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DE LA MILPA A LOS TORTTOONOS

La restructuracin de la poltica alimentara en Mxico


CENTRO DE ESTUDIOS ECONMICOS
DE LA MILPA
A LOS TORTIBONOS
La restructuracin de la
poltica alimentaria en
Mxico

Kirsten Appendini

UftSSD

EL COLEGIO DE MXICO
INSTITUTO DE INVESTIGACIONES
DE LAS NACIONES UNIDAS
PARA EL DESARROLLO SOCIAL
338.191
A646d
Appcndini, Kirstcn Albrechtsent de
De la milpa a los toitibonos : la restructuracin de la poltica
alimentaria en Mxico / Kirsten Appendini. 2a ed. - Mxi-
co : El Colegio de Mxico, Centro de Estudios Econmicos :
Instituto de Investigaciones de las Naciones Unidas para el
Desarrollo Social, el992,2001.
290 p. ; 21 cm.

ISBN 968-12-1018-2

1. Alimentos, Abastos de -- Mxico. 2. Poltica alimenta-


ria - Mxico. 3. Agricultura y estado - Mxico.

Portada de Irma Eugenia Alva Valencia


Fotografa de Mariana Valenzuela Glvez

Segunda edicin, 2001


Primera edicin, 1992

D.R. El Colegio de Mxico


Camino al Ajusco 20
Pedregal de Santa Teresa
10740 Mxico, D.F.
www.colmex.mx

D.R. Instituto de Investigaciones de las Naciones Unidas


para el Desarrollo Social
16, Avenue Jean-Trembley
i 209 Petit-Saconnex
Ginebra 10, Suiza

ISBN 968-12-1018-2

Impreso en Mxico
NDICE

Prlogo a la segunda edicin 7


Presentacin 9
I. El dilema de los precios y la restructuracin econmica 11
1. Introduccin 11
2. El maz: reflexiones sobre una polmica permanente 21
3. El dilema de los precios 27

II. La poltica de alimentos bsicos en Mxico: una visin


retrospectiva 33
1. Introduccin 33
2. La poltica agrcola y de abasto: los aos sesenta 39
3. La poltica de reactivacin de la agricultura: los aos
setenta 55
4. De 1980 a 1982: el Sistema Alimentario Mexicano 73
5. Conclusiones 78
6. Anexo. Costos de produccin y precios de garanta 81
1. El impacto diferencial de los precios de garanta sobre
los productores de maz 81
2. Metodologa para la estimacin de costos de produccin
del maz por condiciones tecnolgicas 85

III. La poltica agrcola durante la crisis 93


1. Introduccin 93
2. La poltica macroeconmica y la agricultura de 1982
a 1990 96
3. La poltica agrcola durante el periodo de estabilizacin
y ajuste econmico 102
4. La oferta de alimentos bsicos 123
5. La restructuracin del agro, 1990: la transicin al libre
comercio 137
6. Conclusin 144

[51
6 DE LA MILPA A LOS TORT1BONOS

IV. La lucha por los precios de garanta 147


1. Introduccin 147
2. La determinacin del precio de garanta del maz 149
3. Las movilizaciones campesinas por los precios 151
4. La lucha por la apropiacin de la comercializacin 168
5. Las estrategias campesinas ante el deterioro de los
precios 171
6. Conclusiones 173

V. El acceso a los alimentos bsicos: el sistema maz/tortilla 177


1. Introduccin 177
2. El acceso a los alimentos 181
3. Los programas de distribucin de alimentos en zonas
urbanas 186
4. El sistema maz/tortilla: precios y subsidios 189
5. La lucha por los subsidios 208
6. Los programas de abasto rural 209
7. Conclusiones 214

VI. Una dcada despus: el maz y los alimentos en los aos


noventa 217
1. Introduccin 217
2. Las reformas econmicas e institucionales 219
3. El impacto en la agricultura maicera 230
4. La poltica alimentaria por el lado del consumo:
los programas de subsidio dirigidos 238
5. Conclusiones 243

Conclusiones 247

Anexo estadstico 255

Bibliografa 277
PRLOGO A LA SEGUNDA EDICIN

En 1992 la modificacin del Artculo 27 y el trmino del reparto


agrario, dieron un fin simblico al proyecto agrario y agrcola que
haba surgido de la Revolucin Mexicana y el desarrollo hacia
adentro. Tambin para el ao 2000, el sistema maz-tortilla se ha-
ba desregularizado tanto por el lado de la produccin y acopio,
como por el lado del consumo. La reedicin del libro no podra
hacerse sin incluir los ltimos diez aos de la poltica agrcola y
alimentaria del pas y sus consecuencias sobre la agricultura, los
productores y la poblacin consumidora.
Revisar un trabajo para una segunda edicin, implica siempre
tomar decisiones difciles concernientes a la actualizacin de di-
cha revisin. Mi decisin ha sido agregar un sexto captulo: "Una
dcada despus: el maz y los alimentos en los aos noventa" y
rescribir ciertas reflexiones incluidas en las conclusiones finales.
Poner al da este anlisis tambin me oblig, a revisar el anexo es-
tadstico.1 El resto del texto permanece igual que en la primera
edicin. Cabe, no obstante, hacer algunas observaciones. Por una
parte, el anlisis de los hechos no cambia en esta segunda edicin,
que igual que en la primera, contiene la historia de cmo fue que
evolucion el sistema maz-tortilla a lo largo de la segunda mitad
del siglo xx, a la luz de las polticas pblicas que perseguan fines
ms o menos explcitos de acuerdo con un proyecto de desarrollo
que implicaba tanto el impulso agrcola como el abasto de bienes
salarios a precios bajos. Los lincamientos generales de interpreta-
cin de los hechos y los comentarios al respecto han permanecido
tambin iguales, debido a que, si bien, algunos de estos debates y
los interrogantes planteados obedecieron a coyunturas muy espe-
cficas, fueron estos enfoques ios pertinentes en cada periodo estu-

1
Agradezco a Beatriz de la Tejera sus valiosos comentarios a este capitulo,
as como la dedicada asistencia de Gabriela Torres-Mazuera en la revisin del
texto y el material estadstico.

171
8 DE LA MILPA A LOS TORTIBONOS

diado y por tanto dan testimonio de las preocupaciones y opinio-


nes en momentos clave de la historia contempornea del pas.
(Para los aos noventa el debate ha cambiado radicalmente su
eje en el mbito internacional. El "dilema de los precios" que
hasta entonces constitua, en los pases en desarrollo el marco de
anlisis de la poltica alimentaria, fue resuelto, por lo menos te-
ricamente, con la apertura de las economas al mercado mundial.
La poltica alimentaria se deslig de la produccin, y se replan-
te bajo otra ptica: la de proporcionar el contexto y polticas
adecuadas que le aseguraran a cada persona el acceso a suficien-
tes alimentos inocuos y nutritivos para satisfacer sus necesidades
y preferencias alimenticias a fin de llevar una vida activa y sana,
como lo propuso la Cumbre Mundial sobre Alimentacin de la Or-
ganizacin Mundial para la Agricultura y Alimentacin, en 1996.
En otras palabras, la seguridad alimentara adquiere una di-
mensin mucho ms compleja, centrndose en los recursos e in-
gresos de la poblacin as como en los factores de vulnerabilidad
y riesgo, sobre todo de los grupos ms pobres, ahora con criterios
defiscalizacinen vez de subsidios generalizados al consumo?)
No obstante lo anterior, la tensin entre la produccin de ali-
mentos y el acceso de los consumidores, persiste.
En Mxico, esta tensin ha permeado los debates en tomo a
las reformas institucionales y a la poltica econmica hacia el
agro. Para los campesinos maiceros y para muchos estudiosos del
campo, los cuestionamientos respecto al futuro del campo y la
poblacin rural siguen vigentes. La resolucin de la poltica ali-
mentara ha sido muy parcial. Los ingresos y las condiciones de
vida precarios de millones de mexicanos indican que la solucin
enfocada al abasto de alimentos no ha sido satisfactoria y una
gran parte de la poblacin rural y urbana no es ajena a los riesgos
y vulnerabilidad en el acceso cotidiano de sus alimentos.
En fin, la desregularizacin del sistema maz-tortilla ha de-
sencadenado un proceso complejo que continua planteando inte-
rrogantes que tienen que ver con mltiples dimensiones de la
vida econmica, social y cultural, no slo del Mxico rural, sino
tambin de los patrones de consumo alimentario de la poblacin
en general. Con la reedicin de este libro, espero contribuir al in-
ters por el tema de los alimentos en Mxico.

Mxico, D. F, febrero de 2001


PRESENTACIN

Este libro es resultado de un proyecto de investigacin que forma


parte de un programa del Instituto de Investigaciones de las Na-
ciones Unidas para el Desarrollo Social (UNRISD, United Nations
Research Institute for Social Development) sobre el impacto de
las polticas de estabilizacin y ajuste en las polticas alimenta-
rias en diversos pases de frica y Amrica Latina.
La oportunidad que tuve de participar en este programa me
brind la posibilidad de escribir un libro y extenderme sobre un
tema que ha sido el eje de mis investigaciones durante varios
aos: el maz y la agricultura campesina.
Quiero agradecer en particular a dos instituciones que hicieron
posible este libro: El Colegio de Mxico, en donde he realizado
mi labor como investigadora en el Centro de Estudios Econmi-
cos, y en donde siempre he disfrutado de las ptimas condiciones
para la realizacin de mis actividades de investigacin; y al
UNRISD que me invit a formar parte de su programa de investiga-
cin y financi el proyecto.
Tambin quiere dejar constancia de que una parte sustancial
de la primera versin del libro fue redactada durante mi estancia
como investigadora visitante en el Centro de Estudios Mxico-
Estados Unidos de la Universidad de California, en San Diego,
durante el otoo d"e 1989.
Estoy sinceramente agradecida con todas las personas que
contribuyeron a la realizacin de mi trabajo. En mis recorridos
desde el cubculo al campo, por las oficinas de la Secretara de
Agricultura y Recursos Hidrulicos, de la Secretara de Comercio
y Fomento Industrial, de Conasupo, de Boruconsa, de Diconsa, y
hasta de las organizaciones campesinas y las organizaciones po-
pulares urbanas, siempre encontr las puertas abiertas y la volun-
tad de sostener entrevistas, proporcionar informacin, intercam-
biar ideas e impresiones.

[91
10 DE LA MILPA ALS TORTIBONOS

Son muchas las personas con quienes estoy endeudada: con


los campesinos y comerciantes de los municipios de Ixtlahuaca y
San Felipe del Progreso, en el Estado de Mxico, donde realic
trabajo de campo, con los colegas en el sector pblico y en la aca-
demia, y con los compaeros en las organizaciones campesinas y
populares, algunos de ellos amigos, antiguos compaeros y ex
alumnos. A todos mi profundo agradecimiento.
El apoyo de Cynthia Hewitt de Alcntara, coordinadora del
proyecto por parte de UNRISD, fue determinante para la realiza-
cin de este libro; su entusiasmo fue constante en nuestras largas
discusiones sobre el maz, y me he permitido utilizar libremente
sus comentarios, sugerencias e ideas para esta versin final. Agra-
dezco sinceramente su amplia colaboracin.
Mana del Carmen Cebada fue una colaboradora muy grata
que durante un ao de trabajo, se dedic a la tarea indispensable
de recolectar y elaborar buena parte de la informacin estadstica
y documental, hacer entrevistas y discutir cotidianamente los ha-
llazgos en la investigacin.
Tambin quiero agradecer a Ral Garca Barrios por su cui-
dadosa lectura del manuscrito y sus mltiples comentarios y
sugerencias. Lo mismo a David Myhre por sus valiosos comenta-
rios. Claro asumo toda la responsabilidad por los errores, omisio-
nes y dems confusiones que pueda tener el libro.
Juan Carlos Vzquez Campos colabor con el cmputo es-
tadstico, Ma. de los ngeles Chvez Alvarado ayud en la re-
produccin final del manuscrito. Laura Sosa hizo la correccin
de estilo.
Justo al terminar la revisin final de este libro se inici el de-
bate ms importante sobre la cuestin agraria en Mxico, refe-
rente a la reforma del artculo 27 constitucional, que se refiere a
la legislacin sobre la tenencia de la tierra. La modificacin de la
ley agraria tendr profundo impacto sobre los productores del
campo y la agricultura maicera. Este libro se refiere a la historia
anterior y la etapa de transicin que ahora, en retrospectiva, cla-
ramente ha llevado a la posibilidad de los cambios que se vis-
lumbran. Todava queda mucho por decir sobre el tema de este
trabajo, el maz y la tortilla.

Mxico, D. E, noviembre de 1991


I. EL DILEMA DE LOS PRECIOS
Y LA RESTRUCTURACIN ECONMICA

1. INTRODUCCIN

En los ltimos diez aos se ha transformado radicalmente la


poltica alimentaria en Mxico con el propsito de hacer ms
fluido y eficiente un complejo sistema de abasto de alimentos
bsicos conformado a lo largo de varias dcadas. Durante mu-
chos aos el reto fue satisfacer la demanda de alimentos de una
poblacin creciente, teniendo como teln de fondo una agricul-
tura que tenda cada vez ms al estancamiento. Para lograr este
propsito, se fue construyendo un sistema de subsidios y apoyos
tanto para el cultivo de bsicos como para el sistema de comer-
cializacin y distribucin de alimentos, en el cual el Estado me-
xicano jug un papel primordial.
Los requerimientos de cambio en la poltica alimentaria du-
rante la crisis econmica del pas en los aos ochenta han tenido
dos causas fundamentales: primero, la poltica de ajuste y esta-
bilizacin seguida por el gobierno mexicano a raz de la crisis
de la deuda externa en 1982, que oblig a disminuir sustancial-
mente el gasto pblico y, por tanto, tambin el gasto destinado
al sistema de abasto de alimentos; y segundo, Mxico ha em-
prendido un nuevo .rumbo en la poltica econmica al adoptar
la estrategia de disminuir la intervencin del Estado en la eco-
noma y lograr una mejor asignacin de recursos a travs del
mercado. Esto tambin ha llevado a la continua revisin y res-
tructuracin de los dos principales ejes de la poltica alimenta-
ria: los precios y los subsidios a la produccin y al consumo
de alimentos.
Las reformas a la poltica alimentaria tienen implicaciones
econmicas y polticas profundas pues afectan a toda la pobla-
cin y a muchos grupos de inters productores agrcolas, in-
termediarios comerciales, industriales y consumidores a lo
III]
12 DE LA MILPA A LOS TORTIBONOS

largo de la cadena produccin-distribucin-consumo de los


principales alimentos, pero afectan principalmente a los produc-
tores y consumidores de los alimentos bsicos tradicionales: a
los campesinos y a la poblacin de bajos ingresos.
En Mxico, mientras que para los primeros se han visto re-
ducidos los recursos del gobierno destinados al fomento de los
cultivos y disminuidos los precios agrcolas, a medida que se ha
seguido una poltica de precios acorde con la liberacin del co-
mercio exterior, para los segundos, los precios finales de los ali-
mentos bsicos han aumentado, y la poblacin beneficiada con
subsidios al consumo ha sufrido varios cambios en los mecanis-
mos de instrumentacin de los mismos.
La transformacin de la poltica de precios y subsidios a los
alimentos esenciales, ha sido un proceso complejo y poltica-
mente difcil que an no termina. Durante los aos ochenta, se
redujeron sustancialmente los recursos destinados a subsidiar
los alimentos bsicos, pero se mantuvieron las instituciones en-
cargadas de instrumentar la poltica alimentaria y no hubo un
cambio radical en los programas ni en los mecanismos de aplica-
cin. Pero a partir de 1989 se emprendi definitivamente la res-
tructuracin de las instituciones encargadas de llevar a cabo la
poltica alimentaria con miras a la desregularizacin del sistema
y la privatizacin de varios agentes a lo largo del mismo.
El desenlace de este proceso no est para nada claro. Los
problemas a resolver son ms complejos y de una magnitud ma-
yor que hace diez aos.
En primer lugar, hoy hay ms mexicanos que hace una dca-
da: en 19901a poblacin era de 81.2 millones y de los once millo-
nes de personas nacidas desde 1980, nueve de cada diez eran
"pobres", categora a la cual pertenece actualmente la mitad de
la poblacin mexicana.1 En otras palabras, hay una mayor de-
manda de alimentos y una menor capacidad de acceso a ellos,
por lo que es necesario mantener programas de subsidios que
beneficien a la poblacin ms pobre. Esta demanda no slo la
ejercen los habitantes urbanos 61% de la poblacin mexicana
vive en localidades con ms de 15 000 habitantes, sino que a
ella se aunan los residentes rurales no productores de alimentos

1
Cifras del Consejo Consultivo del Programa Nacional de Solidaridad,
1990.
EL DILEMA DE LOS PRECIOS Y LA RESTRUCTURACIN ECONMICA 13

y los campesinos que no producen lo suficiente para satisfacer


sus propios requerimientos.
El problema alimentario y de pobreza alcanza dimensiones
preocupantes, pues los datos oficiales estiman que 40% de la
poblacin no alcanza los requerimientos nutricionales mnimos;
la mayora se ubica en regiones rurales donde, segn registros
realizados en 1985, XWo de la poblacin padece algn grado de
desnutricin. Son precisamente los productores agrcolas los
que ms sufren una alimentacin deficiente.
A la vez, durante la dcada de los ochenta, la produccin de
los alimentos bsicos fue cada vez ms deficitaria, en particular
los campesinos vieron deteriorados sus cultivos de maz y frijol
como efecto de los cambios en la poltica agropecuaria.
Las decisiones en materia de poltica alimentaria se enfren-
tan a una serie de dilemas, debido a que sus efectos de corto y
largo plazo, contraponen los intereses de algunos grupos de la
poblacin agricultores y consumidores para satisfacer los
requerimientos inmediatos de consumo de alimentos de una
poblacin pobre y la necesidad de fomentar una agricultura pro-
ductora de alimentos. Tambin debe considerarse los efectos
macroeconmicos como la poltica monetaria y cambiara, co-
mercial y de gasto pblico, sobre la poltica agropecuaria y so-
bre el empleo, el ingreso y su distribucin, y la poltica alimenta-
ria; as como hacerse consideraciones a nivel micro, en el cual
los contextos sociales y culturales pueden tener impactos sobre
la poltica alimentaria, como las decisiones en torno a la asigna-
cin de trabajo y recursos en unidades campesinas o como, por2
ejemplo, el riesgo y la valoracin de recursos no monetarios.
Una poltica alimentaria se refiere a un concepto amplio que
incluye todos los aspectos del sistema alimentario desde la ofer-
ta hasta la distribution y el consumo. Debe tomar en cuenta to-
dos los problemas y agentes que intervienen a lo largo del siste-
ma, as como las necesidades de una sociedad tanto a corto
como a largo plazo, a nivel macro y micro. (Gittinger et al.,
1987: 2 3).
La dificultad esencial de una poltica alimentaria se resume
en el dilema de los precios: los consumidores constituyen la ma-
2
Para una discusin conceptual y metodolgica de poltica alimentaria,
vanse los artculos varios en Gittinger et ai, 1987. en particular la seccin I
"The f.imework of world food policy".
14 DE LA MILPA A LOS TORTIBONOS

yor parte de la poblacin, y reclaman alimentos a precios bajos


debido a que son pobres. Los productores, en su mayora cam-
pesinos tambin pobres, requieren un apoyo productivo si es
que se pretende aumentar la oferta interna de alimentos y, por
tanto, demandan precios rentables. El problema es que los cos-
tos son relativamente altos en condiciones de baja productivi-
dad como las de los cultivos tradicionales en Mxico, y en la
ltima dcada el precio del cultivo bsico el maz ha estado
por encima de los precios internacionales. El Estado se incli-
na por precios bajos a los consumidores en el contexto de pro-
gramas antiinflacionarios, pero propicia el alza de los precios
tanto por el lado de los costos agrcolas como a los consumido-
res, al retirar los subsidios a los alimentos.
El reto para la poltica alimentaria es, pues, dar una solu-
cin al dilema de los precios con el menor costo econmico, so-
cial y poltico; o tomar la decisin poltica de elegir qu grupos
de la poblacin y qu sectores de la economa van a ser benefi-
ciados o perjudicados por esas decisiones. Como seala Melln

La determinacin de los precios agrcolas es un asunto intensa-


mente poltico, porque tiene una influencia profunda sobre la
igualdad, el ingreso, el consumo, la produccin y el desarrollo eco-
nmico. Por lo tanto, la poltica de precios ocupa un lugar de im-
portancia en el debate poltico, en las deliberaciones entre los fun-
cionarios de gobierno y en las decisiones de los consumidores y de
los productores. Esto es un hecho tanto en los pases de ingreso al-
to. . . como en los pases con ingresos bajos donde es central a los
procesos polticos y econmicos (Mcllor, 1988).

En Mxico, este problema fue resuelto en el pasado de dife-


rente manera. Durante los aos cincuenta y sesenta el primer
periodo de intenso desarrollo de la agricultura para el mercado
interno que coincidi con altas tasas de crecimiento de la pobla-
cin e intensas migraciones rurales-urbanas se resolvi por el
lado de la oferta mediante un modelo de desarrollo bimodal en
el cual se promovi la agricultura empresarial en las mejores
tierras agrcolas, con lo que se logr un alto crecimiento en la
productividad, a la vez que se ampli la superfcie de cultivo,
tanto en la agricultura comercial como en la agricultura campe-
sina. Mxico lleg a ser autosuficiente en alimentos bsicos con
una produccin anual de 12 millones de toneladas en promedio
EL DILEMA DE LOS PRECIOS Y LA RESTRUCTURACIN ECONMICA 15

entre 1965 y 1967, y con una poblacin de alrededor de 42 millo-


nes de habitantes.
Veinticinco aos ms tarde la produccin de maz, frijol,
trigo y arroz era de 16 millones de toneladas pero la poblacin
casi se haba duplicado. Despus del periodo de crecimiento se-
alado, la agricultura entr en una etapa de lento crecimiento
e incluso hubo aos de franco estancamiento. El modelo de de-
sarrollo haba llegado a sus lmites, y se pusieron en marcha
otras polticas agrcolas a fin de incorporar la agricultura cam-
pesina tradicional a diversos proyectos, cuyo objetivo era la ele-
vacin de la productividad y la incorporacin de los productores
campesinos al mercado. Esto signific una revisin de los pre-
cios agrcolas fijados por el gobierno precios de garanta a
fin de dar incentivos a los productores, pero a la vez se mantuvo
una poltica de alimentos baratos a los consumidores lo cual sig-
nific un creciente sistema de subsidios, tanto para fomentar el
cultivo de bsicos en un sector de la agricultura de baja produc-
tividad como para mantener a precios bajos los alimentos. Esto
caracteriz la poltica agrcola de los aos setenta.
Adems del objetivo de impulsar el desarrollo de la agricul-
tura campesina como parte del proyecto de desarrollo nacional,
es comprensible que durante esos aos, Mxico haya persistido
en la meta de alcanzar la autosuficiencia alimentaria. Los mer-
cados mundiales de granos eran inestables y los precios tendan
al alza; en el mbito internacional exista la preocupacin de si
sera posible enfrentar la creciente demanda de alimentos en los
pases del Tercer Mundo, deficitarios en su produccin, a lo que
se sum la tambin creciente demanda de granos de algunos pa-
ses socialistas.
El panorama cambi en los aos ochenta y no porque los
pases deficitarios hayan logrado incrementar su produccin
por el contrario, el problema alimentario se ha agudizado en
los pases subdesarrollados, sino debido a que desde entonces
el contexto mundial es diferente: existe una abundante oferta de
granos en el mercado internacional, cuyo principal proveedor es
Estados Unidos. El problema alimentario se ha vuelto un pro-
blema de distribucin y no de disponibilidad. Para los pases
subdesarrollados y deficitarios, representa un problema de esca-
sez en un mercado mundial de oferta abundante. sta es una si-
tuacin compleja y contradictoria y puede convertirse en un ver-
dadero dilema para la agricultura de estos pases, ya que se
16 DE LA MILPA A LOS TORTIBONGS

enfrentan a la opcin de promover a largo plazo una agricultura


que permita satisfacer los requerimientos de alimentos bsicos,
o a adquirir stos en el mercado mundial a un costo menor, a
corto plazo. Esto sucede sobre todo ante la apertura de las eco-
nomas, y las presiones ejercidas por los pases superavitarios
para vender sus excedentes de grano, promoviendo prstamos
blandos para los pases importadores.
En Mxico, no obstante logros parciales de las polticas de
fomento agrcola como por ejemplo con el programa del Sis-
tema Alimentario Mexicano en 1980-1981, en general persis-
ti el dficit interno de bsicos y la importacin de alimentos,
en particular del maz, fue creciente.
Con la crisis de 1982 ya no era sostenible la poltica alimen-
taria de subsidios tanto para los productores como para los con-
sumidores. La imposibilidad financiera de sostener un proyecto
de apoyo a la agricultura llev a abandonar las aspiraciones de
autosuficiencia. Esto se reflej en el programa de desarrollo ru-
ral correspondiente a la administracin del presidente De la Ma-
drid, que se inici en diciembre de 1982, al sustituirse el objetivo
de "autosuficiencia" por el de "soberana alimentaria": asegu-
rar la capacidad de abasto no necesariamente con la produccin
nacional, sino con la capacidad de importacin complementaria
mediante una balanza agropecuaria positiva.
La atencin al sistema alimentario se enfatiz por el lado del
consumo con una visin de corto plazo en la cual era apremiante
atenuar los efectos negativos de la crisis econmica sobre el in-
greso de la poblacin en general, y en la cual un mayor abasto
de los alimentos altamente subsidiados como el maz en el
mercado mundial a precios inferiores a los de garanta, poda
significar un alivio para el gasto pblico. A la vez se emprendi
la restructuracin de los mecanismos de subsidio al consumo
con miras a reducir stos.
De hecho, Mxico es un caso ms entre muchos pases que
en la dcada de los ochenta emprendieron reformas de poltica
alimentaria siguiendo las recomendaciones de los organismos fi-
nancieros internacionales en el sentido de desregularizar los
mercados agrcolas y lograr una mejor asignacin de recursos a
travs del mercado. En particular, los prstamos que ha otorga-
do el Banco Mundial en apoyo a programas de ajuste estructu-
ral, tanto en Mxico como en otros pases, han estado asociados
a reformas institucionales en el sentido de desregularizar los
EL DILEMA DC LOS PRECIOS Y LA RESTRUCTURACIN ECONMICA 17

mercados agrcolas y 3esperar una mejor asignacin de recursos


a travs del mercado. Por tanto, las recomendaciones se refie-
ren a la liberacin de precios, la apertura comercial y la dismi-
nucin de la intervencin gubernamental en los mercados agr-
colas y de alimentos.4
Por tanto, la poltica alimentaria se ha ido conformando a
los lincamientos de la poltica macroeconmica dictada primero
por los programas de ajuste y estabilizacin, y luego por la pol-
tica de restructuracin econmica a la cual se aade una nueva
situacin a inicios de los aos noventa la probable firma de
un tratado de libre comercio entre Mxico, Estados Unidos y
Canad.
Ante el inicio de las negociaciones para dicho tratado, ha re-
surgido el debate sobre la poltica alimentaria desde la ptica de
la oferta, esto es, el papel que tendr la agricultura de cultivos
bsicos para el abasto a la poblacin frente a la opcin de una
creciente dependencia de la importacin de alimentos.
En Mxico persiste una corriente de opinin importante a
favor de un proyecto productivo que apoye la agricultura de b-
sicos, en especial el maz, y que por tanto aboga por una protec-
cin de los cultivos bsicos frente a la apertura comercial. Esta
posicin se basa en la importancia del cultivo y las consecuen-
cias econmicas, sociales, culturales y hasta polticas que ten-5
dra el abandono de una poltica de fomento a la produccin.

1
En muchos casos, por ejemplo algunos pases de frica, se trata de au-
mentar los precios agrcolas de consumo bsico que se encontraban por debajo
de los precios internacionales, lo cual habia deprimido la oferta interna. Esto
hace necesario recurrir subsidios al consumo a fin de aliviar el costo de la
"transicin" para la poblacin consumidora pobre. Vase UNRISD, 1987, as
como los diversos trabajos originados a raz de este proyecto: ponencias del
seminario sobre "Food policy and marketing reforms", UNRISD, Ginebra,
1989.
4
"El conjunto de reformas que se apoyan, cstin enmarcadas implcita-
mente por la teora econmica neoclsica que subraya la idea de que los precios
que reflejan valores de escasez mejoraran la eficiencia de la asignacin de re-
cursos; que la liberalization comercial al mejorar el equilibrio de los incentivos
entre exportaciones e importaciones mejorar la eficiencia y la balanza de pa-
gos; etc." Dubcy, sin fecha.
1
No se trata de ninguna manera de una posicin homognea desde el
punto de vista de enfoques tericos y metodolgicos disciplinas, o posicio-
nes ideolgicas. Vase, para citar algunos autores, Appendini, 1991; Austin y
18 DE LA MILPA A LOS TORTIBONOS

A favor de la liberalizacin se argumenta que el costo social


de mantener una agricultura subsidiada es alto y que sera mu-
cho ms eficiente la importacin de alimentos bsicos debido a
los precios mundiales ms bajos, lo cual significara un ahorro
para la economa del pas en su conjunto (Levy y van Wijnber-
gen, 1991).
En el meollo del debate se encuentra el papel del campesina-
do como productor, frente a la opcin de una creciente depen-
dencia de la importacin de alimentos. En esta discusin es cla-
ve tambin el futuro papel del Estado y la naturaleza de su
intervencin en el sistema de abasto, sea por el lado de la oferta
(en particular la poltica de precios y de subsidios a la agricultu-
ra de cultivos bsicos), sea por el lado de la demanda (en cuanto
a los subsidios a los consumidores).
En Mxico, igual que en muchos otros pases, el papel del
Estado en el abasto ha sido muy importante, debido a la necesi-
dad de suplir las mltiples fallas estructurales de una oferta agr-
cola rgida y de mercados no competitivos propios de los pases
subdesarrollados. En el pasado, esta intervencin en la econo-
ma era coherente con un modelo ms amplio de desarrollo que
tena sus races en el paradigma keynesiano y en el estructuralis-
mo latinoamericano, que atribua al Estado el papel de agente
de punta para promover el desarrollo econmico y para resolver
los grandes rezagos sociales del subdesarrollo. Asi, durante el
periodo de industrializacin hacia adentro, el Estado particip
directamente en la esfera productiva a fin de promover inversio-
nes estratgicas, grandes obras de infraestructura y servicios b-
sicos a la sociedad (Ibarra, 1990).-
Si bien esta intervencin llev a otros problemas tales co-
mo un exceso de burocratismo, ineficiencia y corrupcin que
hoy son objeto de la crtica a la intervencin estatal, la elimina-
cin de la presencia del Estado no acaba con los problemas. En
el caso del abasto de alimentos, la desregularizacin y la elimi-
nacin de los subsidios se encuentra con otros problemas deriva-
dos en particular de la heterogeneidad de la estructura producti-
va y de los mercados.
Como lo seala Cynthia Hewitt en el caso de los sistemas de

Esteva, 1987; Barkin, 1989 y 1991; Calva, 1988; Hewitt de Alcntara, 1992;
Ibarra y Ortk, 1991; Luiselli, 1987; Matus y Puente, 1990; Warman, 1988a
y 1988b.
EL DILEMA DE LOS PRECIOS Y LA RESTRUCTURACIN ECONMICA 19

abasto de alimentos, las reformas macroeconmicas realizadas


como parte de los programas de ajuste, parecen descansar en el
supuesto de que existe un solo mercado y que slo la interven-
cin del Estado puede provocar distorsiones en l, cuando en
realidad, en los pases subdesarrollados los sistemas nacionales
de abasto de alimentos estn conformados por mltiples merca-
dos tanto de productos como de la tierra, el trabajo y el capital,
necesarios para producir esos bienes. En el contexto rural en
donde se llevan a cabo las transacciones comerciales entre la po-
blacin, existe ms bien una red de mercados pequeos en los
que las estructuras de poder local definen los trminos en que se
realizan estas transacciones y el flujo de recursos entre la sociedad
local y el resto de la economa (Hewitt de Alcntara, 1989:19).
En aos recientes, junto con el abandono de un modelo de
Estado promotor del desarrollo, tambin se ha dejado de lado
el del Estado dador de bienestar, una aspiracin profunda de la
mayora de las sociedades latinoamericanas, y los objetivos re-
distributivos han sido sustituidos por el Estado asistencial que,
mediante programas transitorios, debe aminorar los estragos
que sufre la poblacin ms vulnerable frente a los cambios eco-
nmicos. Pero aqu la situacin tampoco es fcil pues el Estado
enfrenta una poblacin con carencias enormes que adems han
empeorado por la crisis y pueden poner en peligro la propia se-
guridad social. Con respecto a los sistemas de abasto de alimen-
tos, estos problemas se refieren al acceso a ellos debido al bajo
poder adquisitivo de los individuos, que pone en riesgo la segu-
ridad alimentaria de grandes sectores de la poblacin.
La visin neoliberal, en la cual la funcin del Estado es
suministrar algunos servicios bsicos salud, programas de
alimentacin complementaria, educacin, infraestructura y
dar seguridad a la sociedad, est basada en la separacin entre
las esferas de la produccin y del consumo, caracterstica de las
economas de mercado. Pero en la realidad cotidiana esta sepa-
racin no es clara dentro de los hogares de las familias de bajo
ingreso, de all que las polticas que afectan a la produccin de
alimentos tienen consecuencias sobre la disponibilidad inmedia-
ta de cultivos de autoconsumo.
La economa campesina es el ejemplo ms evidente de que
no hay una delimitacin entre el mbito productivo y del consu-
mo; ?mbas acciones se realizan dentro de la unidad domstica
campesina. El consumo-bienestar est directamente relacionado
20 DE LA MILPA A LOS TORTIBONOS

con la actividad productiva en el predio, produccin que no ne-


cesariamente pasa en su totalidad por el mercado. Se produce
para consumir y se producen tanto bienes que se pueden vender
en el mercado, como bienes que no son comercializables. Pero
las decisiones con respecto a la asignacin de recursos, de la
fuerza de trabajo familiar, del volumen a producir, del autocon-
sumo y venta, estn influidas por el mercado, sobre todo de pro-
ductos y de trabajo, por lo cual los precios agrcolas y los pre-
cios de los alimentos influidos por las decisiones con respecto
al monto y sentido de los subsidios resultan fundamentales
para que la unidad decida producir o comprar sus alimentos.
Esta realidad hace difusa la lnea divisoria entre los pro-
gramas de apoyo a la produccin y de asistencia al consumo.
Sin embargo, y a pesar de que los efectos de los subsidios a la
produccin y al consumo estn interrelacionados, la poltica
agrcola impone una clara lnea pragmtica entre los programas
productivos y de asistencia social, basada en el criterio de la ren-
tabilidad de la produccin;
Los cambios en la poltica agrcola y de abasto que ahora se
instrumentan en Mxico, junto con el retiro de las instituciones
estatales de muchos mbitos de la produccin rural, tienen im-
plicaciones no solamente para el bienestar, sino que trascienden
el funcionamiento del sistema poltico en el campo. Las refor-
mas afectan las alianzas polticas establecidas durante dcadas
entre el Estado y los diversos sectores rurales, desde la burguesa
hasta el campesinado una base electoral importante para el
partido en el poder (PRI, Partido Revolucionario Institucio-
nal) al cambiar las reglas del juego sobre el acceso a recursos
tales como el crdito, la extensin agrcola y el acopio, as como
la dotacin de infraestructura y la legislacin agraria.
Por el lado de los consumidores, las implicaciones polticas
de la restructuracin actual son igualmente problemticas, pues
la garanta de acceso a alimentos baratos ha sido uno de los
compromisos clave pactados por los gobiernos posrevoluciona-
rios con el sector obrero desde los aos treinta, y renovado en
distintas coyunturas econmicas y polticas a lo largo del tiem-
po. En las ltimas dcadas, la poblacin urbana, a travs de
las organizaciones populares, tambin ejerce presin para lo-
grar este tipo de beneficios, lo cual igualmente le permite cons-
tituir una fuerza poltica con un poder de negociacin cada
vez mayor.
EL DILEMA DE LOS PRECIOS Y LA RESTRUCTURACIN ECONMICA 21

2. EL MAZ: REFLEXIONES SOBRE UNA POLMICA PERMANENTE

El proceso de cambio al que ha estado sujeta en aos recientes


la poltica alimentaria en Mxico, se refleja de manera particu-
larmente compleja en la cadena de produccin, distribucin y
consumo del alimento ms importante de la dieta mexicana, el
maz. Adems de ser el cultivo principal en Mxico y la base de
la agricultura campesina, el maz es el alimento principal de la
poblacin que lo consume convertido en tortilla o preparado en
una gran variedad de otros alimentos.
Del total de 825 mil millones de pesos (de 1983) que el Esta-
do mexicano otorg en subsidios a los productos bsicos en el
periodo de 1983 a 1989, 40<7o fue destinado al sistema maz-tor-
tilla en su conjunto.6 La magnitud de esta erogacin por parte
de las dependencias gubernamentales en favor de agricultores,
industriales y consumidores, hace del sistema maz-tortilla el ca-
so ms importante que hay que estudiar si se quiere entender
el proceso de cambio al que ha estado sujeta la poltica alimen-
taria durante la dcada de los ochenta en Mxico. A la vez, un
anlisis de este sistema permite ilustrar la complejidad de los
problemas que surgieron cuando se intent transformar y en
parte desmantelar un sistema de subsidios que se haba enraiza-
do en toda la cadena de la transformacin del grano de maz
en tortilla.
La cadena empieza en el campo, donde 40% de la superficie
agrcola se dedica al maz, uno de los pocos cultivos que se pue-
den realizar en las tierras de temporal que predominan en el te-
rritorio mexicano.7 Podemos encontrar el maz en las condicio-
nes geofsicas ms" variadas, desde los trpicos (en la selva del
sureste y en las costas del Pacfico y el Golfo de Mxico) hasta
las regiones altas de la meseta central, y en los terrenos ms po-
bres de las regiones montaosas que se ubican en las dos sierras
que atraviesan el pas.
Se estima que entre dos y tres millones de productores se de-
dican al cultivo de maz, la mayor parte en parcelas pequeas
con bajos rendimientos, pero tambin se produce maz en tierras

* Dalos de Sccofi presentados en Martin del Campo y Caldern, 1990:97.


