os produtores/importadores de lubrificantes acabados, ao
reportarem suas movimentaes, informam tambm as operaes que envolvem graxas. Dessa
forma, os volume de graxas aqui apresentados no representam todo o mercado, mas servem
como um indicativo do mercado total, j que ambos os mercados de leos lubrificantes
acabados e de graxas tm grandes players em comum.
Tudo isso considerado, o volume consolidado de vendas nacionais de graxas (pelos

produtores/importadores de leo lubrificante acabado) situa-se na casa de 64 milhes de litros
(aproximadamente, incluindo vendas entre congneres).
2.7.2 Reaproveitamento do leo lubrificante usado
A Resoluo Conama n 362/2005 considera a categoria de processos tecnolgico-industriais

chamada genericamente de rerrefino como mtodo ambientalmente mais seguro para a
reciclagem do Oluc, e, portanto, a melhor alternativa de gesto ambiental deste tipo de resduo.
Os rerrefinadores devem ser autorizados pelo rgo ambiental estadual e pela ANP para o
exerccio dessa atividade. A maioria deles atua de maneira verticalizada. Quatorze dos quinze
69
rerrefinadores so tambm autorizados atividade de coleta de Oluc e nove deles so ainda
autorizados para atividade de produo de leos lubrificantes acabados
A partir dos dados declarados ANP pelos rerrefinadores sobre suas atividades, foi possvel
elaborar o esquema apresentado na Figura 6, que resume os principais fluxos de produtos da
logstica reversa de lubrificantes, no ano de 2016.
Figura 6. Balano volumtrico dos rerrefinadores de lubrificantes em 2016

Atividade de Coleta Atividade de Produo
Atividade de Rerrefino
Coleta pelo Compra de outro
Coletor/Rerrefinador Rerrefinador Compra
385 milhes de litros 5 milhes de litros 9 milhes de litros
Outras entradas Compra de Coletor Importao Graxas

0,1 milho de litros Independente 0,2 milho
48 milhes de litros de litros
Consumo -
rerrefino/ Produo por
reprocessamento Mistura de OB
Consumo no
4 milhes de litros 6milhes de
Rerrefino
litros
420 milhes
OLUC de litros OB
Produo no Consumo -
Rerrefino produo de
253 milhes OLAC/Graxa
Rendimento do
Vendas p/ outros Outras Sadas de litros Exportao Outras Sadas 20 milhes de litros
Rerrefino
rerrefinadores 9 milhes de litros 1 milho 0,1 milho de
5 milhes de litros de litros litros
59,6%
Vendas
238 milhes de litros OLAC
Fonte: Simp ANP (2016).
A atividade de coleta de Oluc compreende a retirada, o transporte, a armazenagem e a alienao

do leo lubrificante usado ou contaminado com vistas destinao ambientalmente adequada.
O volume total coletado no ano de 2016 foi de 431 milhes de litros, o que representa
(431/1.230) = 35,0% das vendas nacionais de leos lubrificantes acabados no mesmo perodo.
Desse montante, 385 milhes de litros, ou (385/431) = 89,3%, foram coletados por empresas
que so tambm autorizadas como rerrefinadores isso demonstra alto grau de verticalizao
a montante do rerrefino. Os rerrefinadores declararam ainda compra de 48 milhes de litros de
Oluc a partir de empresas que so autorizadas apenas como coletores, comumente chamadas
de coletores independentes. Outros 5 milhes de litros foram comercializados entre
congneres, ou seja, foram coletados por um rerrefinador/coletor e dada a destinao final para
um rerrefinador distinto do que efetuou a coleta.
No ano de 2016, os rerrefinadores declararam destinao de 420 milhes de litros de Oluc para
o processo de rerrefino propriamente dito em instalaes prprias. Foram tambm direcionados
ao processo de rerrefino outros 4 milhes de litros de leo bsico, cuja absoluta leo bsico
de menor valor agregado que foi direcionado etapa de hidrogenao na nica instalao de
rerrefino brasileiro que conta com esse tipo de processo, situada em Lenis Paulistas (SP).
O processo de rerrefino produziu nacionalmente 253 milhes de litros de leo bsico rerrefinado
no ano de 2016. Foram auferidos [253/(420+4)] = 59,6% de rendimento mdio nessa operao.
A esses 253 milhes de litros de leo bsico rerrefinado, somam-se 9 milhes de litros de leo
bsico adquiridos pelos rerrefinadores de fontes nacionais e 0,2 milho de litros de importaes.
70
O rerrefinador pode dar duas destinaes principais ao leo bsico que produz (ou compra): a
venda para formuladores de produtos acabados ou a produo prpria de leos acabados e
graxas, quando so empresas integradas verticalmente.
Os rerrefinadores que tambm so autorizados como produtores utilizaram 20 milhes de litros

de leo bsico na produo de lubrificantes acabados, graxas ou outras variedades de leos
bsicos esse ltimo caso num volume de 6 milhes litros. Finalmente, os rerrefinadores
venderam um total de 238 milhes de litros de leos bsicos no mercado interno, somados a 1
milho de litros de exportao. Isso representa um total de [(238+1)/253] = 94,5% do total
produzido o que demonstra que o grau de verticalizao a jusante do rerrefino limitado.
O presente estudo avaliou o mercado nacional de lubrificantes, com foco no ano de 2016,
analisando o arcabouo regulatrio, a estruturao do mercado e os principais nmeros do
setor.
Esse setor, composto por mais de 250 empresas autorizadas para o exerccio de atividades de
fornecimento (produo/importao) de lubrificantes acabados, mostrou-se pouco
concentrado nesse caso as falhas de mercado seriam menores que em outros mercados
regulados pela ANP. Nesse caso, ainda em comparao com os demais mercados regulados, a
Agncia estabelece requisitos regulatrios de menor extenso a distribuio de lubrificantes,
por exemplo, no est sob regulao, portanto no existe exigncia de cumprimento de
estoques mnimos. As falhas de mercado existem principalmente quanto ao desnvel de
informaes acerca da qualidade dos produtos neste caso o fornecedor encontra-se em
posio privilegiada em relao ao consumidor e a que o regulador deve atuar.
A regulao tambm atua de maneira intervencionista na implantao da logstica reversa de

leos lubrificantes, ao exigir que o produtor/importador custeie a coleta do resduo de seus
produtos, conhecido pela sigla Oluc. A coleta de Oluc em 2016 (430 milhes de litros) representa
apenas 35% do total de vendas internas de leo lubrificante acabado no mesmo perodo (1,23
bilho de litros). Esse percentual reduzido tanto porque parte do volume comercializado no
gera resduos coletveis como por ineficincias no sistema de logstica reversa. Todo Oluc, por
fora de Resoluo Conama, deve ser destinado para o rerrefino, cujo rendimento mdio na
obteno de leo lubrificante bsico de aproximadamente 60%, conforme apurado em nosso
estudo.
ABNT NBR-10004, "Resduos Slidos - classificao".
ANP. Boletim de Lubrificantes ANP (2017).
ANP. Boletim do Etanol, nmero n 05, 2015.
ANP. Relatrio Tcnico n 2/2016/SBQ/CPT-DF.
71
BARAN, P. H. e COELHO, L. F. Evoluo Recente do Mercado de Etanol Hidratado Cenrios e
Perspectivas. ANP: Nota Tcnica Conjunta SPD/SAB n 01/2015. Rio de Janeiro: Agosto de 2015
CASTILHA, Thiago. O SIMP de maneira simples. In: Revista Sindilub press n 20, 02/06. So
Paulo: Julho, 2016, p.8-9.
Simp Lubrificantes. In: Notcias Sindicom, ano 10, n 36. Rio de Janeiro: Setembro, 2016, p.11.
Portaria Interministerial MME/MMA n 464/2007.
Resoluo Conama n 362/2005.
72
O PROGRAMA DE MONITORAMENTO DA QUALIDADE DOS
COMBUSTVEIS NO CONTEXTO DA CRISE FISCAL
Eduardo dos Santos Barroso xi

Joo Paulo Lopes Pereira xii
Silvio Roberto Pereira da Costa xiii
Introduo
O presente artigo apresenta a evoluo do Programa de Monitoramento da Qualidade dos
Combustveis PMQC nos anos recentes, particularmente a partir de 2014, quando a crise fiscal
passou a afetar o oramento da Agncia Nacional do Petrleo, Gs Natural e Biocombustveis
(ANP), com impacto direto na execuo do PMQC.
1. Objetivos do PMQC
A ANP atua para a melhoria da qualidade dos combustveis derivados de petrleo, do gs
natural, do biodiesel e do etanol combustvel, por meio da regulamentao de especificaes
fsico-qumicas que reflitam a qualidade mnima necessria ao bom desempenho do produto.
Essa regulamentao atende Poltica Energtica Nacional e aos anseios da sociedade quanto
adequao ao uso, ao meio ambiente e aos interesses do consumidor.
Com base nesses princpios, as diretrizes da Poltica da Qualidade de Produtos da ANP so:
a) Proteger os interesses do consumidor, garantindo derivados de petrleo, gs natural e

etanol combustvel adequados ao uso;
b) Proteger os interesses da sociedade, tendo em vista a qualidade de vida e as questes
ambientais na especificao da qualidade dos produtos;
c) Preservar os interesses nacionais, definindo a qualidade dos derivados de petrleo, do
gs natural e do etanol combustvel, em conformidade com a realidade brasileira;
d) Estimular o desenvolvimento, por intermdio de especificaes que induzam a evoluo
tecnolgica;
e) Promover a livre concorrncia por intermdio das especificaes dos produtos,
combatendo reservas de mercado;
f) Conferir credibilidade qualidade dos produtos consumidos no Pas.
Em conformidade com esses interesses, a ANP leva em conta os aspectos de maior importncia
para a qualidade dos derivados de petrleo, do gs natural e biocombustveis, entre os quais se
destacam:
a) Avaliao da qualidade dos produtos importados;

b) Evoluo da tecnologia dos equipamentos;
73
c) Exigncias voltadas preservao do meio ambiente;
d) Estrutura de refino e de abastecimento no Pas;
e) Qualidade dos derivados de petrleo, gs natural e biocombustveis no mundo;
f) Distribuio dos modais de transporte no Brasil;
g) Utilizao de produtos alternativos;
h) Uso eficiente dos produtos.
Para assegurar a conformidade dos produtos s especificaes estabelecidas, necessrio,

adicionalmente, mecanismo para monitorar a qualidade dos combustveis comercializados no
Pas. Para esse fim, foi institudo o PMQC em 1998.
Os principais objetivos do programa so o levantamento dos indicadores gerais da qualidade

dos combustveis comercializados no Pas e a identificao de focos de no conformidade,
visando orientar e aperfeioar a atuao da rea de fiscalizao da Agncia e informar os
consumidores e agentes econmicos sobre a qualidade dos combustveis no mercado nacional.
Alm de atender Superintendncia de Fiscalizao do Abastecimento (SFI), o Programa

tambm gera subsdios para aes de outros rgos, como Ministrios Pblicos, Procons e
Secretarias de Fazenda, que firmam convnios com a ANP e, no raro, participam de aes
conjuntas no formato de foras-tarefa de fiscalizao.
Coordenado pela Superintendncia de Biocombustveis e Qualidade de Produtos (SBQ) da ANP,

o PMQC logrou abranger todo o territrio nacional em outubro de 2005, sendo regulamentado
em 2006 por meio da Resoluo ANP n 29, de 26 de outubro. Em 2007, o programa regido
pela Resoluo ANP n 8, de 9 de fevereiro de 2011.
Ao longo dos anos, o PMQC contribuiu decisivamente para a consolidao de uma cultura da
qualidade em relao aos combustveis brasileiros e, adicionalmente, estimulou o
desenvolvimento tecnolgico do setor de petrleo, gs natural e biocombustveis, e a formao
de mo de obra especializada.
2. Execuo do Programa e resultados obtidos

Para a execuo do PMQC, a ANP realiza a contratao de instituies de ensino ou pesquisa, as
quais so responsveis pela coleta e anlises fsico-qumicas de amostras de combustveis
obtidas junto aos postos revendedores.
Os resultados so enviados Agncia por meio de sistema informatizado e, em seguida,

consolidados e formatados para publicao mensal no Boletim de Monitoramento da Qualidade
dos Combustveis.
O Programa teve incio em outubro de 1998, no estado de Santa Catarina. O primeiro laboratrio
da rede foi o da Fundao Universidade Regional de Blumenau (Furb). No ano de 1999, outras
unidades federativas foram incorporadas:
a) Bahia (Unifacs);
b) Rio de Janeiro (UFRJ);
c) Parte do Estado de So Paulo (Instituto de Pesquisas Tecnolgicas IPT/SP);
74
d) Distrito Federal (Centro de Pesquisas e Anlises Tecnolgicas CPT/ANP, poca,
chamado de Cepat).
A partir de ento, o programa passou por sucessivas ampliaes. Em 2002, foi publicado o
primeiro Boletim de Monitoramento da Qualidade dos Combustveis. Nesse ano, o CPT e outros
17 laboratrios j realizavam o monitoramento, coletando 133.592 amostras por ano, a um
custo anual aproximado de R$ 17,5 milhes. Entre 2005 e 2010, o programa alcanou
abrangncia nacional. O CPT e outros 23 Laboratrios passaram a realizar o monitoramento,
coletando, em 2010, 265.046 amostras, ao custo de cerca de R$ 52,5 milhes. Em 2011, devido
a problemas no contrato com a Unir, as regies de Rondnia e Acre deixaram de ser monitoradas
e permanecem assim at hoje. Em 2012, a UFMS deixou de prestar os servios contratados, e
seu contrato foi encerrado em 2013. Em So Paulo, a Ufscar teve problemas com a renovao e
parte de So Paulo ficou sem o servio; a UFG foi contratada para Gois e Tocantins; o Senai
para parte de Minas Gerais. IPT para parte de So Paulo.
A Figura 1 mostra a evoluo geogrfica dos contratos do PMQC ao longo dos anos, at 2013.
Figura 1. Evoluo do PMQC entre 1999 e 2013
PMQC em 1999 PMQC em 2002
PMQC entre 2005 e 2010 PMQC em 2013
Fonte: ANP (2017).
75
O Grfico 1, abaixo, apresenta os resultados obtidos pelo PMQC at dezembro de 2013. O ndice
de conformidade corresponde ao nmero total de amostras conformes em relao ao total de
amostras coletadas, frente aos parmetros estabelecidos nas especificaes de cada
combustvel analisado (gasolina, leo diesel e etanol).
Grfico 1. ndice de Conformidade dos Combustveis no PMQC entre 2002 e 2013 Anos
selecionados
Fonte: PMQC/ANP (2017).
A partir da anlise do grfico, possvel perceber uma acentuada melhora no perfil de qualidade
dos combustveis analisados, tendo os ndices de conformidade se mantido em elevados
patamares, acima de 95% aps 2006.
3. O PMQC e a crise fiscal a partir de 2014

Em 2008, a ANP realizou processo licitatrio para contratar servios tcnicos especializados na
rea de estatstica, visando estabelecer um plano amostral de agentes econmicos que
deveriam ser monitorados mensalmente pelo PMQC, com o objetivo de garantir a produo de
inferncias precisas, mediante controle estatstico dos erros, sobre os agentes econmicos.
Por meio do trabalho apresentado, considerou-se, para fins de clculo, o nmero de postos
revendedores a serem monitorados mensalmente em cada estado. Adicionalmente, utilizou-se
como critrio a premissa de que haveria uma coleta de amostra de gasolina para cada posto
revendedor considerado no trabalho estatstico.
Em 2014, o valor previsto para o PMQC alcanou, com 23 contratos em vigor, o montante de R$
56.181.143,28. Contudo, a crise fiscal do Pas exigiu a elaborao de um plano de conteno dos
custos do PMQC, a partir de avaliao criteriosa quanto possibilidade de redues dos totais
amostrados, com base nas sries histricas de no conformidades, por rea geogrfica e
parmetros objetos de anlise.
76
Para isso, os parmetros do estudo estatstico que determinava os quantitativos de coleta e de
anlise ento adotados pelo Programa foram analisados e atualizados. Como o ndice de
conformidade aumentou sensivelmente desde o incio do PMQC (vide Grfico 1), o reclculo da
mdia dos perodos anteriores sinalizou, de acordo com o modelo adotado, a possibilidade de
reduo dos quantitativos amostrais, para uma mesma margem de erro. A alterao, ento, foi
efetuada com base na prerrogativa legal de alterao unilateral do contrato por parte da
Administrao, at o limite de 25% do valor original do contrato. Foram celebrados termos
aditivos que reduziram entre 15% e 21% o valor dos contratos vigentes, alterando a previso de
dispndios de 2014 de R$ 56.181.143,28 para R$ 45.547.495,36, gerando economia de R$
10.633.647,92.
No ano de 2015, a maioria dos contratos do PMQC chegou ao seu trmino, no podendo ser
renovados ou aditados, por terem atingido o limite legal de prorrogaes contratuais (60
meses), era necessria, portanto, a realizao de novas licitaes.
Ainda em 2014, a ANP iniciou os trmites internos de licitao para o PMQC. Entretanto, esses
trmites no puderam prosseguir sem a aprovao da Lei Oramentria Anual de 2015 pelo
Congresso Nacional, o que somente ocorreu em 17 de maro de 2015. Tal atraso comprometeu
a continuidade dos servios de monitoramento em diversos estados.
Como agravante, a situao oramentria de 2015 forou a ANP a trabalhar com novos cenrios
para a realizao dos certames. Foi necessrio de elaborar estudos para readequar o programa
a um oramento ainda mais restrito. O modelo do PMQC foi submetido a novas reavaliaes
com o objetivo de reduzir custos. Tais estudos exigiram nova e detalhada pesquisa de
oramentos junto aos potenciais licitantes, concluindo-se por novo redimensionamento dos
quantitativos de amostras a serem coletadas, bem como por medidas adicionais de economia,
como o agrupamento de determinadas regies de monitoramento em um mesmo contrato.
Alm disso, os parmetros do estudo estatstico de 2008, atualizados em 2014, foram mais uma
vez revisados por meio da redefinio das margens de erro. Sob essa nova perspectiva, a
relevncia do mercado consumidor de combustveis em cada unidade federativa passou a ser
considerada um critrio predominante em relao s margens de erro, que passaram a ser
individualizadas por unidade federativa, e calculadas como uma proporo dos quantitativos de
cada estado.
O projeto bsico da licitao foi ento refeito sob as novas premissas, e os trmites internos
foram reiniciados. Durante o processo, foram estabelecidos critrios de preo mximo,
limitando a projeo calculada na pesquisa de oramentos R$ 63.176.987,99 ao valor de
referncia calculado com base no valor dos contratos anteriores, acrescido de reajustes
baseados na inflao do perodo, chegando-se a um mximo anual previsto de R$ 47.537.304,43.
Os processos de contratao tomaram, ainda, um tempo maior do que o planejado inicialmente,

