Las polticas sociales de los ochenta, distinguan entre quienes eran asistenciales por su
condicin estructural, de quienes podan arreglrselas por s mismos: red social para la
subsistencia, con focalizacin de recursos en los ms pobres (el resto de la poblacin
deba acceder a prestaciones y servicios sociales en el mercado, por sus medios). El viraje
de los noventa descans en un nuevo paradigma, aqul que sostena que la
asistencialidad de la red social slo puede generar nuevas dependencias y, por lo mismo,
la asistencia pura termina por reproducir la misma pobreza que quiere combatir.
Un aspecto central en el cambio que experimenta la poltica social durante los noventa es
el fuerte incremento que se produce en los recursos asignados al gasto social, factor que
junto con el crecimiento econmico que experiment el pas (especialmente en el primer
quinquenio) permiti contar con los recursos necesarios para financiar la nueva poltica
social, logrndose as una disminucin ostensible de la incidencia de la pobreza en la
poblacin2.
Consistentemente con el nfasis otorgado a la inversin social, los sectores que registran
los mayores incrementos son: educacin, salud, vivienda y otros programas de inversin
social. Durante el periodo 89/2000 stos crecen por sobre la tasa promedio del gasto
total, mientras el correspondiente a previsin y subsidios monetarios lo hacen en similar
proporcin. La estructura sectorial del gasto social se modifica, registrndose un aumento
en la participacin de educacin, salud y de los programas de inversin social, en tanto
se mantiene la participacin de vivienda y disminuye la de los subsidios monetarios
asistenciales y previsin4.
La oferta generada hacia los grupos prioritarios en este perodo, incluye entre otros,
programas de capacitacin y formacin para el trabajo, nivelacin de estudios,
atenciones en salud, programas deportivos y recreativos, cuidado de hijos e hijas de
mujeres jefas de hogar, programas de prevencin consumo del consumo de drogas, de
fortalecimiento organizaciones, etc. Una mirada a la composicin de esa oferta, revela
que predominan los programas que abordan el rea de educacin, asociados
fundamentalmente a acciones orientadas a nios y jvenes. Le siguen en importancia el
rea denominada de promocin social y el rea de seguridad social. Las reas de
capacitacin e insercin laboral y de desarrollo productivo le siguen en importancia,
Por otra parte, las acciones para enfrentar situaciones de pobreza territorial son ms bien
escasas considerando la diversidad geogrfico-territorial de Chile. Estas acciones se
focalizan, adems, en forma preferente en la llamada pobreza campesina-agrcola,
que constituye slo una de varias expresiones de la pobreza rural del pas. A esto, se suma
un conjunto de acciones programticas de carcter selectivo que se originan en mbitos
sectoriales especficos y que permiten resolver necesidades de familias y comunidades
pobres en el mbito de la infraestructura social (por ejemplo, el acceso a bienes y
servicios bsicos como agua potable y electrificacin rural), de la educacin (como el
Programa P-900 orientado al mejoramiento de la calidad de la educacin en las 900
escuelas ms pobres del pas) y de alimentacin (a travs de programas de alimentacin
complementaria para nios, embarazadas y adultos mayores).
Pese a la mayor actividad que el Estado despliega durante los aos noventa hacia los
grupos ms pobres, a travs del reforzamiento de las polticas sociales tradicionales y la
generacin de programas de inversin social, se mantiene un porcentaje importante de la
poblacin en situacin de pobreza, persisten grandes desigualdades en materia de
ingresos, calidad de los servicios sociales bsicos a que acceden los distintos grupos
socioeconmicos y, diversas formas de discriminacin y exclusin que hacen necesario
replantearse cmo contribuir desde la poltica social a la construccin de formas ms
inclusivas de organizacin social que aseguren a todos el desarrollo de capacidades y el
acceso a fuentes que permitan la realizacin y expansin de los derechos ciudadanos.
Estos y otros programas desarrollados por el Misterio de Educacin, tienen como objetivo
contribuir al mejoramiento de la educacin, tanto desde la calidad como desde el
aseguramiento de la equidad educativa. Muchos de estos programas se focalizan en
sectores de bajos ingresos, contribuyendo as a garantizar el derecho a una educacin de
calidad a toda la poblacin de Chile, con especial preocupacin por las condiciones
educativas de los nios y nias de escasos recursos.