7
Se estima que &S"! del cultivo de maz se realiza en tierras de temporal
y 15"% cr. riego. En las tierras de temporal, 30<V es buen temporal, S3<7 es tem-
poral de riego y I7ty es temporal marginal.
22 DE LA MILPA A LOS TORTIBONOS

de buen temporal y de riego en condiciones tecnolgicas moder-


nas. Como veremos ms adelante, uno de los principales proble-
mas en cuanto al diseo y establecimiento de la poltica agrcola
es justamente la gran heterogeneidad de los productores de maz
y de los sistemas de cultivo, ya que las distintas medidas toma-
das para fomentar su produccin y promover una mayor oferta
comercializable, pueden tener efectos contrarios en los distintos
tipos de productores. .
Los agricultores empresariales de maz/constituyen menos de
1% de todos los productores del grano en el pas, pero aportan
de 15 a 207o de la produccin, y son quienes deciden las variacio-
nes de la oferta en funcin de la rentabilidad^lo cual se refleja
en la evolucin del cultivo del grano en las superficies de riego.
En cambio, se puede estimar que 60% de la oferta interna
del grano y 40% de la oferta comercializada, proviene de unida-
des de produccin que podemos (clenominar campesinas.8 La
mayora de estos predios se ubican en tierras de temporal, mu-
chos en tierras marginales, y son de un tamao insuficiente para
generar un nivel de ingreso que satisfaga los requerimientos m-
nimos de una familia. En la estrategia de vida de los cultivado-
res de estas tierras, la milpa el terreno donde se cultiva es
el eje del sustento alimentario de la familia. El cultivo del maz
se asocia a un complejo sistema de subproductos que forman
parte del consumo humano y animal: la caa o el tallo y las ho-
jas se convierten en rastrojo; la caa tambin se usa como mate-
rial de construccin y las hojas para envoltura de alimentos. Va-
rias partes de la planta tienen usos medicinales; el cuitlacoch
un hongo parasitario del maz se come. Adems, tanto las
hierbas que se dan en la milpa como mltiples cultivos asocia-
dos, son utilizados para el consumo de la familia campesina
(Warman, 1988).^1 sistema de cultivo va asociado a prcticas
de manejo de recursos 9que pueden propiciar su conservacin y
la del medio ambiente.
Sin embargo, en el caso de aproximadamente 85% de los
predios del pas ccn recursos productivos extremadamente po-
bres, la actividad agrcola constituye slo una parte de las activi-

1
Vase el captulo m.
Vase Garca Barrios y Garca Barrios, 1991. Muchas de estas prcticas
han sido abandonadas con el uso de tecnologas como los insumos qumicos y
la mecanizacin.
EL DILEMA DE LOS PRECIOS Y LA RESTRUCTURACIN ECONMICA 23

dades econmicas de la unidad domstica ubicada en el mismo,


la cual solamente en el mejor de los casos logra cultivar maz
suficiente para satisfacer sus propios requerimientos de consu-
mo. Esta situacin precaria no excluye a los productores mini-
fundistas del mercado de insumos agrcolas, pues el uso de ferti-
lizantes qumicos es una prctica comn en toda la agricultura
e indispensable en muchas regiones que han perdido la fertilidad
natural del suelo debido a su sobreexplotacin. La situacin de-
ficitaria de estos productores tampoco les impide vender maz,
pues es frecuente la venta de maz entre los campesinos, sea en
la poca de cosecha para poder pagar deudas o cubrir los costos
del inicio de la siembra, sea a lo largo del ao, cuando se vende
en pequeas cantidades para solventar gastos de consumo. En
consecuencia, muchos campesinos resultan ser compradores ne-
tos de grano en las pocas de precosecha.
Los campesinos maiceros que obtienen un excedente sobre
los requerimientos de consumo de la unidad domstica son un
grupo de mucho menor tamao que sus contrapartes deficita-
rios, pero aportan cerca de una cuarta parte de la produccin
nacional en Mxico. Tradicionalmente, este tipo de productor
campesino medio ha estado integrado a una red compleja de re-
laciones econmicas y polticas trazadas alrededor de las agen-
cias oficiales que manejan el crdito, los insumos, el acopio y la
reglamentacin de la tien a dentro del sector ejidal.
La mayora de los campesinos mexicanos son ejidatarios,
esto es, tienen el usufructo de la tierra que les ha sido entregada
a ellos o a sus antepasados por medio del programa de reforma
agraria. Dentro de este grupo, los ejidatarios que disponen de
un nivel de recursos relativamente mayor, han recurrido al siste-
mafinancierooficial para obtener crditos tanto para el proceso
de cultivo como para adquirir medios de produccin y maquina-
ria. En muchas regiones y periodos especficos, el otorgamiento
de crdito estaba asociado a programas especficos de cultivo y
al uso de un paquete tecnolgico determinado fertilizantes,
herbicidas y semillas mejoradas, proporcionado por las em-
presas estatales. La distribucin de agua en los distritos de rie-
go, muchas veces se condicionaba tambin al cumplimiento de
los planes que establecan las agencias estatales.
A la vez, por regla general, la venta del grano financiado
por el banco estatal se ha realizado a travs de la agencia comer-
ciallzadora oficial Conasupo (Compaa Nacional de Subsis-
24 DE LA MILPA A LOS TORT1BONOS

tencias Populares) que ha comprado entre 15 y 20% de la


oferta interna de maz en las ltimas dcadas. Aunque el merca-
do privado era el principal agente de acopio a nivel nacional, el
precio rural del grano ha seguido histricamente los precios de
garanta fijados por el gobierno y hechos efectivos por la regula-
cin del mercado por parte de Conasupo, que hasta 1986 era el
nico agente autorizado para importar maz.
Los aspectos monoplicos de esta regulacin estatal de la
agricultura ejidal, han sido muy criticados y han proporcionado
razones para argumentar en favor de una desregulacin en la
produccin y acopio del grano. Sin embargo, la desregulacin
que ahora se instrumenta plantear problemas nuevos ya que los
mercados de insumos y productos donde interactan los pro-
ductores campesinos estn muy lejos de corresponder a merca-
dos "perfectos", como se ver a lo largo de este libro.
A la gran diversidad de productores corresponden tambin
muy distintas formas de operacin de los mercados regionales
y locales que van desde una competencia operativa, hasta gra-
dos de oligopsonio y monopsonio. Los mercados rurales en re-
giones de agricultura campesina son sumamente complejos, ya
que dependen de los contextos locales y regionales y sus interre-
laciones no slo se conforman por las estructuras econmicas,
sino por las relaciones sociales y polticas entre los campesinos
y los comerciantes.
Aunque los pequeos productores retienen una parte impor-
tante de su cosecha para el autoconsumo, el grano que s venden
conforma una parte de la oferta comercializada. En general, es-
tas ventas se realizan mediante un comercio tradicional cuyas
funciones abarcan no slo la compra-venta, sino el control del
crdito informal en el campo. Miles de pequeos productores
venden su grano a estos agentes locales, frente a los cuales tie-
nen un poder de negociacin muy dbil. Se trata de formas mer-
cantiles tradicionales en mercados que carecen de infraestructu-
ra adecuada.
La heterogeneidad de las condiciones en el agro, significa
que tanto las medidas de poltica econmica como las de desre-
gulacin, tendrn efectos diferentes sobre distintos productores
y por lo tanto diversos mecanismos de comercializacin. Ya han
sido muy estudiados los resultados de la accin del Estado para
promover el desarrollo agropecuario en Mxico en el pasado,
cuando las polticas agropecuarias que impulsaron el proceso de
EL DILEMA DE LOS PRECIOS Y LA RESTRUCTURACIN ECONMICA 25

modernizacin agrcola, contribuyeron a afianzar las diferen-


cias estructurales entre los productores y Jas regiones agropecua-
rias del panHewitt de Alcntara, 1978)) Hoy, las decisiones en
materia de poltica agrcola se enfocan a afianzar de nuevo estas
diferencias, ya que el Estado tiene que racionalizar los recursos
que dirige al sector y elegir a qu grupo de productores benefi-
ciar a partir de criterios de eficiencia.
Estas decisiones son, aparentemente, econmicas, y estn
fundamentadas en criterios de "rentabilidad" y de asignacin
del gasto pblico, pero bajo este aspecto subyacen las decisiones
polticas. En el pasado los campesinos que producen para el
mercado en algunas regiones del pas, han logrado organizarse
conjuntamente y ejercer presin sobre el gobierno con el fin de
tener un mayor control sobre sus procesos productivos. Tam-
bin han luchado por liberarse del control estatal sobre sus or-
ganizaciones. Sin embargo, aunque ven en la restructuracin
institucional una oportunidad para deshacerse de los controles
corporativos, esto no significa que la mayora de los campesinos
quieran o puedan prescindir de los servicios que proporciona el
Estado.
Desde la ptica productivista del gobierno actual, son los
campesinos excedentarios los que tienen posibilidades de trans-
formar el proceso de cultivo, lograr una elevacin de la produc-
tividad y, por tanto, contribuir a incrementar la oferta nacional
de maz. En consecuencia, el gobierno se ha decidido por una
poltica agrcola de apoyo a este tipo de productores, y promue-
ve un proyecto de fomento parcial de la agricultura, con miras
a lograr la autosuficiencia en ma para consumo humano.
Para el resto jde los productores de maz, que son la gran
mayora y suelen espar mucho menos organizados, se propone el
programa asistencialista que es propio del periodo de restructura-
cin y al cual se ha hecho referencia en prrafos anteriores.
Cabe decir que desde la estrecha ptica de las ventajas com-
parativas a escala mundial, no hay ningn argumento a favor de
la agricultura maicera en Mxico, cualquiera que sea el sector
de productores a que se quiera hacer referencia. Estados Unidos
produce casi 50<7o del grano mundial y las condiciones en que se
cultiva maz en el medio oeste norteamericano son las ptimas
en el mundo, a lo cual se agrega el uso de la ms avanzada tec-
nologa en su produccin. Como el exportador ms grande del
mundo, Estados Unidos puede vender a Mxico, a un precio
26 DE LA MILPA A LOS TORTIBONOS

muy subsidiado, la cantidad que se requiera y adems otorgar


una lnea de crdito para que podamos adquirirla.10
Los argumentos en contra del abandono de la meta de la
autosuficiencia nacional, tienen que plantearse ms bien desde
el punto de vista de la realidad econmica y social del campo
mexicano, una realidad que fcilmente puede convertirse en un
asunto poltico. El continuo deterioro y desmantelamiento de la
agricultura maicera, lleva al empobrecimiento ulterior de la po-
blacin rural y a las migraciones masivas, una parte importante
de las cuales se dirigen a Estados Unidos. ste es un proceso que
ya est en marcha, y que se agravar si sigue deteriorndose el
cultivo del maz.
A corto plazo, hay pocas alternativas de empleo e ingreso
no agrcolas para la poblacin rural. En el esquema actual sta
tiene que esperar, primero, hasta que el crecimiento econmico
dentro de otros sectores cree suficiente empleo asalariado. El or-
den de magnitud del problema es de ochocientos mil a un milln
de empleos que tendran que crearse anualmente para poder in-
corporar la fuerza de trabajo mexicana. Una vez teniendo traba-
jo remunerado, tendra que esperar otro periodo para que los
salarios alcancen un nivel que le permita acceder a una vida dig-
na. En otras palabras, tendra que esperar que se cumplan las
expectativas de salir de la pobreza de la manera como lo plan-
tearon y no lo lograron los modelos desarrollistas de los
aos cincuenta y sesenta, as como los modelos cepalinos y la in-
dustrializacin hacia adentro.
Reconociendo la complejidad del problema "del maz" en
Mxico, el Estado sigue otorgndole a ese producto bsico cier-
ta proteccin, como una medida transitoria dentro de la apertu-
ra (como tambin lo hace con el frijol), restringiendo la impor-
tacin del grano y fijando precios de garanta que se defienden
por medio de las compras rurales de la agencia estatal Conasu-
po. Pero es probable que este periodo de proteccin dure poco.
Adems, el verdadero reto no estriba en seguir protegiendo una
agricultura de baja productividad, sino en revertir el proceso de
deterioro de la capacidad productiva. Se trata de fomentar una
agricultura maicera con capacidad para satisfacer los reqeri-

'<> Mxico ha sido uno de los mayores beneficiarios del programa CSM-102
y 103 (General Sales Manager) otorgado por Estados Unidos para exportar sus
bienes agrcolas (CAO, marzo, 1991).
EL DILEMA DE LOS PRECIOS Y LA RESTRUCTURACIN ECONMICA 27

miemos de consumo del pas, y en esta tarea la poltica agrope-


cuaria sigue siendo un elemento decisivo.

3. EL DILEMA DE LOS PRECIOS

Los precios son el eslabn de la cadena entre productores y con-


sumidores. El precio al productor de maz precio de garan-
ta ha sido fijado por el gobierno, al igual que el precio del
producto final, la tortilla, ha estado sujeto a control de precios
para beneficiar a los consumidores.
Los precios agrcolas, llamados precios de garanta ya que
son instrumentados por el Estado, han sido uno de los ejes de
las demandas de las organizaciones de productores, y su deter-
minacin e impacto sobre la oferta de bsicos ha suscitado una
larga 11
discusin desde los aos cincuenta en que se institu-
yeron.
En el caso del maz, el problema en torno a la fijacin de
los precios de garanta ha sido la gran disparidad en la producti-
vidad y por tanto en los costos del cultivo. Debido a que ha sido
un cultivo campesino y a que uno de sus objetivos fue el de fo-
mentar la produccin y garantizar un ingreso mnimo al peque-
o agricultor, las demandas siempre han girado en torno a un
precio de garanta del maz que pueda cubrir los costos de culti-
vo de la mayora de los campesinos, incluyendo la agricultura
tradicional (Appendini, 1986). Esta poltica ha sido cada vez
menos viable y en h actualidad, coa la apertura comercial, se
ha abandonado por completo. El nivel de precios que ha impe-
rado durante los ltimos aos es remunerativo solamente para
tos agricultores inte grandes.
Ha habido una larga y amplia discusin en torno al impacto
de los precios agrcolas en los distintos estratos de producto-
res.12 La evidencia emprica seala, para el caso de Mxico, que

" Los precios de garanta son los precios que paga el Estado a travis de
su agencia de acopio Conasupo y si bien slo participa en una parte de las
compras de las cosechas, los precios de garanta histricamente han reglalo
los precios del mercado: los precios medios rurales de los cultivos con precio
de garanta han tenido una tendencia similar.
12
Para la discusin en torno a las polticas de estabilizacin y desarrollo
28 DE LA MILPA A LOS TORTIBONOS

si bien la mayora de los campesinos cultivan maz para el con-


sumo propio, el precio del mismo influye en las mltiples deci-
siones que deben tomar en cuanto a la asignacin de recursos y
de fuerza de trabajo. A pesar de tener recursos limitados que
a nivel agregado significan una oferta de maz rgida en el ca-
so de cada productor, el precio influye en las decisiones sobre
la produccin destinada al autoconsumo y al mercado, en la
adopcin de otras actividades agropecuarias en el predio y en
la venta de fuerza de trabajo fuera del predio. El precio tambin
afecta las decisiones en cuanto a la tecnologa utilizada en el
proceso de cultivo, lo cual tiene que ver con la productividad lo-
grada y la conservacin de los medios de produccin, principal-
mente la tierra.
En el caso de los campesinos ms pobres, el precio del mer-
cado rural, tanto al productor como al consumidor, es una
variable fundamental en sus decisiones respecto a la actividad
agrcola en su parcela y a la venta de la fuerza de trabajo de
los miembros de la unidad domstica campesina. Los precios
del maz afectan por consiguiente las propias estrategias de pro-
duccin y sobrevivencia de la poblacin rural y trascienden el
propio mbito rural, ya que afectan el mercado laboral y por
tanto la migracin y el nivel general de salarios. Es ms, debido
a la interrelacin entre los migrantes y la unidad campesina, las
remesas de aqullos frecuentemente son utilizadas para invertir
en los cultivos, por lo cual el nivel de salarios urbanos puede
afectar la capacidad de produccin del maz.13
En el caso de los productores comerciales, tanto el precio
como la rentabilidad son determinantes en las decisiones sobre
las opciones de cultivo, a la vez que tienen un impacto directo
en la oferta.
En cambio, desde el punto de vista de la poblacin en gene-
ral, el nivel del precio del maz afecta su ingreso y tiene un costo
social. As, los consumidores resultan beneficiados con precios
bajos para los alimentos y perjudicados con precios altos de los
mismos; no hay que olvidar que los consumidores son la mayo-

de la agricultura campesina, vase, por ejemplo, Ahmed, 1989; Hazcll, 1989;


Strcctcn, 1987; Timmcr, 1987.
15
Vanse en particular los trabajos publicados en Hewitt de Alcntara
(cd.). 1992.
EL DILEMA DE LOS PRECIOS Y LA RESTRUCTURACIN ECONMICA 29

ra de la poblacin y que los ms pobres tienen como consumo


fundamental el maz y la tortilla.
Los campesinos marginales que compran maz porque no
cultivan lo suficiente para su propio consumo, los jornaleros sin
tierra que se estiman entre 2.5 y 3 millones de personas y
los trabajadores urbanos, principalmente, se benefician con pre-
cios bajos. Hay pues una corriente de opinin importante en el
sentido de que una mejor opcin para la sociedad en su conjun-
to es tener una poltica de alimentos baratos, lo que actualmente
resulta viable mediante las importaciones de maz. Esto tambin
permitir un ahorro sustancial en el costo para la sociedad en su
conjunto por pagar precios agrcolas por encima de los del mer-
cado mundial. Estos argumentos se refuerzan con el seala-
miento de que los productores que se benefician con precios re-
lativamente altos, son una pequea parte del total slo los
productores que comercializan una parte importante de su pro-
duccin y que entre ellos, los ms productivos, por ejemplo
aquellos ubicados en tierras de riego, logran sobreganancias.4
Hoy en da, los argumentos en favor de precios bajos son
importantes en el contexto del programa de estabilizacin y so-
bre todo en el debate a favor de un tratado de libre comercio con
Estados Unidos de Norteamrica y Canad. El dilema de los
precios se resolver en favor de los consumidores? Parece que
la respuesta va en este sentido, pero an no se ha dado el desen-
lace final.
De acuerdo con la experiencia de los ltimos diez aos que-
da claro que el proceso de restructuracin de la poltica alimen-
taria de ninguna manera ha sido una tarea fcil. El desmantela-
miento de los subsidios y sus efectos, han sido objeto de un
cuidadoso manejo poltico muy sensible a las presiones de los
grupos afectados, y la instrumentacin de los cambios ha varia-
do en distintas coyunturas del periodo de crisis. Ha sido impor-
tante la presin ejercida por grupos rurales, ya sea directamente
a travs de las demandas campesinas, ya sea indirectamente por
medio del temor a las consecuencias sociales y polticas que sus-
cita la posible desproteccin a la agricultura maicera. Ha sido
necesario tomar en cuenta tambin las demandas de los indus-
14
Algunos ejercidos economtricos han sealado el impacto distributivo
de los pidos del maz y su costo en trminos del bienestar social. Vase Levy,
S. y S. van Wijnbergen, 1991; Gibson, B., N. Lustig y L. Taylor, 1984.
30 DE LA MILPA A LOS TORTIBONOS

trales de la rama de elaboracin de masa, harina y tortilla que


durante largas dcadas fueron a la vez beneficiados con la venta
de grano subsidiado y perjudicados por la reglamentacin esta-
tal de la industria. Finalmente, la exigencia de tortillas baratas
por parte de la poblacin urbana cada da ms pobre, ha condi-
cionado y modificado la poltica agrcola y de abasto.
En el debate nacional sobre la reforma del papel estatal en
el sistema de abasto alimentario, quedan claramente expuestos
los problemas y distorsiones que fueron creados por la excesiva
regulacin gubernamental, y son igualmente patentes las contra-
dicciones que se han ido generando con este complejo sistema
durante dcadas. Lo que queda menos claro son las consecuen-
cias de la desregulacin.
En este trabajo, analizaremos el sistema maz-tortilla te-
niendo como hilo conductor la poltica agropecuaria, de abasto
y de subsidios al consumidor, la gestin de esta poltica y sus
efectos en los grupos involucrados a lo largo del sistema.
Para ello, tomaremos en cuenta distintos niveles de anlisis
y maneras de enfocar el problema. Desde la ptica econmica,
la poltica alimentaria esta determinada por el contexto de la po-
ltica macroeconmica, que a su vez delimita las polticas secto-
riales y tiene un impacto sobre la composicin de la oferta, la
tendencia del monto y del mecanismo y el destino de los subsi-
dios, ya sea a la produccin, o a los consumidores. Tambin es-
tn determinados por el contexto macro los objetivos explcitos
de las polticas sectoriales y de bienestar para la poblacin. Pero
el impacto de esto en los productores, intermediarios, industria-
les y consumidores, rebasa el clculo econmico y hace necesa-
ria la revisin, ajuste y modificacin de las decisiones polticas.
Las reformas a la poltica alimentaria tiene efectos complejos y
contradictorios en la sociedad y entre los grupos ms directa-
mente involucrados, y la reaccin, participacin y gestin de es-
tos distintos grupos son determinantes en la conformacin y re-
sultado de estas polticas.
Los estudios sobre los problemas alimentarios realizados en
Mxico, han sido enfocados en su mayora a uno de los extre-
mos del sistema: los problemas de la agricultura, problemas de
la oferta, del abasto y de la intermediacin, o los problemas
propiamente alimentarios de la poblacin.15 En este trabajo in-

" Para la oferta vase Barkin, 1992; Barkin y Surcz, 1985; Relio y
EL DILEMA DE LOS PRECIOS Y LA RESTRUCTURACIN ECONMICA 31

tentamos presentar un anlisis de todo el sistema maz-tortilla y


vincular los problemas y procesos de cambio que ha tenido ste
en las ltimas dcadas. Este primer captulo present la proble-
mtica de la poltica alimentaria: los dilemas frente a distintas
opciones que privilegian productores o consumidores frente a las
limitaciones impuestas por los recursos y las decisiones en mate-
ria macroeconmica. Hoy da, estas decisiones tienen que ver
con la propia transformacin del papel del Estado en la econo-
ma y con la integracin de la economa mexicana en un bloque
econmico ms amplio. Al inicio de los noventa, bien parece
que los cambios realizados durante los aos ochenta han con-
formado los lincamientos de una poltica alimentaria acorde con
el nuevo modelo econmico, no obstante que todava no aca-
ba el debate, ni mucho menos estn resueltos los problemas.
En el captulo segundo haremos un anlisis de la poltica
agrcola y alimentaria en el periodo comprendido entre 1960 y
1982. En el curso de estas dos dcadas se pas de la autosufi-
ciencia a la necesidad de importar cada vez mayores cantidades
de alimentos, en particular maz. La intervencin del Estado
con el propsito de aumentar la oferta de cultivos bsicos me-
diante una poltica de apoyo a la produccin y comercializacin
fue creciente. Los precios siempre fueron el aspecto controverti-
do de esta poltica; los intentos coyunturales de una poltica de
precios en favor de los agricultores se trasladaron a subsidios
crecientes para no afectar a los consumidores. A fin de cuentas,
imper una poltica de alimentos baratos a favor de los consu-
midores.
A partir del tercer captulo, retomaremos el actual debate
sobre el dilema de ios precios en el contexto de crisis: los progra-
mas de ajuste y estabilizacin, y la restructuracin de la econo-
ma mexicana que hemos delineado en esta introduccin. Anali-
zaremos en el captulo tercero las consecuencias de la poltica
macroeconmica y sectorial en la oferta de cultivos bsicos.
En el cuarto captulo haremos un recuento de las respuestas
por parte de los productores frente a la poltica de precios en el
caso del maz. stas se concretaron, por una parte, en una lucha
organizada por mejores precios de garanta y, por otra, en cam-
bios en las estrategias de "sobrevivencia" en las unidades cam-

Sordi, 19H9; Conal, 1989.


32 DE LA MILPA A LOS TORTIBONOS

pesinas, que han afectado los procesos de cultivo y por tanto la


seguridad alimentara de la poblacin rural.
En el captulo quinto nos centraremos en el aspecto de dis-
tribucin y consumo, en particular en los cambios en la poltica
de subsidios, en cmo sta ha afectado a la poblacin y cul ha
sido la respuesta de la misma. Por ltimo, a manera de conclu-
sin, haremos una reflexin sobre las polticas agrcola y ali-
mentarias que se estn formulando actualmente, considerando
las consecuencias que puedan tener para varios tipos de produc-
tores y el grado en que Mxico podr asegurar la alimentacin
bsica de la poblacin en el futuro.
II. LA POLTICA DE ALIMENTOS BSICOS E N
MXICO: U N A VISIN RETROSPECTIVA

1. INTRODUCCIN

La poltica alimentaria en Mxico ha tenido como objetivo fun-


damental el aprovisionamiento de alimentos baratos para una
poblacin creciente y cada vez ms urbana. El desarrollo basado
en la industrializacin por la va de la sustitucin de importacio-
nes, que se sigui por ms de cuarenta aos, implic un modelo
en el cual la agricultura se subordin a los requerimientos del
modelo de crecimiento urbano-industrial y tuvo la funcin de
proporcionar divisas, materias primas, mano de obra y alimen-
tos suficientes y baratos al resto de la economa. As, el eje de
la poltica en lo que a alimentos se refiere, ha sido el control
de precios de los alimentos bsicos por el lado del consumo, y
el apoyo a la produccin agrcola por el lado de la oferta.
Mientras que la poltica de precios controlados ha sido una
constante apoyada por una creciente intervencin del Estado en
el abasto y en la distribucin de alimentos, la poltica agrcola
ha cambiado de acuerdo con los proyectos de modernizacin ge-
nerales impuestos en el agro, que fueron tranformndose segn
la propia evolucin de la agricultura, sus logros y sus fracasos.
Se ha escrito mucho sobre la evolucin de la agricultura me-
xicana y el papel que ha jugado en el desarrollo del pas de los
aos treinta a la fecha.1 Cabe slo recordar brevemente los ras-
gos ms generales de cada periodo de desarrollo a fin de ubicar
la poltica agrcola y la forma en que ha incidido en el abasto
de alimentos bsicos.
En 1940 se inici un nuevo proyecto de transformacin ba-
sado en la modernizacin del sector agrcola privado, el cual se
1
Vanse entre lot trabajos ms destacados: Centro de Investigaciones
Agrarias, 1974; SARH/ONU/CEPAL. 1982; Hewitt de Alcntara, 1978.

133]
34 DE LA MILPA A LOS TORTIBONOS

haba restructurado como resultado de la reforma agraria reali-


zada masivamente de 1936 a 1938.2 La modernizacin de la
agricultura se concret en la ampliacin de la superficie de rie-
go, en la mecanizacin y en el uso creciente de insumos indus-
trializados. La promocin de la modernizacin fue directamente
apoyada por el Estado debido a la forma en que se estableci
la poltica agrcola. Se sigui un modelo de crecimiento bimodal
que afianz la polarizacin entre las diversas regiones agrcolas
y los distintos tipos de productores, ya de por s heterogneos.
Esta poltica bimodal tambin fue reforzada porque la pol-
tica agraria se deslind de la agrcola. La primera, que continu
el reparto de la tierra, permiti la reproduccin del campesinado
al asegurarle el acceso a la tierra, pero no le facilit el acceso a
otros medios de produccin. En cambio, la poltica agrcola
apoy a los agricultores privados para promover cambios tecno-
lgicos en sus procesos productivos. El sector privado o no re-
formado, en el cual se haba reducido la extensin de la tierra
pero no el capital agrcola, sera en adelante el beneficiario de
la poltica agrcola.
A partir de los aos cuarenta, Mxico inici un proceso de
crecimiento econmico que se sostuvo hasta la crisis de 1982. El
primer periodo de este proceso, que abarca hasta mediados de
los aos cincuenta, se bas en la rpida industrializacin y el
crecimiento hacia afuera. La agricultura fue objeto de impor-
tantes inversiones en infraestructura y se crearon los grandes
distritos de riego donde se desarroll la agricultura capitalista
del pas. En ese periodo, la agricultura de exportacin, especial-
mente el cultivo de algodn, tuvo un auge y fue un importante
apoyo para la entrada de divisas al pas tan necesaria para
construir la planta industrial.
Adems, el Estado invirti en carreteras y comunicaciones,
y posteriormente se involucr en la creacin de mltiples instan-

2
Durante el gobierno de Lzaro Crdenas se llev a cabo la reforma
agraria y se reparti la mitad de la tierra agrcola entre los campesinos que se-
ran el eje de un proyecto "campesinista" como base de la futura industrializa-
cin. Este proyecto contenia un planteamiento integral para el desarrollo de la
actividad agropecuaria mediante la restructuracin de la agricultura en torno
a la organizacin de los campesinos en los ejidos (tierras repartidas y organiza-
das en forma colectiva o cooperativa). Sin embargo, este proyecto apenas se
afianzaba cuando la administracin que entr al poder en 1940 cambi radical-
mente la poltica agrcola. (Vase Appendini et ot., 1983.)
LA POLTICA DE ALIMENTOS BSICOS EN MXICO 35

cias para promover el desarrollo agrcola: el afianzamiento del


sistema de crdito, la promocin del uso de insumos, los servi-
cios de extensin agrcola, etctera.
La creciente oferta de cultivos bsicos era consecuencia de
la poltica agraria y agrcola en general. Para el sector empresa-
rial privado, la poltica de precios de garanta y la puesta en
marcha de la "revolucin verde" significaron un importante
impulso a la produccin de granos bsicos a mediados de los
aos cincuenta. Esto permiti a los productores volcarse hacia
el mercado interno cuando el mercado internacional del algodn
entr en crisis. As, el cultivo de trigo se extendi sobre las
tierras de riego del noroeste y tambin se incorpor el cultivo
del maz.
Gracias al reparto agrario, se dieron las condiciones que ase-
guraron la expansin de la agricultura campesina, la encargada
del cultivo de los alimentos tradicionales: maz y frijol. Hasta
los aos sesenta, el reparto agrario se realiz principalmente
sobre la frontera agrcola y las nuevas tierras incorporadas se
destinaron a los cultivos tradicionales. As se sostuvo una oferta
creciente sin necesidad de elevar los niveles de productividad y
la agricultura campesina se mantuvo al margen de la moderniza-
cin agrcola. A base del trabajo individual y familiar y con una
tecnologa tradicional, se produca una parte importante de los
alimentos de la poblacin.
A mediados de la dcada de los cincuenta se inici la etapa
conocida como desarrollo estabilizador, basada en una poltica
rnacroeconmica de restriccin monetaria y fiscal, fomento al
ahorro privado interno y externo, tipo de cambio fijo y estabili-
dad de precios. Tambin se inici la etapa de una industrializa-
cin altamente protegida cuyo producto se destin al mercado
interno.3
Un elemento importante de la poltica econmica fue el con-
trol de la inflacin mediante la estabilizacin de los precios.4
1
Para una interpretacin del cambio en la poltica agrcola en el proceso
de crecimiento hacia adentro como antecedente del periodo que va de 1955 has-
ta fines de los sesenta, conocido como el periodo del desarrollo estabilizador,
vase Appcndini */ al., 1983, captulo IX. Para un anlisis del desarrollo esta-
bilizador, vase Solis, 1987.
4
Entre 1935 y 1956 el incremento de los precios fue de ICW anual; entre
1856 y 1970 se logr controlar la inflacin y ste fue menor al 4% anua) (Sols
1987:94 y 96).
36 DE LA MILPA A LOS TORTIBONOS

Esta poltica tena dos componentes principales: primero, el


control de los salarios de los trabajadores y segundo, la existen-
cia de precios bajos tanto para las materias primas agrcolas de
uso industrial como para productos de consumo directo (bienes-
salarios). Dichos objetivos tendran una incidencia directa sobre
los precios agrcolas.
En 1953 se hizo explcita una poltica de precios de garanta
con el objeto de regular el mercado y evitar lasfluctuacionesde
precios. En los primeros aos, se incrementaron los precios para
fomentar la produccin y garantizar una oferta fluida que re-
quera la nueva modalidad del desarrollo. A partir de 1963, y en
congruencia con la poltica econmica global del desarrollo es-
tabilizador, los precios nominales de garanta permanecieron fi-
jos por un lapso de diez aos. De all en adelante, el crecimiento
de la oferta se logr mediante una poltica de modernizacin
tecnolgica en el sector empresarial.
La rentabilidad de los cultivos tendra que lograrse con el in-
cremento de la productividad que se dio en el sector empresa-
rial, pero en e! segundo quinquenio de los aos sesenta, la din-
mica de la demanda interna hizo ms rentables los cultivos no
bsicos.
La consecuencia que tuvo esto sobre la agricultura campesi-
na fue deprimir el ingreso, lo cual permiti mantener los salarios
urbanos a la baja. As, los precios bajos de los alimentos benefi-
ciaban al resto de los sectores econmicos doblemente: de mane-
ra directa por la va de alimentos baratos y por su impacto en
la determinacin de los salarios que slo tenan que complemen-
tar el ingreso agrcola, ya que la reproduccin de la fuerza de
trabajo se realizaba tanto en la unidad familiar campesina, co-
mo con el trabajo asalariado.'

5
Cabe citar a Griffin: "El hecho de que el nivel de tos salarios en el sec-
tor capitalista depende de las ganancias en el sector de subsistencia es de una
importancia relevante, ya que su efecto es que los capitalistas tienen inters di-
recto en mantener a niveles bajos la productividad de los trabajadores de sub-
sistencia. . . La importancia de este punto se vuelve mis relevante una vez que
la lite terrateniente ha emergido como parte de la clase capitalista industrial,
pues la totalidad de la clase propietaria tiene entonces inters en que los trmi-
nos de intercambio estn en contra de la agricultura. Esto tiende a perpetuar
la baja productividad y el estancamiento del sector aercola en el sector rural
junto con salarios bajos, en combinacin con altas tasas de ganancias en el sec-
tor urbano." (Griffin, 1979:239). De Janvry plantea un argumento en el mismo
LA POLTICA DE ALIMENTOS BSICOS EN MXICO 37

La poltica de precios agrcolas signific una transferencia


de recursos de la agricultura al resto de la economa. Esta moda-
lidad la ha seguido gran parte de los pases en desarrollo: se sos-
tuvieron trminos de intercambio desfavorables a la agricultura
junto con tipos de cambio sobrevaluados. Esto protegi a la in-
dustria, y mientras que la agricultura de exportacin enfrent
precios a la baja en el mercado mundial, la agricultura destinada
al mercado interno fue protegida por barreras a la importacin,
pero se le impusieron precios relativos internos bajos.6
En Mxico, la obtencin de alimentos baratos se logr me-
diante la combinacin de la poltica agraria y agrcola, que tuvo
distintas modalidades al ir variando con cada etapa de la evolu-
cin del sector agropecuario (vase cuadro II-l): desde el pe-
riodo comprendido por el "milagro mexicano" y el alcance de
la autosuficiencia alimentaria hasta los ochenta, cuando la im-
portacin de alimentos fue creciente.
Por el lado de la distribucin y el consumo, el mantenimien-
to de precios bajos para los alimentos fue una poltica coherente
apoyada por la poblacin y en particular por el sector obrero
oficial que siempre vio en el control de precios una medida de
defensa contra la caresta de la vida (CTM, 1987).
Desde 1936, cuando por primera vez se regul el precio del
trigo para controlar el precio al consumidor, el Estado ha inter-
venido en la determinacin de los precios de los alimentos en
Mxico. En 1943 se fijaron precios mximos al consumidor para
los principales productos agrcolas (maz, frijol, arroz, trigo,
papa y leguminosas), as como para los alimentos elaborados
con harinas, para las grasas, el aceite y la carne. Si bien en dis-
tintos periodos hubo presiones por parte del sector privado em-

sentido: el dualismo funcional entre la economa del sector moderno y el tradi-


cional, asigna al ltimo la funcin de la reproduccin de la fuerza de trabajo
barata tanto mediante la produccin de alimentos baratos como la complemen-
taredad del ingreso agrcola y el salarial, ya que permite mantener ambos in-
gresos bajos a favor de la acumulacin en el sector moderno (De Janvry, 1981).
* De hecho, entre 1960 y 1980 se estima que el precio de garantia del maz
estaba por debajo del precio de importacin con excepcin de los aflos 1967 y
1968 (Nacional Financiera y ONUDI, 1986: cuadro 2.6: 92; Matus G. y Puente
1990) tambin estiman que en el periodo 1970-1979 los precios del maz tuvie-
ron una proteccin efectiva negativa frente a los precios internacionales (op.
cit.: cuadro I: 1183).
38 DC LA MILPA A LOS TORTIBONOS

CUADRO II-l
Evolucin de la agricultura mexicana. Tasas de crecimiento anual
Periodo
Estanca-
Auge miento Transicin
946/48 1964/66 1977/78 Crisis
1964/66 1977/78 1984/85 1985/1988
Produccin agrcola* 7.1 2.4 2.6 -8.8"
Alimentos* 6.8 2.5 3.4 -10.0"
Granos bsicos* 7.5 1.3 4.2 - 9.2"
No alimentos" 8.5 1.7 -1.1 - 3.7"
Supcrficc 4.6 0.2 1.1 - 0.9
Rendimientos0 3.2 1.4 1.7
Poblacin*1 3.2 3.4 2.5 2.0
Produccin agrcola
por habitante"1 3.8 -1.0 0.1
Nota: el inciso b no es comparable.
Fuentes: * Gordillo, 1990. Cuadro 2: 804.
* Ibid. Cuadro 1: 804.
c
Ibid. Cuadro 3: 805.
* SARH. Subsecretara de Poltica Sectorial y Concertacin, 1990.
Cuadro: 10.

presarial para liberar los precios, se continu con esta poltica,


reforzndola en menor o mayor medida segn la coyuntura por
la que atravesara la economa.
En los aos cincuenta, el problema del abasto tambin fue
incorporado a la esfera del Estado, con la creacin de CEIMSA
(Compaa Exportadora e Importadora Mexicana, S.A.). Con
esta compaa, el Estado intervino en el terreno de la comerciali-
zacin y almacenaje de granos, incluyendo la importacin que
hubo de hacerse en 1957 y 1958. Esta intervencin fue amplin-
dose hasta que, con la restructuracin de CEIMSA en 1961, a par-
tir de entonces llamada Conasupo, el Estado adquiri un papel
importante en la regulacin de los mercados de grano. Esta inter-
vencin fue expandindose a medida que Conasupo creaba filia-
les para el acopio as como industrias alimentarias, y construa
una amplia red de distribucin a travs de su sistema de tiendas
tanto en el mbito urbano como en el rural. Al mismo tiempo,
Conasupo fue adquiriendo un papel fundamental en el aprovi-
LA POLTICA DE ALIMENTOS BSICOS EN MXICO 39

sionamiento de grano de maz para la industria de la masa y de


la tortilla, alrededor del cual se elabor un complejo sistema
de subsidios a favor de los consumidores de bajo ingreso en las
grandes ciudades.
A continuacin haremos una breve sntesis de la poltica
agrcola y la de comercializacin y distribucin de alimentos b-
sicos en cada una de las etapas que han conformado la econo-
ma mexicana desde los aos sesenta hasta la crisis actual. Nos
referiremos en particular al sistema maz-tortilla por ser el eje
de la alimentacin de la poblacin de bajos ingresos, y porque
el maz constituye el principal cultivo en el pas, as como el cul-
tivo bsico de la agricultura campesina.

2. LA POLTICA AGRCOLA Y DE ABASTO: LOS ASOS SESENTA

En los primeros aos de la dcada de los sesenta, la economa


mexicana entr en una nueva etapa de industrializacin basada
en la expansin de la industria de bienes de consumo duradero
para el mercado interno. Este proceso dio un nuevo repunte a
la economa, que en el cambio de dcada haba mostrado signos
preocupantes de estancamiento. Pero la inversin en parte de
empresas transnacionales, la dinmica de la demanda de la
poblacin de estratos medios y altos, y el continuo crecimiento
de la poblacin particularmente en las ciudades grandes junto
con una poltica econmica que mantuvo como uno de los obje-
tivos primodiales la estabilidad de precios, permitieron prolon-
gar el "milagro mexicano".
La promesa de mejores condiciones de vida segua vigente
en la ptica del desarrollo modernizador; todos deberan cola-
borar al crecimien para que una economa ms grande y ms
fuerte derramara sus beneficios sobre la poblacin trabajadora:
empleo, mejores ingresos y niveles de vida. Tres dcadas des-
pus sabemos que esto no sucedi y que el modelo de crecimien-
to seguido por la economa slo incorpor a parte de la pobla-
cin en sus beneficios, y en cambio afianz la desigualdad y la
polarizacin de la economa y de la sociedad. El crecimiento in-
dustrial se bas en un mercado estrecho, diversificado, que ge-
ner una industria dependiente de la tecnologa y los insumos
externos, a la larga ineficiente y poco competitiva, pero que per-
mita altos mrgenes de ganancia para el capital. La deman-
40 DE LA MILPA A LOS TORTIBONOS

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LA POLTICA DE ALIMENTOS BSICOS EN MEXICO 41

da agregada de la poblacin trabajadora no fue el sostn de la


nueva etapa de la industrializacin, por lo que los salarios bajos
no significaron obstculo alguno para el crecimiento. Las con-
tradicciones de esta forma de crecimiento comenzaron a mani-
festarse a finales de los aos sesenta y marcaron toda la dcada
de los setenta. Veamos ahora qu sucedi en el campo de la
agricultura.7
Dentro del contexto de una economia cuyo crecimiento era
6.9% anual, el sector agrcola creci 5.5%, mientras que el sub-
sector ganadero tuvo un desarrollo mucho ms lento (2.2 por
ciento).
La produccin de alimentos bsicos se increment debido,
primero, a la expansin de la superficie agrcola y luego al me-
joramiento en el rendimiento de los cultivos. Ambos factores
fueron impulsados por una poltica de precios combinados con
subsidios a los nsumos que benefici a los agricultores em-
presariales.
Durante los primeros aos de la dcada se ampli la superfi-
cie cultivable por medio de obras de recuperacin de tierras, de
desmonte y de proteccin contra la erosin. En estos aos, la
superficie total cosechada de los 16 cultivos principales aumen-
t 5.5% anual, correspondiendo a la superficie de temporal la
mayor expansin, 6.0%, y para riego 3.3% (Rodriquez, 1983,
cuadro 2:171).
Hasta 1966, la produccin de maz creci sin interrupcin
7.6% anual hasta llegar a un mximo de 9.7 millones de tonela-
das. Esto rebas la demanda que se calculaba en 7.9 millones de
toneladas con lo que Mxico logr la autosuficiencia alimentaria
e incluso fue posible exportar pequeos excedentes de maz y tri-
go (vanse cuadros anexos 1 y 2).
Del periodo 1960-1961 al de 196-1966, el aumento de la pro-
duccin de maz se sostuvo fundamentalmente con el incremento
de la superficie cosechada (1.9 millones de has.); 88% de la pro-
duccin de maz provena de tierras de temporal y el resto de las
de riego. Tanto la superficie cosechada de riego como la de tem-
poral aument, pero 1?. produccin deriegocreci ms que la de
temporal (vase cuadro 11-2).

