Jornadas "Transformaciones del espacio pblico",

Universidad Nacional de Quilmes

La ausencia burocrtica. Gestin social municipal en la Argentina

democrtica de los 801

Abril de 2009

13 Autores: Ilari, Sergio, Andrea Aversa y Valeria de la Vega

Introduccin

El discurso neoliberal de los aos 90 y en particular la corriente denominada Nueva

Gestin Pblica (David Osborne, Michael Barzelay), tuvo entre sus principales
supuestos la idea de que las administraciones pblicas eran burocrticas, rgidas,
lentas y sobredimensionadas. Partiendo de esto, se promova trasladar algunas
experiencias innovadoras (y poco usuales) de la gestin privada a la administracin
pblica, reducir la intervencin directa estatal a su mnima expresin y a la vez,
desactivar los mecanismos burocrticos que impedan, segn esta visin, la
implementacin de nuevas instancias de participacin y control del Estado.

Sin embargo, no slo el discurso neoliberal caracterizaba de burocrticas a las

administraciones pblicas tradicionales de Latinoamrica. Algunos autores de prestigio
como Rolando Franco, Daniel Garca Delgado o Bernardo Kliksberg, coincidan en
grandes rasgos en el diagnstico. Centrando su reflexin en el campo social, Rolando
Franco (1996) presentaba dos tipos o modelos de gestin social, enfocando la
situacin de transformacin existente en los 90. El paradigma dominante y el
emergente. Algunas de las caractersticas distintivas de estos dos paradigmas fueron
las siguientes:

Cuadro 1: Paradigmas en Polticas Sociales

Paradigma Dominante Paradigma Emergente

1. Institucionalidad MONOPOLIO ESTATAL PLURALIDAD DE SUBSECTORES

Estatal - Privado - Organizaciones
Sociales

1
Para este trabajo hemos tomado como base el artculo de Ilari, Sergio, El modelo burocrtico en la
gestin de polticas sociales? Los gobiernos locales en la Argentina de los aos 80 en Falappa, Fernando
y Mossier, Vernica (coordinadores) La poltica social en perspectiva histrica, UNGS, en edicin
 CENTRALIZACIN DESCENTRALIZACIN

2. Lgica de toma de BUROCRTICA DE PROYECTOS

decisiones
3. Asignacin de los A LA OFERTA A LA DEMANDA:
recursos
4. Cobertura2 POLTICAS UNIVERSALES POLTICAS FOCALIZADAS

Fuente: Rolando Franco (1996:13)

En ese mismo momento, Daniel Garca Delgado presentaba en relacin a los cambios
polticos institucionales de los gobiernos locales en Argentina, otro esquema que logr
13 tambin una difusin importante en Amrica latina y en donde al igual que en el texto
de Franco, se caracteriza de burocrtico al modelo tradicional3:

Cuadro 2: Modelos de Gestin Pblica Local

Modelo administrativo burocrtico Modelo gubernativo gerencial

Lgica De rutinas, normas y procedimientos. De eficacia y performance

Legalismo.
Principios Centralismo, verticalidad, jerrquico, Descentralizacin. Trabajo en equipos,
sectorializacin. Descompromiso horizontalidad, flexibilidad. Implicacin
del personal. Incentivos.

Lgica poltica Acumulacin va punteros, Acumulacin va eficacia en la gestin,

clientelismo y centralismo partidario. nueva articulacin pblico privado

Fuente: Garca Delgado:1997)

Lo que fuera otrora signo de racionalidad moderna, -la

burocracia weberiana-, la sujecin de toda actividad administrativa
a reglas, cdigos y programas explcitamente formulados,
empieza a presentar deficiencias, no est preparado para casos
especiales o situaciones nuevas o inesperadas (Garca Delgado:
1997:21)

Tambin Bernardo Kliksberg haba avanzado unos aos antes con un planteo similar,
tanto al referirse a los cambios que se estaban produciendo en la gestin de empresas
(1979) como a la gestin pblica en general: El modelo gerencial tradicional tiene una
percepcin bsicamente formalista de la organizacin... Ese esfuerzo conducir a
generar el organigrama, la descripcin de funciones, manuales de normas, de
circuitos... (1995) Frente a las necesidades de flexibilizacin que el contexto

2
El autor presenta con algunas diferencias esta dimensin.
3
El cuadro original incluye adems otros criterios, que no hemos incluido en este caso para centrar el
anlisis slo en algunos aspectos.
 turbulento actual demanda, le llamar al modelo tradicional de reduccionismo
formalista.

Los mismos estn basados en el control a travs de planes,

rutinas, y normas, de las operaciones a desarrollar. Suponen
realidades con fuertes posibilidades de predictibilidad, y en donde
la proyeccin de situaciones a partir del pasado puede ser una
gua eficiente (Kliksberg, 1997:23).