de modo que a retomada efetiva dos servios, na maioria dos estados, ocorreu apenas a partir
de julho de 2016.
Como se observa na Tabela 1, a seguir, a situao se agravou a partir de junho de 2015, e os

primeiros estados a terem os novos contratos em vigor foram o Par e o Amap , em julho de
2016.
77
Tabela 1. Vigncia dos contratos do PMQC entre 2014 e 2017
Regio de
Contratada
monitoramento 2014 2015 2016 2017
Anterior Atual Anterior Atual
AC AC
- -
RO RO
AM AM
Ufam - 22/ago
RR RR
PA PA
UFPA UFPA 14/abr 11/jul
AP AP
TO TO UFG CPT 20/ago
MA MA UFMA UFMA 27/mai 26/set
PI PI UFPI - 11/ago
CE CE UFC UFC 16/mai 01/ago
RN RN UFRN UFRN 21/jan
01/ago
PB PB UFPB UFRN 24/fev
PE PE UFPE UFPE 20/mai
AL AL UFPE UFPE 14/out
20/mai
SE SE UFPE UFPE
BA BA Unifacs IBTR 08/abr 01/ago
MT MT UFMT - 16/mai
GO GO UFG UFG 21/jul
MS MS - Unesp 15/dez
MG1 UFMG 30/nov
MG Senai 05/set
MG2 Senai 11/dez
ES ES PUC-RJ 14/jun
UFRJ 17/out
RJ RJ UFRJ 24/mai
SP1 IPT-SP IPT-SP 07/nov
SP1
SP2 Unicamp - 11/ago
SP3 Unesp 16/mai
SP2 Unesp 15/dez
SP4 -
PR PR UFPR 13/mai
Furb 15/mar
SC SC Furb 13/mai
RS RS UFRGS UFRGS 12/out 10/out
Fonte: ANP (2017).
Nos meses mais crticos, durante o longo perodo de descontinuidade contratual, apenas trs
laboratrios, alm do CPT, continuaram com contratos em vigor: UFG (Gois e Tocantins), Senai
(parte de Minas Gerais) e IPT-SP (parte de So Paulo). A Figura 2 ilustra a cobertura territorial
contratual do PMQC entre janeiro e junho de 2016.
Figura 2. Cobertura geogrfica contratual do PMQC entre janeiro e junho de 2016
CPT
UFG
Senai
IPT
Fonte: ANP (2016).
78
Durante esse perodo, a rea de fiscalizao da ANP intensificou sua atuao nos estados sem
cobertura do monitoramento. No ano de 2015, foram realizadas 18.019 aes de fiscalizao
pela Agncia e gerados 4.115 autos de infrao, num total de 1.418 municpios fiscalizados 40.
Em 2016, ano mais crtico para o PMQC, foram realizadas 20.121 aes, com a gerao de 5.723
autos de infrao 41.
As amostras coletadas pelos fiscais da ANP eram entregues nos laboratrios com contrato em
vigor, segundo critrios de logstica e proximidade geogrfica. Em geral, as amostras da Regio
Nordeste tiveram suas entregas concentradas no laboratrio do Senai/MG. As amostras das
Regies Norte e Centro-Oeste foram concentradas na Universidade Federal de Gois (UFG), e as
demais regies no IPT-SP.
Importante notar, nesse contexto, que o monitoramento esteve ativo nas principais regies
consumidoras do Pas, uma vez que Minas Gerais e So Paulo respondem, sozinhos, por mais de
35% do volume total de combustveis consumidos. O Boletim de Monitoramento continuou
sendo publicado mensalmente, no sendo notadas variaes substanciais nos resultados entre
2015 e 2016, conforme Grfico 2, abaixo:
Grfico 2. ndices de conformidade dos combustveis no Brasil nos anos de 2015 e 2016
Fonte: ANP (2017).
4. Finalizao das licitaes de 2015

As licitaes que representam a retomada do monitoramento na maior parte dos estados do
Brasil foram as Licitaes n 48/2015 (Regio Norte e Mato Grosso), n 49/2015 (Regies Sul e
Sudeste e Mato Grosso do Sul) e n 50/2015 (Regio Nordeste). No houve vencedores para os
lotes correspondentes aos estados de Amazonas/Roraima, Acre/Rondnia, Mato Grosso e Piau,
40
Fiscalizao do Abastecimento em Notcias. Balano Anual 2015.
41 Fiscalizao do Abastecimento em Notcias. Balano Anual 2016.
79
os quais sero includos nas prximas licitaes para o Programa, j em andamento na ANP, em
fase interna.
A economia calculada, at o momento, considerada a diferena entre os valores mximos

globais das licitaes e os efetivamente contratados, corresponde a R$ 6.117.916,11, conforme
Tabela 2.
Tabela 2. Licitaes para o PMQC em 2015 - valores mximos e contratados

Valor Mximo Valor contratado
Unidades Federativas Diferena (R$) Variao (%)
(12 meses) (12 meses)
Lote 1 - Amazonas e Roraima R$ 1.316.685,34 Lic. fracassada - -
Regio Norte e Mato Grosso Lote 2 - Acre e Rondnia R$ 1.263.463,92 Lic. fracassada - -
Licitao ANP n 48/2015 Lote 3 - Par e Amap R$ 1.288.874,00 R$ 1.285.297,04 -R$ 3.576,96 -0,28%
Lote 4 - Mato Grosso R$ 1.433.697,70 Lic. fracassada - -
Lote 1 - Piau R$ 1.047.232,86 Lic. fracassada - -
Lote 2 - Rio Grande do Norte R$ 1.248.272,90 R$ 1.217.006,06 -R$ 31.266,84 -2,50%
Lote 3 - Paraba R$ 992.603,76 R$ 985.704,71 -R$ 6.899,05 -0,70%
Regio Nordeste Lote 4 - Bahia R$ 2.808.155,94 R$ 2.759.943,60 -R$ 48.212,34 -1,72%
Licitao ANP n 50/2015 Lote 5 - Cear R$ 2.167.904,75 R$ 2.165.564,60 -R$ 2.340,15 -0,11%
Lote 6 - Alagoas e Sergipe R$ 1.271.840,68 R$ 1.265.794,56 -R$ 6.046,12 -0,48%
Lote 7 - Pernambuco R$ 2.786.057,40 R$ 2.738.342,56 -R$ 47.714,84 -1,71%
Lote 8 - Maranho R$ 1.161.432,81 R$ 1.161.308,73 -R$ 124,08 -0,01%
Lote 1 - Minas Gerais R$ 5.375.187,28 R$ 3.419.811,27 -R$ 1.955.376,01 -36,38%
Lote 2 - Rio de Janeiro e Esprito R$ 3.258.270,72 R$ 2.993.962,06 -R$ 264.308,66 -8,11%
Lote 3 - So Paulo (bloco 1) R$ 4.156.262,92 Lic. em andamento - -
Regies Sul e Sudeste
Licitao ANP n 49/2015 Lote 4 - So Paulo (bloco 2) e Mato
R$ 3.478.944,85 R$ 2.069.421,82 -R$ 1.409.523,03 -40,52%
Grosso do Sul
Lote 5 - Paran e Santa Catarina R$ 5.476.418,84 R$ 3.163.615,60 -R$ 2.312.803,24 -42,23%
Lote 6 - Rio Grande do Sul R$ 3.119.454,22 R$ 3.089.729,44 -R$ 29.724,78 -0,95%
Total R$ 43.650.760,89 R$ 28.315.502,04 -R$ 6.117.916,11 -10,44%
Fonte: ANP (2017).
Esse resultado pode ser atribudo ao aumento da competio nos lotes em que houve o
agrupamento de regies sob um mesmo contrato, uma das medidas de economia propostas nas
reavaliaes do PMQC em 2015.
A economia mdia foi de 10,44%, sendo notria a diferena entre a economia mdia alcanada
nos lotes em que houve agrupamento de blocos: 31,81% de economia no agrupamento da
Licitao ANP n 49/2015, em comparao com a economia mdia nos demais lotes, de 0,94%.
Refora-se, portanto, a importncia do elemento concorrencial como decisivo na obteno de
melhores preos para a Administrao Pblica.
A Figura 3 ilustra a cobertura contratual do PMQC em maro de 2017. O Tocantins, monitorado

pelo CPT, ser includo nas licitaes de 2017.
80
Figura 3. PMQC em maro de 2017
UFPA
UFMA
UFC
UFRN
UFPE
IBTR
CPT
UFG
Senai
UFRJ
FURB IPT
Unesp
UFRGS
Fonte: ANP (2016).
Para 2017, considerando a estimativa de pouco mais de 89 mil amostras coletadas, o dispndio
estimado com o PMQC da ordem de R$ 31 milhes, sem levar em conta novos contratos
porventura decorrentes das licitaes.
5. ndices de conformidade: comparativo 2014-2017

Numa primeira tentativa de estimar o impacto da descontinuidade contratual sobre os ndices
de conformidade, foram levantados, para os estados com monitoramento j retomado, os dados
correspondentes mdia dos dois ltimos meses de vigncia contratual, entre 2014 e 2015, os
quais foram comparados aos dois primeiros meses dos novos contratos, a partir de julho de
2016. O resultado apresentado na Tabela 2:
Tabela 2. Comparativo dos ndices de Conformidade do PMQC entre 2014 e 2017

Gasolina Diesel Etanol
Data de Data de
ndice de conformidade ndice de conformidade ndice de conformidade
encerramento reincio da
Unidade Federativa Mdia dos Mdia dos 2 Mdia dos 2 Mdia dos 2 Mdia dos 2 Mdia dos 2
da vigncia vigncia
contratual contratual 2 meses meses Diferena meses meses Diferena meses meses Diferena
anteriores posteriores anteriores posteriores anteriores posteriores
Amap 14/4/2015 11/7/2016 100,0 100,0 0,00 96,2 96,8 0,62 100,0 100,0 0,00
Par 14/4/2015 11/7/2016 96,9 95,6 -1,34 96,6 96,1 -0,50 100,0 100,0 0,00
Rio Grande do Norte 21/1/2015 1/8/2016 99,6 99,2 -0,38 99,1 98,3 -0,79 99,1 97,7 -1,44
Cear 16/5/2015 1/8/2016 98,7 100,0 1,26 98,8 95,9 -2,89 97,7 96,7 -0,98
Alagoas 20/5/2015 14/10/2016 98,9 98,6 -0,31 91,4 94,2 2,79 94,0 98,0 3,91
Pernambuco 20/5/2015 14/10/2016 99,8 98,0 -1,86 97,4 98,2 0,75 99,0 96,9 -2,07
Sergipe 20/5/2015 14/10/2016 100,0 100,0 0,00 97,4 98,4 0,98 99,0 98,0 -0,98
Paraba 24/2/2015 1/8/2016 99,4 96,5 -2,85 89,0 92,9 3,82 100,0 97,1 -2,88
Bahia 8/4/2015 1/8/2016 97,4 98,9 1,51 95,0 93,0 -1,96 96,0 92,1 -3,94
Esprito Santo 14/6/2015 17/10/2016 100,0 99,4 -0,63 97,5 95,4 -2,07 98,7 56,2 -42,54
Maranho 27/5/2015 26/9/2016 99,8 98,1 -1,62 92,8 97,2 4,39 97,4 89,2 -8,22
Rio de Janeiro 24/5/2015 17/10/2016 93,8 96,7 2,90 91,6 94,0 2,40 98,8 91,5 -7,31
Fonte: ANP (2017).
81
Percebe-se, de modo geral, a ausncia de uma diferena marcante entre os ndices de
conformidade antes e depois da descontinuidade contratual, com a notvel exceo do etanol,
nos estados do Esprito Santo, Maranho e Rio de Janeiro. No Maranho, o resultado percentual
influenciado pelo baixo nmero de amostras de etanol coletadas, em funo da menor
disponibilidade desse combustvel no estado, em termos relativos. J no Rio de Janeiro e Esprito
Santo, a abrupta reduo da conformidade explicada pela caracterstica teor de metanol,
conforme amplamente noticiado pela ANP e imprensa em geral 42 na ocasio.
Aps longo perodo de descontinuidade, no qual o PMQC foi afetado pela crise fiscal do Pas a
partir de 2014, a ANP, desde meados de 2016, vem retomando a extenso inicial do programa,
tendo por objetivo recuperar a total cobertura nacional.
Nesse perodo, a manuteno dos ndices de conformidade em elevados patamares, salvo

excees pontuais, vem atestar a consolidao de uma cultura da qualidade no mercado de
combustveis brasileiro, o que fruto no apenas do PMQC, mas tambm dos esforos
integrados das diversas reas da ANP, notadamente da Fiscalizao, e da Agncia em parceria
com diversos rgos das vrias esferas de governo, a exemplo dos Ministrios Pblicos e Procons
estaduais, Secretarias de Fazenda e de Defesa do Consumidor, Corpos de Bombeiros, entre
outros.
O engajamento do consumidor, por meio de denncias ao Centro de Relacionamento com o

Consumidor (CRC), constitui tambm importante vetor de inteligncia para a ANP, e uma
parceria estratgica com o cidado, principal beneficirio e destinatrio das aes da Agncia.
O PMQC continua em constante estudo e aprimoramento, visando s melhorias e novas

possibilidades de otimizao dos recursos pblicos, para garantir a sustentabilidade, no longo
prazo, de um dos principais instrumentos da ANP na defesa dos interesses do consumidor de
combustveis no Brasil.
7. Referncias Bibliogrficas
ANP. Fiscalizao do Abastecimento em Notcias: Balano Anual 2015.
ANP. Fiscalizao do Abastecimento em Notcias: Balano Anual 2016.
42
http://www.anp.gov.br/wwwanp/noticias/3197-anp-detecta-metanol-em-etanol-hidratado-vendido-norio. Acesso em
21/03/2017.
82
CENTRO DE PESQUISAS E ANLISES TECNOLGICAS DA ANP:
40 ANOS A SERVIO DA GARANTIA DA QUALIDADE DE
COMBUSTVEIS E DE LUBRIFICANTES NO BRASIL
Fbio da Silva Vinhado xiv
Introduo
O Centro de Pesquisas e Anlises Tecnolgicas (CPT) da ANP consiste em um conjunto de
laboratrios com equipamentos da mais alta tecnologia dedicados realizao de estudos e
controle de qualidade de petrleo, derivados e biocombustveis. Localizado em Braslia (DF), em
uma rea de mais de 3 mil m, o CPT iniciou suas atividades em julho de 1977, com o nome de
Cepat, o laboratrio do extinto Conselho Nacional do Petrleo (CNP), que antes funcionava no
Rio de Janeiro. 43
Com a extino do CNP, o Cepat foi incorporado ao recm-criado Departamento Nacional de

Combustveis (DNC) no incio dos anos 90 e teve suas atribuies sensivelmente reduzidas.
Criada em 1998, a ANP 44 incorpora o laboratrio vinculado Superintendncia de

Biocombustveis e Qualidade de Produtos (SBQ). Com as suas atribuies ampliadas, volta a ter
destaque no cenrio nacional de garantia da qualidade de combustveis no Brasil. Com a ANP, o
nome foi mantido, mas a sigla foi alterada de Cepat para CPT.
O laboratrio, em suas variadas configuraes, teve atuao destacada em diversas aes que
ajudaram a consolidar a indstria do petrleo e etanol no Brasil, entre as quais a implantao
do Prolcool; a fiscalizao de combustveis; a implantao e manuteno dos programas de
monitoramento; o registro e o apoio na especificao de produtos.
De 2013 a 2015, o CPT passou por ampla reforma, que resultou em 23% de aumento da rea
laboratorial e completa modernizao de suas instalaes, incluindo segregao de reas por
similaridade de ensaios, modernizao nos sistemas de exausto, controle efetivo de acesso,
aproveitamento de gua da chuva e descarte seguro dos resduos.
A Figura 1 apresenta a comparao da rea externa do CPT antes e aps a reforma; a Figura 2
mostra um dos laboratrios depois da modernizao.
43ANP (2008).
44 Criada pela Lei n 9.478/1997 (Lei do Petrleo), a qual foi posteriormente alterada pela Lei n 11.097/2005, que introduziu os
biocombustveis como atribuio da ANP.
83
Figura 1. rea externa do CPT antes e depois da reforma
Fonte: ANP (2017).
Figura 2. Laboratrio do CPT aps a modernizao
Fonte: ANP (2017).
Em 2017, o CPT executa as seguintes atividades:
a) Ensaios fsico-qumicos nas amostras coletadas pela fiscalizao da ANP, contribuindo

para o aumento da efetividade das aes de fiscalizao do abastecimento e
aprimoramento do combate adulterao e, indiretamente, sonegao;
b) Anlises em petrleos para definio de royalties, conforme estabelecido pela Portaria
ANP n 206/2000;
c) Execuo do Programa de Monitoramento da Qualidade dos Combustveis (PMQC) no
Distrito Federal e Tocantins;
d) Execuo do Programa de Monitoramento de Lubrificantes (PML), no qual se analisam
amostras de leos lubrificantes automotivos coletadas em todo o Brasil;
e) Pesquisas nas reas de petrleo, seus derivados e biocombustveis;
84
f) Realizao de programas inter-laboratoriais em combustveis, como suporte ao PMQC,
em lubrificantes, em biodiesel, em marcador de solventes e em metanol;
g) Cadastro de laboratrios de biodiesel;
h) Anlises em lubrificantes e corantes para registro de produtos;
i) Controle da marcao de solventes;
j) Participao em fruns nacionais e internacionais de normalizao, que proveem
subsdios aos processos de elaborao e reviso das especificaes de produtos; 45
k) Apoio a aes de fiscalizao, principalmente em foras tarefa com outras instituies,
tais como Ministrio Pblico, Procon, Inmetro, Corpo de Bombeiros, Secretarias de
Fazenda e Polcia Civil.
Os programas de monitoramento da qualidade

Conforme determina a Lei n 9.478/1997, uma das atribuies da ANP consiste em proteger os
interesses do consumidor quanto qualidade dos derivados de petrleo, gs natural e
biocombustveis comercializados em todo o territrio nacional. A fim de atender essa misso, a
ANP, por meio da SBQ, instituiu em 1998 o Programa de Monitoramento da Qualidade dos
Combustveis (PMQC). Ao longo dos anos, o programa cresceu em abrangncia territorial e
quantidade de anlises realizadas, j passando de 2,5 milhes de amostras analisadas nos quase
17 anos de sua vigncia. Adicionalmente, pode-se afirmar que o PMQC destaca-se frente a
programas similares existentes em outros pases 46, seja pelo quantitativo de amostras de
combustveis coletadas e analisadas, seja pela contribuio para a reduo dos ndices de no
conformidade dos combustveis no decorrer dos anos.
O PMQC acompanha os indicadores gerais da qualidade dos combustveis comercializados no