7
Hay una amplia literatura sobre el desarrollo de Ja economa mexicana.
Para un resumen de los distintos trabajos y la interpretacin del periodo, vase
Ynez, /.opendini y Rendn, 1979.
42 DE LA MILPA A LOS TORTIBONOS

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44 DE LA MILPA A LOS TORT1BONOS

CUADRO II-2
Maz: tasas medias de crecimiento anual de la produccin, superficie
cosechada y rendimiento por hectrea, 1960-1990
960/61 964/66 1976/78 1980/82
1964/66 1976/78 1980/82 1988/90
Produccin 7.6 0.4 4.2 -0.3
Riego 9.3 5.6 2.4 0.3
Temporal 6.9 -0.5 4.7 -0.4
Superficie
cosechada 4.8 -0.9 -0.9 0.3
Riego 4.6 5.1 -1.6 -0.4
Temporal 4.9 -1.4 -1.0 -0.1
Rendimiento
por hectrea 2.6 1.3 5.2 -0.5
Riego 4.3 0.7 4.1 1.2
Temporal 2.6 0.9 5.7 -0.5
Fuente: cuadro anexo 1.

Frijol: tasas medias de crecimiento anual de la produccin, superficie


cosechada y rendimiento por hectrea, 1960-1990
960/6 964/66 1976/78 1980/82
964/66 976/78 1980/82 988/90
Produccin 6.7 -1.0 5.0 -2.0
Superficie
cosechada 6.5 -3.5 2.3 0.2
Rendimiento
por hectrea 0.0 2.5 2.3 -2.4
Fuente: cuadro anexo 3.

En las tierras de temporal no hubo cambios significativos en


los rendimientos (1 ton/ha) debido a que en ellas predominaba
la agricultura campesina; en cambio, en las tierras de riego, los
rendimientos alcanzaron 2.2 ton/ha, una cantidad superior al
promedio nacional actual.
Al inicio de la dcada, si bien era evidente el xito del creci-
miento agrcola, tambin era notorio que los niveles de vida de
la poblacin rural no haban mejorado sustancialmente. Fue en
esos aos cuando el gobierno de Estados Unidos de Amrica
plante la Alianza para el Progreso, para auspiciar la realizacin
de reformas agrarias como poltica de desarrollo en Amrica Lat-
LA POLTICA DE AUMENTOS BSICOS EN MXICO 45

na, y dar soluciones a la pobreza en el campo. La reforma agra-


ria integral propona el mejoramiento de las condiciones de
produccin de los campesinos y su integracin al mercado nacio-
nal, lo cual permitira, adems, la ampliacin del mercado inter-
no, que era un requisito para continuar con la industrializacin
hacia adentro. En Mxico, durante el gobierno de Lpez Mateos
0958-1964), se promovi la reforma agraria integral, pero esta
iniciativa de poltica dirigida al sector campesino no prosper. El
crecimiento industrial se reactiv en una segunda fase de la susti-
tucin de importaciones y el mercado de consumo rural no fue
un elemento importante en esa dinmica. El apoyo para la trans-
formacin del sector campesino fue insuficiente y en general se
prosigui con una poltica agrcola de corte productivista que
continu con el apoyo a los campesinos con mayor respuesta
productiva (vase Appendini et al., 1983). La preocupacin fue
elevar la oferta agrcola global, sin tener una poltica alimentaria
explcita.
A mediados de los sesenta se consider que la agricultura
mostraba una evolucin satisfactoria y no se contemplaban pro-
blemas por el lado de la oferta. Al contrario, proyecciones de de-
manda vaticinaban un exceso de oferta agrcola (Rodrquez Cis-
neros, s.f.).
En consecuencia, se dio una menor importancia al sector
agropecuario y el gasto y la inversin pblica se canalizaron
prioritariamente a actividades urbanas e industriales. Por ejem-
plo, el gasto agropecuario represent entre 3.097 y 4.0% del gas-
to total entre 1965 y 1969, en comparacin con 35% y 44% que
fue el porcentaje correspondier.ie a la industria (CEPAL,
1981:79).
En la dcada, lu inversin en el sector agropecuario se estan-
c en la primera nitad del quinquenio pero se recuper en la se-
gunda mitad, debido principalmente a la inversin pblica que
creci a 11.8% anual entre 1966 y 1971 (vase cuadro II-3). La
inversin privada de hecho no se increment durante la dcada,
por lo cual su participacin relativa baj de 81% en 1966 a 66%
en 1970. Esta tendencia continu durante las tres dcadas si-
guientes. Aparentemente, esto otorg al Estado un papel dinmi-
co en la inversin agropecuaria, sin embargo, cabe observar que
96% de la inversin pblica corresponde a reposicin, mientras
que alrededor de 40% de la inversin privada se destin a inver-
sin ta (SARH/ONU/CEPAL, 1984).
DE LA MILPA A LOS TORT1BONOS

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LA POLTICA DE ALIMENTOS BSICOS EN MXICO 47

Ante el agotamiento de la frontera agrcola y el fin de las in-


versiones en grandes obras de riego, el Estado intervino en otras
reas para apoyar la produccin agrcola. La poltica agrcola se
asoci entonces con el establecimiento de la revolucin verde me-
diante una poltica de insumos, crdito y precios.
El Estado empez a participar de manera directa en la indus-
tria de insumos para la agricultura a travs de las empresas para-
estatales.8 La industria de insumos agrcolas se reorganiz, y en
1961 se cre la empresa productora de semillas mejoradas, Pro-
nase (Productora Nacional de Semillas); en 1965 se nacionaliz
la industria de fertilizantes (Fertimex), y en 1969 se reorganiz la
produccin de insecticidas. Por medio de estas empresas, se sub-
sidi la transformacin tecnolgica de la agricultura con los ba-
jos precios de los insumos producidos por ellas.
El resultado de esta accin se observa de 1960 en adelante
con el incremento en la produccin y en el uso de fertilizantes,
insecticidas, plaguicidas y semillas mejoradas, y se puede com-
probar en el ndice de consumos aparentes de insumos (vase
cuadro II-4).
Aunque el uso de insumos, sobre todo el de fertilizantes, se
ha ido generalizando en el agro, se extendi primero a la agricul-
tura de riego y al sector privado. Esto se debi a que el uso del
paquete de insumos significaba un costo mayor de cultivo, a que
las semillas mejoradas requeran riego, etc. Adems, el crdito ca-
nalizado para adoptar la nueva tecnologa se destin a aquellos
productores con ms facilidad para incorporarla a los cultivos.
Por ejemplo, la revolucin verde tuvo xito en el caso del tri-
go, en cambio, el uso de semillas mejoradas para el maz de tem-
poral, no se generaliz debido a que este cultivo requiere condi-
ciones especficas ci humedad, adems de que no se adapta a
todas las condiciones climatolgicas como vientos, heladas, etc.
La introduccin de la nueva tecnologa contribuy a ensanchar
la brecha entre los productores, pero no slo debido a aspectos
tcnicos, sino porque no hubo una poltica explcita que hiciera
extensivos sus beneficios a! campesinado.9

Tambin se crearon empresas para Ja industrializacin de productos


aercolas como en el caso del azcar, el cafe y el tabaco (Appcndini el oh,
1983).
XA mayor demanda de insumos se concentr en las regiones de agricul-
tura empresarial (Noroeste y Pacifico Norte, Norte y Centro Norte). En 1970,
48 DE LA MILPA A LOS TORTIBONOS

CUADRO II-4
ndice de consumo aparente de insu mos agrcolas 1960-1984

Aos ndices
1960 100.0
1961 106.9
1962 118.5
1963 124.7
1964 151.3
1965 154.1
1966 157.4
1967 165.3
1968 176.2
1969 176.6
1970 171.7
1971 184.5
1972 201.0
1973 221.5
1974 243.7
1975 258.3
1976 205.7
1977 265.3
1978 287.6
1979 286.6
1980 318.0
1981 390.1
1982 356.1
1983 295.3
1984 214.2
Fuente: SAKH/CEPAI/ONU, 1988: 124.

En el cultivo de maz, el uso de fertilizantes qumicos no fue


adoptado por los campesinos en este periodo, un indicio de ello

27.3*7 de la venta de fertilizantes de Fcrtimcx se destin a estas regiones, y en


1974. 69% de las semillas vendidas por Pronasc (SARH/GNu/cnr-AL, 1982 (XII):
327). Los cultivos que ms utilizaron fertilizantes y semillas mejoradas fueron
el trigo, el algodn, la soya, el crtamo y las hortalizas, o sea productos distin-
tos a los bsicos tradicionales. Hay un consenso en la literatura sobre la
segmentacin de los mercados de insumos rurales y el sesgo anticampesino de
estos mercados (vase Griffin, 1978; y para el caso de Mexico, Hewitt de Alcn-
tara, 1978).
LA POLTICA DE ALIMENTOS BSICOS EN MXICO 49

es que la superficie fertilizada de este cultivo en tierras de tem-


poral fue de 26.5% en 1965; en contraste, en los distritos de rie-
go, 64% de la tierra se fertilizaba en 1966 (SARH/ONU/CEPAL,
1988:134-135).
La brecha entre los agricultores campesinos y los empresa-
riales se puede ejemplificar con la informacin elaborada por
CEPAL: en 1970 de 18% a 31% de los predios campesinos utili-
zaron fertilizantes, mientras que los predios empresariales lo hi-
cieron en un porcentaje que oscil entre 65% y 82%. La superfi-
cie de maz sembrada con semilla mejorada constituy 22% del
total en 1970. De 4% a 22% de los productores campesinos em-
plearon semilla mejorada, en contraste con el porcentaje de los
productores empresariales que fue de 43% a 59% (CEPAL,
1982: cuadro 31:187).
El crdito tuvo un papel importante en la promocin del uso
de insumos y del cambio tecnolgico en general. El crdito total
creci 10.3% anual de 1960 a 1967: 15.7% el privado, y el p-
blico, cuyos clientes eran predominantemente ejidatarios, 3.1%.
Durante los aos sesenta, la banca privada fue la fuente de fi-
nanciamiento ms importante para el agro; afinalesdel periodo
otorgaba 68% del crdito total (vase cuadro anexo 5).
El crdito otorgado a los cultivos bsicos tradicionales era
bajo en comparacin con el que se daba a otros cultivos. Por
ejemplo, la superficie acreditada por la banca oficial en 1971-
1972, era de 6% para el maz y 7 % para el frijol, mientras que
al trigo, al sorgo y al arroz les correspondi un mayor porcenta-
je como se observa en el cuadro M.
Con la breve descripcin de los indicadores anteriores, se
quiere enfatizar que la poltica agrcola seguida durante el desa-
rrollo estabilizador estuvo dirigida r-rincipalmente a la agricul-
tura empresarial, lo que trajo como consecuencia una polariza-
cin dentro de la agricultura mexicana. Para 1970, 1.8% de los
predios clasificados como empresariales concentraba 33% del
valor de !a produccin agrcola, 25% del capital agrcola, y 21 %
de la superficie de labor. En d otro extremo se encontraban los
predios campesinos (86.6%) que si bien tenan 56.8% de la su-
perficie de labor, les corresponda 41.4% del valor de la produc-
cin y 35% del capital agrcola (CEPAL, 1982, cuadros 14 y
34:34 y 198),,0 La mayora de los productores agrcolas no ha-
El rasco correspondi a los predios transkionalcs, 11.6% de los pre-
50 DE LA MILPA A LOS T0RT1BONOS

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LA POLTICA DE AUMENTOS BSICOS EN MXICO 51

ban podido"modernizar" sus procesos productivos y seguan


cultivando maz y frijol con tcnicas "tradicionales" y rendi-
mientos bajos.
Hasta 1963, la poltica de precios instrumentada mediante
los precios de garanta fijados por el Estado para los cultivos b-
sicos fue otro elemento que favoreci el incremento de la
oferta de granos bsicos y frijol. Pero de 1963 en adelante im-
per una poltica de precios de garanta nominales fijos, de
acuerdo con los lincamientos generales de la poltica del desa-
rrollo estabilizador. Esto signific el deterioro de estos precios
que disminuyeron en trminos reales hasta 1973 (vase cuadro
anexo 6).
A. mediados de los aos sesenta tambin se revirti la ten-
dencia favorable de los precios de los bsicos y de garanta con
respecto a los dems cultivos, excepto los de exportacin, y el
ndice de precios de garanta del maz mostr una evolucin an
ms desfavorable que el resto de los cultivos, tendencia que per-
sisti en los aos siguientes (vase cuadro anexo 7).
En consecuencia, el cultivo del maz dej de ser rentable
frente a otros cultivos, en particular el sorgo que se estaba intro-
duciendo rpidamente en Mxico y que desplazaba al maz en
jos sectores de agricultura comercial. Esta tendencia se afianz
justamente a finales de la dcada, y durante los aos setenta en
que hubo un proceso de ganaderizacin de la agricultura, en res-
puesta a una demanda dinmica de la produccin pecuaria y por
consiguiente de los cultivos de forrajes, la cual se refleja en el
ndice de precios de cultivos forrajeros (vase grfica 4).
Si persisti el cultivo del maz en el sector de la agricultura
comercial, fue debido a la tendencia de los precios de los insu-
mos que tuvieron vn incremento menor, en particular los fertili-
zantes. La poltica de subsidios por la va de los precios relativos
bajos de los insumos producidos por empresas paraestatales,
obviamente favoreci a aquellos productores que utilizaban el
paquete de insumos industrializados. En el cuadro del anexo 9
se observa la evolucin del costo de cultivo de maz por condicin
tecnolgica. El costo por tonelada tuvo un incremento menor en
las condiciones ms tecnificadas debido al bajo rendimiento
en las condiciones ms atrasadas y al aumento en el costo de los
salarios rurales. No obstante, el precio de garanta alcanz a
dios, 25.6% del valor de la produccin agrcola, 22% de la superficie de labor.
52 DE LA MILPA A LOS TORTIBONOS

Mfpuj S
LA POLTICA DE ALIMENTOS BSICOS EN MEXICO 53

cubrir el costo de produccin de todos los productores, aun- los


ms atrasados."
Para fines de la dcada de los sesenta, el cultivo de maz
haba pasado a ser bsicamente un cultivo "campesino". Las
regiones de agricultura campesina contribuan con 67<7o de la su-
perficie total cultivada de este grano, mientras que cinco aos
antes (1965) el porcentaje era de 47 por ciento.12
En resumen, durante los aos del auge agrcola hasta me-
diados de los sesenta, los productores empresariales fueron
los que contribuyeron a un aumento sustancial de la produccin
de maz en las superfcies de riego. Esto se dio gracias a una co-
yuntura en la que convergieron precios rentables, subsidios a los
costos y una sustitucin del cultivo de algodn. La poltica de
precios explica en gran parte la evolucin de la produccin de
bsicos en las tierras de riego y en las mejores de temporal. Por
otro lado, la creciente oferta de los cultivos bsicos tradicionales
por parte de los productores campesinos, se debi a la continua
incorporacin de tierras de temporal. Ambas vas para incre-
mentar la oferta encontraron sus lmites a finales de los aos se-
senta, la causa principal de ello fue la prdida de rentabilidad
de los bsicos y la rigidez de la oferta campesina.
La oferta del alimento bsico de la poblacin mexicana, re-
cay en un sector estancado que tena poca capacidad para au-
mentarla por haber quedado al margen del cambio tecnolgico
de la revolucin verde, y que tena adems baja productividad.
Se trataba de productores para los que el cultivo de la tierra era
uno de los medios para reproducir sus condiciones de subsisten-
cia como unidades familiares, y cuyo propsito al aportar maz
al mercado era obtener parte de los ingresos necesarios para los
bienes de produccin y consumo que requeran. Fue justamente
esto lo que dio las condiciones paia poder sostener una poltica
de alimentos baratos por un periodo largo, y para apoyar los si-

11
Vase anexo para la definicin de condicin tecnolgica. El costo in-
cluye la valorizacin de la fuera de trabajo equivalente al salario mnimo rural
en cada ano.
12
Las regiones campesinas son aquellas en las que, en 1970, predomina-
ba una agricultura de tipo campesino de acuerdo a un ndice de indicadores re-
feridos a tamao de predios, tipo de cultivos y tecnologa utilizada (vase Ap-
pending 1983). Basada en dicha regionalizacin, el trabajo de Fabris y Guevara
(1983), estima la importancia del cultivo de maz por regiones campesinas y no
campesinas en los anos 1960, 1965, 1970, 1975 y 1980.
54 DE LA MILPA A LOS TORTIBONOS

guientes intentos de "refuncionalizacin" de la agricultura


campesina, que fuera el eje de la poltica agrcola durante los
aos setenta.
La obtencin de un excedente comercial a partir de la agri-
cultura campesina, sera un nuevo aspecto del problema de
abasto del grano. Hasta entonces, la comercializacin de maz
se haba llevado a cabo principalmente mediante el mercado pri-
vado. Con la transformacin de Conasupo en 1961, se dieron
las bases para una creciente intervencin del Estado en el merca-
do de granos. En esos aos, las actividades principales de Ceim-
sa y luego de Conasupo, fueron el comercio exterior de granos,
sobre el cual la empresa tena exclusividad, y la de ser el agente
regulador de los precios al comprar al precio de garanta. As,
a Conasupo le correspondi, desde su constitucin, la doble tarea
de fijar precios que garantizaran un ingreso "justo" a los pro-
ductores, y de asegurar el abasto de alimentos baratos a la ciu-
dad. La reconciliacin se planteaba por el lado de disminuir el in-
termediarismo comercial mediante la regulacin del mercado.
La prioridad de Conasupo siempre fue asegurar el abasto.
De hecho, el acopio se concentr en las regiones de produccin
ms importantes por medio de las bodegas ANDSA (Almacenes
Nacionales de Depsito), y se reuna comprando a los producto-
res empresariales. Por ejemplo, entre 1965 y 1966, Conasupo
adquiri 61 % de la cosecha de trigo en comparacin con 19%
de la de maz y 12% de la de frijol (cuadro anexo 10).
El abastecimiento de pan y tortilla fue desde esos aos tam-
bin una prioridad. En las grandes ciudades, particularmente el
Distrito Federal, se subsidiaba la alimentacin mediante precios
bajos para la masa, la tortilla, el pan blanco y la leche. Entre
1961 y 1971, 43% del promedio de todas las ventas de grano se
destinaba al D.F. Ya en 1962 Conasupo haba adquirido la f-
brica de harina de maz Minsa. La demanda de la tortilla indus-
trializada iba en aumento con la urbanizacin, sobre todo en las
grandes ciudades donde se iba abandonando su elaboracin do-
mstica. Esta demanda creci a 6.5% anual entre 1965 y 1979
(SARH, Coordinacin General de Desarrollo Agroindustrial,
1982: 27).
El subsidio consista principalmente en que Conasupo ab-
sorba los costos de operacin, pues el precio de garanta y el de
venta de grano de maz era similar (cuadro anexo 11). El subsi-
dio era pequeo gracias a que se congelaron tanto los precios de
LA POLTICA DE ALIMENTOS BSICOS EN MXICO 55

maz al productor como a la tortilla. El precio de la tortilla se


estableci en 1.15 pesos por kilo en 1961 y permaneci igual has-
ta 1973, mientras que durante esos aos el salario mnimo au-
ment trece veces (Lampell, 1987:74).
Las decisiones en materia de precios fueron cediendo a las
presiones por el lado de la demanda y a las de la poltica de esta-
bilizacin de precios. Si bien, como seala CEPA!, en 1963:

cuando el presidente Lpez Mateos anunci la subida del precio


de garanta del maz... explic con toda claridad que su nivel se
haba fijado para que equivaliese al salario mnimo de los campesi-
nos. .. en los dems aos dd periodo... las necesidades de moderar
el incremento del costo de la vida urbana o de fomentar la agricul-
tura comercial influyeron mucho ms... se desprende claramente
la relacin que existi entre la preocupacin por la tasa de infla-
cin y los niveles de los precios agropecuarios. Con el paso del
tiempo, el control de los precios al nivel del consumidor final (ha-
rina, tortilla, arroz, frijol, aceite, azcar, etc.) no slo implic una
congelacin de los precios rurales... sino tambin la necesidad de
otorgar subsidios crecientes tanto a los productores como a los
consumidores. Hubo necesidad... de financiar la creciente dife-
rencia entre los costos reales de adquisicin de las materias pri-
mas. .. y Jos precios tope al consumidor que se establecieron en
funcin de la poltica que tenda a mantener una estabilidad relati-
va en los niveles salariales (CCPAL, 19Sla:43-44).

El dilema de los precios comenz a aparecer en la escena de


la poltica alimentat ia mexicana y ;n el periodo siguiente, su re-
solucin se iba haciendo cada vez ms compleja, ya que cada
vez se altera ms la poltica agropecuaria con una creciente in-
tervencin del Es'.ado en la produccin y abasto, y con un cre-
ciente subsidio a lo largo de todo el sistema maz-tortilla.

3. LA POLTICA DE REACTIVACIN DE LA AGRICULTURA:


LOS AOS SETENTA

Los ltimos aos sesenta y la dcada de los setenta conformaron


un periodo de transicin en la economa mexicana, en el cual se
presentaron las contradicciones del modelo de crecimiento con
estabilidad. stas se manifiestaron al inicio de la dcada, a
56 DE LA MILPA A LOS TORTIBONOS

travs de incipientes presiones inflacionarias del exterior y en los


precios agrcolas, desequilibrios en la balanza de pagos, y una
tendencia al endeudamiento externo. Aunado a esto, el gobier-
no de Luis Echeverra, que se inici a fines de 1970, enfrent
presiones sociales tanto en el mbito urbano como rural. Las
intensas protestas de las clases medias urbanas y la brutal repre-
sin vivida en 1968 estaban muy presentes. La poblacin mexi-
cana demandaba cambios, una democratizacin del sistema po-
ltico y una participacin en los beneficios del crecimiento
econmico de las dcadas anteriores. El modelo de desarrollo se
encontraba ante una nueva encrucijada. De seguir el crecimien-
to hacia adentro era necesario construir una sociedad articula-
da, lo que requera fundamentalmente una redistribucin del in-
greso y una mayor participacin de la masa trabajadora como
fuente de demanda, y, por tanto, la ampliacin del mercado in-
terno y la integracin vertical tanto de la industria como de la
agricultura.
El gobierno de Echeverra plante la ilusin de un nuevo
rumbo, e inici su programa econmico con fuertes crticas al
modelo de desarrollo estabilizador en el sentido de que no haba
beneficiado a la mayora de la poblacin. Se inici una nueva
modalidad llamada de desarrollo compartido, con el intento de
llevar a cabo una poltica econmica y social con metas redistri-
butivas. El fracaso de esta va se marc en septiembre de 1976
cuando el peso mexicano se devalu frente al dlar despus de
haberse mantenido fijo el tipo de cambio durante veintids
aos. Este desenlace se haba fincado a lo largo de seis aos de
un gobierno contradictorio que no pudo llevar a cabo una polti-
ca real de redistribucin mediante una reforma fiscal, ni una re-
forma poltica a fondo. La creciente intervencin del Estado
tanto en la economa como en la organizacin social, signific
tambin un mayor aparato de control corporativo sobre la so-
ciedad. Las tensiones sociales se trataron de atenuar con un gas-
to pblico creciente en beneficio de la poblacin, con la institu-
cionalizacin de la critica y con los procesos de cambio social y
poltico, pero la retrica de un Estado que se consideraba la
vanguardia del cambio econmico y social, y su creciente inter-
vencin en la economa, aunadas a crecientes dificultades en el
presupuesto provocadas por el sostenimiento del "desarrollo
compartido", llevaron a un enfrentamiento con la burguesa na-
cional y a una crisis de "confianza" que estall en un contexto
LA POLTICA DE ALIMENTOS BSICOS EN MEXICO 57

de crecientes problemas econmicos internos e internacionales.


Si la crisis de 1976 no se prolong ms tiempo fue debido a los
recursos petroleros que se comenzaron a explotar en los aos si-
guientes. "
En el mbito rural, el sexenio de Echeverra marc un cam-
bio importante en la relacin entre el Estado y el agro. Desde
el inicio, el gobierno tuvo que enfrentar un ascenso de los movi-
mientos campesinos, cuya demanda principal era el otorgamien-
to de tierras; despus, a lo largo de la dcada, estos movimientos
fueron organizndose tambin en torno a otras demandas (Bar-
tra. 1985).
Los problemas de la agricultura se estaban haciendo eviden-
tes, y ya no era slo la cuestin de la poblacin rural que segua
en condiciones de pobreza, sino que empezaban a manifestarse
las dificultades por el lado productivo.
En la segunda mitad del quinquenio de los aos sesenta co-
menz a disminuir la tasa de crecimiento del sector agropecua-
rio y su participacin en el producto total disminuy. Del perio-
do 1964-1966 al de 1976-1978, el sector agropecuario creci
2.8% anual, frente a un alza del P1B total de 5.7% anual. La
agricultura fue el subsector ms afectado con una tasa de 1.8%;
por el contrario, la ganadera creci 4.5% (cuadro II-6). Si se le
resta a la agricultura el cultivo de forrajes asociado a la ganade-
ra, resulta que en el periodo sealado el subsector agrcola slo
creci 0.5% (Rodrquez, 1980).
El problema ms inmediato era evidentemente la insuficien-
te produccin de alimentos bsicos frente a una demanda en au-
mento, pues la poblacin creca a una tasa de 3.4% anual.
Se haba agotado la posibilidad de incrementar la produc-
cin de cultivos bsicos en el sector de la agricultura capitalista,
que haba optado por cultivos o actividades ms rentables. El
sector campesino vea cada vez ms limitadas las posibilidades
de crecer por la va de la expansin de la superficie agrcola.
Adems, por haber sido marginado de los beneficios de la polti-
ca agrcola, no tena capacidad propia para aumentar la oferta
de maz y frijol mediante incrementos de la productividad.

11
Para un anlisis de) periodo de Echeverra y la "crisis" de 1976, vanse
os artculos varios en Cordera, 1981, parte IV. Para un estudio amplio sobre
este pcrii.do en el aero, vase Moguc! et al., 1990.
58 DE LA MILPA A LOS TORTIBONOS

CUADRO I1-6
Crecimiento anual del PIB agropecuario por periodos
1960/61 1964/66 1976/78 1983/84
1964/66 1976/78 1980/82 1987/90
Agrcola 5.5 1.8 2.8 0.5
Pecuario 2.2 4.5 0.4 0.0
Forestal 1.6 4.6 6.4 1.3
Pesquero 0.2 7.8 10.4 3.2
PIB Agrop. total 4.3 2.8 2.3 -0.18*
pin Total 6.9 5.7 4.6 0.8
* 1983/84 - 1988/90.
Fuentes: Banco Mundial 1989: 73.
iNECi. Producto interno bruto trimestral. Junio de 1990.

CUADRO II-7
Participacin porcentual del PIB agropecuario en el PIB total
1960/1961 15.0
1964/1966 13.4
1976/1978 9.3
1980/1982 8.0
1983/1984 8.4
1989/1990 7.2
Fuenie: Ibid.

A inicios del gobierno de Echeverra, el diagnstico sobre la


situacin de la oferta y demanda de alimentos llev a la necesidad
de una nueva poltica alimentaria con las siguientes opciones:
a) Importar los alimentos, lo cual tendra consecuencias ne-
gativas sobre la balanza comercial, la dependencia alimentaria,
el ingreso y el empleo del campesinado.
b) Recuperar la produccin en el sector empresarial, con lo
cual hubiera sido necesario un cambio radical en la poltica de
precios agrcolas para recuperar la rentabilidad y estimular su
produccin.
c) La tercera alternativa era promover la produccin en el
sector campesino. Sin embargo, esta va requera una transfor-
macin que readecuara su funcionamiento a las necesidades de
la sociedad y que permitiera a los campesinos producir alimen-
tos baratos. Esto implicaba un cambio en la organizacin de la
produccin campesina que llevara a elevar los niveles de produc-
LA POLTICA DE ALIMENTOS BSICOS EN MXICO 59

tividad, y que el Estado tendra que tomar el liderazgo de dicha


transformacin. Aparentemente, esta ltima opcin fue la que
adopt la poltica agrcola en los setenta y que tuvo su auge con
el programa del Sistema Alimentario Mexicano (SAM).
A partir del gobierno de Echeverra, el Estado se involucr
de cerca en la actividad agrcola. Se reforz su intervencin con
la poltica convencional de crdito, el apoyo al uso de insumos
y la inversin en infraestructura (obras de riego pequeas y me-
dianas, construcciones para el acopio y almacenamiento de pro-
ductos, etc). Pero tambin se enfrentaron problemas nuevos co-
mo la necesidad de empleo en el agro y el mejoramiento de los
niveles de vida de la poblacin en general. Un enfoque nuevo
hacia el problema del sector agrcola, fue el reconocimiento de
un problema alimentario que requera una estrategia integral
para asegurar el acceso de toda la poblacin a niveles nutricio-
nales adecuados.
En consecuencia, hubo una reorganizacin y ampliacin de
las instituciones estatales relacionadas con el sector agropecua-
rio. Por ejemplo, en 1976 se reorganiz el sistema crediticio ofi-
cial para la agricultura con el establecimiento del Banco Nacio-
nal de Crdito Rural (Banrural), y se crearon varias empresas
paraestatales dependientes de Conasupo para almacenamiento,
industrializacin y distribucin de alimentos.
Pero tambin hubo un cambio importante en la poltica glo-
bal. Por primera vez desJe la reforma agraria cardenista, se
plante la incorporacin del sector campesino a un proyecto
productivo en el que el incremento de la oerta de cultivos bsi-
cos tradicionales se apoyara en la; tierras de temporal y en el
sector ejidal. Para ello era necesario adoptar un enfoque ms
amplio que el meramente productivista y paatear un desarrollo
rural integrado que incorporara ai sector ejidal-campesino a
programas especficos de desarrollo como el Programa Integral
de Desarrollo Rural (Pider).
Uno de los programas principales del gobierno fue la reor-
ganizacin de las unidades de produccin ejidales y el desarrollo
de la agroindustria. Se intento fomentar la formacin de ejidos
colectivos y la integracin vertical de la actividad, con el prop-
sito de promover el empleo y el ingreso de los campesinos. Para
ello, se promulgaron una serie de legislaciones y se modificaron
otras como por ejemplo la Ley de Reforma Agraria y la Ley Fe-
deral de Aguas.
60 DE LA MILPA A LOS TORTIBONOS

En el espritu del desarrollo compartido, se trat tambin de


enfrentar las demandas sociales rezagadas de la poblacin rural
y se ampliaron de manera importante los servicios de educacin,
salud y distribucin de bienes bsicos en el campo.
Las acciones emprendidas por el Estado, significaron un au-
mento del gasto pblico sectorial, que entre 1971 y 1976 creci
a una tasa anual de 25.1%, llegando a representar el 11% del
gasto pblico total en 1978 (SARH/ONU/CEPAL, 1982 (XII): 60-
67). Por su parte, la inversin agropecuaria total creci a una
tasa de 11% anual, recuperndose tanto la inversin pblica co-
mo la privada (vase cuadro II-3).
Durante la dcada de los setenta, la oferta y el uso de insu-
mos agrcolas continu expandindose y en 1976, se utilizaron
fertilizantes en 59% de la superficie agrcola, aunque su uso si-
gui concentrndose en las tierras de riego (para 1978, en 78%
de la superficie de riego se emplearon estos insumos SARH/
ONU/CEPAL, 1982, X).
De 1971 a 1976, Pronase increment la produccin de semi-
llas y la superficie sembrada con semilla mejorada de maz fue
de 18% en 1978.
La difusin del uso de insumos fue tambin fuertemente
apoyada por el Estado, por medio del crdito agropecuario. En
la dcada de los setenta, el Estado se convirti en el principal
agente crediticio para el agro a travs de Bannirai, con lo
que se promovi la expansin del uso de insumos y el apoyo a
los cultivos bsicos en ciertas regiones.
El crdito pblico por subsector de actividad, el tipo de cr-
dito y el tipo de cultivo, sealan que efectivamente se realiz un
esfuerzo por canalizar recursos hacia las actividades sealadas
como prioritarias, tales como los cultivos bsicos y el sector eji-
dal. De 1971 a 1976, el crdito de la banca oficial al sector agro-
pecuario creci a una tasa de 7.1% anual, frente a un estanca-
miento del crdito privado (vase cuadro anexo 5).
En la agricultura campesina el otorgamiento de crdito esta-
ba asociado a promover un paquete de insumos fertilizantes
principalmente y a dar prioridad a ciertos cultivos en zonas
especficas, lo cual facilit la incorporacin del productor al
mercado de insumos y bienes de consumo.
Los fertilizantes se empezaron a generalizar en el cultivo
campesino de maz, sobre todo en las regiones de cultivo anual
en donde el insumo sustitua las prcticas tradicionales de bar-
LA POLTICA DE ALIMENTOS BSICOS EN MXICO 61

becho y en donde la tierra perda fertilidad natural, como es el


caso del altiplano central del pas. La relacin entre el precio del
maz y el precio de los fertilizantes fue favorable al cultivo, lo
cual tambin propici el uso de estos ltimos.
Durante la dcada, la superficie acreditada por Bannirai pa-
ra los seis cultivos principales pas de 9 a 27% del total. Mien-
tras que en 1971 al maz le correspondi 16.9% del crdito otor-
gado a los cultivos principales, para 1978 el porcentaje fue de
33%. Asimismo, la superficie acreditada cultivada con maz
aument de 6 a 18% y la del frijol de 7 a 25% entre 1971 y 1978
(vase cuadro II-5).14
A pesar de los esfuerzos realizados en materia de gastos,
crdito, difusin del uso de insumos y de apoyo a la produccin
de bsicos en las tierras de temporal, la respuesta productiva fue
muy baja. La agricultura sigui una inercia que vena dndose
desde el final de la dcada anterior: un cambio en el patrn de
cultivos hacia los no tradicionales demandados por los sectores
de ingreso medio y alto y por la poblacin urbana. Este cambio
se dio en las mejores tierras, es decir, en las de riego y de buen
temporal. Sobre todo en la superficie de temporal se cambi a
cultivos forrajeros y a pastos cultivados, continuando el proceso
de ganaderizacin que ya se haba iniciado en los aos sesenta
(Rodrguez, 1983).
El estancamiento de la produccin agrcola no fue generali-
zado, afect principalmente los cultivos bsicos y sobre todo en
el sector de la agricultura empresarial o comercial ubicada en
tierras de temporal.
Los granos bsios crecieron en r.n 2.1% eutre 1970 y 1978,
mientras que los cultivos correspondientes a insumos ganaderos
crecieron 7.4% amit y las oleaginosas 5.1% (Martn del Cam-
po, 1988:170-171).
La produccin de cultivos bsicos slo aument 0.3% anual
en la superficie de temporal en el periodo 1965-1967 a 1978-
1980, mientras que en la de riego creci 3.0 por ciento.

14
De acuerdo con un estudio realizado por Inca-Rural (Instituto Nacio-
nal de Capacitacin del Sector Agropecuario) sobre el ciclo primavera-verano
de 1978, la banca oficial proporcion la mayor parte del crdito destinado al
cultivo del maz (807o). Este crdito se dirigi a productores pequeos, ya que
los predios hasta 10 hectreas recibieron 957o del crdito otorgado (Inca-Rural,
1980. cudro 20:66).
62 DE LA MILPA A LOS TORTIBONOS

Los cultivos tradicionales, maz y frijol, fueron los ms


afectados por el estancamiento de los cultivos bsicos. A partir
de 1966, la produccin de maz comenz a fluctuar, bajando de
9.7 a 7.8 millones de toneladas en 1974. De 1964-1966 a 1976-
1978 la tasa de crecimiento del maz fue de 0.4% anual, y la del
frijol 1.0 por ciento.
Estas bajas se asocian a la disminucin de la superficie de
temporal, que fue de 1.9% anual durante el periodo analizado
(2.6 millones de hectreas). Esto se debi al abandono de
tierras, sobre todo de minifundios, a la incorporacin de super-
ficie al riego (que aument 5%) y a que parte de las tierras tem-
poraleras se transformaron en pastizales.
La superficie cosechada de maz disminuy en 1.5 millones
de hectreas entre 1967-1968 y 1978-1979, debido principalmen-
te a la disminucin de su cultivo en las tierras de temporal. En
cambio, en tierras de riego baj en la primera mitad del periodo
sealado, pero luego se recuper de manera que en 1980 se cose-
charon 269 mil hectreas ms que en 1966. La produccin de
maz en tierras de riego represent 22% del total en 1980 en
comparacin con 15% en 1966. La recuperacin de este cultivo
en este tipo de tierras, se debi tanto al incremento de la superfi-
cie (de 1973 a 1975), como a una mejora en los rendimientos a
partir de 1977 (vase cuadro anexo 1).
El diferente comportamiento del cultivo de maz en las
tierras de temporal y de riego, se explica por la composicin y
las caractersticas de los productores que predominan en cada ti-
po de tierra.
En las tierras de riego se ubican principalmente los produc-
tores empresariales, por lo cual la tendencia de la produccin se
asocia a la evolucin de los precios de garanta, con lo que se ex-
plica la recuperacin que hubo en los aos en que los precios re-
ales mejoraron (1975 y 1976).
En las tierras de temporal, los productores son heterogneos
y la produccin ha mostrado diferentes tendencias de acuerdo
con el tipo de e!los.
Durante el periodo de estancamiento agrcola, las regiones
en donde predominaba la agricultura campesina tuvieron una
evolucin distinta a la tendencia general en las tierras de tempo-
ral, ya que aumentaron su participacin en la superficie cultiva-
da de maz hasta 1975, mientras que en las regiones de agricultu-
ra no campesina la tendencia fue a la inversa, la superficie de
LA POLTICA DE ALIMENTOS BSICOS EN MXICO 63

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64 DE LA MILPA A LOS TORTIBONOS

temporal de maz disminuy. Esto indica la asociacin entre la


rentabilidad del cultivo (precios) y su produccin en las regiones
de agricultura no campesina, mientras que en las regiones cam-
pesinas no se observa esta relacin.
Los datos anteriores subrayan que el cultivo de maz es fun-
damentalmente campesino, pero que la baja en la produccin
que se dio en las tierras de temporal, no fue en la agricultura
campesina. Los cambios en el uso del suelo hacia otros cultivos
o pastos, se llevaron a cabo en las tierras de temporal de las zo-
nas de agricultura no campesina.
La evolucin diferente en el patrn de cultivos y el relego del
cultivo de maz a la agricultura campesina, se explica sobre todo
por la poltica de precios de garanta. En 1973 se revisaron estos
precios y se decidi efectuar ajustes anuales como parte de la
poltica de reactivacin del sector agrcola.
De 1974 a 1976, hubo una mejora relativa de los precios de
garanta, pero el precio del maz no alcanz los niveles reales
de los aos de auge (1963-1964) y, con excepcin de 1976, tam-
poco tuvo una posicin mejor frente a los dems precios agrco-
las. Posteriormente, estos precios tendieron a la baja hasta 1980
(vase cuadro anexo 7).
La relacin entre los precios de produccin agrcola y los in-
sumos continu siendo favorable a los cultivos, e incluso a par-
tir de 1973 se ampli la diferencia subrayando la poltica de sub-
sidios por la va de los costos. As, la relacin entre subsidio y
producto agrcola pas de 10% en 1970 a 27% en 1981; los ren-
glones ms subsidiados fueron el agua y los combustibles. De
1975 a 1981, el valor del subsidio acumulado al agua era equiva-
lente a 312% del valor del consumo del mismo, y para el com-
bustible este porcentaje equivala a 104%. De nuevo, los que
producan en tierras de riego y con traccin mecnica fueron los
ms favorecidos (SARH/ONU/CEPAL, 1988, cuadro 13:88).
Un indicador de que los precios y los subsidios no beneficia-
ron de manera igual a los productores es el siguiente dato: en
1983, el subsidio para una hectrea cultivada de maz en condi-
ciones de atraso tecnolgico fue de 948 pesos, mientras que para
una unidad empresarial fue de 16 973 pesos (SHCP, 1985:57).
A partir de 1972, el precio de garanta no cubri el costo de
produccin de los campesinos en condiciones tecnolgicas ms
atrasadas (en tierras de temporal, con traccin animal, con y sin
uso de fertilizantes) (vase cuadro anexo captulo 2). De hecho,
LA POLTICA DE AUMENTOS BSICOS EN MXICO 65

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66 DE LA MILPA A LOS TORTIDONOS

esto signific la "marginacin" de aproximadamente 60<7o de


los productores, a los que corresponda entre 30 y 40% de la
produccin de maz.15
Esto fue un cambio con respecto a los aos sesenta cuando
este precio era suficiente para todos los productores. Con ello
se demuestra que la poltica de precios sigui siendo la de esta-
blecer un precio tope, y que no estaba dirigida a remunerar me-
jor a los productores campesinos tradicionales. La incorpora-
cin de los productores al mercado se promovi por medio de
otros mecanismos como la monetarizacin de algunos costos, el
fertilizante, el pago de crditos, la ampliacin de la red de aco-
pio de Conasupo, adems de programas especiales de comercia-
lizacin.16
De este modo, se promovi el incremento de la oferta co-
mercializable a pesar de una poltica de alimentos baratos que
corresponda a la organizacin productiva de una agricultura
campesina en condiciones de pobreza (la necesidad de vender
para obtener un ingreso monetario que permita continuar el ci-
clo productivo, independientemente de los precios). Claro est,
que una parte importante de la produccin se segua destinando
al autoconsumo (aproximadamente 60% de ella en los estratos
mencionados), lo cual de todos modos dejaba un remanente co-
mercializable que se canalizaba fundamentalmente a travs del
mercado privado, mediante el acopio al menudeo y pagado por
debajo de los precios de garanta.
Durante la administracin de Echeverra se ampli de mane-
ra importante la infraestructura de Conasupo para la comercia-
lizacin de productos agrcolas en el pas, con las bodegas rura-
les Boruconsa (Bodegas Rurales Conasupo, S.A. establecidas en
1971), y los centros de almacenamiento y distribucin de ANDSA.

