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O USO DE INSTRUMENTOS ECONMICOS NAS NORMAS DE PROTEO

AMBIENTAL

THE USE OF ECONOMIC TOOLS IN ENVIRONMENTAL PROTECTION RULES

Ana Maria de Oliveira Nusdeo

Resumo:
Grande parte dos problemas ambientais correspondem a uma falha de mercado
denominada de externalidade negativa, isto , custos que circulam externamente ao
mercado e que recaem, no sobre a unidade de produo que o gerou, mas sobre
terceiros. As polticas de proteo ambiental, propem-se a solucionar ou mitigar o
problema das externalidades. Para a consecuo desse e de outros de seus
objetivos, valem-se de dois tipos de instrumentos que so chamados pela doutrina
de instrumentos de controle e de instrumentos econmicos. Esses ltimos valem-se
de estratgias de induo de comportamentos atravs da criao de mecanismos
que aumentam ou reduzem os custos de produo e consumo dos agentes, ou
ento, alocam determinados direitos entre os agentes econmicos permitindo-lhes
sua transao. O trabalho analisa ento, algumas experincias brasileiras de
utilizao de instrumentos econmicos: a cobrana pelo uso da gua, o ICMS
ecolgico, o Prolnfra e a comercializao de reduo de emisses de gases de
efeito estufa com base no Protocolo de Quioto.

Palavras-chave: Direito ambiental. Instrumentos econmicos. Instrumentos de


controle. Externalidades. Desenvolvimento sustentvel.
Abstract:
Many environmental problems are considered as negatives externalities, that
means costs which burdens are posed on third parties instead of on those that do
participate in a market transaction. Environmental policies try to correct or reduce
the problem of the externalities. To achieve that and other goals, environmental
policies are based in two kinds of instruments that are called by the authors control
tools and economic tools. The latter are based on strategies to induce behaviors by
measures that increase or reduce costs of production and consumption or allocate
some rights among the economic agents that can be transacted. This paper
discusses some Brazilian experiences related to the economic tools: the price
charged for the water use; the ecological distribution of one state tax (ICMS)
among the cities and the commercialization of emissions certifications under the
Kyoto Protocol.

Keywords: Environemtal law. Economic tools. Economic instruments. Control


tools. Externalities. Sustainable development.

Professora Doutora do Departamento de Direito Econmico-Financeiro da Faculdade de Direito da


Universidade de So Paulo e do Programa de mestrado em Direito Ambiental da Universidade Catlica de
Santos - UniSantos.

Revista da Faculdade de Direito da Universidade de So Paulo v. 101 p. 3 5 7 - 3 7 8 jan./dez. 2006


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1. Introduo

O tratamento da questo do uso de instrumentos econmicos pelas normas


de proteo ambiental exige que se compreendam, inicialmente, os motivos que ensejam
a disciplina legal da proteo ambiental e quais so as estratgias e modelos de regulao
disponveis no sistema jurdico para a consecuo dos objetivos dessa disciplina. A partir
da discusso de tais aspectos, podem ser analisadas as possibilidades de utilizao dos
instrumentos econmicos e tratar da sua experincia no Direito brasileiro.
Nesse sentido, o presente trabalho inicia-se com a identificao dos
problemas ambientais, apresentados como falhas de mercado, cuja mitigao deve ser
feita por meio da interveno do Estado atravs de normas especficas. No entanto, a
preocupao com o meio ambiente e sua preservao suplanta a noo - limitada - de
falha de mercado. Assim, o meio ambiente sadio e equilibrado passa a ser considerado
um Direito Fundamental, a ser concretizado pelo conjunto das diversas normas de
proteo ambiental de um pas e das polticas pblicas a elas relacionadas. Essas normas
valem-se, basicamente, de duas estratgias para a consecuo dos fins nelas previstos: a
utilizao de formas de controle e de instrumentos econmicos, que sero definidos e
exemplificados no trabalho. A discusso sobre a escolha dessas estratgicas repercute na
distribuio dos custos ambientais e das polticas ambientais na sociedade. A seguir
sero apresentadas algumas experincias de utilizao de instrumentos econmicos na
legislao brasileira apontando-se em que medida se articulam com os instrumentos de
controle e com os objetivos das polticas ambientais nas quais se inserem.

2. O problema ambiental e sua regulao pelo Estado

A excessiva utilizao dos recursos naturais que caracteriza as sociedades


contemporneas tem levado a um consenso no tocante sua escassez. Caracterizando-os
como recursos escassos, passa a ser possvel imputar-lhes um valor e, conseqentemente,
trat-los a partir de mecanismos de mercado. Nesse sentido, tm se tornado freqente a
referncia aos chamados servios ambientais e necessidade de sua valorao e
remunerao queles que os preservam. No sentido oposto, isto , da cobrana pelo uso
dos recursos, a legislao h muito reconheceu o princpio do usurio pagador, bem
como do poluidor pagadorA no-imputao desse preo leva ocorrncia de trocas
involuntrias de custos e benefcios, no captadas pelo mercado e suportada, portanto,
por terceiros ou por uma coletividade alheia s atividades utilizadoras de recursos
1
Vide nesse sentido o art. 4o, VII da Lei n. 6.938/81, que disps sobre os fins e mecanismos da poltica
nacional do meio ambiente.

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ambientais. o que ocorre com freqncia, na medida em que o mercado costuma ser
incapaz de fixar e incentivar o pagamento dos preos relativos ao uso ou preservao
dos recursos ambientais. Fala-se, assim, em falhas de mercado, e tecnicamente, de
externa/idades.

2.1. As extemalidades e os problemas ambientais

Genericamente, consideram-se falhas ou imperfeies de mercado as


situaes nas quais os mercados reais no funcionam conforme as previses do chamado
modelo ideal de mercado competitivo. O objetivo de minor-las responsvel, em
grande medida, pela presena do Estado na economia sendo revelada nas mais diferentes
reas do Direito, tais como na defesa da concorrncia e no mercado de capitais. A falha
de mercado mais de perto relacionada ao problema ambiental justamente a
externalidade.
Extemalidades podem ser definidas como custos ou benefcios que se
transferem de determinadas unidades do sistema econmico para outras, ou para a
comunidade como um todo, fora do mercado. Trata-se de um custo - ou benefcio - no
arcado ou recuperado pela unidade que o gerou, recaindo indiretamente sobre terceiros
que podem vir a ser identificados ou-no. Conforme Fbio Nusdeo, correspondem a uma
situao em que o uso de um recurso econmico por um determinado indivduo
"depende no apenas de um conjunto de bens e servios que esto sob o seu controle
direto, como tambm de outros bens ou servios sob o controle de terceiros" resultando
numa "vinculao entre agentes econmicos que no se estabelece nem se realiza via
2
mercado, que dele no se serve que nele no se esgota"
Nesse sentido, podemos afirmar que havendo externalidade, o preo de um
determinado bem no reflete o real custo da sua produo para a sociedade. O exemplo
clssico dessa falha de mercado a poluio. Pode-se visualizar o problema imaginando-
se uma indstria que lana efluentes num rio, afetando a comunidade localizada
jusante, onde os resduos so responsveis pela reduo das atividades pesqueiras e
requerem maiores custos de tratamento da gua pela municipalidade. Esses custos no
so compensados pela indstria, isto , circulam externamente ao mercado, no sendo
internalizados no preo de seus produtos.
Assim, na medida em que esses custos no so refletidos nos preos,
levam no-percepo da escassez de determinado fator de produo, muitas vezes um
recurso natural, e, por conseqncia, sua excessiva utilizao.
2
NUSDEO, Fbio. Desenvolvimento e ecologia. So Paulo: Saraiva, 1975. Vide tambm SEIDENFELD,
Mark. Microeconomic predicates to law and economics. Anderson Publishing Co., 1996. p. 61.

