Revista

Dilogos de Saberes BUROCRACIA, GERENCIA PBLICA

ISSN 0124-0021
Revista No. 30 Y GOBERNANZA*
Enero-junio de 2009
Pgs.: 167-185
Manuel Alberto Restrepo Medina**

Resumen

El presente artculo hace una presentacin de los orgenes, las caractersticas y

las crisis o riesgos de los principales modelos de Administracin Pblica, a saber:
la burocracia, la gerencia pblica y la gobernanza, como parte de la elaboracin
del marco terico de una investigacin que pretende identificar la existencia y
caracterizacin de un modelo de Administracin Pblica en Colombia.

Palabras clave

Colaboradores Nacionales
Modelo de administracin pblica, burocracia, gerencia pblica, gobernanza.

Abstract

This article gives a presentation of the origins, characteristics and risks or crisis
of major models of public administration, namely the bureaucracy, public
management and governance, as part of developing the theoretical framework
of a research aims to identify the existence and characterization of a model of
public administration in Colombia. 167

Dilogos de Saberes
Key words

Y CIENCIAS SOCIALES
Public administration model, bureaucracy, public management, governance.

EN DERECHO
INTRODUCCIN

INVESTIGACIONES
La asignacin al Estado de un rol protagnico como garante de las condiciones
mnimas para la convivencia ciudadana y la realizacin de los derechos y las

Fecha de recepcin del artculo: 15 de junio de 2009.

Fecha de aprobacin del artculo: 27 de junio de 2009.
* El presente artculo constituye un avance de la investigacin que el autor adelanta como parte
del proyecto Modelo de Administracin Pblica en Colombia, de la lnea de investigacin de
Tendencias y Perspectivas del Derecho Administrativo del Grupo de Derecho Pblico de la Facultad
de Jurisprudencia de la Universidad del Rosario.
* Ph. D. en Derecho. Magster en Derecho Administrativo y en Estudios Polticos. D.E.A. en
Derecho Procesal. Especialista en Legislacin Financiera. Abogado. Profesor Titular de la
Universidad del Rosario. Director de estudios de la Maestra en Derecho Administrativo y Director
de la especializacin en Gerencia Pblica y Control Fiscal de la Facultad de Jurisprudencia de
la misma universidad. Correo postal Calle 14 N 6-25, Bogot. Correo electrnico marestre@
urosario.edu.co
 Manuel Alberto libertades individuales, y luego como
Restrepo Medina prestador de los servicios requeridos
para la satisfaccin de las necesidades
sociales bsicas, lo obligaron a adoptar
una estructura administrativa que le
permitiera cumplir con ese papel y que
correspondiera al modelo particular
de Estado de cada poca1.
Para lograr una funcionalidad de esa
estructura que le sirviera inicialmente
para ejercer sus competencias
atendiendo al principio de legalidad,
y ms adelante operar con eficacia
y eficiencia, se han ido adoptando
paradigmas o modelos para la
Colaboradores Nacionales
Para tal efecto, las fuentes consideradas
para la elaboracin de este artculo
son exclusivamente cibergrficas. En
desarrollo de la investigacin del cual
ste hace parte como un avance, ms
adelante se incorporarn las fuentes
bibliogrficas.
En el orden de ideas propuesto
para los fines del ar tculo, la
burocracia, la gerencia pblica
y la g obernanza son asumidos
como los principales modelos o
paradigmas de la Administracin
Pblica, considerando, en palabras
de Guerrero 2, que un modelo es

Administracin Pblica que han ido una construccin racional, cuya

siendo reemplazados en la medida en
que los anteriores han hecho crisis,
obligando a una permanente reflexin
acerca del modelo apropiado para
que la administracin pblica cumpla
cabalmente con sus fines.
168 Teniendo en cuenta lo anterior, el
objeto del presente artculo consiste en
Dilogos de Saberes
funcin central es reflejar con una
mxima aproximacin las realidades
en estudio, por medio del empleo de
smbolos y reglas operativas, donde
el smbolo es una orden para hacer
surgir de la memoria una cosa o
eventos determinados, en tanto
que las reglas operativas son los
instrumentos mediante los cuales

describir las razones que han motivado los modelos realizan directamente la
la adopcin de cada uno de esos produccin del conocimiento.
Y CIENCIAS SOCIALES

modelos, sus principales caractersticas,

las situaciones de crisis que han 1. EL MODELO
EN DERECHO

llevado a su reemplazo y los riesgos BUROCRTICO:

que afronta el modelo imperante, CARACTERIZACIN
INVESTIGACIONES

como parte de la estructuracin del Y CRISIS

marco terico de una investigacin
que pretende identificar la existencia y Como lo recuerda el Infor me
caracterizacin de los paradigmas de la Mundial del Sector Pblico de la
Administracin Pblica en Colombia. ONU correspondiente al ao 20053,

1
Sobre las caractersticas de los diferentes modelos de Estado y de la evolucin del rgimen jurdico
aplicable a cada uno de ellos, vase Restrepo Medina, Manuel Alberto. La respuesta del derecho
administrativo a las transformaciones recientes del Estado social de derecho. En: Restrepo Medina,
Manuel Alberto (editor acadmico). El derecho administrativo en los albores del siglo XXI. Bogot. Editorial
Universidad del Rosario, 2007, pp. 37 y ss.
2
Guerrero, Omar. Nuevos modelos de administracin pblica. En: Revista Digital Universitaria.
Vol. 2, N 3, septiembre de 2001, consultado en www.revista.unam.mx/vol.2/num3/art3/index.
html
United Nations. World Public Sector Report 2005. Unlocking the Human Potential for Public Sector Performance.
3