Por su parte, en el rea de la salud tambin se lleva a cabo una reforma de importantes
proporciones. La reforma al sistema de salud procura mejorar las atenciones que provee a
la poblacin, poniendo de manifiesto los principios de equidad y solidaridad, permitiendo
que las personas tengan mejores estndares de vida y mayores oportunidades. La reforma
integral al sector salud se basa en garantizar explcitamente un sistema de acceso
universal de garantas en salud. Esto, modificando el modelo de atencin dirigindolo
hacia la satisfaccin de las expectativas y necesidades del usuario. Sin duda, el logro de
estos objetivos ha asumido como principales estrategias: (1) Mejorar las condiciones
laborales de los trabajadores de la salud; (2) Reforzar la institucionalidad de una autoridad
sanitaria. Y, (3) Establecer un sistema de financiamiento para las reformas que se lleven a
cabo.
Los principios de accin que orientan el funcionamiento del AUGE dicen relacin con
orientar de la mejor manera posible los recursos disponibles en el sistema de salud,
limitados y escasos. Por tanto, la necesidad es orientar estos recursos para que puedan ser
adecuadamente distribuidos de manera de asegurar que las enfermedades causantes
del mayor sufrimiento, dao y muertes prevenibles a la poblacin, sean correcta y
oportunamente tratadas.
Por ltimo, destaca la reforma social conocida como SISTEMA DE PROTECCIN SOCIAL CHILE
SOLIDARIO. Los avances en la reduccin de la indigencia durante tal dcada tambin
fueron significativos, ya que en igual perodo sta se reduce del 12,9% a 5,7%. Pero un
dato que confirm la necesidad de reorientar las estrategias de lucha contra la pobreza,
fue el estancamiento en la reduccin de la indigencia que se produjo a partir de 1996 en
torno a 5,7%, ya que se estaba volviendo cada vez ms difcil lograr reducciones
porcentuales del ncleo de personas y hogares con ingresos inferiores a la lnea de la
indigencia. Estos datos, con cifras al 2000, son los que se analizaron para replantear la
estrategia de focalizacin hacia los sectores de extrema pobreza.
Hasta ese momento, las prestaciones sociales del Estado dirigidas a este grupo de
personas, se entregaban sobre la base de la demanda de los potenciales beneficiarios a
los servicios pblicos respectivos, haciendo depender su acceso efectivo a la
disponibilidad de informacin suficiente y oportuna sobre los recursos existentes. La
demanda efectiva sobre stos slo se concretaba en la medida que las personas y las
familias tuvieran algn grado de vinculacin con las redes institucionales. No obstante, los
diagnsticos indicaban que uno de los factores crticos de exclusin de los indigentes era
justamente su aislamiento, desinformacin y fuerte desvinculacin de esas redes. Esto
explica que fueran justamente quienes ms necesitaban de esos beneficios los que
accedan a ellos en menor medida.
Por ello, resulta esencial definir aquellos mnimos sociales que deben ser asegurados al
conjunto de la poblacin. Esto aplica, en particular, a la proteccin de aquellas personas
que no tienen capacidad de provisin autnoma de los recursos necesarios para la
satisfaccin de sus necesidades bsicas, esto es, que tienen un desenvolvimiento limitado
en los mercados donde se efectan las transacciones para el acceso efectivo a
satisfactores asociados a la sobrevivencia y al bienestar.
2. La Proteccin Social
Sin embargo, esto ltimo no es privativo de los sectores de escasos recursos, ya que la
insatisfaccin subjetiva con el modelo de desarrollo y, ms todava, la desconfianza en las
instituciones y la sensacin de indefensin de las personas frente a las contingencias, han
hecho de la vulnerabilidad la expresin ms recurrente de estos fenmenos, en todos los
estratos de la poblacin.
En un sentido amplio, este enfoque no slo explica las exclusiones e inequidades a partir
de los dficit estructurales atribuibles al propio sistema, sino que tambin destaca como
foco prioritario de anlisis, las condiciones que existen en las propias personas para hacer
uso de los recursos y capacidades de los que son portadoras.
