TEXTO PARA DISCUSSO N 019/2017

ISSN 2177-9015

Movimentos sociais,
institucionalizao
e domnios de agncia

Adrian Gurza Lavalle

Euzeneia Carlos
Monika Dowbor
Jos Szwako
 CENTRO DE ESTUDOS DA METRPOLE
SRIE TEXTOS PARA DISCUSSO CEM

ISSN: 2177-9015

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 3

Movimentos sociais, institucionalizao e domnios de agncia

Adrian Gurza Lavalle1 - USP

gurzalavalleadrian@gamil.com
Euzeneia Carlos - UFES
euzeneiacarlos@gmail.com
Monika Dowbor - UNISNOS
mdowbor@gmail.com
Jos Szwako- IESP
zeszwako@iesp.uerj.br

Resumo

Entender a institucionalizao (transformao em instituies) de demandas e

recursos de atuao dos movimentos sociais no Estado operao analtica nada
trivial. Argumenta-se que as principais literaturas orientadas, em princpio, a iluminar
tal institucionalizao pluralismo, neocorporativismo e teorias dos movimentos
sociais descansam em pressupostos conceituais que ora eclipsam os processos de
institucionalizao, ora reduzem sua diversidade e induzem leituras peculiarmente
restritivas dos mesmos. Contudo, a institucionalizao das agendas de reivindicaes
dos movimentos sociais fenmeno dos mais notveis do Brasil Ps-transio e
demanda arcabouos analticos propcios para orientar sua compreenso cabal. Em
dilogo crtico com a tradio do neo-institucionalismo, desenvolvemos e mostramos
os ganhos cognitivos de uma proposta de abordagem a do domnio de agncia
orientada pelo pressuposto da mtua constituio entre Estado e sociedade civil,
radicalmente relacional e centrada em processos de institucionalizao de alcance
mdio, caractersticos da histria recente do pais.

Palavras-chave: institucionalizao; domnio de agncia; movimentos sociais;

encaixes institucionais; capacidades estatais

1
O autor agradece o apoio do Centro de Estudos da Metrpole (Cepid-CEM), financiado pela
Fundao de Amparo Pesquisa do Estado de So Paulo (Fapesp), processo n 2013/07616-
7. As opinies, hipteses e concluses ou recomendaes expressas so de responsabilidade
dos autores e no necessariamente refletem a viso da Fapesp.
 4

I. Introduo2

A institucionalizao pblica estatal de formas de controle e incidncia social sobre

polticas pblicas, e de instncias de participao, e agendas oriundas da sociedade
civil, bem como das categorias nativas que sintetizam o sentido dessas agendas
ordenando as prticas dos atores sociais , fenmeno dos mais notveis do Brasil
ps-transio e, no entanto, jaz na penumbra deitada pelas principais literaturas que,
em princpio, estariam orientadas a ilumin-lo. A relao entre "o poder social", ou a
organizao coletiva de interesses e valores, e "o Estado", ou as instituies polticas e
da administrao pblica, tem sido objeto de teorizao quer em registro realista ou
normativo por trs corpos tericos influentes: pluralismo, neocorporativismo e
teorias dos movimentos sociais. Por motivos a serem explorados ao longo destas
pginas, pressupostos analticos crucias desses corpos tericos ora eclipsam os
processos de institucionalizao, ora reduzem sua diversidade e induzem leituras
peculiarmente restritivas dos mesmos. Essas lentes, argumenta-se, no permitem
aprender a especificidade dos padres de interao socioestatais que contriburam
decisivamente, no pas, a moldar a atuao setorial e capacidades do Estado em
sade ou assistncia social, para mencionar apenas dois exemplos emblemticos ou
o desenho de polticas mais especficas o campo da sade para a populao negra
ou a poltica de HIV, para permanecer em casos do terreno da sade. Tampouco
contribuem, na direo inversa, a compreender a atuao dos movimentos sociais
(doravante MSs) ou das organizaes da sociedade civil (doravante OSCs) e sua
capacidade de incidncia sobre as polticas sociais no contexto da ps-transio.

Repare-se, o fenmeno notvel que ocupa as pginas deste trabalho a

"institucionalizao" e no as "instituies". Enquanto o segundo termo pressupe a
fixidez de atributos e permanncia temporal daquilo que , o primeiro opera como um
verbo substantivado e remete ao devir, mas especificamente ao processo de
institucionalizar, de transformao de algo em instituio. a transformao em
instituies de valores, interesses, demandas e recursos de atuao de MSs e OSCs
atuando em nome de grupos marginalizados e agendas tradicionalmente perifricas ao
sistema poltico que se imps como novidade histrica demandando explicao
queles que estudam movimentos sociais. Assim, ocupar-se da institucionalizao no
Brasil ps-transio no apenas dista de ser fortuito, como oferece uma perspectiva

2
Verses preliminares deste trabalho foram apresentadas em sesses especiais no Congresso Nacional
de Cincias Sociais, Universidade Federal de Esprito Santo (CONACSO/UFES, setembro 2015) e no III
Encontro Internacional Participao Democracia e Polticas Pblicas (III PDPP/UFES, maio 2027).
Agradecemos os comentrios certeiros de Marisa von Bllow e Rebbeca Abers, debatedoras de nosso
trabalho em ambos os eventos, respectivamente. Tambm somo gratos e gratas aos membros do
Ncleo Democracia e Ao Coletiva (NDAC) pela intensa interlocuo ao longo numerosas sesses
discutindo a abordagem de domnios de agncia. A responsabilidades por falhas persistentes ,
evidentemente, apenas nossa.
 5

privilegiada de interrogao da literatura pluralista, neocorporativa e de movimentos

sociais que evidencia suas lacunas.

O neo-institucionalismo histrico, sensvel ao estatuto causal dos processos temporais

sequncias, trajetrias, cadeias causais, dependncia da trajetria (Mahoney 1999,
2000) , oferece registro analtico alternativo que permite assumir o carter
mutuamente constitutivo das relaes entre Estado e Sociedade civil. Nesse sentido,
constitui perspectiva especialmente oportuna para examinar e entender os processos
de institucionalizao de interesses, valores e agendas sociais e de constituio de
capacidades estatais como produto de interaes socioestatais. A intuio bsica
quanto ao carter constitutivo dessas interaes no novidade e possvel encontr-
la em pleno funcionamento no trabalho espantosamente lcido de Peter Nettl (1968)
sobre o Partido Socialdemocrata Alemo (1890-1914) como modelo poltico. Isto ,
duas dcadas antes da obra coletiva seminal de Evans, Rueschemeyer e Skocpol (1985)
dedicada a trazer o Estado de volta; obra no raro referida como certido de
nascimento da primeira gerao dos neo-institucionalismo histrico. No gratuito
que Nettl seja referncia constante nessa obra.

Nos trabalhos dessa gerao de neo-institucionalistas histricos, a interpenetrao

entre Estado e sociedade civil foi alada ao plano da teoria e dos conceitos. Da
perspectiva dos atores sociais, a proposta seminal foi de Theda Skocpol (1992).
Denominada por ela de polity approach abordagem do corpo poltico ou da polis,
em traduo aproximada , centrou nos processos de interao socioestatais que
permitiam aos atores sociais ora se adequar favoravelmente ao e tirar vantagens
para a mobilizao do contexto institucional maior, ora "cavar espaos ou entradas"
ou, mais propriamente, arquitetar encaixes institucionais no Estado (engineering fit).
Assim, em Skocpol o conceito encaixe (fit) outorgou concreo institucional aos
resultados das interaes socioestatais. Porque sob determinadas circunstncias os
processos de interao permitiam aos atores sociais arquitetar encaixes no Estado
pontos de acesso (points of access), rgos, regras, prioridades, leis , a seletividade
intrnseca s instituies passaria a funcionar favorecendo esses atores e tornando o
Estado continuamente poroso aos seus interesses e valores.

E mais: alm e ao lado da noo de encaixes institucionais, o neo-institucionalismo

histrico legou ainda o foco de anlise nas capacidades estatais, que, no por acaso,
acabou analiticamente articulado interpenetrao entre Estado e sociedade civil. Se
nas suas primeiras formulaes, a produo de C. Tilly (1975) e T. Skocpol (1979)
estava atenta a macroprocessos de State building, aos graus de controle (ou
descontrole) sobre partes da populao e do territrio, a agenda da dcada seguinte
enfatizou as capacidades estatais como trao distintivo da autonomia do Estado. A
inflexo dessa agenda enftica quanto autonomia do Estado, prvia ao polity-
approach, inspira nossa agenda de pesquisa porquanto aponta para a permanncia e
 6

pertinncia analticas das capacidades estatais como dimenso central na

compreenso da institucionalizao das demandas e interesses dos MSs e OSCs vis a
vis o Estado.

Porm, aquelas ideias e conceitos seminais aventados por Skocpol permaneceram

subteorizados. Argumenta-se aqui que as distines analticas pioneiras cunhadas pelo
neo-institucionalismo histrico carecem de especificao sistemtica quanto sua
variabilidade emprica em trs dimenses: os tipos de encaixes institucionais e suas
especificidades ou variao horizontal, a hierarquia poltica ou variao vertical em
que operam encaixes e, por fim, a articulao entre diversos encaixes posicionados em
nveis distintos de hierarquia poltica, isto , suas configuraes. Quanto variao
horizontal ou "latitude", h diversas formas em que o Estado e a administrao pblica
tornam-se porosos aos interesses sociais mediante expedientes que comportam graus
diversos de institucionalizao. Ter o acesso franqueado para dialogar regularmente
com um funcionrio pblico chave, ocupar cargos, determinar uma regra, definir uma
funo institucional, criar um rgo incumbido de certos propsitos inclusive
garantir a participao de determinados segmentos da populao ou aprovar uma
lei, para mencionar apenas alguns exemplos, constituem formas consideravelmente
diversas de ativar favoravelmente a seletividade das instituies, e embora todas elas
possam ser concebidas analiticamente como encaixes, suas implicaes so distintas. A
distino no reside apenas na diversidade das feies desses encaixes, mas no fato de
os encaixes inclusive os "mesmos" encaixes poderem operar em nveis diferentes
de autoridade. a variao vertical ou "altitude" poltica que remete hierarquia e
permite atentar para a durabilidade dos encaixes e sua capacidade de subordinar
instncias inferiores seletividade por eles introduzida, reduzindo a contingncia dos
interesses beneficiados por tais encaixes. Assim, sem levar em considerao a
disposio horizontal e vertical dos encaixes, torna-se difcil apreciar diferena entre
uma coleo de encaixes avulsos e sua articulao em configuraes de maior
estabilidade, alcance e potncia.

A abordagem aqui desenvolvida atenta, precisamente, para processos de

institucionalizao que geraram configuraes de encaixes de alcance mdio, situadas
alm de encaixes pontuais ou relativamente desarticulados e tendencialmente
instveis, e aqum das cristalizaes institucionais de alto alcance e feies quase
ptreas descritas pela literatura neocorporativa. Configuraes de encaixes derivadas
de processos de interao socioestatal, institucionalmente cristalizadas nesse plano de
altitude intermediria constituem domnios de agncia, cujas propriedades distintivas
definem a capacidade de ao dos atores aos que se reconhece agncia em um mbito
de atuao especfico. Como domnios de agncia no nascem prontos, mas so
produto de histrias de conflito, aprendizagem e cooperao, eles possuem perfis
distintos; isto , cada domnio responde a uma articulao de elementos produzidos
em diferentes momentos: regulaes, repertrios de atuao considerados legtimos e
 7

capacidades de ao dos atores sociais e do Estado. No plano emprico, estudos em

profundidade constituem uma escolha propcia identificao desses elementos;
antes, obviamente, mister delimitar os conceitos e suas relaes, bem como aquilo
que se entende por institucionalizao e seu alcance. Essa tarefa receber ateno nas
pginas que se seguem.