IJ Las cifras se basan en estimaciones varias obtenidas a partir de encues-


tas sobre productores de maz: la Encuesta Primavera-Verano de 1975 realiza-
da por la SARH proporciona los datos mencionados (vase Econotecnia
Agrcola, 1977). El estudio de Montaflcz y Warman (1985) seala que en la en-
cuesta realizada en 1981-1982, 85% de la superficie maicera era de temporal,
y 40% de la produccin provenia de este tipo de terreno trabajado con traccin
animal o humana.
* A fin de promover la comercializacin del maz entre los productores
pequeos, Conasupo estableci el programa PACE (Programa de Apoyo a la
Comercializacin Ejidal) que provea subsidios al embalaje y transportes.
LA POLTICA DE ALIMENTOS BSICOS EN MXICO 67

Para 1979, la capacidad instalada de Boruconsa era de 1.49 mi-


llones de toneladas, y haba 2 412 bodegas. stas se localizaban
fundamentalmente en las regiones centro y norte del pas, las cua-
les contaban con 71% de la capacidad instalada. Las bodegas
ANDSA. se ubicaban cerca de- los centros de consumo o de puntos
de transporte. Por ejemplo, hasta la fecha, 55% de la capacidad
instalada se encuentra en Sinaloa, Sonora, Jalisco y Tamaulipas,
estados en los que predomina la agricultura empresarial.
A pesar de los recursos vertidos al sector agrcola, del obje-
tivo de autosuficiencia alimentaria y de los esfuerzos por au-
mentar la capacidad productiva del sector campesino de tempo-
ral, los logros no fueron exitosos y la produccin de maz se
mantuvo estancada durante la dcada.
Cabe sin embargo advertir que no interpretamos la poltica
agrcola como un fracaso generalizado. Los impactos de la pol-
tica fueron diferentes en las distintas regiones y tipos de produc-
cin. Si bien la respuesta fue dbil a nivel nacional, esto se explica
en parte por la propia dinmica de la agricultura no campesina
Que se haba insertado en el nuevo patrn de cultivos propiciado
Por la demanda de productos pecuarios, por la agroindustria
y por los cultivos de exportacin "nuevos" como las frutas y hor-
talizas. Regiones maiceras tradicionales como Jalisco y Veracruz,
dejaron de ser las ms importantes al volcarse a cultivos forrajeros
en el primer caso, y a la ganadera extensiva en el segundo.
En cambio, regiones de agricultura campesina tradicional
como el Estado de Mxico y regiones "nuevas" como la Frailes-
ca en Chiapas, tuvieron una creciente produccin de maz y se
convirtieron en los principales estados productores del grano. El
estado de Mxico es un ejemplo del xito de una poltica estatal
e apoyo a la produccin de maz en una zona campesina tradi-
cional, minifundisa y a no ms de dos horas de distancia de la
ciudad de Mxico.
Entre los aos 1975 y 1976 se inici el "Plan Ranchero", cu-
yo propsito era impulsar el cultivo de maz en el Estado de M-
xico. La regin noroeste del Valle de Toluca, principal produc-
tora de maz, se integr al aparato gubernamental y el crdito
otorgado por la agencia estatal Codagem (Coordinadora para el
Desarrollo Agrcola del Estado de Mxico), se condicion al cul-
tivo exclusivo de maz e impuls el uso de insumos. En algunas
comunidades (por ejemplo las del municipio de Ixtlahuaca) la
conversin al monocultivo de maz fue propiciada en parte por
68 DE LA MILPA A LOS TORTIBONOS

las obras de extraccin de agua del subsuelo destinadas a llevar


el lquido a la ciudad de Mxico. Para compensar la carencia de
agua, se instrument un sistema de riego con pozos profundos,
pero basta la fecha el suministro no es continuo sino que se al-
terna entre las comunidades cada dos aos. La prdida de hu-
medad natural oblig al abandono de actividades pecuarias y de
cultivos como la cebada y el trigo. El uso de fertilizantes y herbi-
cidas propici cambios en los procesos de cultivo e incrementos
en los rendimientos, pero los herbicidas destruyeron la posibili-
dad de cultivos asociados.
En una dcada, la regin se convirti en monocultivadora
de maz y en 1984, el Estado de Mxico lleg a ser el primer pro-
ductor del grano con 2.1 millones de toneladas. Adems, existe
una red de bodegas Boruconsa en la regin que transfieren
la totalidad del grano captado a las bodegas de ANDSA en la pe-
riferia de la ciudad de Mxico. Hasta 1989, Conasupo era el
principal comprador de grano, ya que los comerciantes locales
tambin vend/an a esta empresa.
De este modo, la agricultura maicera campesina de autocon-
sumo fue refuncionalizada por el Estado mediante el crdito, la
promocin del cambio tcnico y la captacin del excedente co-
mercial. A la vez, la cercana de las ciudades de Mxico y Tolu-
ca, permiti el acceso al trabajo asalariado, con lo que la migra-
cin permanente o temporal dio una salida a la mano de obra
que ya no era necesaria en algunas labores de cultivo que se iban
mecanizando (el barbecho, por ejemplo), adems de que aport
un ingreso para solventar los nuevos gastos monetarios de los
cultivos. As, el cambio en los procesos de cultivo se relacion
con la venta de fuerza de trabajo a la vez que el ingreso salarial
contribuy a la reproduccin de la unidad produccin-consumo
(Appendini, 1988 y 1988a).
Cabe concluir que el tipo de poltica que se llev a cabo en
el Estado de Mxico no era aplicable en todo el pas, pues obe-
deca a condiciones particulares en lo que se refiere a la tenencia
de la tierra, opciones de cultivo, y a un control directo por par-
te del Estado a travs de la Secretara de la Reforma Agraria,
la Secretara de Agricultura y Recursos Hidrulicos (SARH), la
agencia estatal de crdito (Codagem) y Conasupo.
La produccin nacional qued cada vez ms rezagada con
respecto a la demanda, que creci en 2.1% anual entre 1965 y
1972. Mxico se convirti en importador de grano en grandes
LA POLTICA DE ALIMENTOS BSICOS EN MXICO 69

cantidades a partir de 1973 justamente cuando el mercado mun-


dial de granos estaba inestable, se pensaba que sera difcil satis-
facer las crecientes demandas provenientes de regiones deficita-
rias y los precios estaban en ascenso. Las importaciones se
convirtieron en un componente importante de la oferta total
desde 1973.
A partir de 1973, el volumen de importacin de maz aumen-
t; el grano importado represent un promedio de 149b de la
oferta total en 1976-1977, y lleg a 20% de 1979 a 1980 (vase
cuadro II-8).

CUADRO II-8
Importaciones de maz y frijol (Miles de toneladas)
Ao Ma(z Frijol
1970 761 8.6
1971 18 0.4
1972 204 2.6
1973 1 145 18.1
1974 1282 39.0
1975 2 661 104.1
1976 913 0.1
1977 1 985 29.2
1978 1 418 1.2
1979 746 6.7
1980 4 187 443.0
1981 2 954 490.1
1982 249 145.5
Fuente: Presidencia de la Repblica. 1990.
Conasupo era el nico importador del grano, por tanto, su
participacin en la oferta comercializada de maz fue creciendo,
establecindose en 50% aproximadamente. El abasto del grano
a la industria de la masa y la tortilla era la funcin principal de
Conasupo, mientras que el mercado privado abasteca a la in-
dustria de derivados del maz, parcialmente a la de masa y torti-
lla, a todo el mercado de granos en las zonas rurales deficitarias
y a las ciudades pequeas y medianas.
A principios de los arlos setenta, sobrevino una crisis en la
industria de la masa y la tortilla, conformada por cerca de veinte
mil pequeas empresas familiares que haban crecido de manera
DE LA MILPA A LOS TORT1BONOS

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LA POLTICA DE AUMENTOS BSICOS EN MXICO 71

anrquica y que presionaban por grano barato y por el aumento


de los precios controlados. En 1974, el gobierno declar la in-
dustria de masa, harina y tortilla como de inters pblico y co-
menz a controlar la dotacin de grano mediante el sistema de
subsidios. Se cre la Conaim (Comisin Nacional de la Indus-
tria del Maz para el Consumo Humano) con el fin de reglamen-
tar y organizar la industria. A partir de entonces se control el
establecimiento de nuevos molinos de nixtamal y de tortilleras
de acuerdo con el crecimiento de la demanda, asignando cuotas
de maz subsidiado a cada industria.
En el periodo 1978-1979, la produccin nacional de maz
fue de 10.9 millones de toneladas, de las cuales Conasupo ad-
quiri 17.2%. Se estima que otro 34% se comercializ por me-
dio del mercado libre y el resto se destin al autoconsumo
(49%). En 1978, Conasupo import 45% del acopio total de
la empresa y provea 70% del grano a la industria de la tor-
tilla. De este porcentaje, la tercera parte se destinaba a la in-
dustria de la harina de maz, que desde entonces se trataba de
apoyar, aunque apenas 13% de la tortilla industrializada se
haca con esta harina. Era evidente que la empresa estatal se ha-
ba convertido en el eje del abasto de tortilla a la poblacin
urbana, principalmente del Distrito Federal, Monterrey y Gua-
dalajara (SARH, Coordinacin General de Desarrollo Agroin-
dustrial, 1982).
Durante la dcada de los setenta, el precio de la tortilla
se mantuvo a la baja e incluso disminuy en relacin con el
salario mnimo. En 1971 se necesitaba 4.9% del salario mnimo
Para adquirir un kilo de tortillas, mientras que en 1979 se reque-
ra 3.3%. En este mismo ao disminuy tambin la diferencia
de precios entre ciudades; sin embargo, en e! Distrito Federal
el precio de la tortilla era 10% ms bajo que el promedio na-
cional.
Conasupo se haba colocado en el centro del dilema de los
Precios, que consista en establecer precios de garanta para
los productores en un contexto de poltica agrcola cuya meta
era la autosuficiencia, pero en medio de una crisis productiva,
y al mismo tiempo suministrar a la poblacin tortilla barata.
Los efectos de esta contradiccin fueron absorbidos cada vez
ms por Conasupo mediante un subsidio que cubra la diferen-
cia entre el precio de garanta y el precio de venta de maz en
grano vendido a la industria. Entre 1976 y 1984, el subsidio por
72 DE LA MILPA A LOS TORTIBONOS

CUADRO II-9
Precio por kilo de masa, harina y tortilla de maz
lm 1976 1979 7m
(a) (b) (a) (a) (b) (a) (b)
m
Masa
Promedio 0.84 2.8 2.45 2.3 2.9 2.32
D.F. 0.65 2.0 2.35 2.0 2.7 1.96
Harina
Promedio 2.02 6.7 4.9 4.6 6.0 4.86
D.F. 1.80 5.6 4.9 4.1 6.0 4.35
Tortilla
Promedio 1.49 4.9 3.97 3.7 4.6 3.34
D.F. 1.15 3.5 3.60 3.0 4.2 3.04 4.2 2.2
(a) Pesos por kilo.
(b) Porcentaje de salario mnimo para adquirir un kilo.
Fuente: SARH. 1982. cuadro 39:148.

venta de maz se elev 16% de la tasa anual a precios constantes


(Lampell, 1987:82-83). En 1976, el subsidio por concepto de co-
mercializacin del maz fue equivalente a 35% del precio por to-
nelada vendida a la industria por Conasupo, y en 1980-1981 este
porcentaje fue 71% (SHCP, 1985:93).
Hasta 1984, el subsidio a la tortilla fue generalizado y se
llev a cabo mediante un mecanismo de venta de maz a la in-
dustria de la masa y la tortilla a un precio inferior al de garanta
para mantener bajos los costos de produccin y vender la torti-
lla a un precio controlado bajo. Sin embargo, el resultado fue
un subsidio creciente y una poltica de precios de garanta va-
cilante.
Se haba llegado a la ltima etapa de la carrera por alcanzar
la seguridad alimentaria basada en la autosuficiencia, y el acce-
so a alimentos baratos. La poltica alimentaria durante el auge
petrolero iba a demostrar la voluntad poltica para resolver el
problema, as como la capacidad del Estado y del sector agrco-
la para responder al reto.
LA POLTICA DE ALIMENTOS BSICOS EN MXICO 73

4. DE 1980 A 1982: EL SISTEMA ALIMENTARIO MEXICANO

En los aos del auge petrolero, el Estado mexicano llev a cabo


un programa ambicioso para dinamizar la agricultura y asegu-
rar el abastecimiento de alimentos bsicos a la poblacin. El
objetivo del programa era aumentar sustancialmente la produc-
cin de alimentos bsicos con el fin de recuperar la autosuficien-
cia alimentaria. La estrategia consista en actuar sobre todo el
sistema alimentario, procurando desde el incremento de la pro-
duccin, hasta su distribucin a la poblacin ms necesitada. Se
estimaba que 20 millones de mexicanos vivan en condiciones de
extrema pobreza y que casi igual nmero tena deficiencias nu-
tricionales. La poblacin de bajos ingresos se consider sujeto
Prioritario del programa, por lo que explcitamente se propuso
apoyar a los agricultores campesinos en las tierras de temporal
para aumentar la produccin de maz, y a la poblacin pobre,
tanto rural como urbana, para mejorar los niveles nutricionales
mediante el subsidio al consumo.
El SAM fue el programa ms importante de los ltimos aos
del gobierno de Lpez Portillo y se destin un gran esfuerzo a
su programacin y ejecucin. En 1982, tuvo una terminacin
abrupta con la crisis de la deuda, los recortes presupustales y
el cambio de administracin del gobierno.
Los esfuerzos pblicos canalizados al SAM se reflejan en los
indicadores relacionados con la ejecucin de la poltica agrcola.
De 1980 a 1982. el gasto pblico agropecuario creci 15.1%
(frente a un crecimiento de 19.8% anual del gasto pblico total),
con lo que lleg a representar 45% del producto bruto sectorial
(Andrade y Blanc, 1987).
La inversin agropecuaria total creci 8.6% anualmente de
1979 a 1981 en trminos reales, la inversin privada en 8.9% y
la pblica en 8.2%, y la inversin neta se recuper al 10%
anual (SARH/ONU/CEPAL, 1984).
La poltica agrcola tradicional se reforz con amplios sub-
sidios. As, los precios de los fertilizantes fueron subsidiados en
30% y las semillas mejoradas en 70%. Adems, se otorgaron ta-
sas de inters preferenciales al crdito. Esto signific incremen-
tos en las tasas reales de subsidios del orden de 82.5% entre 1977
y 1982, que llegaron a representar 33.5% del producto bruto
sectorial en 1982 (Andrade y Blanc, 1987).
Entre 1980 y 1982, la superficie fertilizada correspondiente
74 DE LA MILPA A LOS TORTIBONOS

al cultivo de maz aument 89% en los estados calificados como


campesinos, frente a un incremento de 23.7% en los estados de
agricultura empresarial (Andrade y Blanc, 1987).'7
La produccin interna de semillas mejoradas aument
105% de 1979 a 1980 y aun as hubo dificultades para enfrentar
la demanda; sta correspondi efectivamente a semillas para
cultivos bsicos ya que la superficie cultivada con semilla mejo-
rada de maz aument a 29% en 1981 (SARH/ONU/CEPAL,
1988, cuadro 23).
El crdito fue un instrumento importante para apoyar el uso
de insumos y canalizar recursos hacia los cultivos y productores
prioritarios. Debido a que se trataba de promover el crdito a
las tierras de temporal se fijaron criterios prfrenciales a la
agricultura de temporal y a los pequeos productores de bsi-
cos. Por ejemplo, tanto Bannirai como Fira (Fideicomisos Insti-
tuidos en relacin a la Agricultura) otorgaron tasas de inters
del 12% cuando la inflacin era del 20 por ciento.
El sistema crediticio oficial, Banrural, fue el agente ms im-
portante en la promocin del crdito, y adems se crearon dos
fideicomisos cuyo objetivo era facilitar la adopcin de nuevas
tecnologas en reas de temporal: Firco (Fideicomiso de Riesgo
Compartido) y Fipror (Fideicomiso de Promocin Rural). Por
medio de ellos, el Estado se comprometi a cubrir una parte de
los costos de las inversiones adicionales en caso de prdida
de cultivos, a dar incentivos a l produccin mediante subsidios
a los insumos, y a otorgar bajas tasas de inters en cuotas de cr-
dito y aseguramiento.
El crdito agropecuario total creci 33.3% de 1980 a 1981;
de ste, el destinado al subsector agrcola fue el ms importante
(62.6% en 1982).
La superficie acreditada aument 3.3 millones de hectreas
entre 1977 y 1982, y la de temporal 2.9 millones. En 1981, el cr-
dito oficial abarc a 1.6 millones de productores en tierras de
temporal, cantidad equivalente a 60% de los ejidatarios del pas
(Pessah, 1987). El crdito oficial se destin principalmente a los
cultivos bsicos. En 1981, la superficie acreditada correspon-
diente al cultivo de maz y frijol aument a 37.5% y 52% del

Se refiere a la clasificacin elaborada por CEPAL (1981) de acuerdo al ti-


po de agricultura predominante en cada estado y utilizada por Andrade y Blanc
para evaluar los impactos de las polticas del SAM.
LA POLTICA DE ALIMENTOS BSICOS EN MEXICO 75

total respectivamente. Sin embargo, las cuotas de crdito dismi-


nuyeron ya que se trataba de dar menos pero a ms productores.
De hecho, la poltica de crdito obedeci a la necesidad de obte-
ner una respuesta productiva en los ciclos agrcolas inmediatos
y no a una visin de mediano plazo para fomentar un cambio
real en las condiciones de cultivo que permitiera incrementos
sostenidos de la productividad. El programa de riesgo comparti-
do, por ejemplo, slo abarc 78 mil hectreas en 1981 y fue un
fracaso.18
En cuanto a la poltica de precios de garanta, se propuso re-
vertir la relacin desfavorable de los bsicos frente a los dems
Precios agrcolas. La evolucin del ndice de precios seala esta
tendencia con respecto al ndice general de precios agrcolas y de
forrajes.
Sin embargo, los precios reales de los principales cultivos
bsicos no se incrementaron hast$ }9?1 ; el maz tuvo un aumen-
to real de 16% respecto al ao anterio^pero no super los nive-
a s de 1975-1976. La rjol/ticg de precios nj} cambi radicalmente
con respecto a su tendencia histrica. El incentivo a la produc-
cin se estableci por el lado de la productividad y de los costos
de los insumos, particularmente de los fertilizantes.
Ambos factores! tpermitieron recuperar los coeficientes de
rentabilidad en el cultiva del maz en las condiciones tecnolgi-
cas ms mecanizadas-yde riego, a niveles anteriores a los aos
setenta. En el caso de las condiciones atrasadas, el precio de ga-
ranta cubri el costo de produccin aunque no se recuper el
coeficiente de "rentabilidad".
El SAM s tuvo una respuesta productiva. De 1980 a 1982,
la tasa anual de crecimiento de la produccin agrcola fue de
5.2%. Este crecimiento se debi al aumento de la superficie co-
sechada, que fue d?4.9<7o en esos '-os y lleg a 16.2 millones
de hectreas, y a incrementos en los rendimientos.
Los cultivos bsicos, maz, frijol, trigo y arroz ocuparon
una mayor superficie cosechada, sobre todo el maz que lleg a
7.4 millones de hectreas. De este modo se logr una produc-
cin de 17.4 millones de toneladas de alimentos bsicos en pro-

11
Vase Fox, 1991. Este autor seala adems que ur.o de los obstculos
del SAM fue que la instrumentacin de la poltica se realiz a travs de los ca-
nales institucionales tradicionales, lo cual hacia difcil cambiar las formas con-
cretas de operar en el campo.
76 DE LA MILPA A LOS TORTIBONOS

medio para los aos 1980-1982, de las cuales 12.5 millones co-
rrespondieron al maz.
Cabe preguntarse si se logr otra de las grandes metas del
SAM, la referente a la incorporacin de la agricultura campesina
a la dinmica del crecimiento agrcola y al aumento de sus nive-
les de productividad.
Los estados en que predominaba una agricultura campesina
aumentaron 5% su participacin en la produccin de maz y la
produccin de maz se increment 20.9% (125 mil toneladas) en
estos estados y 18.6% en los empresariales (382.8 mil tonela-
das). Pero en los dos grupos de estados fue la superficie de riego
la que mostr una mayor tasa de crecimiento, en contraste
con la de temporal, que disminuy en los estados campesinos.
En stos aumentaron ms los rendimientos que en los empresa-
nales pero no llegaron a los niveles de stos. Por su parte, el uso
de fertilizantes tuvo una tas^ d crecimiento mayor en los esta-
dos campesinos (AndracW'y BTanc,' 1987).
Los datos anteriora no permiten.asegurar que la elevacin
de la oferta de maz se haya debido a la agricultura campesina,
pues, como ya se ha visto, la respuesta fue diferente en distintas
regiones. Si bien participaron todos los productores, incluyendo
los campesinos, cabe subrayar que las ciffas tambin indican
que los campesinos con mejores recurros :ueron los beneficia-
dos, ya que los aumentos de superficielcosechada se registraron
en las tierras de riego.
El caso del noroeste del Valle de Toluca en el Estado de M-
xico confirma lo anterior; en esta regin son fundamentalmente
los campesinos del valle que cuentan con riego de punta los que
son
en
ms beneficiados con crdito y asistencia tcnica, pues aun
P"i?! P e l u e o s d e os a tres hectreas, que a veces estn
gubdivididas en parcelas, se pueden obtener tres toneladas de
maz por hectrea con los insumos y labores de cultivo adecua-
dos En cambio las zonas de temporal recibieron escasa atencin
de las instituciones de crdito en la regin.
Las metas de autosuficiencia slo se alcanzaron parcialmen-
te, y aunque en 1981 el maz y el frijol sobrepasaron los objeti-
vos tanto en lo que se refiere al rendimiento como a la produc-
cin, estos logros no fueron sostenidos ni tampoco se dej de
importar dichos alimentos.
La participacin de Conasupo en la comercializacin del
maz fue en aumento. Por el lado del acopio de alimentos bsi-
LA POLTICA DE ALIMENTOS BSICOS EN MXICO 77

cos, esta empresa tuvo una mayor participacin, ya que en 1981


adquiri 19.7% del maz cosechado, 39.5% del frijol, 40% del
trigo y 39% del sorgo. El Programa de Apoyo a la Comerciali-
zacin Ejidal, (PACE), por su parte, increment sus compras
400 por ciento.
En 1981, 32% del maz comercializado era vendido por Co-
nasupo. Abasteca 79% de la industria de la masa nixtamalizada
y 91 % de la industria de harina de maz. Esta industria dependa
totalmente del maz subsidiado para poder vender la tortilla a
precios controlados, pues el precio de venta era 24% inferior al
precio de garanta. Pero al mismo tiempo, el subsidio creciente
dio lugar a usos del grano subsidiado distintos a los fines pro-
puestos como por ejemplo la venta del grano a otras industrias,
y a su empleo, inclusive el de la tortilla, como alimento para ani-
males. Incluso, se estimaba que el grano destinado a consumo
animal, era equivalente a 1.5 millones de toneladas.
Los precios siguieron favoreciendo a los consumidores; du-
rante el SAM, el precio de la tortilla se abarat en relacin con
el salario mnimo (vase cuadro II-9).
En esos aos se fortaleci el sistema de abasto estatal tanto
en las ciudades como en el campo. Conasupo, a travs de sus fi-
liales y programas de distribucin, ampli la red de tiendas en
as que se vendan los bienes de consumo bsico. Fue entonces
cuando se incorporaron las reas rurales al sistema de distribu-
cin, reconociendo as que los problemas de abasto y pobreza
del campesinado eran prioritarios; las demandas en este sentido
ya formaban parte de las luchas campesinas en algunas regiones
del pas."
Diconsa (Distribuidora Conasupo, S.A.), la empresa distri-
buidora al menudeo, aument su participacin en el mercado al
pasar de 3% en 1972 a 14.6% en 1981. El programa Diconsa-
Coplamar lleg a una participacin de 17% en el mercado rural
de alimentos en 1982 (en 1980 fue de 11%). El precio de la ca-
nasta bsica de alimentos se estim entre 30% y 35% inferior a
los precios del mercado (Austin y Fox, 1987). La venta de grano
de maz era ya parte de los productos vendidos por Diconsa en
las tiendas rurales, pues haba demanda en las regiones no pro-
ductoras, as como en las deficitarias. Se estima que 15% de las

'* Para un estudio amplio sobre el programa Diconsa rural, vase Fox,
199!.
78 DE LA MILPA A LOS TORTIBONOS

ventas de maz en grano hechas por Conasupo se destinaba a zo-


nas rurales (Lampell, 1987:96).

5. CONCLUSIONES

Durante casi una dcada (de 1973 a 1981) el Estado mexicano


intent hacer frente al estancamiento de la produccin de bsi-
cos, en particular del maz, mediante una creciente intervencin
en la produccin y comercializacin del cultivo. La incorpora-
cin explcita del sector campesino como objetivo del estableci-
miento de la poltica de crdito, precios y comercializacin fue
una modalidad nueva con respecto al periodo anterior. Se desti-
naron recursos importantes a la reactivacin de la agricultura de
bsicos y de temporal, pero las polticas de desarrollo compartido
y del SAM no modificaron el contexto de la poltica macroecon-
mica, que se continu sobre todo en el comercio exterior y en
el tipo de cambio siendo desfavorable a la agricultura: la pro-
teccin efectiva fue ms alta para la industria, los trminos de
intercambio agricultura-industria eran desfavorables al sector
primario, y la sobrevaluacin del peso y las restricciones a la
exportacin limitaban la agricultura de exportacin (Ros y Ro-
drquez, 1986).
La superacin de la crisis agrcola dependi entonces entera-
mente de la poltica sectorial, per sta tampoco revirti la ten-
dencia histrica impuesta por un modelo de desarrollo bimodal.
La agricultura capitalista, desarrollada, modernizada, con alta
productividad, continu con la produccin agropecuaria renta-
ble destinada a un mercado de consumidores de ingresos medios
y altos. Por otro lado, la agricultura campesina, marginada del
proceso de modernizacin desde los aos cuarenta, no abando-
n el cultivo del maz, pero fue incapaz de aumentar los niveles
de productividad y ante el agotamiento de la frontera agrcola,
tambin ha sido limitado el crecimiento de la produccin so-
bre tierras campesinas cada vez ms marginales.
Gran parte del esfuerzo estatal fue dirigido a reformar la es-
tructura organizativa y legal para lograr los propsitos estable-
cidos. Otro esfuerzo importante fue la ampliacin general de la
infraestructura para la produccin y comercializacin. En el
proceso, se fue creando un aparato burocrtico complejo de
gran magnitud, y parte de los recursos se destinaron al manteni-
LA POLTICA DE ALIMENTOS BSICOS EN MXICO 79

miento del mismo y seguramente hubo desvos a lo largo del sis-


tema, algunos en beneficio de los grupos de poder pblicos y
privados, locales y regionales. Pero no cabe duda de que el go-
bierno de Echeverra proporcion las bases para una interven-
cin ms amplia del Estado en la actividad agropecuaria y para
la organizacin de los productores con el fin de obtener recursos
y movilizarlos. Esto facilitara la puesta en marcha del SAM du-
rante el auge petrolero.20
Visto en retrospectiva, el SAM parece un programa coyuntu-
ral como tantos otros intentos de reactivacin de la agricultura.
Sin embargo, en el momento en que se lanz y en el contexto
del debate sobre la autosuficiencia alimentaria y la cuestin
campesina, tuvo otro significado. Tericamente, el SAM plante
un nuevo modelo de desarrollo agrcola que poda llevar a una
transformacin de un sector importante de productores. La in-
corporacin de la agricultura campesina se plante como una
solucin econmica y poltica a la problemtica del campo y de
la poblacin campesina. Se propuso una estrategia basada en la
modernizacin o refuncionalizacin del campesinado, promo-
viendo el cambio tecnolgico en este sector que se vea como un
Potencial productor de alimentos baratos.
El Estado se hara cargo de esa transformacin lanzndose
a un proyecto reformista que supuestamente superara el estan-
camiento productivo, la crisis social y econmica del campesina-
do y la de su propia legitimidad poltica.
Este modelo tambin defini una divisin del trabajo dentro
de la agricultura que de hecho ya se haba dado, pero que en ese
momento pasaba a ser una estrategia. Se respet el espacio de
'a agricultura empresarial destinado a las actividades de mayor
rentabilidad, y la produccin de bsicos se ej a la agricultura
campesina.
En este contexto no se plante un cambio en la poltica de
precios de garanta. Si bien la poltica de precios a partir de 1974
mejor los trminos de intercambio de los productos agropecua-
rios con el resto de la economa, la evolucin del precio del maz

" Hubo una fuerte critica del gobierno de Echeverra que ic caracteriz
Por una expansin del Estado en toda la economa, del gasto creciente y el en-
deudamiento cada vez mayor. Se subrayaba el despilfarro, la corrupcin y a
desorganizacin administrativa como causas del fracaso de las polticas adop-
tadas. V'cansc Goodman ti fil., 1985; Grindlc, 1986.
80 OB LA MILPA A LOS TORTIBONOS

no signific un cambio en los precios relativos agrcolas que


promoviera su cultivo comercial, ni fue significativo para gene-
rar una transformacin de las condiciones de produccin cam-
pesina. El aumento de la oferta comercializable en ese sector se
explica ms bien por la poltica de monetarizacin de los insu-
mos agrcolas y la expansin de la red de acopio por parte de
Conasupo.
En una visin retrospectiva, el criterio de los alimentos
baratos ha sido lo predominante en la fijacin de los precios
del maz.
Durante el periodo de desarrollo estabilizador fue posible
sostener una poltica de precios de garanta que mantuvo precios
nominales fijos por ms de una dcada, debido al subsidio dado
a travs de los costos. Sin embargo de acuerdo con los resulta-
dos analizados a partir de las distintas condiciones de produc-
cin, los precios de garanta del maz permitieron cubrir los
costos (incluyendo la fuerza de trabajo) de todos los producto-
res. Esto signific sobreganancias para los productores ms efi-
cientes lo cual dio lugar a la expansin del cultivo en las tierras
de riego y en la agricultura comercial hasta 1966-1967.
Esta tendencia se revirti al deteriorarse los precios reales y
la relacin de los precios con respecto a los cultivos forrajeros
y la actividad pecuaria. El cambio en la poltica de precios de
garanta a partir de 1973-1974 permiti una recuperacin de la
rentabilidad para los ms eficientes, sin embargo excluy a los
productores marginales, aunque su magnitud numrica era im-
portante.
Las contradicciones de la poltica de precios en el contexto
productivo, dieron como resultado el mantenimiento de una do-
ble estrategia para seguir obteniendo alimentos baratos: la cam-
pesina, tradicional y pobre, y la de importacin. Con las tenden-
cias del mercado mundial, donde ya para los aos ochenta los
pases industrializados (Estados Unidos principalmente) aporta-
ban una oferta creciente de granos y los precios tendan a dismi-
nuir, resultaba cada vez ms difcil abogar por una autosuficien-
cia alimentaria basada en precios de garanta que a su vez
estaban determinados por la baja productividad de una agricul-
tura atrasada, sobre todo cuando no era viable pasar ese costo
a los consumidores pobres de las grandes ciudades.
La poltica del SAM no cambi esta tendencia, y si bien hubo
un incremento real de los precios del maz, ste fue coyuntural
LA POLTICA DE ALIMENTOS BSICOS EN MXICO 81

y fue posible porque el acceso a cuantiosos subsidios permiti


posponer el dilema de los precios. No cabe duda de que el SAM
fue una experiencia importante porque demostr la capacidad
de respuesta rpida por parte de los productores y la capaci-
dad del Estado para lograr los objetivos de un programa ambi-
cioso. Pero el SAM no pas de ser un programa de reactivacin
agrcola basado en fuertes subsidios. Los cambios de organiza-
cin y tecnologa necesarios para incrementar los niveles de pro-
ductividad y para convertir al campesinado en un sector capaz
de sostener una oferta creciente de alimentos, requieren de una
poltica permanente de transformacin tecnolgica, de estrate-
gias de produccin y de un uso y conservacin de recursos espec-
ficos para distintos tipos de productores y en atencin a condicio-
nes regionales y locales. Esto a su vez necesita de la participacin
de la base de los propios agricultores, as como recursos y volun-
tad poltica para llevarlos a cabo.
Lo cierto es que se enfrentaron problemas y la conformacin
de una nueva poltica sectorial para reactivar el campo fue ambi-
ciosa y compleja. No obstante, lo cierto es que en el fondo no
se plantearon cambios radicales que modificaran las reglas del
juego en beneficio de la agricultura, mucho menos la ejidal, ni
se enfrentaron las estructuras de dominacin polticas y socia-
les, tanto locales como regionales que han subordinado al cam-
pesinado.