13
Ahora bien, no cabe dudas de que el diagnstico podra haber tenido pertinencia para
la discusin respecto de las administraciones pblicas nacionales de los pases
desarrollados, en particular las del centro y norte de Europa, donde realmente se
constituyeron administraciones pblicas con alto grado de burocratizacin. Pero vale
el mismo diagnstico para las administraciones latinoamericanas en general, sin
reconocer diferencias entre los regmenes polticos? Y tanto para los gobiernos
nacionales como a las administraciones locales? A partir de un estudio de la gestin
social entre 1984 y 1987, en un municipio de la Provincia de Buenos Aires, Argentina,
en este trabajo presentaremos algunas reflexiones sobre la modalidad de gestin que
las reas sociales adoptaron al regreso a la democracia. Las conclusiones obtenidas
nos permitirn reflexionar respecto del modelo prevaleciente en las reas sociales de
los gobiernos locales de la Amrica Latina post dictadura.

1. Modelos de gestin pblica en las reas sociales de los gobiernos locales

argentinos

1.1 El modelo Racional Legal

Siguiendo el sentido que Weber, Hall y Merton dan al trmino, entendemos al

concepto burocracia como una manera determinada de organizar las administraciones
tanto pblicas como privadas. Y como ocurre usualmente en el mbito de las ciencias
sociales la definicin del propio concepto nos podra llevar a amplios debates, dado
que los autores que fueron abordando la construccin y verificacin del modelo, a su
vez fueron redefiniendo el objeto, visualizando diferentes aspectos. En nuestro caso,
consideramos que el modelo permite la diferenciacin de grados de constitucin y
adems, permite visualizar con claridad qu ocurre con cada uno de sus
 componentes. Seguimos as, a Gouldner y Udy quienes explicaron que la burocracia
es una condicin que existe a lo largo de un continuo (continuum) ms que una
condicin que est presente o ausente; o que constituye una condicin absoluta
(citado por Hall: 33). Desde nuestro punto de vista, una organizacin dispone de un
alto grado de burocratizacin cuando se visualizan las siguientes dimensiones:

1. Alto grado de diferenciacin horizontal

2. Alto grado de estabilidad estructural
13 3. Jerarqua de autoridad de carcter vertical
4. Alto grado de formalizacin
5. Procedimientos tcnicos y administrativos estandarizados
6. Seleccin y promocin del personal basados en la competencia tcnica
7. Alto grado de profesionalizacin y de estabilidad laboral
8. Impersonalidad de las relaciones humanas
9. Alto grado de acatamiento a las normas establecidas
10. Alto nivel de racionalidad de las normas establecidas

La diferencia fundamental que dispone este listado de lo usual en la bibliografa

especializada es que hemos redefinido y desagregado algunas de las caractersticas e
incorporado las dos ltimas dimensiones. Acerca del acatamiento a las normas,
creemos que es oportuno que forme parte de las dimensiones del modelo con el fin de
distinguir, para los primeros cinco componentes (diseo estructural), qu ocurre
realmente en las prcticas institucionales cotidianas. Mientras que con la ltima
dimensin, podemos hacer foco en la racionalidad de las normas que han estructurado
la organizacin y sus procesos.4

En trminos de Max Weber a diferencia del modelo patrimonial pre-burocrtico, el

modelo da por resultado, precisin, velocidad, certidumbre, conocimiento de la
informacin, continuidad, reduccin de desacuerdos y de costos... (Weber:1985)5.

4
La elaboracin de un ndice para la medicin del grado de burocratizacin de reas sociales de
gobiernos locales intermedios constituye uno de los productos del Proyecto Polticas Sociales y Modelos
de Gestin Pblica. Niveles sub nacionales de gobierno en Argentina, en el marco del Programa Prioritario
Espacio pblico y polticas: representaciones, prcticas y actores. Argentina a partir de la dcada del 80,
Universidad Nacional de Quilmes, 2007 2009, dirigido por Sergio Ilari.
5
Aqu se podra abrir otro debate que lleva a analizar las funciones y disfunciones de la burocracia, tema
ampliamente debatido en la bibliografa. A nivel organizacional, una perspectiva interesante respecto de la
formalizacin es la de Ricard Hall (1996). No entraremos en este debate, a fin de centrarnos en el
objetivo del trabajo.
 Desagregadas las dimensiones del modelo podramos preguntarnos, hasta qu
puntos era burocrtica la gestin pblica de los aos 80 en Latinoamrica? Desde una
perspectiva macrosocial, consideramos acertada la posicin que adoptaron Peter
Evans (2003), Guy Peters (2003) y Koldo Echevarria (2005), quienes dan cuenta del
bajo nivel de burocratizacin real de las administraciones latinoamericanas,
sealando que slo existen en ellas algunos espacios puntuales organizados con tales
caractersticas. Sin embargo, si ampliamos an ms el foco de anlisis podramos
afirmar que ya en la propia naturaleza de los Estados Perifricos se encuentra una
13 limitada organizacin autnoma del estado y una dbil constitucin de las instancias
superiores de gobierno de acuerdo a un modelo racional, neutral o burocrtico. En un
marco de heterogeneidad estructural de las formaciones sociales y de ausencia de un
espacio econmico nacional integrado y un mercado nico (Evers: 33 y 71), el aparato
estatal se va constituyendo con mltiples funciones diferenciadas, muchas veces
capturadas por intereses particulares y con un bajo grado de institucionalizacin
formal. Desde ya, cabe distinguir que a nivel nacional algunas organizaciones
pblicas adquirieron componentes cercanos al modelo, tal como los Ministerios de
Relaciones Exteriores o el Poder Judicial. Incluso tambin podramos visualizar
organismos de este tipo en el mbito de las reas que gestionan las polticas sociales
universales, de salud y educacin, an estando stas en manos del gobierno nacional
o a cargo de las administraciones provinciales. Pero tampoco se salvaron de ser
catalogadas por el discurso hegemnico de los 90, de burocrticas el resto de las
reas sociales, varias de ellas pobremente institucionalizadas e incluso tambin
quedaban as caracterizados los gobiernos locales.