En: unpan1.un.org./intradoc/groups/public/documents/un/unpan021616.pdf
 Burocracia, la administracin pblica tradicional
Gerencia Pblica est asociada con la aparicin de
y Gobernanza sistemas de servicio civil en pases en
va de industrializacin en la segunda
mitad del siglo XIX. Estos sistemas se
conformaron a partir de un conjunto
de reglas sobre el reclutamiento y la
promocin con base en el mrito,
la garanta de permanencia y el
pago de un salario fijo, reglas que
frecuentemente tomaban la forma
de leyes y regulaciones que fueron
implementadas por autoridades ms
o menos independientes.
Aparte de la institucionalizacin
del mrito, uno de los propsitos
consista en marginar a los polticos
del campo de la administracin del
personal y eliminar el padrinazgo
poltico, llegando a establecerse
como principio que el servicio civil
fuera un instrumento obediente e
imparcial de la soberana estatal, y
un intrprete e implementador de
la ley y de las polticas pblicas; de
esta manera, el servicio civil lleg a
disfrutar de un estatus de protector
imparcial del inters pblico y se
convirti en un smbolo de estabilidad
y continuidad.
Hubo algunas variantes importantes
dentro del modelo burocrtico
weberiano de racionalizacin,
especializacin funcional y
organizacin jerrquica, debido a
tradiciones legales nacionales o a
factores culturales, pero las similitudes
destacadas prevalecieron de manera
4
Mularz, Jordn. Teora de la administracin I: paradigmas y debates en torno a la reforma
administrativa. En: www.monografias.com/trabajos13/parde/parde.shtml
B aena del A lczar , M ariano . Del Estado del bienestar al ocaso de la nueva gestin
5
pblica. La administracin pblica postmoderna. En: www.morey-abogados.com/articulos/
CongresoBaena.pdf
Mularz, Jordn. Op. cit. en internet.
6
universal, llevando a la adopcin de
este modelo no solamente en los
pases desarrollados, sino en sus
antiguas colonias independizadas.
Con la adopcin del modelo weberiano
se procuraba reducir el clientelismo, la
corrupcin y la politizacin, mediante
la imposicin de normas generalizadas
para regir el compor tamiento
burocrtico, y la aprobacin de
procedimientos basados en el mrito
para el reclutamiento, la promocin
y la estabilidad del empleo, con la
finalidad de aislar la burocracia de la
poltica4.
Colaboradores Nacionales
Ese modelo implicaba que la
administracin estuviera integrada por
organizaciones jerrquicas, encargadas
de la prestacin directa de servicios
pblicos de acuerdo con las decisiones
polticas, servidas por administradores
responsables ante polticos electos,
dotados de discrecionalidad limitada 169
y sometidos a la ley5.
Dilogos de Saberes
En ese orden de ideas, el modelo
Y CIENCIAS SOCIALES
burocrtico puede ser entendido
como un sistema de gestin altamente
EN DERECHO
racionalizado y de mxima eficiencia
tcnica, caracterizado por ciertas
INVESTIGACIONES
notas como la organizacin jerrquica,
la asignacin de funciones en virtud
de una capacidad objetivamente
demostrada, la rigurosa delimitacin de
competencias de las diferentes ramas
que la integran, la estructuracin con
arreglo a normas y a reglas tcnicas
objetivas e impersonales6.
 Manuel Alberto Segn Parres Garca 7, el modelo
Restrepo Medina burocrtico se basa en los siguientes
principios:
a) Cohesin de la organizacin sobre
la base de normas y reglamentos.
b) For malizacin de las comu-
nicaciones.
c) Racionalizacin en la divisin del
trabajo.
d) D e s p e r s o n a l i z a c i n d e l a s
relaciones laborales.
e) Jerarqua basada en la autoridad.
f) Ru t i n a s y p r o c e d i m i e n t o s
estandarizados en guas y manuales.
g) Seleccin del personal por
Colaboradores Nacionales
e) Restricciones al uso del cargo para
beneficio personal.
f) Ejercicio de responsabilidades por
parte de tcnicos especializados
en reas sustantivas y admi-
nistrativas.
En resumen, el tipo ideal del
modelo burocrtico se caracteriza
por la existencia de atribuciones
oficiales fijas, ordenadas a travs
de reglas, leyes o disposiciones
administrativas, dentro de un
sistema org anizado de mando
y subordinacin, cuya actividad
implica un concienzudo

competencia tcnica y mritos. aprendizaje profesional, en la

En el mismo sentido, para Popik8
los principios de administracin de
lo pblico en el modelo burocrtico
son:
a) Un servicio pblico apoltico,
170 capaz de servir al gobierno de
turno.
Dilogos de Saberes
cual la vinculacin y permanencia
del funcionariado responde a una
carrera basada en el mrito 9.
Anticipando los factores que habran
de generar la crisis del modelo
burocrtico, Martn-Castilla10 seala
que:

b) Uso de formas organizacionales El paradigma tradicional de la

jerrquicas regidas por reglas y Administracin Pblica posea un carcter
Y CIENCIAS SOCIALES

procedimientos claros. eminentemente burocrtico, centrado en el

c) Estabilidad laboral y ascenso por cumplimiento formal de la legislacin y
EN DERECHO

mritos. garante de los derechos del ciudadano frente

d) Establecimiento de ser vicios a las posibles arbitrariedades del Estado.
INVESTIGACIONES

civiles institucionalizados y con Dicho paradigma estuvo caracterizado

cierto grado de autonoma. por el nfasis en los aspectos polticos

7
Parres Garca, Alejandro. Un nuevo modelo de administracin pblica para el siglo XXI, a travs
de un cambio basado en las personas. En: www.gobiernodecanarias.org/canariaspactolocal/ponencias/
verdocumento.aspx%3Fid%3D7+el+modelo+burocr%C3%A1tico+%C2%BFobst%C3%A1culo+o+
soluci%C3%B3n+para+la+administraci%C3%B3n+p%C3%BAblica+actual%3F&hl=es&ct=clnk&c
d=3&gl=co
Popik, Sebastin. Una agenda de investigacin sobre la reforma de la administracin pblica en la
8

Argentina. En: www.udesa.edu.ar/Faculty/Tommasi/cedi/dts/dt13.pdf

9
Repetto, Fabin. La administracin pblica. Escenario actual, estudios y perspectivas recientes. Ejes para
una agenda de investigacin. En: www.inap.uchile.cl/gobierno/diplomas/docs/apperspectivasrecientes.
pdf
Martn-Castilla, Juan Ignacio. La administracin inteligente: un modelo de administracin pblica
10