6. ANEXO. COSTOS DE PRODUCCIN V PRECIOS DE GARANTA

L El impacto diferencial de los precios de garantiu sobre


los productores ce maz
Durante los periodos analizados en el captulo II, el debate en torno
a la determinacin de los precios de garanta se centr en los coitos de
Produccin. El precio de garanta deba cubrir el costo de cultivo y ga-
rantizar Ui\ ingreso al productor. sta fue la posicin explcita de suce-
sivos gobiernos y el argumento persistente de los productores. Hasta
hace poco (1988-1989), las distintas metodologas propuestas para la
fijacin de precios de garanta se basaban en el criterio de costos de
Produccin, ia tasa de inflacin, los precios relativos entre cultivos
competitivos y los precios internacionales.
Los precios del maz han sido precios "polticos", esto significa
que su nivel no depende de la oferta y demanda en el mercado libre,
84 DE LA MILPA A LOS TORT1BONOS

Las conclusiones respecto del anlisis de estas estimaciones son:


a) Los costos por hectrea son ms altos en la condicin de mayor
nivel tecnolgico RMFMC. que requiere una mayor cantidad de insumos,
y en las condiciones no mecanizadas con alto uso de insumos TMFEP. El
costo ms bajo es en la condicin TCSMC. El mayor nmero de jor-
nadas en las condiciones no mecanizadas eleva el costo por hectrea.
En las condiciones no mecanizadas se trata de un costo no moneta-
rio, lo cual explica que el campesino cultive maz aunque los costos rea-
les imputados estn por arriba de los precios.
b) A precios corrientes, el costo por tonelada aumenta lentamente
hasta mediados de los aos sesenta. A partir de 1974-1976 hay un in-
cremento mayor en los costos, pues es cuando se agudiza la inflacin.
El costo por tonelada ms bajo corresponde a RMFMC, seguido por
TMFMC, y el ms alto a TCSEP; esto significa que el costo va aumentan-
do en las condiciones ms atrasadas debido a los bajos niveles de pro-
ductividad.
c) Los precios de garanta cubren los costos de produccin en to-
das las condiciones tecnolgicas hasta el ao 1971.
El precio de garanta se fij de acuerdo con un criterio segn el
cual se tuvo en cuenta a los productores ms atrasados garantizndoles
un ingreso mnimo y cubriendo la reproduccin de la fuerza de traba-
jo. Por tanto, los productores en condiciones tecnolgicas mecaniza-
das y con uso de insumos obtuvieron sobreganancias.
d) A partir de 1972, cambia esta situacin y la evolucin del ndice
de costos con respecto a la del precio de garanta es mayor en todas
las condiciones tecnolgicas.
A partir de 1972, las condiciones ms atrasadas (TCFCP y TCSEP)
presentan un coeficiente de utilidad (VN/c) negativo hasta 1980.
En otras palabras, a partir de este periodo el precio de garanta no
permite remunerar a los agricultores campesinos en las condiciones tec-
nolgicas ms atrasadas.
e) El coeficiente de utilidad (VN/C) obtenido en el cultivo de maz
sigue la tendencia de los precios de garanta reales, con el punto
ms bajo en el periodo 1972-1974. El coeficiente es mayor cuanto ms
avanzada es la condicin tecnolgica. Durante el periodo de auge, el
VN/C es mayor que en el periodo de estancamiento en todas las condi-
ciones tecnolgicas.
Por tanto, no se logr recuperar la rentabilidad del cultivo durante
los ltimos diez aos. Las excepciones son TMFMC y TCFMC, que aun-
que no logran tasas equivalentes a los aos ms altos (1963-1964).
en 1981-1982 s alcanzan tasas al mismo nivel de las obtenidas en
1965-1966.
La diferencia en el coeficiente (VN/C) de utilidad por condicin
tecnolgica da lugar a que haya sobreganancias. Esta posibilidad se
LA POLTICA DE ALIMENTOS BSICOS EN MXICO 85

mantiene en todo el periodo. Lis condiciones ms favorecidas son


RMF y TMFMC. La diferencia entre estas condiciones y las de otros
anos ms atrasadas no varan, por lo que la sobreganancia guarda una
relacin proporcional en todo el periodo.
A partir de los afios setenta, el precio de garanta se fij a un nivel
que corresponde a las condiciones tecnolgicas de los campesinos en
las mejores condiciones (TMFEP).4
Una poltica de alimentos baratos significa que el precio de ga-
ranta se fije a nivel de las condiciones tecnolgicas ms eficientes
(TMFMC O RMF).
En el caso de una participacin de cultivos campesinos en la oferta
total, este precio puede fijarse por debajo dd precio que incluye una
ganancia media y una remuneracin del trabajo familiar equivalente al
salario mnimo, sin que estos productores se retiren del mercado. Esto
se debe a que la unidad campesina, dada su lgica de subsistencia, pue-
de cultivar y vender su producto aunque no obtenga una ganancia o
un equivalente salarial. La "funcionalidad ptima" de la agricultura
campesina te da por tanto cuando se alcanza el mximo nivel de pro-
ductividad tecnolgicamente posible. En el caso de la agricultura mexi-
cana, el nivel ptimo sera que los productores campesinos se situaran
en la condicin TMFMC O TCFMC.5

2. Metodologa para la estimacin de costos de produccin


del maz por condiciones tecnolgicas
Para obtener la informacin sobre costos dd cultivo del maz para el
periodo 1960-1984 se procedi de la manera siguiente:
1. Se utiliz d criterio de diferenciacin por condicin tecnolgica
elaborado por FEDA-Banrural. La informarin se presenta por condi-
cin tecnolgica y fue la nica fuente para establecer un criterio de
diferenciadn dd tipo de productor. La condidn tecnolgica
es entonces un criterio que permite distinguir empricamente a los

4
En el captulo i se seAal informacin sobre la participacin de los
productores campesinos en la oferta total del maz. Esta informacin no existe
para poder hacer comparaciones en el periodo, mucho menos para cuantificar
la composicin de la oferta por condicin tecnolgica. Un dato es el de la
encuesta de la SARH levantada para el ciclo primavera-verano de 1976, el cual
seala que 40* de la produccin proviene de productores de temporal sin
mecanizacin y con uso de insumo* bajos o de nivel medio (Econottcnia
Agrcola, 1977).
* Para una discusin en tomo a esta propuesta, eje dd debate campesi-
nista de los anos setenta, vase el resumen en Appendini, 1986. De acuerdo con
la encuesta de la SARH en 1976 mencionada en la nota anterior, equivaldra a
31.9* * la produccin.
86 DE LA MILPA A LOS TORTIBONOS

productores de maz, ya que permite diferenciar el tipo de tierra, la


presencia de maquinara y uso de insumos.6
FEDA clasific los costos de produccin del maz en 33 condicio-
nes tecnolgicas de acuerdo con distintas combinaciones de calidad de
tierra, uso de insumos y de maquinaria. La mayora de estas combina-
ciones son poco comunes, por lo cual, para los fines de este trabajo,
se seleccionaron las siete ms importantes en los 10 estados que son los
principales productores de maz, stas son:

Superficie de riego, semilla mejorada, fertilizantes,


traccin mecnica RMFMC
Temporal, semilla mejorada, fertilizantes, traccin
mecnica TMFMC
Temporal, semilla criolla, fertilizantes, traccin
mecnica TCFMC
Temporal, semilla criolla, sin fertilizantes, traccin
mecnica TCSMC
Temporal, semilla mejorada, fertilizantes, traccin no
mecnica TMFEP
Temporal, semilla criolla, fertilizantes, traccin no
mecnica TCFEP
Temporal, semilla criolla, sin fertilizantes, no
mecanizado TCSEP

A partir de esta clasificacin, se consider que las condiciones co-


rrespondientes a riego y traccin mecnica y las de temporal con trac-
cin mecnica, semilla mejorada y fertilizantes corresponden a pro-
ductores empresariales; temporal sin traccin mecnica corresponde a
productores campesinos, y temporal con traccin mecnica pero con
slo un insumo corresponde a productores con caractersticas interme-
dias.
Se trabaj con informacin correspondiente al ciclo primavera-
verano, que es el ms importante en el caso del maz, excepto en las
tierras de riego donde se cultiva el ciclo otoo-invierno.
2. Se obtuvo un patrn de uso de insumos en cantidades fsicas,
el nmero de jornales y las horas-tractor para cada condicin tecnol-

* El criterio e< emprico y no corresponde estrictamente al criterio terico


de diferenciacin entre los campesinos y empresarios, que se refiere a las rela-
ciones de produccin; esto es, a la intervencin de fuerza de trabajo asalariada
ca el proceso productivo. Varios estudios sobre el campesinado mexicano justi-
fican este criterio, ya que sealan que el campesino mexicano es un productor
de escasos recursos que cultiva tierras de temporal, frecuentemente marginales,
trabaja sin utilizar maquinaria, y los campesinos ms marginales an no han
incorporado insumos comprados a su proceso productivo.
LA POLTICA DE ALIMENTOS IISICOS EN MXICO 87

Sica. A cada coeficiente fsico se multiplic el valor monetario corres-


pondiente a los precios de cada ao, obtenindose as el costo por con-
dicin tecnolgica.7
Este procedimiento supone que las condiciones tcnicas de pro-
duccin permanecieron constantes para cada condicin en el periodo
estudiado. Este supuesto se justifica ya que los cambios que se dan a
nivel agregado son los cambios de una condicin a otra como por
ejemplo la expansin del uso de fertilizantes. En cambio, dentro de
una misma condicin los cambios son de distinta ndole como por
ejemplo un mejoramiento en la calidad de fertilizantes o en la maqui-
naria, cambios en la densidad de la siembra que redundan en mejores
rendimientos, deterioro en los rendimientos debido a la erosin del
suelo, etc. Estos cambios dentro de cada condicin no se pudieron to-
mar en cuenta.

Patrn de coeficientes tcnicos por condicin tecnolgica


Semilla Fertilizantes
Condicin C M 1 2 3 4 Ins. Trac. Jor.
RMF 8 12 512 52 17 4.0 17.0 38
TMFMC 15 5 416 76 3.0 17.0 25
TCFMC 20 416 76 3.0 17.0 25
TCSMC 17.0 25
TMFEP 15 5 385 250 1.0 58
TCFEP 20 385 - 1.0 58
TCSF.P 20 47
Fertilizante 1. Sulfato de amonio. 2. Supcrosfato simple.
3. Supcrosfato triple. 4. Cloruro de potasio (kg).
Fertilizantes, semillas e insecticidas (kg).
Tractor: horas tractor. Jumadas: nmero.
Fuente: elaboracin basada en la informacin SARII-GGEA, 1977.
3. Los valores d>los insumos se obtuvieron de fuentes oficiales:
Semilla: para la semilla criolla se utiliz el precio de garanta
del maz.
Para la semilla mejorada se obtuvieron los precios en la Producto-
ra Nacional de Semillas (Pronasc).
Fertilizantes c insecticidas: se incluyeron los precios de los fertili-
zantes ms comunes: sulfato de amonio, supcrosfato simple, super-
fosfato triple y cloruro de potasio. Los insecticidas se consideraron en
forma agregada. La fuente de informacin fue Fcrtimcx.
7
Agradezco la colaboracin de Carlos Bonilla, quien realiz el trabajo
de cmputo correspondiente a la informacin presentada.
88 DE LA MILPA A LOS TORTIBONOS

Fuerza de trabajo: cl costo se estim con los salarios mnimos ru-


rales de la Comisin Nacional de Salarios Mnimos.
Maquinaria y equipo: los precios de los tractores y equipo se obtu-
vieron de la Estadstica Bsica para la Plancacin Agropecuaria y Fo-
restal, de la SARH.
De 1960 a 1964, los valores de semilla, fertilizantes c insecticidas
se calcularon aplicando un ndice de precios, cuyo ao base es 1965.
En lo que se refiere a maquinaria y equipo, para este periodo se
consider el promedio de depreciacin (de 1965 a 1984). Para calcular
la depreciacin del tractor y equipo, se consideraron 10 000 horas de
vida til para ambos, y adems una depreciacin de 15% del valor resi-
dual (Vr) del tractor y de 20% para los equipos.
A la depreciacin del tractor se sum la depreciacin de cada uno
de los equipos, segn la labor de que se trata, de la siguiente manera:

Tiempo de
operacin
Labores Depreciacin hr/ha
Barbecho Tractor + arado 3.36
Rastreo Tractor + cultivadora 1.84
Tablonco Tractor 1.76
Bordeo o escarda Tractor + bordeo 1.60
Siembra Tractor + sembradora 1.76
Cultivos Tractor + cultivadora 2.0
Aplicacin de
fertilizantes Tractor + cultivadora 1.5
Acarreo de grano Tractor + carro 3.2

Una vez agregada la depreciacin por labores, se calcul la opera-


cin del tractor y del equipo, es decir, los gastos que se realizan en las
reparaciones del tractor y equipo, el consumo de diesel y el salario del
tractorista. Los gastos en reparaciones se estimaron sobre el valor de
la depreciacin en 55%. El consumo de diesel es de 9.6 litros, con un
valor de 76 centavos el litro en 1976, mismos que representan el costo
de operacin del tractor y el equipo en 27%. Este porcentaje se fij co-
mo coeficiente en todos los aos. El salario del tractorista se obtuvo
agregando 30% ms al salario mnimo rural.
Una vez calculada la depreciacin y la operacin del tractor y el
equipo por labores, se sumaron y se multiplicaron por el tiempo opera-
tivo de las labores por hectrea.
El resultado de multiplicar el costo de maquinaria por hora, por
el tiempo en que se ocupa en realizar cada una de las actividades, dio
como resultado el costo de la maquinaria por hectrea en cada una de
las labores.
LA POLtnCA DE AUMENTOS BSICOS EN MXICO 89

Costo total = costo de la sciilla + fertilizantes + insecticida +


jornal + maquinaria.
4. Los costos para cada condicin tecnolgica se estimaron, con
base en el precio de garanta correpondicntc a cada ao y los rendi-
mientos (FEDA). 8 Se estimaron los valores brutos de la produccin
(VBP), el valor neto (VN) y el coeficiente de rentabilidad ( V N / C ) .

La informacin sobre rendimientos abarca el periodo 1975-1983, pero


debido a que se observa que los rendimientos han tendido a ser estables en los
ltimos diez aos dentro de cada condicin tecnolgica, se extendi este crite-
rio a todo el periodo, a pesar de que pudo haber cambios como los que por
ejemplo se dan debido a mejoras en las tcnicas de produccin, y a las perdidas
en las condiciones ms atrasadas por disminucin de la fertilidad del suelo,
etctera.
DE LA MILPA A LOS TORTIBONOS

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LA POLTICA DE ALIMENTOS BSICOS EN MXICO 91

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92 DE LA MILPA A LOS TORTIBONOS

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HI. LA POLTICA AGRCOLA DURANTE LA CRISIS

l. INTRODUCCIN
E
n el mes de agosto de 1982, el gobierno mexicano suspendi
temporalmente los pagos del servicio de la deuda externa. Este
h
echo marc el inicio de la crisis de la dcada, que cambi radi-
calmente la situacin econmica del pas; del auge petrolero se
Pas a la peor crisis de la economa mexicana contempornea.
El deterioro de la situacin econmica ya se vena dando
desde principios de ese mismo ao. En febrero se puso en mar-
cha una poltica de ajuste dirigida a disminuir el dficit pblico
y. contener la inflacin, y se devalu el tipo de cambio. Este
a
Juste afect el gasto pblico en el sector agropecuario y por
tanto la posibilidad de continuar el programa del SAM. Sin em-
bargo, estas medidas fueron insuficientes para controlar las ten-
encias de la economa y sobre todo el desequilibrio externo,
gravado por una fuga de capital sin precedente que se agudiz
durante el verano de 1982. r _,

m
La crisis pronto mostr ser mucho ms profunda que un
ero desequilibrio en lasfinanzasexternas del pas; se trataba
en realidad de una crisis estructural cuyas causas eran multiples
y complejas. La cada de los precios del petrleo en el contexto
nternacional, el a!z* de las tasas de inters > la suspensin de
Prstamos se conjugaron con una economa en la que se mani-
festaban las contradicciones surgidas de su dependencia de las
^Portaciones petroleras y un aparato productivo ineficiente,
m
nab
as una serie de problemas derivados de un crecimiento que
a fomentado la desigualdad econmica y social, y cuya so-
ucin se haba postergado durante una dcada mediante la ex-
pansin
ln
del gasto pblico sostenida con el endeudamiento y los
firesos petroleros.'
1
En este trabajo no se pretende hacer un anlisis de la crisis de Mxico,

[93]
94 DE LA MILPA A LOS TORTIBONOS

Por lo tanto, una vez que se desencaden la crisis de la deu-


da, era evidente que su superacin requera enfrentar una serie
de problemas tanto coyunturales como estructurales.
Con la firma de la carta de intencin con el FMI en septiem-
bre y con el inicio de la administracin del presidente De la Ma-
drid en diciembre de 1982, qued claro el rumbo que tomara la
poltica econmica.
En primer lugar, se determin que el cumplimiento de los
compromisos de pago de la deuda externa y su servicio seran
prioritarios. Se inici un proceso largo de negociacin y restruc-
turacin de la deuda externa que hasta la fecha se ha venido rea-
lizando peridicamente. Esto significa que Mxico ha sido un
exportador neto de capital, ya que de 1983 a 1988 se export
un monto promedio anual equivalente a 6% del producto inter-
no bruto.2
En segundo lugar, se estableci una poltica de ajuste y es-
tabilizacin macroeconmica con el fin de aminorar los desequi-
librios en las finanzas pblicas y en las cuentas con el exterior
y para combatir la inflacin. Esta poltica supuestamente era
temporal pero hasta la fecha, casi una dcada despus, todava
se sigue.
En tercer lugar, se emprendi una poltica de transforma-
cin estructural de la economa mexicana que ha significado un
cambio radical de rumbo: se abandona el modelo de industriali-
zacin va la sustitucin de importaciones, para buscar la aper-
tura al exterior y fincar el crecimiento en la industria de la ex-
portacin. Este cambio qued formalizado en 1986 cuando
Mxico ingres al GATT. Desde entonces, el proceso de adecua-
cin a la apertura se ha acelerado al punto de que en la actuali-
dad prcticamente se ha liberado la importacin, los aranceles
promedio son de 12.57o, y slo en el caso de algunas importa-

sobre ella existe una amplia literatura. Para un anlisis enfocado en los aspec-
tos macroeconmicos, vase Ros, Jaime (1987), Ros y Lustig (1987); sobre sus
repercusiones en la sociedad en general, vase Gonzlez Casanova, P. y H.
Aguilar Camn (1987), y tambin Tcllo, C. (coordinador) (1989).
2
Con la renegociacin de la deuda extema en 1989 se estima que se redu-
cirn las transferencias al exterior hasta en un promedio de 2Vt anual del F'B
en el periodo 1990-1994. Para un seguimiento de la evolucin y negociaciones
sobre la deuda, vase Green, R. (1988); para las negociaciones recientes Lustig.
1990a.
LA POLTICA AGRCOLA DURANTE LA CRISIS 95

cones agrcolas se requieren permisos de importacin. Adems,


* modific el reglamento de las inversiones extranjeras para
atr
aer capital al pas, y durante 1990 se iniciaron las gestiones
Para lograr un acuerdo de libre comercio con Estados Unidos de
Amrica con miras a la integracin de un bloque comercial M-
x
'co-Estados Unidos-Canad. , ...
., Estos cambios han tenido lugar a lo largo de la ultima
dcada. Durante la administracin del presidente De la Madrid
diciembre de 1982 a diciembre de 1988), los esfuerzos ms bien
*e centraron en los ajustes macroeconmicos a corto plazo, pero
a Partir de 1989 con la administracin del presidente Salinas, se
" a acelerado el proceso formal de restructuracin. Ahora, la
lscusin en torno a la economa mexicana se centra en las pers-
pectivas de un nuevo modelo de crecimiento en el que la presen-
ce administracin y la burguesa mexicana han vertido todo su
entusiasmo y optimismo, y para el cual se ha logrado el visto
en
o de la comunidad internacional.
. 'al pareciera que la crisis es asunto del pasado. Pero el que-
hacer cotidiano de la poblacin en sus diferentes actividades
econmicas y en su lucha por obtener los satisfactores bsicos
Para vivir muestra una realidad muy diferente. Para la mayora
?l a poblacin, la crisis persiste, y para darse cuenta de ello
asta revisar las cifras sobre la magnitud de la pobreza, los indi-
o H 0 ?? S o b r e l a creciente polarizacin social y sobre el detero-
J? del ingreso real de las familias. Con respecto al agro basta
^ f r v a r el deterioro que ha sufrido la capacidad productiva
de
Jos campesinos y el dficit creciente de la balanza corner-
y 199, PeSar d e I a r e c i J P e r a c i n d e l a a c t i v i d a d a g r , C
... L s aos de cii-is han afectado la oferta y el acceso a los
fomentos bsicos. Por el lado de la oferta, los agricultores han
l s t 0 radicalmente limitados los recursos del Estado desuados
a
';apoyo a la produccin y comercializacin. Ademas, se han
h a n r r ^ d o a cam bios en la poltica de subsidios *.%"%*"
C Td0 im P ac "> en la rentabilidad y en la capacidadl de pro-
diccin, sobre todo en el caso del cultivo de ma.z. en, el que
a
mayora de los productores son campesinos. La base produc
' v a ha visto deteriorada y se cuenta cada vez con menos
CUrsos. Las bases mismas de las estrateg.as de reproduce on
ren,aSul"-idades campesinas se han alterado. A med.da que pwrde
re
ntab,!ictad y hay menos recursos para su produccin, el ma.z
96 DE LA MILPA A LOS TORTIBONOS

se convierte en un cultivo para el autoconsumo al cual se dedica


una menor inversin monetaria o de fuerza de trabajo. Todo es-
to en conjunto, ha tenido efectos en la oferta total y en los ren-
dimientos.
Por el lado de la demanda, la poblacin ha sufrido una re-
duccin de sus ingresos reales, ya sea del salario o de ingresos
no salariales en los estratos bajos. Esto ha incidido en la deman-
da de alimentos transformando los patrones de consumo. Los
alimentos bsicos tienden a tener una mayor participacin y el
deterioro en el ingreso se agrava por el aumento de los precios
al consumidor, ya que se han ido retirando los subsidios y, hasta
1988, hubo un proceso inflacionario acelerado.
El anlisis de estos problemas es el objeto de los siguientes
captulos. En el presente, analizaremos las consecuencias de la
crisis en la oferta de alimentos bsicos, principalmente el maz.
Haremos una breve descripcin de las caractersticas de la polti-
ca macroeconmica en el periodo de crisis, a fin de establecer
el contexto en el que se da la poltica agropecuaria y la poltica
alimentaria en general. Luego, pasaremos a discutir la polti-
ca de alimentos bsicos centrndonos en la poltica agrcola y de
comercializacin. A lo largo de estos ltimos captulos, no slo
intentaremos hacer una descripcin de las distintas polticas y su
establecimiento, sino que trataremos de comprender cmo se
gestaron y cmo se llevaron a cabo en un contexto de restriccin
presupuestal, crisis econmica, cambio estructural, presiones
por parte de los productores agrcolas, demandas de proteccin
al salario por parte de la poblacin sobre todo urbana, y en
una coyuntura de cambios polticos.

2. LA POLTICA MACROECONMICA Y LA AGRICULTURA


DC 1982A 1990
La dcada de la crisis de la economa mexicana tuvo varias fases
segn el comportamiento de la economa y de la poltica macro-
econmica. De fines de 1982 hasta fines de 1987, se sigui una
poltica de ajuste ortodoxa de acuerdo con los lincamientos del
Fondo Monetario Internacional (FMI); de 1988 hasta la fecha
(mediados de 1990) se ha seguido una poltica de estabilizacin
de tipo heterodoxo. Las consecuencias sobre la poltica alimen-
taria han sido diferenciales, sobre todo con respecto a la poltica
LA POLTICA ACRCOLA DURANTE LA CRISIS 97

cambiara y comercial que hart tenido un impacto sobre la polti-


ca de precios agrcolas y de los alimentos.
En general, la poltica macroeconmica tuvo dos objetivos:
Un
o a corto plazo a fin de lograr el ajuste de las variables macro-
e
conmicas, y otro a mediano plazo a fin de restructurar la
economa y encauzarla hacia un crecimiento basado en la aper-
Ura
comercial y la privatizacin.
. El primer programa de ajuste y estabilizacin comprendi
'os aos de 1983 a 1987, era de corte ortodoxo, estaba basado
^.Polticas monetarias y fiscales, y tuvo como objetivo corregir
! a nestabilidad financiera y los desequilibrios a corto plazo, ba-
jo el diagnstico de que los problemas macroeconmicos se ori-
n a b a n en el dficit pblico y en la distorsin de los precios re-
'atvos (tipo de cambio principalmente). Adems, se consider
necesario hacer cambios estructurales a fin de lograr una econo-
"'a de mercado abierta y competitiva; para esto, se propuso
jamban modificar la poltica cambiara y comercial, los meca-
nismos de regulacin y la intervencin del Estado en la econo-
m
a (Lustig, 1990). J ..
dM l - p o l t i c a fiscal se centr principalmente en la reduccin
.. fi cit pblico mediante la elevacin del ingreso del sector
Publico y i a contraccin del gasto. Esto, como veremos poste-
e n > e . tuvo un impacto severo sobre el sector agropecuario
Je*do a sus efectos sobre la inversin sectorial, los subsidios a
a produccin, la actividad de las empresas paraestatales relacio-
n a s con el agro y con el abasto, as como a los subsidios al
onsumo d e a H m e n t 0 S . .
La poltica cambiara llev a devaluaciones sucesivas de
panera q u e el peso mexicano "libre" pas de 148 p e s o s * d-
' a r a fines de 1982, a 2 227 pesos por dlar a fines de 1987. Esto
oviamente contribuy a mejorar la competividad de las ex-
piaciones mexicanas, a la vez que se emprenda la liberaliza-
r o n comercial. En general, estas medidas fueron favorables a
a
agricultura al promover las exportaciones y abaratar los insu-
m
f Y la maquinaria agrcola importada, y debido a que los pro-
em ? ^"'colas siguieron siendo protegidos aun despus de la
entra
d a al C A T T ebn 1 9 8 6
La poltica de precios tena como objetivo el ajuste de los
Prec.os relativos mediante la liberacin de stos y la apertura
comercia!. p e r o ] a poltica de precios tuvo efectos contradicto-
os
Va q Uc por un lado se esperaba que la poltica contracci-
98 DE LA MILPA A LOS TORTIBONOS

nistas y la consecuente disminucin de la demanda, junto con


la apertura comercial, llevaran a contener la inflacin. Sin em-
bargo no fue as y la liberacin de precios junto con la disminu-
cin de los subsidios resultaron en presiones inflacionarias al
igual que las devaluaciones que incrementaron los costos de los
bienes a travs de los insumos importados.
La poltica salarial fue de contencin como parte del ajuste
va la contraccin de la demanda. Los aumentos otorgados al
salario mnimo se mantuvieron por debajo de los ndices de in-
flacin, por lo que el salario perdi alrededor de 50% de su po-
der adquisitivo en el periodo.3
Dentro de los lineamientos generales de la poltica de ajuste,
la instrumentacin de las diversas polticas se modific por la
coyuntura econmica. En el primer ao se realiz un ajuste "de
choque" con un fuerte ajuste fiscal con el fin de reducir el dfi-
cit pblico y disminuir la inflacin. Por otro lado, se devaluo cl
tipo de cambio y se llev a cabo una poltica salasial restrictiva.
Entre 1984 y 1985 se propuso una poltica de ajuste ms gradual
(Ros y Rodrquez, 1986).
Como se observa en el cuadro III-l, los efectos en la econo-
ma fueron de una severa recesin con una contraccin en la in-
versin y en el consumo. Aunque en 1984 hubo una ligera recu-
peracin de la economa, a fines de 1985 la tendencia volvi a
ser negativa.
En 1986, la situacin de la economa mexicana fue agra-
vada por diversos factores externos, principalmente por la cada
brusca de los precios del petrleo, lo que precipit una nueva
recesin.
En 1987, la inflacin se haba acelerado a tasas sin prece-
dente (159% anual). Los desequilibrios de la economa no se
haban resuelto, y si bien se haba logrado sanear las finanzas
pblicas internas, el peso del pago de la deuda segua siendo
oneroso. El costo social del ajuste, ilustrado por la contraccin
de los salarios reales y una redistribucin del ingreso en favor
del componente no salarial, era evidente; tambin lo eran las
consecuencias recesivas sobre la economa afectada por una
fuerte contraccin de la demanda agregada. Las expectativas de

5
Para un anlisis amplio sobre la poltica macroeconmica de estabiliza*
cin y ajuste y su interrelacin con el sector agropecuario, vanse Ros y Rodr-
quez, 1986 y Schatan, 1987.
LA POLTICA AGRCOLA DURANTE LA CRISIS

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100 DE LA MILPA A LOS TORTIBONOS

una reconversin industrial y de un crecimiento sostenido de las


exportaciones no se haban cumplido. La inversin privada no
se haba recuperado y el crecimiento de la economa era lento.
Los flujos de capital se haban ido al circuito del sector fi-
nanciero donde se remuneraba a altas tasas la especulacin, que
alternaba entre el manejo del tipo de cambio y la bolsa de valo-
res. Esto termin abruptamente en octubre de 1987 cuando,
unos das despus de la baja de la bolsa internacional, sobrevino
la cada de la bolsa mexicana de valores. A raz de estos aconte-
cimientos se opt por un cambio radical en la poltica de estabi-
lizacin.
En diciembre de 1987, se inici una nueva poltica de estabi-
lizacin con el Pacto de Solidaridad Econmica.4 Se trata de
un programa de estabilizacin heterodoxo que, a diferencia del
programa anterior, propone adems del control monetario y fis-
cal, el congelamiento de los precios como medida para controlar
la inflacin, lo cual lleva implcito un costo social menor ya que
los ingresos reales no se modifican. As, se trata de evitar los
efectos recesivos de los programas ortodoxos y restablecer la
confianza en la economa del pas. A diferencia de la liberacin
de precios y la fluctuacin del tipo de cambio, el nuevo pro-
grama propone el control de precios y la fijacin del tipo de
cambio.5
Con el Pacto, los distintos sectores de la economa acepta-
ron que se impusiera un control estricto de los precios. AdemSi
el gobierno se comprometi a mantener el tipo de cambio esta-
ble (con un pequeo deslizamiento anual) y a seguir con la pol-
tica de disminucin del dficit pblico para contener la inflacin
por el lado de la demanda, as como a acelerar la apertura comer-
cial hacia el exterior a fin de garantizar la oferta de bienes 1
aumentar la competencia con el propsito de reducir los precios-
Para que el programa fuera viable se contaba con un alto ni-
vel de reservas internacionales (aproximadamente 13 mil mill'
nes de dlares) y el gobierno obtuvo el consenso de los sectores
econmicos ms importantes. Esto sera uno de los puntos cen-

* ui nombre se cambi posteriormente a Pacto de Estabilidad y Ctc&'


miento Econmico.
5
Existe una literatura amplia sobre las experiencias de programas de <*'
tabilizacin en Amrica Latina; para una sntesis del debate terico y de a'Su
nos estudios de caso, vase Albcrro, J.L. y D. Ibarra (comps.) (1987).
LA POLTICA AGRCOLA DURANTE LA CRISIS 101

[ales en la continuacin y renovacin del Pacto en los dos aos


'guientes. El sector empresarial, el sector obrero y campesino
i , Cierno, acordaron el compromiso de cumplir con los re-
herimientos del Pacto: el sector empresarial no aumentara los
Precios; el sector obrero representado por el sindicalismo afilia-
do al PR! principalmente la CTM (Confederacin de Trabaja-
r e s Mexicanos) acord contener demandas salariales; los
campesinos a travs de la CNC (Confederacin Nacional
J^mpesina) y i o s pequeos propietarios afiliados a la CNPP
Confederacin Nacional de la Pequea Propiedad), aceptaron
" Presionar por el aumento de los precios de garanta, mientras
nue el gobierno, por su parte, se comprometi a mantener el
ontrol de precios sobre los bienes y servicios pblicos, as como
. ,0? Precios de bsicos sujetos al rgimen de control de pre-
sos del d la Secofi. Hasta fines del ao de 1991, estos acuerdos
011 u dad Pdicamente renovados por los tres sectores, lo
* <> un aparente consenso a la poltica de estabilizacin.
El xito del programa de estabilizacin ha sido evidente en
enn I9inoo a q u e alanz sus objetivos: la inflacin fue de 52%
88 y de 19.7% en 1989.
l9Qn n eoc oo bnsotma a creci 1.4% en 1988, 3.1% en 1989 y 3.9% en
ron a,\ nte, a inicios de este ltimo ao ya se mamfesta-
8unos problemas, en particular el deterioro de la balanza
loSf rcial debido a la poltica cambiara y comercial. As, en
Y elS dficit
en c
de la cuenta corriente fue de 5.2 mil millones de
l S ? *E1 mparacin con un dficit de 2.4 mil millones en
la. r e s e rcvoasst o del programa tambin se reflej en que para 1989
d AI del Banco de Mxico eran de 6.8 mil millones de
oiares (Banco de Mxico. 1990). A la vez, el salario mnimo tu-
j-Un.deterioro de 18% en los dos ltimos acs. Para 1990, la
"acin volvi a repuntar al ser dei 30% anual.
ca A .difei*ncia del primer periodo (1982 a 1987), los elementos
lad Prgrama deslizamiento del tipo de cambio contro-
C d Z! Precios controlados y apertura comercial as como la
"ntinuacin
u
de la polticafiscalrestrictiva, tuvieron efectos ne-
yos sobre la agricultura en ios dos primeros aos.
Es evidente que desde 1982 la poltica agrcola fue restringi-
s<W .determinada por la poltica macroeconmica a que se
ali?? 10 , a e c o n o m a bajo los programas de estabilizacin y
n i S ' E l ^ 1 0 1 " agropecuario ha recibido los impactos de las
cadas globales de estos programas, en particular en lo que se
102 DE LA MILPA A LOS TORTIBONOS

refiere a la reduccin de recursos pblicos destinados al sector,


as como a las consecuencias de la reduccin de subsidios. Los
efectos de la contraccin del gasto fueron el denominador co-
mn a lo largo de todo el periodo, mientras que la poltica de
precios cambi radicalmente al pasar del programa ortodoxo al
heterodoxo, como consecuencia del control de precios, de la
poltica cambiara y de la apertura comercial.
Adems, se han transformado los alcances de la poltica
agropecuaria al plantear objetivos que rebasan el corto plazo y
que van en el sentido de la restructuracin econmica y la re-
duccin de la intervencin de las agencias gubernamentales en
el sector.
Veamos a continuacin cada uno de los rubros de la polti-
ca agropecuaria a fin de relacionarlos con su impacto en la ac-
tividad agrcola. Las consecuencias de estas polticas obvia-
mente fueron diferentes en cada uno de los distintos grupos
de cultivos y tipos de productores. Nos interesa destacar los
efectos en la produccin de alimentos bsicos tradicionales y
sus productores.

3. LA POLTICA AGRCOLA DURANTE EL PERIODO


DE ESTABILIZACIN Y AJUSTE ECONMICO

La poltica agrcola durante el gobierno de De la Madrid fue va-


cilante y poco definida al inicio. A pesar de que el Programa
Nacional Alimentario correspondiente al sexenio (1983-1988)
reiter las metas de aumentar la produccin de bsicos y apoyar
a los productores temporaleros, no hubo acciones encaminadas
a lograrlas. La ejecucin de la poltica se restringi a las medi-
das de austeridad. Un cambio importante en el concepto de la
poltica alimentaria fue que se sustituy la meta de "autosufi-
ciencia" por la de "soberana" alimentaria. En otras palabras
esto significa que no es necesario producir los alimentos requeri-
dos, sino tener la capacidad para comprarlos en el exterior con
exportaciones agropecuarias. Este objetivo tampoco se logr
pues la balanza agrcola fue negativa en cuatro de los seis aos
del periodo.
Las medidas dirigidas a lograr cambios estructurales tales
como la restructuracin de la SARH y de las empresas paraesta-
tales, la reduccin de las barreras al comercio, la liberacin de
LA POLTICA AGRCOLA DURANTE LA CRISIS 103

s Pecios agrcolas, etc., no se realizaron durante los primeros


anos de ese sexenio. Fue hasta 1986 cuando se definieron ob-
jetivos ms precisos para la restructuracin del sector,6 y slo
"asta la administracin del gobierno de Salinas de Gortan se
orrnuiQ una poltica de restructuracin ms profunda, en la que
la n ' e n e n asPectos como la liberacin de los precios agrcolas,
a flexibilizacin de las importaciones, la restructuracin de
'ase paraestatales Conasupo, Bannirai y ANAGSA, la reduccin
a SARH, etc. Estos cambios todava estn en proceso de
realizarse.
El recorte del gasto pblico destinado al sector agropecuario
u
. denominador comn de la poltica fiscal durante todo el
Periodo de ajuste, tanto con el programa ortodoxo, como con
heterodoxo instrumentado a partir de 1988. .
En cambio, la poltica de comercio exterior, la cambiara
* ae Precios, modificaron el contexto macroeconmico de la
i<X1Ca sect rial y tuvieron impactos distintos en el periodo
lin 9 8 7 y e n eI correspondiente al Pacto. Paulatinamente, los
'neamientos macroeconmicos de dicha poltica fueron entrela-
zndose con los objetivos del nuevo modelo de la economa me-
j a n a hacia la apertura. , u.
, U liberacin comercial fue un proceso lento para los bienes
encolas en el primer periodo, ya que en 1985 92.5% de las im-
portaciones agrcolas seguan sujetas a permisos de importa-
Banc!, M ^1' d c rcslruc:uracin est asocala a ^recomendaciones del
aa y . U n d i a l - Desde 1983 hubo plticas con el Banco Mund.al con respeto
t e l ^ 1 ' 1 ' 0 3 ^ p e c u a r i a , y se firmaron varios acuerdos durante los artos pos-
en la , . E n 1 9 8 6 - > Banco nizo varias sugerencias con respecto a los cambios
de S? r 'l dj l , C a a 8"'~la tale* como reformas en * comercializacin, la reduccin
E ^ ! . "a dcsrcgularuacin de precios y del mercado, y sobre la mvemn
Basto p u b l i c o c n h a i c u U u r a C s l a s r c c o m c l l d aciones se dieron en el contex-
U na SCrC d c
Pr&ta m negociaciones con el Banco Mundial a fin de obtenc.r vanoi
Petamos p a r a c , $ c c t o r a g r o p c c u a r i o . Los cambios estructurales recomenda-
J j por el Banco Mundial van en el sentido de "reducir el papel del gobierno
p i c a o , e l a comercializacin, almacenamiento y proccsarmcnlo dcr produc-
y L ?, P C C U a r i o s y ^Pender ms de los mercados, los precios internacionales
q u V e u T a l i v a P r i v a d * en > agricultura y la agroinduslna [...} ademas de
coU K 4 8 b l e r n o mexicano incremente sus actividades en la infraestructura agn-
U T * '" e n , a educacin rural, en la salud y cn la nutricin, a fin de aliviar
turVn * ? ^ 3 ' mediante el desarrollo del capital humano y de la mfracs ruc-
b T?1 v m e J r la transferencia de tecnologa." BM. 1989: I. Vase tam-
,cn
Schatan, 1987.
104 DE LA MILPA A LOS TORT1BONOS

cin, pero a partir de 1988 tambin se aceler el proceso de aper-


tura comercial. En 1988, 53% de la produccin primaria no mi-
nera y de la agroindustria se sujetaba a permisos previos; en
1990 el arancel medio para la importacin de productos agrope-
cuarios fue de 5% y entre los principales productos agrcolas
slo el maz, el frijol y el trigo estuvieron sujetos a permisos de
importacin (Banamex, enero de 1991).
En cambio, desde el inicio, la poltica comercial benefici
la agricultura al liberarse la importacin de insumos y maquina-
ria agrcolas. As, en el primer periodo, la poltica cambiara y
comercial favoreci en general a los agricultores con posibilidad
de exportar, tanto por los precios como por la reduccin de al-
gunos costos (Ros y Rodrquez, 1986).
Los efectos de la poltica cambiara sobre los precios relativos
internos agrcolas fueron positivos de 1982 a 1985, ya que las
fuertes devaluaciones hicieron ms competitivos los productos
agrcolas mexicanos en el exterior, y las exportaciones se debie-
ron a renglones "nuevos" como legumbres, hortalizas y frutas.
Sin embargo, las exportaciones totales no rebasaron los niveles
alcanzados en el periodo 1980/81, porque el efecto de la poltica
cambiara fue neutralizado debido a que los precios internacio-
nales de las exportaciones agrcolas mexicanas se redujeron 28%
entre 1981 y 1985. Con respecto a los precios internos, la
poltica tuvo como objetivo reducir la relacin entre los precios
agrcolas internos y los externos, por lo cual se mantuvieron ba-
jos los precios de garanta, sobre todo en los aos 1982 y 1983.
La poltica hetorodoxa ha vuelto a imponer un sesgo an-
tiagrcola a la poltica macroeconmica. El mantenimiento de
un tipo de cambio que se desliz slo 8.0% anual en los tres pri-
meros aos del Pacto, repercuti desfavorablemente en la com-
petitividad de las exportaciones agrcolas, a la vez que abarat
las importaciones. Adems las tasas de inters reales, ms altas
en Mxico que en Estados Unidos incrementaron los costos fi-
nancieros del crdito, almacenamiento y transporte frente a la
opcin de importar. Si a esto se agrega que Mxico disfruta de
una lnea de crdito preferencial para la importacin de produc-
tos alimentarios desde Estados Unidos, es obvio que desde el
punto de vista de las finanzas publicas, resulta ventajoso impor-
tar el grano.7
Los Programas CMS 102 y 103 del gobierno norteamericano proporci-
LA POLTICA AGRCOLA DURANTE LA CRISIS 105

La poltica implcita del Pacto muestra una tendencia a ob-


ha ^ a l i m e n t o s baratos por la va de las importaciones, que
a sido reforzada con la apertura a productos agrcolas en los
mos aos, incluyendo el fin del monopolio que tena Cona-
p
? P^a la importacin de bsicos, y permitiendo una mayor
exibilidad en la importacin de bienes aun sujetos a permisos
DO-W POrtaCn COm
eS el CaSO d e l maZ
* E n
CnseCUenCa fue

posible sostener una poltica de precios de garanta con precios


reales fijos.
c o n ^ e a m o s ahora la manera en que incidi la poltica macroe-
nomica sobre las condiciones productivas del maz y sobre los
P r e t orre deusc ccampesinos.
tica r al i n del dficit pblico tuvo un impacto en la pol-
. * "*? y sobre la poltica agropecuaria al recortar los recur-
b ,f Pblicos destinados al agro (vase cuadro III-l). El gasto p-
9fiwPd erogramado para el sector se redujo de 12.0% en 1980 a
d '. l total en 1983, y su participacin continu descendien-
te' c n \ 9 8 9 represent menos de 6.0% del gasto total, el porcen-
je ms bajo en los ltimos veinte aos (vase cuadro II-2).
dim-n U COnse cuencia, de 1983 a 1989 el presupuesto de la SARH
n S dyela7 m e n trminos reales. Tambin se redujo el presu-
dn A r o lSecretara de Programacin y Presupuesto destina-
rbid l r u r a l ( 607 d e 1 9 8 3 a 1 9 8 7 ) ' Particularmente el di-
a
infraestructura en zonas deprimidas.8
E COnse
ha H cuencia, la inversin en el sector agropecuario, que
talm n d i d o fundamentalmente de la inversin pblica, fue to-
rmente relegada en los aos ochenta. La inversin sectorial se
a TAZ d e 10 - 3 ^o de la inversin pbUca federal total en 1980,
6
-0% en 1988 y 1989.
trn? ntre 1 9 8 y 1 9 8 8 la inversin agropecuaria disminuy en
b a S l < ^ r e a l e s 85 %. mientras que la inversin pblica federal
a
J 52%. En los dos ltimos aos se registr la contraccin

l989 n v I i ! o n e s k dlares para importaciones de productos alimentarios en

destinan3'08 d e l B a n c o Mundial, 1989. Parte del gasto pblico en el agro est


product a ^ 5 1 0 * administrativos y no llega a beneficiar directamente a los
dio s e T ? ; U Participacin de gastos administrativos represent en prome-
gast* ? *? PresPuesto de la SARH entre 1982 y 1987, el porcentaje de los
nuy eron n "'"'s totales eran 28%, los fondos para inversin en capital dismi-
7 //J" $ u Participacin de 50% a 45% en los mismos anos (BM. 1989: cuadro
106 DE LA MILPA A LOS TORTIBONOS

ms severa, pues la inversin sectorial en 1988 fue la mitad que


la correspondiente a 1986 (vase cuadro II1-3).
CUADRO III-2
Gasto pblico en el sector agropecuario
(Millones de pesos de 1978)
Casto pblico Casto programable en
programable desarrollo rural* %
Ao (A) (B) (B/A)
1980 7 767.5 935.0 12.04
1981 9 436.9 1003.6 10.64
1982 8 705.9 822.8 9.45
1983 6 927.8 662.8 9.61
1984 4 983.7 596.4 8.47
1985 6 609.1 535.6 8.10
1986 5 757.3 473.6 8.21
1987 5 679.0 362.1 6.38
1988 5 017.9 270.6 5.39
1989 4 972.9 271.6 5.46
1990 5 209.6 303.9 5.86
* Comprende SARH, SRA, Bannirai, ANACSA y otras empresas paraestatales. De-
flactando con INPC base 1978.
Fuente: Segundo Informe de Gobierno de Carlos Salinas de Gortari, 1990.
CUADRO III-3
Inversin Pblica
(Millones de pesos de 1970)
Ao Total Agropecuario %
1980 94 594 17 858 18.9
1981 117 108 13 108 11.2
1982 97 200 9 700 10.0
1983 67 400 6000 8.9
1984 68 800 6 700 9.7
1985 60 643 5 424 8.9
1986 54 974 5 959 10.8
1987 49 015 3 478 7.1
1988 45 843 2 756 6.0
1989 43 537 3 339 6.4
1990 52 320 3 976 7.6
TCMA
1980-1982 1.4 -26.3
1982-1990 -8.6 -11.9
Fuente: SARH. Subsecretara de Poltica Sectorial y Concertacin, 1990.
LA P O L T I C A A G R C O L A D U R A N T E L A CRISIS 107