Brasil com a finalidade de identificar a existncia de produtos que no atendam as
especificaes tcnicas de qualidade determinadas pela ANP. Alm de gerar valiosos dados
acerca da qualidade dos principais combustveis comercializados no Pas, constitui em
importante vetor de direcionamento das aes de fiscalizao. 47
A cada ms, so coletadas amostras de gasolina, etanol hidratado combustvel e leo diesel em
postos revendedores escolhidos por sorteio. As amostras so analisadas em relao a diversos
parmetros tcnicos no CPT e nos laboratrios de universidades e instituies de pesquisa
contratados pela Agncia.
Alm de gerenciar e executar o programa no Distrito Federal e Tocantins, o CPT gerencia ainda
o Lims 48 (sistema informatizado de gerenciamento de dados de laboratrio), no que se refere s
especificaes dos produtos e tolerncias dos mtodos, bem como supervisiona tecnicamente
45 No caso da participao em organismos internacionais, mantm a ANP alinhada com a vanguarda mundial em termos de
biocombustveis e padres regulatrios. Desde 2011, os grupos tcnicos da International Organization for Standardization (ISO) para
anlises de etanol e biodiesel so coordenados por especialistas do CPT (ANP, 2015).
46 ARAJO e al (2012).
47 ANP (2015).
48 Atualmente, o sistema Lims utilizado pela ANP o Sample Manager da Thermo Fischer, fornecido pela empresa Interfuso.
85
o desempenho de toda a rede de laboratrios contratados, por meio de vistoriais in loco,
calibraes de instrumentos e programas inter-laboratoriais. 49
Em 2016, ano da consolidao das atividades laboratoriais do CPT aps a interrupo para
reforma das instalaes, o Centro realizou ensaios fsico-qumicos em amostras de gasolina,
etanol combustvel e leo diesel coletadas em mais de 700 postos revendedores do Distrito
Federal e Tocantins. O Grfico 1 apresenta a evoluo mensal do nmero de amostras analisadas
nesse caso.
Grfico 1. Ensaios realizados por ms em 2016 pelo CPT em amostras de combustveis

coletadas pelo PMQC em postos revendedores no DF e TO
250
217
200 185 187

175 178
No de amostras analisadas
173
165 162 166
158 160
150
107
100
50
Fonte: ANP (2017).
Em paralelo com o PMQC, a ANP mantm, desde 2006, o Programa de Monitoramento dos
Lubrificantes (PML) com o objetivo de acompanhar sistematicamente a qualidade dos leos
lubrificantes automotivos comercializados no Pas, e tambm proporcionar ferramenta
importante para o direcionamento das aes da fiscalizao. As amostras so coletadas em
pontos de revenda, tais como, postos revendedores, supermercados, lojas de autopeas,
oficinas mecnicas, concessionrias de veculos, distribuidores e atacadistas. 50
O PML conta com os laboratrios contratados pela ANP, os mesmos do PMQC, que, nesse caso,
realizam coleta e envio das amostras para anlise no CPT. A anlise dos registros dos produtos,
a execuo dos ensaios fsico-qumicos e a avaliao dos resultados so realizadas
exclusivamente no CPT. Com relao ao registro, a equipe do CPT verifica a existncia de
cadastro, tanto da empresa como do produto, junto a outras reas da ANP.
Diferentemente do que ocorre com combustveis, em que h uma especificao definida, para
lubrificantes, a qualidade avaliada de acordo com os dados declarados e aprovados na ocasio
do registro do produto na ANP. Vale ressaltar que, os dados so confidenciais e somente o CPT
49 Dados disponveis no Boletim de Monitoramento da Qualidade dos Combustveis.

50 Dados disponveis no Boletim do Programa de Monitoramento de Lubrificantes.
86
possui os produtos para comparar os resultados obtidos. Os parmetros de qualidade avaliados
pelo PML so os seguintes:
a) Viscosidade Cinemtica a 100C;

b) Viscosidade Cinemtica a 40C;
c) ndice de Viscosidade;
d) Viscosidade dinmica baixa temperatura CCS;
e) Teor de elementos: Clcio (Ca), Magnsio (Mg), Zinco (Zn) e Fsforo (P), por meio dos
quais possvel avaliar a aditivao dos leos lubrificantes.
O Grfico 2 resume o histrico de no conformidades do PML entre 2006 e 2016.
Grfico 2. Histrico de no conformidades do PML at 2016
Fonte: ANP (2017).
As amostras do PML no so mais avaliadas quanto ao rtulo pelo fato de que, aps a publicao
da Resoluo ANP n 22/2014, todos os rtulos so verificados no momento do registro do
produto. A fiscalizao da ANP, no entanto, continua verificando os lubrificantes quanto a esse
quesito.
Trabalho conjunto com a rea de fiscalizao

Desde os anos de 1970, o antigo Cepat j desenvolvia atividades conjuntas com a Fiscalizao
do CNP, sendo o nico organismo governamental para realizar o acompanhamento da qualidade
dos combustveis no Brasil 51.
Sob o DNC, o Cepat continuava sua misso de realizar ensaios em amostras de combustveis
coletadas pela Fiscalizao. Em 1996, a avaliao dos resultados dessas anlises, associada a
dados de comercializao de produtos, indicava que a qualidade dos combustveis no Pas
51 ANP (2012).
87
apresentava problemas. O DNC lanou, em 1997, um laboratrio mvel, um caminho que
circulou por algumas cidades brasileiras e que contava com a participao de tcnicos do Cepat
para realizao dos ensaios de qualidade. Embora fossem poucos os ensaios, foi percebida a
necessidade de se criar mecanismo capaz de monitorar a qualidade dos combustveis com
frequncia e em diferentes localidades, o que levou criao do PMQC, j sob a gide da ANP.
A Figura 3 mostra o registro desse laboratrio mvel do DNC.
Figura 3. Laboratrio mvel DNC/Cepat em 1997
Fonte: ANP (1997).
Nos anos de 2006 e 2007, a ANP realizou projeto piloto nas cidades de So Paulo e Rio de Janeiro
que consistia em um laboratrio mvel equipado com um cromatgrafo a gs configurado para
anlises de determinao de marcador de solventes em gasolina, o que permitiu a identificao
de adulterao da gasolina por solventes derivados de petrleo. As anlises eram realizadas por
especialistas qumicos do CPT, que trabalhavam em aes de fiscalizao juntamente com fiscais
da Superintendncia de Fiscalizao (SFI) 52. O CPT sempre participou de aes de fiscalizao da
52 Reportagens veiculadas nos portais de notcias do Globo e do Universo Online. Disponveis em:
http://g1.globo.com/Noticias/SaoPaulo/0,,MUL12931-5605,00-LABORATORIO+MOVEL+INTERDITA+POSTOS+EM+SP.html
88
Agncia conduzidas por fiscais da SFI, sobretudo em fora-tarefa da ANP com outros rgos e
barreiras policiais, realizando testes de qualidade in loco.
Figura 4. Laboratrio mvel da ANP em operao no Rio de Janeiro em 2007.
Fonte: ANP (2007).
Outra atribuio do CPT consiste na elaborao de pareceres para o setor responsvel pelo
julgamento de processos administrativos na ANP, a fim de fornecer subsdios tcnicos para os
processos administrativos contra agentes econmicos autuados pela fiscalizao. O suporte
tcnico do CPT SFI tambm inclui treinamento em ensaios fsico-qumicos dos fiscais, alm da
emisso de pareceres sobre instrumentos de medio e frascos, com vistas a subsidiar
aquisies necessrias ao trabalho da fiscalizao.
Programas inter-laboratoriais
Programas inter-laboratoriais (ou comparaes inter-laboratoriais) consistem na organizao,
desempenho e avaliao de medies ou ensaios em condies similares por dois ou mais
laboratrios, de acordo com condies predeterminadas 53. Desde 2001, o CPT provedor de
programas inter-laboratoriais em ensaios de combustveis. Essa atividade comeou com o
objetivo de monitorar o desempenho analtico dos laboratrios contratados do PMQC para
realizao de ensaios fsico-qumicos em gasolina, etanol combustvel e leo diesel, dando
origem ao Programa Inter-laboratorial de Combustveis (PIC) da ANP, que conta com a
e http://atarde.uol.com.br/brasil/noticias/1156351-anp-fiscaliza-postos-de-gasolina-na-saida-para-o-feriadao.
53 ABNT NBR ISO/IEC 17043.
89
participao dos laboratrios contratados do PMQC. A Figura 4 apresenta exemplos de
homogeneizadores e amostras embaladas para o programa inter-laboratorial.
Figura 5. Homogeneizador e amostras embaladas para o programa inter-laboratorial
Fonte: ANP (1997).
Com a introduo do programa de marcao de solventes, por meio da Portaria ANP n

274/2001, e a posterior introduo de anlise de deteco de marcador nos contratos do PMQC,
em 2002, houve tambm a necessidade de monitorar a proficincia dos laboratrios
contratados na realizao desse ensaio, dando origem ao Programa Inter-laboratorial de
Marcao de Solventes (PIM) da ANP, cuja primeira edio ocorreu em 2003 e que tem como
participantes os laboratrios contratados da agncia para realizao desse ensaio e a empresa
fornecedora do marcador.
Outro desafio foi representado pelo Programa Nacional de Produo e Uso de Biodiesel (PNPB)
institudo pelo governo federal em 2004, com o estabelecimento de sua obrigatoriedade na
matriz energtica brasileira. A partir do ano seguinte, j era possvel adicionar, voluntariamente,
2% ao leo diesel mineral 54 e, a partir de 2008, esse teor passou a ser obrigatrio.
Nesse contexto, o CPT iniciou, em 2007, o Programa Inter-laboratorial em Biodiesel (PIB) da ANP,
tendo sido o primeiro e, por muitos anos, o nico provedor de programas inter-laboratoriais
para biodiesel B100 no Brasil. O programa tem a participao de laboratrios produtores de
54
Com a publicao da Lei n 11.097/2005.
90
biodiesel, universidades e prestadores de servio e nas suas ltimas edies teve mais de 50
participantes.
Em 2013, o CPT implementou o Programa Inter-laboratorial de Metanol (Pime) da ANP com o

objetivo de avaliar a proficincia dos laboratrios contratados na anlise de determinao de
metanol em etanol combustvel e em gasolina, de acordo com a norma ABNT NBR 16041.
A partir da experincia adquirida pelo CPT ao longo dos anos no provimento de programas inter-
laboratoriais no Brasil, foi possvel, em 2016, criar um especfico para o mercado de lubrificantes.
Esse avano ocorreu com a realizao da 1 Edio do Programa de Comparao Inter-
laboratorial em Lubrificantes (PIL) da ANP, que contou com 33 participantes, a maioria
produtores de leos lubrificantes automotivos.
Ressalta-se que todos os programas inter-laboratoriais organizados pelo CPT utilizam valor de
consenso com obteno do (Z)-score como indicador de desempenho de cada laboratrio
participante. 55 A exceo ocorreu em 2011, quando em uma parceria ANP/Inmetro, o CPT
realizou um programa inter-laboratorial para biocombustveis (etanol e biodiesel B100)
utilizando amostras com valores de referncia certificados. Essa edio contou com a
participao de mais de 40 laboratrios 56. O CPT no s organizou e coordenou, como tambm
participou desses programas inter-laboratoriais.
Pesquisa e desenvolvimento
Ao longo dos anos, o CPT desenvolveu vrios estudos a fim de dar subsdios tcnicos, sobretudo
para o desenvolvimento de especificaes de qualidade de produtos e de metodologias
analticas para uso no PMQC, PML e Fiscalizao.
A Tabela 1 apresenta resumo sobre as principais pesquisas desenvolvidas pelo CPT ao longo dos
anos.
55 De acordo coma ISO 13528:2015.

56 GONVALVES (2013). Para informaes adicionais, acessar:
http://www.inmetro.gov.br/noticias/verNoticia.asp?seq_noticia=3179.
91
Tabela 1. Resumo das principais pesquisas de interesse da ANP desenvolvidas pelo CPT
Produto Pesquisa desenvolvida Contexto Resultado
No incio do Prolcool, o CNP criou um grupo de trabalho Publicao da Resoluo CNP no 8/1979.
para elaborar as especificaes do lcool combustvel, o Posteriormente, o grupo identificou
Estudos para criao das qual teve participao de representantes da indstria problemas de corroso que levaram ao
Etanol primeiras especificaes de automobilstica, do setor sucro-energtico e rgos de aperfeioamento da regulamentao
combustvel qualidade de lcool meio ambiente e a coordenao do Cepat. O trabalho resultando na Resoluo CNP n 10/1986,
combustvel (anos 70 e 80). desse grupo resultou nas primeiras especificaes de que posteriormente foi regulamentada
lcool combustvel (anidro e hidratado) e ainda foram nas Portarias CNP-Cepat n 42/1989 e
aperfeioados ao longo dos anos 80. ainda na Minfra n 774/1990.
Por questes tributrias, uma prtica muito comum

Incorporao de tabela de
Estudos para especificao consistia em adicionar gua ao etanol anidro, o qual
Etanol especificao para o corante na ento
do novo corante no EAC adicionado gasolina para produzir a gasolina C,
combustvel nova resoluo do etanol combustvel,
(2005). causando problemas ao consumidor. Em funo disso, a
a RANP n 36/2005.
ANP determinou a adio do corante laranja ao EAC.
Realizao de anlises em vrias
Desenvolvimento de No incio da adio obrigatria de biodiesel no diesel, amostras do PMQC, principalmente
metodologia para deteco havia uma preocupao quanto a adies irregulares do aquelas com teor de biodiesel fora da
leo diesel
de leos vegetais in natura leo in natura. O CPT desenvolveu metodologia analtica especificao e posterior publicao de
no leo diesel (2008). por cromatografia gasosa para essa avaliao. artigo na BrJAC - Brazilian Journal of
Analytical Chemistry.
No incio da adio obrigatria de biodiesel no diesel, a A norma EN n 14.078 foi incorporada
Avaliao de metodologias ANP precisava incorporar uma norma no PMQC. O CPT nos contratos do PMQC, tendo como
leo diesel para dosagem de biodiesel avaliou as metodologias disponveis (EN, ABNT e ASTM) e vantagem a simplicidade da execuo,
no diesel. decidiu pela norma europeia. que requer apenas pois requer apenas calibrao
calibrao univariada. univariada.
Regulamentao da exigncia tcnica
Avaliao das metodologias O CPT avaliou diversas metodologias de empresas que
Marcao de para cadastramento de fornecedor de
para marcao de procuram a ANP oferecendo tecnologias de marcao de
solventes marcador, conforme art. 12 da RANP
solventes. produtos.
n 13/2009.
Avaliao de absoro de SBQ/RJ e CPT avaliaram a dimenso da variao do teor Diminuio do limite de especificao
Biodiesel B-100 gua ao longo da cadeia de gua no B-100 ao longo da cadeia em diferentes para teor de gua na ento resoluo
desde a produo. regies. do bioidesel, RANP n 45/2014.
Devido deteco de presena indevida de metanol tanto Publicao da norma ABNT NBR 16.041
Etanol Desenvolvimento de mtodo
em EAC quanto em gasolina, o CPT desenvolveu e posterior incorporao desta norma
combustvel e para determinao de
metodologia analtica para determinao deste nas especificaes de EAC e gasolina e
gasolina metanol em combustveis.
adulterante. tambm nos contratos do PMQC.
Alguns estudos indicavam limitaes na deteco de Manuteno da metodologia na

algumas formas de enxofre pela tcnica de fluorescncia especificao e publicao de trabalho
Comparao de mtodos de ultravioleta, que era a norma da especificao do B- em congressos nacional (5 Congresso
Biodiesel B-100
para enxofre em biodiesel. 100. Assim, o CPT desenvolveu estudo comparando essa da Rede Brasileira de Tecnologia de
metodologia com outras disponveis em normas para Biodiesel) e internacional (13th Rio
deteco de enxofre. Symposium).
Mtodo para diferenciar a Publicao de trabalho em congresso
O leo de palma usado na produo de biodiesel. Devido
cor do B-100 de palma e do (8 Simpsio Nacional de
leo diesel sua colorao avermelhada, pode ser inconveniente
corante vermelho do diesel Biocombustves) e de artigo cientfico
quando misturado ao diesel.
S-500. (Qumica Nova).
Determinao de aditivos Com a previso da aditivao compulsria da gasolina
Gasolina detergentes dispersantes pela ANP, h a necessidade de uma metodologia que Em andamento
em gasolina permita a identificao destes aditivos.
Fonte: ANP (2017).
Consideraes finais
Desde sua criao, o CPT acompanhou a evoluo do setor de petrleo, derivados e
biocombustveis no Pas, sobretudo nos avanos de especificaes de produtos e na implantao
e desenvolvimento do PMQC. No mbito desse Programa, o CPT sempre atuou como laboratrio
central, com atribuies que incluem elaborao de tolerncias para ensaios, vistorias tcnicas
e avaliao do desempenho dos laboratrios contratados.
Alm disso, a parceria do CPT com a rea de fiscalizao da ANP histrica e, em 2017, essa
integrao entre reas visa obter instrumentos e ensaios cada vez mais precisos e avanados
para as atividades de campo.
92
O desenvolvimento de pesquisas para certificao da qualidade dos combustveis e lubrificantes
outra marca do CPT, inclusive com trabalhos de relevncia internacional. Finalmente, cabe
destacar que os avanos alcanados nos ltimos anos foram possveis graas ao empenho e
participao ativa de um corpo tcnico prprio, constitudo por diversos mestres e doutores que
integram o quadro do CPT.
Referncias bibliogrficas
ABNT NBR 16041. Etanol combustvel: Determinao dos teores de metanol e etanol por
cromatografia gasosa.
ABNT NBR ISO/IEC 17043. Avaliao da conformidade: Requisitos gerais para ensaios de
proficincia.
Agncia Nacional do Petrleo, Gs Natural e Biocombustveis (ANP). CPT 30 anos, publicao

comemorativa. 2008.
Agncia Nacional do Petrleo, Gs Natural e Biocombustveis (ANP). O Programa de