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Nesse sentido, a criao de mecanismos para a internaiizao das


externalidades, de modo que o poluidor passe a arcar com os custos da poluio, torna-se
o objetivo das normas relacionadas a essa falha de mercado.
As externalidades podem ser negativas ou positivas, como se depreende da
definio apresentada. Tratando-se de custos circulando extramercado fala-se em
externalidade negativa, ou custo social. O exemplo do lanamento de efluentes, referido
acima, seria tpico. Os custos do lanamento dos efluentes no so arcados pela fbrica,
mas pela indstria pesqueira e pela municipalidade localizada jusante do rio. O recurso
ambiental representado pela gua utilizado pela fbrica como um bem livre, sem a
caracterstica da escassez. No entanto, a disponibilidade de gua no planeta no mais
vista como ilimitada. Alm disso, a preservao desses recursos dentro de um padro de
qualidade adequado (gua limpa) exige recursos, sendo necessrio ento a imputao dos
custos do tratamento dos efluentes unidade geradora.
Quando se est diante de benefcios a terceiros gerados extramercado,
fala-se em externalidade positiva. Podem ser exemplificadas por prticas como a
manuteno de uma rea florestal, que regula o regime de chuvas e a qualidade do solo
das propriedades vizinhas, ou mesmo por prticas agrcolas ambientalmente sustentveis
que se abstm do uso de defensivos de efeito cumulativo degradador dos solos.
A conceituao do termo externalidade deixa claro tratar-se aqui de um
tema localizado na fronteira de disciplinas como a economia, a ecologia e o Direito,
passando pela gesto de polticas pblicas. O Direito Ambiental - e as cincias
ambientais de modo geral - caracterizam-se pela interdisciplinariedade, isto ,
necessidade de recorrer-se a diversas disciplinas acadmicas para a compreenso da
realidade de seus problemas e encaminhamento de suas solues.

2.2. Duas propostas para a soluo do problema das externalidades: as contribuies


de Pigou e Coase

Conforme j se apontou, as falhas de mercado constituem a principal


justificativa terica para a presena do Estado na economia, onde, segundo a concepo
liberal a atuao da livre iniciativa atenderia automaticamente s necessidades de toda a
comunidade. No tocante falha da externalidades foi bastante influente o trabalho do
economista Pigou, no seu "The Economics of Welfare", na dcada de 20 do sculo
passado. O autor propunha que o Estado taxasse a fonte geradora da externalidade,

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quando essa fosse negativa, e subsidiasse- a quando positiva, forando as unidades,


assim, a internaliz-las.3
Em 1960, em artigo que ficou famoso, Ronald Coase contraps-se idia
de que as externalidades deviam invariavelmente ser objeto de interveno do Estado no
sentido da imposio de sua internalizao, como se defendia desde o trabalho de Pigou.
Sua proposta foi no sentido de que na ausncia de custos de transao as partes poderiam
chegar a um resultado mais eficiente - vale dizer, que aumenta o valor da produo - do
que aquele propiciado pela interveno do Estado.4
Assim, no exemplo apontado, poder-se-ia pensar na soluo do problema
da poluio da gua atravs de transaes de mercado. Havendo alguma regra jurdica
estabelecendo direito de compensao para a comunidade situada a jusante do rio, essa
ir exigir da fbrica o montante relativo s perdas da atividade pesqueira e cobertura dos
custos extras de tratamento da gua. Sendo esses custos inferiores ao seus lucros, a
transao se daria, solucionando o problema da forma mais eficiente. No havendo esse
direito legal de compensao, ento uma alternativa seria aquela comunidade pagar
indstria para cessar a atividade poluidora. Quando esse tipo de transao possvel,
acaba havendo a atribuio de um preo para a externalidade, chegando-se a uma
soluo eficiente. 5
A principal crtica proposta de Coase ao tratamento das externalidades
a extrema dificuldade de transao nas relaes entre a fontes geradoras do dano e os
terceiros difusamente onerados pela poluio, contaminao ou degradao. Assim, a
condio da ausncia dos custos de transao torna-se de difcil verificao num
contexto em que o meio ambiente ecologicamente equilibrado passa a ser compreendido
e, no caso do Sistema Constitucional brasileiro, caracterizado como bem de uso comum
do povo, no se restringindo mais caracterizao de um direito de vizinhana.
Alm disso, a soluo dos problemas atravs de transaes pode ser
perversa quando os terceiros afetados pelos problemas ambientais forem comunidades
de baixa renda, como freqente, pois o poluidor tender a vilipendiar a quantia
indenizatria oferecida.
Dessa forma, a soluo que se apresenta possvel para lidar com a falha de
mercado daexternalidade a regulao estatal, seja para impor a cobrana pelo uso do
recurso natural ou pela recuperao de sua qualidade, seja para simplesmente restringir o
3
Cf. CNEPA. Eugnio M. Economia da poluio. In: MAY, Peter H.; LUSTOSA, Maria Ceclia; VINHA,
Valria. Economia do meio ambiente. Teoria e prtica. Rio de Janeiro: Elsevier, 2003. p. 62-63.
4
COASE, Ronald. The problem of social cost. Journal ofLaw and econornics, v. 3, p. 1-20, 1960.
5
Cf. MOTTA, Ronaldo; RUITENBECK, Jack; HUBER, Richard. Uso de instrumentos econmicos de
gesto ambiental da Amrica Latina e Caribe: Lies e recomendaes. 1PEA, Texto de discusso n. 440,
1996. Disponvel em: <http://www.ipca.gov.br/pub/td0440pdf>. p. 14.

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seu uso, atravs, por exemplo, de normas de controle de emisso e de obrigao de


tratamento de efluentes.
Mas a falha das externalidades um tanto restrita para descrever a questo
ambiental, pois essa no se esgota no problema da poluio. Ao contrrio, inclui temas
como a preservao de ecossistemas, da biodiversidade, da qualidade da paisagem, assim
como do meio ambiente urbano, entre outros.