La simpleza del discurso neoliberal tambin se reflejaba en la ausencia de referencia

respecto de los cambios en las administraciones pblicas, al modificarse el rgimen
poltico. Siguiendo a Oscar Oszlak podramos afirmar que en Amrica latina, la
modalidad de gestin burocrtica obtuvo mayor preponderancia bajo algunos de los
gobiernos militares (entre ellos los que se produjeron en los aos 70 en los pases del
sur del continente). La orientacin eficientista, el fuerte nfasis otorgado a los
programas de racionalizacin y organizacin del estado, la jerarquizacin de las
oficinas de planificacin, el desarrollo de capacitaciones y concursos internos para
acceder formalmente a los cargos, constituyen claros indicadores de la priorizacin de
este modelo (29 31).

1.2 El modelo Neopatrimonialista o Clientelar

 Tambin en este caso estamos frente a un concepto que ha generado mltiples y
heterogneas interpretaciones. Clientelismo, caciquismo, particularismo,
prebendalismo y patrimonialismo son a veces considerados sinnimos, mientras que
en otras oportunidades son distinguidos entre s. Sin intencin de entrar en esta
oportunidad en un debate conceptual, en nuestro caso consideramos al
patrimonialismo como un tipo de rgimen poltico, mientras que al clientelismo poltico
como un tipo de relacin interpersonal entre individuos de estatus desigual que se
13 manifiesta en prcticas de intercambio de favores a cambio de fidelidad poltica
(Auyero: 2001). Siguiendo a Gloria Trocello, hablaremos de neopatrimonialismo,
considerando que se trata de un tipo de rgimen especfico que dispone de las
caractersticas principales del modelo patrimonial tradicional, pero que en este caso se
desarrolla en el marco de un sistema poltico formalmente democrtico (2009: 27).

Lo que queda claro es que parecera existir una correspondencia entre el modelo
patrimonial de gestin y las relaciones de negociacin clientelar. Informalizacin,
discrecionalidad, personalismo, lealtades pareceran ser conceptos constitutivos en
ambos casos. Ahora bien, qu caractersticas debera tener un modelo de gestin
pblica en donde se hayan institucionalizado las prcticas clientelares?

Tomando como base la proyeccin que hace Oscar Oszlak (1980) de las
caractersticas que distingue Max Weber acerca del rgimen patrimonial tradicional a
las modernas administraciones pblicas y en particular a las latinoamericanas del siglo
XX, podramos afirmar que un modelo clientelar se asienta en la dominacin de un
solo hombre, donde los bienes pblicos son considerados y administrados como
propios por el lder. El lder ocupa el centro de la escena poltica, desde donde ejerce
el poder fundado en relaciones personales y obligaciones recprocas, conformndose
as una estructura jerrquica radial (Oszlak:1980:42-43).

Sabido es que este modelo de gestin se desarrolla con un alto grado de informalidad.
Y de existir la normativa, fundamentalmente cumple una funcin de pantalla. Slo se
cumple la fraccin de la norma que interesa, en funcin de los objetivos del funcionario
pblico.

Acerca de las relaciones jerrquicas, Oszlak comenta el caso de Joaqun Balaguer, en

Repblica Dominicana, donde se detectaban serios problemas de interdependencia.
Por ejemplo, era comn designar secretarios de estado sin cartera (lo cual
 desnaturalizaba las relaciones jerrquicas formales) o tambin vale como ejemplo la
relevancia que asuman las relaciones informales, obvindose as, la va jerrquica
(44).

El modelo clientelar ante su bajo grado de formalizacin y de cumplimiento efectivo de

la norma, permitira un funcionamiento flexible de la organizacin. En funcin de quin
es el ciudadano cliente la gestin de los procesos ser ms o menos rpida y eficaz.

13 A diferencia del modelo racional legal, el mecanismo de ingreso a la administracin se

relaciona especialmente con la militancia o el parentesco. Tambin existirn
diferencias respecto de la duracin del contrato de trabajo. Mientras en un organismo
burocrtico se valora la carrera, la continuidad, dado que esto incide en el
aprendizaje, la experiencia del trabajador. En un modelo ideal clientelar se asume el
cargo pero junto con un nuevo equipo de gobierno, que responder con lealtad a las
rdenes del patrn jerrquico. El personal permanente es un estorbo.