orientada al servicio del ciudadano. En: Revista Auditora Pblica, N 36, 2005, consultado en www.
auditoriapublica.com/revistas/36/pg47-60.pdf
 Burocracia, y burocrticos, en detrimento de los de
Gerencia Pblica gestin y relacin o prestacin de servicios
y Gobernanza a los ciudadanos, as como de criterios
de seguimiento, evaluacin y control,
difuminando las responsabilidades entre
los diferentes niveles de autoridad.
Despus de la Segunda Guerra
Mundial se produce un aumento
extraordinario del volumen orgnico
de las administraciones pblicas
occidentales, en funcin de la extensin
de la prestacin de los servicios a toda
la poblacin, producto de la adopcin
y aplicacin del modelo de Estado
social de derecho, que deriv en una
sobrecarga de la demanda que haca
presupuestalmente insoportable su
atencin11.
Seala Martn-Castilla que el modelo
tradicional de Administracin Pblica,
de marcado carcter burocrtico,
mostraba una serie de importantes
disfunciones y adoleca de una falta de
adaptacin al entorno socioeconmico,
que hacan necesaria la introduccin
de una serie de cambios a los cuales
confluyen los principios de eficacia y
eficiencia con el de legalidad12.
Dentro de las disfunciones ms
destacadas se encuentra la propia
concepcin del modelo burocrtico
tradicional, pensado ms para dar
respuesta a la proteccin de derechos
y garantas que para gestionar servicios
pblicos, cuya solucin reclaman los
ciudadanos como usuarios, en formas
ms abiertas y flexibles de relacin
Baena del Alczar, Mariano. Op. cit., en internet.
11
Martn-Castilla, Juan Ignacio. Op. cit., en internet.
12
Parres Garca, Alejandro. Op. cit., en internet.
13
Mularz, Jordn. Op. cit., en internet.
14
United Nations. World Public Sector Report 2005, op. cit. en internet.
15
que los involucren en los procesos
decisionales, tanto como a los dems
actores sociales y econmicos13.
Adicionalmente, y en contra de lo
pretendido con su formulacin,
la burocracia lleg a abusar de su
poder y de los privilegios derivados
de las atribuciones inherentes al
ejercicio de la funcin, llevando a
una desviacin de la conducta del
servidor pblico apartada de las
normas establecidas para ponerse
al servicio de intereses privados14.
Al propio tiempo, en muchos casos
el servicio civil se convirti en un
Colaboradores Nacionales
instrumento de movilizacin poltica y
padrinazgo, bloqueando el desarrollo
de la competencia neutral, de manera
que el sistema de empleo pblico lleg
a ser un recurso para distribuirse entre
los seguidores y los ganadores del
juego electoral, y como consecuencia
los sistemas de servicio civil se
volvieron altamente politizados15. 171
Dilogos de Saberes
Otros problemas advertidos con la
aplicacin del modelo burocrtico
Y CIENCIAS SOCIALES
fueron: otorgamiento de subsidios
sin considerar el costo fiscal, los
EN DERECHO
mecanismos de financiamiento, la
viabilidad econmica y el control de su
INVESTIGACIONES
ejecucin, ampliacin de la prestacin
pblica de bienes y servicios no
pblicos, interferencia en el sistema
de formacin de precios mediante
la regulacin de los mercados,
reglamentarismo burocrtico en
las tareas de fiscalizacin, control
y regulacin; ejercicio deficiente
 Manuel Alberto del rol como empleador, derivado
Restrepo Medina en organizaciones distorsionadas
en cantidad y calidad del recurso
humano; deterioro en la calidad y
la cobertura en la prestacin de los
servicios pblicos por ineficiencia
en la estructura del gasto; falta de
transparencia en los mecanismos de
compras pblicas16.
En suma, la aplicacin del modelo
burocrtico cambi la base de la
legitimacin de la autoridad del
carisma a la legalidad, y gener un
nuevo actor social con recursos e
intereses propios, hasta llegar a su
Colaboradores Nacionales
crisis, generada por la reduccin de
la capacidad de financiamiento estatal
frente a mayores demandas sociales,
el surgimiento de corrientes de
pensamiento contrarias al crecimiento
gubernamental y la ampliacin de la
brecha de productividad del sector
172 privado sobre el pblico, gracias a la
globalizacin de los negocios y a la
Dilogos de Saberes
creciente aplicacin de tecnologas
informticas17.
Y CIENCIAS SOCIALES
Esa situacin llev a la formulacin
del paradigma postburocrtico, que
EN DERECHO
INVESTIGACIONES
pretende modificar los valores de
las or ganizaciones pblicas hacia
nuevos conceptos: calidad del servicio,
ciudadano-cliente, aportacin de valor,
incentivos, innovacin, flexibilidad e
impulso a la discrecionalidad de los
empleados pblicos, y una traslacin
de los enfoques de gestin operativa
de servicios y de calidad total ya
desarrollados en el mbito privado18.
Repetto, Fabin. La administracin pblica. Op. cit., en internet.
16
Popik, Sebastin. Op. cit., en internet.
17
Martn-Castilla, Juan Ignacio. Op. cit., en internet.
18
Baena del Alczar, Mariano. Op. cit., en internet.
19
2. EL MODELO
GERENCIAL: GNESIS,
CARACTERIZACIN
Y CRISIS
Como respuesta a la situacin de crisis
de financiamiento y eficiencia del
Estado social, Baena19 recuerda que se
confiaron las responsabilidades sociales
al mercado y se introdujeron tcnicas
gerenciales en la administracin
pblica, de manera que el ciudadano/
administrado se convirtiera en cliente
y la administracin obrara con un
enfoque empresarial, de gerencia
por objetivos y resultados, orientada
al mercado, en un entorno de
competencia y privatizacin.
Para lograr esos propsitos, el autor
referido indica que se aplicaron
como estrategias la reduccin del
gasto pblico y la disminucin del
volumen orgnico y de la actividad
del Estado, mediante la privatizacin,
entendida como el traspaso desde el
sector pblico a la empresa privada
de la propiedad de empresas y
de la titularidad de su actividad,
complementada con la desregulacin
y la externalizacin de funciones y
servicios cuando aquellas no fueron
transferidas.
En esa medida, los esfuerzos que
emergen en la dcada de los ochenta
estuvieron determinados por la reforma
econmica orientada al mercado, e
irradiaron a la reforma administrativa
del Estado, equiparndola con la
reduccin de estructuras y de personal,
a la vez que la sostenibilidad de aquella
 Burocracia, se hizo depender de las reformas
Gerencia Pblica institucionales20.
y Gobernanza
As, los principales objetivos de la
reforma del Estado, de la cual hace
parte la de la Administracin Pblica,
fueron el adecuado manejo de la
poltica econmica, el desempeo
eficiente de la recaudacin,
provisin y mantenimiento de
la infraestr uctura econmica y
social, el aseguramiento de la
provisin de los ser vicios de
apropiacin colectiva y de los
servicios sociales, el ejercicio del
poder de polica administrativo,
la investigacin y el desarrollo
tecnolgico, la proteccin del
ambiente y la eficiencia y eficacia
de las acciones del Estado 21.
Esa reforma del Estado, que incluy
reformas administrativas, plante una
transformacin del papel del Estado,
una reduccin y reestructuracin de
su aparato institucional y un recorte
en la dotacin de su personal. Las
reformas fueron hacia afuera o de
primera generacin, en las cuales
predominaron consideraciones de
tipo jurdico y financiero, y hacia
adentro o de segunda generacin,
las cuales tuvieron un trasfondo ms
tecnolgico y cultural22.
En esa medida, la reforma de la
administracin pblica, que
corresponde a la reforma del Estado
20
Cunill Grau, Nuria. Retos de las reformas de segunda generacin. Mercantilizacin y neo-
clientelismo o reconstruccin de la administracin pblica? En: Nueva Sociedad, N 160, Buenos Aires,
1999, consultado en www.onsc.gub.uy/gxpsites/Archivos%5CNovedades%5C18%5Cciencia%20politica.
pdf
Repetto, Fabin. Op. cit., en internet.
21
Mularz, Jordn. Op. cit., en internet.
22
Martn-Castilla, Juan Ignacio. Op. cit., en internet.
23
Repetto, Fabin. Op. cit., en internet.
24
de la dcada de los aos ochenta, se
encuadra y determina por el entorno
econmico (globalizacin y crisis
para la financiacin del Estado del
bienestar), social (mayor demanda
de servicios), poltico-institucional
(complejidad y diversidad de
agentes e interlocutores), cultural
(mayor exigencia democrtica) y
tecnolgico (acceso a la sociedad del