Assim, o objetivo deste paper triplo: primeiro, iluminar ou retirar da penumbra um

conjunto de processos de institucionalizao especialmente relevantes para o
diagnstico das transformaes nas relaes entre o Estado e os movimentos sociais
no Brasil ps-transio; segundo, desenvolver e mostrar os ganhos cognitivos de uma
proposta de abordagem a do domnio de agncia orientada pelo pressuposto da
mtua constituio, radicalmente relacional e centrada em processos de
institucionalizao de alcance mdio. Terceiro, e em consonncia como esse
pressuposto, estender os ganhos cognitivos para o Estado, argumentando o carter
reciprocamente determinante entre capacidades estatais e interaes socioestatais: a
capacidade acumulada (assim como a falta dela) modela, por via de configuraes de
encaixes e interaes (e.g. indireta ou diretamente), as formas e estratgias pelas
quais atores no estatais interpelam o Estado, assim como os instrumentos estatais de
ao e interveno so incrementados, dentre outros fatores, pelo arco das interaes
travadas com MSs e OSCs diremos, esses instrumentos tm gnese sociopoltica.

Cabe reiterar, a dissonncia entre as expectativas analticas geradas pelas teorias

disponveis e as caractersticas distintivas dos domnios de agncia emergidos no pas
no contexto do ps-transio que tem animado no apenas esta proposta, mas um
movimento mais geral da literatura nacional de reviso de pressupostos tericos e
inovao conceitual3. Embora as motivaes derivem de preocupaes contextuais
o cenrio do Brasil ps-transio , cumpre explicitar que entendemos que toda
preocupao em maior ou menor medida contextual e que, por isso, sua relevncia
supe o esforo de explicitar suas implicaes de carter geral. Isto , uma abordagem
terica sobre os processos de institucionalizao que definem as relaes entre o
Estado, os movimentos sociais e a sociedade civil no , evidentemente, uma teoria
sobre o Brasil, mas tornou-se pertinente porque informada pela experincia histrica
do pas. Conforme apontado, trata-se de processos carregados de significao terica
porque revelam aquilo que escapa aos arcabouos conceituais que utilizamos para
pensar o mundo e, tambm, porque trazem tona um conjunto de fenmenos que
qui passaram desapercebidos em outros contextos.

O arco da argumentao contempla vrios passos: as seguintes duas sees

estabelecem interlocuo com a literatura com o intuito de mostrar os efeitos de
ocultao por ela gerados sobre os processos de institucionalizao que aqui
interessam; depois, abordamos a proposta dos domnios de agncia em dilogo com

3
Para um balano desse movimento ver Gurza Lavalle e Szwako (2015).
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os desdobramentos mais recentes do neo-institucionalismo histrico e explicitamos

sua adequao para apreender tais processos de institucionalizao; por fim, luz da
trajetria ocupada pela noo de capacidades estatais no neo-institucionalismo,
argumentamos que ela noo heurstica e duplamente frtil seja para iluminar as
formas pelas quais o Estado molda as chances de acesso e resultados dos MSs e das
OSCs, seja para compreender em que medida, por meio de quais instrumentos e
interaes, atores no estatais podem incrementar as capacidades do Estado.

II. O poder social e a institucionalizao de interesses

O pluralismo uma teoria realista da organizao do poder social ou da organizao

coletiva de interesses e valores e sua relao com as instituies incumbidas de tomar
e implementar decises vinculantes em sociedades com regimes democrticos.
Embora existam discordncias a respeito da presena de compreenses pluralistas
originais e de orientao radical deslocadas pelo pluralismo do segundo ps-guerra
ou, nas ltimas dcadas, pluralistas culturais, as quais obstariam compreenses
unitrias ou de linhagem nica do prprio pluralismo, parece incontroverso que aquela
sintetizada na primeira frase deste pargrafo de longe a verso mais conhecida do
pluralismo e aquela que ocupa, na cincia poltica, a posio de compreenso mais
influente da relao entre poder social e instituies polticas democrticas
(Schlosberg 1998). Pelo menos desde o famoso Prefcio teoria democrtica de
Robert H Dahl (1956), restou assente que as democracias garantem a presena dos
interesses sociais tanto na formao de governos mediante as eleies quanto na
tomada de decises sobre polticas entre eleies e mediante processos em maior ou
menor medida regulados de influncia sobre o governo manifestaes, opinio
pblica, lobby (Truman 1951; Dahl 1961). Em sociedades complexas, diferenciadas e de
mercado, tipicamente correlacionadas com regimes democrticos, no existiria um
centro dominante de poder, mas um policentrismo expresso por excelncia no
pluralismo organizacional prprio dessas sociedades (Dahl 1991). Interesses
organizados "associaes", na linguagem pluralista buscariam defender suas
posies e fazer avanar suas prioridades nas decises em que, eventualmente,
resultariam afetados. As democracias pluralistas so, assim, regimes em que a disputa
pela organizao de poder social e sua influncia sobre as autoridades ou poder
pblico lcita. A compreenso realista porque centrada em interesses particulares,
mesmo que coletivos, e porque as decises das autoridades exprimem o resultado
dessa disputa (Marques 1997).

O pluralismo no permite assimilar dentro de seu arcabouo analtico a

institucionalizao da capacidade de ao de atores sociais no Estado, embora
privilegie o conflito pela influncia do poder social sobre as autoridades. De um lado, a
ao do Estado apenas compreensvel se levadas em considerao as presses
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sociais sobre ele em linguagem alheia ao pluralismo, as interaes socioestatais ;

de outro, o prprio Estado uma arena de disputa, munido de recursos controlados
por burocracias com prioridades e interesses prprios, no coincidentes com essa ou
aquela expresso do poder social. Assim, o Estado toma decises que favorecem
determinados interesses, em detrimento de outros, como resultado da disputa
pluralista entre atores, e no porque privilegie sempre os mesmos atores. Por outras
palavras, h predomnio de interesses particulares, mas no invarivel e, por isso,
no constitui dominao, pois as associaes beneficiadas pelas decises pblicas
variam conforme a rea da deciso e conforme a disputa da vez (Dahl 1991).4 A
perspectiva pluralista ilumina as causas que determinam decises pblicas, algumas
das quais supe a institucionalizao de interesses dos atores vencedores em
detrimento daqueles derrotados. Emblematicamente, leis so aprovadas porque, aps
barganha, negociao e presso social, certos interesses se impem sobre outros.
Contudo, tal institucionalizao diz respeito aos resultados ou benefcios das decises
pblicas e no capacidade da atuao em face do ou dentro do Estado. Processos de
institucionalizao que garantem o acesso permanente de certos interesses s
instncias de tomadas de deciso outorgariam a eles vantagens contnuas, envergando
o funcionamento do Estado sistematicamente ou definindo permanentemente a
seletividade das instituies em favor de certos grupos. Isso comprometeria o carter
do Estado como arena em disputa e ameaaria introduzir distores permanentes
indesejveis dominao at com efeitos corrosivos sobre a pluralidade de
interesses organizados, e, por conseguinte, sobre os pressupostos analticos do
pluralismo.

A limitao recm-assinalada dista de ser original: a crtica mais contundente ao

pluralismo pela incapacidade de oferecer uma leitura razovel da institucionalizao
de interesses nas sociedades democrticas remonta aos anos 1970 e veio da literatura
neocorporativa. Mais: a literatura neocorporativa demarcou suas diferenas distintivas
em relao ao pluralismo e ambio de oferecer uma proposta analtica alternativa e
realista do funcionamento das democracias nos contextos do segundo ps-guerra
(Schmitter 1974). Por sinal, fora do campo da teoria democrtica tambm houve
crticas que apontaram especificidade das dinmicas institucionais do Estado e, em
especial, da operao de polticas pblicas: comunidades e redes de polticas, ou
coligaes reformistas ou de advocacy, para mencionar apenas alguns avanos nesse
campo de estudos, implicam conformaes socioestatais em maior ou menor medida
estveis de atores e interesses na definio de polticas (Knoke 1996; Sabatier 2007;
Sabatier and Weible 2007; Kingdom 1995). O foco da literatura neocorporativista nas
estruturas de intermediao de interesses, cuja expresso por excelncia foram as
instncias nacionais de negociao tripartite entre Estado, sindicatos (trabalho) e
federaes de empregadores da indstria (capital), acarretou implicaes corrosivas

4
Tal formulao uma resposta s crticas dirigidas contra o pluralismo pelo marxismo (Manley 1983).
 10

para o pluralismo, pois tais estruturas constituam uma verdadeira anomalia para essa
abordagem e, no entanto, multiplicaram-se como um expediente de negociao do
conflito social em larga escala nas democracias avanadas. No diagnstico da literatura
neocorporativa, alm de o pluralismo se revelar inacurado no terreno emprico e
deficiente no plano terico, trazia consigo consequncias normativas indesejveis, pois
o pluralismo organizacional enfraquecia a capacidade de representao e negociao
dos atores sociais em face do Estado e do poder econmico. Assim, sacrificar a
pluralidade de vozes para alcanar a capacidade de falar mais alto era entendida
como a escolha correta. Nas palavras incisivas de Phillipe Schmitter: as associaes
pluralistas enfraquecem o papel dos intermedirios de interesses; as corporativistas o
fortalecem (1992: 439; Schmitter 1974: 97, 100, 109).

A literatura corporativa e, em particular, Schmitter em seus textos seminais sobre o

corporativismo no sculo XX e a representao de interesse de grupos nos contextos
de ps-transio democrtica, iluminaram uma dupla dinmica na institucionalizao
de estruturas de intermediao de interesses entre o Estado e atores sociais
relevantes. Primeiro, a institucionalizao para o e no Estado reconhecia e concedia
capacidade de representao a atores sociais e assegurava essa capacidade
concedendo-lhes o monoplio de representao de interesses sociais de grupos
amplos, o acesso a recursos estveis e o controle de barreiras de entrada para
dificultar a emergncia de concorrncia na representao de tais interesses,
garantindo, precisamente, o monoplio. Esse emblematicamente o caso das centrais
sindicais no mundo do trabalho e dos mecanismos institucionais a elas vinculados em
combinaes diferentes conforme o contexto nacional: filiao compulsria, taxas ou
cotizaes descontadas diretamente no hollerith (imposto sindical), representao
sindical nica por local de trabalho e por setor, representao reconhecida pelo Estado
e pelas entidades patronais nas negociaes salariais e de outros benefcios e
condies de trabalho. A mesma caracterizao pode ser aplicada a partidos polticos,
investidos do monoplio de representao e assegurados por diversos direitos e
benefcios nas arenas eleitoral e parlamentar do governo representativo. Graas a sua
presena nas estruturas de intermediao de interesses como o parlamento, partidos,
adquirem poder de incidncia direta sobre a alocao de recursos pblicos e sobre a
definio de diretrizes da ao do Estado, bem como capacidade de proteger seus
interesses assumindo que coincidem em algum grau com aqueles dos segmentos
sociais em nome dos quais falam e de impor perdas a outros grupos sociais. Assim, a
institucionalizao para o e no Estado a um s tempo constitui e constrange a
capacidade de ao do prprio Estado, impregnando-a com um vis sistemtico em
favor dos atores representados.