En este modelo las decisiones tienden a ser errticas, casi antojadizas,

frecuentemente apartadas de todo marco normativo formal, a diferencia del carcter
rotundo, inapelable tcnicamente informado que adoptan en los regmenes
burocrticos autoritarios o de la naturaleza negociada y marginalista que adoptan en
los democrticos liberales (Oszlak: 45) .En este marco patrimonial, la consecuencia en
el mbito del espacio pblico es la negacin del pluralismo, para producir la identificacin con
el lder y con el rgimen gobernante. La cultura que se genera se asimila a la de un
comunitarismo conservador que, mediante el ejercicio de la violencia simblica, tender a la
estructuracin de sujetos afectivamente inmovilizados, que naturalizan la dominacin (

A fines de los aos 80, tomando como base a varios municipios argentinos, Pedro
Prez haca una muy apropiada descripcin de los modelos de gestin local, a los que
denominaba clsicos ampliados, dado los cambios que se estaban produciendo en el
contexto y la readecuacin del rol del municipio clsico prestador de servicios al
contexto vigente de aumento de la pobreza y la inequidad. Prez observaba que el
modelo clsico se estaba transformando o ampliando en dos direcciones, por una
parte una ampliacin de carcter democrtica y por otra, la consolidacin del modelo
clientelar. Los municipios estudiados que eran ms cercanos a este modelo
presentaban una limitada calificacin del personal, bajos salarios; escasos de
recursos materiales de trabajo y una notoria desorganizacin administrativa,
provocada por el crecimiento de reparticiones y de cargos jerrquicos. Adems,
 observaba en ellos el estilo inmediatista de gestin, el cual tiende a limitarse a la
produccin de un reducido espectro de productos, en funcin de demandas puntuales
y a cambio de apoyo poltico (1991:208). Humberto Vargas llegaba a similares
conclusiones tomando como base la situacin de municipios intermedios de Bolivia. El
modelo sigue los patrones anteriores de manejo patrimonialista, clientelar y
excluyente (1991:75). Y estas mismas caractersticas detectaba Fabio Velsquez en
Colombia. El clientelismo vigente implica que los intermediarios polticos atienden las
necesidades populares slo de manera selectiva, preferiblemente individual y a
13 condicin de que los beneficiarios acepten su papel de subordinacin y de electorado
cautivo (1991:124)

En una investigacin anterior desarrollada a mediados de los aos 90 y dirigida a

analizar la gestin social de dos municipios argentinos de tamao medio nos
encontramos con que, a diferencia de los que deba ocurrir en el un modelo
burocrtico, en general en las reas sociales no existan manuales completos de
funcionamiento, objetivos explcitos de accin, misiones y funciones predeterminadas,
procedimientos administrativos definidos, personal seleccionado por concurso y
carrera administrativa en vigencia. Incluso, la poca documentacin oficial que exista
respecto de los objetivos de gobierno no era reconocida como existente por los niveles
inferiores de gobierno. Las organizaciones tenan muy baja formalizacin, alcanzando
bastante flexibilidad en sus aspectos formales.(Ilari: 2001).

A similares conclusiones llegaba Enrique Cabrero Mendoza, aunque analizando

informacin de la totalidad de los municipios de Mxico, en sus diversas reas de
gestin. A mediados de los 90, de los ms de 2000 municipios existentes, el 63 %
careca de las normas bsicas de funcionamiento. En casi 80% de los municipios no
exista un marco normativo de planeacin y presupuestacin que ordene las acciones
en el tiempo ni que vincule asignacin de recursos con objetivos y metas previamente
establecidos. En promedio, menos de un 50% de los municipios dispona de
reglamentaciones sobre servicios pblicos. Otro dato importante es que slo en 46%
cuenta con un reglamento de obra pblica municipal. De igual forma se observan
rezagos importantes en estructuras organizativas y sistemas de administracin, slo
55% del total de municipios llevan a cabo acciones de evaluacin de proyectos y slo
46% tiene algn tipo de sistema de administracin de recursos materiales y de
inventarios (2).
 1.3 El modelo Democrtico

El retorno al rgimen democrtico constitua en Amrica latina un marco contextual

sumamente relevante para dar lugar a cambios en las administraciones pblicas. Por
lo pronto, Oscar Oszlak visualizaba que en los regmenes democrticos liberales en
lugar de una estructura piramidal rgida, propia de los regmenes burocrticos
autoritarios, las relaciones de poder se tienden a difundir en mltiples instancias y
13 unidades de decisin. La menor concentracin del poder hace posible un mayor
aislamiento y autonoma funcional de las unidades estatales (34).