2.3. Bens pblicos ou coletivos

A literatura econmica chama de bens pblicos 6 aqueles "cujos direitos de


propriedade no esto completamente definidos e, portanto, suas trocas com outros bens
acabam no se realizando eficientemente pelo mercado. Dessa forma, o sistema de
preos incapaz de valor-los adequadamente" 7 Isso se d em decorrncia de duas
caractersticas desses bens: a no-exclusividade e a no-rivalidade.
A no-exclusividade do direito de uso ou de propriedade de um
determinado bem se refere ao fato de que seu uso por um indivduo no impede o uso
concomitante por outros, contrariamente aos bens exclusivos. O ar, as reservas florestais
e a biodiversidade podem ser considerados bens pblicos ou coletivos. As transaes de
mercado do-se com relao aos bens de uso e propriedade exclusiva. Relativamente ao
bem pblico, faltando-lhe o atributo da exclusividade, no possvel atribuir-lhe um
preo.
A no-rivalidade do bem diz respeito ao seu uso, que pode ser feito por um
indivduo sem necessidade de reduzir-se a quantidade disponvel a outro indivduo. O
prazer de desfrutar de um parque ou de admirar uma paisagem, por exemplo.
Em funo dessas caractersticas, o mercado no gera estmulos
suficientes para a oferta desses bens, pois os indivduos, dentro do padro hedonista de
comportamento no mercado, no tendem a pagar um preo por algo que no possuiro
ou usufruiro com exclusividade. Cabe ao Estado, portanto, prov-los com os custos
arcados indiretamente pelos contribuintes e, em parte, cobrando-se um preo ou imposto
dos usurios, quando possvel.
A preservao ambiental, como foi mostrado, pode ser analisada sob a
perspectiva econmica, anlise que tem o mrito de mostrar a insuficincia do mercado
para garanti-la e a necessidade da atuao do Estado para esse fim. Alm disso, essa
perspectiva pode indicar instrumentos e solues adequadas e eficientes para lidar com o

6
O significado da expresso, tpica da literatura econmica, no deve ser confundido com aquele utilizado
pela legislao e doutrina de Direito Administrativo.
7
MOTTA, Ronaldo; RUITENBECK, Jack; HUBER. Richard. op. cit., p. 11-12.

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problema. A discusso sobre os instrumentos econmicos nas polticas ambientais


ilustrativa desse fato. No entanto, o problema ambiental e o objetivo de sua preservao
podem ser vistos sob outros ngulos.
Nesse sentido, a preocupao com o meio ambiente, nas ltimas dcadas,
ganhou dimenses scio-polticas, que alargaram o enfoque da questo para alm do
aspecto puro e simples das externai idades e da necessidade de sua internalizao. O meio
ambiente saudvel passa a ser considerado como um Direito Fundamental e a
necessidade de sua preservao um dever de toda a comunidade e no apenas daqueles
agentes que desenvolvem atividade econmica poluidora.
No entanto, ainda que se entenda que as polticas ambientais devam ir
muito alm da soluo de problemas definidos como externalidades e devam, sobretudo,
projetar-se no futuro, para indicar caminhos para o desenvolvimento e crescimento
econmicos em padres sustentveis, ambiental e socialmente, a utilizao dos
chamados instrumentos econmicos, ao lado dos instrumentos conhecidos como de
controle fundamental.

3. Instrumentos de controle e instrumentos econmicos como estratgia de


regulao ambiental

Os principais instrumentos das polticas voltadas proteo ambiental so


classificados pela literatura econmica e tambm jurdica como instrumentos de controle
e os instrumentos econmicos.
Polticas pblicas - entre as quais a ambiental - devem comparar e avaliar
a relao dos instrumentos econmicos com aqueles de controle. O melhor instrumento
ser aquele que atinge os objetivos perseguidos com o menor custo social, isto , o custo
incorrido pela sociedade para atingi-los. Em outras palavras, o instrumento que apresente
a menor relao custo-beneficio para a sociedade e, ao mesmo tempo, se articule com os
demais objetivos das polticas pblicas num determinado pas, sobretudo aquelas
relacionadas ao desenvolvimento sustentvel.
Deve-se ponderar, no entanto, que o sucesso de determinada poltica
ambiental baseia-se numa adequada proporo e relao entre os dois tipos de
instrumentos.

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3.1. Instrumentos de controle

Instrumentos de controle, ou comando-controle, so definidos como


aqueles que fixam normas, regras, procedimentos e padres determinados para as
atividades econmicas a fim de assegurar o cumprimento dos objetivos da poltica em
questo, por exemplo, reduzir a poluio do ar ou da gua. 8 So denominados, por
alguns autores9 de instrumentos de controle direto, na medida em que se baseiam em
prescries de cunho administrativo e no poder de polcia e cujo descumprimento
acarreta a imposio de sanes de cunho penal e administrativo. Os exemplos mais
tpicos so as normas de controle da poluio atmosfrica ou da gua que estabelecem
determinados padres, as normas de zoneamento, estabelecendo restries para a
utilizao de reas protegidas e alguns procedimentos como o licenciamento ambiental.10
A fixao dos padres referidos d-se com base em diferentes critrios.
Fala-se em padres de emisso quando a norma impe a limitao de emisses de
diferentes classes de poluentes por fonte poluidora da atmosfera ou da gua. Padres de
qualidade, por sua vez, estabelecem limites mximos para a presena de determinadas
substncias na atmosfera e na gua ou ainda no tocante aos decibis para os rudos. A
fixao dos dois tipos de padres deve ser complementar, pois s vezes, o acmulo de
poluentes emitidos dentro dos limites de emisso para as fontes individuais pode resultar
no desrespeito aos padres gerais de qualidade. A Resoluo CoNAma n. 357/2005 um
exemplo de norma fixadora de padres de emisso e de qualidade das guas doce,
salinas e salobras.
A fixao de padres pode ser tambm tecnolgica e ento o critrio
utilizado referido como "melhor tecnologia prtica disponvel", que procura controlar
os padres de emisso e sua reduo dentro das possibilidades tecnolgicas do momento
e, ao mesmo tempo, factveis para as fontes poluidoras. Note-se que esse critrio
adotado pelo Decreto n. 8.468/76, do Estado de So Paulo, que, com sucessivas emendas
recebidas ao longo do tempo, estabelece padres de emisso para diferentes poluentes e,
para os demais, indica o sistema de controle da poluio do ar baseados na melhor
tecnologia, prtica disponvel em cada caso, a ser analisada e aprovada pelo rgo estatal
de controle, no caso, a CETESB. A Lei Estadual n. 11.271/2002 (Lei Donisete Braga)

8
Cf. MOTTA, Ronaldo Sera. Instrumentos econmicos e poltica ambiental. Revista de Direito ambiental,
n. 20, p. 87, out./dez. 2000.
' NUSDEO, Fbio. Desenvolvimento e ecologia. So Paulo: Saraiva, 1975. p. 78.
10
Note-se que o estabelecimento de padres de qualidade ambiental, o zoneamento ambiental e o
licenciamento e a reviso de atividades efetiva ou potencialmente poluidoras so listados entre os
instrumentos da poltica ambiental estabelecidos pela Lei n. 6.938/81.