Monitoramento da Qualidade dos Combustveis PMQC, sries temticas n 5, Rio de Janeiro,
2012.
Agncia Nacional do Petrleo, Gs Natural e Biocombustveis (ANP). Petrleo e Estado. 2015.
Agncia Nacional do Petrleo, Gs Natural e Biocombustveis (ANP). Boletim de Monitoramento

da Qualidade dos Combustveis. Rio de Janeiro: novembro de 2016a.
Agncia Nacional do Petrleo, Gs Natural e Biocombustveis (ANP). Boletim do Programa de

Monitoramento de Lubrificante. Rio de Janeiro: novembro de 2016b.
ARAJO, R. M., MONTEIRO, C. Z. A. e LIMA, A. S. A Qualidade dos Combustveis no Brasil. Em:

Combustveis no Brasil: desafios e perspectivas. Rio de Janeiro, Synergia: Centro de Estudos de
Energia e Desenvolvimento (CEEND), 2012.
COELHO, M. C. S.; VALENTE, V. S. B.; TEIXEIRA, R.M. e VISCARDI, S. LC. 5 Congresso da Rede
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Lei n 9.478/1997.
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93
QUINTINO, M.; FILHO, W. O.; VINHADO, F.; SANTOS, W.; SOARES, I.; DUTRA, R.; OLIVEIRA, P. e
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VINHADO, F. S.; OLIVEIRA, B. N. L. B. e BRANDO, L. F. P. BrJAC - Brazilian Journal of Analytical

Chemistry, 9, 388. 2013.
94
NOVAS REGRAS PARA O CONTROLE DE QUALIDADE DOS PRODUTOS
IMPORTADOS
Bruno Pereira Nascimento xv

Euler Martins Lage xvi
Jackson da Silva Albuquerque xvii
Leandro Trinta de Farias xviii
Leonardo Jardim da Silva Faria xix
Felipe de Araujo Lima xx
Rita Capra Vieira xxi
Introduo
O presente trabalho visa apresentar as novas regras da Agncia Nacional do Petrleo, Gs
Natural e Biocombustveis (ANP) para o controle da qualidade dos produtos importados,
estabelecidas com base em estudos realizados por meio da Superintendncia de
Biocombustveis e Qualidade de Produtos (SBQ) e seguidas pela Audincia Pblica n 20/2016.
Inicialmente, oportuno considerar que a evoluo do mercado de combustveis, visto sua

complexidade, se d de forma muito dinmica. A regulao, todavia, dado o seu carter legal e
formal, tende a mudar com menor frequncia. Essa diferena de velocidade um desafio
recorrente dos rgos reguladores, que precisam encontrar solues que minimizem tais
diferenas e promovam melhor harmonia entre esses dois extremos. Como uma agncia
reguladora de Estado, a ANP experimenta este desafio na manuteno de seu estoque
regulatrio, o que tem sido buscado com competncia nos diversos trabalhos conduzidos.
Nesse sentido, h mais de dez anos foi publicada a Portaria ANP n 311, de 27 de dezembro de
2001, que estabeleceu os procedimentos de controle da qualidade na importao de petrleo,
seus derivados, etanol combustvel, biodiesel e misturas leo diesel/biodiesel. Com o tempo,
muitas de suas disposies, necessrias poca, tornaram-se pouco aderentes s atuais
necessidades do mercado.
Diante disso, iniciou-se em 2014 estudo para avaliar, entre outros itens, a rotina operacional do
controle da qualidade nos terminais porturios, a capacidade analtica existente nos
laboratrios e as sugestes da ANP e do mercado para melhoria dos procedimentos. Esse estudo
foi conduzido at dezembro de 2015 e promoveu, entre outras atividades: reunies com agentes
econmicos afetados; contatos com representantes do mercado europeu, norte-americano,
japons e latino-americano para consolidar informaes da experincia internacional;
avaliaes de campo nos portos de Itaqui, Suape e So Sebastio, verificando a estrutura
porturia e os laboratrios, e o envio de ofcios.
Destaca-se, ainda, que o estudo em referncia efetuou uma avaliao das melhores opes
regulatrias, materializada na Nota Tcnica n 126/2015/SBQ/RJ, disponvel no stio da ANP.
Avaliaes semelhantes tendem a ser incentivadas no mbito regulatrio porque permite
95
identificar os pontos positivos e negativos das opes consideradas, favorece a tomada de
deciso e possibilita conhecer as dificuldades das novas regras.
O trabalho exposto possibilitou a definio das novas regras para o controle da qualidade dos
produtos importados. Essas regras tramitaram internamente na ANP durante o ano de 2016,
aprimorando ainda mais seu contedo, e o processo tornou-se pblico ao mercado com a
realizao de Consulta Pblica e da Audincia Pblica n 20/2016, em 8 de dezembro de 2016,
por meio das quais o pblico externo pode apresentar novamente seus comentrios e
sugestes.
Por fim, aps um perodo de discusses e avaliao, em que o entendimento da Agncia

amadureceu, foi publicada a Resoluo ANP n 680, 5 de junho de 2017. Buscou-se com o novo
regulamento, a simplificao regulatria do tema e a definio de obrigaes mais aderentes
aos desafio de controle de qualidade na importao.
Histrico
Antes de apresentar a questo regulatria referente ao controle de qualidade, oportuno
considerar brevemente o cenrio atual relativo importao de derivados de petrleo e de
biocombustveis. A Figura 1 e a Tabela 1 registram aumento significativo nas importaes de
derivados de petrleo, entre 2006 e 2016, com destaque para a gasolina A (+59% a.a.), o GLP
(+10% a.a.) e o leo diesel A (+8% a.a.). Todavia, especificamente em relao ao etanol anidro e
ao leo combustvel, constatou-se reduo nas importaes (-6% a.a. e -13% a.a.,
respectivamente) no perodo analisado.
Tabela 1. Importaes de derivados de petrleo e biocombustveis entre 2011 e 2016 (mil m)

Variao anual
Combustvel 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016
mdia (% a.a.)
leo diesel A 3.545,1 5.099,4 5.829,3 3.515,0 9.007,0 9.332,8 7.970,2 10.283,0 11.275,1 6.940,1 7.918,3 8%
Gasolina A 28,2 10,0 0,2 0,0 505,1 2.186,8 3.780,2 2.878,0 2.177,0 2.469,6 2.926,2 59%
GLP 1.585,5 1.794,6 2.188,8 2.556,7 3.122,6 3.389,7 2.520,3 3.324,4 3.862,9 3.191,2 4.149,6 10%
QAV 700,8 891,2 1.496,9 1.269,6 1.922,8 1.802,7 1.663,2 1.961,6 1.503,6 1.374,0 1.274,3 6%
Etanol anidro 1.136,9 553,9 131,7 452,0 512,9 831,9 -6%
leo combustvel 251,7 116,9 198,3 10,2 160,7 709,4 212,3 96,3 398,8 354,7 65,1 -13%
Gasolina de aviao 0,0 0,0 0,0 3,1 6,2 6,1 6,2 0,0 0,0 0,0 0,0 -
Fonte: ANP (2016a) e ANP (2017).
96
Figura 1. Importaes de derivados de petrleo e de etanol anidro entre 2006 e 2016 (mil m)
12.000
10.000
8.000
6.000
4.000
2.000
0
2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016
leo Diesel Gasolina A GLP QAV Etanol Anidro leo Combustvel
Fonte: ANP (2016a) e ANP (2017).
As maiores importaes, no perodo entre 2006 e 2016, foram de leo diesel A, que atingiram
11 bilhes de litros em 2014, mas que foram reduzidas para quase oito bilhes de litros em 2016
devido atual situao econmica. Em seguida, tm-se as importaes de GLP e de gasolina A,
com mdias anuais de 3,4 e 2,8 bilhes de litros, entre 2012 e 2016, respectivamente.
Adicionalmente, alm do aumento nos volumes importados, observa-se uma modificao no

perfil dos locais de importao no Pas. Nesse sentido, verifica-se que para o leo diesel A e a
gasolina A, o perfil de entrada verificado entre 2010 e 2014 difere significativamente do
registrado, mais recentemente, em 2016. H aumento na participao nos portos de Santos, em
So Paulo, e de Paranagu, no Paran. Para o GLP e para o QAV esta modificao no foi,
contudo, to evidente. Essa mudana apresentada na Tabela 2.
Tabela 2. Distribuio dos portos de entrada de produtos importados entre 2010 e 2016
leo diesel Gasolina
Porto Porto
2010-2014 2016 2010-2014 2016
Itaqui (So Lus/MA) 48% 24% Itaqui (So Lus/MA) 61% 57%
So Sebastio/SP 30% 0% Suape (Ipojuca/PE) 30% 21%
Suape (Ipojuca/PE) 10% 10% So Sebastio/SP 5% -
Manaus/AM 7% 2% Paranagu 2% 14%
Paranagu 1% 29% Santos/SP - 5%
Santos/SP 1% 27% Outros 1% 2%
Outros 2% 9%
GLP QAV
Porto Porto
2010-2014 2016 2010-2014 2016
Suape (Ipojuca/PE) 60% 56% So Sebastio/SP 50% 21%
Santos/SP 36% 40% Itaqui (So Lus/MA) 38% 15%
Rio de Janeiro/RJ 2% 2% Suape (Ipojuca/PE) 10% 64%
Outros 3% 2% Outros 2% 0%
Fonte: Aliceweb (2017).
97
Diante da mudana do mercado e dos pleitos dos agentes econmicos, a ANP constatou a
necessidade de atualizar as regras de controle da qualidade dos produtos importados, a ser
materializado com novo regulamento em 2017. O principal entendimento acerca do processo
de reviso foi a necessidade de estabelecer regras mais aderentes realidade de campo, sem
prejudicar a garantia da qualidade. Nesse mbito, a nfase recai sobre a agilizao do processo
de importao de forma a evitar gargalos que possam provocar impactos negativos no
fornecimento dos produtos, principalmente nos polos onde grande parte da demanda suprida
por importao. Uma regulao mais adequada, que permita uma anlise do produto alinhada
infraestrutura laboratorial, possibilitaria, desse modo, a entrega de um produto em tempo
razovel e sem prejudicar o controle da qualidade.
Nesse sentido, o processo de reviso regulatria abordou as seguintes questes:
a) Aprimoramento do escopo de produtos e atualizao das definies aplicveis;

b) Otimizao das regras de controle de qualidade para adequ-las infraestrutura
laboratorial disponvel, ao volume de importaes e garantia da qualidade ao usurio
final, buscando evitar problemas de suprimento;
c) Identificao do papel das firmas inspetoras e agentes credenciados pela ANP; e
d) Harmonizao dos diversos regulamentos especficos que estabelecem as
especificaes dos produtos considerados no escopo.
Novas regras do controle da qualidade na importao
2.1 Definio do escopo de produtos
A primeira questo no esforo de definio do controle da qualidade na importao definir o

rol de produtos para os quais sero aplicadas as novas regras.
Por apresentar disposies diferenciadas para o controle da qualidade, como o atendimento da

especificao nacional no pas de origem e a contratao obrigatria de firma inspetora,
credenciada conforme a Resoluo ANP n 45, de 23 de novembro de 2010, os regulamentos
que tratam do controle da qualidade na importao imputam naturalmente algum custo ao
mercado. Isso j se verifica desde o primeiro ato sobre o assunto no mbito da Agncia: a
Portaria ANP n 171, de 27 de novembro de 1998.
Por isso, foi necessrio que a ANP modificasse, ao longo dos anos, a lista de produtos que so
regulados sob esses critrios mais rgidos. Na resoluo publicada em 2017, foi continuada a
reduo do escopo de produtos, j verificada na reviso de 2001, buscando uma maior
simplificao regulatria.
Constam no novo escopo de produtos o leo diesel (rodovirio, no rodovirio e martimo), o

biodiesel, a gasolina automotiva, o etanol combustvel, o GLP, o QAV (fssil ou alternativo), a
gasolina de aviao e o leo combustvel. Uma identificao mais clara dos tipos de leo diesel
e de etanol combustvel, pleiteada pelo mercado e pela ANP, tambm foi implementada.
98
Porm, produtos ausentes da lista do novo regulamento tm o controle da qualidade na
importao garantido pelas regras especficas dispostas em resoluo especfica que estabelece
suas especificaes, a serem cumpridas pelo importador. O mercado no fica descoberto. Por
exemplo, para o querosene iluminante a importao deve ser certificada com base na Resoluo
CNP n 4/1982 57.
Produtos no especificados pela ANP, como o petrleo, os condensados e as correntes

intermedirias, no foram considerados no novo regulamento.
2.2 Manuteno da contratao das firmas inspetoras
De acordo com o inciso II do art. 3 da Portaria ANP n 171/1998, os importadores j eram

obrigados a contratar firma inspetora cadastrada na ANP. A regra foi continuada pela Portaria
ANP n 311/2001 e mantida pela Resoluo ANP n 680, de 5 de junho de 2017.
A motivao dessa exigncia nos regulamentos anteriores foi a necessidade de desenvolver

laboratrios independentes no territrio nacional, para atender uma necessidade de demanda
do mercado. O servio prestado por esses laboratrios comum na prtica internacional,
constatado na experincia internacional observada, principalmente em mercados maduros
como o dos EUA, da Europa e do Japo. Em mercados abertos, a existncia desses laboratrios
nas regies porturias permite novos entrantes no segmento de importao e favorece a
concorrncia.
Verificou-se, adicionalmente, que o Pas se apresenta bastante limitado em termos de

infraestrutura laboratorial. Nota-se que o objetivo desejado em 1998 no foi alcanado devido
concentrao dos volumes importados em poucos importadores e a utilizao dos servios de
laboratrios existentes nas refinarias com a superviso de tcnico da firma inspetora.
Porm, constatou-se que as refinarias tm sua prpria rotina de anlise para atendimento da
produo interna e as priorizam frente s amostras dos produtos importados. As entregas
dirias aos distribuidores, de certa forma, justificariam essa priorizao. Acrescenta-se a isso a
distncia de algumas unidades de refino s regies porturias, o que exige envio de amostras.
Essas duas dificuldades promovem atrasos frequentes na finalizao da anlise de todos os itens
de especificao e, consequentemente, na certificao completa.
Essas dificuldades ganham nfase em virtude da queda recente nos preos internacionais desses
produtos, o que pode acarretar uma crescente demanda nacional por derivados de petrleo e
da entrada de novos agentes importadores no mercado nacional. No modelo de regulao
adotado pela ANP, a existncia das firmas inspetoras se justifica da necessidade de haver
agentes econmicos independentes e capacitados para a atividade de controle da qualidade dos
produtos importados.
Como resultado do estudo, a contratao obrigatria das firmas inspetoras foi mantida. Um dos
principais fatores que ampararam esta deciso foi a insero da certificao parcial no processo
de controle da qualidade. Alm disso, a existncia de um agente econmico independente e
57
CNP: Conselho Nacional do Petrleo.
99
credenciado pela Agncia mostrou-se oportuna, tendo em vista um novo fator no processo de
certificao, que pode gerar dificuldades em um cenrio com muitos importadores pequenos.
Outra questo que motivou a contratao obrigatria foi o fato de que, dentre os agentes
importadores, poucos apresentam condies econmicas que justifiquem um investimento
laboratorial prprio. Consequentemente, a manuteno de uma capacidade adequada para a
realizao de anlises nas firmas inspetoras favoreceria potencial concorrncia nas
proximidades dos portos.
Do ponto de vista tcnico, fundamental que a infraestrutura laboratorial esteja prxima,

preferencialmente dentro da regio porturia, de modo a facilitar a logstica de coleta das
amostras, envio para o laboratrio, realizao dos ensaios e emisso do Certificado da
Qualidade. A participao das firmas inspetoras auxilia no alcance desse objetivo, j que muitas
firmas inspetoras credenciadas na ANP apresentam laboratrios nas principais regies
porturias do Pas.
Por fim, com a definio da contratao obrigatria, pretende-se criar um ambiente de estmulo
a maiores investimentos; aprimorar a capacidade analtica atual e proteger o consumidor
quanto qualidade dos combustveis importados. Em razo de a regulao precisar ser alinhada
evoluo do mercado, o acompanhamento dessa obrigao pela ANP necessrio para que
novas opes regulatrias possam ser estudadas no mdio e longo prazos.
2.3 Responsabilidade do importador e da firma inspetora
Uma vez que no processo de importao h a participao de dois agentes econmicos distintos,
o importador e a firma inspetora, avaliou-se a questo da responsabilidade de ambos.
O primeiro ponto a questo da conformidade do produto. As sanes referentes a qualquer

no conformidade verificada so cabveis apenas ao importador, que deve garantir a qualidade
do produto a ser comercializado. No se entendeu que, neste caso, a firma inspetora seja
responsabilizada, visto que a ela cabe somente prestar um servio ao importador. Esse
entendimento alinha-se com as regras anteriores.
Por outro lado, a conduo do controle da qualidade de forma correta depende do atendimento,
pela firma inspetora e pelo importador, das regras estabelecidas pela regulao da ANP. Nesse
sentido, considerando a Lei n 9.478/1997, sob a viso jurdica da ANP, o agente integrante da
indstria do petrleo e, portanto, regulado pela Agncia, o importador. Caberia firma
inspetora um papel secundrio no processo. No entanto, considerando que as firmas inspetoras
so credenciadas conforme a Resoluo ANP n 45/2010, entende-se que estas podem sofrer as
sanes cabveis no mbito deste dispositivo normativo.
O estudo considerou exceo a essa regra o envio da comunicao imediata ANP, no caso de
no conformidade, a qual obrigao exclusiva da firma inspetora.
100
2.4 Certificao parcial
O aumento nas importaes e a limitao de infraestrutura laboratorial nos terminais porturios