As, la vulnerabilidad puede ser entendida como aquella debilidad interna que impide
realizar los cambios que son necesarios de hacer, para poder aprovechar el conjunto de
oportunidades disponibles. Incluso ms, y poniendo de relieve la enorme influencia que
ejercen en esto las variables subjetivas, Busso seala que la vulnerabilidad se asocia a una
suerte de inseguridad permanente que paraliza, incapacita y desmotiva la posibilidad de
pensar estrategias y actuar a futuro para lograr mejores niveles de bienestar. Estas
expresiones conducen a que el individuo, hogar o comunidad sufra un deterioro en su
bienestar.
i) los activos, esto es, todos aquellos recursos que pueden movilizarse para enfrentar
las variaciones del entorno, y que van desde medios de produccin hasta las
relaciones sociales que, basadas en la confianza y la reciprocidad, operan como
verdaderos dinamizadores comunitarios;
ii) las estrategias de uso de los activos, concepto que pone de manifiesto la
importancia de las prcticas que las personas realizan para aprovechar los
recursos de que disponen, anticipando escenarios adversos, adaptndose a los
nuevos escenarios o sobreponindose a riesgos manifiestos. Aqu se incluye la
observacin de los comportamientos especficos de personas y grupos, en funcin
de cmo y cunto aportan o no aportan a mejorar el bienestar actual y/o
impedir su deterioro.
La interrelacin de estos tres elementos tiene que ver con la forma en que se asume la
reduccin de los niveles de vulnerabilidad, esto es, a travs de estrategias de movilizacin
de los activos, que tienen como objetivo fortalecer la cantidad, calidad y diversidad de
recursos disponibles, para acceder de mejor forma a las oportunidades que ofrece el
entorno.
Del mismo modo, la forma en que pretendan abordarse esas situaciones, depender de si
se trata de vulnerabilidades estructurales o de larga duracin, versus otras
vulnerabilidades ms coyunturales o de origen reciente. Ello determinar la capacidad y
probabilidad de las personas de superar de manera autnoma las desventajas que
enfrentan, pues mientras ms permanentes son las vulnerabilidades, es ms necesario
operar simultanea y complementariamente en la generacin y fortalecimiento de activos
y, en la modificacin de la estructura de oportunidades.
En este caso, las polticas sugeridas por este enfoque van desde acciones anticipatorias
relativas a la reconversin de capacidades y la incorporacin de habilidades y destrezas
modernas, acordes a las nuevas exigencias impuestas por el entorno; hasta la difusin de
informacin, conocimientos y tecnologas aptas para propiciar la integracin econmica,
laboral y social de las comunidades en riesgo de rezago.
Es interesante notar que bajo el concepto de recursos, incluye tanto el trabajo y el capital
humano, los activos productivos, el patrimonio y, en un sentido amplio, las relaciones
intrafamiliares y el capital social. Adems, esta forma de entender la vulnerabilidad, pone
de manifiesto al hogar como unidad de anlisis y como espacio tributario de estrategias
de intervencin que, en este caso, se refieren a la identificacin y potenciacin de los
recursos disponibles, al apoyo y fomento de capacidades autogestionarias y, a la
incorporacin de la visin de los actores en el levantamiento de diagnsticos y en la
proposicin de soluciones.
Lo anterior guarda directa relacin con el tipo de vulnerabilidad que hoy afecta a los
pobres, en el siguiente sentido: la vulnerabilidad se explica por factores externos a las
personas, esto es, por su mayor exposicin a contingencias adversas y, por factores
internos que, relacionados con la mayor o menor indefensin de los hogares, dependen
de los medios que tienen las personas para enfrentar esas situaciones adversas. Luego, si
los pobres son los que estn ms expuestos a riesgos de diverso tipo y son los que estn
menos preparados para enfrentarlos son, por tanto, los ms vulnerables.
2 Como seala Busso, la nueva estratificacin social que ha emergido del nuevo patrn de desarrollo no ha
favorecido ni una movilidad social ascendente ni una distribucin ms equitativa de los ingresos y los patrimonios
(...) El escaso ritmo de crecimiento econmico, combinado con la reducida generacin de empleo y la
persistencia de patrones inequitativos de distribucin del ingreso han generado un exceso de pobreza que
limita gravemente los avances que se pueden haber logrado con otras polticas sectoriales. Si bien se registra
cierto avance en el plano social, poltico y en la eficiencia de los sistemas productivos, la reproduccin (y en
algunos casos ampliacin) de desigualdades y riesgos sociales ha sido luego de las reformas estructurales de
los noventa una caracterstica preocupante para la sustentabilidad de las economas latinoamericanas.