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tambm utiliza o critrio para a ampliao, instalao e alteraes de processos


produtivos de estabelecimentos industriais na Regio Metropolitana de So Paulo.
A fixao de padres de emisso e mesmo a indicao da melhor
tecnologia prtica disponvel pelas autoridades competentes objeto de diversas crticas.
A exigncia de uma pesada estrutura de fiscalizao freqente. Mas pode-se apontar
outras, como as diferenas entre plantas industriais, cujos padres de emisso so
praticamente incomparveis. Inclusive, haveria uma tendncia das normas a exigir
padres tecnolgicos e de emisso mais rgidos das plantas novas quando do seu
licenciamento, tornando a entrada nos mercados mais difcil.
Outra importante crtica, no entanto, relaciona-se dependncia do
Governo em relao ao setor empresarial para a obteno das informaes relativas aos
nveis de emisso e s possibilidades de sua reduo. Os empresrios no so
incentivados a fornecer as informaes capazes de levar a autoridade pblica a fixar
padres mais restritivos. Alm disso, o sistema no cria incentivos para que o agente
capaz de reduzir suas emisses, alm do exigido pela legislao, o faa. Finalmente,
aponta-se o custo implicado na criao de uma estrutura adequada para aplicao das
regras de controle, que exige uma intensa fiscalizao."

3.2. Instrumentos econmicos

Instrumentos econmicos so definidos por Ronaldo S. da Motta como


aqueles que atuam diretamente nos custos de produo e consumo dos agentes cujas
atividades estejam inseridas nos objetivos da poltica em questo. Os exemplos so os
tributos em geral e os preos pblicos, que podem ser criados, majorados ou reduzidos.
As multas, porm, no se enquadram na categoria dos instrumentos econmicos na
medida em que constituem uma sano, normalmente associada ao descumprimento de
instrumentos de controle.12 Deve-se ponderar, no entanto, que a maioria dos instrumentos
de controle tambm atua sobre os custos de produo e consumo dos agentes. Afinal,
normas fixando padres de emisso que exijam a substituio de equipamento pelas
unidades de produo ou determinem a adoo de filtros ou outras solues inseridas no
espectro da melhor tecnologia disponvel e ainda os processos de licenciamento
representam custos de grande magnitude em determinadas atividades ou projetos e, na

" Confira-se, nesse sentido, ANDERSON [et al]. Environmental improvement through economic incentives.
In: FINDLEY, Roger; FARBER, Daniel R.; FREEMAN, Jody. Cases and Materials on environmental law.
St. Paul: West Publishing, 2003. p. 63-65; SOARES, Cludia Dias. Como agem os grupos de interesse e as
comunidades epistemolgicas sobre a configurao da poltica ambiental? Revista de Direito ambiental, n.
36, p. 58-84, 2004.
12
MOTTA, Ronaldo Sera. da. Instrumentos econmicos e poltica ambiental, p. 88-89.

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medida em que resultam em melhor desempenho ambiental das unidades de produo


pode-se dizer que promovem a internalizao de custos ambientais.
Nesse sentido, a definio dos instrumentos econmicos deve enfatizar o
carter indutor dos comportamentos desejados pela poltica ambiental, por oposio aos
instrumentos de controle. Esse carter indutor se d a partir da imposio de tributos e
preos pblicos, da criao de subsdios ou ainda, da possibilidade de transao sobre
direitos de poluir ou crditos de no-poluio.
O Autor citado divide os instrumentos econmicos em duas categorias: os
instrumentos precificados e de criao de mercado. Note-se que essa classificao pode
ser comparada com aquela apresentada por Fbio Nusdeo entre as medidas de finanas
pblicas e medidas com base no mercado, embora no haja plena coincidncia entre os
dois pares de categorias.13

3.2.1. Instrumentos precificados:

Os instrumentos precificados tm por caracterstica a alterao dos preos


dos bens e servios da economia, para cima ou para baixo como parte da poltica pblica
em questo. No primeiro caso, est-se diante de um instrumento econmico
superavitrio, a exemplo dos tributos que aumentam o preo de um recurso natural, ou
mesmo de um preo pblico. No segundo caso, fala-se em instrumento econmico
deficitrio, que subsidiam a diminuio do preo de um bem ou servio, dentro dos
objetivos da poltica. Em contrapartida, requerem o aumento da carga fiscal em outras
atividades para seu financiamento. Da o questionamento sobre a distribuio dos custos
da proteo ambiental entre diferentes grupos e segmentos da sociedade.
Esses instrumentos servem, genericamente, para trs funes:14
a) corrigir uma externalidade ambiental;
b) financiar determinadas receitas e cobrir custos e
c) induzir um comportamento social.

No primeiro caso, busca-se internalizar um custo social no preo de um


determinado bem ou servio. A cobrana pelo uso de recursos naturais, como o petrleo

15
(NUSDEO, Fbio. Desenvolvimento e ecologia. So Paulo: Saraiva, 1975. p. 81-92), com efeito, inclui
entre as "medidas com base no mercado", a cobrana de tarifas pelo uso de determinados recursos
naturais, por agncias governamentais s quais se atribusse a possibilidade de outorgar direitos de
propriedade de quotas de recursos naturais, como por exemplo, a gua para fins de lanamento de
efluentes. As medidas de finanas pblicas, por sua vez, incluiriam os tributos e subsdios. A diferena
entre as duas classificaes a incluso da cobrana de preos pblicos ou royalties pelo uso de recursos
naturais entre os instrumentos precificados ou entre os instrumentos de mercado.
14
MOTTA. Ronaldo Sera. Instrumentos econmicos e poltica ambiental. Revista de Direito ambiental, n.
20, p. 87, out./dez. 2000. p. 89-90.

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ou a gua, implantada nas bacias de alguns rios brasileiros, seria ilustrativa. Para
financiar externai idades positivas, podem ser utilizados instrumentos creditcios e fiscais
para empresas que adotam tecnologia limpa ou reduzam seu uso de recursos ambientais.
No segundo caso, o objetivo gerar receitas e financiar custos atravs da
cobrana por servios determinados, como a taxa de controle e fiscalizao ambiental
(TCFA), instituda pela Lei n. 6938/81, com a redao dada pela Lei n. 10.165/2000,
cujo fato gerador o exerccio do poder de polcia do IBAMA para controle e
fiscalizao das atividades potencialmente poluidoras ou utilizadoras de recursos
naturais.
Finalmente, no terceiro caso, a correo do preo de um bem ou servio
no tem como objetivo principal gerar uma receita, mas induzir uma mudana de
comportamento do agente. A criao de impostos ambientais, que podem consistir em
impostos indiretos ou alquotas diferenciadas de impostos indiretos j existentes sobre a
produo ou consumo de determinados bens ou ainda a criao de um tributo do tipo
contribuio ambiental,15 tambm se encaixariam nessa categoria. Embora no tenham
sido implantados no Brasil, esses instrumentos so bastante discutidos na doutrina
voltada ao Direito Ambiental e Tributrio.16
As discusses acerca da aplicao de instrumentos econmicos
precificados propem a necessidade de conjugao entre os objetivos citados, de modo a
conciliar-se, por exemplo, a gerao de receita com os incentivos para mudanas de
comportamento, num sentido de maior preservao ambiental ou, ainda, a correo de
externai idades com a gerao de receitas e, melhor hiptese, os trs objetivos. 17 Isso
porque h um risco considervel de predomnio do objetivo de arrecadao, eliminando
a importante caracterstica dos instrumentos econmicos que a induo de
comportamentos preservacionistas do meio ambiente.
A utilizao de instrumentos econmicos precificados constitui uma forma
de dar-se concretude e efetividade aos princpios do poluidor-pagador e do usurio
pagador. Isso porque obriga aqueles agentes que utilizam determinado recurso natural a
15
Vide, a respeito da proposta de criao da contribuio ambiental no Brasil, MOTTA, Ronaldo S.;
OLIVEIRA. Jos Marcos D.; MARGULLIS, Srgio. Proposta de tributao ambiental na atual reforma
tributria brasileira. IPEA. Texto de discusso 738. Disponvel em:
<http://www.ipea.gov.br/pub/td738pdf>. p. 17-21.
16
Para uma discusso sobre os limites impostos pelos princpios do Direito Tributrio brasileiro
implementao dessas medidas, confira-se SHOUER1, Luiz Eduardo. Normas Tributrias Indutoras em
Matria Ambiental. In: TORRES, Heleno T. Direito tributrio ambiental. So Paulo: Malheiros, 2005. p.
235-256; e FERRAZ, Roberto. Tributao ambiental orientada e espcies tributrias no Brasil. In:
TORRES, Heleno T. Direito tributrio ambiental. So Paulo: Malheiros, 2005. p. 333-353.
" V. MOTTA, Ronaldo; RUITENBECK, Jack; HUBER. Richard. Uso de instrumentos econmicos de
gesto ambiental da Amrica Latina e Caribe: Lies e recomendaes. IPEA, Texto de discusso n. 440,
1996. Disponvel em: <http://www.ipea.gov.br/pub/td0440pdf>. p.19.