En consecuencia, los principales programas de la SARH fue-


ron recortados a la mitad en 1983 con respecto a 1981 y de nue-
v
e n 1986, lo cual tuvo ms impacto en los renglones de inver-
sion mas importantes como fueron las obras de pequeo y de
fan riego, pero la tendencia fue igual en programas de asisten-
t a tcnica, extensin agrcola, programas de habilitacin y de
nvestigacin, etctera.
El monto de crdito otorgado al sector agropecuario tam-
ben se contrajo, y de forma ms severa que en otros sectores
Productivos. El crdito agrcola pas de 10.1% del total otorga-
r e n 1985, a slo 6.3% en el ltimo trimestre de 1987. Esta ten-
enca se revierte y en 1988 recupera la participacin (10.2%)
ion5H Subsecretara de Poltica Sectorial y Concertacin,
1990:94).
lQBiEn c i f r a s reales, el crdito al sector se contrajo 78% entre
" J " y 1988. La reduccin se acentu de 1986 en adelante. El
^edito otorgado por Bannirai tuvo una tendencia descendente
eni toda la dcada, pero se desplom 10
en 1989 cuando esta institu-
to10
cambi
ue
su poltica crediticia. En ese ao, Bannira! anun-
en
< ya no otorgara crdito a los campesinos con cartera
cida que no
a Una 8 r a n
restructuraran sus adeudos. Esta disposicin dio
lio? incertidumbre en el agro y en la primavera de
7 o Cst"vo a punto de paralizarse el sistema crediticio para el
''nanciamiento del ciclo primavera-verano, pues alrededor ce
' u % de los clientes del Banco se encontraban en cartera venci-
da. Ena nconsecuencia, se anunci que se revisara la cartera ven-
t ?,?, t e r i o r a 19g 8 Para dar acceso al crdito a aquellos pro-
p r e s que hubieran saldado sus cuentas del celo 1989. Aun
'para
i
agosto de 1990 faltaba ejercer el crdito disponible para
\ * la superficie {La Jornada, 19/8/90)."
Mientras que el monto de crdito ha disminuido, la superficie
p a i t a d a por Bannirai mostr una evolucin creciente hasta el
anode 1987. La tendencia ha sido la de otorgar crdito a un mayor
num
ero de productores pero con un monto menor por hectrea.

g r a n l E V 9 8 6 c l componente no sala.ial del presupuesto de la SAKH para


S L* 0 b r a $ * ric 8 era3i7. del correspondiente a 19811 y el corrcspond.en-
fr * I^qucnoriegoera 247. (Banco Mundial. 1989: cuadro 7.1. 41).
mercar $ inJli'ones quefinanciancl agro son Bannira y la banca co-
& M d a F,RA y Fideicomiso de Crdito en Arcas de Riego y Temporal
n l t a m b i n otorgan crdito como instituciones de segundo piso,
"an.bin se modific cl seguro agrcola que era obligatorio para todos
108 DE LA MILPA A LOS TORTIBONOS

Esto se debe a que el crdito se concentr en el de avo con


respecto al refraccionario, al aumentar su participacin relativa
en 10% entre 1982 y 1989. El crdito otorgado por FIRA tam-
bin descendi12en 1986 y 1987, pero el nmero de beneficiarios
se increment.
Entre 1989 y 1990, la superficie acreditada por Banrural de-
cay fuertemente, y en este ltimo ao fue 5.2 millones de
hectreas menor que en 1988.
La tendencia del crdito en los cultivos principales fue simi-
lar. La superficie acreditada por Banrural fue en aumento hasta
1985-1986, para luego disminuir. En el caso del maz, la superfi-
cie acreditada baj a partir de 1988, y en 1990 fue 2.7 millones
de hectreas menor que en 1988. Tambin ha bajado la partici-
pacin de la superficie de maz acreditada con respecto a la total
(vase cuadro III-4).n
El subsidio al crdito se ha ido retirando. Las tasas de
inters de Banrural y FIRA han aumentado constantemente has-
ta alcanzar en 1990 el costo promedio porcentual del dinero.
Por ejemplo, en enero de 1987, los intereses para los producto-
res de bajo ingreso equivalan a 67% de la tasa pagada en la
banca comercial, para noviembre del mismo ao, la tasa prefe-
rencia! era de 76% y un ao despus, noviembre de 1988, de
97% (Heath, 1989:21). Para fines de 1990 no hubo tasas prefe-
renciales pero las tasas nominales de inters haban bajado a
27.9% (vase cuadro III-5).
As, los productores han sido presionados por dos lados:
uno, por un menor acceso al crdito y dos, por la reduccin de
los subsidios al crdito. Como veremos ms adelante, esta
situacin fue parcialmente enfrentada por otro tipo de recursos
gubernamentales a partir de 1990, en particular los programas
productivos de Pronasol.
Pero los cambios en la poltica crediticia s han tenido efec-
tos positivos en las cuentas macroeconmicas. El subsidio que

los clientes de Bannirai. Se cerr la aseguradora oficial ANACSA, y meses ms


tarde fue remplazada por Agrosemcx.
" En 1981 hubo S10 000 beneficiarios y en 1986, 90S 000 (Swaminathan,
1991 cuadro 1C:2).
" FIRA ha otorgado crdito al maz, y de acuerdo con Myhre (1989) cu-
bri 1H en 1986. En 1990, parte de la clientela de Bannirai pas a la banca
comercial y otros al programa Pronasol.
LA POLTICA AGRCOLA DURANTE LA CRISIS 109

se otorgaba a la actividad agropecuaria mediante las tasas prefe-


fenciales
a
era 0.51% del PIB en 1986, mientras que en 1987 baj
-29, en 1988 a 0.13 y a 0.09 en 1989 (BM, 1989:20).
Los cambios en la instrumentacin del crdito y la contrac-
cin
u s
de los subsidios explican el por qu del estancamiento del
c,
. o de insumos por primera vez desde que se inici la "revolu-
n verde".

CUADRO H M
Rdito Bannirai
Total Maz Cuota P-V*
A
*o (MU,
(Miles w hn\
de ha) %
% Maz Frijol

g 6$ J?! S 30 094 858


2J 5 723 2 422 29.30 34 670 69
2! 7 174 3 069 35.60 22 26 861
JS 7 240 3 173 37.70 25 34 Q36
lili 7 446 3 297 39.60 115 875 14
!!!! 7 234 3 231 39.30 286 326 1 124
1989 5 534 2 048 32.10 __
1990 1 958 501 25.50
. TCMA
983-1985 8.90 12.52
-jff^^ggO -14.90 -20.16
k Fcnaprom, 1989, cuadro 5.1.
resos por hectrea
5"?ntc,: Bannirai. Informacin bsica. Informe 5-90. cuadro II.2 y II.7;Tercer
orme de Gobierno de Carlos Salinas de Oortari, 1991.

La oferta de insumos sigui estando principalmente a cargo


* s empresas paraestatales Fertimex y Pronase. La produc-
e n nacional de los principales fertilizantes se ha estancado du-
' ? n t e la crisis, y desde 1988 disminuyeron las ventas. La superti-
llt de maz con fertilizante baj un promedio de 5.7% anual
cn
f e 1985 y 1987 (vase cuadro I1I-6). .
n La produccin de semilla cerfcada fue la mitad en iyJ
J u en 1982 y descendi de nuevo en 1990. Las ventas tuvieron
un
* tendencia similar.
110 DE LA MILPA A LOS TORTIBONOS

CUADRO III-5
Tasas de inters nominales de Bannirai
Ao Intereses CPPQ
1982 28.0 40.4
1983 37.4 56.7
1984 38.1 51.1
1985 53.0 56.1
1986 71.7 71.8
1987 n.d. 104.3
1988 84.3* 117.0
19.89 49.9" 46.9
1990 43.5* 48b 46.9
Diciembre 27.9a 29.2
*b Productores de bajo ingreso.
Cultivos bsicos.
* Costo porcentual promedio.
Fuentes: Ros y Rodrguez, 1986, de 19S2 a 1986.
Banco de Mxico, 1988 y 1989.

El ndice de precios de las materias primas al productor


agrcola (IPMP) registr un aumento significativo entre 1981 y
1989, por encima del ndice de los precios agrcolas y de ga-
ranta. A partir de 1985 aument la brecha en el caso del maz
y la diferencia se ha venido acentuando desde 1987 (vase cua-
dro III-7).
Pero la evolucin de los precios de los distintos insumos no
ha sido uniforme. En el primer periodo analizado, los efectos
del retiro de subsidios dieron lugar al alza de precios del diesel,
la gasolina, la energa elctrica y el agua (vase cuadro III-8) lo
cual debi haber afectado sobre todo a la agricultura ms tec-
nificada.14
Los precios de los fertilizantes y las semillas tuvieron incre-
mentos menores hasta 1987, y en trminos reales eran inferiores
a 1983, pero con el Pacto se ajustaron en 1988, lo cual tuvo un
impacto sobre los productores de maz justo cuando se congela-
ron los precios reales de garanta, como veremos ms adelante.

14
El subsidio al agua tradicionalmente ha sido muy elevado; en 1985 fre
equivalente a 0.05% del PIB.
LA POLTICA AGRCOLA DURANTE LA CRISIS 111
A
s>. en 1990 los precios reales de los fertilizantes eran superiores
Cue en 1983 (vase cuadro III-9).
N
o obstante que las polticas restrictivas del crdito y el au-
me
n t o de los precios a los insumos han obligado a los campesi-
nos a utilizar menos insumos en el proceso de cultivo lo cual
tambin explica el estancamiento de los rendimientos observa-
dos en la dcada, a fines de 1989 hubo fuertes argumentos pa-
J a reti
rar an ms los subsidios a los costos de cultivo. Asi, el

J^RO III-6
(Hcct U t i l i z a c i n de
insumos, 1985-1987

Superficie con fertilizantes


Ciclo Hiego Temporal Total
184 200 49 515 233 715
4 514 573 5 115 745
601 172
4 564 088 5 349 460
785 372
51075 277 098
228 026
4 060 789 4 650 380
589 591
4 111864 4 927 478
815 614
46 675 218 175
171 580 4 542 386
520 716 4 021 670
4 068 345 4 760 561
692 212
Superficie ron semilla mejorada
Ciclo Riego Temporal Total
55 756 273 249
217 493 1 383 459
374 189 1 009 270
1 065 026 1 656 708
591 682
43 820 269 342
225 722
1 388 583 1 821 019
432 436
1 432 203 2 090 361
658 158
59 577 276 728
217 151 1 956 483
357 948 1 598 535
1 658 112 2 233 211
575 099
ente-* SARH, Direccin General de Poltica Agrcola-
112 DE LA MILPA A LOS TORTIBONOS

Banco Mundial recomend la reduccin de los subsidios y que


los precios de los insumos alcancen los niveles internacionales.
Este argumento tiene peso frente a las cifras agregadas: en 1985,
las transferencias que Fertimex recibi del gobierno fueron
equivalentes a 0.3% del PIB; adems de haber tenido15transfe-
rencias de Pemex equivalentes a 0.1% (BM, 1989:18).
Ante la contraccin del gasto pblico, la poltica de precios
de garanta permaneci como el principal instrumento de la
poltica sectorial para fomentar la produccin. Pero la poltica
de precios ha sido controvertida pues, a la vez que pretende ser
un incentivo a la produccin, tambin ha tenido que negociarse
en el contexto de los cambios estructurales, de las fuertes presio-
nes por parte de la apertura comercial y de la consecuente nece-
sidad de alinear los precios internos con los externos.
La tendencia de los precios agrcolas se ha ido cambiando
durante el periodo analizado, de acuerdo con los objetivos per-
seguidos: modificacin de los precios relativos de los productos
agrcolas, reduccin de subsidios a la distribucin de alimen-
tos y control de la inflacin.
Con respecto a los precios agrcolas en general, Ros y Rodr-
quez (1986), sealan que durante el primer periodo de la crisis,
las devaluaciones debieron haber tenido un impacto favorable
sobre los precios agrcolas al beneficiar a los bienes comer-
ciables. Sin embargo, esta tendencia fue contrarrestada, como
ya se seal, debido a que los precios de las exportaciones
agrcolas se deterioraron en los mercados internacionales, y a
que se sigui una poltica de precios antiinflacionaria con res-
pecto a los precios internos. As, durante los primeros aos de
la crisis, los precios de garanta tuvieron un comportamiento
que contrastaba con la tendencia de los precios en general.
Mediante el manejo de los precios de garanta, los precios
agrcolas, aumentaron en general, menos que el ndice inflacio-
nario entre 1982 y 1983. Los precios de garanta se recuperaron
frente a los dems precios agrcolas entre 1984 y 1985, pero de
1986 en adelante en general quedaron rezagados frente al resto
de los precios agrcolas, as como frente a los precios de los insu-

15
El Banco Mundial (1989) seala que los precios de los fertilizantes si-
guen estando muy subsidiados. En 1988, los precios nacionales del nitrgeno
y del fosfato estaban 2SV por debajo de los internacionales.
LA POLTICA AGRCOLA DURANTE LA CRISIS 113

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LA POLTICA AGRCOLA DURANTE LA CRISIS 115

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DE LA MILPA A LOS TORTIBONOS

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LA POLTICA AGRCOLA DURANTE LA CRISIS 117

^os utilizados en la agricultura. Esta tendencia se acentu du-


rante 1988 y 1989 con el Pacto (cuadro III-7).
pe esta manera, las decisiones con respecto a la poltica de
Precios se tomaron a partir de la base de aminorar la presin.in-
flacionaria de los precios agrcolas sobre la tasa de inflacin en
Seneral y, al mismo tiempo, de disminuir la diferencia entre los
Precios internos de los cultivos y los externos. Por ejemplo, la
relacin entre los precios internos y externos del maz se redujo,
entre 1981 y 1985, de 2.03 a 1.30, mientras que, para 1988, fue
e 1.26; en el caso del trigo, el sorgo y la soya esta relacin tam-
ban disminuy (vase cuadro Ill-lla).
CUADRO iil-lla
p a c i n de precios al productor
^oo/Estados Unidos, 1980-1989
Ao Maz Trigo Sorgo Soya
1980 1.23 0.91 0.79 1.07
1981 2.03 1.25 1.26 1.65
1982 1.12 1.04 0.66 1.26
1983 0.88 0.80 0.60 0.74
1984 1.35 0.98 1.04 1.24
1985 1.30 1.21 0.89 1.28
1986 1.37 0.89 1.05 1.00
1987 1.35 0.79 0.98 1.05
1988 1.26 0.93 1.10 1.23
1989 1.39 0.81 1.23 1.58
Fu
cntc: Martnez. Fernando. 1990, cuadro. 2- 942.

CUADRO Hl-llb
eficiente de proteccin de maz 1980/1988
Sin ajuste Con ajuste*
M M2 SO Mi MI M)
Nominal 1.40 1.40 1.40 1.12 1.12 1.12
Nominal insumos 0.82 0.84 0.70 0.82 0.84 0.70
^Efectiva 1.71 1.97 1.64 1.24 1.31 1.23
Con ajuste se considera el precio internacional multiplicado por 1.23
Wiferencial con el precio de maz amarillo).
J*jafc 1: Riego maquinara, insumos; maz 2: Temporal maquinaria insumos,
Maz 3: Temporal sin maquinaria c insumos.
Fuente: Matus y Puente, 1990: cuadro 1:1183.
118 DE LA MILPA A LOS TORTIBONOS

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LA POLTICA AGRCOLA DURANTE LA CRISIS 119

La poltica de precios de garanta ha determinado modifica-


ciones en la estructura de los precios relativos. Entre 1983 y 1985
** favorecieron los cultivos no bsicos, en relacin con los aos
1980 y 1981 (Ros y Rodrquez, 1986:88). Esta tendencia conti-
nu hasta 1989. Entre 1986 y-ese ao, los forrajes y las frutas
Mostraron mayores incrementos de precios que los cereales:

CUADRO III-12
^"cremento de los precios reales, 1986/1987-1988/1989
Agricultura: 17.5
Cereales 12.5
Forrajes 101.1
Cultivos
industriales 4.5
Legumbres 1.8
Frutas 36.3
precios a] productor. Dcflactados con el INPP.
F
"cnte: SARH, Subsecretara de Poltica y Conccrtacin, 1990:87-89. Basado
e
"> datos del Banco de Mxico.

>t La relacin entre los precios de los cultivos bsicos: maz,


frijol, trigo y sorgo mostr cambios durante el periodo. En la
8ffica se muestran las tendencias de los ndices de los precios
re
ales. Excepto en 1-982, cuando los precios disminuyeron en
os cuatro cultivos, y -1985, en que estuvieron por encima del
Jo inicial (1980), las tendencias son distintas para cada cultivo
"asta el periodo 1988-1989 en que los precios del maz y el 'rijol
Da
Jaron con respecto a los dems.
El precio real del maz disminuy en 1982-1983 con respecto
* los aos anteriores y luego aument hasta 1987. A partir del
"acto, el alza del precio de garanta ha seguido el ndice infla-
cionario, que fue de 51% en 1988, y 2 puntos inferior en 1989.
E" trminos reales, este precio disminuy 20.9% entre 1987 y
1989 (cuadro anexo-6).
Finalmente, en 1990 el proceso de apertura y desregulari-
2
acin determin un cambio radical en la poltica de precios.
120 DE LA MILPA A LOS TORTIBONOS

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LA POLTICA AGRCOLA DURANTE LA CRISIS 121

Primero se aboli el rgimen de precios de garanta para todos


los cultivos, con excepcin del maz y el frijol.16
Al inicio del ao, se anunciaron precios diferenciales para el
maz blanco y no blanco 600 000 y 500 000 pesos por tonelada
respectivamente, los cuales entraron en vigor en julio; para la
cosecha primavera-verano de ese ao aumentaron a 636 000 y
530 000 pesos respectivamente. Esto signific un aumento de
21% para el maz no blanco y de 46% para el blanco, un incre-
mento sustancial segn las estimaciones oficiales, pero que lleg
con un ao de rezago de acuerdo con las demandas de los pro-
ductores. En 1991, los precios anunciados para la cosecha
Primavera-verano de ese ao fueron 715 000 pesos para maz
blanco y 595 000 pesos para el no blanco, un incremento del
'2% en ambos casos; dos puntos debajo de la inflacin estimada.
La relacin entre los precios de garanta y los costos de los
"isumos principales empleados para el cultivo de maz fertili-
zantes y semillas mejoradas se observan en los cuadros III-8
Y III-9.
Hasta 1987, el precio de garanta del maz tuvo incrementos
J^ayores que los precios de los fertilizantes y de las semillas cer-
ificadas el precio real de maz se increment 13% entre 1983
* 1987 mientras que el precio de los cuatro fertilizantes seflala-
d
s disminuy 14%, 24%, 15% y 24% y las semillas 38%. A
Partir de 1988 esta relacin se invierte; primero, los fertilizantes
' 'as semillas proporcionados en su mayor parte por empresas
Paraestatales tuvieron fuertes alzas al ajustarse los precios en
i V t a p a P r e v i a a s u congelacin (fines de 1987, principios de
,9
88). De 1988 a 1989, los precios de los fertilizantes se congela-
'n y se ajustaron en J990, o sea que entre 1987 y 1990, los pre-
C'os reales de los principales fertilizantes se incrementaron 38%,
<o%, 59<ft y 45% y jas semillas 9.7%, frente a una disminucin
QeI
Precio real de garanta de maz de 20.5 por ciento.
La poltica de precios de garanta de maz ha sido una de las
^*s controvertidas en el debate sobre la poltica agrcola y uno
e 'os principales ejes de las demandas campesinas, como vere-
m
s en el captulo 4.
Desde el punto de vista de un instrumento de fomento a la

tfM " Al inicio del periodo estudiado, 12 cultivo tenan precio de garanta:
deVi* frijol, arroz palay, trigo, cebada maltera, soya, sorgo, crtamo, semilla
odn, ajonjol, copra y girasol.
122 DE LA MILPA A LOS TORTIBONOS

produccin, la dificultad esencial ha sido siempre la gran dispa-


ridad en la productividad de las distintas regiones y tipos de pro-
ductores, a fin de asegurar la rentabilidad para la mayor parte
de los productores, o por lo menos lo suficiente para sostener
la oferta requerida por la sociedad.
Por ejemplo, de acuerdo con una encuesta de costos, en
1985 los productores de tierras de riego (10.2% del total) logra-
ron rendimientos de 3.4 ton/ha, mientras que la mayora
(81.4%) con tierras en temporal y sin uso de semilla mejorada
tuvieron rendimientos de 1.2 ton/ha (Andrade, 1988, cuadro
1.5.1). De all que el costo por tonelada de maz fue aproxima-
damente 100% mayor en la condicin de temporal que en riego
(datos 1983/1984, cuadro del anexo-captulo II).
De acuerdo con los datos proporcionados por una encuesta
de costos de la SARH, una parte importante del cultivo de maz
en el pas se realiza con resultados econmicos negativos. Esto
significa que el costo por tonelada es superior al* precio de ga-
ranta: as en 1986, 52% de la superficie cosechada y 26% de la
produccin se estim con rentabilidad negativa. En 1987 las es-
timaciones eran de 34.2% para la superficie cosechada y 15%
para la produccin, y en 1988 se duplic la proporcin, ya que
el 61% de la superficie cosechada y el 38.2% del maz cultivado
tuvieron una rentabilidad negativa. Los resultados negativos in-
ciden en la produccin de temporal, fundamentalmente cuando
no se utilizan fertilizantes y semillas mejoradas.17
La brecha entre los costos de cultivo y el precio de garanta,
subraya la magnitud del problema que enfrenta la agricultura
maicera ante la actual tendencia de la poltica de precios de ga-
ranta, pues a pesar de que se ha tratado especialmente al maz
y al frijol con respecto a la apertura de importaciones agrcolas
en 1990 y 1991 , el criterio de costo/precio se ha descartado
en la formulacin de la poltica de precios. La tendencia a que

17
Informacin de la Encuesta Nacional de Cosos de Produccin, Coefi-
cientes Tcnicos y Rendimientos de la Produccin Agrcola. Estas encuestas
fueron levantadas por la SARH para los principales cultivos en los aos 1985-
1989. Para la encuesta correspondiente al ciclo primavera-verano de 1985 se cu-
bri el 62% de la superficie cultivada de maiz. Con respecto a las cifras sobre
costos, se ha criticado sealando que los productores sobrevalan los costos de
produccin. La informacin debe interpretarse como una tendencia, que por
el orden de magnitud de las cifras negativas, apunta a un problema de rentabili-
dad en el cultivo.
LA POLTICA AGRCOLA DURANTE LA CRISIS 123

los precios de estos dos cultivos se ajusten a los internacionales,


y el criterio de que la productividad debe ajustarse para que la
Produccin sea rentable, slo corresponde a los que producen
en
riego y buen temporal, y descalifica a la mayor parte de los
Productores.
c,
. Distintas estimaciones entre los precios de garanta y el pre-
o del maz en el mercado internacional, sealan que durante
a dcada de los ochenta los precios de garanta han sido supe-
riores.
la
Pero la diferencia vara de acuerdo a la calidad de maz,
s
s estimaciones sobre el costo de importacin y las estimaciones
obre la proteccin real, dados los subsidios otorgados a los
Productores de grano norteamericanos.
El precio de referencia para el maz importado es el grano
amarillo
n
de tipo US2, el de calidad ms baja en el mercado inter-
acional, y el maz blanco en Estados Unidos se cotiza 25 y 30%
arriba del amarillo (Matus y Puente, 1990).
Se estima que en 1987, la transferencia va subsidio al pro-
ductor
,n
agrcola en la unin norteamericana represent 40% del
greso total de los productores, y el equivalente de subsidio al
cultivo del maz fue de 10 mil millones de dlares anuales (Ga-
l d n y Ceceas, 1990: 1210).
de
Si se toman en cuenta los subsidios a los precios del maz y
los insumos en Estados Unidos, as como el costo de trans-
Porte
Es
y traslado, resulta que el diferencial de precios disminuye.
n
to se observa en el cuadro Ill-lib en que se toma en cuenta
ajuste para maz blanco y los subsidios.

4. LA OFERTA DE ALIMENTOS BSICOS

jurante los ochenta, se distinguen dos periodos en la evolucin


de
'a agricultura: en el primer quinquenio despus de un rece-
So
en 1982 (-1.9%) debido a un mal ao climatolgico y a la
Contraccin de los recursos de apoyo estatal a mediados del
ao, el piB sectorial creci a una tasa anual de 3.2% de 1983
* 1985, la agricultura 4.3%, la produccin de bsicos 7.0% y la
de
maz 3.2%, mientras que el frijol disminuy 15.6%. La agri-
cultura mostr una evolucin mejor que el sector pecuario, ex-
Ce
Pto en 1986.
El piB sectorial alcanz su mximo valor en 1985 y luego
"'sminuy. En ese ao, la produccin de los diez cultivos princi-
124 DE LA MILPA A LOS TORTTBONOS

pales alcanz la cifra ms alta registrada en la dcada, 29.5 mi-


llones de toneladas, y los granos bsicos alcanzaron 20.9 millo-
nes de toneladas.1'
Como vimos en el apartado anterior, este periodo coincidi
con los primeros aos de la crisis y con una poltica macroeco-
nmica ortodoxa que restringi los recursos al sector, pero cuya
poltica comercial y monetaria fue favorable. Es probable que
este sector haya resistido mejor que otros el impacto negativo de
la crisis, debido a que la demanda de alimentos es menos elstica
que por ejemplo la de bienes manufacturados, y a que la agri-
cultura campesina pudo aislarse ms de los efectos de la crisis
al no depender totalmente de ingresos monetarios (Ros y Rodr-
quez, 1986).
El segundo periodo, de 1986 en adelante, se caracteriz por
una nueva baja en la produccin agrcola provocada por malos
aos climatolgicos, por la contraccin del gasto pblico sec-
torial de los aos anteriores y, con el inicio del Pacto, por un
contexto macroeconmic (esto es, la poltica cambiara y co-
mercial) desfavorable y una poltica de precios agrcolas adver-
sa. La disminucin en el PIB se registr adems en el sector pe-
cuario, el cual fue severamente afectado por la cada en la
demanda.
De 1987 a 1989, la tasa de crecimiento del PIB sectorial fue
negativa. Esta tendencia se debi tanto a la agricultura como al
producto pecuario (vase grfica).
La superficie agrcola sembrada lleg a su punto mximo
histrico (23.9 millones de hectreas) en 1983, para luego dismi-
nuir en 3.6 millones de hectreas entre ese ao y 1988. Los
cuatro cultivos alimentarios bsicos (maz, frijol, trigo y arroz)
tuvieron una tendencia decreciente, de manera que la superficie
sembrada respectiva se redujo en 1.2 millones de hectreas entre
1983 y 1989.
Como consecuencia, la produccin de estos alimentos baj
de 19.6 millones de toneladas en 1981, a 16.0 millones en 1989,
afectando la disponibilidad interna.
La produccin de maz fue creciente de 1980 a 1985, luego
hubo una tendencia a la baja, y en 1988-1989 la produccin as

11
Arroz palay, frijol, maz, trigo, ajonjol, semilla de algodn, crtamo,
soya, cebada y sorgo (SARH. Direccin General de Poltica Agrcola, 1990).
LA POLTICA AGRCOLA DURANTE LA CRISIS 125

SBSEl
126 DE LA MILPA A LOS TORTIBONOS

GRFICA 11
Superficie agrcola (Miles de hectreas)

1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 199
Aos

Sup. sembrada ssss Sup. cosechada


^
I I Sup. 10 bsicos = Sup. 4 bsicos

Fuente: cuadro A-13.


LA POLTICA AGRCOLA DURANTE LA CRISIS 127

como la superficie sembrada fue la menor de la dcada; la su-


perficie de maz se redujo en 1.0 millones de hectreas en 1989
Con respecto a 1981, y la del frijol, 675 000 (vanse cuadros III-
" y III-14). La evolucin de la superficie cosechada es similar
a
la de la produccin de maz;
A partir de 1986, se registraron altos ndices de prdidas de
cosechas debido a causas climticas. La comparacin entre su-
perficie sembrada y cosechada seala un aumento en esos ndi-
ces. Adems, los rendimientos del maz se estancaron y, a partir
de 1987, bajaron; lo mismo sucedi con el frijol.
Con la tendencia decreciente de la produccin de los bsicos
^adicionales ante una demanda de 14 millones de toneladas
de maz y 1.3 millones de toneladas de frijol, las importacio-
n
es han ido en aumento (Conasupo, 1989).
En promedio, se han importado 7.5 millones de toneladas
de productos agrcolas alimentarios al ao, de los cuales 3.3 han
correspondido a los cuatro cultivos bsicos. En cuanto al maz,
Se
han importado 3 millones de toneladas anuales en promedio,
es
decir, 22% de la demanda total, y los requerimientos de im-
portacin se han duplicado entre 1986 y 1989.
En sntesis, entre 1985 y 1989 la produccin agrcola y de
fsicos disminuy, mientras que la demanda sigui creciendo y
'os requerimientos se satisfacan con importaciones crecientes.
s
Io as fue posible instrumentar los cambios en la poltica agr-
c
ola sin afectar el abasto de maz, el cual se obtena ms barato
en
el exterior.
La di sminucin de la oferta nacional de maz fue resultado
de la poltica de desestmulo a la produccin, y a este impacto
n
egativo se agregaron las condiciones climatolgicas malas, en
Particular en 1986 y 1989, que afectaron principalmente a los
agricultores de temporal los cuales haban aportado 77% de la
Produccin de maz entre los aos 1983 y 1989.
Para finales de la dcada, ms de la mitad de la produccin
de maz no era rentable, los apoyos a la produccin se haban
desmantelado y la apertura comercial anunciaba que los pro-
ductores deberan ser competitivos, eficientes ahora a niveles
'ntemacionales y dejar de depender de los subsidios estatales.
Se inici entonces una nueva etapa en la modernizacin de la
a
Bricultura mexicana.
p
ero, qu ha pasado con los propios productores? Cul
"a sido la respuesta de stos a los cambios descritos anterior-
DE LA MILPA A LOS TORTIBONOS

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LA POLTICA AGRCOLA DURANTE LA CRISIS 129

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130 DH LA MILPA A LOS TORTIBONOS

mente, y cules han sido las diferencias de respuesta entre distin-


tos tipos de productores?
Slo una pequea parte de los productores de maz se ubi-
can en el grupo de productividad rentable, y la mayora perte-
nece al de los que tienen tierras de riego, que de 1983 a 1990,
aportaron en promedio 23% de la produccin de maz. El culti-
vo de maz en el sistema de riego es mecanizado, utiliza semillas
mejoradas y fertilizantes, y en l se obtienen los rendimientos
ms altos (vase anexo captulo II). Aproximadamente una ter-
cera parte de la produccin con riego proviene del ciclo otoo-
invierno, donde el maz se alterna con otro cultivo. 1 estado de
Tamaulipas es el mayor productor de maz en estas condiciones
y produce alrededor de 500 mil toneladas al ao, 84% de ellas
durante el ciclo otoo-invierno."
La produccin en estas condiciones la efectan en su mayo-
ra productores empresariales que se guan por la rentabilidad
de los cultivos.20 A diferencia del productor d tierras de tem-
poral, el que posee tierras con riego, tiene mltiples opciones de
cultivo, por lo cual hay una tendencia a que la produccin de
maz se asocia con el precio de garanta, y explica la baja en la
superficie cultivada y en la produccin de maz a finales de los
aos ochenta.
En las tierras de buen temporal se ubica un estrato de pro-
ductores que tambin pueden clasificarse como agricultores que
producen fundamentalmente para el mercado; se asocian a
aquellos que tienen sus labores mecanizadas, utilizan insumos
qumicos y en general disponen de mayores superficies. De
acuerdo a la encuesta de la SARH, en 1985 les correspondan
aproximadamente 7% de los predios con 20% de la produccin
de maz.
En el otro extremo se encuentra la gran cantidad de campe-
sinos minifundistas que cultivan maz en tierras marginales, con
traccin animal y con bajo uso de insumos qumicos. Desde el

19
De acuerdo con la encuesta sealada de SARH, en el ciclo otoo/invier-
no 1987-1988,6.8% de la produccin no era rentable y para el ciclo 1988-1989
era 9% (SARH. 1989).
J0
Tambin hay productores campesinos que tienen riego, como es el caso
de algunas comunidades del Estado de Mxico donde se cultiva maz bajo d
sistema de medio riego; sin embargo, este cultivo se diferencia del empresarial
por las condiciones tecnolgicas del proceso y porque es un cultivo anual en
el ciclo primavera-verano.
LA POLTICA AGRCOLA DURANTE LA CRISIS 131

Punto de vista del criterio de condicin tecnolgica, el estrato


m
s tradicional es aquel en el que se cultiva en tierras de tempe-
r i sin utilizar ningn insumo (Tes). Se estima que este grupo
^Presentaba alrededor de 30%,del total de productores en 1985,
a
'os que correspondi 23% de la superficie cosechada de maz
y 19% de la produccin total.
En el cuadro III-15, basado en la encuesta de la SARH, se
pserva que los productores de maz son en su mayora minifun-
jnstas: del total de predios en la encuesta, 65% eran terrenos de
^asta 2.5 hectreas, abarcaban 30% de la superficie cosechada
ymede ellos se obtuvo 34% de la produccin total y 17% del volu-
n de maz comercializado.
Los datos anteriores sealan que alrededor de una tercera
Parte de la superficie cosechada y entre 20 y 34% de la produc-
en de maz, proviene de una agricultura campesina "tra-
'conaP* en la que el maz se produce principalmente para el
oconsumo y es el eje de las mltiples actividades para la so-
l v e n c i a de la unidad familiar campesina. Durante la crisis,
sta agricultura se ha mantenido a pesar de los cambios en la
Poltica
P ar
agrcola, pues es la que menos acceso tiene a los apoyos
. a la produccin y comercializacin. Sin embargo, esto no
finifica que es ajena a la poltica agrcola. Como veremos ms
elante, en el captulo 4, los precios y subsidios afectan las de-
isjones de los productores de subsistencia en cuanto a sus posi-
u
"idades de produccin, a la asignacin de sus recursos y de su
e
erza de trabajo al cultivo o a otras actividades dentro y fuera
'a unidad familiar campesina, as como en lo que respecta al
"onto de recursos que habrn de destinarse a los cultivos de
c
toconsumo y a 'a verita e incluso a la compra de maz para
nsumo.
. La mayor parte de los productores que aportan la oferta na-
'nal de maz, la conforman campesinos medios de tierras de
emporal que, de acuerdo a los criterios aportados por la en-
5lfta ^ e SARH " u,'Izan por lo menos un insumo. En 1985 eran
% de los productores, contribuan con 55% de la superficie
osechada de maz y con 46% de la produccin.21
De acuerdo al criterio de tamao de predio, estos producto-

c , 'En lo* aflos 1986 a 1988. la participacin en la superficie cosechada y


, " Produccin es similar de acuerdo a las encuestas de costos realizados por
*SARH.
132 On LA MILPA A LOS TORTIBONOS

CUADRO III-15
Cultivo de maz por tamao de superficie sembrada
Ciclo primavera-verano 1985 (Participacin porcentual)
Tamao de
superficie Superficie Superficie
(ha) Predios sembrada cosechada Produccin Ventas
Hasta 2.5 65.0 29.8 30.5 34.4 17.3
De 2.51 a 5.0 25.7 34.2 35.1 30.3 31.3
De 5.1 a 10.0 7.1 19.5 20.1 20.6 26.1
Ms de 10.0 2.2 16.5 14.3 14.7 25.3
Total 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0
Fuentes: Andradc, 1988, cuadros 1.2.1 y 3.2.1.

res se ubican sobre todo entre los que cultivan entre 2.5 y 10.0
hectreas, y que en 1985 cosecharon 55% de la superficie culti-
vada con maz y aportaron 50.9% de la produccin, as como
57.4% de la produccin comercializada.22
Los productores del estrato "medio" son los que ms han
dependido de las instituciones gubernamentales para el crdito
y la compra de insumos, y de Conasupo para la venta del grano.
Al contraerse los subsidios, muchos de estos pequeos y media-
nos productores vieron mermados sus recursos crdito e insu-
mos, lo cual repercuti en los rendimientos de sus cultivos, a
la vez que en muchos casos perdieron la capacidad de llevar a
cabo prcticas tradicionales de cultivo, como fue el caso del Es-
tado de Mxico, donde la reconversin al cultivo de maz en los
aos setenta con base en programas de crdito y asistencia tcni-
ca, junto con el sistema de acceso al agua, ha modificado de ma-
nera irreversible el patrn de actividades agropecuarias.
En conclusin, los datos anteriores sealan la importancia
del sector campesino desde el punto de vista de la produccin,
pues los agricultores minifundistas que cultivaban maz en
tierras de temporal y con tecnologa no moderna, aportaron
alrededor de dos terceras partes de la oferta nacional. Tampoco
es insignificante el aporte que hacen los productores al mercado.

2i
Oros datos de la encuesta indican que 73.5% de los productores #
ma de temporal correspondan a campesinos de tierras cjidalcs o comunales-
quienes sembraron 69.6<i de la superficie cultivada y aportaron lO.TJt de 1*
produccin.
LA POLTICA AGRCOLA DURANTE LA CRISIS 133

como es comn pensar. Los productores medianos, as como los


excedentes eventuales o de venta forzada de miles de producto-
res de maz, representan aproximadamente la mitad de la oferta
c
omercializable del ciclo primavera-verano.
Si tomamos el tamao de superficie sembrada por predio
c
omo indicador del tipo de productores, resulta que por lo me-
nos una tercera parte del maz es aportado por campesinos mini-
undistas, la mitad es producido por campesinos con predios de
tamao medio y el resto, entre 15% y 20%, proviene de predios
grandes.
Gran parte del maz producido se destina al autoconsumo,
tanto humano como para alimento de los animales, sobre todo
en los predios pequeos donde la proporcin del cultivo reteni-
do en el predio se estim en 51% en 1985 (Andrade, 1989:3). Sin
embargo, como se observa en el cuadro anterior, los predios mi-
ni
fundistas s hacen una aportacin a la oferta comercializada.
En el cuadro III-16, se observa la participacin en la co-
mercializacin de maz por tamao de superficie cultivadapor
Predio. Los productores de hasta 2.5 hectreas cosechadas apor-
caron 17.3% de las ventas totales; los de 2.51 a 5.0 hectreas,
3
1.3%; los de 5.01 a 10 hectreas, 26.1%, y los de 10 hectreas
ei
> adelante, 25%. Cabe subrayar de nuevo la participacin de
todos los productores en la oferta comercializable, as como el
hecho de que slo 25% de sta proviene de predios grandes. De
panera que poco ms de la mitad de la oferta (57.4%) proviene
de
productores que cosechan entre 2.5 y 10 hectreas.