conocimiento)23.
Los ejes centrales de la transfor-
macin estr uctural del Estado,
y consiguientemente de su
administracin, fueron: privatizacin,
Colaboradores Nacionales
desregulacin, cambio en la
organizacin y gestin de las funciones
estatales mediante la descentralizacin
y la aplicacin de tecnologas,
readecuacin de los recursos humanos
mediante el fortalecimiento de la
carrera burocrtica y la tercerizacin
d e l o s s e r v i c i o s d e a p oyo y
desburocratizacin, entendida como 173
la desprocedimentalizacin de la
Dilogos de Saberes
administracin y la orientacin de la
gestin hacia la consecucin de metas
Y CIENCIAS SOCIALES
y objetivos24.
EN DERECHO
Frente a los problemas de funcionalidad
del paradigma weberiano, se propuso
INVESTIGACIONES
un nuevo modelo que respondi a
distintas denominaciones y matices,
tales como new public management,
p a r a d i g m a p o s t b u r o c r t i c o,
administracin pblica gerencial o
gobierno empresarial, cuyo comn
 Manuel Alberto denominador era la introduccin
Restrepo Medina en el sector pblico de mecanismos
propios de la empresa privada y el
mercado25.
Como lo seala la ONU26, la gerencia
pblica como modelo de gestin
para el sector pblico aparece por
la creencia de que la gerencia es una
ciencia genrica que puede aplicarse
indistintamente en los sectores
privado o pblico. El paradigma de
la gerencia pblica no gusta de las
reglas rgidas, los procedimientos
formales y los sistemas uniformes
que prevalecen en el servicio civil
Colaboradores Nacionales
tradicional, y enfatiza en conferir a
los administradores herramientas para
actuar con iniciativa, tratando de llevar
al sistema de recursos humanos a un
esquema de trabajo gerencial, guiado
por objetivos y cumpliendo unos
requerimientos de base en materia de
desempeo.
174
Siguiendo a Berzelay 27, la nueva
Dilogos de Saberes
gerencia pblica se origin como
un dispositivo conceptual inventado
Y CIENCIAS SOCIALES
con el propsito de estructurar la
discusin acadmica sobre los cambios
EN DERECHO
contemporneos en la organizacin y
el gerenciamiento de la rama ejecutiva
INVESTIGACIONES
del gobierno. Sus polticas tienen que
ver con la orientacin, motivacin y
control del ncleo del sector pblico
como un todo, y sus instrumentos
son las reglas institucionales y las
rutinas organizacionales en las reas
de planificacin del gasto y de la
Repetto, Fabin, ibdem.
25
United Nations. World Public Sector Report 2005, op. cit. en internet.
26
27
Barzelay, Michael (y otros). La nueva gerencia pblica. Un ensayo bibliogrfico para estudiosos
latinoamericanos. En: Revista CLAD. Reforma y Democracia, N 19 (febrero de 2001), Caracas, consultado
en www.clad.org.ve/fulltext/0038544.pdf
Guerrero, Omar. Op. cit., en internet.
28
Cunill Grau, Nuria. Op. cit., en internet.
29
gerencia financiera, el servicio civil y
las relaciones laborales, procuradura,
organizacin y mtodos, auditora y
evaluacin.
La transicin del modelo burocrtico
al postburocrtico implica pasar
del inters pblico a los resultados
apreciados por los ciudadanos, de la
eficiencia a la calidad y el valor, de
la administracin a la produccin,
del control a la consecucin de la
adhesin a las normas ms all de las
funciones, la autoridad y la estructura,
de la imposicin de la responsabilidad
a la construccin de la rendicin de
cuentas, de la justificacin de costos
a la provisin de valor ms all de
las reglas y los procedimientos y ms
all de los sistemas administrativos en
operacin28.
Las reformas en la organizacin y
gestin de los servicios pblicos
constituyeron una respuesta a la
crisis fiscal, cuya solucin fue la
reduccin del tamao del Estado. As,
la privatizacin se impuso como el
principal instrumento de la reforma
administrativa del Estado, y, para
los servicios que se mantuvieron a
su cargo, la exigencia por mejoras
significativas de calidad en su
prestacin llev a la germinacin de
cuatro ideas fuerza: la autonoma de
los servicios, la competencia entre
ellos, la contractualizacin de sus
relaciones y el control por parte de
los consumidores29.
 Burocracia, La nueva gestin pblica consisti
Gerencia Pblica entonces en un movimiento de
y Gobernanza reforma del sector pblico, basado en
el mercado como modelo de relacin
poltica y administrativa, cuyo sustento
doctrinario est fundamentado en la
opcin pblica, la teora del agente
principal, la gerencia de calidad
total y la economa de costos de
transaccin30.
Como lo refiere el mismo autor31,
La configuracin conceptual de la gestin
pblica contempornea deriva de la
globalizacin. Es el resultado de la
estandarizacin de la administracin
pblica, singular de cada pas, bajo
el mismo esquema de organizacin y
funcionamiento. Cada administracin
pblica indi vidual debe quedar
uniformada bajo un patrn universal,
formado por cinco rasgos prominentes: el
mimetismo organizativo de la empresa
privada; la incorporacin del mercado
como proceso de confeccin de los asuntos
pblicos; el fomento a la competitividad
mercantil; el reemplazo del ciudadano
por el consumidor, y la reivindicacin
de la dicotoma poltica-administracin,
sublimada como la antinomia policy-
management.
La Nueva Gerencia Pblica se
caracteriza por el nfasis en los
resultados y en la medicin del
desempeo, el monitoreo y la
evaluacin; el acento en la reduccin
de costos; la insistencia en la
reduccin del tamao del gobierno;
la promocin, para ese fin, de la
Guerrero, Omar. Op. cit., en internet.
30
Guerrero, Omar, ibdem.
31
32
United Nations. World Public Sector Report 2001. Globalization and the State en unpan1.un.org./
intradoc/groups/public/documents/un/unpan012761.pdf
Martn-Castilla, Juan Ignacio. Op. cit., en internet.
33
privatizacin, la tercerizacin y la
descentralizacin de servicios provistos
por el Estado y otras funciones
gubernamentales consideradas no
esenciales; la desburocratizacin de
la administracin pblica mediante
la adopcin de las prcticas y los
mtodos del sector privado, y an del
traslado de la prestacin de ciertos
servicios al mismo; la orientacin al
cliente y la percepcin del ciudadano
como consumidor, y el nfasis en
el empoderamiento de los usuarios
e interesados y en la gerencia
participativa32.
Colaboradores Nacionales
La adopcin de este paradigma
implicaba la bsqueda de la
modernizacin de la Administracin
Pblica, en cuya implementacin se
pueden distinguir tres tendencias
relevantes: la superacin del modelo
burocrtico, basada en una reforma
del sector pblico, centrada en el
recurso humano; la adopcin del 175
gerencialismo como tcnica de
Dilogos de Saberes
gestin, orientada a la transformacin
de la relacin entre la administracin
Y CIENCIAS SOCIALES
y la sociedad (economa, eficacia
y eficiencia), y la orientacin al
servicio pblico, que se focaliza en
EN DERECHO
la gobernabilidad33.
INVESTIGACIONES
A partir de la concrecin de esas
tendencias, el modelo gerencial
procuraba terminar con las ineficiencias
y las rigideces de la burocracia mediante
la desestimacin de una cantidad de
reglas, especialmente las concernientes
al personal, garantizando a los
administradores o gerentes pblicos
 Manuel Alberto la discrecionalidad para gerenciar
Restrepo Medina sus dependencias, con la obligacin
de asumir la responsabilidad por su
desempeo34.
De acuerdo con Parres Garca 35,
el paradigma de la nueva gerencia
pblica colocaba al mismo nivel del
principio de legalidad los principios
de economa, eficacia, eficiencia y
calidad, de manera que los gestores
supieran lo que se esperaba de
ellos y fueran medidos por los
resultados, para cuyo logro era
menester que dispusieran de cierta
discrecionalidad y de la flexibilidad
Colaboradores Nacionales
eficiente, que incorporara los nuevos
avances tecnolgicos e instrumentos
de la gestin empresarial. Dicha
Administracin debera estar
orientada a resultados y no basada
en procedimientos, y permitir a los
directivos y gestores pblicos una
mayor autonoma, descentralizacin
y flexibilidad, una direccin por
objetivos, al propio tiempo que exigiera
a estos una mayor responsabilidad,
rendicin de cuentas y sometimiento
al control externo36.
Para lograr los propsitos del cambio
de modelo era necesario asumir