podem impactar negativamente o controle da qualidade e o fornecimento dos combustveis em
tempo adequado.
Por meio de avaliaes de campo, a ANP constatou que, de fato, h uma carncia de capacidade
para anlise completa dos combustveis, tanto nos laboratrios das firmas inspetoras, como
naqueles do transportador aquavirio ou do operador logstico. A certificao completa exigiria
a utilizao de laboratrios distantes, localizados em refinarias, como citado anteriormente, ou
em Santos (principais laboratrios das firmas inspetoras). Observando as informaes recebidas
pela ANP sobre a qualidade do produto importado, pode-se verificar que os valores dos
parmetros de qualidade apresentam alguma folga perante os limites especificados.
A anlise parcial permite determinar itens mnimos da qualidade no porto de destino, de modo
a comprovar a no ocorrncia de contaminao do produto. Para isso, o documento da
qualidade emitido na origem passa a ter maior importncia, o que a obrigatoriedade de
comprovao, por esse documento, da conformidade em todos os itens especificados
estabelecidos pela ANP.
Adicionalmente, a certificao do produto nas novas regras considera o produto contido nos
tanques do navio. Esse formato permite alinhar o controle da qualidade do produto importado
com o atualmente verificado para o produtor nacional. Neste ltimo, a emisso do Certificado
da Qualidade ocorre no incio da cadeia de suprimento nas instalaes do produtor e, em
seguida, independentemente do caminho percorrido, a prxima exigncia a emisso do
Boletim de Conformidade pelo distribuidor de combustveis lquidos. A anlise do produto nos
tanques do navio tambm permite a emisso de documento da qualidade antes que este seja
descarregado para os tanques do distribuidor, ou seja, anterior comercializao.
Outro ponto aprimorado a anlise do produto importado nos casos em que efetuado
transbordo de navio internacional para outro navio de cabotagem, operao na qual no h
participao dos tanques dos terminais. Ao se considerar os tanques do primeiro navio como o
local que deve ocorrer a certificao do produto, essa questo estaria atendida.
Completando o que foi apresentado anteriormente, a proposta da ANP para a anlise parcial
considerou a obrigatoriedade de haver uma certificao completa do produto na origem,
comprovando o atendimento completo das especificaes estabelecidas pela ANP. Esse
documento foi denominado de Certificado da Qualidade na Origem (CQO).
Com vistas a confirmar a no ocorrncia de contaminao ou de degradao durante o

transporte, foi exigida a comprovao bsica de conformidade no local de destino. Esse
procedimento seria realizado por meio da anlise de itens da especificao, previamente
definidos pela ANP e, nesse caso, dever-se-ia emitir o CQD. Seriam permitidas duas excees:
a) Quando no local de carregamento no h a possibilidade de emisso do CQO, com todas

as caractersticas estabelecidas pela ANP, tornam-se obrigatrios na emisso do CQD,
no local de destino, os itens de especificao no analisados. Essa medida permite no
101
restringir o local de carregamento que o importador poder adquirir produto e, assim,
evitar barreiras desnecessrias ao processo.
b) Existe a possibilidade de o importador descarregar o produto importado nos tanques de
terra, desde que ainda no tenha havido a comercializao. Nesse caso, torna-se
obrigatria a emisso do CQD com anlise completa antes da comercializao.
A ltima etapa consiste na anlise das caractersticas no contempladas na anlise parcial. Como
isso exige uma capacidade laboratorial mais completa, tende a ser conduzida em laboratrios
distantes no caso das firmas inspetoras, nos laboratrios em Santos , o que exige envio de
amostras para anlise. Nesse caso, permitiu-se a emisso do documento da qualidade em 10
dias, o qual foi denominado Certificado Complementar da Qualidade (CCQ).
A Figura 2 resume o processo de certificao parcial.
Figura 2. Esquema da certificao parcial
Fonte: ANP (2017).
A anlise completa no local de destino foi considerada somente nos seguintes casos:
a) Produtos com situaes diferenciadas: combustveis de aviao, biodiesel e etanol

combustvel;
b) Aquisies entregues no terminal sem certificao na origem conforme a especificao
nacional; e
c) Certificao efetuada nos tanques de terra, posteriormente descarga do navio.
2.5 Utilizao de laboratrios de terceiros
Considerando a capacidade analtica presente, atualmente, nos pontos de internao, bem

como o tempo necessrio para que tal infraestrutura seja adequadamente instalada e
102
eventualmente multiplicada, deve-se considerar a possibilidade de ocorrerem dificuldades
tcnicas que impeam a utilizao de equipamentos dos laboratrios das firmas inspetoras,
como por exemplo, as manutenes corretivas, as paradas para calibrao, a falta de energia e
a ausncia de mo de obra qualificada no momento da internao.
Para esses casos, a nova regra no veda a utilizao do servio de outras firmas inspetoras, at
que o problema seja sanado. Caso nenhuma das firmas inspetoras tenha condies de efetuar
as anlises, foi estabelecido, neste caso, a subcontratao ou a terceirizao de laboratrios que
no pertenam s firmas inspetoras.
Considera-se, tambm, nestes casos, o fato de as firmas inspetoras, atualmente credenciadas

pela ANP, no terem capacidade analtica para atender toda a especificao de alguns produtos
faltam, por exemplo, equipamentos de nmero de cetano ou de estabilidade oxidao,
ambos para o leo diesel A. No entanto, sob essa condio, obrigatrio o acompanhamento
das anlises por um profissional de qumica da firma inspetora, que dever firmar o documento
da qualidade emitido pelo laboratrio de terceiro, indicando seu nmero de inscrio no rgo
de classe.
Espera-se que, com o aumento da demanda de anlises, as firmas inspetoras credenciadas

mantenham estruturas laboratoriais capazes de conduzir as anlises aqui elencadas, nos
diversos pontos de internao de produtos, e tal possvel contratempo seja minimizado.
Consideraes finais
A reviso das regras de controle da qualidade dos produtos importados faz parte do trabalho
constante que a ANP tem realizado para aprimorar seus regulamentos. Assim, diante da ampla
possibilidade de participao dada aos agentes econmicos envolvidos na importao de
produtos, bem como considerando as avaliaes de campo realizadas, espera-se que as novas
regras sejam mais claras e aderentes realidade nacional, sem desprezar a importncia da
garantia da qualidade dos produtos ofertados no mercado nacional.
Por fim, cabe ressaltar o fato de a regulao ser uma atividade dinmica, que busca sempre
atender s necessidades da sociedade. As novas etapas exigem a verificao do atendimento
pelo mercado, o tempo dispensado para anlise pelas firmas inspetoras, a reduo dos gargalos
logsticos nas importaes, a fiscalizao das atividades, as mudanas no cenrio e, por fim, a
anlise para o atendimento de novas necessidades, recomeando o ciclo.
Anurio Estatstico Brasileiro do Petrleo, Gs Natural e Biocombustveis. Ano base 2015. ANP,
2016.
Dados Estatsticos Mensais. ANP, 2017.
Lei n 9.478, de 6 de agosto de 1997
Lei n 12.490, de 16 de setembro de 2011.
103
Nota Tcnica n 126/2015/SBQ.
Nota Tcnica n 1/2016/SBQ.
Resoluo CNP n 4/1982.
Sistema de Anlise das Informaes de Comrcio Exterior Aliceweb. MDIC, 2017.
104
AUTONOMIA REGULATRIA
EM TEMPOS DE DESREGULAO ECONMICA
Leonardo Oliveira da Silva xxii
Introduo
Tradicionalmente, as investigaes acadmicas no campo das cincias sociais aplicadas
realizadas no Pas sofrem forte influncia das correntes e escolas de pensamento do Hemisfrio
Norte, especialmente dos Estados Unidos e da Europa. Isso ainda mais evidente quando se fala
em Direito Regulatrio, cuja caracterstica mais evidente sua metodologia sincrtica 58. A
repetio de mtodos, formas e prticas bem-sucedidos diante de problemas vivenciados por l
aos infortnios daqui to comum que, muitas vezes, se esquece do background que nos
diferencia: vivenciamos fatos distintos como sociedade, nossa economia percorreu caminhos
diferentes e as consequncias evidentes so problemas com nuances diversas 59.
Neste artigo, expomos os motivos que culminaram nos movimentos de desregulao da

economia nos Estados Unidos e na Unio Europeia, fazendo breve comparao com o
movimento brasileiro de agencificao ocorrido nos anos 1990. Na segunda seo,
apresentamos o arcabouo institucional do setor de petrleo, gs e derivados no Brasil, que
convive com os mecanismos de heterorregulao, disciplinados pela ANP, e de endorregulao
decorrentes das atividades da Petrobras. Na esteira, o plano de desinvestimentos da Petrobras,
apresentado ainda em 2015, analisado quanto plausibilidade jurdica de sua realizao,
considerando tratar-se de empresa estatal de capital misto. Alm das ordinrias operaes
comerciais, a Petrobras acaba por absorver a execuo de finalidades pblicas extraeconmicas
que podem ser interrompidas ante a execuo destes desinvestimentos.
Nesse cenrio de efetiva desregulao econmica, o papel da agncia reguladora setorial

analisado luz de sua autonomia institucional.
Por que desregular?

A regulao econmica tem sua origem nos Estados Unidos, com a criao da Interestate
Commerce Comission para regular o acesso a linhas frreas de propriedade particular, mediante
tarifas razoveis, permitindo o escoamento da produo americana, fosse por transportadores
independentes, fosse por transportadores vinculados ao grupo proprietrio dos caminhos de
ferro que ligavam o meio oeste americano aos portos 60.
58
MENDONA, 2015.
59 A aplicao acrtica de modelos e teorias estrangeiros nas cincias sociais no o objeto deste artigo. Sobre o assunto remete-se
o leitor ao intrigante artigo de Jos Vicente Santos Mendona - MENDONA (2015).
60 A criao da ICC tem emblemtica funo doutrinria: marca o incio de um modelo de regulao econmica exercida por meio
de uma corporao independente, alm de definir critrios essenciais para a regulao de servios pblicos, como o conceito de
public utilities, bem como para o desenvolvimento de mecanismos de promoo e defesa da concorrncia (BREYER, 2006).
105
Os EUA so o exemplo natural de regulao econmica: aps a criao da ICC, outros organismos
de regulao foram criados sua semelhana, compondo o que ficou conhecido pela literatura
especializada norte-americana como the fourth branch. Todavia, o apogeu da interveno
indireta do Estado na economia ocorre somente aps a grande depresso de 1930, que teve
como resposta poltica o momento constitucional 61 do New Deal. Como a mo invisvel do
mercado falhara em regular os excessos do mercado, a interveno do Estado no domnio
econmico mostrou-se ferramenta essencial higidez da economia.
Nesse sentido, o Estado deixou de crer no laisser-faire e passou a participar ativamente do

mercado. Enquanto nos EUA a regulao desenvolveu-se a partir de mecanismos de
harmonizao de monoplios privados por meio de heterorregulao estatal 62, na Europa, que
se recuperava das grandes guerras, desenvolveram-se mecanismos de endorregulao baseados
na propriedade pblica e na criao de empresas estatais em setores essenciais da economia.
A suposio central foi sempre a de que a propriedade pblica aumentaria a

capacidade do governo de regular a economia e proteger o interesse pblico.
Empresas pblicas moldariam a estrutura econmica diretamente por meio de
suas decises de produo e indiretamente por meio de suas decises de preo.
Nos primrdios da nacionalizao parecia axiomtico que a imposio de
padres de preo e qualidade de interesse pblico poderia ser alcanada de
forma mais eficaz por meio da tomada de decises flexveis inerentes
estrutura da propriedade pblica critrio administrativo considervel, em
teoria, sujeito apenas responsabilizao poltica do que por controles legais
formalizados, impostos por uma agncia externa e sujeitos apreciao
judicial. 63
Esse perodo foi fortemente marcado pela presena dos campees nacionais, grandes empresas
de capital pblico (ou misto) em diversos setores chave da economia. Essa foi a realidade
europeia e, em alguma medida, a realidade brasileira que passou a conviver com tantas
empresas bras: Eletrobras, Telebras, Nuclebras, Petrobras 64.
Em paralelo difuso da necessidade de se regular a economia, fosse por meio de organismos

regulatrios independentes (EUA), fosse por meio da tcnica de endorregulao orientada por
empresas estatais (UE), a prosperidade experimentada ao longo dos anos 1960 e 1970 culminou
com uma revoluo de direitos civis, sociais e econmicos direitos de segunda e terceira
gerao 65 - os quais ampliaram a demanda legislativa sobre matrias muito mais complexas que
os tradicionais direitos abstencionistas de primeira gerao. A necessidade de regulamentar
essa extensa lista de novos direitos que foram paulatinamente institucionalizados evidenciou a
insuficincia do Legislativo e, consequentemente, a necessidade de delegar poder normativo a
outros organismos governamentais 66.
61 ACKERMAN, 2016.
62 Heterorregulao pode ser compreendia como a interveno indireta do Estado no domnio econmico por meio de entidades
administrativas autnomas, comumente conhecidas no Brasil como Agncias Reguladoras. A heterorregulao difere-se da
autorregulao em razo da natureza da entidade reguladora, enquanto que a heterorregulao exercida pelo Estado, a
autorregulao capitaneada por meio de associaes ou conselhos privados, constitudos pelos prprios agentes regulados, e.g.
Associao Brasileira das Entidades dos Mercados Financeiro e de Capitais ANBIMA.
63 MAJONE, 2013.
64 GUERRA, 2012.
65 Os direitos de primeira gerao so tradicionalmente reconhecidos como direitos negativos do Estado, ou seja, direitos que
garantem ao particular a no interveno do Estado em sua vida privada, por exemplo, a garantia da propriedade. Os direitos de
segunda gerao so mais do que a simples absteno do Estado, representam uma obrigao estatal em favor do particular, por
exemplo, o direito sade. J os direitos de terceira gerao tem por fundamento a solidariedade social, como por exemplo, o
direito ao meio ambiente.
66
Embora se refira ao processo de delegao indireta de competncias normativas do poder legislativo s agncias reguladoras, nos
parece pertinente o comentrio feito pelo professor italiano sobre a relao do poder judicirio com a regulamentao desses novos
106
A forma tradicional de diviso de funes dentro do Estado mostrou-se insuficiente para atender
s necessidades que surgiam, de modo que crescentemente, corpos administrativos autnomos
da administrao central incorporavam funes tpicas de Estado - como a criao de regras
essenciais para o funcionamento de determinadas atividades e servios de relevncia
econmica ou social.
Esse excesso de matrias e de demandas, e a necessidade de especializaes tcnicas sobre

determinadas matrias abriram espao para o maior desenvolvimento de alguns poucos
organismos estatais autnomos estava lanado o germe dos organismos reguladores
independentes 67. O surgimento de organismos reguladores da vida social e econmica do estado
moderno no sculo XX foi expressivo, principalmente nos EUA. J os pases europeus viram-se
obrigados a criar normas mnimas para regular seus campees nacionais com vistas integrao
regional em curso no Reino Unido, as comisses independentes; na Frana, as autoridades
administrativas independentes. Aos poucos, a regulao europeia por meio da propriedade
pblica passou a conviver com a regulao pblica normativa por meio de organismos
setoriais 68.
Foi o grande momento de expanso do modelo de regulao por meio de agncias

independentes, do Estado mnimo e do retorno do liberalismo econmico clssico
(posteriormente denominado neoliberalismo). A regulao exercida por organismos
independentes do governo central tornou possvel a desburocratizao da economia,
alavancando o crescimento econmico nesses pases nos anos que se seguiram 69.
Aps um perodo de efervescncia e proliferao da regulao como funo essencial para o

Estado, os sucessivos choques do petrleo na dcada de 1970 e a consequente retrao
culminaram com o movimento de desregulao da economia nos pases do Hemisfrio Norte.
Isto porque o anseio pela regulamentao estatal de novos direitos e de atividades econmicas
gerou um excesso de leis e de regulamentos estatais sobre as mais diversas matrias. Essa
inundao normativa gerou um custo burocrtico incompatvel com a realidade e impediu o
avano regular da economia 70.
Foi necessrio retirar um pouco o Estado da economia, privatizar servios estatais e controlar os
agentes privados para a manuteno de nveis de servio compatveis com o interesse geral. Por
direitos, os quais demandaram, muitas vezes, a anlise de temas especficos que exigiam algum grau de especializao tcnica.
Nesse sentido, nas palavras do professor Sabino Cassese, no se poderia pretender que o juiz fosse mais do que realmente suportaria
ser, ou seja, jack of all matters and masters of none (CASSESE, 2010). Desenvolvida mais cedo no seio da doutrina administrativa
italiana, o conceito de discricionariedade tcnica ganha ainda mais relevncia neste cenrio (GALLIGAN, 1999).
67 A vida real no compatvel com a linearidade histrico-didtica. Veja-se, o primeiro organismo regulador independente que se
notcia na literatura especializada a ICC, criada para regulamentar o acesso e o compartilhamento de infraestruturas ferrovirias
comuns por diversas empresas transportadores nos Estados Unidos do sculo XIX. Contudo, a institucionalizao desta funo
estatal ps-moderna apenas tomou corpo nos ltimos 50 anos, quando deixou de ser uma prtica excepcional de apenas um Pas e
passou se institucionalizar mundo afora.
68 Sobre o importante desenvolvimento da teoria dos ordenamentos setoriais desenvolvida pelo professor italiano, Massimo Severo
Giannini (GIANNINI, 1993) no original; e anlise nacional sobre o tema em ARAGO, 2005. p. 179 e ss.
69 Esse excesso de matrias e de demandas, e a necessidade de especializaes tcnicas sobre determinadas matrias abriu espao
para o maior desenvolvimento de alguns poucos organismos estatais autnomos estava lanado o germe dos organismos
reguladores independentes.
70
importante lembrar que mesmo na doutrina norte-americana, h dvidas sobre a existncia de alguma relao direta entre os
movimentos de desregulao e a superao da crise econmica nos anos 1980. This particular special-purpose explanation has
factual problems. For example, the deregulation movement was selective. Many areas of regulation escaped essentially unscathed;
others, such as the regulation of labor contracts and health care, even prospered. Because of this selectivity, the plausible role of
deregulation in the fight against inflation is largely symbolic. No serious investigation could atribute to deregulation more than a
microscopic effect on the overall inflation rate (PELTZMAN, 1989).
107
outro lado, o extenso universo de regulaes estatais (leis, regulamentos, portarias e afins) teve
de ser simplificado, desburocratizado, a fim de dar flego para a economia entrar novamente
nos trilhos e retomar o crescimento.
A desregulao foi um movimento natural para os pases que viveram, no sculo XX, o apogeu
do estado do bem-estar social, uma vez que o Estado se agigantara de tal forma que no era
mais possvel movimentar a mquina pblica. Foi esse movimento de desregulao da
economia, bem sucedido nas economias europeia e norte-americana que inspirou o processo
de abertura da economia brasileira concorrncia internacional e, consequentemente, o
processo de agencificao e de retomada 71 da regulao econmica independente no Brasil 72.
As agncias reguladoras brasileiras, por sua vez, foram criadas em meados dos anos 1990, na
esteira do Consenso de Washington, o qual determinou condutas a serem adotadas pelos Pases
em desenvolvimento no intuito nobre de incluir suas economias no mercado globalizado. 73
Inspiradas no modelo norte-americano de agncias executivas 74, as agncias reguladoras
brasileiras possuem um amlgama de poderes 75 e competncias a fim de as habilitarem a uma
efetiva interveno sobre o domnio econmico.
1.1 Por que ainda no desregulamos a economia?
O movimento de desregulao da economia vivido nos anos 1980 no encontra paralelo na