Revista da Faculdade de Direito da Universidade de So Paulo v. 101 p. 357 - 378 jan./dez. 2006
368 Ana Maria de Oliveira Nusdeo

retribuir a sociedade pelo seu uso, ou a financiar as medidas para mitigar o carter lesivo
de certas atividades. Finalmente, esses instrumentos permitem que o custeio da estrutura
de fiscalizao e conservao desses recursos pela Administrao Pblica recaia sobre
aqueles agentes que realmente se beneficiam das atividades relacionadas ao recurso em
questo e no sobre a sociedade, disputando recursos oramentrios de outras
destinaes social e economicamente importantes.

3.2.2. Instrumentos de criao de mercado

Os instrumentos de criao do mercado alocam direitos de uso dos


recursos naturais ou de emisso de poluentes aos agentes econmicos e criam
mecanismos para que sejam transacionados entre eles. Nesse sentido, acaba-se por
"incluir os bens ambientais no circuito mercantil, com vistas a associar diretamente um
preo sua utilizao" 18
Sua implementao envolve quotas de emisso inicialmente alocadas entre
as indstrias instaladas que podem ser negociadas entre aquelas que no as utilizam em
toda a sua extenso e aquelas que necessitam ultrapass-las. Assim, o agente que reduz
seu uso do recurso pode vender o excedente. Para que o sistema realmente promova a
reduo das emisses como um todo, necessrio que o montante agregado de emisses
permitido (soma de todas as quotas individuais) corresponda ao padro de qualidade da
gua ou ar que a poltica objetive atingir,19 isto , que se evite a possibilidade de exceder
o agregado total do uso do recurso fixado como objetivo da poltica ambiental.
Em artigo publicado em 1985, Bruce Ackerman e Richard Stewart, aps
criticarem o controle de poluio baseado em instrumentos de controle atravs de
padres tecnolgicos, defendiam uma reforma no sistema norte-americano relativo
matria. Segundo os autores, deveria ser permitido aos poluidores comprar e vender
quotas de permisso de poluio entre si, criando, assim, um incentivo econmico
poderoso para que aqueles que pudessem reduzir seu nvel de poluio com menores
investimentos vendessem suas quotas para aqueles cujo custo de reduo mais alto.
Alm disso, o sistema implicaria numa substancial economia de custos de fiscalizao e
obteno de informaes pelas autoridades pblicas.20
Nos anos 90, foram realizadas reformas no sentido da criao de
instrumentos econmicos de mercado e esses inseridos no Clean Air Act, a norma federal
18
NUSDEO, Fbio. Desenvolvimento e ecologia. So Paulo: Saraiva, 1975. p. 85.
" Cf. CNEPA. Eugnio M. Economia da poluio. In: MAY, Peter H.; LUSTOSA, Maria Ceclia; VINHA,
Valria. Economia do meio ambiente. Teoria e prtica. Rio de Janeiro: Elsevier, 2003.p. 74-75.
20
Reforming Environmental Law. REVESZ. Richard. Foundations of Environmental Law. New York:
Oxford University Press, 1987. p. 135-136.

Revista da Faculdade dc Direito da Universidade dc So Paulo v. 101 p. 357 - 378 jan./dez. 2006
O uso de instrumentos econmicos nas normas de proteo ambiental 369

geral em matria de controle da poluio do ar nos Estados Unidos. Com base nessas
reformas, surgiram programas estaduais, tais como o californiano Regional Clean Air
Incentives Market (ReCLAIM), no qual fontes estacionrias de emisso recebiam quotas
de emisso que podiam ser usadas e vendidas. Em 2002, no entanto, a Environmental
Protection Agency (EPA), a agncia ambiental federal, emitiu relatrio reconhecendo
que o programa resultou numa reduo de emisses muito menor do que a inicialmente
esperada. A taxa de redues projetada quando da criao do programa era de 6 a 10%
ao ano, e a efetivamente obtidafoi de 3,2%. As crticas ao RECLAIM apontavam que a
alocao inicial de quotas fora muito farta, no estimulando sua comercializao a
preos que desencadeassem o funcionamento esperado do mecanismo.21
Instrumentos de criao de mercado no se limitam comercializao de
direitos de emisso de poluentes. H ainda os sistemas de depsito e reembolso e as
chamadas "iniciativas de interveno na demanda finar atravs da educao e
22
informao aos consumidores.
Os sistemas de depsito e reembolso baseiam-se na cobrana de um
depsito compulsrio pelo consumidor ao adquirir produtos que impliquem resduos
slidos txicos e de difcil tratamento, que lhe reembolsado se o consumidor entreg-lo
em postos de coleta aps seu uso. Trata-se de um sistema interessante para a gesto de
resduos como pilhas, pneus e embalagens de agrotxicos. A destinao final desses
resduos no Brasil objeto de disciplina legal que obriga os consumidores e fabricantes
ao recolhimento do produto ou da embalagem aps seu uso, mas no h previso de
depsito e reembolso.
Finalmente, a interveno na demanda final tem como requisito prvio a
conscientizao da sociedade e dos consumidores, para que optem por produtos menos
lesivos ao meio ambiente. Assim, a criao de selos ambientais para bens e servios
produzidos atravs de tecnologia no poluente ou degradadora ou, ainda, a obrigao de
divulgao pblica de informaes sobre dados ambientais pelas empresas constituem
medidas de grande potencial no incentivo melhoria dos padres ambientais pelas
empresas. Para tanto, evidentemente, importante que os selos sejam conferidos aps
rigorosa fiscalizao de rgos pblicos ou organizaes no-governamentais de

21
FINDLEY, Roger; FARBER, Daniel R.; FREEMAN, Jody. Cases and Materials on environmental law. St.
Paul: West Publishing, 2003. p. 382.
22
MOTTA. Ronaldo; RU1TENBECK, Jack; HUBER, Richard. Uso de instrumentos econmicos de gesto
ambiental da Amrica Latina e Caribe: Lies e recomendaes. IPEA, Texto de discusso n. 440. 1996.
Disponvel em: <http://www.ipea.gov.br/pub/td0440pdf>. p. 23.