necesaria en el uso de los recursos la funcin de recursos humanos

disponibles.
En ese orden de ideas, en la nueva
gerencia pblica los indicadores
de gestin seran la clave para
proporcionar informacin sobre
el cumplimiento de los objetivos
176 propuestos, de manera que el control
de resultados aadiera valor a una
Dilogos de Saberes
como una funcin directiva de
carcter estratgico, alineada con
la planificacin estratgica, una
nueva poltica retributiva para los
empleados pblicos en la que una
parte de las remuneraciones estuviera
ligada al desempeo, y donde la
seleccin, promocin, formacin e
incentivacin del personal obedeciera

funcin antes centrada en el control a la implantacin de la gestin por

de legalidad, evaluando la actividad competencias37.
Y CIENCIAS SOCIALES

desarrollada y proponiendo las

medidas oportunas para mejorar la La reforma de la administracin
EN DERECHO

eficacia y eficiencia. pblica burocrtica implicaba, por

consiguiente, la cobertura de los
INVESTIGACIONES

Para ello era necesaria la reinvencin siguientes aspectos38:

del gobierno, proponiendo una
transfor macin radical de la a) Evaluacin de la permanencia
Administracin, convirtindola en el carg o en funcin del
en un espacio de accin eficaz y cumplimiento de los objetivos

Mularz, Jordn. Op. cit., en internet.

34

Parres Garca, Alejandro. Op. cit., en internet.

35

Martn-Castilla, Juan Ignacio. Op. cit., en internet.

36

Las competencias son las capacidades laborales susceptibles de medicin, necesarias para desarrollar
37

eficazmente una actividad determinada, conformadas por los conocimientos, las habilidades y los
comportamientos que los trabajadores deben demostrar para que la organizacin alcance sus metas y
objetivos.
Rodrguez Larreta, Horacio y Repetto, Fabin. Herramientas para una administracin pblica
38

ms eficiente: gestin por resultados y control social. En: www.hacienda.go.cr/centro/datos/Articulo/