histria econmica brasileira. Embora os pressupostos sejam semelhantes aumento
preocupante da inflao, crise econmica e estagnao do crescimento a deregulation guarda
mais divergncias que pontos em comum com o desenvolvimento da regulao econmica
independente no Brasil na dcada seguinte.
Enquanto nossas agncias foram criadas para regular um recm-nascido mercado privado
aberto competio, o desenvolvimento das agncias nos EUA e na Unio Europeia teve por
objetivo reduzir o tamanho do Estado, modificando as estruturas e as ferramentas de
interveno estatal no domnio econmico. Porm, para eles, o mercado regulado continuou
71 curioso, porm, notar que no amanhecer do sculo XX diversos foram os autores brasileiros que defenderam alinhados ao
ideal de fiscalizao norte-americano das public utilities a criao de comisses especficas para regular, por exemplo, as
concesses de servio pblico. Themstocles Cavalcanti, j em 1936, em seu Instituies, dedica um captulo Fiscalizao da
execuo dos servios pblicos concedidos, quando poderia ser perfeitamente traduzido para o jargo jurdico atual Regulao
de servios pblicos. O autor discorre longamente sobre as tnues diferenas entre as autorizaes e as concesses de servios
pblicos. Por exemplo, ao discordar da noo italiana de que uma autorizao estatal no cria direitos, porque o direito de exercer
determinada atividade econmica meramente potencial, a depender de eventual e futura chancela estatal, reconhece os atos
regulatrios de barreira entrada por competncias tcnicas e/ou de segurana. Em consideraes verdadeiramente
contemporneas e alm de seu tempo, Cavalcanti critica os modelos regulatrios em que h sobreposio dos poderes concedente
e fiscalizador, menciona que a direo das comisses de fiscalizao deveria ser eleita para que se evitasse um dficit democrtico,
e informa o alto custo de manuteno dessas autoridades em razo da tecnicidade de suas decises e consequente dispndio com
engenheiros e tecnologia. O termo fiscalizao foi usado com frequncia entre autores brasileiros do incio do sculo XX para
identificar a funo estatal que hoje se denomina regulao (CAVALCANTI, 1936).
72 O Brasil, embora tenha flertado com a criao de comisses independentes de normatizao de determinadas atividades nos anos
30, especialmente como a edio do Cdigo de guas, apenas consolidou seus organismos de regulao independente ao final dos
anos 1990. Sobre essa discusso dos anos 30, pela representatividade para sua poca e pela atualizao criteriosa feita mais
recentemente, v. por todos, a obra de Bilac Pinto, atualizada por Alexandre Santos de Arago (PINTO, 2002).
73 CHEVALLIER, 2014, p. 28-30.
74 O termo causa confuso. As executive agencies norte-americanas tem o sentido material de nossas agncias reguladoras. Contudo,
o direito ptrio instituiu uma figura homnima, porm instituda de forma diversa: a criao de agncias executivas por meio da
celebrao de contratos de gesto, criou confuso terminolgica que permanece at hoje (MARQUES NETO, 2009, p.53-54).
75 SCHWARTZ, 1991, p. 15-16. apud MARQUES NETO, op. cit.. p.39.
108
sendo, ao menos em essncia, o mesmo; o que efetivamente mudou foram as regras que o
regiam. J por aqui, foi tudo novo e de uma vez s.
Note-se que, embora nossa histria econmica tenha um paralelo com a experincia europeia
(campees nacionais com a posterior insero de mecanismos de heterorregulao), a
construo de uma teoria da regulao brasileira no guarda qualquer relao com o
desenvolvimento da regulao no direito europeu.
Enquanto nosso momento de desregulao foi repentino, o antigo continente vivenciou uma
transformao gradual: a desregulao europeia permitiu uma transio gradual de uma
economia sob endorregulao 76 para uma economia heterorregulada ou, em casos especficos,
autorregulada. Os campees nacionais europeus (por exemplo, Gaz de France, Electrabel, British
Petroleum) tiveram de aprender a conviver com organismos reguladores supranacionais,
especialmente em matria de concorrncia 77. Como consequncia desse processo transitrio,
muitos se reuniram em conglomerados regionais (e.g. Electrabel GDF-Suez) e passaram a
competir no mercado internacional, ao passo que os organismos reguladores ganharam cada
vez mais prestgio e relevncia. Nesse cenrio, a desregulao da economia foi um movimento
espontneo: tudo levava a crer que os estados nacionais deveriam reduzir seu tamanho a fim
de obter ganhos de eficincia e produtividade. J no EUA, o desenvolvimento de organismos
reguladores apenas reafirmou a postura liberalista do Pas, concedendo maiores poderes e
margens de liberdade a suas agncias independentes.
A realidade de criao de nossas agncias reguladoras escapa ao movimento de desregulao

postulado. Embora a crise econmica seja um ponto de partida comum a justificar o processo
de agencificao brasileiro, no experimentamos um Estado de bem-estar social que per se
evidencie a falncia das instituies pelo excesso de servios que prestava. Portanto, associar as
transformaes no papel regulador do Estado aos processos de supresso da interveno estatal
sobre o domnio econmico falso. 78 Doutro modo, a falncia do Estado brasileiro ao final dos
anos 1980 decorreu da m administrao do errio e de artificialidades criadas nos mais diversos
mercados relevantes, inclusive por meio de suas empresas estatais.
Verifica-se, destarte, um aparente paradoxo: enquanto nos Estados Unidos, as

agncias se multiplicam no momento de fortalecimento do Estado, no Brasil, as
agncias so institudas em perodo de diminuio do intervencionismo estatal.
O ponto comum dos dois processos regulatrios a insatisfao com o modelo
estatal adotado tanto nos Estados Unidos (modelo abstencionista) quanto no
Brasil (modelo intervencionista), buscando-se um ponto mdio ideal de
regulao atravs da regulao leve (light intervention). Em verdade, como se
percebe, o paradoxo apenas aparente, uma vez que o processo de
desestatizao acarretou uma aproximao das circunstncias poltico-
econmicas brasileiras e norte-americanas. 79
O movimento de desregulao econmica no foi vivenciado em nosso Pas, mas pelo contrrio,
foi o ponto de partida para uma fase de intensa regulao estatal da economia. Entretanto, o
resultado deste aparente paradoxo trouxe grandes avanos ao Pas: nos ltimos 20 anos, a
regulao estatal sobre determinados setores da economia foi determinante para, por exemplo,
76
Endorregulao comprende a interveno direta do Estado sobre o domnio econmico, normalmente exercida por meio de
empresas estatais que exercem atividades econmicas stricto sensu em setores relevantes para regulao econmica.
77 O desenvolvimento de um direito comum em torno de questes econmicas foi etapa essencial para a construo de princpios
importantes para o direito comunitrio europeu.

78
MARQUES NETO, 2009, p.41.
79 OLIVEIRA, 2009, p.169-170.
109
a ampliao de servios de telecomunicaes por todo Pas 80, um aumento expressivo da
produo nacional de petrleo e derivados 81 e a universalizao de servios essenciais de
iluminao s mais distantes localidades 82.
Por outro lado, os casos de sucesso da heterorregulao brasileira ainda encontram fortes
obstculos ao pleno exerccio de suas capacidades institucionais por meio de limitaes sua
autonomia regulatria 83: o aparelhamento poltico das agncias, os sucessivos cortes
oramentrios realizados pelo governo central, o lock-out 84 regulatrio e o by-pass 85
institucional apenas identificam os problemas mais latentes sobre os abalos autonomia das
agncias reguladoras 86.
O colapso institucional iminente. As instituies no desempenham
papis, pondo em perigo o desenvolvimento econmico brasileiro em
funo da constante percepo de aumento de risco (principalmente o
risco poltico). Quem tem que impor polticas pblicas, acumula essa
funo com a definio estabelecer polticas regulatrias. Quem tem que
traar as polticas regulatrias fica refm de outros rgos, alm de muitas
vezes no deter a capacidade de fixar boas polticas regulatrias. E, por fim,
quem deveria corrigir os erros, simplesmente procura substituir o
regulador, manejando sua discricionariedade 87.
A concluso do professor paulista V. SCHIRATO, acima, ilustra o cenrio de dificuldades

encontrado pelas agncias reguladoras na execuo de sua misso institucional. Some-se ainda
a atual encruzilhada em que se encontra a vida poltica do Pas: estagnao econmica, crise
poltica, falncia do Estado e da Administrao, dentre outras solues abstratas e teoricamente
possveis, a desregulao efetiva da economia parece desenhar-se finalmente em nosso Pas. A
necessidade de criao de um mercado seguro, atrativo para investidores, com competio real
e proteo aos investimentos parece essencial para vencer o nebuloso perodo em que o Pas se
encontra.
80
ANATEL. Resoluo n 598, de 23 de outubro de 2012, publicada em 25/10/2012, aprova o Regulamento de Obrigaes de
Universalizao e d outras providncias.
81 ANP. Boletim da Produo de Petrleo e Gs Natural, n.78, fev. 2017.
82 ANEEL. Resoluo n 223, de 29/4/2003, publicada em 30/4/2003, estabelece as condies gerais para elaborao dos Planos de
Universalizao de Energia Eltrica, visando ao atendimento de pedidos de fornecimento ou aumento de carga, regulamentando o
disposto nos arts. 14 e 15 da Lei n 10.438 de 26. 4.2002, bem como fixa as responsabilidades das concessionrias e permissionrias
de servio pblico de distribuio de energia eltrica.
83 O instituto da autonomia regulatria ou autonomia reforada o fundamento jurdico essencial para a efetividade do modelo
institucional de agncias reguladoras, idealizado para equacionar falhas de mercado e de governo. Nesse sentido, ARAGO, 2012,
p. 219: O que realmente caracteriza as agncias reguladoras independentes so a competncia regulatria e a autonomia
reforada. Sobre a caracterizao da independncia das agncias reguladoras, SCHIRATO, 2013, p.254: Assim, por meio da
regulao independente, busca-se o estabelecimento de regras de conduta para todos os agentes do setor destinadas a garantir o
melhor funcionamento possvel, sem tendncias para qualquer das partes. Com uma regulao independente efetiva os conflitos
de interesse so resolvidos com uma viso pr-mercado e no pr qualquer das partes envolvidas.
84 Lock-out regulatrio consiste em uma das ameaas autonomia financeira das agncias reguladoras que, embora tenham
mecanismos de custeio prprio (v. art. 11, Lei 9.427/99), sofrem sucessivos contingenciamentos de seus oramentos, o que impede
as agncias de executarem sua misso institucional de forma efetivamente livre de submisses ao Governo Central.
85 By-pass regulatrio consiste em uma ameaa autonomia material das agncias reguladoras e ocorre quando um ator
institucional exerce competncias que tradicionalmente deveriam ser realizadas pelo ente regulador. o caso de resolues de
conselhos setoriais que, travestidas de diretrizes, de polticas setoriais, em verdade impem regras gerais e abstratas sobre
determinado setor da economia, restringindo a margem de manobra da agncia reguladora ou exercer sua misso institucional (e.g.
Resoluo CNPE n 11/2017).
86
MOREIRA, 2014.
87 SCHIRATO, 2013, p.272.
110
A desregulao do downstream brasileiro: o caso do plano de
desinvestimentos das Petrobras
Diante da crise poltica e econmica que assolou o Pas nos ltimos trs anos 88, um grande ator
da economia nacional sofreu mais fortemente os efeitos da crise: o grupo Petrobras. Campeo
nacional desde 1953, a sociedade de economia mista exploradora de petrleo e gs natural
desempenhou at os anos 1990 o papel de agente regulador de fato do setor de petrleo e gs
no Brasil (endorregulao).
Nesse sentido, embora existente, o antigo Conselho Nacional do Petrleo (CNP) resumia suas
atribuies administrativas ao controle sobre os preos praticados nacionalmente para petrleo
e derivados 89 e definio de critrios de operacionalizao de um mercado totalmente
nacionalizado 90. No havia preocupaes com o desenvolvimento de uma regulao voltada
para a execuo das melhores prticas ou de promoo concorrncia: havia apenas um agente
e, portanto, apenas uma prtica.
Por outro lado, dada a importncia social de alguns produtos essenciais populao, como a
gasolina e o gs liquefeito de petrleo (GLP), as funes de fiscalizao do abastecimento
nacional de combustveis que permaneceram com o CNP e que, posteriormente, foram
assumidas pelo Departamento Nacional de Combustveis (DNC) 91, assemelhavam-se mais s
atuais funes da ANP. Contudo, a submisso hierrquica do DNC, e especialmente de seus
diretores 92, ao Ministrio de Minas e Energia e a ausncia de poder normativo apto a produzir
direitos e obrigaes aos agentes econmicos afastavam-no das caractersticas essenciais das
autoridades reguladoras independentes.
A Petrobras, assim como tende a ocorrer com campees nacionais 93, continuou a operar como
monopolista de fato no upstream brasileiro e, na cadeia de abastecimento de petrleo e
derivados, cada vez mais, passou a atuar como garantidora do suprimento nacional de
combustveis lquidos e de GLP.
88 Referimo-nos ao incio da Operao Lava Jato, realizada pelo Ministrio Pblico Federal, cuja primeira fase ostensiva ocorreu em
maro de 2014. Disponvel em <http://lavajato.mpf.mp.br/atuao-na-1a-instancia/investigao/historico/por-onde-comecou>.

Acesso em 30 mai. 2017.
89
O Conselho Nacional do Petrleo foi criado pelo Decreto-Lei n 395/1938 como um rgo diretamente ligado Presidncia da
Repblica, constitudo em sua maioria por ministros de estados e que detinha, nos termos do Decreto-Lei n 538/1938,
essencialmente, competncia para fixar preos mnimos ou mximos (art. 10, c) de derivados de petrleo, para resguardar o
interesse nacional. O Conselho Nacional do Petrleo teve vida breve como rgo regulador, visto que suas atribuies foram
absorvidas pela Petrleo Brasileiro S.A., nos termos da Lei n 2.004/1953. O CNP apenas encerrou suas atividades com a criao do
Departamento Nacional de Combustveis em 1993.
90 A criao do CNP ocorre logo aps a nacionalizao da indstria de petrleo instalada no Brasil, nos termos do art. 3o do Decreto
n 538/1938: Art. 3 Fica nacionalizada a indstria da refinao do petrleo importado ou de produo nacional, mediante a
organizao das respectivas empresas nas seguintes bases: I capital social constitudo exclusivamente por brasileiras natos, em
aes nominativas; II, direo e gerncia confiadas exclusivamente a brasileiros natos, com participao obrigatria de empregados
brasileiros, na proporo estabelecida pela legislao do Pas. Pargrafo nico. As empresas que atualmente exercem, no Pas a
indstria da refinao do petrleo, concedido o prazo de seis meses, contados da data da publicao do presente decreto-lei, para
que se adaptem ao regime nele estabelecido (sic).
91 Aps a transferncia dos servios do CNP Petrobras (art. 7o, 2o, III, Lei 2.004/1953), suas atribuies restringiam-se
fiscalizao das atividades do abastecimento nacional de combustveis. Com a criao do Departamento Nacional de Combustveis,
o CNP foi tacitamente extinto, nos termos do Decreto n 1.021/1993 que atribui competncias.
92 BRASIL. Decreto n 507/1993. Arts. 2, 16 e 17.
93 Situao semelhante ocorreu em diversos graus em setores como energia eltrica e telecomunicaes. Durante muitos anos, as
antigas telefnicas estaduais (e.g. Telemar/Oi) e empresas geradoras de energia eltrica (e.g. Furnas) continuaram a exercer forte
influncia na formatao do mercado relevante em que atuavam.
111
Com a abertura do mercado em 1995, com a extino do DNC e com criao da Agncia Nacional
do Petrleo, em 1997, a Petrobras se viu forada a reconhecer e a aceitar a ideia de ser regulada
por um agente estatal independente. Durante os ltimos quase 20 anos, a regulao econmica
exercida pela ANP parte do pressuposto ftico de que o campeo nacional, no caso a Petrobras,
um agente sui generis, cujas condutas afetavam o desenvolvimento do mercado de maneira
to forte quanto seus prprios atos tpicos de autoridade reguladora.
Segundo divulgado pela ANP no ltimo Boletim da Produo Mensal de Produo, relativo ao
ms de fevereiro, o grupo Petrobras corresponde a 93% da produo nacional de petrleo e a
98% da de gs natural 94. J nos mid e downstream brasileiro, o grupo Petrobras detm 74,11%
da operao de dutos e 47% da de terminais 95; elevado percentual no market share do mercado
de distribuio de combustveis lquidos 96; e a quase totalidade da produo nacional de gs
liquefeito de petrleo.
Porm, mudam-se os tempos, mudam-se as vontades 97. As recentes investigaes levadas a

cabo pelo Ministrio Pblico Federal, conhecidas como Operao Lava Jato, abalaram a
sociedade de economia mista de maior relevo para o mercado nacional de petrleo, gs e
derivados. A corrupo e a lavagem de dinheiro pblico parecem ter corrompido os alicerces da
companhia, gerando um prejuzo incalculvel e um problema de gesto prximo ao irresolvel.
Somado a isso, a reduo da cotao internacional do petrleo (brent) tornou ainda mais difcil
a explorao de petrleo offshore dentro e fora dos campos do pr-sal.
Resultado: em outubro de 2015 as contas da estatal precisaram ser ajustadas e um plano de

desinvestimento foi anunciado. O gigante nacional, como medida de sobrevivncia financeira e
econmica, viu-se obrigado a abrir mo de investimentos cujo lucro era incerto ou cujos
objetivos tinham mais sintonia com finalidades pblicas estatais( como a execuo de poltica
macroeconmica) do que propriamente atender ao interesse de qualquer companhia: a
obteno de lucro. Em 2015, a reduo programada fora de R$ 3 milhes, em 2016 o
desinvestimento foi maior, R$ 8 milhes 98.
O plano amplia o programa de venda de ativos, com a previso de vendas de US$ 19,5
bilhes no perodo entre 2017 e 2018. O programa foi chamado de parceiras e
desinvestimentos, para frisar que a Petrobras buscar scios em todas as suas reas de
atuao.
O programa anterior falava em venda de US$ 15,1 bilhes entre 2015 e 2016 at agora,
foram vendidos US$ 4,6 bilhes e uma operao de US$ 5,2 bilhes, para comercializada
da rede de gasodutos do Sudeste, j foi concluda e que deve ser anunciada em breve. 99
94 ANP. Boletim da Produo de Petrleo e Gs Natural, n.78, fev. 2017, p. 13.