A segunda dinmica de institucionalizao na direo dos atores sociais, aquilo que

Schmitter chamara de propriedades emergentes derivadas de tal institucionalizao.
Em troca da influncia adquirida graas institucionalizao, atores sociais cedem
 11

controle ao Estado que, mediante legislao, regula-os definindo o alcance da

representao, fontes lcitas e ilcitas de financiamento, atividades permitidas e
interditadas, e feies bsicas da organizao interna. Sindicatos e partidos, por
exemplo, exercem monoplio da representao restrito a determinada esfera da vida
social, os primeiros no podem financiar os segundos e estes so proibidos de receber
recursos oriundos de outros governos e organizaes estrangeiras; direes sindicais
precisam ser eleitas, diferentemente das partidrias, e os partidos precisam de
estatuto e programa definidos conforme s disposies da lei correspondente. Em
suma, para diz-lo com a conhecida formula de Claus Offe (1998: 225-268), a concesso
ou atribuio de status pblico a um conjunto de atores sociais amplia sua capacidade
de ao e, a um s tempo, supe a interveno reguladora do Estado.

A institucionalizao no apenas constitui foco privilegiado da literatura

neocorporativista, mas ganha densidade analtica mediante conceituao em registro
configuracional. As estruturas de intermediao de interesses respondem s mesmas
feies bsicas j aludidas, mas dependendo da sua posio em relao ao arcabouo
institucional do regime constitucional democrtico e aos modos possveis de expresso
e representao de interesses cidados, associaes ou grupos, e classes ou
sindicatos configuram um regime especfico de representao de interesses. Assim,
nos termos de Schmitter (1992), as democracias seriam um compsito de regimes de
representao, dentre os quais o regime eleitoral constitui apenas um, conectando
cidados/eleitores, partidos e parlamento. As estruturas de intermediao
corporativas do mundo do trabalho constituem o regime de concertao, que conecta
atores dos interesses empresarias e trabalhistas com os rgos centrais de deciso do
governo. Ao mundo das organizaes civis e movimentos sociais, bem como dos
grupos de interesses, corresponde aquilo que Schmitter chamou de modo
indiferenciado de regime de presso uma espcie de categoria ou regime residual
que englobaria o universo dos atores analiticamente privilegiados pelo pluralismo.5

Sem dvida, atentar para a hierarquia ou altitude poltica na defesa de interesses dos
atores sociais trao distintivo da abordagem neocorporativa, e, nesse sentido,
estruturas de concentrao de poder adquirem salincia, pois nelas que se ganha
efetividade da representao de interesses. Assim, a perspectiva neocorporativa
particularmente propicia para iluminar configuraes altamente cristalizadas e
operantes em nveis de autoridade elevados. No fortuito que a literatura
neocorporativa esteja sendo revisitada para interpretar o cenrio das inovaes
participativas na Amrica Latina (Chartock 2013; Collier and Handlin 2009; McNulty
2013; Boschi 2010), pois enseja afinidade analtica para a interpretao da

5
No debate mais recente sobre a chamada crise da representao, as ideias de regimes de interesses de
Schmitter passaram a ser exploradas pela literatura como diferentes circuitos da representao em
registro ps-liberal (ver Schmitter 2005; Arditi 2005; Vite 2005; Zaremberg, Gurza Lavalle, Guarneros-
Mesa 2017).
 12

institucionalizao de instncias que conferem protagonismo a setores sociais

subalternos ou historicamente subrepresentados nos circuitos tradicionais da
representao.

Pois bem, os atores dos processos de institucionalizao que nos ocupam neste
momento histrico OSCs e MSs so consideravelmente mais heterogneos que
os atores protagnicos do neocorporativismo e a eles no concedido monoplio
algum da representao, embora sejam reconhecidos como atores com capacidade e,
por vezes, funes de representao de determinados grupos sociais (Rezende 2015;
Gurza Lavalle e Isunza 2011; Gurza Lavalle, Houtzager e Castello 2006a, 2006b). Mais: a
heterogeneidade guarda vnculo com uma diferena crucial, qual seja, a inexistncia de
interesses incontroversos a serem representados com prioridade sobre quaisquer
outros interesses. Isto , o mundo do trabalho no foi substitudo por outro mbito
capaz de determinar sujeitos presuntivamente portadores de interesses universais ou
superiores. Reconhece-se que interesses afetados precisam ser representados, mas
tais interesses so diversos e no coincidem com um nico porta-voz, antes, diversos
atores concorrem com posies conflitantes. Logo, embora s OSCs e aos MSs seja
atribudo status pblico na realizao de certas funes, inclusive de representao, e
existam canais institucionalizados de intermediao com o Estado como as chamadas
instituies participativas mas no s , trata-se de arranjos plurais. Ademais, tais
arranjos, a despeito de sua institucionalizao, so visivelmente vulnerveis e instveis
em comparao s instituies corporativas, e amide operam em regies de
intermediao ou altitude poltica de alcance mdio, mediante um conjunto assaz
diverso de canais de acesso ao funcionamento do Estado. Essa regio mal corresponde
ao chamado regime de presso da abordagem neocorporativa, pois as distines
desenvolvidas com acuidade analtica para compreender o neocorporativismo do
mundo do trabalho no encontram equivalente analtico com aderncia emprica ao
mundo heterogneo da sociedade civil e aos arranjos institucionais que o vinculam
com o Estado.6

III. Movimentos sociais e institucionalizaes

As abordagens pluralista e neocorporativa privilegiam analiticamente a insero de

interesses organizados em instncias pblicas incumbidas de tomar decises,
iluminando a institucionalizao de interesses ora como resultado dessa influncia
sobre as decises, na perspectiva pluralista, ora como monoplio da representao em
instncias de intermediao, no registro neocorporativo. Em ambos os casos, a
capacidade de incidncia desses interesses no uma questo. No registro pluralista
assume-se que onde h interesses intensos eles se organizam ou associam e, uma vez
6
Para uma tentativa de incorporar explicitamente as OSCs e MSs no enquadramento neocorporativo ver
Schmitter (1993).
 13

organizados, as respectivas associaes reagem quando os efeitos de decises pblicas

colocam em jogo tais interesses; por outras palavras, associaes so o
desdobramento natural da intensidade de preferncias nas sociedades organizadas
politicamente em democracias (Dahl 1991). Interesses desorganizados, no manifestos
ou sem capacidade de incidncia no so objeto de preocupao analtica. Por sua vez,
no registro neocorporativo a capacidade de incidncia dos sindicatos um dado da
histria poltica do sculo XX e no precisa ser explicada. Apenas assume-se que
quando determinados atores adquirem salincia suficiente para a reproduo da
sociedade, eles tendem a ser reconhecidos e a tornar-se objeto da atribuio de status
pblico, experimentando a dupla dinmica da institucionalizao descrita acima:
aumento de influncia sobre o Estado em troca de controle pelo Estado (Offe 1998).

Para a literatura de MSs a institucionalizao de movimentos e das suas demandas

questo relevante e, no entanto, teoricamente ambivalente quanto aos seus efeitos.
De um lado, uma parte desse campo de investigao, ao privilegiar o confronto e
posies dicotmicas entre movimento e Estado, identifica os processos de
institucionalizao com desmobilizao e cooptao. Por outro, avanos recentes
ampliam e complexificam as formas de ao e organizacionais ao incluir aspectos de
institucionalizao, mas de forma pontual e sem dar conta dos processos e seus efeitos
nos movimentos sociais e suas demandas. Nos pargrafos a seguir explicita-se o lugar
analtico dos processos de institucionalizao na literatura de movimentos sociais,
mostrando de que maneira os conceitos de encaixes e domnios de agncia aumentam
a capacidade de analisar os movimentos quando estes adentram as instituies e
institucionalizam suas demandas e sua posio em diversos campos de polticas
pblicas, notadamente, nos subcampos das polticas sociais.

As principais e mais difundidas nfases terico-analticas das teorias dos movimentos

sociais elaboradas pelos autores radicados nos EUA no permitem descrever e explicar
os processos de institucionalizao que permeiam as interaes dos movimentos
sociais com o Estado para alm da desmobilizao e da cooptao. Isto, primeiro,
porque pressupem uma separao entre movimentos e a poltica institucionalizada, e
analisam a sociedade e o Estado a partir de categorias estanques, como entidades
autnomas e dicotmicas (outsider vs insider, challenger vs authority); e segundo,
porque se baseiam em um modelo conflituoso de ao, construdo dentro das relaes
de poder do sistema poltico que implica confronto entre atores no
institucionalizados e institucionalizados. (Tarrow, 1997; McAdam, Tarrow e Tilly, 2001;
Tilly e Tarrow, 2007).

Um efeito dessas nfases a impossibilidade de se explorar a diversidade de

interaes entre os movimentos e o Estado, entre as quais esto as que se efetuam
por meio das instituies e junto a atores institucionalizados. A excluso do fenmeno
supramencionado influiu na produo de uma noo estreita de institucionalizao na
 14

literatura, focada nas aes de confronto poltico e nas organizaes de movimentos.

Se a institucionalizao da ao equivale ao protesto rotinizado, no caso das
organizaes, a institucionalizao implica uma complexificao organizacional do
movimento, a qual remetida rotinizao, previsibilidade, formalizao,
profissionalizao e oligarquizao da ao coletiva (Meyer e Tarrow, 1998; Kriesi,
1999; Piven e Cloword, 1979; McCarthy e Zald, 1973), e/ou sua transformao em
um ator institucionalizado como, por exemplo, em grupo de interesse ou partido
poltico (Meyer e Tarrow, 1998; Kriesi, 1999; Piven e Cloword, 1979; McCarthy e Zald,
1973). Em ambos os casos, haveria como consequncia a mudana nos objetivos que
levaram a fundao do movimento no sentido da desradicalizao, a eventual
cooptao dos ativistas e, por fim, a desmobilizao.

As nfases no carter confrontacional e conflituoso entre movimentos sociais e Estado

e na separao analtica entre ambos foram contestadas por um conjunto de autores
que introduziram aspectos da institucionalizao sem associ-los, necessariamente,
cooptao de ativistas e desmobilizao de movimentos. As pesquisas conduzidas no
Brasil (Abers e Von Bllow, 2011; Abers, Serafim e Tatagiba, 2014; Carlos, 2012;
Dowbor, 2012; Szwako, 2012; Silva e Oliveira, 2011; Tatagiba e Blikstad, 2011; Alonso,
Costa e Maciel, 2007) e alhures (Banaszak, 2005; Goldstone, 2003; (McAdam e Scott,
2005; Clemens, 1993 e 2005; Guigny e Passy, 1998) demonstram que os movimentos
sociais no podem ser reduzidos analiticamente s aes da poltica de confronto
desencadeadas e sustentadas por organizaes e redes informais. Esses estudiosos
trazem novos elementos para descrever as interaes via instituies entre
movimentos e Estado, a partir de trs assertivas. Primeira: os movimentos sociais se
engajam em um conjunto de atividades que no necessariamente implicam a relao
de conflito com os detentores de poder; em sociedades complexas, movimentos
tambm cooperam com o Estado, colaborando na elaborao e implementao de
polticas governamentais (Guigny e Passy, 1998; Carlos, 2012). Segunda: os
movimentos sociais combinam uma pluralidade de formas de relao com o Estado,
em modelos hbridos e criativos que promovem a articulao circunstancial entre ao
institucionalizada e no institucionalizada (Abers, Serafim e Tatagiba, 2014; Carlos,
2012; Dowbor, 2012). Terceira: o uso de canais institucionalizados no repertrio de
ao e a formalizao das organizaes no leva obrigatoriamente desmobilizao do
movimento (Carlos, 2012; Dowbor, 2012).