Herramientas%20para%20una%20administraci%C3%B3n%20p%C3%BAblica.pdf
 Burocracia, especficos estipulados en los
Gerencia Pblica planes operativos fijados en los
y Gobernanza convenios de desempeo.
b) Establecimiento de sistemas de
capacitacin de primera calidad
que atendieran las necesidades
especficas de cada funcin.
c) Garanta del desarrollo de una
carrera profesional que permitiera
tanto el ascenso vertical como la
movilidad horizontal.
d) Incorporacin de un componente
variable en los sistemas de
remuneracin como incentivo
para obtener un mayor desempeo
y mantener y atraer a profesionales
calificados.
e) Otorgamiento de mayores niveles
de autonoma en funcin del
desempeo; aseguramiento de que
el prestigio social del administrador
pblico estuviera ligado a los
resultados de su gestin.
En relacin con este ltimo factor,
Rodrguez y Larreta39 sealan cmo
para alcanzar una gestin por
resultados resultaba imprescindible
hacer visible y evaluar el desempeo,
de manera que se comenzara por
la publicacin de los resultados
disponibles en un rea especfica
para permitir la comparacin con
otras entidades similares (informes
de desempeo), se siguiera con la
definicin, con anterioridad a la
ejecucin del perodo, de los resultados
esperados (objetivos de desempeo),
se efectuara una evaluacin externa
sobre los resultados de los objetivos
definidos (auditoras de desempeo),
Rodrguez Larreta, Horacio y Repetto, Fabin, ibdem.
39
Los convenios de desempeo son acuerdos entre un funcionario pblico y un administrador pblico,
40
en el cual el primero define metas de gestin, asigna una cantidad determinada de recursos y establece el
desempeo esperado del administrador para alcanzar tales metas, y el segundo se compromete a cumplirlas
utilizando los recursos disponibles.
se celebraran contratos sobre la base
del desempeo 40 y se formulara
el presupuesto en funcin de los
resultados esperados.
Las principales herramientas para
aplicar la gestin por resultados seran
entonces los planes de accin de largo
plazo de las organizaciones (planes
estratgicos) y los de corto plazo
como modo de operacionalizacin
de aquellos (planes operativos).
Los primeros deberan establecer
la misin de la unidad operativa,
sus objetivos y metas de mediano
y largo plazo, la descripcin de
Colaboradores Nacionales
los cursos de accin requeridos
para lograrlos, el anlisis de los
factores de contingencia que pudieran
obstaculizarlos y un esquema de
evaluacin de los objetivos y las metas
fijados. Los segundos comprenderan
los objetivos y metas cuantificados,
con la descripcin de los programas y
proyectos que se implementaran y los 177
recursos necesarios para alcanzarlos,
Dilogos de Saberes
los indicadores de xito de cada meta
con sus mecanismos de evaluacin y
Y CIENCIAS SOCIALES
los plazos estimados de ejecucin.
EN DERECHO
En resumen, el ncleo duro de
esta formulacin gerencial estaba
INVESTIGACIONES
constituido por la orientacin al
cliente, ya fuera el ciudadano u otra
dependencia estatal, el gerenciamiento
de carcter empresarial, el presupuesto
y la evaluacin por resultados y
desempeo, la mayor autonoma de
las unidades ejecutoras junto con
mayor libertad de eleccin de medios
de sus agentes administradores,
 Manuel Alberto la remuneracin con base en el
Restrepo Medina desempeo, la creacin de mercados
internos entre las dependencias
estatales y la ponderacin de costo
frente a la prestacin del servicio por
el sector privado41.
Los referentes de la refor ma
gerencial involucraban riesgos que
haran peligrar los propsitos de la
reforma42: la discrecionalidad y la
flexibilidad como medios para ampliar
la capacidad de respuesta de las
agencias derivaron en arbitrariedad y
desnaturalizacin del carcter pblico
de los servicios; la competencia y la
Colaboradores Nacionales
contractualizacin de las relaciones
no fueron los mecanismos adecuados
para ejercer aquellos servicios que
suponen desplegar el poder del Estado
o cuando su prestacin demandara
la participacin de varios actores o
sectores; la pretendida cooperacin
pblico-privada no respondi ni
178 a los patrones burocrticos ni al
enfoque del mercado; por ltimo, la
Dilogos de Saberes
participacin ciudadana se limitaba a
los temas micro, pero estaba excluida
Y CIENCIAS SOCIALES
de las macrodecisiones polticas.
EN DERECHO
Las anteriores disfunciones
obedecieron a que el enfoque
INVESTIGACIONES
gerencial olvida varias cuestiones
fundamentales: de una parte que la
administracin pblica no solamente
produce bienes y servicios, sino que
lo hace en defensa de unos valores
colectivos y unos planteamientos
polticos e ideolgicos; de otra parte,
que el modelo no promueve un
nuevo tipo de relacin entre los
ciudadanos y la administracin que
Repetto, Fabin. Op. cit., en internet.
41
Cunill Grau, Nuria. Op. cit., en internet.
42
United Nations. World Public Sector Report 2001, op. cit, en internet.
43
United Nations. World Public Sector Report 2005, op. cit., en internet.
44
reemplace la autoridad burocratizada
y centralizada representada por esta
ltima. Adems, la administracin
no est integrada nicamente por
entes que prestan servicios, sino
tambin por instituciones dedicadas
a la formulacin de polticas y a las
actividades de rectora y regulacin.
En resumen, el modelo del Estado
gerencial, adoptado e implementado
en diversos pases, especialmente
en el mundo anglosajn, se enfoc
en la eficiencia y en la creencia de
que las reformas procedimentales y
estructurales haran posible tener un
gobierno que trabajara mejor y costara
menos43. Pero esta visin sobre la
adopcin de la Nueva Gerencia
Pblica no fue compartida por todo
el mundo ya que, por ejemplo, algunos
pases europeos de gran tradicin
estatista no se mostraron receptivos
a la comercializacin como solucin
a los problemas del servicio pblico, y
sus burocracias tuvieron la capacidad
legal y poltica para oponerse a los
dictados del modelo44.
Esa oposicin al modelo gerencial
emana en buena medida de la
preocupacin por la capacidad
efectiva de los gobiernos para
producir efectos directivos para la
convivencia y la supervivencia social,
que incluye en el proceso de gobierno
a la Administracin Pblica como
componente cientfico, tecnolgico,
organizativo y gerencial, considerando
que los gobiernos han perdido
facultades y poderes en asuntos
centrales de inters general como
 Burocracia, consecuencia de las transformaciones
Gerencia Pblica polticas, econmicas y sociolgicas45
y Gobernanza ocurridas con el cambio de siglo, sobre
cuya orientacin y dinmica carecen
de control total y determinante46.
En opinin del mismo autor, la
causalidad que lleva a esa falta de
capacidad se sintetiza en los siguientes
factores: el colapso fiscal del modelo
del Estado social en las dcadas de los
aos ochenta y noventa; la percepcin
social negativa de la administracin
pblica por servicios de baja calidad,
regulaciones y trmites innecesarios y
perturbadores de la iniciativa privada
y polticas pblicas desarticuladas;
el cuestionamiento de la eficacia de
las democracias emergentes para
resolver los problemas de inseguridad
y pobreza; la constatacin de que
la liberalizacin de los mercados
tampoco est resolviendo los
problemas de crecimiento econmico,
generacin de empleo e ingresos
sostenidos; la desterritorializacin
de las actividades econmicas como
producto de la globalizacin; la
diferenciacin funcional de la sociedad
como un sistema conformado por
subsistemas altamente diferenciados
y autorreferidos que interactan
entre s siguiendo sus propios
cdigos de accin, sin que exista
predominio de uno sobre otro ni
la coordinacin general a cargo de
alguno, ni siquiera el subsistema
poltico o de gobierno.
45
La democratizacin del rgimen poltico y la liberalizacin y globalizacin de la economa, condujeron
a la prdida por parte del gobierno de capacidad directiva en el campo de la poltica econmica y de