95 Percentual encontrado com base no Anurio Estatstico Brasileiro do Petrleo, Gs Natural e Biocombustveis de 2016. Disponvel
em: www.anp.gov.br. Alm de dados informados pela Transpetro em seu site sobre sua malha de terminais e dutos. Disponvel em:
www.transpetro.com.br. Acessados em: 2 mai. 2017.
96 De acordo como o Seminrio de Avaliao do Mercado de Combustveis 2017, disponvel no portal da ANP, o market share do
grupo Petrobras de 27,72% no mercado de gasolina; 17,07% no mercado de etanol; 33,47% no mercado de diesel; e 55,08% no
mercado de combustveis de aviao.
97 CAMES, 1997.
98 Petrobras. Blog Fatos e Dados. Disponvel em http://www.petrobras.com.br/fatos-e-dados/ajustes-no-plano-de-negocios-e-
gestao-2015-2019.htm. Acesso em 16 mar. 2017.

99
Disponvel em <http://www1.folha.uol.com.br/mercado/2016/09/1815039-petrobras-reduz-plano-de-investimento-em-25-para-
us-741-bi-em-5-anos.shtml>. Acesso em 16 mar. 2017.
112
Figura 1. Programa de Desinvestimentos da Petrobras
Fonte: Folha de So Paulo.
Nesse novo cenrio, h que se questionar os impactos jurdico-regulatrios do desinvestimento

do maior agente econmico do setor de petrleo, gs e derivados no Pas. De que modo a teoria
da regulao econmica brasileira pode explicar o fato, absorver as consequncias e produzir
resultados que solucionem o dilema? Quais as ferramentas que o Estado regulador brasileiro
detm para manter o mercado saudvel e apto recepo de modificaes estruturantes to
importantes?
2.1 Empresas estatais: entre a cruz e a espada
A interveno direta do Estado na economia por meio de empresas estatais a exceo, visto
que desde h algum tempo entre ns, especialmente aps a promulgao da Constituio em
1988, o princpio da subsidiariedade estatal parece encontrar eco na doutrina 100. O exerccio de
atividade econmica pelo Estado encontra legitimao apenas e to somente quando a iniciativa
privada no suficiente para atender a demanda de modo satisfatrio e adequado, no sendo
permitida ao Estado a mera invocao de algum interesse pblico relevante para criao e
constituio de uma nova empresa estatal 101.
A Administrao Pblica, contudo, detm um histrico de criao de inmeras empresas estatais

com objetivos dos mais variados possveis. O auge desse perodo, no Brasil, ocorreu em meados
do sculo passado quando empresas estatais passaram a reger a economia nacional. Esse
processo encontrou algum bloqueio institucional nos anos 1990 com as propostas do Ministrio
da Administrao Pblica e Reforma do Estado (Mare), das quais se destaca o Plano Nacional de
Desestatizao (PND) institudo pela Lei n 9.491 de 1997 102.
100 Embora o princpio da subsidiariedade estatal apenas tenha ganhado destaque nos ltimos anos (SOUTO, 2002), no uma
novidade na doutrina, o professor francs, Maurice Hauriou (HAURIOU, 1900, p. 17), j em 1900, esclarecia que o Estado apenas
deveria intervir na economia, por exemplo, na exata medida do que fosse necessrio para atingir seu fim; entre ns, em 1926, Mrio
Masago informava que iniciativa oficial o Estado caberia intervir unicamente quando a iniciativa privada fosse impotente
(MASAGO, 1926, p. 14 e 25).
101 FILHO, 2009, p. 698-699.
102 O PND no impediu que desde ento fossem criadas 83 novas empresas estatais; em 2017, ao todo so 157, conforme dados
divulgados pelo Ministrio de Planejamento, Oramento e Gesto por meio do Siest Sistema de Informaes da Estatais. Disponvel
em: planejamento.gov.br/assuntos/empresas-estatais/empresas-estatais-federais. Acesso em 16 mar. 2017.
113
Imune ao PND, a Petrobras, criada sob a forma de sociedade annima, nos termos da Lei n
2.004, de 1953, e integrante da Administrao Pblica Indireta por fora do disposto no Decreto-
Lei n 200, de 1967, a empresa estatal mais conhecida do Pas e sempre exerceu fascnio sobre
os sucessivos governos (democrticos e autoritrios) que ocuparam a posio societria de
acionista controlador. Seu poder econmico e a desvinculao de sua imagem do governo
central transformam a Petrobras em um excelente instrumento de execuo de polticas
econmicas, setoriais e sociais do Governo Federal.
O uso de empresas estatais a servio da Administrao Direta no incomum, pelo contrrio,

recorrente em nossa histria e, embora a Constituio indique a necessidade de que empresas
estatais atuem em condies de igualdade com os demais agentes econmicos 103, essa prtica
est to arraigada na cultura administrativa brasileira que, por anos, no se questionou at que
ponto a busca pela satisfao do interesse pblico poderia dificultar a obteno de lucro por
determinadas empresas estatais.
A ausncia de regulamentao sobre o regime jurdico das empresas estatais, requerido pelo
constituinte no art. 173, 1 da Constituio 104, mascarou uma grave situao de incerteza sobre
o limite das finalidades pblicas na execuo do objeto social das empresas estatais. No
obstante, com a recente publicao da Lei n 13.303, de 2016, conhecida como a Lei das Estatais,
finalmente o regime jurdico das empresas estatais foi positivado em lei, muito embora a
doutrina tenha criticado fortemente a ausncia de inovaes que solucionassem problemas
antigos 105, dentre eles, o exerccio de objetivos pblicos pela sociedade empresaria pblica.
Pode haver uma clara, mas natural, contradio entre a lgica econmica stricto sensu
das estatais (decorrente do seu carter empresarial, das atividades econmicas que
exercem e, no caso das sociedades de economia mista, tambm de terem acionistas
privados) e a sua vinculao a determinados valores e objetivos pblicos de carter
extraeconmico (pelo fato de serem instrumentos do Estado, que, por sua vez, um
instrumento da sociedade e dos objetivos desta consignados na Constituio, nas leis e
nos programas dos governos democraticamente eleitos, nessa ordem) 106.
No raro, empresas estatais realizam funes pblicas que escapam definio tradicional do
seu objetivo de exerccio de atividade exclusivamente mercantil ou execuo de servios
pblicos econmicos 107. O Direito no veda essa hiptese, disciplinada no art. 238 da Lei das S.A.
(Lei n 6.404, de 1976) 108, que prev a possibilidade de o acionista controlador elidir-se do dever
103
MARQUES NETO, 2006, p.585: A interface entre os entes estatais exploradores de atividades econmicas pelo prisma da
competio (empresas estatais e suas concorrentes privadas) deve se dar em condies de ampla e justa competio, sendo vedada
qualquer regra legal que oferea privilegio ou ao contrrio, estabelea restries atuao do ente estatal.
104 BRASIL. Constituio. art. 173. Ressalvados os casos previstos nesta Constituio, a explorao direta de atividade econmica
pelo Estado s ser permitida quando necessria aos imperativos da segurana nacional ou a relevante interesse coletivo, conforme
definidos em lei. 1 A lei estabelecer o estatuto jurdico da empresa pblica, da sociedade de economia mista e de suas
subsidirias que explorem atividade econmica de produo ou comercializao de bens ou de prestao de servios, dispondo
sobre: I - sua funo social e formas de fiscalizao pelo Estado e pela sociedade; II - a sujeio ao regime jurdico prprio das
empresas privadas, inclusive quanto aos direitos e obrigaes civis, comerciais, trabalhistas e tributrios; III - licitao e contratao
de obras, servios, compras e alienaes, observados os princpios da administrao pblica; IV - a constituio e o funcionamento
dos conselhos de administrao e fiscal, com a participao de acionistas minoritrios; V - os mandatos, a avaliao de desempenho
e a responsabilidade dos administradores.
105 A nova lei apenas o primeiro passo de um longo caminho que, se no percorrido adequadamente, no levar a nenhuma
mudana estrutural e significativa. FRAZO, 2017. Disponvel em https://jota.info/colunas/constituicao-empresa-e-mercado/o-

que-esperar-da-lei-das-estatais-01022017
106 ARAGO, 2015, p.342.
107 SCHIRATO, 2016, p.89 e ss.
108 BRASIL. Lei das Sociedades Annimas: Lei n 6.404/1976. art. 238. A pessoa jurdica que controla a companhia de economia mista
tem os deveres e responsabilidades do acionista controlador (artigos 116 e 117), mas poder orientar as atividades da companhia
de modo a atender ao interesse pblico que justificou a sua criao.
114
de zelar pelo lucro financeiro da companhia e buscar objetivos de interesse pblico que
justificaram a criao da empresa estatal 109.
Isso no significa, porm, que o Estado como acionista controlador pblico esteja
legalmente autorizado a impor qualquer tipo de sacrifcio patrimonial companhia
controlada em prol do interesse pblico. O exerccio qualificado do poder de controle
acionrio no pode chegar ao ponto de subverter o tipo societrio e violar o direito
essencial de participar dos lucros sociais (cf. art. 109 da Lei n 6.404/76) 110-111 .
O contraste entre os objetivos possveis para uma empresa estatal a obteno de lucro ou a
realizao de finalidade pblicas de carter extraeconmico o cerne de nossa discusso
envolvendo o plano de desinvestimentos da Petrobras. Em tese, j se afirmou que a eventual
busca imoderada por funes pblicas em detrimento do lucro poderia ensejar a
responsabilizao do ente controlador, na medida em que o investidor particular, especialmente
os acionistas minoritrios, no deveria arcar com os nus decorrentes da subveno pblica a
determinada atividade. 112
Seguindo essa lgica, no caso em anlise, como o desinvestimento pretendido pela Petrleo
Brasileiro S.A. pode impedir a realizao plena de objetivos pblicos essenciais para a sociedade
brasileira, como por exemplo a oferta de produto a preos razoveis, poderamos afirmar que
um desinvestimento injustificado pela Petrobras tambm poderia ensejar a responsabilizao
do acionista controlador 113.
O acionista controlador fica literalmente imvel, entre a cruz e a espada. Se buscar atender
ao interesse pblico olvidando os interesses sociais de lucro, pode ser responsabilizado
judicialmente. Mas a perseguio do lucro social como mxima de sua atuao empresarial,
evidencia burla aos prprios motivos que ensejaram a criao da empresa de capital misto. O
acionista controlador pblico, em nosso caso, a Unio, fica diante de uma difcil deciso. Em
ambos os casos, as consequncias no se mostram positivas.
A realidade do mercado e a as vicissitudes das escolhas de cada agente econmico tornam rida
a construo de um diagnstico preciso 114. Apenas extensa anlise de impacto econmico,
109 H diversos trabalhos acadmicos expondo a necessidade de o Direito Administrativo econmico absorva em sua teoria a
realidade empresas estatais que ordinariamente exercem funes pblicas que extrapolam o objeto social que justificaram sua
criao. De acordo com a viso institucional, a companhia no visa apenas satisfao pecuniria dos acionistas, eis que est a
servio prioritariamente do interesse nacional (institucionalismo publicista). Parece correto afirmar que, nesse caso, o interesse
pblico, ainda que exageradamente amplo e mal definido, encontra-se incorporado no interesse social e pode ser perseguido
legitimamente pelos administradores, em detrimento das expectativas financeiras dos acionistas (PINTO JR., 2010, p.305).
110 PINTO JR., 2010, p.350-355 apud ARAGO, 2015, p.349.
111 BRASIL. Lei das Sociedades Annimas: Lei n 6.404/1976. art. 109. Nem o estatuto social nem a assembleia-geral podero privar
o acionista dos direitos de: I - participar dos lucros sociais.

112 FONTE, 2015. In: ARAGO, 2015, p. 202.
113 Sobre o caso especfico da diferenciao de preos realizada pela Petrobras para a mesma molcula de gs liquefeito de petrleo
(GLP), interessante destacar a semntica utilizada pela Resoluo CNPE n 4/2005; como a regulao de preos contraria a lgica
de concorrncia que se instaurou no mercado de petrleo e gs no Pas, utilizou-se a construo reconhecer como de interesse
para a poltica energtica a prtica de preos diferenciados de GLP para botijes de at 13kg. Em regra, no existe uma obrigao
legislativa de que a Petrobras, como produtor nacional de GLP, realize a diferenciao de preos, mas diante da relevncia social do
produto em questo, o acionista controlador impe por meio de mecanismos privados inerentes ao controle societrio da
companhia a realizao desta funo pblica.
114 A anlise de cenrios econmicos complexos, em que diversos interesses esto em contraposio, depende de avaliao
econmica aprofundada que perpassa diversas abordagens possveis, como a Teoria dos Jogos e a Teoria da Escolha Pblica. Sobre
a primeira: Game theory is an economic model that simplifies a given social situation, eliminating many details that are irrelevant
to the current problem. Its essence is to write down the game with the fewest elements that capture the problem. Thus, it does not
take into account the irrationality of individuals and imperfect information of specific real life situations. It follows that neither can
it, nor does it purport to, predict actual behavior. Despite these limitations, game theory still provides structured models of optimum
behavior that act as "templates or benchmarks against which imperfect organizational behaviour is thrown into relief" (TOMBOC,
2005-2006, p. 369). Sobre a segunda: On [James Buchanans] view, any change from the status quo must receive unanimous
115
levando em considerao contrastes e relaes concretas de custo-benefcio poderiam
determinar os efeitos potencias de determinada conduta adotada 115, nesse caso, pelo plano de
desinvestimentos da Petrobras.
O caminho para a recuperao da sade financeira a reduo imediata de despesas e a busca

potencial de novas fontes de receita. Entretanto, a convivncia de interesses antagnicos dentro
da companhia (a iminente necessidade de reduo do dficit e a manuteno de polticas
pblicas essenciais) impe a questo sobre quem recai a competncia para a realizao de
estudos, os quais, imparcial e tecnicamente, pautem a tomada de deciso do acionista
controlador.
A resposta parece evidente, mas preciso cuidado, uma vez que, embora a acomodao jurdica
das agncias reguladoras dentro do aparato estatal brasileiro tenha permitido ao Pas avanar
na criao de um ambiente institucional seguro, forjando um bom histrico de performance
regulatria , o modelo pensado para as agncias como entidades autnomas em relao ao
poder central vem perdendo fora ante as sucessivas tentativas de diluio de suas
competncias.
2.2 Autonomia regulatria e anlise de impacto econmico
Os ventos da deregulation chegaram ao Brasil com ares exclusivamente econmicos, embora,

em realidade, o movimento tenha efeitos mais profundos sobre toda mquina pblica. 116 A
desregulao da economia mais ampla que a mera abertura competio de determinado
mercado, a quebra de monoplios pblicos ou procedimentos de desestatizao. Afirmativas
reducionistas como esta levam a crer que a regulao apenas teria lugar quando existente o
regime de privilgio ou exclusividade estatal na explorao de atividade econmica, o que
rotundamente falso. 117
O caso do plano de desinvestimentos da Petrobras exposto acima nos cobra, portanto, uma
regulao voltada para o mercado, para a maximizao da eficincia alocativa de recursos
(pblicos) conciliada aos interesses dos investidores privados. Ser essencial que o ente
regulador setorial manifeste-se sempre que possvel, para evidenciar, de forma imparcial, os
impactos econmicos de cada medida, conforme indicado na seo anterior.
Para tanto, exige-se que a ao da agncia reguladora setorial seja realizada mediante um
afastamento dos vrtices do tringulo regulatrio (Governo, Mercado e Consumidor), o que se
consent from the public. If it does not, it operates as kind of taking, or theft, from one group for the benefit of another. For
Buchanan and his followers, the principal purpose of constitutionalism is to limit this from of theft. On Buchanans account, a
departure from the criterion of unanimous consent to argument about welfare, autonomy, or justice, seems to be purse escapism;
it represents retreat into empty arguments about personal values which spell the end of rational discourse in SUNSTEIN, 1990,
p.36.
115 ARAGO, 2015, p.381: A mesma lgica deve ser aplicada no que tange utilizao das empresas estatais para o atendimento a
objetivos pblicos. Deve-se identificar qual o objetivo a ser buscado, as alternativas para que ele seja atendido, o custo-benefcio
de cada uma delas e, ainda, acompanhar a execuo da medida escolhida de modo a garantir que ela produzir os efeitos
pretendidos.
116
As administraes Reagan e Thatcher, Estados Unidos e Reino Unido, aprovaram medidas de flexibilizao de monoplio pblico
paralelas s medidas de flexibilizao da legislao trabalhista. O Reino Unido aprovou seis leis relativas a reduo do poder dos
sindicatos como forma de combater o desemprego galopante do incio dos anos 1980: Employment Acts de 1980, 1982, 1988 e
1989, Trade Union Act de 1984 e Public Order Act de 1986. Sobre as reformas trabalhistas no governo Thatcher, v. TURNBULL, 1991,
p. 17-35. Detalhes sobre as polticas de flexibilizao da legislao trabalhista norte-americana em ADAMSON, 2015.
117 MARQUES NETO, 2009, p.40-41.
116
mostra difcil, uma vez que embora as solues tericas para a blindagem das agncias sejam
inmeras, sua efetividade prtica questionvel, tal como ser demonstrado.
Figura 2. Tringulo Regulatrio
Fonte: Elaborao prpria.
A histria recente, contudo, vem mostrando que o modelo pensado para as agncias como
entidades autnomas em relao ao Poder Central est perdendo fora ante as sucessivas
tentativas de mitigao do poder que lhes foi atribudo. A autonomia das entidades reguladoras
vem sendo posta em xeque todos os dias por meio de intromisses sobre sua esfera de
competncias, sob diversos pretextos: o Executivo avoca para si competncias inseridas em
determinada lei-quadro, o Legislativo modifica as leis-quadro por lobby118 e o Judicirio substitui
uma deciso tcnico-regulatria submetida consulta pblica e aprovada por um rgo
colegiado, por decises monocrticas, in limine...
Assiste-se a uma clara confuso entre funes de Governo e de Estado, o que, com alguma
frequncia implica a politizao da regulao, com decises que esbarram na formao terica
estrutural das agncias que, na condio de autarquias indiretas, supostamente estariam
imunes ao controle hierrquico inerente Administrao Direta 119. Por outro lado, o Legislativo,
propulsionado por sentimentos irracionais, em momentos polticos sensveis, alterou marcos
regulatrios setoriais importantes para a economia nacional 120. Por fim, com alguma frequncia,
118 Cf. nesse sentido, BAPTISTA, 2003, p.163-164: Existe na sociedade uma gama de interesses organizados e corporificados em
associaes, sindicatos, cartis, partidos polticos, dentre outros, todos aptos e vidos para participar dos processos decisrios da
Administrao Pblica. [...] No necessrio, pois, muito esforo para deduzir as consequncias que, para uma Administrao
Pblica informada pelo princpio da participao, podem decorrer do desequilbrio existente entre os indivduos e corpos sociais
organizados, relativamente capacidade de intervir nos processos participativos.
119 Em 2012, a ANATEL publicou Edital de Licitao de Bandas de Frequncia para da tecnologia LTE (long term evolution), para uso
em redes celulares, elegendo como principal objeto do certame a frequncia de 2600Mhz. Ocorre, porm, que diversos agentes
econmicos do setor ficaram alardeados com a escolha desta frequncia pouqussimos dispositivos (aparelhos de telefona mvel)
estavam aptos poca a operar nessa frequncia. A deciso regulatria da agncia nacional de regulao de telecomunicaes
gerou desconfiana no mercado, poca, por suposta influncia do Executivo em razo de relaes comerciais travadas com outros
pases, que j utilizavam aquela referida frequncia.
120 BRASIL. Lei n 12.351, de 22 de dezembro de 2010, publicado no Dirio Oficial da Unio em 23 de dezembro de 2010. Dispe
sobre a explorao e a produo de petrleo, de gs natural e de outros hidrocarbonetos fluidos, sob o regime de partilha de
produo, em reas do pr-sal e em reas estratgicas; cria o Fundo Social - FS e dispe sobre sua estrutura e fontes de recursos;
altera dispositivos da Lei n 9.478, de 6 de agosto de 1997; e d outras providncias. (grifou-se)
117
o ativismo judicial extrapola as limitaes tericas de sua competncia integrativa do direito,
no se restringindo anulao de ato viciado, mas propondo solues precpuas e inerentes s
prprias competncias das entidades reguladoras 121.
Longe de ser a panaceia dos problemas polticos e estruturais da economia brasileira, os