Mais concretamente, do ponto de vista analtico, o repertrio de ao de movimentos

sociais foi ampliado. Passaram a ser includas as interaes cooperativas ou
colaborativas entre movimentos e atores institucionais em torno da produo de
polticas pblicas (Giugni; Passy, 1998), bem como as interaes por meio dos canais
de acesso mais ou menos institucionalizado s agncias do Estado, tais como lobby,
instituies participativas e contato com os representantes polticos, entre outros
(Abers, Serafim e Tatagiba, 2014, p. 346). As organizaes de movimentos passaram a
 15

incluir variados tipos e a ser vistas como parte das estratgias de ao, mesmo quando
acionadas sob formas altamente formalizadas (McAdam e Scott, 2005; Goldstone,
2003; Hanagan, 1998; Clemens, 1993).

Em outras palavras, os movimentos no necessariamente se movem num continuum

de formas de ao menos institucionalizadas a mais institucionalizadas. Eles fazem uso
diversificado e, por vezes simultneo dessa formas e aes a depender da anlise das
oportunidades e ameaas polticas. Com isso, torna-se possvel romper com o
diagnstico da desmobilizao e/ou cooptao como resultado necessrio da simples
existncia de aes via instituies. Tampouco existiria a transformao linear das
formas organizacionais de informais e espontneas a altamente formalizadas, as
primeiras correspondendo mobilizao do movimento e, as segundas,
desmobilizao e transformao do movimento em um ator institucionalizado.

O afrouxamento das fronteiras analticas entre o carter confrontacional e

cooperativo, e entre o carter no institucionalizado e institucionalizado das aes e
organizaes de movimentos sociais nessas novas perspectivas salutar e permitiu
incorporar nas anlises as instituies estatais e os atores do sistema poltico. Neste
sentido, passou-se da anlise de aes unilaterais do movimento para a anlise de
interaes entre movimento e Estado. Contudo, tratadas de forma indiscriminada
como aes do repertrio, as aes extra institucionais e via instituies tm todas o
mesmo peso analtico, enquanto sabemos que podem ter efeitos distintos nas
trajetrias de movimentos e no grau de sua influncia nos processos decisrios. Ou
seja, ao repertrio de interao falta a capacidade analtica para iluminar os graus de
institucionalizao da ao e, com isso, identificar a capacidade de influncia do
movimento, bem como a prpria institucionalizao de partes do movimento.

Por isso, precisamos de categorias que permitam observar os MSs em interao com
as instituies do Estado e detectar as gradaes de permanncia e de influncia dos
atores sociais nos processos decisrios e seus efeitos. Categorias capazes de descrever
os processos que consistem em buscar pontos de acesso ao Estado e em delimitar
possveis reas de atuao reconhecidas pelo Estado, bem como fontes para a
obteno de recursos pblicos sob o controle das organizaes de movimentos. A
abordagem da polity e seu conceito central, encaixe institucional, elaborados por
Skocpol (1992), e revisados e expandidos por ns para o plano analtico de
configuraes de encaixes no interior da abordagem do domnio de agncia oferece
essas lentes analticas. As mudanas nos movimentos em termos de sua continuidade,
desmobilizao, cooptao ou transformao em outro formato de ao coletiva
constituem, nesse sentido, possibilidades e no fatalidades que emergem
necessariamente dos processos de institucionalizao de mdio alcance.

Porm, embora os receios da literatura quanto institucionalizao dos movimentos

de seus canais de dilogo com o Estado, seus repertrios e at de suas demandas
 16

tenham imposto custos cognitivos, encerram uma questo de fundo que resta em p
aps as crticas. Aps a incluso conceitual da institucionalizao, o que garante que o
fenmeno estudado ainda , analiticamente, um movimento social? H duas respostas
para esta pergunta que estabelecem fronteiras analticas prprias a esse tipo de ao
coletiva. Em primeiro lugar, o ponto de partida dos estudos deve ser a
operacionalizao e a aplicao do conceito de movimentos sociais, que os distingue
enquanto fenmeno de outros atores da sociedade civil. Esta reconstruo no
atemporal e genrica. Precisa ser feita num dado perodo histrico de modo que sejam
evidenciados os elementos constitutivos do conceito como interaes informais entre
indivduos, grupos e organizaes, identidade coletiva e aes (Diani, 2010). Os
conceitos de repertrio de interao e de encaixes permitem acompanhar o
desenvolvimento dessa ao coletiva, que adentra as instituies do Estado, e
observar a institucionalizao de canais de acesso, de demandas e de organizaes,
ainda no escopo do conceito de movimento.

Em segundo lugar, ao invs de deduzir a desmobilizao e, uma vez pressuposta,

simplesmente atest-la mediante a pesquisa emprica, como o quer a teoria do
confronto poltico, a observao dos processos de institucionalizao permite avanar
e mostrar a transformao da ao coletiva. Embora o conceito movimento social
suponha, ao frisar a palavra informal, que se trata de uma forma instvel de ao
coletiva, reproduzir e permanecer nessa informalidade no precisa ser e amide no
um objetivo em si dos MSs. A razo simples e traz consigo implicaes profundas: a
informalidade aumenta a contingncia dos resultados da disputa poltica; por outras
palavras, MSs esto em primeira instncia comprometidos com a defesa de agendas
substantivas e a institucionalizao um recurso para fazer avanar tais agendas e
proteg-las das contingncias da poltica. Perenizar os valores e interesses defendidos
mediante a institucionalizao um resultado possvel e inclusive almejvel de
processos de mobilizao que no ocorre de modo unidirecional nem definido de
uma s vez, em um nico momento ou circunstncia. Assim, cabe ao analista observar
os processos de institucionalizao e, em ltima instncia, identificar o ponto a partir
do qual certas configuraes de encaixes sedimentadas ao longo do tempo graas
ao coletiva trazem consigo a transformao do movimento social em questo em
algum outro tipo de ator.

IV. De latitude, de altitude e de configurao: encaixes e domnios de agncia

O neo-institucionalismo histrico oferece um registro alternativo graas, em primeira

instncia, a um pressuposto bsico: o carter mutuamente constitutivo das relaes
entre Estado e Sociedade civil. O pressuposto marca distintiva que subjaz os
trabalhos dessa perspectiva, mas certamente possvel encontr-lo em outros registros
analticos, por exemplo, nas reinterpretaes de linhagem gramsciana da sociedade
 17

civil (Dagnino 2011). De fato, ao longo das duas ltimas dcadas, o pressuposto tem
sido explorado e tematizado continuamente pelos autores deste paper em registro
crtico em relao a literatura de movimentos sociais e da sociedade civil (Gurza Lavalle
1999; Houtzager, Gurza Lavalle, Acharya 2004; Gurza Lavalle, Acharya, Houtzager
2005; Gurza Lavalle, Houtzager, Castello 2012; Carlos 2012, 2015; Dowbor 2012;
Szwako 2012, 2013; Gurza Lavalle & Szwako 2015). Ele tambm anima anlises
recentes e inovadoras sobre a evoluo das instituies dedicadas a permitir a
participao de atores da sociedade civil (Boas 2017).

Na tradio neo-institucionalista o pressuposto da mtua constituio entre Estado e

sociedade civil significou, j no comeo dos anos 1990, um afastamento ante posturas
State centered e sua excessiva nfase na autonomia das polticas nfase prpria da
primeira gerao que trouxe, conforme mencionado na introduo, "the State back
in". Centrar a anlise na autonomia do Estado no foi operao analtica trivial, quando
considerado que as compreenses predominantes propunham macro interpretaes
de classe ou de fundo funcionalista modernizante para explicar as polticas de welfare
(Skocpol 1992). O Estado e sua atuao eram, assim, derivados de lgicas externas, a
saber, da estrutura da sociedade. Contudo, nfase na autonomia do Estado cedeu
passo a formulaes analiticamente mais sofisticadas em que conceitos e explicaes
expressam interaes socioestatais. Assim, Peter Evans (1995) reformulou seu
diagnstico acerca do sucesso de polticas de desenvolvimento em funo da
autonomia das instituies estatais incumbidas de definir tais polticas e avanou
interpretao em que a insero (embeddedness) do Estado em mbitos societrios
era condio sine qua non de tal sucesso. Evans postulou, assim, benefcios funcionais
para a capacidade de coordenao do Estado quando capaz de operar com autonomia
socialmente inserida (embedded authonomy).

Na condio de pressuposto, o carter mutuamente constitutivo opera implicitamente

guiando o olhar do neo-institucionalismo, mas no foi objeto de teorizao. Para ns, a
lgica de mtua constituio implica no apenas considerar incorretas e
cognitivamente custosas compreenses dualistas e dicotmicas entre Estado e
Sociedade civil, mas ir alm de compreenses contextualistas comuns inclusive no
neo-institucionalismo histrico e entender a relao entre ambos de modo
gentico, interacionista e codeterminante. Que as instituies do Estado no pairam
no ar desencarnadas das disputas polticas e dos interesses sociais, e que a sociedade
civil e os MSs so simultaneamente estabilizados pelos direitos fundamentais
consagrados constitucionalmente e constrangidos pelos marcos legas das sociedades
em que atuam, so diagnsticos em maior ou menor medida pacficos nas cincias
sociais embora no assim suas implicaes. Contudo, pensar o Estado como
contexto da sociedade e vice-versa insuficiente7. Interesses sociais organizados no

7
Como ser visto ainda nesta seo, o carter contextual dessas relaes torna-se pertinente quando
comparam-se escalas distintas na mesma anlise; por exemplo, aes de escala micro condicionadas por
 18

apenas pressionam externamente o Estado ao estilo pluralista , mas so

encarnados e ganham expresso institucional no Estado. Como argumentado h mais
de um sculo e meio por Marx e pelo marxismo , e antes por Hegel, Estado e
sociedade guardam vnculos constitutivos internos. Contudo, nem a sociedade civil
pode ser absorvida no Estado, como queria Hegel, nem o Estado pode ser reduzido
sociedade civil, como queira Marx. As capacidades de ao de atores sociais e
instituies polticas so politicamente produzidas (gnese) pelas disputas entre atores
Estatais e sociais. A construo poltica dessas capacidades decorre de processos de
interao entre os atores, processos condicionados pelos resultados das interaes
prvias. No processo histrico dessas interaes ocorre a codeterminao ou mtua
constituio ente Estado e sociedade civil.8