(Busso, 2001, Pp. 4).
Por lo tanto, no se trata solo de afirmar que <<los pobres son los ms vulnerables en una
sociedad>>, dada su exposicin a mltiples riesgos y, dada la falta de instrumentos
adecuados para el manejo de esos riesgos. Se trata de entender de qu forma dichos
riesgos van incidiendo de manera determinante en los esquemas de vida de los pobres,
acentuando dichos riesgos y deteriorando sustantivamente la posibilidad de acceder a
oportunidades futuras.
Esto, a la par de una caracterstica muy propia de la pobreza que guarda relacin con su
extremado conservadurismo respecto del tipo de actividad que desarrollan: dada la
precariedad de las condiciones de vida que enfrentan, los pobres no son proclives al
desarrollo de nuevas actividades que, aunque virtualmente ms riesgosas, ofrecen
rendimientos mucho mayores.
Ese foco de anlisis, llevado al mbito de las polticas para la superacin de la pobreza,
tiene consecuencias prcticas muy claras: (En el caso de la pobreza) reducir los riesgos a
travs de medidas preventivas es prcticamente imposible, por cuanto esto trasciende la
capacidad de una sola persona, un hogar y en muchos casos una comunidad. Por lo
tanto, para enfrentar la situacin, los pobres slo pueden recurrir a mecanismos como
sacar a los nios de la escuela, vender rpidamente sus activos a precios muy bajos y
reducir la ingesta de alimentos, todos mecanismos que ponen en peligro sus futuras
capacidades para generar ingresos, llevndolos hacia una pobreza an mayor y tal vez a
la indigencia.
Desde la perspectiva de las polticas pblicas, las iniciativas tendientes a generar igualdad
de oportunidades y reducir brechas, tienen una amplia justificacin no slo porque
guardan relacin directa con la equidad, sino tambin porque queda de manifiesto que
es necesario integrar las distintas acciones sectoriales que los agentes a cargo de ejecutar
esas polticas, suelen hacer de manera autnoma.
De acuerdo al marco conceptual del Manejo Social del Riesgo, la capacidad de los
individuos, hogares o comunidades de manejar los riesgos y los instrumentos que utilicen
para ello, depender de las caractersticas del riesgo. Por lo mismo, hay que analizar los
riesgos en funcin de su fuente, correlacin, frecuencia e intensidad. Las fuentes de
riesgo pueden ser naturales (por ejemplo, inundaciones) o resultar de la actividad
humana (por ejemplo, inflacin provocada por la poltica econmica); los riesgos pueden
no estar relacionados (idiosincrsicos) o correlacionados entre los individuos (covariados),
en el tiempo (repetidos) o con otros riesgos (acumulados); y pueden tener una frecuencia
baja, pero con efectos graves en el bienestar (catastrficos), o alta y con efectos
menores en el bienestar (no catastrficos) (Holzmann y Jorgensen, 2000).
A su vez, este marco sostiene que la medicin del riesgo depende del grupo al cual se
refiere. Para los muy pobres la medida pertinente del riesgo es la mxima prdida posible
de bienestar; en consecuencia, instrumentos adecuados para su manejo, sern aquellos
que reducen dicha prdida al mnimo.
Para los individuos que se ubican cerca de la lnea de la pobreza, la medida pertinente
de riesgo es reducir al mnimo la probabilidad de quedar debajo de dicha lnea; por
tanto, los instrumentos adecuados sern aquellos que permiten uniformar el consumo a
travs del ahorro/desahorro. Finalmente, para los grupos de mayores ingresos, la medida
de riesgo ms pertinente es la desviacin del ingreso y, en consecuencia, los instrumentos
adecuados sern la diversificacin de la cartera de instrumentos financieros, en particular
los seguros.
Asimismo, los riesgos tendrn consecuencias variables, tanto por su intensidad como por la
perdurabilidad de sus efectos. Dependiendo de las caractersticas particulares de los
grupos afectados, habr algunos riesgos ms frecuentes que otros o cuyo manejo resulta
ms importante en virtud del impacto que se logra producir en la situacin de bienestar
de quienes los padecen.