Llevando el tema a los gobiernos locales, Prez seala que adems de la ampliacin
clientelar, existe en ese perodo una segunda ampliacin del modelo clsico de los
gobiernos locales, hacia una modalidad democrtica. En los aos 80 aparecan
experiencias innovadoras de municipios o al menos de reas determinadas de dichos
municipios, donde se intentaba modificar las lgicas tradicionales de accin,
generando prcticas democrticas y/o de participacin ciudadana. En estos casos, el
tipo de vnculo establecido con la poblacin supona la organizacin autnoma y su
participacin en procesos decisorios. Dado que el cambio slo se visualizaba en
algunas de las reas de gobierno, es que el autor lo describe como en transicin.
(209). Tambin cabe agregar que estas experiencias participativas se estaban dando a
lo largo de todo el continente, pero en ningn caso de manera generalizada. Dos
experiencias tuvieron bastante difusin en los aos 80 en la provincia de Buenos
Aires, Argentina, la del municipio de Zrate y su programa participativo de
relocalizacin del Barrio de la Carbonilla6, as como tambin experiencias de mayor
amplitud, tal como la conformacin de los Consejos de la Comunidad en el municipio
de Moreno7. Tambin emergieron en toda Amrica latina experiencias de este tipo,
claramente vinculadas con el nuevo contexto democrtico. As puede destacarse la
experiencia de los Talleres Municipales de Planificacin que desde 1988 se
desarrollaron en Sucre, Bolivia; los Comits de Gestin y las prcticas de los Cabildos
Abiertos en Ilo, Per; el inicio de la experiencia participativa de Villa El Salvador, Per
y tambin a fines de los 80, el Presupuesto Participativo de Porto Alegre.

6
Hemos analizado y evaluado los resultados del programa en Ilari: 2003
7
Se puede acceder a una descripcin del caso en Herzer y Prez:1990
 2. Analizando un caso. La gestin social en el Municipio de Florencio Varela
(1984 1987)

Como decamos con anterioridad, el campo de la educacin constituye un escenario

donde varios de los componentes a los que hicimos referencia sobre el grado de
burocratizacin estaban vigentes en muchos de nuestros pases durante los aos 80.
El formalismo, la impersonalidad, el acceso por concurso, la estabilidad laboral, la
divisin de tareas, son atributos que podramos visualizar en la gestin educativa
13 formal encargada de la enseanza obligatoria, tanto siendo gestionada desde el
gobierno nacional como desde los gobiernos intermedios o provinciales. Ahora bien,
qu suceda en el mbito de los gobiernos locales, los cuales en Argentina estaban a
cargo de la educacin inicial, es decir, de la gestin de algunos servicios de jardn de
infantes o preescolar?

Observamos en Florencio Varela, un municipio de tamao medio localizado en el sur

del Conurbano de Buenos Aires que, al regreso de la democracia en los aos 80, se le
dio impulso al rea educativa al crearse una Secretara de Cultura y Educacin que
pas a administrar el rea y se encarg de crear diecisis jardines de infantes bajo su
dependencia. En ella, sin embargo, la modalidad de gestin lejos estaba del modelo
burocrtico. En aquel momento, la secretara estaba a cargo de un socilogo, ex
sacerdote cristiano que le otorg al rea un amplio espacio de libertad.

Trabajbamos todos en todo. Si haba una obra de teatro, bamos

todos; si haba un acto de las huertas bamos todos. bamos a
trabajar los sbados, domingos, lo que sea. Cuando uno
necesitaba algo el Secretario estaba y se escuchaba mucho a la
gente. Era otra poca. Las reuniones eran consensuadas. Todo
era muy informal.8

Por otra parte, cabe visualizar que la funcin de la educacin inicial no estaba ni
siquiera contemplada por la Ley Orgnica de Municipalidades de la Provincia de
Buenos Aires, norma que define en su art. 27, las funciones que pueden reglamentar y
desempear los gobiernos locales en esta jurisdiccin provincial. Con lo cual, el
panorama se caracterizaba por la ausencia de normas que enmarquen la intervencin
municipal en el campo de la educacin inicial, el bajo grado de divisin del trabajo y de
cumplimiento de jerarqua de autoridad y ni qu decir de seleccin del personal segn
8
Entrevista c (pg. 3)
 competencia tcnica. En todo el Municipio haba muy poco personal. Despus se fue
integrando la militancia con lo que se fue ampliado el personal9. A qu conclusin
podramos llegar con esta nueva informacin? Consideramos que es correcto hablar
de la constitucin del modelo burocrtico en la gestin de la poltica educativa, pero
limitando la afirmacin a ciertos servicios educativos, aquellos que alcanzaron
tradicionalmente la obligatoriedad y universalidad. Pero no as, aquellos servicios
educativos gestionados desde los municipios, los cuales en ese momento adoptaban
otra modalidad de gestin.
13
Qu ocurra en otras de las reas sociales?