CUADRO 111-16
Xenta de maz por tipo de productor y vendedor
(Participacin porcentual)
Tamao de
superficie Productores
cosechada que venden Volumen Conasupo Particulares
Hasta 1.0 j TI l
de 1.1 a 2.5 25.2 11.5 6.8 28.2
2
* 1 a 5.0 39.5 31.4 25.4 39.9
'I a 10.0 10.6 26.2 36.3 6.2
l-0yms 5.1 25.1 29.7 3.4
.^tal 100.0 100.0 100.0 100.0
"ente: Andrade. 1988, cuadro 3.2.1
134 DE LA MILPA A LOS TORTIBONOS

De la informacin anterior tambin se desprende que Ias


compras de Conasupo provienen de los productores medianos y
grandes, mientras que el grano que se canaliza por el mercado
privado proviene de los productores23 pequeos y de aquellos que
cultivan entre 2.5 y 5.0 hectreas.
El mercado nacional funciona principalmente a travs de los
canales privados pues Conasupo participa, en24 promedio, slo
con 16% de las compras nacionales de maz.
En el esquema III-l se observa la estructura del mercado de
grano de maz.
El mercado privado est formado por amplias redes de in-
termediacin que se extienden desde las pequeas localidades
hasta las grandes regiones consumidoras. Los comerciantes se
entrelazan con transportistas, bodegueros, prestamistas, etc.
Por medio del mercado privado se provee principalmente a la
industria de derivados de maz y al mercado de grano en reas
rurales y ciudades pequeas, tanto para consumq humano como
para el pecuario. Tambin se provee a la industria de harina-
masa-tortilla para complementar los requerimientos de grano
no dotados por Conasupo. Esto se da principalmente en las ciu-
dades fuera de la zona metropolitana.
Durante los ochenta hubo varios cambios en la poltica de
comercializacin que afectaron el mercado del maz, principal-
mente la creciente participacin de las importaciones en la ofer-
ta, el fin del monopolio de Conasupo para la importacin, 1*
restructuracin de esta empresa y su menor intervencin en el
acopio nacional.
La participacin de las importaciones en la oferta ha ido en
aumento hasta llegar a representar alrededor de 20% de la ofer-
ta total. Esto se asocia a la participacin del sector privado en
las importaciones desde 1986, y a que para 1990 constituan ya
una tercera parte de las mismas.

Esto se ha confirmado en el caso del Estado de Mxico, en el cual *


observ que los pequeros productores venden a los intermediarios locales q"e
a su vez venden a la bodega local de Boruconsa, mientras que los productores
medianos y grandes venden directamente a Conasupo (Appendini. 1988 1
l?8o<i).
24
Las estimaciones respecto al autoconsumo varan, pues mientras que k
Encuesta de Costos seala que los productores guardan 51.7% del maz produ-
cido (Andrade, 1988:3). Conasupo maneja la cifra de 20% (Conasupo, 1990).
y la SHCp estim un 30% en 1983 (SHCP, 1985).
LA POLTICA AGRCOLA DURANTE LA CRISIS 135

ESQUEMA III-l
El mercado de maz

fer,a Consumo
Acopio Transformacin Distribucin

Pr
oduc- Animal
cin

Rural
Industrias
derivadas
del maz
l Au 'oco n . |
'mo
Maz no
industrial Tortilla a
partir de grano
de maz

Harina
Tortilla
lud. a partir de
tortilla Urbano
masa o harina
Cona- Nixtamal
supo
Im
Por.

Reserva

Desvos

Fuente: Conasupo, febrero de 1990.


136 DE LA MILPA A LOS TORTIBONOS

industria privada'
Importaciones
dd~o
Importaciones*
Conasupo

firid'rj^^rirrici
Compras Nales.
Conasupo*

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l
LA POLTICA AGRCOLA DURANTE LA CRISIS- 137

El sector privado acude a la obtencin de permisos de im-


portacin mediante el rgimen de concurrencia, esto es, demos-
trando que ha acudido al mercado nacional y que requiere la im-
portacin para abastecerse de grano. La industria almidonera y
a harinera son las que importan maz principalmente.
Por otro lado, la industria de molinos y masa nixtamalizada
Para la tortilla no se ha incluido en este rgimen.25 Por ello,
Conasupo sigue siendo el principal agente importador de grano
al tener como fin abastecer con precios mnimos la industria de
jolinos de nixtamal, las tortilleras y la industria de la harina.
La venta de maz en grano tiene una participacin pequea y se
"ace a travs de Diconsa.
Conasupo fue una de las primeras empresas paraestatales
vinculadas al sector agropecuario que se restructur a fines de
*989. En cuanto a las funciones de compra a los productores
agrcolas, la empresa se retir del acopio de todos los cultivos
c
pn excepcin de maz y frijol y se comprometi a ser ms efi-
ciente tanto en el acopio como en el pronto pago, as como a
ampliar el programa PACE. En ese ao las compras de maz por
Parte de Conasupo fueron de 1.8 millones de toneladas; fue un
ao de baja produccin y de altas importaciones y el primer ao
e
n que la industria privada hizo importaciones cuantiosas, esta
tendencia sigui en el ao siguiente a pesar de un buen ao
agrcola en 1990.
Al iniciarse la dcada de los noventa, las condiciones del
agro y la poltica agrcola estaban cambiando rpidamente, se
estaban preparando las reglas del juego para la restructuracin
del sector y del funcionamiento del sistema alimentario en el
nuevo escenario de-la apertura comercial.

5. LA RESTRUCTURACIN DEL AGRO, 1990:


LA TRANSICIN AL LIBRE COMERCIO

En 1990 hubo un incremento importante en la produccin agr-


cola que cambi la tendencia de los aos anteriores. En la cose-
cha correspondiente al ciclo primavera-verano se cosech 13.2
billones de toneladas y en el de otoo-invierno 1.2 millones de
toneladas; tambin se logr una cosecha de 1.4 millones de tone-

Como veremos en el captulo 5, esto se debe a que no sera posible el


138 DE LA MILPA A LOS TORTIBONOS

ladas de frijol. El xito de esta cosecha fue en gran parte gracias


a las abundantes lluvias despus de varios aos de escasez. La
relacin entre superficie sembrada y cosechada en 1990 seala
que la prdida del cultivo de maz fue menor que en los aos an-
teriores. Pero el aumento tambin se atribuye a los cambios que
hubo en la poltica agrcola, en especial, a la mayor rentabilidad
del maz frente a otros cultivos, en particular debido al incre-
mento real del precio de garanta para el maz blanco, y el otor-
gamiento del crdito de Pronasol a los productores marginales
en tierras de temporal.
Para la siembra de maz correspondiente al ciclo primavera-
verano de 1990, se estaban instrumentando una serie de refor-
mas en la poltica agropecuaria cuyo impacto era bastante in-
cierto; en particular se tema que el retiro masivo del crdito de
Bannirai al campo, tendra efectos negativos sobre la produc-
cin Sin embargo, los resultados de la cosecha de maz sealan
que los efectos fueron contradictorios y quiz compensatorios
en el caso de los productores campesinos.
Los lincamientos de la restructuracin de la poltica agrope-
cuaria estn plasmados en el Programa Nacional de Moderniza-
t Q u C x m p 0 ' i 9 9 0 " 1 9 9 4 (SARH. 1990).* Pero para entender
1990 habr que dar atencin a las medidas coyunturales que
contrarrestaron los cambios de dicha poltica, stos fueron prin-
cipalmente el precio de garanta para maz blanco y el crdito a
la produccin otorgado por Pronasol.
En el programa mencionado anteriormente se plantean co-
mo objetivos principales "incrementar la produccin y la pro-
ductividad en el campo y elevar el nivel de vida de la familia
rural (SARH, 1990). Estos dos objetivos se separan en dos ver-
tientes polticas: una enfocada a lo productivo, cuyas metas de-
ben lograrse mediante una asignacin eficiente de recursos a fio
de asegurar el abasto y la soberana alimentarios dentro de un
programa de apertura comercial...", y otra de gasto social enca-
minada a proporcionar mejores condiciones en cuanto a salud,
vivienda, educacin, empleo, etc., a la poblacin rural ms

control de la importacin por parte de Secofi, lo cual terminara con la protec-


cin al cultivo y significara la liberacin del mercado.
Periodo que abarca hasta el final del gobierno de Carlos Salinas o*
Gortari.
LA POLTICA AGRCOLA DURANTE LA CRISIS 139

JUarginada.
n
Queda pues claramente establecido que se sepa-
los apoyos productivos de los apoyos al bienestar de la po-
Uno de los fines primordiales subrayados en el Programa es
c e ap a r a incrementar la oferta agrcola y la productividad es ne-
s ? ^' terminar con las distorsiones que han significado los
del S lOd 'bi se r'"discriminados
n o e n e l a r0
y en general la intervencin excesiva
inst 8 de all que en los lincamientos para la
rumentacin de la poltica agropecuaria son un denomina-
ci^n C ? m u n l a racionalizacin de los subsidios y la restructura-
de las agencias estatales vinculadas al sector.
Una S e r e res P e
cto a los productos bsicos, el Programa plantea
dad a t r a dv e sa p o v o s a fn de lograr aumentos en la productivi-
derI Ort de,, la2 utilizacin del paquete tecnolgico "rao-
t0r \' odoxo . Estos apoyos sern restringidos a un sec-
En lo pr d uc
tores que se considera con potencial productivo,
mu0S y a s e h a b a puesto en marcha el Programa de Est-
Pa Regionales a la Produccin, el cual se ampli en 291990
1989 S p cultivos de maz y frijol en reas de temporal. En
Para f CCl / 0 p u s o beneficiar a 3.3 millones de hectreas de maz;
"one* d e h ec Primavera-verano
treas
de 1990 se programaron 1.1 mi-
inicS 8 P a r a m a z y frijol, sin embargo las metas
se h a r fueron disminuidas y para julio de ese ao solamente
ian cubierto 369 mil hectreas.30 Tambin se promovi el

diai > r $ta recomendacin se encuentra entre las propuestas del Banco Mun-
*** BM. 1989.
noj a j u - i e ^ 7 0 1 ' Barrios y Garca Barrios, 1991. Se refiere al uso de insu-
Wcnica * f e r t i l i z a n t c s i millas mejoradas) mediante el crdito y asistencia
Ries-?! Pro erama es apo/ado por la SARH, Banrural, Firco (Fideicomiso de
Protjj 0mPflrtido) y representantes del Congreso Agrario Permanente. Los
de baj 0 ^ es S u J c , o s a ' programa son: "el conjunto de productores prinvirios
^"flulo l n g r c s o s 1 u e dispone de potencial productivo regional [... j que con
ProduMCn,Poralcs encaminados a modificar las formas o condiciones de
Pr
ducr - P r e v a l c c i c n t c s o el uso vigente de los recursos, pueden levai su
Se oto?IV y convcrtir
en unidades rentables sus unidades de produccin."
f Eaixm
** on i tono* de "estmulo" a los productores que en cada regin alcan^
de Ej.f n i v c l de productividad previamente establecidos, (SARH, Programa
,9 R
89:Si) C6ionales a la produccin de cultivos bsicos, octubre de

tore, ^ * u disminucin fue debido a que no se poda integrar a los produc-


to, 19^51"! adeudos con Banrural en el ciclo primavera-verano 1989. (Fir-
140 DE LA MILPA A LOS TORTIBONOS

Programa Nacional de Maz de Alta Tecnologa (Pronamat).3'


A fin de facilitar el acceso a los insumos industrializados se
liberaliz la importacin de stos. En cuanto a los fertilizantes,
se plantea eliminar los subsidios y desincorporar la produccin
de los mismos, dejando a Fertimex con la funcin de comerciali-
zadora. Tambin se seala que se liberalizar la importacin de
semilla y se desregularizar al sector a fin de propiciar la partici-
pacin de capital social y privado en la produccin de semillas.
Los campesinos de bajo ingreso y bajos niveles de pro-
ductividad ya no sern sujetos de apoyos productivos, y stos
pasarn a ser responsabilidad de Pronasol a fin de promover e
inducir alternativas de produccin . . . "mediante la realizacin
de estudios que identifiquen, formulen y ejecuten proyectos in-
tegrados de desarrollo" (SARH, 1990: 1005). Los programas de
Pronasol en reas rurales son de dos tipos: de gasto social y pro-
gramas productivos para cultivos de maz y frijol.32 La crea-
cin de estos ltimos obedeci a la restructuracin de la poltica
crediticia, en particular de Banrural.
La poltica de crdito tambin se restructur de acuerdo al
principio genera] de diferenciar a los productores de acuerdo a
su viabilidad productiva. En consecuencia, el Programa Nacio-
nal de Modernizacin del Campo seala que se dar un "trata-
miento diferencial a los productores dependiendo de su ingreso
y potencial productivo. Con este fin se ha tipificado a los pro-
ductores y se han redefinido las funciones de las instituciones
que conforman al sector financiero rural en tres grandes estra-
tos: productores de zonas marginadas, productores con poten-
cial productivo y productores que actan dentro de la agricultu-
ra comerciar' (SARH, 1990: 996).

" Bajo este Programa se pretende compactar extensiones de tierra e n


unidades de produccin de mnimo 25 hectreas y los cultivos estn directa-
mente vigilados por un ingeniero agrnomo. (Garca Barrios y Garca BarrioSi
1991.)
J "Est enfocado a las regiones rurales y a las zonas marginadas urbanas
con niveles de vida ms deprimidos. La poblacin objetivo se conforma por los
grupos indgenas, los campesinos de escasos recunos y de difciles condiciona
naturales para realizar su trabajo, as como los grupos populares urbanos.'
Los proyectos para atender a la poblacin son en las reas de alimentacin, sa-
lud, vivienda popular, procuracin de justicia social, educacin. Vase: ser.
Programa Nacional de Solidaridad, febrero de 1989; spp. Diario Oficial, 6 *
diciembre de 1988.
LA POLTICA AGRCOLA DURANTE LA CRISIS 141

El ltimo estrato ser atendido por la banca comercial.33


Bannirai y FIRA atendern a los productores de bajo ingreso,
pero con potencial productivo; En este grupo se ubican los cam-
pesinos maiceros excedentarios quienes han presionado por
Mejores condiciones de produccin y de precios, como veremos
ei
el siguiente captulo, y sern ellos los responsables de au-
mentar la oferta interna de maz.
En 1989, Banrural haba disminuido el monto de crdito de
av
o un 15<7o respecto al ao anterior. Con la depuracin de la
cartera del Banco en 1990, este porcentaje disminuy 49% ms,
y la superfcie que cubri fue de 3.5 millones de hectreas
menos.
Para el estrato conformado por los campesinos "pobres" se
ha planeado lo siguiente: "El apoyo a los productores de zonas
marginadas, con bajo potencial productivo, se dar a travs de
Pronasol, vinculando el otorgamiento de recursos a un proceso
de conversin productiva." (SARH, 1990: 996).M
El apoyo dentro del programa productivo de Pronasol se
canalizar a los productores de maz y frijol en zonas de tempo-
ral. Podrn solicitar apoyo aquellos que contaron con crdito de
Banrural en 1989, pero que quedaron en cartera vencida en 1990
a
' no haber podido cumplir con los requerimientos para ser suje-
tos de crdito. En 1990, cada productor de maz recibi un apo-
yo equivalente a 300 000 pesos por hectrea, y el programa com-
pens el retiro de Banrural, ya que 600 000 productores en 1.8
millones de hectreas recibieron este apoyo.35 En cambio, Ban-
c a l excluy a 231 000 productores de bajo potencial producti-
v
en 1.6 millones de hectreas. Adems, 5 600 productores se
transfirieron a la banca comercial.

. " Coordinado por FIRA. Nacional Financiera, el Fondo para el Dcsarro-


JjpComercial (Fidec)y el Banco Nacional de Comercio Exterior (SARH, 1990:
u
Contina la cita: "Para que los productores de las zonas marginadas
no
sufran perjuicios por el retiro de Banrural, se crearn fondos estatales de
'conversion productiva que debern financiar a aquellos productores que no
on sujetos del financiamiento normal y apoyarlos con estmulos. Una vez que
stos productores se capitalicen podrn tener acceso al esquema formal de fi-
"anciamiento" (p. 25).
" La amplitud del financiamiento ser de acuerdo con el apoyo o
'Portaciri dada por cada gobierno estatal. Por ejemplo, en el Estado de Mxi-
60
se acreditan hasta dos hectreas mientras que en Tamaulipas se financian
142 DE LA MILPA A LOS TORTIBONOS

En resumen, desde el punto de vista del crdito, se ha adop-


tado una poltica que distingue cuatro grupos de productores:
los empresariales, atendidos por la banca privada; los campe-
sinos con potencial productivo, que son los que sostienen la
produccin interna de maz para el mercado y sern atendidos
por Bannirai; los campesinos "pobres" que producen maz con
fines de autoconsumo, y que van a recibir un subsidio disfraza-
do al consumo va Pronasol, y los sobrevivientes rurales restan-
tes, quienes pueden ingresar a los programas sociales de Prona-
sol. De esta manera se traza la lnea divisoria entre los
campesinos que van a participar en la poltica agropecuaria y
los que no lo harn.
La poltica de precios agrcolas ser diseada en el contexto
del mercado internacional, con un margen de proteccin para el
cultivo.36 Para el maz y el frijol, se prev que continuarn bajo
el rgimen de precios de garanta, debido a su importancia eco-
nmica y social. La renovacin del Pacto, en* noviembre de
1990, seala que los precios del maz, frijol y trigo sern ajusta-
dos con base en el deslizamiento del tipo de cambio y la infla-
cin de los principales socios comerciales (externos). Los precios
de garanta para maz y frijol efectivamente se han mantenido
vigentes hasta fines de 1991.
La instrumentacin de los precios de garanta contina con
los programas de compra de Conasupo a travs de Boruconsa,
y en las zonas temporaleras ha seguido el programa PACE.37 Se

hasta cinco hectreas. El fondo se maneja administrativamente por medio del


sistema municipal. No hay obligacin de rembolso, pero el pago del bono se
destinar a un fondo comunitario para obras de la propia comunidad. El apoyo
se otorga de manera individua] y fuera del mbito de las organizaciones ejida-
les, comunales, etctera.
3* De acuerdo con la nueva estrategia, los productores conocern los pre-
cios con anticipacin, aplicando una metodologa automtica que tome como
referencia los precios internacionales con un grado de proteccin adecuada que
promueva el dinamismo del sector y compense los subsidios otorgados en otros
pases. Para ello, entrar en vigor un programa de difusin permanente que in-
formar sobre la evolucin reciente y la situacin actual de los precios en los
distintos mercados (SAKH, 1990: 1002). Adems se serala que se establecer un
arancel fijo para proteger los cultivos contra distorsiones bruscas en los precios
internacionales.
17
Para la comercializacin de los dems cultivos, a principios de 1991 se
cre una nueva empresa comercializadora: Apoyo y Servicios a la Comerciali-
zacin Agropecuaria (Aserca) con funciones de bolsa agropecuaria.
LA POLTICA AGRCOLA DURANTE LA CRISIS 143

seala adems que se propiciar el desarrollo de mercados regio-


nales a fin de mejorar el abasto regional, se apoyar la organiza-
cin de los productores para la comercializacin, se otorgar
crdito para la comercializacin, y se ampliar la cobertura ge-
ogrfica de Boruconsa al ofreer sus servicios tambin a los pro-
ductores organizados.
Como se seal al inicio de este apartado, la produccin de
roaz en 1990 fue 34% mayor que en el ao anterior. El maz se
recuper principalmente debido a la cosecha que se obtuvo en
el Estado de Mxico, Jalisco y Chiapas, los principales estados
maiceros en los aos ochenta, y se expandi en regiones que no
haban sido maiceras.
La expansin del cultivo de maz se debi a que en 1990 re-
sult la mejor opcin para muchos agricultores comerciales que
e
n aos anteriores haban cultivado sorgo, soya e incluso trigo.
Esto debido a que los precios de estos cultivos bajaron a causa
de la liberacin comercial junto con el retiro de Conasupo del
acopio.38
En el caso de los campesinos "pobres", el programa pro-
ductivo de Pronasol fue un apoyo adicional, y seguramente
supli el retiro de Banrural para muchos productores. De he-
cho, este programa cubri un nmero de hectreas ms o menos
equivalente a las excluidas del crdito Banrural para el maz.
Adems, el retiro de los apoyos institucionales no fue gene-
ralizado, los programas de estmulo a la produccin signifi-
caron que los productores con potencialidad de rendimientos
altos siguieron recibiendo crdito y por tanto acceso a insumos
y asistencia tcnica en los programas piloto como por ejemplo
e
l Pronamat.
Un ejemplo ilustrativo de que el apoyo a los productores si-
gue siendo un eje fundamental entre sectores de los campesinos
y el gobierno, es el del Estado de Mxico. En 1990 se obtuvo una
cosecha de 2.3 millones de toneladas, 44% ms que el promedio
1983-1987, y se lograron rendimientos de 6 toneladas en prome-
dio en 35 750 hectreas en donde se aplicaron paquetes tecnol-
gicos adecuados a distintas regiones, desarrollados en varios
centros de investigacin agrcola del pas. (Appendini y Cebada,
1991.)
El xito de la cosecha de maz y frijol, as como el crecimien-

Cl caso de la soya en 1990.


144 DE LA MILPA A LOS TORTIBONOS

to de la agricultura en general (3.4% en 1990) resucit el con-


cepto de autosuficiencia en el discurso oficial. No obstante, en
1990 se importaron 4.1 millones de toneladas de maz, de las
cuales ms de una tercera parte fueron realizadas directamente
por el sector privado.

6. CONCLUSIN

La agricultura subsidiada que se fue creando desde la dcada de


los setenta y que culmin con el SAM ha enfrentado cambios
de poltica que han dejado al productor en una situacin suma-
mente difcil. Durante los aos ochenta, la poltica macroecon-2
mica fue adversa y no pudo ser contrarrestada por una poltic
sectorial de apoyo.
Para "modernizarse" en el contexto que plantea el progra-
ma oficial, el agricultor requiere capital para invertir y cubrir los
costos productivos, y esto es un proyecto caro y de largo alcan-2
ce. Los productores de bsicos siguen necesitando una poltic
que fomente el cultivo del maz al no disponer de recursos pr"s
pios y al no tener otras alternativas de organizacin de l
procesos productivos dentro de la economa de mercado predo-
minante. Esta situacin explica en parte que en 1990 el gobierno
reformul la poltica agropecuaria y se comprometi con un sec-
tor de productores para apoyar los cultivos de maz y frijo1
mediante los precios diferenciales por variedades de cultivo y
estmulos a la produccin. Aunque se ha reducido el marge"
de maniobra, y por tanto el nmero de productores que puede
atender, tampoco se ha podido desatender al productor margi-
nal y se ha regresado a l con Pronasol.39
Si las declaraciones oficiales en favor de reactivar la produc-
cin de alimentos bsicos obedecen a una visin productiva ouCa
una preocupacin por las consecuencias sociales y polticas Q
traera el no reactivarla, y si se trata de una poltica de transicio"
en el camino de ia apertura comercial, es difcil de decir, pufs
esto depende no slo de los programas de poltica agropecuaria
sino de la evolucin y respuesta de los propios agentes producti-
vos: los campesinos.

Sin embargo el programa tiene caractersticas administrativas y de


LA POLTICA AGRCOLA DURANTE LA CRISIS 145

La proteccin al maz, el acceso a subsidios, el apoyo a la


pacin de uniones de crdito y de comercializacin son hoy da
'as
do
demandas esenciales de los productores campesinos. El Esta-
sigue siendo el interlocutor de estas demandas, pues las re-
Blas de juego de la desregularizacin an no son claras en su
nstrumentacin cotidiana desde el punto de vista del productor,
yCatampoco lo son los recursos necesarios para enfrentar estos
mbios.40

m^f*0'011 ^talmente distintas al crdito Bannirai, pues se otorga individual-


i t y y a t r a v s * 1* administracin municipal y no es parte de programas
"""ivos integrales, ni va acompaada de ninguna asistencia tcnica, etc.
egkl * r , n c s d c 1 9 9 1 - i u n t n k n i c i a t i v a presidencial de reformas a la
'ver A " a g r a r i a artculo 27 constitucional- se anunci un programa de
s,
n rural y de apoyo al campo.
*V. LA LUCHA POR LOS PRECIOS DE GARANTA

1. INTRODUCCIN

A partir del establecimiento del Pacto, se eliminaron paulatina-


mente los precios de garanta y los permisos de importacin
Para todos los cultivos con excepcin del maz y el frijol; en con-
secuencia, los precios agrcolas tendieron a alinearse con los pre-
sos internacionales. En el marco de la reduccin de la interven-
cin del Estado en la economa, se est en proceso de
estructuracin
e
de las empresas paraestatales relacionadas con
' sector como son Bannirai y Conasupo, y se ha formulado la
Poltica
Vls
agropecuaria para el periodo 1990-1994. Como hemos
to, estos cambios estn teniendo un impacto directo sobre la
oferta de alimentos bsicos.
El maz y el frijol son los nicos que han quedado fuera de
Ja poltica de desregulacin, debido a la importancia que tienen
dentro de la agricultura nacional por constituir la base de los
Cultivos campesinos, y a que se ha visto la necesidad de otorgar-
as un margen de proteccin dados los bajos niveles de producti-
vidad de la mayora de los productores. No obstante, sta es
tambin una medida transitoria.
La liberacin de precios, la privatizacin de los mercados,
apertura comercial y la restructuracin de las agencias estatales,
establecidas por la poltica agropecuaria, han llevado a los pro-
ductores de cultivos bsicos a una situacin difcil. A pesar del
trato de excepcin de que son objeto, el maz y el frijol han re-
sentido los efectos de los cambios en la poltica productiva al
gual que los otros cultivos. Como ya vimos en el captulo ante-
rior, los productores de maz tambin se han enfrentado al reti-
f
o de subsidios, al establecimiento de precios tope y a una aper-
tura parcial de las importaciones.
Como veremos en el captulo siguiente, la poltica de precios
y subsidios que ha afectado a los productores est muy relacio-
[147]
148 DE LA MILPA A LOS TORTIBONOS

nada con la restructuracin de los subsidios al consumo. La dis-


minucin de los subsidios a los alimentos bsicos se ha hecho a
todo lo largo de la cadena produccin-consumo. En el caso del
maz-tortilla, el resultado ha sido costoso para ambos extremos,
pues los precios al productor han bajado en trminos reales y los
consumidores han tenido que pagar ms por la tortilla.
Cmo se han realizado estos cambios que afectan a toda
la poblacin pero en particular a los campesinos y a los consu-
midores ms pobres? Cmo ha sido posible que el Estado me-
xicano haya logrado modificar los montos y mecanismos de
subsidios a los alimentos bsicos en tan pocos aos? Cul ha
sido la participacin y la reaccin de la poblacin afectada? Ha
habido consenso en las decisiones sobre los precios? Para res-
ponder a estas preguntas volvamos al caso del maz.
Hasta 1988, las decisiones sobre los precios de garanta se
guiaban por instancias formales e informales; dentro de las pri-
meras, el eje central lo constituan la SARH, Secofi y Conasupo,
las que a su vez eran apoyadas por las dems instituciones rela-
cionados con el sector, como Banrural, y por los lincamientos
de la poltica macroeconmica originados en la Secretara de
Hacienda y Crdito Pblico (SHCP) y la Secretara de Progra-
macin y Presupuesto (SPP). Por su parte, a los productores los
representaban las organizaciones campesinas oficiales, la Con-
federacin Nacional Campesina y la Confederacin Nacional de
Pequeos Propietarios (CNC y CNPP).1
Formalmente, las decisiones sobre la poltica de precios a se-
guir se discutan en el Gabinete Agropecuario;2 sin embargo,
desde que entr en vigencia el Pacto, estas decisiones se han ve-
nido tomando en la subcomisin de concertacin de los precios
agropecuarios, que forma parte de la comisin de seguimiento
del Pacto.
En las instancias informales, se incluyen los diversos grupos
organizados que resienten los efectos de tales decisiones, a sa-
1
Las dems organizaciones campesinas son consultadas pero no han par-
ticipado en el Gabinete Agropecuario ni firman el Pacto.
1
Es una instancia consultiva que forma parle del gabinete econmico de
la Presidencia de la Repblica. Est formado por un grupo tcnico encabezado
por un secretario tcnico. La toma de decisiones la encabeza la SARH, junto
con las secretarlas e instituciones involucradas en el problema a tratar. Par*
fijar los precios de garanta participaban SARH, Secofi, Conasupo, SHCT, srr y
Banrural.
LA LUCHA POR LOS PRECIOS DE GARANTA 149

ber: los campesinos, los propietarios de molinos de nixtamal y


de tortilleras, la industria harinera, los consumidores que ejer-
cen su presin mediante demandas dirigidas a los canales de dis-
tribucin como son las tiendas Conasupo y Diconsa, los orga-
nismos como los sindicatos, que distribuan cupones para la
tortilla subsidiada, y a los programas de diversas organizaciones
relacionadas con el abasto de bsicos. En suma, dentro de todo
el sistema se han hecho presentes diversas presiones y conflictos
Que han ido variando a lo largo de los ocho aos que abarca el
Periodo considerado. Iniciaremos ahora el anlisis de la confor-
macin de la poltica y de la participacin y respuestas de los
distintos agentes involucrados por el lado de la oferta, esto es:
'os productores y las instituciones sectoriales.

2. LA DETERMINACIN DEL PRECIO DE GARANTA DEL MAZ

Hemos visto que durante el gobierno de De la Madrid, el precio


de garanta del maz tuvo incrementos por encima de la tasa de
jnflacin entre 1983 y 1984, mientras que en los aos siguientes,
hasta 1987 cuando la inflacin se agudiz, estos precios crecie-
r
n a tasas menores que ella. Esto fue contrarrestado por los
Precios de los insumos agrcolas que aumentaron a una tasa in-
ferior hasta 1986. Los precios de garanta se sostuvieron prcti-
camente como la nica medida de poltica agrcola que contra-
resto la contraccin del gasto pblico y el retiro de los subsidios
en
general. Los precios se convirtieron en un asunto espinoso
Par
a la SARH, que por un lado tena fuertes presiones debido al
compromiso de liberar precios, que contrajo con el Banco Mun-
dial al gestionar prstamos sectoriales, y por otro, vea en cons-
tante ascenso los movimientos campesinos en demanda de mejo-
res
precios.3
Desde 1982, los precios de garanta comenzaron a fijarse ca-
" a ciclo agrcola y a darse a conocer al inicio de las siembras
Primavera-verano y otoo-invierno.4 En 1984, se decidi ade-
las anunciar los llamados precios de "referencia", los cuales
estaban los precios de garanta a mediados del ciclo; sin em-

l9so V * a s f t documento de SARH-Gabinete Agropecuario, Secretaria Tcnica,


,S
< ^ B M . 1939; Presidencia de la Repblica, 1988.
Doce cultivos estaban bajo rgimen de precios de garanta.
150 DE LA MILPA A LOS TORTIBONOS

bargo, en 1987 y a raz del Pacto, se eliminaron estos precios de


referencia por considerarlos inflacionarios.
El problema central en la determinacin de los precios de
garanta por parte de los agricultores ha sido siempre el de las
diferenciales en la productividad, ya que los procesos producti-
vos varan considerablemente segn el tipo de productor de que
se trate, como se seal en el captulo anterior.5
El que los precios se determinen con base en los costos de
produccin ha sido una de las principales demandas de los pro-
ductores. A principios de los aos ochenta, la relacin precio-
costo se estableci como el argumento principal para fijar el
precio de garanta por parte de la SARH, mientras que los repre-
sentantes de las secretaras encargadas de determinar la poltica
macro estaban preocupados por la tasa de inflacin y los precios
internacionales. Por su parte las organizaciones campesinas pre-
sentaban datos sobre costos de cultivo para apoyar sus deman-
das y a partir del ao de 1985 la SARH inici el levantamiento
de encuestas sobre los costos de produccin de los principales
cultivos.6
Durante todo el periodo hubo presiones por parte de los
productores para obtener mejores precios de garanta. A lo
largo de los aos ochenta, los movimientos campesinos en de-
manda de mejores condiciones para la produccin fueron en as*
censo. Esto signific un cambio con respecto a las luchas tradi*
cionales por la tierra y el reparto agrario, ya que ahora las
organizaciones campesinas formulaban sus demandas en torno
a mejores condiciones de crdito y comercializacin, a la vez
que exigan a las agencias gubernamentales como Banrural y
Conasupo, que cumplieran adecuadamente sus servicios, esto
es, que entregaran oportunamente los crditos e insumos, Y

I ^ ' a / e a l i z a d a por la SARH en 1985. registr rendimientos medios


que iban desde 678 kg/ha en el estrato que produca menos de 2.5 toneladas
por ciclo agrcola, haua 2.3 toneladas por hectrea en promedio para los qu*
producen ms de 10 .oneladas (Andrade. 1988:1-2). En el cuadro anexo del ca-
ptulo II, hemos visto que hay un diferencial de costo entre las distintas condi-
ciones tecnolgicas; en 1984, el costo por tonelada en las condiciones de tempo-
ral no mecanizadas era 100Ki superior al correspondiente al maz en ricgO'
mecanizado y con insumos.
* SARH, Encuesta Nacional de costos, coeficientes tcnicos y rendimientos
de la produccin agrcola. Los cultivos son: maz, frijol, arroz, trigo, crtamo-
soya, sorgo y cebada. (Andrade, 1988.)
LA LUCHA POR LOS PRECIOS DE GARANTA 151

liquidaran rpido los pagos por la cosecha. Tambin se formu-


laron demandas en torno a una mayor autonoma de las organi-
zaciones para la formacin de uniones de crdito, y de aso-
ciaciones para la compra de insumos y la comercializacin de
Productos. Estos movimientos fueron encabezados por organi-
zaciones
C
campesinas independientes o nuevas como la UNOR-
A (Unin Nacional de Organizaciones Regionales Campesinas)
que se constituy en 1985 que tenan sus bases en las regiones
de cultivos comerciales, principalmente en el noroeste y en el
norte del pas.
Estas organizaciones campesinas se formaron sobre todo en
regiones de productores comerciales como son Chihuahua, Ja-
ttsco, Nayarit y Chiapas, por lo que la mayora de los campesi-
nos maiceros, diseminada por todo el territorio nacional, que-
daron fuera de ellas. En contraste, en zonas como el Estado de
Mxico donde la CNC tiene7 el predominio, no se registraron mo-
vilizaciones de esta clase.
Otra forma de lucha por los precios ha sido la participacin
e
n foros, debates, y concertaciones especficas con el Estado. En
e
ste tipo de gestin tambin estuvieron presentes las organiza-
ciones campesinas oficiales como la CNC, en donde los produc-
tores maiceros estuvieron representados por la Federacin Na-
conal de Productores de Maz (Fenaprom).