instrumentos de regulao indireta da economia foram essenciais no processo de estabilizao
da economia nacional nos anos 1990 e na acreditao internacional sobre o potencial
brasileiro 122. No entanto, somente aps 30 anos de heterorregulao pblica estatal vislumbra-
se a necessidade de reduzir os meios de interferncia no mercado.
A moderna regulao econmica no representa a reduo das funes do Estado, mas uma
mudana na forma como o Estado intervm no domnio econmico, marcadamente por
mecanismos de substituio ou complementao, ao lado das tradicionais ferramentas de
endorregulao. 123
Para anlise de nosso caso concreto sobre a exequibilidade de finalidades pblicas por empresa
estatal, alguns parmetros foram propostos por Alexandre Arago em sua tese de titularidade,
intitulada Empresas Estatais: limites qualitativos, relacionados a quais finalidades pblicas
podem ser includas no rol de objetivos extraeconmicos; e limites quantitativos, relacionados
ao limite de que esses objetivos podem afetar negativamente a finalidade lucrativa das
estatais 124.
Exemplos especficos, sobre o setor de petrleo, gs e derivados, no faltam. Sobre os limites

qualitativos, busca-se anteparo normativo no j mencionado art. 238 da Lei n 6.404/1976.
Entretanto, como identificar as atividades que a companhia poder desempenhar para atender
ao interesse pblico que justificou sua criao?
Em anlise pormenorizada, expe ARAGO que no possvel identificar todos os objetivos na
lei que autoriza a criao da empresa estatal de forma exaustiva, informa que os objetivos
extraeconmicos impostos empresa estatal devem relacionar-se com os objetivos mais gerais
que justificaram a criao da companhia. Assim, por exemplo, presume-se que uma estatal de
petrleo criada com objetivos como o de assegurar o abastecimento nacional, a independncia
energtica nacional, auferir os lucros com as atividades, entre outros explorados pela
literatura 125.
Portanto, seria defensvel a construo de um gasoduto cujos horizontes de retorno econmico
mostram-se pouco ntidos, tendo em vista a integrao energtica nacional. Por outro lado, o
patrocnio de atletas nacionais, por no guardar relao com o objetivo de criao da estatal de
petrleo, gs e derivados, encontraria bice no limite qualitativo de atuao extraeconmica
das empresas estatais 126.
121 GUERRA, 2006, pg. 187: O controle judicial dos atos administrativos discricionrios, na maioria das vezes, limita-se mera
invalidao deste mesmo ato para que a administrao pblica edite outro que no esteja maculado de arbitrariedade,
irrazoabilidade ou desproporcionalidade. No entanto, cada vez mais comum que, em determinadas situaes de natureza
regulatria, notadamente de grande apelo popular, essa invalidao do ato administrativo seja seguida de um comando judicial que
o substitui no mrito.
122 SCHWARTCZ, 2015, p.502.
123 MARQUES NETO, 2009, p.42-43.
124 ARAGO, 2015, p.351.
125
ARAGO, 2015, p.355.
126 ARAGO, 2015, p.355-7.
118
J quanto aos limites quantitativos, o exerccio de funes pblicas pela companhia estatal no
pode sacrificar integralmente a lucratividade da sociedade. De maneira geral, o
empreendimento de finalidade pblica, na viso do autor, poderia resultar em operaes
comerciais menos lucrativas, mas no deficitrias. Nesse ltimo caso, apenas diante de
objetivos pblicos extremos uma operao deficitria seria admissvel e, ainda assim, com
termo certo a fim de no comprometer os ganhos da companhia 127.
A criao destas limitaes execuo de finalidades pblicas por empresas estatais reduz o
potencial espectro de atuao da autoridade reguladora ao analisar o impacto econmico de
determinada medida do plano de desinvestimento da Petrobras. Com a aplicao destes
parmetros, criam-se zonas de certezas positivas e negativas, subsistindo anlise do regulador
apenas zonas de incerteza que os critrios jurdico-doutrinrios expostos no eliminaram em
um primeiro momento.
Essas anlises apenas sero eficientes se atendida a equidistncia da imparcialidade regulatria
ilustrada no tringulo regulatrio exposto neste artigo, a qual no ser alcanada sem a devida
autonomia das agncias reguladoras.
Consideraes Finais
Em tempos de desregulao econmica, propor o fortalecimento de organismos reguladores
independentes parece indicar uma contradio em termos. No auge da crise econmica dos
anos 1980, uma reclamao comum entre agentes econmicos era que a regulao excessiva
estava reduzindo a performance dos negcios 128.
A crtica no obsoleta, especialmente se considerarmos o cenrio poltico e econmico do

Brasil nesta segunda dcada do sculo 21. Isto porque, no caso especfico do setor de petrleo,
gs e derivados, os agentes econmicos lidam diariamente com mecanismos de
heterorregulao, disciplinados pela ANP, e de endorregulao, decorrentes das atividades da
Petrobras. A relevncia econmica e institucional impede que a Petrobras atue no mercado
como mais um agente econmico, de modo que a operao da Petrobras gera consequncias
para todos os demais agentes regulados do setor.
Com a flexibilizao do monoplio da Unio sobre a explorao e produo de petrleo ocorrida

nos anos 1990, houve um momento de esperana, que se confirmou em grande parte. Contudo,
permanece a idealizao de um mercado em competio real. O movimento de retirada da
empresa estatal de determinados segmentos da cadeia inspira confiana em investidores que
se viam receosos de aplicar recursos em um mercado cujo futuro poderia ser absorvido, a
qualquer tempo, pelo campeo nacional.
Sob a perspectiva de proteo dos interesses do consumidor, como empresa de capital misto, a
Petrobras est legalmente autorizada 129 a perseguir finalidades pblicas que eventualmente
reduzam seus lucros, desde que relacionadas com o objetivo que guiou e motivou sua criao
127 ARAGO, 2015, p.361-5.

128
PELTZMAN, 1989, p.41.
129 Conforme art. 238 da Lei 6.404/1976.
119
de origem e respaldadas pelos limites qualitativos e quantitativos propostos por A. ARAGO,
conforme exposto acima.
Nesse sentido, diante de tantos interesses sensveis envolvidos (reduo do dficit da

companhia, recuperao da imagem institucional da empresa estatal, manuteno de polticas
pblicas setoriais, dentre outros), parece-nos que a atuao do ente regulador ganha ainda mais
destaque e relevncia, por exemplo, para adequar o mercado nova estrutura que ser criada
com a sada da Petrobras ou de suas subsidirias de determinados segmentos de atuao.
Muitos mercados no funcionam bem por terem sido mal projetados. No conseguem
se tornar densos e seguros, nem dar conta do congestionamento; e existe uma
oportunidade de ajud-los a funcionar melhor. s vezes surge uma oportunidade de
construir um mercado a partir do zero, de servir a um mercado totalmente novo. 130
A autonomia regulatria das agncias no um fim, mas apenas um meio para a consecuo de
objetivos melhor definidos. Porm, justamente em tempos de desregulao econmica que a
independncia destes organismos nos parece ainda mais essencial. A elaborao de um design
de mercado atrativo e seguro para investimentos tarefa intimamente ligada s competncias
das agncias reguladoras setoriais. Contudo, a fim de no repetir os erros do passado, o
essencial que se reafirme a sujeio das empresas estatais heterorregulao, bem como se
restaure a autonomia regulatria, ou seja, a liberdade de meios conferida constitucional e
legalmente s agncias reguladoras para exercerem poderes e competncias especficos,
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123
i
Especialista em Regulao de Petrleo e Derivados, Biocombustveis e Gs Natural (ANP). Doutorando em Economia da Energia
Programa de Planejamento Energtico (Coppe/UFRJ). Mestre em Cincias Econmicas (Insper, 2012). Graduado em Cincias
Econmicas (UnB, 2008) e em Relaes Internacionais (UnB, 2006).
ii
Especialista em Regulao de Petrleo e Derivados, Biocombustveis e Gs Natural (ANP). Doutor em Cincias Engenharia
Qumica (Coppe/UFRJ, 2008). Mestre em Cincias Engenharia Qumica (UFPE, 2003). Graduado em Qumica Industrial (UFPE,
2001).
iii
Especialista em Regulao de Petrleo e Derivados, Biocombustveis e Gs Natural (ANP). Mestrando em Direito do Estado, com
nfase em Direito Administrativo (USP). Especialista em Direito Administrativo (EMERJ, 2015) e em Direito do Petrleo e Gs (PRH-
ANP/MCT, 2011). Graduado em Direito (UERJ, 2011).
iv
Especialista em Regulao de Petrleo e Derivados, Biocombustveis e Gs Natural (ANP). Mestre em Estudos Populacionais e
Pesquisas Sociais (ENCE, 2010). Graduada em Cincias Econmicas (UFF, 2007).
v
Especialista em Regulao de Petrleo e Derivados, Biocombustveis e Gs Natural (ANP). Doutora em Cincias (UFRJ, 2004).
Mestre em Cincias (UFRJ, 1998). Graduada em Qumica com Atribuies Tecnolgicas (UFRJ, 1995).
vi
vii
viii
Especialista em Regulao de Petrleo e Derivados, Biocombustveis e Gs Natural (ANP). Mestrando em Engenharia de
Biocombustveis e Petroqumica (UFRJ). Graduado em Engenharia Qumica (UFV, 2013).
ix
Especialista em Regulao de Petrleo e Derivados, Biocombustveis e Gs Natural (ANP). Mestre em Estudos Populacionais e
Pesquisas Sociais (ENCE, 2010). Graduada em Cincias Econmicas (UFF, 2007).
x
xi
Tcnico Administrativo (ANP, 2008). Graduao em Letras (UFRJ, 2007).
xii
Tcnico em Regulao de Petrleo e Derivados, Biocombustveis e Gs Natural (ANP, 2006). Tcnico em Qumica Industrial
(CEFETEQ, 2002).
xiii
Especialista em Polticas Pblicas e Gesto Governamental (ENAP, 2006). Graduao em Cincias Econmicas (UFPE, 2006).
xiv
Especialista em Regulao de Petrleo e Derivados, Biocombustveis e Gs Natural (ANP). Doutor em Qumica (USP, 2005).
Graduado em Qumica e Qumica com Atribuies Tecnolgicas (USP, 1998).
xv Especialista em Regulao de Petrleo e Derivados, Biocombustveis e Gs Natural (ANP, 2013). MBA Logstica Empresarial -
gesto da cadeia de suprimentos (UFF, 2011). Graduao em Engenharia Qumica (UFRJ, 1995).
xvi Especialista em Regulao de Petrleo e Derivados, Biocombustveis e Gs Natural (ANP, 2013). Doutorado em Qumica
(Unicamp, 2002). Mestrado em Qumica (Unicamp, 1996). Bacharelado em Qumica (Unicamp, 1992).
xvii Especialista em Regulao de Petrleo e Derivados, Biocombustveis e Gs Natural (ANP). Doutor em Cincias Engenharia
Qumica (Coppe/UFRJ, 2008). Mestre em Cincias Engenharia Qumica (UFPE, 2003). Graduado em Qumica Industrial (UFPE,
2001).
xviii Especialista em Regulao de Petrleo e Derivados, Biocombustveis e Gs Natural (ANP, 2008). Mestrado em Planejamento
Energtico (Coppe/UFRJ, 2014). Ps-graduao em Gesto Ambiental pela Universidade Cndido Mendes (2010). Graduao em
Engenharia Qumica (UERJ, 2006).
xix Especialista em Regulao de Petrleo e Derivados, Biocombustveis e Gs Natural (ANP, 2010). Mestrado em Qumica Analtica
(UNICAMP, 2004), Graduao em Qumica (UNICAMP, 2001).

xx Especialista em Regulao de Petrleo e Derivados, Biocombustveis e Gs Natural (ANP, 2008). Ps-graduao em Economia,
Regulao e Defesa da Concorrncia (UFRJ, 2013). Graduao em Engenharia Qumica (UFRJ, 2007).
xxi Especialista em Regulao de Petrleo e Derivados, Biocombustveis e Gs Natural (ANP). Ps Graduao em Direito do Estado e
da Regulao (FGV-Rio, 2011). Graduao em Cincias Jurdicas (Faculdade Cndido Mendes/RJ, 1999).
xxii
Especialista em Regulao de Petrleo e Derivados, Biocombustveis e Gs Natural (ANP). Mestrando em Direito do Estado, com
nfase em Direito Administrativo (USP). Especialista em Direito Administrativo (EMERJ, 2015) e em Direito do Petrleo e Gs (PRH-
ANP/MCT, 2011). Graduado em Direito (UERJ. 2011).
124
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ISSN 2448-3265

Todos os direitos reservados pela Agncia Nacional do Petrleo, Gs Natural e

Agncia Nacional do Petrleo, Gs Natural e Biocombustveis (Brasil).

Panorama do abastecimento de combustveis: 2017 / Agncia Nacional do Petrleo,

1. Abastecimento de combustveis. 2. Biocombustveis. 3. Derivados de petrleo. 4.

PARTE 1 Viso geral do mercado e da regulamentao do abastecimento

PARTE 2 Anlise setorial do mercado de combustveis

O Planejamento Estratgico da Agncia Nacional do Petrleo, Gs Natural e Biocombustveis

Em junho de 2006 a ANP, por meio da Superintendncia de Abastecimento (SAB), iniciou a

Dcio Fabricio Oddone da Costa

Renato Cabral Dias Dutra i

Inicialmente, apresenta-se, na seo 1, o quantitativo de agentes regulados, no setor de

1. Quantitativo de agentes regulados

Figura 1. Quantitativo de agentes ligados ao abastecimento nacional de combustveis, 2016.

Fonte: ANP (2016).

Fonte: ANP (2016).

a) Segmento dos Fornecedores: a maior parte da variao explicada pelo aumento do

2. Vendas internas de combustveis

O desempenho do mercado de combustveis no foi, contudo, uniforme. Houve combustveis

Tabela 2. Vendas internas de combustveis em 2016.

Fonte: ANP (2016).

O mercado de leo diesel B apresenta, historicamente, comportamento pr-cclico em relao

Grfico 1. Vendas internas de combustveis em 2016.

Fonte: ANP (2016).

Tabela 3. Vendas internas de combustveis em 2016.

Fonte: ANP (2016).

Gasolina C e Etanol Hidratado

Os combustveis de aviao querosene de aviao (QAV) e gasolina de aviao (GAV) tambm

Grfico 2. Matriz veicular nacional (tep).

Fonte: ANP (2017).

O Grfico 2 evidencia, em termos de participao dos combustveis na matriz veicular, um

4. Comrcio exterior de combustveis

Fonte: Simp/ANP e Aliceweb/MDIC (2017).

Como o Brasil dependente da importao de combustveis fsseis, relevante compreender

Figura 2. Principais portos de importao de leo diesel, de gasolina e de GLP.

RIO DE JANEIRO (RJ)

Fonte: Aliceweb/MDIC (2017).

A Figura 2 evidencia que a Regio Nordeste desempenha importante papel no comrcio

Os dados apresentados na Figura 2 permitem verificar, ademais, uma mudana do perfil

Agncia Nacional do Petrleo, Gs Natural e Biocombustveis (ANP). Boletim do Abastecimento

Agncia Nacional do Petrleo, Gs Natural e Biocombustveis (ANP). Seminrio Anual de

Agncia Nacional do Petrleo, Gs Natural e Biocombustveis (ANP). Sistema de Informaes

Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE). Pesquisa Nacional de Amostra por

Associao Nacional dos Fabricantes de Veculos Automotores (Anfavea). Carta da Anfavea n

Ministrio da Indstria, Comrcio Exterior e Servios (MDIC). Sistema Aliceweb. 2017.

Jackson da Silva Albuquerque ii

O abastecimento nacional de combustveis declarado como de utilidade pblica pela legislao

Para analisar a atividade regulatria da ANP em relao ao abastecimento nacional de

1. Agenda Regulatria da ANP para o Abastecimento de

a) SAB: publicou trs novas resolues;

Nas subsees seguintes, apresentam-se o processo de elaborao de novas resolues; as

O processo de elaborao de um novo ato normativo compreende, em sntese, as etapas de

Figura 1. Processo de elaborao de novo ato normativo.

2. Reviso por outras reas 2. Perodo de Consulta 2. Atualizao do portal da

4. Discusses com outros 4. Anlise Jurdica pela 4. Elaborao de Proposta

5. Aprovao pelo Diretor 5. Anlise jurdica pela

6. Aprovao pela Diretoria 6. Aprovao pelo Diretor

7. Aprovao pela Diretoria

Fonte: ANP/SAB (2016).

De todas as etapas descritas na Figura 1, a realizao de audincia pblica fase obrigatria

Consulta e audincia pblicas so etapas fundamentais para se obterem subsdios e informaes

Durante a consulta pblica, os agentes econmicos, assim como a sociedade, podem

A audincia pblica realizada presencialmente, para que os cidados possam apresentar de