Especificamente para questo que aqui interessa, e a despeito de sua subteorizao no

neo-institucionalismo histrico, o pressuposto da mtua constituio levou
construo de conceitos que permitem iluminar a relao entre institucionalizao e
movimentos sociais. Aqui a contribuio seminal foi de Skocpol (1992: 47-54),
formulada sob o ttulo de abordagem da polis (polity approach) em seu Protecting
Soldiers and Mothers e ancorada no conceito encaixe institucional (institutional fit). A
abordagem ensejou desdobramentos analticos e de pesquisa em duas direes
complementares contextual e relacional , mas com implicaes tericas distintas
para a compreenso da ao coletiva. De um lado, em registro contextualista, a
proposta da autora estimulou estudos atentos influncia institucional do Estado e do
sistema poltico sobre a disposio de agir e as capacidades de ao dos atores sociais;
de outro, em registro relacional e gentico, animou indagaes debruadas sobre a
construo histrica dessas capacidades em termos da moldagem de encaixes
institucionais ou entradas preferenciais (points of access) arquitetados pelos atores
sociais no Estado (engineering fit). No primeiro caso, a adequao ou encaixe (fit) das
formas e recursos organizacionais dos atores ao contexto macro e meso institucional
favoreceria sua capacidade e disposio de agir. Corresponderia quilo que Skocpol
(2008) denominou de "efeitos indiretos" do Estado sobre a ao dos atores sociais. No
segundo caso, as instituies no so contexto externo, mas produzidas no processo
de construo das capacidades de ao dos atores ou, de modo mais preciso, embora
abstrato, so endgenas ao processo estudado e no exgenas ou meramente
contextuais. O primeiro registro de prospia tipicamente institucionalista e constitui
uma instanciao especfica da tese geral "instituies importam" (institutions matter);
j o segundo acusa a raiz sociolgica do neo-institucionalismo histrico e
eminentemente relacional. esse registro relacional prprio da sociologia poltica que
interessa radicalizar aqui. Em todo caso, Skocpol articula ambas as possibilidades em

regulaes macro. Contudo, as regulaes macro tambm foram politicamente produzidas por atores
agindo nessa escala.
8
 19

seus trabalhos mantendo o mesmo conceito (Skocpol 1992; Skocpol e Crowley 2001;
Skocpol 2003).

Nos ltimos anos, as duas direes registraram avanos significativos com implicaes
crticas para as teorias dos movimentos sociais, em particular para os autores inscritos
na vertente do processo poltico. Em aluso a eles, Edwin Amenta et al (2002)
argumentaram que o Estado permanece infrateorizado pela contentious politics e que
noes como oportunidade poltica tendem a repor a dicotomia entre atores estatais
e no estatais. Como corolrio, a crtica levou seus autores a forjar o modelo da
mediao poltica (Amenta et al., 2005) e a questionar quais variveis propriamente
institucionais explicam o impacto dos movimentos sobre a institucionalidade (Amenta
et al., 2010). Em Amenta, a "caixa preta" Estado dissecada e efeitos especficos sobre
repertrios determinados so identificados, mas as instituies permanecem em boa
medida em registro contextual. Por outro caminho, Elisabeth Clemens se dedicou aos
encaixes institucionais, partindo, porm, de uma dimenso negligenciada nos estudos
do processo poltico: a sua lgica organizacional. Essa autora se volta para as inovaes
no repertrio organizacional das mulheres estudadas por Skocpol, bem como para
os efeitos dessas inovaes na interao com o arcabouo institucional poltico
estadunidense (Clemens, 1993). Em Clemens (1993) o repertrio organizacional
apenas faz sentido se entendido relacionalmente. Amenta e Clemens constituem
esforos notveis de desenvolvimento do neo-institucionalismo histrico para sanar
seu subdesenvolvimento terico no estudo dos MSs e ambos proveem distines
analticas que fazem render os princpios ou pressupostos bsicos dessa vertente do
neo-institucionalismo e, mais especificamente, da obra de Skocpol nas duas direes
apontadas.

A compreenso dos processos de institucionalizao dos MSs permanece, todavia,

subexplorada e subteorizada. Em Skocpol os encaixes institucionais carecem de
especificao sistemtica e so simplesmente definidos como a adequao entre os
objetivos e capacidades dos atores sociais e os pontos mutveis de acesso ao Estado,
sendo que essa adequao aumenta o acesso e alavanca a capacidade de ao desses
atores (Skocpol 1992: 41; 54-57). Encaixes, todavia, variam quanto s suas feies
bsicas e quanto ao nvel de autoridade em que operam, e tais qualidades tambm
variam quanto aos seus efeitos sobre a propenso dos atores sociais a agir e a faz-lo
com xito. A baixa especificao analtica do conceito encaixes levou a autores como
Houtzager e Kurtz (2000; Houtzager 2004) a qualificar um tipo de encaixe mais
potente "vnculos estruturais" , propcio para a articulao de atores coletivos.

Aqui, evitamos a acepo contextualista dos encaixes institucionais e optamos por

entend-los em registro afim tese da mtua constituio. Encaixes, em definio
mais restritiva e relacionalmente mais radical, so sedimentaes institucionais de
processos de interao socioestatal que ganham vida prpria (artefatos: instrumentos,
 20

regras, leis, programas, instncias, rgos) e mediante as quais atores sociais so, em
alguma medida, bem-sucedidos em dirigir de modo contnuo a seletividade das
instituies polticas ao seu favor, ampliando sua capacidade de agir. Fit admite em
ingls o sentido de substantivo (encaixe) e de verbo (encaixar), pelo que essa dupla
conotao evita eliminar a agncia dos atores e conceder demasiada fixidez ao encaixe
como instituio, pois o encaixe seria simultaneamente "o encaixar" 9, um processo em
andamento contnuo que supe ao e atores. Ao definir o encaixe como uma
sedimentao institucional atentamos para esta dupla conotao, ele
simultaneamente o resultado de processos de interao e uma criatura ou artefato
institucional que adquire densidade prpria.

Privilegiar uma concepo no contextualista dos encaixes no equivale a propor que

tudo o que importa no fenmeno da institucionalizao endgeno aos
correspondentes processos de interao socioestatal nem isso que aqui
postulado. Constrangimentos e oportunidades exgenos ou contextuais existem, mas
os ganhos analticos de defini-los como encaixes so menos potentes, atentando para
o fato de o contexto institucional maior importar na definio das estratgias dos MSs
e das OSCs, bem como nos seus resultados. Alternativamente, a definio de encaixe
como sedimentao institucional de processo de interao socioestatal outorga
centralidade a constrangimentos e oportunidades endgenos a esse processo, bem
como aos atores nele engajados, apontando os rumos a serem seguidos pela
indagao emprica.

A rigor, e partindo do pressuposto da mtua constituio, a diferena entre

constrangimentos e oportunidades exgenos e endgenos no , para ns, de
natureza ontolgica, mas metodolgica quanto ao foco de observao e
fenomenolgica quanto percepo dos atores. Assim, regras definidas no nvel
federal operam como contexto das possibilidades de ao dos atores no nvel
municipal, mas elas prprias so produto de processos de interao socioestatal que
envolvem outros atores agindo nessa escala. Na medida em que o processo de
interaes socioestatais focado se restrinja ao plano local e/ou a uma determinada
poltica, outros processos e seus resultados em outros nveis federativos e/ou em
outros setores de polticas so passveis de definio como "contexto" em decorrncia
de uma opo metodolgica e no pelas suas qualidades ontologicamente distintas.
Por sua vez, os resultados desses outros processos so percebidos e vividos pelos
atores como limites sua atuao. Ainda assim, conforme ser visto, parece mais
pertinente "flagrar" o "contexto" em operao nos processos socioestatais como
mecanismo interveniente do que como um fator constante pairando sobre a ao dos
atores.

9
Agradecemos expressamente a Rebecca Abers por nos chamar a ateno para este ponto.
 21

Isso posto, encaixes variam horizontal e verticalmente, ou seja, quanto a suas

especificidades e hierarquia de autoridade em que operam. Canais de transmisso de
informao, instncias de fiscalizao, cogesto de servios, criao de programas ou
polticas pblicas, e inclusive a ocupao de cargos, podem ser, em processos de
interao socioestatais, tanto encaixes arquitetados pelos atores sociais quanto
capacidades adquiridas de atuao pelo Estado, mas possuem caractersticas e
implicaes polticas consideravelmente diferentes. A variao horizontal (latitude) e
vertical (altitude) dos encaixes demanda, assim, de maior especificao analtica. Mais:
a articulao de diversos encaixes pode trazer consigo configuraes emergentes de
interao socioestatal que operam conectando diversos encaixes, com alguma
estabilidade, em altitudes diferentes ou com maior alcance poltico. Levar em
considerao a articulao vertical e horizontal dos encaixes relevante precisamente
porque permite diferenciar em quando operam configuraes de encaixes de maior
alcance e potncia (domnios de agncia) e quando se trata simplesmente encaixes
avulsos ou em alguma medida desarticulados entre si.

Como sedimentaes institucionais produto de processos de interaes socioestatais,

encaixes favorecem a agncia dos atores sociais diretamente engajados nesse
processo e daqueles que guardam semelhanas funcionais e organizacionais. Assim, a
forma organizacional sindicato privilegiada pela legislao trabalhista, e no apenas
os atores especficos que na histria do sindicalismo conquistaram reconhecimento
estatal. Encaixes, nesse sentido, so sedimentaes institucionais de ndole pblica e,
uma vez produzidas, no garantem controle exclusivo aos atores que as produziram.
Assim, encaixes conferem alguma agncia com certa durao a determinados tipos de
atores, e no apenas queles diretamente envolvidos no processo de
institucionalizao. Leis, regulaes, cargos e cadeiras ou vagas, rgos e organismos,
tcnicas e instrumentos de polticas podem ser encaixes quando emergem como
sedimentaes institucionais de interaes socioestatais e "fazem" os atores agir. Nem
toda disposio legal, cargo, rgo ou instrumento de polticas constitui um encaixe.
Por sua vez, nem toda conquista das OSCs ou dos MSs constitui encaixes, pois os
ltimos alongam no tempo a capacidade de influncia dos atores concedendo-lhes
alguma vantagem e algum grau de agncia.

Arquitetar encaixes institucionais conveniente para os movimentos sociais porque

resguarda interesses e capacidade de (re)ao ao reduzir a contingncia. Embora
parea contraintuitivo, encaixes operando em nveis de menor alcance poltico no so
necessariamente menos institucionalizados do que configuraes de encaixes inscritas
em planos mais elevados. Por exemplo, uma peculiaridade dos instrumentos de
polticas que so modos de resolver certos problemas, aplicados de modo recorrente
e sancionadas como modos de proceder corretos (Lascoumes & Le Gals, 2007). Assim,
um instrumento de polticas como um cadastro pode sobreviver como recurso
"tcnico" despeito das mudanas de governo e de dinmicas polticas gerais.
 22

Contudo, encaixes de altitude poltica elevada so especialmente valiosos para os

atores coletivos, pois quanto maior o nvel de autoridade em que ocorre a
institucionalizao, menor a contingncia dos interesses resguardados pela mesma.
Igualmente, a disposio de um nmero maior de encaixes articulados entre si mais
valiosa, do ponto de vista dos atores, do que a existncia de um nmero menor de
encaixes avulsos. A combinao entre um nmero maior de encaixes institucionais
articulados entre si e sua inscrio em nveis de autoridade mais elevados
conveniente para os movimentos sociais, precisamente, porque resguarda seus
interesses da contingncia e poupa os atores de ter que disputar novamente amanh
as batalhas vencidas hoje. Afinal, instituies so decises polticas congeladas no
tempo (March e Olsen 1984). Certamente, institucionalizao no elimina o conflito
nem salvaguarda definitivamente os interesses dos movimentos engajados em
processos de interao socioestatal, mas desloca a disputa para um terreno
relativamente mais favorvel.