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370 Ana Maria de Oliveira Nusdeo

comprovado compromisso com as causas ambientais e que a divulgao falsa de


informaes seja tipificada penalmente de forma severa.

4. Algumas experincias brasileiras de utilizao de instrumentos econmicos

As experincias de utilizao de instrumentos econmicos relacionados


preservao do meio ambiente no Brasil so mais amplas do que a princpio se imagina,
j tendo sido mencionadas algumas taxas relacionadas ao custeio de atividades de
fiscalizao. 2 ' Sero analisadas abaixo algumas experincias atuais apontando-se em que
medida tm sido eficazes no cumprimento das funes acima referidas dos instrumentos
econmicos: correo de externai idades, financiamento de receitas especficas e induo
de comportamentos.

4.1. Cobrana de royalties e preos pblicos pela utilizao de recursos naturais

O primeiro instrumento que pode ser lembrado, nesse sentido, a


cobrana de royalties sobre a utilizao de determinados recursos naturais, como o
petrleo que, no entanto acaba funcionando apenas como fonte de recursos para
municipalidades onde se d a explorao, sem qualquer vinculao com finalidades de
preservao. A cobrana dos royalties, no entanto, pode constituir um elemento para a
racionalizao do uso do recurso, mas seria necessria, nas palavras de Ronaldo S. da
Motta e outros a "formao de um estoque de capital equivalente para geraes
futuras"24
A cobrana, assim, no atrelada a mecanismos de financiamento para a
racionalizao do uso do petrleo (por exemplo, financiando-se pesquisas para a sua
substituio ou reduo na matriz energtica e industrial), nem mesmo no custeio de
estruturas de fiscalizao. Sua nica funo, portanto, a internalizao do custo de
utilizao desse recurso natural pelos empreendedores. Assim, ou pelas indstrias
exploradoras ou pelos consumidores finais do produto transformado retribudo
financeiramente, j que o pagamento dos royalties reflete-se no preo do produto. No
entanto, como j foi apontado, no chega a ser revertido no sentido da induo de um
comportamento mais favorvel preservao ambiental, como a reduo do seu uso, por
exemplo, nem no custeio de atividades relacionadas preservao.

23
Vide o item 2.1.1 acima.
24
MOTTA, Ronaldo; RUITENBECK, Jack; HUBER, Richard. Uso de instrumentos econmicos de gesto
ambiental da Amrica Latina e Caribe: Lies e recomendaes. IPEA, Texto de discusso n. 440, 1996.
Disponvel em: <http://www.ipea.gov.br/pub/td0440pdf>. p. 41-42.

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O uso de instrumentos econmicos nas normas de proteo ambiental 371

No caso da cobrana pelo uso da gua, no entanto, o sistema formulado


permite maior articulao dos trs objetivos referidos. Embora a possibilidade de
cobrana pela utilizao de bens pblicos fosse vislumbrada desde o Cdigo Civil, de
1916,25 seu estabelecimento definitivo deu-se apenas com a edio da Lei n. 9433/97. Os
objetivos da cobrana so indicados no artigo 19 da lei referida: reconhecimento da gua
como bem econmico do qual o usurio deve conhecer o real valor; incentivo
racionalizao do seu uso e, ainda, obteno de recursos financeiros para financiar os
programas e intervenes contemplados nos planos de recursos hdricos. J o seu art. 20
relaciona a cobrana outorga do uso, dispondo que sero cobrados os usos dos recursos
sujeitos outorga. Isso porque independem de outorga e, portanto, de pagamento, os
usos relacionados satisfao de necessidades de pequenos ncleos populacionais,
distribudos no meio rural.
Conforme Maria Luiza Granziera,26 a poltica de recursos hdricos
compe-se de dois extremos que so, de um lado, os planos, nos quais se fixam metas e
prioridades a serem cumpridas e, de outro, a cobrana, que tem - entre outros objetivos 27
- arrecadar os recursos financeiros necessrios ao desenvolvimento de atividades
relativas ao alcance das metas propostas no plano. Entre esses dois extremos, a poltica
conta com instrumentos de controle administrativo: a outorga do direito de uso e o
licenciamento ambiental. A esses instrumentos somam-se os padres de emisso e
qualidade das guas estabelecidas pelo CoNAma e pelas legislaes estaduais.
A cobrana pelo uso da gua, nesse sentido, caracteriza-se como um
instrumento econmico precificado 28 voltado consecuo das suas trs funes: a
internalizao do custo do recurso natural gua, antes utilizado gratuitamente, inclusive
quando insumo de atividades econmicas lucrativas; a induo de um comportamento
especfico (racionalizao do seu uso) e o financiamento dos programas relacionados
sua preservao e das despesas de custeio dos rgos e entidades do Sistema Nacional de
Gerenciamento dos Recursos Hdricos.
Trata-se da cobrana de um preo pblico pela utilizao de um bem de
domnio pblico, cuja receita deve ser aplicada prioritariamente na bacia em que foram
gerados os recursos da cobrana, conforme o art. 22 da Lei referida. A cobrana foi
implantada em algumas bacias hidrogrficas tendo sido objeto de recente lei estadual

25
Art 68. Conforme o art. 103 do novo Cdigo Civil, o uso comum dos bens pblicos pode ser gratuito ou
retribudo, conforme estabelecido pela entidade a cuja administrao pertencerem.
26
GRANZIERA, Maria Luiza. Direito de guas. Disciplina jurdica das guas doces. 2. ed. So Paulo: Atlas,
2003. p. 207.
27
Precisamente o reconhecimento da gua como bem econmico e o incentivo racionalizao do seu uso,
tais como indicados no art. 19.
28
Vide o item 2.2.1 acima.

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372 Ana Maria de Oliveira Nusdeo

paulista. A efetividade do sistema, assim, depender da implantao nas demais bacias


hidrogrficas e ainda, no controle da destinao da receita para as finalidades previstas
na legislao, dando-se nfase ao seu retorno bacia da qual tenha se originado. Por
outro lado, para se atingir o objetivo mais geral e ambicioso de preservao dos recursos
hdricos e de sua qualidade, importante o cumprimento da legislao federal e estadual
relativa aos padres de emisso e qualidade e, ainda, que se controle o desmatamento e
invaso de reas de preservao permanente nas margens de cursos de gua, fator
grandemente responsvel pela diminuio do seu volume hdrico e pela sua poluio.
Em suma, o sucesso da poltica depende da articulao entre os seus instrumentos
econmicos e os de controle.