capacidad de conduccin del crecimiento econmico.
Aguilar, Luis F. El aporte de la poltica pblica y de la nueva gestin pblica a la gobernanza. En:
46
Revista CLAD, Reforma y Democracia, N 39 (octubre de 2007), Caracas, consultado en www.clad.org.ve/
congreso/aguilarv.pdf
Baena del Alczar, Mariano. Op. cit., en internet.
47
Popik, Sebastin. Op. cit., en internet.
48
En ese orden de ideas, en cuanto hace
al modelo de administracin pblica,
la aceptacin del modelo gerencial
no significa que se haya aplicado a
cabalidad y que la nueva gerencia
pblica se haya convertido en un
paradigma, principalmente porque
se ha privilegiado la rentabilidad y la
eficiencia sobre la responsabilidad y la
moralidad, especialmente en los pases
en desarrollo, en los cuales la actuacin
de las administraciones con criterios
de mercado ha producido efectos
destructivos de las condiciones de
vida de los ciudadanos ms pobres47.
Colaboradores Nacionales
Adicionalmente, los procesos de
reforma del modelo weberiano no
han sido sistemticos, y en ellos han
concurrido tendencias que tienen
elementos que son contradictorios
entre s, al conjugar tendencias de
gobierno basado en mecanismos
de mercado con mecanismos de
decisin colectivos que mejoren el 179
funcionamiento de la democracia, de
Dilogos de Saberes
desregulacin gubernamental y de
gerencia pblica48.
Y CIENCIAS SOCIALES
Las crticas que se formulan a este
EN DERECHO
modelo se centran en el bajo grado
de responsabilidad de los funcionarios
INVESTIGACIONES
respecto de la sociedad, en la medida
en que al utilizar los mecanismos de
gestin privada se desatienden las
especificidades propias del sector
pblico; la desconceptualizacin del
ciudadano como sujeto detentador de
 Manuel Alberto derechos al tratarlo como cliente; la falta
Restrepo Medina de cooperacin requerida en la gestin
de las entidades descentralizadas
que se crean y dotan de mayores
competencias, y la limitacin de la
participacin ciudadana para definir la
calidad y cantidad de bienes pblicos
que se requieren de cada organismo
estatal49.
3. MODELO DE
GOBERNANZA:
APARICIN,
CARACTERIZACIN,
RIESGOS
Colaboradores Nacionales
Para superar los problemas del
gerencialismo pblico, y en respuesta
a la complejidad contempornea,
surge el paradigma de la gobernanza,
que defiende la interaccin entre los
distintos niveles de gobierno y entre
stos y las organizaciones privadas y la
sociedad civil, organizando un espacio
180 pblico deliberativo que retroalimente
la confianza en la interdependencia, lo
Dilogos de Saberes
cual exige reestructurar las funciones
gubernamentales y que los intereses
Y CIENCIAS SOCIALES
concernidos por el proceso decisional
se encuentren simtricamente
EN DERECHO
representados50.
INVESTIGACIONES
En opinin de Aguilar 51, se trata
de pasar a un proceso directivo de
la sociedad, en el cual el gobierno
obre como un agente de direccin
necesario para garantizar la existencia
de cooperacin y su eficacia, pero que
no es suficiente, ya que para gobernar
no solamente se requieren los recursos
del poder pblico sino tambin los de
Repetto, Fabin. Op. cit., en internet.
49
Parres Garca, Alejandro. Op. cit., en internet.
50
Aguilar, Luis F. Op. cit., en internet.
51
Baena del Alczar, Mariano. Op. cit., en internet.
52
Aguilar, Luis F. Op. cit., en internet.
53
los mercados y las redes sociales, de
manera que dicho proceso se estructure
institucional y tcnicamente a partir de
la interlocucin de grupos y sectores
sociales entre s y con el gobierno,
reconociendo que el resultado de
dicho proceso no se logra ni con
mando y control gubernamental sobre
una sociedad dependiente, ni tampoco
con la vigencia de la autorregulacin
y el mercado o slo por los vnculos
de solidaridad de las organizaciones
sociales. Es un concepto de sntesis
y sinergia.
Ante el fracaso del gerencialismo
pblico debe pasarse a un modelo
en el cual el inters pblico sea
el resultado de un dilogo sobre
valores compartidos, creados como
consecuencia de la intermediacin de
intereses entre ciudadanos y grupos de
la comunidad, para lo cual el papel del
Gobierno consiste en crear coaliciones
de agencias pblicas y privadas, como
auspiciador de un dilogo basado
en la ciudadana52. Las evidencias
disponibles conducen a sostener que
la gobernanza tiene un factor causal
crucial en el enlace entre el proceso
gerencial y el proceso poltico-civil
que ha caracterizado las reformas
institucionales, fiscales, polticas,
administrativas y econmicas llevadas
a cabo con el cambio de siglo53.
De acuerdo con ese punto de partida, el
nuevo modelo de administracin pblica
est basado en las personas (servidores
pblicos) y pensado para las personas
(ciudadanos); para evolucionar hacia
 Burocracia, ese modelo se requiere un liderazgo
Gerencia Pblica y palancas del cambio que tengan
y Gobernanza carcter corporativo, es decir, aplicables
al conjunto de la organizacin por su
capacidad de influir en otras variables
de cambio. Dichas palancas pueden ser
internas (servidores pblicos, sistemas
de informacin, presupuesto por
objetivos y programas) y externas
(participacin pblica y mecanismos
de concertacin y coordinacin con
otras administraciones y con los
agentes sociales)54. En el modelo de la
gobernanza se reintroduce el control
poltico sobre la burocracia, a travs de
canales institucionalizados de control
legislativo sobre el comportamiento del
ejecutivo, a travs de agencias de control
horizontal55.
De acuerdo con Estap-Triay56, el
objetivo del modelo es garantizar
la toma correcta de decisiones en
cada mbito y la satisfaccin de las
necesidades ciudadanas mediante
una asignacin adecuada de bienes y
servicios, a travs de la aplicacin de
seis valores fundamentales:
a) Orientacin a las necesidades del
ciudadano.
b) Actuacin y planificacin con
capacidad de anticipacin y
previsin a necesidades futuras.
c) Rendicin de cuentas a la sociedad y
a sus representantes, y asuncin de
las consecuencias de la gestin.
d) Incorporacin de la capacidad
de la sociedad civil para mejorar
la prestacin de los servicios a la
comunidad.
54
Estap-Triay, Salvador. Bases conceptuales del nuevo modelo de administracin pblica catalana.
VIII Congreso Internacional del CLAD, Panam, 2003, consultado en www.clad.org.ve/fulltext/0047359.
pdf
Mularz, Jordn. Op. cit., en internet.
55
Estap-Triay, Salvador. Op. cit., en internet.
56
e) Realizacin de las polticas
pblicas con asignacin ptima de
recursos por servidores pblicos
comprometidos y cualificados.
f) Prestacin de servicios con vocacin
de mejoramiento continuo para
satisfacer realmente las expectativas
de los ciudadanos.
Los ser vidores pblicos son el
elemento principal de construccin
de la nueva administracin, para cuya
efectiva implementacin la poltica
de recursos humanos debe enfatizar
la profesionalidad (alto nivel de
formacin y calificacin profesional
Colaboradores Nacionales
que da cuenta de su actuacin),
la aplicacin de mecanismos de
motivacin, la adaptabilidad y la
flexibilidad, y la revalorizacin de la
dedicacin al sector pblico.
Los sistemas de infor macin
y comunicacin permiten contar
con instrumentos de gestin de la 181
informacin para aumentar la eficacia
Dilogos de Saberes
de la accin pblica por la acumulacin
de datos, y mejorar la eficiencia por la
Y CIENCIAS SOCIALES
reduccin de costos en la formacin
de la toma de decisiones; el uso de
EN DERECHO
las TIC debe ir de la mano con la
modernizacin de la cultura de los
INVESTIGACIONES
servidores pblicos y del marco legal
que regula su actividad.
La formulacin y ejecucin del
presupuesto por objetivos y programas
permite medir la eficacia en el logro
de los objetivos definidos mediante la
evaluacin de los resultados, es decir,
la cuantificacin de la contribucin
 Manuel Alberto del programa a la satisfaccin de las