Desarrollo Social

El rea de Desarrollo Social sin duda tom relevancia en las reas municipales a partir
del retorno democrtico del 83. Sin embargo, fueron tomando funciones dependiendo
de la voluntad de los funcionarios a cargo del rea. En el municipio de Florencio
Varela, se encargaban de repartir algunos bolsones de alimentos a personas muy
necesitadas que no superaban la centena. Esta funcin no se realizaba segn normas
escritas y procedimientos establecidos, sino que se iba creando sobre la prctica
misma, el cmo y el a quin de la asistencia. A las personas que se acercaban, se les
haca una encuesta social y se discuta si se le daba o no asistencia, segn las
necesidades de cada familia.
Los procedimientos en el mbito municipal varelense, se iban construyendo a medida
que iban surgiendo las necesidades. Habamos diseado, en ese momento, un
formulario para ir llenando con la informacin de cada familia, como una ficha para ir
registrando a las familiasy curiosamente es el mismo que se sigue usando ahora,
por supuesto que hoy hecho con ms tecnologa.
Con respecto al ingreso del personal, si bien exista en el municipio un exmen de
ingreso que meda aptitudes fsicas e intelectuales, ste se dej de utilizar a partir de
1984. Lo cierto es que empezaron a entrar familiares y gente de confianza de los
funcionarios de ese momento; ingresaban por el hecho de ser militantes10.
Las funciones de los puestos de trabajo si bien estaban asignadas no respondan a
criterios formales de los sistemas burocrticos Cada uno saba lo que tena que hacer
porque cuando entramos, en nuestro caso antes de 1983, alguien nos haba dicho vos
tens que hacer esto as y as; tenamos bastante delimitado lo que haca cada uno,

9
Entrevista c (pag. 1)
10
Entrevista D
 pero bamos respondiendo segn las necesidades que se presentaban a diario. No
haba nada escrito que nos dijera cules eran nuestras funciones.
Los ascensos eran establecidos por el poder de los funcionarios en la medida de las
limitaciones presupuestarias, no existiendo reglas claras de evaluacin y promocin
del personal. En mi caso, el Jefe de ese momento se iba, entonces le propuso al
Secretario que me quede yo a cargo, porque vena trabajando con l y saba cmo se
hacan la mayora de las cosas le gust cmo me desenvolva, y me propueso. As
es como llegu a ese cargo en ese momento.
13 La informalidad en la administracin de las reas sociales a nivel municipal impeda la
planificacin de acciones, el establecimiento de normas y el cumplimiento de las leyes
provinciales vigentes como la ley (Decreto/ley) orgnica de las municipalidades,
sancionada en 1958 en lo social vos sos la Cenicienta, cuando vos vas a una reunin
de gabinete, no te dejan hablar, te dan el mnimo de recursos, el 5%, no, el 3%, el
0,1% de los recursos municipales y es ms, si vos esos recursos no sos piola de
ordenarlos en una ordenanza para esto, te lo afanan, te lo afanana m me lo
afanaban para comprarles botas a la gente del corraln.11
Es interesante destacar, que si bien las dimensiones formales que se presentaron al
incio del presente documento que daran cuenta de la existencia o no de una sistema
racional-legal no estaban presentes, el acatamiento a las normas establecidas
(aunque stas fueran tcitas o poco delimitadas) s se cumpla, Tenamos una
formacin muy represiva, nadie se animaba a no hacer lo que te indicaban. ramos
muy jvenes y recin salamos de un gobierno militar. Claro que todo eso se fue
relajando con la democracia, pero nosotros que ya venamos trabajando seguimos
igual, hacamos lo que nos decan, no lo cuestionbamos12.

Salud
El rea de salud, quizs se asemeja ms al de educacin en cuanto a los niveles de
formalizacin de los cargos y funciones que deben desempear los agentes y
funcionarios pblicos y a los niveles de profesionalismo que se presume tienen que
tener no slo los profesionales que trabajan en sus dependencias sino tambin la
formacin profesional que tienen en general los funcionarios que ocupan lugares de
decisin en el rea.
As es que en el Municipio de Florencio Varela, en el rea de salud,sin embargo, en
los 80 se encontraban niveles de informalidad que provocaban acciones por fuera de
lo esperable en una organizacin racional-legal. Nosotros en el 85, 86 abramos

11
Entrevist F
12
Entrevista D y E
 Centros de Salud en una casa de familia, nos prestaban una habitacin, una camilla y
venan un pediatra, una partera o ginecloga en el mejor de los casos13