4.2. Instrumentos tributrios e de destinao de receita tributria

A tributao um instrumento econmico com grande potencial de


utilizao para a proteo ambiental. Porm a sua canalizao para esse objetivo esbarra
em limitaes legais e constitucionais. As mais relevantes dizem respeito legalidade da
cobrana de alquotas diferenciadas de ICMS para produtos lesivos ao meio ambiente e
possibilidade de vinculao da receita tributria para a proteo ambiental, em
decorrncia da vedao do art. 167 da Constituio Federal. Seu equacionamento
essencial para se cogitar numa poltica pblica de tributao relacionada proteo
ambiental.
Alm disso, h debates relativos criao de uma contribuio social de
interveno ambiental, atravs de emenda constitucional alterando a redao do art. 149
da Constituio Federal, de modo a permitir-se Unio Federal instituir - ao lado das
contribuies sociais de interveno no domnio econmico e de interesse das categorias
profissionais ou econmicas - tambm contribuies de "interveno ambiental" Tal
proposta foi formulada especificamente pelo Ministrio do Meio Ambiente para
incorporao no projeto de reforma tributria, h muito em discusso no Congresso
Nacional. 29 Essas contribuies de interveno ambiental poderiam ter fatos geradores,
alquotas e bases de clculo diferenciados em razo do grau de utilizao ou degradao
dos recursos ambientais ou da capacidade de assimilao do meio ambiente. Sua
eventual introduo no sistema constitucional do pas introduziria efetivamente o
princpio do poluidor/usurio pagador no Sistema Tributrio brasileiro.30
29
A proposta do Ministrio do Meio ambiente foi incorporada pelo substitutivo do Deputado Federal Mussa
Demcs. Cf. MOTTA, Ronaldo S.; OLIVEIRA, Jos Marcos D.; MARGULLIS, Srgio. Proposta de
tributao ambiental na atual reforma tributria brasileira. IPEA. Texto de discusso 738. Disponvel em:
<http://www.ipea.gov.br/pub/td738pdf>. p. 16-17.
50
Id., Ibid.

Revista da Faculdade dc Direito da Universidade dc So Paulo v. 101 p. 357 - 378 jan./dez. 2006
O uso de instrumentos econmicos nas normas de proteo ambiental 373

Dentre os instrumentos j existentes, interessante lembrar-se a iseno


do Imposto Territorial Rural (ITR) sobre as reas de reserva legal das propriedades
rurais. A iseno, inclusive representa uma articulao do instrumento de controle
consistente na obrigao de manuteno da reserva legal, com a atribuio de uma
recompensa ao proprietrio pela externalidade positiva.31
Um interessante instrumento que tem sido utilizado em alguns Estados
brasileiros o chamado "ICMS ecolgico" embora esse nome, a rigor, seja imprprio,
pois no se trata de imposio diferenciada de alquotas conforme critrios ecolgicos,
mas to-somente da destinao da receita arrecadada com esse imposto. Assim, parece
mais apropriado cham-lo de receita ecolgica do ICMS ou ICMS de destinao
ecolgica.
Trata-se de destinao da parcela de 25% da receita a ser repassada aos
municpios proveniente da arrecadao desse imposto pelos Estados. Conforme a
sistemtica constitucional, como sabido, os restantes 75% dessa receita a ser repassada
devem ser direcionadas aos Municpios onde foram gerados. Alguns Estados definiram
critrios para compensar Municpios onde se encontram grandes reas protegidas, cujo
uso restringido pela legislao ou ainda, Municpios onde houve implantao de
sistemas de saneamento. Estados como So Paulo, Rio de Janeiro, Paran e Par
destinam parte de suas receitas conforme esses critrios.32
Aponta-se que a sistemtica tem inmeras qualidades, sendo as principais
a desnecessidade de aumento da carga fiscal j incidente sobre as atividades econmicas
e o incentivo gerado s administraes municipais para a real conservao das reas
protegidas e para o investimento em atividades consideradas chaves para a distribuio
das receitas, como o saneamento. Por outro lado, h necessidade de se criarem incentivos
tambm para os proprietrios de reas cujo uso restringido pela legislao, o que pode
ser realizado por outros mecanismos.

Conforme (OLIVEIRA, Jos Marcos. Direito tributrio e meio ambiente. 2. ed. Rio de Janeiro: Renovar,
1999. p. 49-50), a iseno, estabelecida pela Lei n. 5.868/72, foi objeto de discusso judicial que entendeu
no ser possvel a incidncia do tributo sobre o todo da propriedade.
Para uma anlise das legislaes estaduais criadoras do ICMS ecolgico e dos critrios nela definidos para
a distribuio da receita, vide SILVA, Solange T. Reflexes sobre o ICMS ecolgico. KISHI, Sandra A.S,
SILVA, Solange T. e SOARES, Ins V. P. Desafios ambientais no sculo XXI. Estudos em homenagem a
Paulo Affonso Leme Machado. So Paulo: Malheiros, 2005. p. 759-776.

Revista da Faculdade de Direito da Universidade de So Paulo v. 101 p. 357 - 378 jan./dez. 2006
374 Ana Maria de Oliveira Nusdeo

4.3. Utilizao de subsdios

Dentro da categoria de subsdios a produtos e tecnologias menos lesivas ao


meio ambiente, pode-se lembrar o ProInFRA - Programa de Incentivo s Fontes
Alternativas de Energia Eltrica, criado pelo Decreto n. 5.025/04.
A sistemtica do programa consiste no estabelecimento de dois tipos de
quotas, uma para custeio do programa (quotas de custeio) e outra para garantia da
comercializao da energia gerada por fontes alternativas nas usinas (quotas de energia).
A quota de custeio recolhida pelos agentes distribuidores na venda aos
consumidores cativos ou transmissores com base na energia consumida pelos
consumidores finais (residenciais ou industriais), exceto aqueles classificados na
subclasse residencial de baixa renda.A quota de energia eltrica, por sua vez, uma
quota de energia proveniente das fontes alternativas, obrigatoriamente adquirida pelos
que compram energia eltrica: distribuidores, comercializadores, autoprodutores e
consumidores livres.
O ProInFRA deve ser planejado atravs de um plano anual elaborado pela
Eletrobrs, e deve conter o demonstrativo dos benefcios financeiros provenientes do
Mecanismo de Desenvolvimento Limpo, criado pelo Protocolo de Quioto, numa
demonstrao de que se espera valer-se da possibilidade de transacionar reduo de
emisso de gases de efeito estufa, a partir da produo de energia eltrica por fontes
alternativas.
Tratando-se de importante questo ambiental, seria importante que essa
medida, criada no mbito da poltica de energia eltrica do pas, fosse melhor articulada
poltica ambiental.