A articulao vertical e horizontal de conjuntos de encaixes perfila configuraes

variveis e define uma propriedade bsica dos domnios de agncia. Domnios
constituem esferas de competncia e, neste caso, a competncia diz respeito
capacidade de agir em determinado mbito sob responsabilidade direta ou indireta do
Estado, notadamente em campos de polticas sociais (Gurza Lavalle, Houtzager,
Castello 2012). Assistncia social , por exemplo, domnio de agncia no apenas
tradicional, mas centenrio se considerada sua evoluo a partir de benemerncia e da
filantropia (Gutierres 2015). Aos atores desse domnio reconheceu-se tradicionalmente
a legitimidade para agir na intermediao de recursos pblicos no atendimento de
segmentos da populao demarcados por determinadas vulnerabilidades.
Instrumentos foram criados para viabilizar essa atuao, canais de comunicao foram
definidos e mecanismos de certificao do trabalho desses atores foram criados. Sem
dvida, no Brasil ps-transio a multiplicao de domnios de agncia mais notria
corresponde rea de sade, nos campos da ateno bsica, da sade da populao
negra, da poltica de HIV/AIDS, do ensino e pesquisa da medicina social, para
mencionar apenas alguns exemplos da rea. Contudo, o ps-transio trouxe no seu
bojo diversos processos de interao em que outros MSs como o feminista,
ambientalista, de moradia, dos novos migrantes, negro, LGBT ou indgena avanaram
no sentido da institucionalizao, em alguns casos configurando domnios de agncia.

Domnios de agncia so configuraes de encaixes institucionais articulados vertical e

horizontalmente que favorecem a capacidade de agir de certos atores coletivos.
Favorecem-nos porque: i) implicam o reconhecimento de que os atores tem
legitimidade para agir e demandar em nome de grupos especficos ou interesses
difusos (embora no concedam monoplios na representao); ii) selecionam e
processam com maior frequncia problemas e demandas relevantes para esses atores
(ainda que com eles no definam uma relao de exclusividade); iii) outorgam suporte
 23

material organizacional ou financeiro aos atores que propicia sua estabilizao

(ainda que no garantam financiamento permanente); e iv) reduzem o poder de
concorrncia de atores estranhos ao domnio de agncia (mesmo que no entreguem
aos atores favorecidos o controle sobre as barreiras de entrada). Trata-se de domnios
de agncia porque institucionaliza mbitos de atuao e animam a capacidade de ao
dos atores, "fazem-nos" agir estimulado sua condio de agentes. A ideia de
"domnios", por sinal, comum na literatura especializada em polticas pblicas, no
raro focando as disputas e alianas dos atores em diferentes domnios de polticas (ver,
por exemplo, Browne 1990; Chambr e Fatt 2002; Salisbury, Heinz, Laumann e Nelson
1987; Knoke 1993). A nfase aqui nos atores e na capacidade que eles tm de agir
em relao aos processos de institucionalizao; essa agncia no necessariamente
coincide com ou se ordenam sob a lgica setorial das polticas.

A abordagem de domnios de agncia no , prima facie, uma proposta normativa, na

medida em que no assume que a institucionalizao "boa" a priori conforme algum
parmetro externo de avaliao, nem que os atores politicamente alavancados pela
sua inscrio em determinado domnio atuem em prol do "bem comum" ou
genuinamente em nome dos grupos sociais que invocam na sua mobilizao, ou
sequer que os encaixes sero apenas utilizados pelos MSs engajados diretamente na
sua produo. Obviamente, MSs de orientaes polticas as mais diversas podem se
engajar em processos histricos de institucionalizao de seus interesses e agendas no
Estado. Pressupomos apenas que do ponto de vista dos MSs h benefcios associados
institucionalizao e assumimos ser desejvel que MSs tenham condies de vocalizar
os conflitos sociais, de politizar questes de baixa notabilidade na agenda pblica e de
escolher as estratgias de ao que julgarem mais pertinentes para pressionar o
Estado dentro do marco geral do respeito aos direitos humanos.

Em termos metodolgicos, a abordagem de domnios de agncia torna endgenos aos

processos de interao socioestatal fatores que comumente figuram, nas explicaes
causais, ora como contexto externo ora como variveis independentes
oportunidades e restries polticas, capacidades estatais, repertrios de ao e
discursivos, alianas pluriclassistas, recursos organizacionais, entre outras. De ndole
processual, a abordagem de domnio de agncia substitui o enfoque contextual e
exgeno pelo enfoque dinmico e relacional dos processos polticos, cujas condies
so apreendidas como mecanismo interveniente simultaneamente produtor e produto
das interaes socioestatais. Conquanto os mecanismos por definio tenham efeitos
recorrentes nos processos polticos, suas consequncias ao longo do tempo variam
consideravelmente dependendo das condies iniciais e das combinaes com outros
mecanismos (Tilly, 2001). Ademais, as condies que incidem sobre processos polticos
devem ser examinadas em associao entre si, pois os mecanismos intervenientes na
interao socioestatal ao mesmo tempo em que contribuem na construo de
 24

encaixes e configuraes de encaixes so por eles produzidos incuo estabelecer

causas primas.

Encaixes institucionais e a eventual construo de domnios de agncia so produtos

do processo de interao socioestatal que potencializam a agncia de atores sociais,
cuja reconstruo e resultados demandam uma agenda de pesquisa. Em outras
palavras, propiciar a agncia de MSs e OSCs pela institucionalizao esperado pela
abordagem do domnio de agncia, pois institucionalizao diz respeito disposio de
condies comparativamente mais favorveis que lhes propiciam agir em face do
Estado e de outros atores sociais e privados; entretanto, diagnosticar sua ocorrncia e
implicaes tarefa da pesquisa emprica.

Assim, no so postuladas relaes causais gerais no que diz respeito aos resultados de
se arquitetar encaixes e se construir domnios de agncia, mas mecanismos, enquanto
regularidades associadas aos processos de causao, guardam aqui afinidade com uma
abordagem processual como a do domnio de agncia. Encaixes arquitetados pelos
atores no Estado e domnios de agncia que conferem legitimidade de agir e poder de
influncia na poltica e no processo de deciso so construes histricas contingentes
e no fatalidades. Mecanismos intervm, de modo isolado ou em combinao com
outros mecanismos, nos processos de interao e alteram os modos e as chances da
institucionalizao ao mesmo tempo em que so por eles afetados. O escrutnio
emprico em profundidade dos processos de construo de encaixes por atores sociais,
desde sua gnese at sua eventual consolidao institucional em domnios de agncia,
mostra, grosso modo, a presena de trs tipos de mecanismos intervenientes quer
nas especificidades ou feies dos encaixes (latitude) quer em sua hierarquia poltica
ou autoridade (altitude) ou na sua articulao sob determinadas configuraes
(domnios de agncia) , a saber, mecanismos institucionais, mecanismos relacionais
e mecanismos sociais.

Os mecanismos institucionais consistem em condies que afetam as instituies

polticas visadas na formao de encaixes, a exemplo da permeabilidade do Estado, da
composio partidria e eleitoral dos poderes legislativos e executivo, e das
capacidades estatais. A permeabilidade do Estado, enquanto conjunto de instituies e
atores heterogneos, opera sobre a incidncia das OSCs e MSs nas polticas pblicas. O
grau de porosidade do Estado s demandas dos atores coletivos, e a associao dos
ltimos a alianas partidrias e eleitorais, favorecem a construo de encaixes na
burocracia estatal. As capacidades estatais no provimento de normativas legais,
recursos administrativos, humanos e financeiros voltados a operar a poltica so
igualmente mecanismos intervenientes na construo de encaixes institucionais, pois
exprimem a acessibilidade ao e a competncia do Estado para operar setores e
aspectos especficos da poltica pblica. Ainda que encaixes institudos possam se
articular a outros encaixes e consolidar em domnios de agncia, as capacidades do
 25

Estado na poltica afetam a amplitude da influncia dos atores sociais no processo

decisrio.

Os mecanismos relacionais correspondem a estrutura de vnculos das OSCs e MSs com

sua rede de relaes informais e sua rede de apoiadores e coalizes, ao longo do
tempo. Isso inclui as redes de ativismo do movimento e de articulao dos atores
sociais e organizacionais na defesa de demandas compartilhadas em relao a
determinado setor de poltica, bem como as alianas ou coalizes com instituies do
executivo, legislativo e do sistema de justia, partidrias, religiosas e organismos
internacionais constitudas ao longo do tempo frente a oportunidades de influir no
processo poltico. Em processos de interao socioestatal, a formao de redes de
movimento e de redes de apoiadores potencializam a influncia dos atores coletivos
na poltica pblica, condicionando a construo de domnios de agncia.

Por fim, os mecanismos sociais correspondem s capacidades sociais das OSCs e MSs
para arquitetar encaixes institucionais e construir domnios de agncia. Em geral, so
expressas na complexificao organizacional e nos repertrios de ao coletiva
acionados nos processos de interao com o Estado, incluso a especializao,
formalizao e profissionalizao das organizaes de movimentos e de associaes
civis. As capacidades sociais revelam o aprendizado dos atores, sua expertise e saber
para operar polticas especficas, atuar como incubadores de instrumentos de polticas
e interagir com o modus operandi da administrao pblica, sendo igualmente forjadas
em processos pretritos de interao socioestatal e de institucionalizao.

Nos processos histricos de institucionalizao conduzam ou no a domnios de

agncia , os mecanismos so interdependentes e complementares na construo de
encaixes com vistas incidncia nas polticas. Entretanto, e conforme dito, conquanto
cruciais, os mecanismos no devem ser concebidos como determinantes causais e sua
ausncia como impeditiva apriorstica da construo de encaixes. Isso pois, as
condies que favorecem a amplitude de influncia dos atores nas decises polticas e
sua converso em domnios de agncia podem ser forjadas no processo mesmo de
interao com o Estado e as instituies. Consonante ao pressuposto de mtua
constituio entre Estado e sociedade civil, os mecanismos institucionais, relacionais e
sociais tanto condicionam processos de institucionalizao, quando herana de
interaes socioestatais pretritas, quanto so ensejados por esses ltimos quando a
institucionalizao em foco gera encaixes que, como artefatos, aparecem como
condio da ao ulterior de outros atores coletivos. Assim, a construo de certos
tipos de encaixes e sua ativao pode: (a) fortalecer as capacidades sociais atravs da
complexificao organizacional das OSCs e MSs (mediante a gesto de programas e
projetos governamentais, e a ocupao de cargos por militantes, por exemplo); (b)
criar ou ampliar as capacidades estatais (mediante inovao ou experimentao sociais
em instrumentos de polticas, rgos e burocracias); (c) constituir as condies para a
 26

formao de redes de recrutamento e redes de apoiadores, de articulaes e coalizes

de defesa de causas, e at mesmo para a emergncia de novas organizaes que
funcionam com articuladoras de redes (encontros, fruns, comisses, conferncias,
conselhos e grupos de trabalho).