Vivienda
Al tomar las reas sociales para la presente investigacin, no poda quedar fuera del
anlisis la vinculada a la tierra y a la vivienda. Sin embargo, durante los aos 80 eran
muy incipientes las acciones de los gobiernos locales referidos al diseo y/o
13 implementacin de polticas sociales cuyo objeto fuera la regularizacin o el
mejoramiento de la habitabilidad de las personas. Es as como en el municipio de
Florencio Varela, se cre recin en 1986 la primera Direccin de Tierras y Vivienda,
El desafo fue crear institucionalidad luego de realizar un diagnstico, para
implementar una poltica especfica de regularizacin de tierras ya ocupadas.
La construccin de esta Direccin estuvo signada de una gran horizontalidad
producto de los aos de apertura democrtica que se vivan. Se discuta todo, y las
instancias formales e informales de participacin eran utilizadas para la definicin de
las principales polticas. Se lleg al punto de discutir a quien iban a poner de Director
una vez que el Director anterior abandon el cargo, se discuti en asamblea y se
elev; por supuesto que no prosper, no fue aceptado por el Intendente. La jerarqua,
si bien se aceptaban las indicaciones del Director y de la Subsecretaria, las decisiones
eran tomadas en forma democrtica, a travs de permanentes reuniones participativas
de la totalidad de los empleados del sector.
Si bien no existan normas y procedimientos por escrito sobre las acciones propias de
la Direccin, s se realizaron las acciones pertinentes para que el Programa de
regularizacin de tierras fuera aprobado segn la legislacin vigente, cumpliendo los
procedimientos generales establecidos (aprobacin del Programa por el Concejo
Deliberante a travs de una Ordenanza).
La estructura de la Secretara sufri modificaciones segn las propias necesidades de
gestin, as a dos aos de la creacin de la Direccin de Tierras y Vivienda, se cre
una Subsecretara de Obras Pblicas y Programacin, de la cual dependa la
Direccin antes citada. Esto seala un bajo grado de estabilidad estructural, contrario
a lo que afirm Weber sobre la burocracia Sectores jurisdiccionales estables y
oficiales (Weber:3), o por la negativa, afirmaba que en las estructuras no
burocrticas, las comisiones y autoridad no estn delimitadas con precisin, sino que
se establecen de manera temporaria y para cada caso (Weber:5).

13
Entrevista F
 Hacia el interior, la diferenciacin horizontal era muy informal, dividiendo tcitamente
las reas y funciones de los puestos de trabajo, es decir, se rompa con el principio
weberiano de las atribuciones fijas (Weber, EyS 717) y con el de competencia
jurisdiccional (Weber: 10).
Con respecto a los agentes municipales, en esta nueva estructura creada, el personal
ingresaba a travs de una entrevista personal con el Director y/o con la Subsecretaria,
sin rendir ningn tipo de examen sobre su capacidad. A pesar de ello, por ser un rea
muy especfica dentro de las reas sociales, ms del 60% del personal que ingres
13 posea estudios formales especficos para el rea (arquitectos, diseadores,
comunicadores). Contrario a las caractersticas de la burocracia, el salario de los
trabajadores de esta rea, era mayor al salario de la media de los trabajadores
municipales, no haban ingresado en una categora inferior con posibilidades de
ascenso, sino que directamente el ingreso era en una categora superior y sin
posibilidad real de movilidad, de ascenso.

3. Algunas conclusiones

Como primera consideracin podemos sealar que el modelo de gestin pblica

vigente en las reas sociales estaba constituido en los aos 80 por una heterognea
situacin diferenciada segn los niveles de gobierno y a su vez, segn las diferentes
reas de actuacin pblica. Mientras en el nivel nacional y en particular en algunas
reas sectoriales, podan detectarse elementos de organizacin racional - legal, al
mismo tiempo, el resto de la administracin pblica se presentaba con escasos niveles
de burocratizacin. A nivel local, haciendo foco en las funciones sustantivas y
particularmente en las reas sociales, el modelo tradicional de gestin pblica en
Argentina lejos estaba de haber sido de carcter burocrtico. Pero esto no debe
llevarnos a afirmar que el modelo vigente en los aos 80, como no era burocrtico, era
de carcter clientelar. Caracterizarlo de clientelar nos llevara a la misma errnea
generalizacin que estamos cuestionando. Por el contrario, consideramos que sera
ms apropiado hablar de un modelo caracterizado desde el retorno a la democracia,
por su alto grado de discrecionalidad. Partiendo de la base del Informe elaborado
por el Consejo Cientfico del CLAD, podemos afirmar que en la regin la ausencia de
burocracias profesionales (y menos an a nivel local) redund en un aumento del
clientelismo y el patronazgo, generando as un modelo hbrido de gestin (8).

Este modelo efectivamente vigente dispone de unas pocas dimensiones del modelo
burocrtico, pero no de otras sumamente importantes y propias de una gestin
 pblica racional legal local tal como el acceso del personal por concursos, la
estabilidad laboral con un sistema de control y evaluacin eficaz, o la definicin de
normas tcnicas de procedimientos. Pero a esto cabe agregar que un componente
esencial de este modelo discrecional estara dado por la informalidad de las prcticas,
el no respeto de las pocas normas escritas, lo cual constituye el ltimo de los
componentes del modelo burocrtico que incluimos al iniciar este trabajo, pero que no
por su ubicacin debe ser menospreciado, sino todo lo contrario.

13 Cabe agregar, que fuera de las reas sociales y a su vez, del resto de las funciones
sustantivas de los municipios, podramos visualizar ciertas caractersticas del modelo
burocrtico. Nos referimos a las reas de apoyo, encargadas de la recaudacin, el
control contable, el rea de compras o la asesora letrada, donde el formalismo y la
jerarqua vertical se hacia presente. Pero esto no era la regla en el resto de las reas
de gobierno y como decamos, tampoco sera de esperar que en esas reas de apoyo
realmente se hubiera constituido un modelo de alto grado de burocratizacin, ante la
ausencia de otros componentes tal cual el de la impersonalidad, la seleccin y
promocin por concursos o el cumplimiento de las normas. Esto nos lleva a
considerarlo tambin dentro del modelo discrecional de gestin pblica local y lo
denominaremos formalista.