Restrepo Medina necesidades pblicas, y ponderar la
eficiencia a travs de la naturaleza
y cuanta de los recursos utilizados
en relacin con los resultados
obtenidos.
La participacin ciudadana, ya sea a
ttulo individual o en el marco de una
asociacin u organizacin, para la
definicin y evaluacin de las polticas
pblicas, as como la concertacin de
las actuaciones de la administracin
pblica con el resto de agentes
sociales, son las piedras angulares de
un nuevo modelo de administracin.
Colaboradores Nacionales
De acuerdo con lo presentado hasta
aqu, mientras la gerencia pblica
se origina en una admiracin por
la eficiencia empresarial, el modelo
definido como g ober nanza se
preocupa por la creacin de valor
pblico, pues si bien la eficiencia es
182 extremadamente relevante, no puede
ser el nico principio gua de la
Dilogos de Saberes
accin del Estado, y ella siempre debe
equilibrarse con consideraciones de
Y CIENCIAS SOCIALES
inters pblico57.
EN DERECHO
En ese sentido, la gobernanza es
entendida como el ejercicio de la
INVESTIGACIONES
autoridad poltica, econmica y
administrativa para gerenciar los
asuntos de un pas, mediante la
promocin de relaciones interactivas
entre el Estado, el sector privado y la
sociedad civil, y la institucionalizacin
de conceptos como transparencia,
rendicin de cuentas, debido proceso,
probidad y eficiencia.
Para lograr este propsito, en este
modelo se hace nfasis en la apertura
United Nations. World Public Sector Report 2001, op. cit., en internet.
57
Baena del Alczar, Mariano. Op. cit., en internet.
58
del gobierno a la sociedad civil, que
rinde cuentas y est mejor regulado
por vigilancia externa y por la ley; ms
que simplemente satisfacer a unos
consumidores, se pretende incluir e
incorporar a los ciudadanos en todos
los asuntos que les conciernen como
interesados, incentivando una fuerte
participacin de la comunidad.
A pesar de las bondades que se puedan
reconocer al nuevo modelo, que an
se encuentra en construccin, desde
ya se avizoran riesgos que ponen en
peligro su aplicacin, dentro de los
cuales sobresalen la potencia de las
ideologas, los extremismos (como los
religiosos), las fuerzas ocultas (redes de
mafia y droga), la manipulacin de la
investigacin (campo gentico y armas
de destruccin masiva) y la actuacin
antitica de las multinacionales en los
pases en desarrollo58.
CONSIDERACIONES
FINALES
A partir de la dcada de los aos
ochenta, y respondiendo a unas
polticas adoptadas por muchos
gobiernos de disminuir el crecimiento
del aparato estatal y reducir la
participacin del sector pblico en
el PIB, tanto por razones ideolgicas
como para reducir la vulnerabilidad de
las economas nacionales frente a la
globalizacin, se impuso una agenda
temtica de Reforma del Estado.
Los ejes temticos sobre los
cuales versaba la reforma eran las
transformaciones de los vnculos
entre el Estado y la sociedad
 Burocracia, (privatizacin, desregulacin/
Gerencia Pblica regulacin, descentralizacin y
y Gobernanza legitimidad y accionar del Estado),
la racionalizacin y reinvencin de la
administracin pblica (programas de
reforma burocrtica-administrativa,
moder nizacin de la g estin,
productividad burocrtica) y los
impactos polticos y culturales de
la transformacin del Estado (tica
pblica y democratizacin del Estado
y de sus organizaciones)59.
Para los pases en desarrollo los
denominados ajustes estructurales
para llevar a cabo esa Reforma del
Estado fueron con mucha frecuencia
impuestos por los organismos
financieros internacionales, y la
aplicacin de las nuevas polticas
pblicas vino acompaada de la del
modelo de la nueva gerencia pblica,
sin considerar si sus condiciones
particulares permitan implantarla,
en atencin a que en muchos de ellos
todava no se haba completado la
implantacin de los objetivos del
paradigma burocrtico, lo que a su
turno dificult la aplicacin funcional
del nuevo modelo.
La implantacin incompleta de
uno y otro modelo, se ve reflejada
en el diagnstico de la realidad
latinoamericana que hace Prats-
Catal60:
a) la mayor ur gencia de reforma
administrativa, para el desarrollo
latinoamericano est dada por la
necesidad an no resuelta de crear
Repetto, Fabin. Op. cit., en internet.
59
Citado por Repetto, Fabin. Op. cit., en internet.
60
Liriano Arias, Jos Bienvenido. Precisiones sobre la sociedad del conocimiento y la reforma del
61
Estado. XII Congreso Internacional del CLAD, Santo Domingo, 2007, consultado en www.clad.org.
ve/fulltext/0058166.pdf
verdaderas burocracias, capaces de asumir
con eficiencia las funciones que son
exclusividad estatal dentro de un marco de
seguridad jurdica; b) para el desempeo
de esas funciones exclusivas del Estado,
el sistema de gestin ms racional sigue
siendo la administracin burocrtica, con
transformaciones y variaciones respecto
al modelo clsico; c) el mbito propio de
las tendencias gerenciales est ligado al de
la provisin directa de bienes y servicios
pblicos, sin que afecte a aquellas funciones
cualitativamente ms importantes que
representan las funciones exclusivas del
Estado; y d) dicha revolucin gerencial
pblica no puede constituir una mecnica
Colaboradores Nacionales
traslacin de las tcnicas y culturas del
mbito privado al sector estatal, ya que en
ste se deben resolver una serie de problemas
genuinamente pblicos, como el monitoreo
de las relaciones entre financiamiento
y provisin de servicios, las dificultades
de medicin y control de resultados, la
problemtica de los cuasi-mercados y los
impactos de la participacin ciudadana. 183
Dilogos de Saberes
Si se considera que las reformas
pretendidas, antes que tener un
Y CIENCIAS SOCIALES
carcter tcnico, han de tener uno
social y poltico, las soluciones tcnicas
EN DERECHO
solamente sern posibles cuando
maduren las condiciones sociales y
INVESTIGACIONES
polticas adecuadas; por ello, los procesos
de reforma son fundamentalmente
de construccin social ms que de
racionalidad econmica, y por tanto
su desarrollo depende de procesos
polticos de negociacin y concertacin
entre los agentes y actores sociales
y polticos que los promueven o se
oponen a ellos61.
 Manuel Alberto Al no haberse impulsado las reformas
Restrepo Medina mediante esos procesos polticos,
se frustr la posibilidad de llegar
a acuerdos sobre los ajustes o
modificaciones de las relaciones y
estructuras de poder prevalecientes,
de forma que se hubiera facilitado
la aplicacin de las estrategias de
reforma, en correspondencia con los
acuerdos alcanzados y el grado de
desarrollo del pas de que se tratara.
No obstante lo anterior, si esa misma
consideracin lleva a concluir que,
a pesar de la flexibilidad, amplitud
y completitud de cualquier modelo,
Colaboradores Nacionales
modelo burocrtico y avanzar sobre la
construccin de la gobernanza.
Lo primero requerira la instauracin
de un sistema pblico profesional y
meritocrtico, la subordinacin de las
actividades de la administracin a la
autoridad poltica y el pleno respeto por
la legalidad; lo segundo, la generacin
de incentivos institucionales a los
nuevos modos de cooperacin pblica
y privada, la recuperacin de los
roles redistributivos del Estado para
superar la apropiacin privada del
aparato estatal y el sesgo particularista
de las polticas pblicas y el desarrollo

lo ideal no es volcarse de manera de formas innovadoras de control

cerrada sobre alguno sino buscar un
punto medio o tratar de acercarse al
mismo62, ello permitira de manera
concurrente terminar de implantar
los objetivos todava pendientes del
que faciliten tanto la influencia
directa de los ciudadanos sobre la
administracin pblica, como su
influencia indirecta a travs de sus
representantes polticos63.

184
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Mularz, Jordn. Op. cit., en internet.

62

Cunill Grau, Nuria. Op. cit., en internet.

63
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