V. Do outro "lado": as capacidades do Estado

O dilogo at aqui empreendido com perspectivas realistas, dilogo de tom crtico com
relao ao pluralismo e revisionista com o neocorporativismo, inspirou os
delineamentos da noo de domnio de agncia. J as implicaes analticas
(subteorizadas, como vimos) da agenda do institucionalismo histrico nos legaram,
pari passu a noo de encaixes institucionais, uma apreenso radicalmente relacional
das dinmicas pelas quais valores, interesses e reclamos das OSCs e dos MSs tendem a
e podem ser cristalizados em instituies. Vamos, por fim, dispor em linha de
continuidade argumentativa com as noes de domnios e encaixes a noo de
capacidade estatal, posicionada como componente analtico-descritivo incontornvel
na compreenso das chances de acesso e sucesso institucional quanto vocalizao
dos atores no-estatais. Trata-se, aqui, de uma implicao cognitiva: a uma lgica
explicativa focada nas interaes socioestatais corresponde um descentramento que
leve em considerao o outro lado das equaes socioestatais, com fins a determinar
qual o papel do componente estatal naquelas interaes. Para explicar tal
descentramento dedicado s capacidades estatais voltemo-nos, primeiramente, a uma
definio de capacidade estatal (definio provisria e no institucionalista, porm til
mais adiante) para passar, em seguida, trajetria ocupada pela State capacity no
institucionalismo histrico, de suas razes s posteriores geraes, nuances e inflexes.

Em sua definio mais enxuta, capacidade estatal pode ser entendida como a
competncia (ability) dos Estados de formular e implementar polticas ( Kjaer et al,
2002: 20). J na grade da contentious politics, capacidade estatal designa o grau de
controle que os agentes estatais exercem sobre pessoas, atividades e recursos no
mbito da jurisdio territorial do seu governo. Quando aumenta a capacidade
estatal, dizem McAdam et al (2004: 78), isso se d atravs de quatro processos, em
geral, complementares: a substituio de um governo indireto por um direto; a
penetrao por Estados centrais em periferias geogrficas; a padronizao de prticas
e identidade estatais, e a instrumentao [isto , o] crescimento dos meios de
execuo das polticas pretendidas (grifos no original). Notem-se a diferenas de
registro entre o que o Estado faz e como o faz. A primeira definio aglutina ambos os
registros: como faz (sua competncia) e o que faz (formula polticas e as implementa).
Na definio de McAdam, Tarrow e Tilly ganha-se em especificao: o "como" da ao
estatal entra em cena, em especial, com a noo de "instrumentao", sendo que em
nvel conceitual mais amplo importa "o que" o Estado faz, isto , seus "graus de
 27

controle". Foi esta ltima acepo de capacidade estatal que, primeiramente, ocupou
o centro heurstico das obras, no do institucionalismo histrico, mas daquela corrente
que ao lado de J.P. Nettl foi uma de suas matrizes intelectuais, qual seja: a produo
da sociologia histrica de meados dos 1970 - no por acaso, disparada por Tilly e
Skocpol.

A crtica a explicaes de cunho societal ou de tom modernizante sobre o ento

chamado "desenvolvimento poltico" levou C. Tilly e outros (1975) a perscrutar os
processos sociopolticos na gnese dos Estados modernos. [Nosso] vis [de anlise],
diz Tilly (1975a: 6), foi deliberado. A especificao da organizao das foras armadas,
da taxao, do policiamento, do controle do fornecimento de alimentos e da formao
de pessoal tcnico pe em relevo atividades que foram difceis, custosas e, no raro,
indesejadas por grande parte da populao. Tais "atividades" so competncias
estatais historicamente disputadas e construdas vis a vis populaes locais, em geral,
malgrado estas ltimas. A gnese e a sobrevivncia, ou no, dessas atividades de
controle e extrao de recursos humanos, materiais e naturais variaram histrica
e culturalmente, mas os elementos que compuseram a equao fundamental dos
processos de State-building foram trs. Primeiro, h a populao que leva alguma
vida poltica coletiva (...). Em segundo, h uma organizao governamental que exerce
controle sobre os principais meios de coero da populao. Em terceiro, h relaes
rotinizadas entre a organizao governamental e a populao (Tilly, 1975a: 32). No
meio dessa equao, e como resultado da interao entre esses elementos, foram
negociados e produzidos direitos que transformaram sditos em cidados. Em verso
mais recente, Tilly (1996 [1990]) aprofundou o argumento segundo o qual os tipos de
direitos tanto produzem como seguem a ampliao da capacidade de atuao estatal
frente s demandas e barganhas com parcelas expressivas das populaes. Aquelas
"relaes rotinizadas" passaram a ocupar, nesse argumento, o centro do que hoje
chamamos de "cidadania", [que] consiste de mltiplas negociaes elaboradas pelos
governantes e estabelecidas no curso de suas lutas pelos meios de ao do Estado,
principalmente pela guerra (Tilly, 1996: 164).

Se a guerra ocupou lugar central nos macrodiagnsticos de construo de Estados, ela

esteve desde sempre vinculada e remetida a outras capacidades estatais naquele
naipe de explicaes. Exemplo disso pode ser visto na clssica anlise de T. Skocpol
que, antes mesmo de reivindicar "o Estado de volta cena", insistia que "a vontade e a
capacidade dos Estados para levar adiante mudanas econmicas nacionais so
influenciadas pela sua situao militar e pelas pr-existentes capacidades polticas e
administrativas militarmente relevantes" (1979: 22) (grifo nosso). De forma original
nas anlises de grandes revolues, Skocpol enfatizou o componente das organizaes
de Estado, lanando luz sobre os conflitos (fossem eles internacionais, internos
sociedade poltica ou domsticos com a populao) e somando-as ao rol de
explicaes que tendiam a resumir tais revolues a dinmicas societais. Assim,
 28

enquanto para outras chaves as causas bsicas de "crise do Antigo Regime" seriam
relativas perda de legitimidade, surto modernizador ou renovao de dominao de
classe, explicaes como as de Skocpol e as de Tilly (2003), centradas no Estado,
enfatizam graus de controle estatal, bem como as crises neles ocorridas quanto a
dinmicas de reproduo institucional crises na taxao ou no emprego da fora
repressiva, por exemplo. Em outras palavras, as prticas e estruturas estatais
importam para a formao mesma de movimentos revolucionrios bem como para seu
destino subsequente (Goodwin, 2003: 410).

Constante embora discreta, a noo de capacidade estatal atravessou geraes e

agendas de pesquisa. Na primeira metade dos anos 1980, a afirmao de que "o
Estado importa" insistia no fato de que o Estado no deveria ser entendido como mero
contexto para disputas quer entre classes ou grupos. Interessantemente, tanto na
reconstruo herclea de M. Mann como no programa de Bringing the State back in, o
sentido da crtica a explicaes polticas por variveis extra institucionais assumiu tom
weberiano. Estados so definidos como organizaes que reivindicam o controle
sobre territrios e pessoas e que podem formular e perseguir objetivos que no so
simplesmente reflexos das demandas ou interesses de grupos sociais, de classes ou da
sociedade. Isto o que geralmente se entende por autonomia do Estado (Skocpol,
1985: 9). Igualmente, tanto no registro de Mann como no de Skocpol, Evans e
Rueschemeyer se d uma espcie impensada de sinonimizao entre autonomia do
Estado e capacidades estatais. A explicao das capacidades estatais, diz Skocpol,
est fortemente ligada explicao da formao de objetivos autnomos pelo
Estado (1985: 16)10. Noutro registro, porm de lgica anloga, as principais formas de
poder estatal, tal como pensadas por Mann, so capacidades11, mais que
sinonimizadas, dissolvidas na noo de autonomia A autonomia do Estado, tanto
da forma desptica como da infraestrutural, decorre principalmente da competncia
nica do Estado de fornecer uma forma de organizao territorialmente centralizada
(Mann, 1984: 185) (grifo no original).

Respondendo a uma lgica de debate intelectual com e contra interpretaes

marxistas e pluralistas, a veia enftica do neo-institucionalismo sobre a autonomia do
Estado rendeu efeitos frutferos (Skocpol 1995). Trouxe explicitamente consigo a
noo de capacidade estatal para o ncleo heurstico de sua agenda as
capacidades do Estado de implementar estratgias e polticas merecem anlise
detalhada por direito prprio (Skocpol, 1985: 16) levando-a a outros diapases,

10
concluso, P. Evans, D. Rueschemeyer e T. Skocpol diziam que junto das tticas analticas para
investigar as capacidades do Estado, os ensaios aqui coletados tambm oferecem ideias sugestivas e
novas questes sobre a dinmica da autonomia estatal (grifo no original) (1985: 353).
11
Cf. Podemos denominar esse poder infraestrutural, [como] a capacidade do Estado de penetrar na
sociedade civil e implementar decises polticas logisticamente ao longo do territrio (1984: 189) (grifo
no original).
 29

sendo afianada mesmo pelo institucionalismo la escolha racional12. Alm disso, essa
postura State-centered no levou necessariamente a uma reificao do Estado;
correspondeu, antes, a uma lgica iterativa de anlise na qual as relaes
Estado/atores no-estatais pesam sobre as preferncias destes ltimos; os
significados da vida pblica e as formas coletivas atravs das quais os grupos tomam
conscincia dos objetivos polticos e o trabalho para alcan-los surgem, no apenas
das sociedades, mas nos pontos de encontro de Estados e sociedades (1985: 27).

Autocriticada, esta agenda operou relevantes deslocamentos analticos que, alm de

terem dado enraizamento sociopoltico noo de autonomia (Cf. Evans, 1995), esto
bem sintetizados na passagem de um paradigma "State-centered" para outro "polity-
centered"13. Se essa inflexo operada por Skocpol (1992) legou uma noo como a de
encaixes, deu tambm continuidade quela posio discreta, e central14, ocupada pela
noo de capacidade estatal no institucionalismo histrico. Caso exemplar dessas
continuidade e centralidade pode ser visto na anlise de The Peoples Lobby (Clemens,
1997), a respeito da mobilizao de associaes voluntrias nos Estados Unidos de fins
do XIX e incio do XX. A E. Clemens se dedica s interaes travadas por organizaes
de fazendeiros, de trabalhadores e de mulheres com subpartes do governo
estadunidense sublinhando efeitos poltico-institucionais nada desprezveis. O
primeiro desses efeitos (1997: 27) foi o incremento e a racionalizao ocorridos na
capacidade do Estado norte-americano que passou por dinmicas duradouras de
inovao organizacional. Outro efeito daquelas interaes foi a ampliao das formas e
espaos de representao de interesses para alm das tradicionais estruturas
partidrias, inaugurando a "poltica do pluralismo" naquele pas. Portanto, longe de
encarnar uma espcie de natureza excepcional prpria sociedade estadunidense, o
pluralismo constitui um padro global de interao socioestatal historicamente
produzido e disputado. Com e contra Skocpol (1992) e Skowronek (1982), Clemens
remeteu o pluralismo trajetria das interaes concretas de um conjunto de atores e
atrizes no estatais, cujas preferncias e identidades foram moldadas por regras
dadas, embora tenham se valido delas mesmas para transformar organizacionalmente,
e em chave de representao extra congressual, a capacidade estatal daquele pas.