Frente al simplismo del discurso hegemnico planteado en los 90, consideramos que
el caracterizar a la gestin social municipal de carcter burocrtico, no se acierta en
el diagnstico, adems de ensombrecer la rica heterogeneidad que los municipios
argentinos estaban viviendo en ese momento, diversidad que incluso se expresaba al
interior de cada administracin al convivir reas en donde se gestaban o reproducan
modelos alternativos de gestin. Esto mismo se desprende de las primeras
aproximaciones al caso que estamos investigando actualmente y a su vez, el anlisis
que realizamos a mediados de los 90.

El bajo grado de formalizacin y de cumplimiento de la norma en el modelo que

denominaremos discrecional, permite un funcionamiento flexible de la organizacin.
No eran estructuras rgidas las que haba, eran sumamente flexibles y en muchos
casos, con un alto grado de informalidad. Cabe aclararse que la discrecionalidad la
entendemos respecto de la norma y no respecto de la autoridad constituida. Es decir,
en un marco de gestin clientelar existen fuertes rigideces producto de la verticalidad
de las acciones y el ambiente competitivo que al interior del gobierno se despliega (en
particular en las segundas lneas de la estructura). Por lo que cuando nos referimos a
 la discrecionalidad, fundamentalmente nos queremos referir al uso y abuso de la
norma en este mbito.

Lamentablemente, el uso habitual que los gobiernos locales le dieron a dichos

mrgenes de libertad fueron dirigidos a fortalecer y recrear la estructura clientelar
tradicional. En este modelo discrecional clientelar, en funcin de quin es el
ciudadano cliente se acceder o no al bien o servicio y a su vez, la gestin de los
procesos ser ms o menos rpida y eficaz. A diferencia del modelo racional legal, en
13 el modelo discrecional clientelar el mecanismo de ingreso a la administracin se
relaciona especialmente con la militancia o el parentesco. Tambin existirn
diferencias respecto de la duracin del contrato de trabajo. Mientras en un organismo
burocrtico se valora la carrera, la continuidad, dado que esto incide en el
aprendizaje, la experiencia del trabajador, en un modelo discrecional clientelar el
que asume el cargo, asume con su gente. El personal permanente es un estorbo.

Sabido es que tanto en Argentina como en toda Latinoamrica, los gobiernos locales
casi no han avanzado en la fijacin de un servicio pblico profesional. En los 80,
saliendo de los perodos de dictaduras militares, existan reas donde se haba
instituido algunos componentes menores del modelo racional legal, tal como la de
Hacienda o Contabilidad, producto de la necesaria rendicin de cuentas. Pero esto no
cabe generalizarlo al resto del gobierno. En particular las reas que gestionaban las
polticas y los servicios sociales muchas veces fueron proclives al comportamiento
clientelar y muy en menor medida, a una gestin que alentaba la generacin de
espacios de deliberacin interna y participacin ciudadana.

Desde ya, Modelo Burocrtico y Modelo Clientelar en la gestin no son compatibles. O

es uno, u otro. La neutralidad valorativa, la racionalidad de los procedimientos, la
especificidad de las atribuciones y responsabilidades de cada puesto de trabajo y la
carrera burocrtica segn criterios explcitos de evaluacin son particularidades que
reducen notablemente la discrecionalidad de polticos y funcionarios locales. Y en este
marco de un modelo discrecional clientelar de existir la normativa, fundamentalmente
cumple una funcin de pantalla. Slo se cumple la fraccin de la norma que interesa,
en funcin de nuestros propios objetivos. Se acata pero no se cumple.

Pero a su vez, el regreso a la democracia en los aos 80 permiti generar

transformaciones en la gestin local que fueron transformando la gestin al incluir
componentes democrticos o participativos, ya usuales en algunas administraciones
 latinas que pasaron por procesos revolucionarios. Esto nos lleva a hablar de la
existencia en el nivel municipal de un modelo de gestin pblica de las reas sociales
de carcter discrecional, el cual permite la co-existencia de secretaras (o en trminos
generales, municipios) en donde prima el modelo clientelar de organizacin con
otras/otros en donde, an en forma embrionaria, se establecan formas de
institucionalizacin democrtica.

Las reas sociales de los gobiernos locales han sido en los aos 80 particularmente
13 flexibles, an antes del auge del neoliberalismo y de los procesos de descentralizacin
y de promocin de estructuras adaptativas. Tal como haba detectado Guevara en la
Cuba de los aos 60, la falta de organizacin, el inmediatismo y la informalidad eran
la norma, ms que la existencia y cumplimiento de reglamentaciones rgidas.

Finalmente concluimos que, ante la heterogeneidad existente, la ausencia de normas y

la flexibilidad que daba la posibilidad de no cumplir las pocas existentes, en las reas
sociales de los municipios latinos, el discurso de la Nueva Gestin Pblica y su
recomendacin de aumentar la flexibilidad de las estructuras administrativas ante un
contexto turbulento, ha sido notoriamente inapropiado.

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