4.4. Instrumentos econmicos de criao de mercado

O exemplo freqentemente lembrado de instrumento de criao de


mercado em matria ambiental o Mecanismo de Desenvolvimento Limpo (MDL),
objeto do artigo 12 do Protocolo de Quioto. O MDL permite a utilizao de redues de
emisses decorrentes de projetos localizados nos territrios de pases em
desenvolvimento aos pases listados no seu Anexo 1 (os pases desenvolvidos e "aqueles
em transio para uma economia de mercado"), submetidos obrigao de reduzirem
suas emisses de gases de efeito estufa em pelo menos 5% (cinco por cento) dos nveis
de emisso de 1990, a partir de 2008. Para tanto, necessria a certificao da reduo
de emisso de gases de efeito estufa por entidades operacionais designadas pela

Revista da Faculdade dc Direito da Universidade dc So Paulo v. 101 p. 357 - 378 jan./dez. 2006
O uso de instrumentos econmicos nas normas de proteo ambiental 375

Conferncia das Partes." Essa certificao, de acordo com o art. 12.5 deve se dar com
base em trs critrios: "a) participao voluntria aprovada por cada uma das Partes
envolvidas; b) benefcios reais, mensurveis e de longo prazo relacionados com a
mitigao do clima e c) redues de emisses que sejam adicionais s que ocorreriam na
ausncia da atividade certificada de projeto" (adicionalidade).
O Brasil, assim como vrios pases em desenvolvimento industrializados,
no est submetido ainda s obrigaes de reduo de emisso nessa primeira etapa.
Empreendimentos brasileiros, no entanto, tm se beneficiado com projetos redutores de
emisso, certificados no mbito do MDL.
A no-imposio de metas aos pases em desenvolvimento, embora seja
justificvel em termos da distribuio diferenciada dos nus da mitigao das mudanas
climticas em funo da contribuio histrica dos diferentes pases para os problemas
de aquecimento global - traduzido no princpio da responsabilidade comum porm
diferenciada 34 - no entanto, pode levar a uma frustrao do objetivo final do Protocolo
que a mitigao das mudanas climticas. Isso porque no h limitao do montante de
redues que podem ser adquiridas dos pases em desenvolvimento pelos pases do
Anexo 1, podendo resultar numa reduo das emisses menor do que a desejvel nesses
pases.
Alm disso, importante a gradual imposio de metas nos pases em
desenvolvimento mesmo que em montante diferenciado e menor do que aquelas
impostas aos pases do anexo 1. Isso porque sua industrializao e crescente utilizao
de frota automobilstica contribuem para o aquecimento global do clima. Conforme foi
analisado no item 2.2.2 acima, a eficcia dos instrumentos de criao de mercado para a
consecuo de metas de reduo da poluio exige o estabelecimento de quotas
comercializveis cujo montante total realmente promova o objetivo da reduo de
emisses de gases de efeito estufa.
A conciliao entre os objetivos de reduo de emisso de gases e de
mitigao das mudanas climticas, de um lado e uma distribuio dos nus que no
sobrecarregue os projetos de desenvolvimento dos pases no-listados no Anexo 1
poderia ser encaminhada a partir do aproveitamento das oportunidades do MDL para
desencadear um desenvolvimento sustentvel que permita a esses pases no mdio e
longo prazo assumirem suas responsabilidades no tocante reduo de emisses de

" Art. 12.5. do Protocolo.


54
Cf. FRANGUETTO, Flvia W. e GAZANI, Flvio R. Viabilizao jurdica do Mecanismo de
desenvolvimento limpo (MDL) no Brasil. O Protocolo de Kyoto e a cooperao internacional. So Paulo:
Peirpolis. 2002. p. 37.

Revista da Faculdade de Direito da Universidade de So Paulo v. 101 p. 357 - 378 jan./dez. 2006
376 Ana Maria de Oliveira Nusdeo

gases, estimulando-os a contemplar adequadamente o fator ambiental nos seus planos de


desenvolvimento.
H um certo consenso sobre a vocao brasileira para o aproveitamento
das oportunidades oferecidas pelo Protocolo de Quioto, e mais especificamente pelo seu
MDL para a criao de empreendimentos sustentveis.35 Nesse sentido, importante
complementar-se o quadro regulamentar do mercado de carbono no Brasil. Com efeito,
esse mercado foi institucionalizado atravs de iniciativa conjunta da Bolsa Mercantil e
de Futuros e do Ministrio da Indstria e Comrcio no mbito do qual projetos
brasileiros de reduo de emisses j certificados, conforme as regras do Mecanismo de
Desenvolvimento Limpo, podem ser negociados.36 Atualmente esto em tramitao
projetos de lei para regulamentao desse mercado e para a concesso de incentivos
fiscais para as pessoas fsicas e jurdicas que investirem em projetos de reduo de
emisso de carbono e, ainda, para a autorizao de constituio de fundos de
investimentos em projetos de MDL para os fundos de investimento que apliquem
recursos nesses projetos.37

Concluses

Os instrumentos econmicos constituem mecanismos importantes para


estimular a atuao do setor privado e mesmo do Poder Pblico na preservao
ambiental, dando concretude aos princpios do poluidor-pagador ou do usurio pagador.
Alm desse aspecto, importante destacar-se as funes desempenhadas por esses
instrumentos: correo de externai idades, financiamento de determinadas receitas e
cobertura de custos e induo de comportamentos. Quanto mais eficazes para a
realizao dessas funes, maior sua contribuio para a poltica ambiental em questo e
sua capacidade de induzir o desenvolvimento sustentvel de um pas ou regio
determinados.
Com efeito, o tema da sustentabilidade, to intensamente discutido, exige
reflexes sobre o aperfeioamento dos instrumentos de que se vale a poltica ambiental
de modo a garantir a efetividade de suas regras e a consecuo da sua finalidade central:
permitir a conciliao entre a garantia de qualidade de vida para os indivduos e
preservao dos recursos ambientais.

Cf. nesse sentido, NUSDEO, Ana Maria O. Desenvolvimento sustentvel do Brasil e o protocolo de
Quioto. Revista de Direito ambiental, v. 37, p. 144-159, 2005.
Informaes no site <http://www.bmf.com.br/portal/pages/MBRE/conheca.asp>. Acesso em: 21 nov. 2006.
Projeto de Lei n. 4.425/2004. Disponvel em: <http://www2.camara.gov.br/proposies>. Acessado em: 12
fev. 2007.

Revista da Faculdade dc Direito da Universidade dc So Paulo v. 101 p. 357 - 378 jan./dez. 2006
O uso de instrumentos econmicos nas normas de proteo ambiental 377

A utilizao dos instrumentos econmicos nas polticas ambientais, no


entanto, deve se dar de forma articulada com os instrumentos de controle. Por outro lado,
necessrio que tanto os instrumentos econmicos quanto os de controle sejam
executados por rgos dotados de capacitao institucional e atuao transparente para
garantir a efetividade da poltica ambiental que se busca implementar.
As experincias atuais de utilizao de instrumentos econmicos no Brasil
no so poucas, faltando, no entanto, uma melhor articulao de algumas delas com a
poltica ambiental, como no caso da cobrana de royalties sobre o uso de determinados
recursos naturais. Nesse sentido, importante que os instrumentos sejam concebidos de
modo a permitir a realizao simultnea das trs funes descritas acima, isto , a
correo de externalidades, o financiamento de determinadas receitas e cobertura de
custos e a induo de comportamentos.

So Paulo, setembro de 2006.

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tributao ambiental na atual reforma tributria brasileira. IPEA. Texto de discusso 738.
Disponvel em: <http://www.ipea.gov.br/pub/td738pdf>. Acesso em: 10 jul. 2006.

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