El trabajo es, sin duda, el ms importante recurso con que cuentan las familias de niveles
socioeconmicos medios y bajos, ms an en las reas urbanas. La apertura hacia
mercados externos con mayores exigencias de competitividad, ha acentuado la
heterogeneidad productiva, provocando cambios en el mercado del trabajo, los que se
Los trabajadores asalariados y por cuenta propia se encuentran, hoy da, ms expuestos a
riesgos en el trabajo como consecuencia de estas transformaciones. Esta mayor
vulnerabilidad en el trabajo ha provocado la emergencia de diversas estrategias
familiares en los hogares pobres, orientadas a la ampliacin de las actividades informales,
y al empleo de nios y adolescentes, por ejemplo.
Una cuarta dimensin tiene que ver con la vulnerabilidad en el mbito de las relaciones
sociales. Se constata cada vez ms la importancia de los vnculos y redes que tiene las
personas y grupos, si ellas permiten acceder a mayores oportunidades en distintos
mbitos. El modelo vigente de alguna manera ha afectado las formas tradicionales de
organizacin y participacin social y de representacin poltica, haciendo de la prdida
de ciudadana una dimensin muy concreta de la vulnerabilidad de los sectores
marginalizados o excluidos.
Finalmente, slo tiene sentido profundizar en los distintos tipos de riesgo existentes, si ello
tiene consecuencias para el tipo de estrategia que se decide implementar para manejar
riesgos. De acuerdo al enfoque del Manejo Social del Riesgo, esas estrategias se deben
analizar y configurar en base a la temporalidad de los riesgos que se enfrentan. A partir de
ello, es posible identificar tres grandes estrategias de manejo del riesgo:
3 Una caracterstica propia de la educacin en los noventa es la segmentacin segn niveles de ingresos de
los estudiantes. Los nios y jvenes de alto nivel de ingreso acuden a establecimientos privados, los que ofrecen
mejor infraestructura y calidad formativa, mientras que los provenientes de familias de bajos ingresos pueden
acceder slo a establecimientos pblicos, en los que es evidente el deterioro acadmico (Pizarro, 2001). Lo
mismo ocurre en el rea salud.
Estrategias de superacin: estn diseadas para aliviar el impacto del riesgo una vez
que se ha producido. El anlisis de las modalidades informales de enfrentamiento de
riesgos en los sectores pobres es particularmente importante, porque gran parte del
deterioro que stos sufren y de la disminucin de oportunidades para el
aprovechamiento de condiciones proclives a un bienestar futuro, se explican
precisamente en la adopcin forzada de ciertas prcticas que, si bien parecer ayudar
a superar eventos traumticos, no hacen sino acentuar el crculo vicioso de la
vulnerabilidad. Es lo que ocurre, por ejemplo, cuando estas formas de superacin de
contingencias adversas, se traducen en desahorro, endeudamiento, migracin, venta
de la mano de obra, reduccin de la ingesta de alimentos o dependencia de
transferencias monetarias, por citar las ms recurrentes.
De hecho, las polticas de proteccin social representan las respuestas que la sociedad da
a los niveles de riesgo o privacin considerados inaceptables. As, la proteccin social
debe ocuparse tanto de las situaciones caracterizadas por la total privacin y extrema
vulnerabilidad de los ms pobres, como de la situacin de quienes no siendo pobres,
necesitan sentirse seguros ante circunstancias adversas y, por tanto, estar en mejores
condiciones para enfrentar los riesgos a que pueden verse expuestos.
Las especificidades de la proteccin social para los pobres es clara: debe preocuparse
por contribuir a mitigar el impacto de las perturbaciones macroeconmicas sobre sus
condiciones de vida y, al mismo tiempo, proveer de herramientas y mecanismos efectivos
para que mejoren sus condiciones de vida a niveles socialmente aceptables.
La vulnerabilidad surge o por una pobreza crnica debida a unos ingresos muy lentos y
pocos bienes con los cuales se pueden soportar los riesgos, o por unos riesgos de poca
duracin o por perturbaciones sufridas por grupos por debajo o cerca de la lnea de la
pobreza. Por lo tanto, la vulnerabilidad puede ser estructural o transitoria, y esto puede