O debate up to date sobre capacidades estatais se afastou da lgica inicial que marcou
os neo-institucionalistas, da afirmao de que "o Estado importa" e da defesa enftica

12
Tambm no registro da rational choice parece ter operado a sinonmia capacidades- autonomia. A
capacidade de implementar polticas iniciadas pelo Estado [state-initiated policies, no original], diz B.
Geddes, depende da competncia para tributar, coagir e moldar os incentivos que encaram os atores
privados (). Se se quer entender os Estado como atores, preciso olhar para suas entranhas
burocrticas (1994: 14).
13
Ver A Polity-Centered Analysis of American Social Provision(1992: p.41-ss). Confira ainda: o termo
State-centered tem sido muitas vezes interpretado como determinismo burocrtico, que nunca
defendi. Igualmente importante, quero enfatizar que vrios aspectos da poltica e das interaes
Estado/sociedade esto includos no meu quadro analtico de referncia (nota 90, 1992).
14
Cf. Skocpol (1992: 42).
 30

de sua autonomia. Agora, so as feies conceitual-metodolgicas, bem como a

superao da sinonmia entre autonomia e capacidades15, que animam o debate. O
objetivo de conceitualizar o que designa e distingue analiticamente a noo de
capacidade estatal, alm do problema de como mesur-la, visvel em vrios esforos
recentes. The state of State capacity, Conceptualizing State capacity e State
Capacity as Power: a conceptual framework, respectivamente de Kjaer et al (2002), de
Cingolani (2013), e de Lindvall & Teorell (2017), so ttulos que buscam discernir
condies externas e componentes internos s capacidades, situando conjuntos de
fatores a elas ligados e propondo alternativas metodolgicas para sua mensurao.
Uma sada possvel proposta para a anlise de capacidades estatais oferecida por
Cingolani (2013: 36) que distribui seis "fatores" ou tipos de capacidade em trs
dimenses: a) dimenso administrativa (tipos administrativo, comercial e de alcance
territorial); b) dimenso extrativa (taxao fiscal e de bens e servios); e c) dimenso
de poder coercitivo (relativa ao potencial coercitivo).

No por acaso, o debate contemporneo ecoou na agenda brasileira e ganhou novos

contornos. Em sua comparao de oito arranjos de polticas pblicas, R. Pires e A.
Gomide (2016) propem a diferenciao entre capacidades tcnico-administrativas e
capacidades poltico-relacionais, de modo a testar a associao positiva entre inovao
e presena destas ltimas. Se no surpreende o resultado positivo por eles encontrado
na correlao entre capacidade administrativa e entrega de produtos, instiga o achado
segundo o qual um baixo nvel de inovao est correlacionado ausncia tanto de
mecanismos de participao como de presena de agentes polticos (2016: 138)
ambos os componentes da definio de capacidade poltico-relacional. Alm deste
achado e dessa diferenciao analtica, tal proposta importa tambm por colocar as
interaes entre Estado e atores no estatais no centro da anlise. Nessa mesma veia,
Pereira (2014) analisou atores e fatores em jogo na construo de Belo Monte,
tambm propondo uma diferenciao interna noo de capacidades estatais, entre
suas dimenses participativa, decisria e de coordenao interburocrtica (2014: 48-
ss). Para ela, assim como para ns, a influncia de atores sociais nas decises estatais
de polticas prioritrias depende, em grande medida, no apenas da mobilizao dos
grupos sociais, mas das capacidades estatais (Pereira, 2014: 230).

Diretamente inspirados nas inflexes da agenda histrico-institucionalista e na

interlocuo com a produo de Abers & Keck (2013), Pereira (2014) e Pires & Gomide
(2016), defendemos que a capacidade estatal um fator fundamental para as
dinmicas de institucionalizao dos interesses e demandas dos MSs e das OSCs. Pode-

15
Cf. Nossa definio de capacidade estatal ajuda a esclarecer a distino comumente borrada entre
capacidade e autonomia estatais (...). Em nossa opinio, as categorias analticas de autonomia e
capacidade precisam ser separadas. (...) O aparelho de Estado pode ser submetido ao mesmo critrio
duplo: sua autonomia reflete a medida em que no controlado por foras externas; [j] sua
capacidade reflete a medida em que ele [o aparelho] controla os resultados que tenta alcanar
(Lindvall & Teorell, 2017, p. 10) (Grifos no original).
 31

se dizer que a capacidade estatal opera como uma sorte de bssola no-mecnica da
ao coletiva agir com ou contra o Estado, ou agir de qualquer outro modo, leva em
conta o acmulo (ou a falta) de capacidade instalada relativamente a uma poltica
especfica na medida em que, e porque, o destino institucional duma preferncia
determinada tambm varia conforme a capacidade instalada. Por exemplo: no raro,
OSCs e MSs fazem as vezes de Estado desempenhando competncias e funes
organizacionais, como nos casos de controle ou distribuio, no dominadas por
agncias do Executivo. Como uma espcie de guia, a medida (acmulo ou falta
relativa) de capacidade instalada que orienta, no de forma mecnica, a ao de atores
no estatais. Assim, ao mesmo tempo em que os interesses dos atores da sociedade
civil so moldados, seja distncia ou diretamente, pela capacidade acumulada (ou
pela falta dela) num subcampo especfico de poltica pblica, esses atores no estatais
so eles prprios estruturadores de capacidades atravs das interaes socioestatais.

Como vimos, a posio mesma ocupada pela capacidade estatal varia em diferentes
geraes e casos analisados: ela designa "graus de controle" sobre o territrio e os
recursos fsicos e humanos da populao na estruturao dos Estados-Nao, assim
como sua falta opera como mola propulsora de movimentos revolucionrios, ao passo
que ela incrementada nos e pelos pontos de encontro com atores e atrizes no
estatais, como mostraram Skocpol e Clemens. Histrica e empiricamente, as
capacidades variam; j analiticamente a capacidade estatal pode e deve ser tratada
como um modulador da institucionalizao.

Considerar as capacidades estatais como varivel fundamental dos processos

sociopolticos que pretendemos explicar pode soar uma afirmao limitada se retirada
dum registro radicalmente relacional de cognio. As propostas de diferenciao
analtica feitas por pesquisadores conterrneos so bem-vindas neste sentido
porquanto inspiradoras e interlocutoras prementes de nosso raciocnio. No entanto,
outras definies de state capacity, especialmente anglo-saxs, reproduzem um tipo
de raciocnio estatista que criticamos: a capacidade estatal, dizem Lindvall & Teorell
(p.10), reflete a medida em que o aparelho de Estado controla os resultados que tenta
alcanar; em chave anloga, B. Geddes a considera como capacidade de implementar
polticas iniciadas pelo Estado. Ora, tal como os resultados de uma poltica pblica
especfica no so perseguidos e almejados apenas por atores estatais (sendo
vantajosos para alguns atores sociais e desvantajosos para outros, visados e
contestados por uns e por outros), tambm a gnese dos meios de implementao de
tal ou qual poltica no est sobretudo, nem exclusivamente, dentro das instituies.
Desde a concepo duma poltica pblica, da sua formulao s suas execuo e
avaliao, o complexo dos instrumentos e modos pelos quais o Estado faz o que faz e
como o faz est, antes, nas conexes de atores do Estado com atores de fora dele, mas
em constante relao com ele, nomeadamente, nas interaes com organizaes da
sociedade civil e movimentos sociais, enfim, nas interaes socioestatais. Ou, como diz
 32

Pereira (2014) inspirada em E. Marques, esse complexo de formas de atuao e

interveno estatal se enraza concretamente em "redes transversais" ao Estado, isto
, nas redes que aproximam ou afastam atores no estatais de atores estatais. Algo
que o prprio Marques (2006) chama com argcia de tecido do Estado e fbrica
relacional do Estado.

A nosso ver, portanto, a noo de capacidades estatais merece entrar conceitualmente

para o panteo dos fatores que pesam nas equaes, clculos e interaes que
animam movimentos sociais, seus resultados institucionais e suas anlises. Sua
apreenso relacional permite dizer que tende a operar em duplo nvel: a capacidade
estatal tanto molda as chances e estratgias de acesso e sucesso de interesses e
demandas das OSCs e dos MSs, como moldada e incrementada pela interao desses
ltimos atores com instituies e atores do Estado. Embora sua funo concretamente
desempenhada quanto s demandas civis no possa ser predita, as capacidades so
parte estruturante das lgicas de institucionalizao e por elas estruturadas.
Incorporar as capacidades em nossos esquemas explicativos exige, em um nvel, o
escrutnio das capacidades acumuladas nos e pelos arranjos governamentais e
institucionais de distintos naipes ministrios, gabinetes, corpos magistrados, meios
de coero, secretarias, cmaras, assembleias, etc. , na medida mesma em que tais
capacidades no apenas pesam sobre o destino institucional das demandas de MSs e
OSCs, como tambm moldam estas ltimas. Na conta das capacidades acumuladas
poderia entrar, por exemplo, a diferenciao analtica oferecida por Pires & Gomide
(2016), qual seja, capacidade poltico-relacional. Apenas para dar um exemplo: laos
seja com representantes eleitos ou nomeados em um rgo estatal especfico, com
atores partidrios ou com especialistas de subcampo de poltica pblica, poderiam ser
tomados como ndice de capacidade poltico-relacional. Tais laos constituem ndice
adequado pois refletem alianas ou portas para arranjos organizacionais que podem
facilitar ou dificultar as interaes com atores civis, e tendem a aumentar ou bloquear
suas chances de acesso ao Estado e cristalizao de suas demandas e interesses.

Noutro nvel, por fim, importa entender se, como e em que medida as interaes
socioestatais, pela via das categorias de "descrio" do mundo e tecnologias
produzidas por MSs e OSCs, incrementam a capacidade instalada. Quer dizer, importa
entender tambm em que medida, por via de seus discursos e saberes produzidos fora
e dentro de suas relaes com o Estado, atores no estatais interpelam os dispositivos
oficiais de interveno, classificao e ordenamento do territrio e da populao.
Trata-se, aqui, de chegar ao outro lado das equaes socioestatais colocando em
perspectiva a relao entre instrumentao e interao. na instrumentao, ou seja,
nos meios de concepo e execuo das polticas "pretendidas" no termo de
McAdam, Tarrow & Tilly (2001) que os atores no estatais podem ver seus
interesses e categorias em jogo, pois a instrumentao uma forma naturalizada em
que opera a seletividade politicamente construda das instituies. Uma apreenso
 33

relacional dos instrumentos de polticas pblicas requer a objetivao de sua gnese

sociopoltica, especialmente considerando que os instrumentos, quando endgenos ao
processo analisado, constituem encaixes. Para tal tarefa faz-se necessrio escrutinar
quais atores e condies entram em jogo, e quais demandas, interaes e padres de
interao so erguidos, na incorporao e cristalizao institucional de categorias e
formas de interveno que burocratas e agncias governamentais, atravs e depois de
interaes continuadas, passam a utilizar e ver como "seus", como recursos da
implementao de "suas" polticas pretendidas ou, como tambm pode ocorrer, como
de polticas "compartilhadas" com partes da sociedade civil. Jamais lineares e desafeito
a etapismos, o chamado ciclo das polticas e, em particular, os processos de
implementao tendem a desnortear a maior parte dos envolvidos: militantes no
cansam de apontar os limites de tal ou qual poltica pblica, enquanto burocratas
elogiam a "participao" e analistas normativos endossam o coro militante. A nosso
ver, a entrada da anlise da gnese sociopoltica dos instrumentos de polticas
pblicas, quer dizer, sua eventual conceituao como encaixes como parte da agenda
da institucionalizao de demandas dos MSs e das OSCs, passo necessrio no
apenas para a compreenso do aumento das chances de acesso ao Estado ou, ao
contrrio, da sua eventual diminuio, mas para entender as capacidades de ao do
prprio Estado.

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