3. LAS MOVILIZACIONES CAMPESINAS POR LOS PRECIOS

^ s primeras movilizaciones para presionar por el alza de los


Precios se iniciaron a fines de 1982, durante el periodo de la co-
lcha
I98
primavera-verapo. Entre diciembre de 1982 y enero de
Var
.3, la Unin de Ejidos Lzaro Cidenas de Ahuacatln, Na-
it. lanz una huelga de productores de maz para pedir un
jumento de 100% en el precio de garanta. Los productores re-
asaban
tes
entregar las cosechas a Conasupo a los precios vigen-
- La movilizacin pronto se propag por todo el estado. En
otras
Ia
regiones del pas, los productores tambin se movilizaron:
AJianza Campesina del Noroeste de Chihuahua tom bodegas

i 7 Sobre los movimientos campesinos y los cambios que se dieron en la


,"chi y en las demandas, vase Flores, 1988; Gordillo. 1988; Fox y Gordi-
"o. 1989.
152 DE LA MILPA A LOS TORTIBONOS

de Conasupo, bloque carreteras y lleg hasta a tomar el Pala-


cio de Gobierno de Chihuahua. Esta movilizacin se extendi a
la regin cercana de Jalisco al incorporarse la Unin de Ejidos
Ex Laguna de Magdalena, que tuvo una rpida respuesta pues
en dos das se unieron 60 ejidos. Las Ligas de Comunidades
Agrarias, encabezadas por la CNC, decidieron no adherirse al
movimiento.
De acuerdo con la prensa, en ese periodo, campesinos de
nueve estados (Estado de Mxico, Jalisco, Nayarit, Michoacn,
San Luis Potos, Durango, Tamaulipas, Chihuahua y Oaxaca)
decidieron no entregar sus granos a Conasupo mientras no au-
mentara el precio de garanta. En Jalisco se inform que la
mitad del maz estaba sin cosechar en espera de mejores pre-
cios; en el Estado de Mxico, los intermediarios haban com-
prado ms de la mitad de la cosecha pues ofrecan mejores
precios. En Morelia, los representantes de la organizacin cam-
pesina CIOAC y de la CNC, informaron que los campesinos
abandonaban sus tierras pues preferan emigrar; lo mismo se
deca en San Luis Potos (Costa, 1989, cita a Unomsuno, ene-
ro 24, 1983).
Era un comienzo difcil para el nuevo gobierno de De la Ma-
drid que enfrentaba a los productores que haban sido privile-
giados en los aos anteriores. Pero pronto cambiara la situa-
cin de los campesinos.
La respuesta del gobierno federal a estas demandas fue len-
ta y se dio mediante negociaciones complejas y fragmentadas
entre sus representantes, los gobiernos estatales y las organiza-
ciones campesinas, donde el ltimo recurso consista en acudir
a las instancias de alto nivel dentro de la SARH en la ciudad
de Mxico. La respuesta no fue la misma para todas las regio-
nes, sino negociada en cada caso. Por ejemplo, los campesinos
de Chihuahua fueron los que obtuvieron las mejores condicio-
nes al lograr, en 1983, un aumento de 15% sobre el precio
de garanta del maz, a la vez que un pago retroactivo para
los productores que ya haban vendido a Conasupo (Costa,
1989:178).
En 1983 tambin se iniciaron los primeros encuentros cam-
pesinos tendientes a buscar formas conjuntas de presin para
elevar los precios de garanta de los granos. En septiembre y oc-
tubre de 1983, se realizaron dos encuentros nacionales de cam-
pesinos en los que se debatieron los problemas relacionados con
LA LUCHA POR LOS PRECIOS DE GARANTA 153

'a poltica agropecuaria8 y en 1984 tambin se llevaron a cabo


v
arios encuentros nacionales (Costa, 1989:151-152). A partir de
entonces, en diversos foros, documentos, manifiestos y declara-
ciones, las demandas relacionadas con los precios se han referi-
do principalmente a precios rentables que no descapitalicen al
sector agropecuario; precios mviles de acuerdo con los costos
de produccin; precios diferenciales de acuerdo con el tipo de
Productor, y una poltica que vaya acompaada de apoyos para
la produccin y comercializacin. Las organizaciones indepen-
dientes han aadido a estas demandas la de contar con represen-
tacin en el Gabinete Agropecuario, el foro en donde se toma-
ban las decisiones sobre los precios (Costa, 1989).
Excepto por estos foros, en los aos iniciales de lucha no se
logr un frente comn de presin, puesto que las gestiones y
Movilizaciones efectivas fueron regionales, y las demandas de
Mejores precios iban acompaadas de peticiones concretas refe-
rentes a la problemtica de las organizaciones en cada regin.
Sin embargo, estas movilizaciones fueron haciendo conciencia
de la fuerza potencial con que contaban estas agrupaciones en
algunas regiones productoras de maz.
Los campesinos de Chihuahua emprendieron nuevos movi-
mientos en los aos siguientes y hasta 1987. Para la cosecha del
ciclo 1984 obtuvieron otro aumento de precios; a partir de 1985
los incrementos de precios fueron sustituidos por estmulos a la
Produccin o a la comercializacin, para evitar el contrabando
de grano proveniente de otros estados.9
En 1986 se dieron las luchas ms fuertes por los precios de
Saranta en el pas. El movimiento se inici en enero de ese ao,
cuando los productoYes de Nayarit, a iniciativa de la Liga de Co-
munidades Agrarias (perteneciente a la CNC) y apoyados por la
Unin de Ejidos Lzaro Crdenas, ocuparon bodegas de Cona-
supo en demanda de un nuevo precio de 95 000 pesos para la to-

Se propona ejercer una presin sobre el Gabinete Agropecuario con el


r,l
> de solicitar un aumento y llegar a 35 000 pesos por tonelada. Se lograron ob-
tener 19 200 pesos por tonelada (Costa. 1989; vase tambin Hernndez, 1992).
' El establecimiento de precios diferenciales de ninguna manera fue una
s
luck5n generalizada, sino una concesin particular y temporal slo en los ca-
$0s
mencionados. Justamente para evitar presiones en este sentido, asi como
e
' transporte innecesario de grano de un estado a otro, se cambi este mecanis-
mo
por ckitos bonos que se les daban a los productores, llamados estmulos
a
'a produccin o a la comercializacin.
154 DE LA MILPA A LOS TORTIBONOS

nelada de maz (el precio vigente en ese momento era de 53 000


pesos y corresponda a la cosecha primavera-verano de 1985) as
como la regularizacin de los pagos que Conasupo haba retrasa-
do por ms de un mes debido a falta de liquidez de la empresa.10
A las demandas dirigidas a Conasupo, la Unin agreg
otras en el pliego petitorio: la suspensin de los intereses mora-
torios para aquellos productores que se encontraban en cartera
vencida; la disminucin de las tasas de inters a 29% para el cr-
dito de avo; 3 000 pesos por tonelada por compensacin para
la construccin de obras de caminos; un subsidio de 30% a los
fertilizantes y asociar el pago del crdito de viviendas al precio
de garanta. Esto ltimo, en virtud de que la Unin haba logra-
do emprender un programa de vivienda rural para sus miembros
(Hernndez, 1992).
Los campesinos aumentaron la presin ocupando las ofici-
nas de la SARH y bloqueando la carretera Panamericana; el de-
senlace de este movimiento emprendido por los productores na-
yaritas es un buen ejemplo de las dificultades a las que se
enfrentaron los campesinos del pas. Sin embargo, la CNC esta-
tal dio marcha atrs al ver que el movimiento haba rebasado
sus perspectivas iniciales y se limit a negociar con las autorida-
des un aumento de 6 000 pesos por tonelada. Por otro lado, el
programa para el desarrollo regional presentado por la Unin
de Ejidos Lzaro Crdenas, que comprenda la inversin de 205
millones de pesos para diversos proyectos agropecuarios y de in-
fraestructura, tuvo como respuesta slo promesas por parte del
gobierno, pues los convenios nunca llegaron a formalizarse; an-
te esto la Unin "se cobr" no pagando los crditos a la vivien-
da (Hernndez, 1992).
En ese ao, la Unin de Ejidos del Noroeste de Chihuahua
tambin se moviliz." Se llegaron a tomar 62 bodegas de Co-
nasupo en toda la regin. Adems de un aumento al precio del
maz, se inclua una serie de peticiones, entre ellas, la entrega
anticipada al ciclo agrcola y en una sola partida del crdito de
10
En el Estado de Mxico hasta los comerciantes se quejaron de esta si-
tuacin pues ellos mismos no tenan dinero para comprar maz a los campesi-
nos, ya que Conasupo no pagaba.
11
Se movilizaron 60 ejidos en 11 municipios en demanda por un precio
mejor, disminucin de la maquila prestada por el programa de mecanizacin
del Estado, crdito oportuno y reduccin de las tasas de inters (Costa,
1989:201).
LA LUCHA POR LOS PRECIOS DE GARANTA 155

Banrural y subsidios a los insumos. Los campesinos lograron un


aumento del precio del maz de 53 300 a 70 000 pesos por tone-
lada, ms 5 000 pesos como estmulo a la produccin. (Costa,
1989).
Para la cosecha del ao siguiente, los productores de Chihua-
hua lograron un nuevo aumento de 25 000 pesos sobre el precio
d
e la cosecha (96 000 pesos), adems de otros 25 000 en bonos
canjeables por servicios relacionados con la maquila de labores,
Por lo que el nuevo precio por tonelada qued en 146 000 pesos.
En cambio a los productores de Nayarit que haban vuelto a mo-
vilizarse esta vez organizados en la Alianza de Productores de
Maz del Sur de Nayarit, se les ofreci nicamente 129 000 pe-
sos por tonelada ms 5 000 pesos va PACE (de los cuales slo
88
Pagaron 1 388 pesos). De nueva cuenta se reiter el acuerdo de
realizar un programa de desarrollo rural. (Costa, 1989: 194-195).
Los campesinos de Chiapas tambin participaron en el mo-
vimiento de 1986, aunque ellos sostuvieron una lutha ms pro-
longada. En enero de 1986, haban tomado la mayora de las
bodegas de Conasupo en protesta por el retraso en los pagos y
en demanda de un aumento al precio de garanta. La lucha se
nici en la regin de la Frailesca, una de las ms importantes
re
giones maiceras del pas y en la cual se haban obtenido los
indumentos ms altos del cultivo. El movimiento pronto se ex-
tendi al resto del estado. Se llegaron a tomar 110 bodegas en
'as que se almacenaban alrededor de 320 mil toneladas de maz,
equivalentes a entre 60 y 70% de la produccin estatal destinada
a
la comercializacin. Los productores de Chiapas pedan un
Precio igual al conseguido por los campesinos de Chihuahua.
Las negociaciones s prolongaron con el desgastante peregrinaje
Por las oficinas de autoridades estatales y federales que caracte-
riza a todas las negociaciones conflictivas con el aparato estatal.
A raz de un plantn de 8 000 campesinos frente al Palacio de
Gobierno del estado en Tuxtla Gutirrez, en el mes de abril se
esper llegar a un acuerdo, pero no fue as. No fue sino hasta
el mes de mayo cuando los productores de Chiapas recibieron
a respuesta del gobierno a sus demandas: el ejrcito desaloj a
's campesinos que bloqueaban la carretera Panamericana y sie-
te
de sus lderes fueron encarcelados durante varios aos.12
El ao 1987 fue el ltimo ao en que se movilizaron los cam-

Notas de entrevistas a lderes, fotocopias, sin autor.


156 DE LA MILPA A LOS TORTIBONOS

pesinos de Chihuahua, ya que en 1988 y 1989 no se empendio


ningn movimiento porque 80% de la cosecha se perdi a causa
de las condiciones climatolgicas.
Es difcil decidir si estas movilizaciones tuvieron una in-
fluencia directa en las decisiones sobre el nivel de los precios del
maz en general. Lo cierto es que la SARK se mostr bastante
preocupada por la opinin pblica y las manifestaciones en con-
tra de la poltica de precios.13
Sin embargo, el gobierno s respondi a las demandas regio-
nales. Esto es claro en el caso de Chihuahua, aunque no cabe du-
da de que la buena disposicin por parte del gobierno, tuvo q"c
ver con coyunturas electorales dentro del estado en esos aos y
con la fuerza que haba adquirido el partido opositor, el PA*-
Los movimientos campesinos haban coincidido con importantes
movilizaciones de la poblacin civil en favor del respeto al voto
en las elecciones estatales (Hernndez, 1992; Mestries, 1990)-
El hecho es que las exigencias por lograr mejores precios de
garanta siempre iban asociadas a un conjunto de demandas co-
mo eran el mejoramiento de los servicios de Banrural y Conasu-
po, el otorgamiento de subsidios y otras inversiones a nivel de
la comunidad, con lo que se daba la posibilidad de que las res-
puestas por parte del Estado fueran distintas en cada caso.'4
Otras organizaciones como la Unin de Ejidos de la Ex la-
guna Magdalena de Jalisco, comenzaron a buscar otros meca-
nismos para lograr mejores precios, por ejemplo mediante nue-

Por ejemplo durante 1986 la SARH organiz varias reuniones en lasflj


nterv.n.eron todos los sectores relacionados con el agro, para legitimar la f*>'
H?c a a rT CUan , a - E l p r C c i o d e * a r a , u a e r a " P"to delicado, esto se vk> *
rosamente por la actud de preocupacin por la prensa que tuvo el prop> *
cretano Pesquera en una entrevista personal en mayo de 1986. ha
iCm 1 1 9 8 6 la A I i a n 2 a
AHJIE H ? V Campesina del Noroeste de Chihuah"
demand adems del alza de precio de garanta, que no se incrementaran**,c
T<?Zi , ^ a qqUU, leaSC**? al8unas labores
fonalecicra
agrcolas proporcionadas por el 8<* \
A U ' n las centrales de maquinaria con la part**
an de k>s campesmos en la toma de decisiones al respecto, que el crcdiK\*
Banrural se entregara en una sola partida, que se redujeran las tasas de * j
para los productores tcmporalcros y que se dieran subsidios para los f j i g j
CiJ TtS y SCmllas- L o $ mpesinos de la Unin de Ejidos l#.
Crdenas de Nayarit demandaron una serie de medidas compensatorias alP
co de garanta tales como servicios de salud y asistencia financiera parar<*
rrollos comunitarios. Adems se pidi que el crdito fuera otorgado !*> P
en vez de Banrural (Costa, 1989:211-214)
LA LUCHA POR LOS PRECIOS DE GARANTA 157

m a S d e com
com nz ercalizacin conjunta. As, en 1986 la Unin
doKu 1 c2 o n l a tvoennetlaa dconjunta as
de 6 000 toneladas de maz que
dos He * s P a r a 1988 - S e desplaz de la regin a
p lro sI tres intermediarios de granos y se obtuvieron mejores
l a n d u s tP^ra los productores. Se vendi el maz directamente a
Su .n er ia privada establecida en el estado, logrando precios
s ^ r s a los pagados por Conasupo. Por ejemplo, en 1987
IanL l 0 m a z a 250 000, 275 000 y hasta 300 000 pesos la tone-
M a c .as.ned, ., 0.e .lg,pr .00r.euu.cnn,i o. cdo,.en garanta
tamb^ ven|
.. era de 245 000 pesos, Enl988
on-
Que . 2 0 S0 0 convenio o de retrocompra con Conasupo,
conasupo,
Un a 20 000 toneladas
toneladas de
de ma
maz, y en 1989 la Unin obtuvo
de ->n? menediantediante el programa Pi PACE que signific un aumento
0 pesos por tonelada adicional al precio de garanta.'
has por ,os
cas re^e 8l0n
Precios de garanta, surgidas de dinmi-
$n ^tonales
*u_ . ales propias, demostraron la potencialidad de la pre-
pr-
trasce V S pr ductores. oductores.16 16
En ciertos
ciei momentos lograron stos
0 ,os
dista.
di
sts'H. UeIOS mb bi ti tooss regionales regionales as como las afiliaciones parti-
de
las organizaciones.
ducto1 e m b a r 8 l a respuesta a la presin por parte de los pro-
rantf es no fue el aumento generalizado de los precios de ga-
ne
s ser S t f d c no enSc
di

en forma individual con las organizado-
r a re -A ciones particulares de cada una de ellas y de
Que v- Conn*l aLas s
soluciones dadas a cada caso tuvieron mucho
nvvcjver
est r coyunturas polticas del momento, sobre todo a
ios c 0 m a t a 1 , y , a s ,u chas por el poder local tanto en los gobier-
2ac
one j C n l o s m u n cipos y aun dentro de las mismas organi-
Alc, P r ductores (Hernndez, 1992).
nos
los m a Y campesinos como los de Chihuahua, consiguieron
n 0n d ? 8 ^neficio en Jos precios; otros como los de la
' l a C O m e a E.x Laguna Magdalena, lograron pequeos apoyos
n
obt u e - r C , a l z a c o n : m i e n tras que otros, como los de Chiapas,
E s t a V } e r o n m s Que represin.
IOrma
de respuesta por parte del Estado, permiti sa-
"S r
U "tura P o t oca^ "p 1 ' q u e M asocic el ' ^ 0 dc n v e n i o s favorables con una co-
"ei. - or ejemplo, 1988 fue un ano de campaa para elecciones es-
^viliJr*. "^von
jespoi
wroj. 01 aig u n o s de stos participaron, lue in<
05
movimientos regionales antes sealados.
158 DE LA MILPA A LOS TORTIBONOS

tisfacer las demandas de manera parcial y fragmentada. Esto,


visto en retrospectiva, por un lado debilit un movimiento na-
cional que demandaba mejores precios y por tanto permiti sos-
tener una poltica de precios de acuerdo con los objetivos de la
poltica antiinflacionaria y de apertura, pero por el otro ampli
los espacios de negociacin de las organizaciones campesinas
frente al Estado y dio lugar a cierto optimismo en cuanto a la
capacidad de gestin autnoma de las organizaciones campesi-
nas. Como seal Gordillo:

Estas movilizaciones de inicios de sexenio son el preludio a un con-


junto de movilizaciones que se van a presentar ao con ao, y que
adquirirn una inusitada amplitud, particularmente entre 1985-
1986 y 1986-1987. Teniendo como demanda aglutinante el aumen-
to de los precios de garanta, las luchas de 1985-1986 presentan
nuevas caractersticas. Por un lado, aun cuando siguieron presen-
tndose en el terreno regional, su amplitud fue mayor a los aos
anteriores porque logr movilizar a otros agrupamientos campesi-
nos de las mismas regiones. Por otra parte, estas convergencias
cruzaron las centrales campesinas en una misma regin: lo mismo
se movilizaron conjuntamente organizaciones independientes que
otras enmarcadas en centrales oficiales o de oposicin... comen-
zaron a desarrollarse relaciones horizontales entre las organizacio-
nes campesinas de una misma regin... De la exclusiva demanda
de aumento de precios de garanta se avanz hacia propuestas que
implicaron ligar el aumento a los precios de garanta con recursos
fiscales para infraestructura rural e incentivos en los insumos
agrcolas o en los costos implicados en el levantamiento de la cose-
cha (Gordillo, 1989, en Tcllo:53-54).

La poltica de estabilizacin instituida con el Pacto signific


un cambio en la toma de decisiones y el optimismo anterior fue
cediendo a la transformacin de las relaciones de fuerza ante la
restructuracin econmica. La negociacin de los precios de
garanta, al igual que la de todos los precios, se turn a las com'
siones de precios correspondientes al Pacto. 17
La lucha contra la inflacin se plante como la gran priori-

17
Los productos agrcolas se determinan en la Subcomisin de Concerta-
don de Productos Agropecuarios, que es presidida por el secretario de la sncf
y participan SAKH, Secofi, SPP, la CNC, CNPP y la Concamin (Confederacin uede
Cmaras Industriales), esta ltima es representada por la rama industrial 4
compete a los cultivos en discusin.
LA LUCHA POR LOS PRECIOS DE GARANTIA 159

dad nacional en la que deberan comprometerse todos los secto-


r s de la sociedad. Quiz las movilizaciones campesinas se apla-
caron
0
ante las expectativas de un cambio en las reglas del juego,
quizas porque intervinieron otros factores como una secuencia
de malos aos agrcolas iniciada en 1986 que ocasion la prdi-
da de cosechas, o el desgaste de los productores que buscaban
otras alternativas, etc. Lo cierto es que a nivel nacional, el sector
campesino, representado por las organizaciones oficiales CNC y
^ ^ P i se comprometi al igual que el sector obrero, el empresa-
nal y- el gobierno, a no demandar aumentos a los precios a partir
f
de la fecha acordada para el congelamiento de los mismos y du-
ante el periodo comprendido por este primer acuerdo.
Con la vigencia del Pacto se abandon el criterio de costos
yn los precios se fijaron de acuerdo con ndices de precio. Esto
o fue un cambio fcil; al inicio de 1988 se hicieron mltiples
comisiones, reuniones, propuestas y discusiones con el fin de de-
terminar la metodologa conveniente para fijar Ibs precios de
garanta. Fue una discusin clave, pues corresponda a la prime-
ra fase del Pacto en la cual se estaban ajustando los precios rela-
tivos. De ella salieron perjudicados los productores de maz, en
Parte por la falta de participacin de las organizaciones inde-
pendientes ms fuertes.
Eran los meses de febrero-marzo de 1988. El gobierno haba
gustado precios rezagados de los bienes y servicios proporciona-
dos y cada uno de los sectores luchaba por una mejor posicin
antes de iniciar la etapa de congelamiento de los precios.
Con respecto al maz haba dos puntos a considerar: uno,
el
otr
ajuste del precio de garanta en el mes de enero de 1988, y el
o, el criterio con* que se hara este ajuste es decir, si se
tomara como punto de partida los costos o distintos ndices de
Precios y en este ltimo caso qu ndices se utilizaran. El debate
en realidad era una discusin entre dos posiciones claras dentro
del gobierno, por un lado los representantes del sector, princi-
palmente
m
la SARH, y por el otro, los representantes de la poltica
acroeconmica. Los primeros defendan precios que fueran
estmulos para la produccin y por tanto la relacin precio-
eosto, mientras que los segundos, SPP, Secofi y SHCP, defen-
dan la estabilidad de precios.
En enero de 1988, Conasupo estaba comprando todava la
Cosecha correspondiente al ciclo 1987 a 245 000 pesos por tone-
lada y la discusin giraba en torno a los precios para esta cose-
160 DE LA MILPA A LOS TORT1BONOS

cha. Pero la decisin se pospuso hasta el 4 de marzo de 1988,


perodo que ya corresponda al ciclo otoo-invierno y a la siem-
bra de la primavera-verano de 1988. Se estableci el precio del
maz en 310 000 pesos por tonelada, lo que represent un incre-
mento de 26.57 con respecto al anterior. Este nuevo precio era
inferior al propuesto por la SARH de 409 000 pesos, pero supe-
rior al formulado por Secofi de 286 000. Los precios de los ferti-
lizantes proporcionados por Fertimex se haban ajustado 85%
igual que el combustible, mientras que las semillas mejoradas no
tuvieron un aumento. Por todo lo anterior, los productores de
maz sintieron que haban entrado al Pacto con precios rezagados.
Los productores del grano manifestaron su inconformidad
en diversos foros celebrados con anticipacin a la cosecha prima-
vera-verano de 1988. En septiembre de 1988, varias organizacio-
nes participaron en un foro nacional convocado por UNORCA en
el cual se hizo un llamado para la constitucin de un frente na-
cional agropecuario que influyera en la definicin de la poltica
agropecuaria y en el diseo de un marco macroeconmico que
favoreciera al sector. Se seal que el costo promedio de una to-
nelada de maz era de 349 000 pesos, pero que la mayora de los
productores tenan costos ms altos, por lo cual se insisti en
instrumentos diferenciados por tipo de productor (Costa, 1989:
349-350). Algunas organizaciones.lograron concertaciones para
recibir estmulos a la produccin y apoyos al crdito, tal fue el
caso de nuevo de las agrupaciones ms combativas: las de Chi-
huahua, Nayarit y Chiapas (Hernndez, 1992).
En el marco del Pacto, los precios seran formalmente esta-
blecidos mediante la concertacin entre los sectores, pero en
realidad pasaron a ser un problema de la comisin de precios en
la evaluacin y seguimiento del Pacto, y las organizaciones cam-
pesinas fueron relegadas de la toma de decisiones.
A fines de septiembre de 1988 se acordaron precios de ga-
ranta slo para el maz, frijol, arroz, sorgo y soya. En septiem-
bre de ese mismo ao, se anunci que el precio del maz sera
de 370 000 pesos; la protesta de las organizaciones fue inmediata
la Unin de Productores de Maz de Chiapas, por ejemplo, exi-0
gi 630 417 pesos por tonelada. UNORCA public un desplegad
dirigido a la Cmara de Diputados y al Gabinete Agropecuario
firmado por 103 organizaciones regionales, el 24 de noviembre
de 1988. Demandaban un precio de 773 000 pesos por tonela-
da de maz, a la vez que manifestaban su desacuerdo con la
LA LUCHA POR LOS PRECIOS DE GARANTA 161

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162 DE LA MILPA A LOS TORTIBONOS

poltica agropecuaria y coh el retiro de los precios de garanta


en general.
Estas posiciones se reafirmaron en el Encuentro Nacional
Campesino celebrado en diciembre del mismo ao en el que las
principales organizaciones no oficiales publicaron un convenio
en el cual se exiga una inversin suficiente para el desarrollo
agropecuario forestal y pesquero, impulsar la produccin y pro-
ductividad, lograr la autosuficiencia alimentaria y defender la
soberana nacional, bajar los costos de produccin por medio de
subsidios y estmulos fiscales, y continuar con la lucha por pre-
cios de garanta justos y remunerativos. Adems se exigi la parti-
cipacin de las organizaciones campesinas en las esferas de deci-
sin sobre cuestiones agrarias y de produccin (Costa, 1989: 362).18
El precio de 370 000 pesos por tonelada equivala a 51 % de
aumento con respecto al ao anterior, y para aminorar la incon-
formidad se decidi otorgar otros mecanismos compensatorios
como los estmulos a la produccin y una bonificacin por la
venta a Conasupo.
La administracin del presidente Salinas que tom posesin
del gobierno en diciembre de 1988, respondi a las diversas de-
mandas de las organizaciones campesinas con la constitucin de
un nuevo foro de consulta, el Congreso Agrario Permanente
(CAP) al cual se incorporaron todas las organizaciones campesi-
nas del pas, independientemente de su posicin poltica. Las
agrupaciones autnomas decidieron participar en l a fin de es-
tar presentes en los debates y luchar "desde adentro".
Durante 1989, las negociaciones sobre los precios de garan-
ta tambin fueron difciles. Ahora se discuta con una nueva
administracin an ms comprometida con la poltica de res-
tructuracin. A lo largo del ao, se realizaron numerosos foros
de consulta entre organizaciones campesinas y el gobierno, lo
que pareci legitimar que el nuevo mecanismo de concertacin
social pudiera dar cabida a las organizaciones en el debate.

'* ucocp (Unin General Obrera Campesina y Popular); CIOAC (Central


Independiente de Obreros Agrcolas y Campesinos); UNORCA (Unin Nacional
de Organizaciones Regionales Campesinas Autnomas); ccc (Central Campe-
sina Cardenista); CNPA (Coordinadora Nacional Plan de Ayala); Coduc
(Comisin Organizadora de la Unidad Campesina); UNTA (Unin Nacional de
Trabajadores Agrcolas); CNPI (Coordinadora Nacional de Pueblos Indgenas);
MNPA (Movimiento Nacional Plan de Ayala), representan diferentes tipos c
productores con distintas demandas.
LA LUCHA POR LOS PRECIOS DE GARANTA 163

Las organizaciones campesinas demandaban un precio de


entre 600 y 700 mil pesos, ya que en los mercados rurales era el
e
Precio al que se comercializaba el maz. Una modalidad nueva
" la demanda era el establecimiento de precios diferenciales pa-
ra el maz blanco y el no blanco. Esto beneficiara a la mayor
Parte de los productores, y diferenciara el producto nacional
del maz amarrillo importado, que es de menor calidad para la
tortilla.'9
Estas demandas fueron acompaadas por otras, como una
Poltica de apoyo diferencial a los productores y mejores condi-
ciones de comercializacin por parte de Conasupo. Cabe sealar
Que
n
no se cuestionaba la presencia de esta institucin en el agro
la fijacin de precios de garanta.
n
A lo largo de 1989, no se registraron movilizaciones en tor-
o a los precios como haba sucedido en aos anteriores. Al-
gunos productores atribuyen esto a que en 1988 y 1989 haba
ajado tanto la cosecha a causa de las sequas, que los campesi-
nos no tenan producto con qu negociar.20 Probablemente, es-
to tambin se debi a que surgieron otras expectativas ante la
Poltica agrcola del nuevo gobierno, que haba abierto los cana-
'es de debate y consulta a travs del CAP.
Aparentemente, fue la dificultad en las negociaciones lo que
atras el anuncio del precio de garanta, el cual se dio la ltima
semana de octubre cuando ya estaba avanzada la cosecha del
^az en las regiones de temporal. Esto signific que Conasupo
aplazara sus programas de compra con lo cual el descontento
entre los productores se hizo patente.
El precio de garanta dei maz se fij en 435 000 pesos por
tonelada,
c
concedindose un aumento de 17% respecto del pre-
jo de un ao anterior/porcentaje cercano a la tasa de inflacin
"9.7%). El Pacto haba tenido xito y era evidente que el nuevo
gobierno
n
no estaba dispuesto a ceder en la poltica antiinflacio-
ara. El apoyo al sector agropecuario no sera entonces por el
" El maz producido por la mayor parte de los campesinos es "blanco"
definido por Conasupo como aquel que presente como mnimo el SSVt de gra-
os blancos, el 15% restante podr contener otros colores tales como amarillo
y
oscuros (azules, morados y rojos) (Conasupo. 1990:25).
. * La disminucin de la oferta interna fue compensada por la
"'Portacin. El precio de garanta y la presencia de Conasupo permitieron
^ftntener el precio al productor, aunque cabe decir que los precios del mercado
^"1 intermediario estuvieron por encima de los precios de garanta.
164 DE LA MILPA A LOS TORTIBONOS

lado de los precios agrcolas, pero para fines de 1989 todava no


quedaba claro de qu manera se formulara ese apoyo. Fue un
ao de transicin en el que se fueron gestionando los cambios
estructurales con miras hacia el largo plazo: la restructuracin
del crdito en Bannirai, la restructuracin de Conasupo y de la
propia SARH, as como una mayor apertura comercial para in-
cluir a los productos agrcolas destinados al mercado interno.
La respuesta de los productores organizados fue inmediata.
Un diagnstico elaborado en 1989 subraya que "la imposicin
de un precio de garanta que no corresponde a los precios reales
afectar a miles de productores maiceros de temporal... slo
aquellos productores que obtengan rendimientos unitarios supe-
riores a 2.5-3.0 toneladas por hectrea podrn continuar gene-
rando excedentes, lo cual reducir la disponibilidad interna y
agravar las condiciones de desigualdad social y pobreza del
campo..." (CNC: 40).
Las organizaciones introdujeron tambin otro elemento a la
discusin, el referente a los bajos niveles de ingreso de la pobla-
cin en general que impiden aumentar los precios agrcolas; pr
lo tanto, es necesario aumentar los salarios a un nivel que permi-
ta a los trabajadores adquirir los alimentos para poder incre-
mentar los precios agrcolas. Las demandas de la Fenaprom se
resumen en los siguientes puntos: fijacin de precios justos y
operativos, esto es, reconociendo al costo de produccin de Ia
mayora; subsidios selectivos a los productores; estmulos a
la produccin; eliminacin de los subsidios al consumo; aumen-
to de los salarios mnimos; apoyo a la comercializacin, y mo-
dernizacin de los servicios de Conasupo. Es obvio que esta5
demandas no se inscriben en el contexto de la poltica antiinfla-
cionaria a la que la propia CNC se suscribi. Evidentemente Ia
cpula de la organizacin fue agrandando el vaco de legitim'*
dad entre sus bases.
En 1990 hubo cambios importantes en la poltica de precio5
de garanta. Era el ao en el que habra de determinarse la po'1'
tica agropecuaria para el periodo correspondiente a la admim'5*
tracin del presidente Salinas. Una de las primeras declaracio-
nes hechas en el mes de enero por el nuevo secretario de Ia
SARH, Hank Gonzlez, fue con respecto a los precios de garan*
ta: stos se abolan para todos los cultivos excepto para el ma'*
y el frijol. Habra precios diferenciales para el maz blanco y e
no blanco, y los precios se daran a conocer con anticipacin a
LA LUCHA POR LOS PRECIOS DE GARANTA 165

as siembras. En enero de ese ao se anunciaron dos ajustes para


?s precios de garanta, uno que entrara en vigor a partir de ju-
"O y el otro en la fecha de levantamiento de la cosecha primave-
ra-verano que se inicia en septiembre-octubre; los precios para
eI
maz blanco correspondientes a estas dos fechas se fijaron
tt 600 000 y 636 000 pesos por tonelada, y para el no blanco en
5
<X) 000 y 530 000 pesos.
El aumento al precio del maz no blanco (21.8%) para el ci-
c,
o primavera-verano 1990 corresponda a la inflacin esperada
Para ese ao pero result inferior a la real, que fue de 30%. El
^az blanco tuvo un aumento superior, 46.2%. Con este au-
mento, que beneficiara a la mayora de los productores, el go-
verno consider que se haba dado un incentivo a la produccin
Qe
maz. Los productores no opinaron igual, pues el precio real
er
a inferior al vigente antes del Pacto y los precios de los insu-
m
os haban aumentado 60% desde la siembra de 1990.
El Pacto se ha renovado peridicamente desde 1988 y el lti-
mo acuerdo se firm en noviembre de 1991 para continuar con
a Poltica de estabilizacin por un ao ms. Desde el inicio, las
organizaciones campesinas firmantes, la CNC y la CNPP, subor-
'naron sus demandas sectoriales en materia de precios a la poli-
ra macroeconmica, no obstante la inconformidad con los
Precios vigentes. Para finales de 1990, la demanda por mejo-
res precios haba sido totalmente debilitada; por un lado se ha-
Dla
logrado un aumento sustancial en la produccin nacional,
apoyado por el incremento del precio para maz blanco; y por
otr
era claro que con la apertura comercial, se anunciara que
*' Precio de los cultivos con precios de garanta maz y frijol-
ee sujetaran a la regla de "ajustar estos precios con base en el
deslizamiento del tipo de cambio y la inflacin de nuestros prin-
c,
Pales socios comerciales" (Comercio Exterior, 1991, seccin
nacional: 1060).
Las organizaciones campesinas han buscado nuevas vas de
accin y han reformulado sus demandas productivas en torno a
ostiones ms acordes con la poltica de modernizacin del pre-
sente gobierno: el aumento de la productividad y las condiciones
fle
comercializacin.
. Por parte de las organizaciones campesinas autnomas, la
u
cha por los precios de garanta tambin disminuy. A lo largo
e 1990 fueron otros los problemas inmediatos a que tuvieron
^ e enfrentarse los productores. Primero, las renegociaciones
166 DE LA MILPA A LOS TORTIBONOS

para obtener crdito debido a que una parte importante de los


productores, aquellos con cartera vencida, quedaran excluidos
del nuevo crdito como consecuencia del cambio de la poltica
crediticia de Banrural. Posteriormente, se presentaron proble-
mas de comercializacin que trascendieron al mbito nacional:
la huelga de caeros que exigan un alza de precios para la ca-
a, y el desplome de los precios de las oleaginosas a raz de la
apertura comercial en la poca de cosecha.
El ao de 1990 fue en el que se defini la nueva poltica
hacia el campo, y es evidente que desde entonces las organiza-
ciones han tenido una posicin cada vez ms difcil frente al
gobierno debido al debilitamiento de sus condiciones como pro-
ductores y por tanto como negociadores. En el otoo de 1990
se llev a cabo una nueva movilizacin que involucr a campesi-
nos de todo el pas. Las organizaciones pertenecientes al CAP
emprendieron en conjunto una marcha desde sus distintas regio-
nes hacia la ciudad de Mxico. Las demandas presentadas eran
amplias, desde la libertad de presos polticos, la peticin de
tierras y21de su regularizacin, hasta de convenios de comerciali-
zacin.
Con respecto a lo productivo, se solicitaba que no se retira-
ran de manera drstica los instrumentos y polticas de fomento
al campo, que stos se definieran conjuntamente entre el gobier-
no y las organizaciones campesinas, que se estableciera una pol-
tica de desarrollo financiero, que la distribucin de insumos
quedara en manos de los productores y . . . "que se fijen polti-
cas selectivas de proteccin a la agricultura, con precios renta-
bles y donde el ritmo de esta apertura sea decidido en forma
consensada con las organizaciones campesinas" (UNORCA, des-
plegado en La Jornada, 21 de septiembre de 1990).
El movimiento oblig a una serie de reuniones con las enti-
dades gubernamentales responsables de la poltica agropecua-
ria: SARH, Secofi, SRA y Conasupo. De nuevo, las plticas fue-
ron con cada uno de los grupos interesados y sobre problemas
especficos. Con respecto a los precios de garanta, se reiter
que slo se mantendran para el maz y el frijol, y no se estable-

*' Los campesinos marcharon de los estados de Sonora, Sinaloa, Nayarit.


Zacatecas, Durango, Jalisco, Michoacn, Guanajuato, Veracruz, Guerrero,
Chiapas y la Huasteca hidalguense (La Jornada, 28/9/90).
LA LUCHA POR LOS PRECIOS DE GARANTA 167

ci nada sobre el nivel de estos precios {La Jornada, 28 de sep-


tiembre de 1990).
s
Hubo una marcha cuya meta era la ciudad de Mxico, pero
e dispers antes de llegar a ella. Desde el punto de vista de las
organizaciones, la movilizacin no haba logrado sus metas glo-
bales: demostrar una fuerza de presin real e influir en el senti-
do general de la poltica agropecuaria.
, En febrero de 1991, se realiz el Cuarto Encuentro Campe-
sino organizado por UNORCA. De nuevo se reiteraron las de-
mandas manifestadas en la movilizacin del ao anterior, pero
ia atencin tambin fue centrada en un nuevo elemento que
afectar profundamente a la vida rural y a la organizacin pro-
ductiva: el Tratado de Libre Comercio con Estados Unidos y
Canad.
n
En general, la posicin de las organizaciones campesi-
as, en su mayora volcadas a cultivos para el mercado interno
"7"Con excepcin del caf, era en contra de que los cultivos b-
sicos entraran al acuerdo sobre libre comercio.
Ante el conjunto de problemas que enfrenta el sector y con
a
r
restructuracin de Conasupo y con la perspectiva de su reti-
y
paulatino del acopio el precio de garanta fue un tema cada
ez menos relevante y la alternativa para22los productores se cen-
tr cada vez ms en la comercializacin. La posibilidad de re-
alizar por cuenta propia la venta de sus cosechas era parte de los
objetivos para lograr una mayor apropiacin del excedente pro-
ducido, adems de plantearse como una forma de compensar
'os
a
bajos precios de garanta. Por otra parte, ante la tendencia
'a privatizacin de los mercados, pareca ser la nica alternati-
va para enfrentar el intermediarismo comercial y el reforza-
niiento de prcticas usureras y de clientlisme.

32
En agosto de 1990, las mayores instalaciones de almacenamiento de
ifano pertenecientes a ANDSA, del sistema Conasupo, fueron puetas en venu
al
sector privado (El financiero, agosto 16,1990). En enero de 1991 se plantean
"ueyos cambios en Conasupo y el presidente Salinas anunci una nueva comer-
Q
alizadora de productos agrcolas para todos los productos con excepcin de
mi
fc y frijol (El Financiero, enero 7. 1991).
168 DE LA MILPA A LOS TORTIBONOS

4. LA LUCHA POR LA APROPIACIN DE LA COMERCIALIZACIN

Hay pocas experiencias por parte de las organizaciones de pro-


ductores maiceros en la comercializacin de su producto. El
mercado se estructur en torno a la accin de Conasupo como
agente regulador del precio y, aunque la mayor parte de la ofer-
ta comercializada se canalizaba a travs del mercado privado, en
las regiones importantes de cultivo comercial, Conasupo era un
comprador seguro. Como hemos visto, esta agencia benefici a
los productores medianos y grandes, mientras que los pequeos
seguan sujetos al intermediarismo local y regional.
Frente a la reorganizacin de Conasupo, se propuso la for-
macin de organizaciones campesinas para la comercializacin
a nivel de ejidos y comunidades, a fin de que los productores pu-
dieran realizar en forma conjunta la venta de su grano a la in-
dustria o a otros mercados regionales. Para ello, una de las
demandas de los productores es que se transfieran las instalacio-
nes de Boruconsa a las agrupaciones de productores y que el Es-
tado otorgue apoyos financieros para enfrentar los gastos finan-
cieros y adminstrativos de las operaciones.
La CNC lanz una propuesta en este sentido a inicios de
1990, a fin de que se organizara un sistema de abasto regional
y as reactivar los mercados rurales. De esta manera se acabara
con el traslado irracional del grano que se da actualmente, ya
que Buroconsa (comprador) y Diconsa (distribuidor) no coordi-
nan sus funciones a nivel regional. Tambin propuso organizar
un conjunto de circuitos regionales para la compra y distribu-
cin de insumos y de productos bsicos. Ya en la reunin consti-
tutiva de UNORCA en 1985, se haba discutido ampliamente la
idea de crear circuitos de abasto regional, y se form una
comisin de abasto para promover que las organizaciones in-
cidieran en la regulacin de los precios con la participacin
directa de los consumidores. Se propuso tambin establecer con-
venios de comercializacin directa entre las organizaciones cam-
pesinas de UNORCA y los consejos comunitarios de abasto regio-
nal (Costa, 1989: 50).
En el caso del maz, los convenios de compra directa no han
sido muy frecuentes; sin embargo, ya hemos visto un caso qu
ilustra el xito logrado por los productores para organizar la co-
mercializacin de este grano por parte de la Unin de Ejidos de
la Ex Laguna Magdalena, en Jalisco.
LA LUCHA POR LOS PRECIOS DE GARANTA 169

La Unin continu realizando el acopio y venta conjunta de


grano en 1990. Para seguir sosteniendo esta actividad, el pro-
blema principal era disponer de los medios financieros para
balizar las compras de maz y almacenar el grano mientras se
lograba la venta. Para ello consigui en ese mismo ao un prs-
tamo de Pronasol. Sin embargo, a principios de enero de 1991,
'a Unin se enfrent a dificultades para concertar ventas a la in-
dustria, pues el comprador regional ms importante, la indus-
tria de derivados de maz, importaba el grano a un precio infe-
rior.23 Sin embargo la Unin logr un convenio de venta
conjunta a Boruconsa; actualmente cuenta con 2 250 socios,
maneja alrededor de 15 mil toneladas de maz al ao y tiene siete
centros de acopio de Boruconsa en comodato.
Otro caso, aunque menos exitoso, fue el de la Unin de Eji-
dos Vicente Guerrero, en el Estado de Guerrero en el cual se
balizaron ventas de maz directamente a los comerciantes
de Cuernavaca, Morelos, en 1987, 1988 y 1989 a un precio de
390 000 pesos por tonelada (20 000 ms que el precio de garan-
da). El acopio y almacenamiento fue financiado por Bannirai,
Pero esta labor no se24continu debido a la falta de participacin
de los productores.
Los productores de maz en el Estado de Mxico han tenido
u"a experiencia; cuarenta y siete organizaciones formaron una
e
presa (Ipamex) con el objetivo de distribuir insumos y comer-
cializar el maz. La empresa funcion con xito durante varios
a
fios logrando ventas directas a la industria de derivados del
J^az, pero en 1987 tuvo dificultades para financiar un crdito
de cinco mil millones de pesos para la compra de fertilizantes.
Las propuestas y experiencias de las organizaciones de
tr
ansferir el proceso de comercializacin del Estado a las agru-
paciones campesinas, son una opcin que encaja en la poltica
de desregularizacin a la vez que es una alternativa a la privati-
sation.
a
|. En abril de 1990, cuando se realiz la entrevista a la Unin, los ejidata-
"**
e
igual que los intermediarios privados, esperaban que el precio del maz au-
e
itara en el periodo precosecha, en donde las expectativas del precio en el
r
fcado libre se situaban 33% por arriba del precio de garantia anunciado pa-
* Julio de 1990.
- u uctora
Se trata de un pequeo volumen de maz en una zona que es tambin
taf** ^ c a i n il' y meln. Este ltimo cultivo lo realizan grandes empre-
^ Bricolas que rentan tierras (entrevista personal, mayo de 1990).
170 DE LA MILPA A LOS TORTIBONOS

De all que la propia Conasupo haya apoyado este proceso


y fomentado la organizacin de Comits Regionales de Organi-
zacin, Produccin y Comercializacin Rural (CROPCR) encar-
gados del acopio entre sus socios y de establecer convenios de
comercializacin ya sea en el mercado libre o con Boruconsa.
En 1990 se establecieron nuevas modalidades de venta, como
son la entrega de bodegas en comodato para su manejo por par-
te de los comits, y la entrega de la bonificacin del PACE en
una boleta colectiva para que la organizacin maneje los fondos
para la costalera y el desgranado. Para 1991 se haban formado
37 organizaciones de productores de maz en catorce estados del
pas, y se realizaron dos encuentros sobre las experiencias y al-
ternativas para la comercializacin de maz.
No obstante estos avances, las dificultades para que los pro-
ductores comercialicen el grano son mltiples, pues carecen
de infraestructura de almacenamiento, de transportes, as co-
mo de capacidad financiera para realizar el acopio y solventar
los dems costos de operacin.
Tambin encuentran graves problemas para realizar'ventas
directas a los demandantes privados, stos van desde la concer-
tacin sobre el precio hasta la dificultad de surtir grandes vol-
menes de maz a ciertas industrias."
Por lo tanto, la mayora de los CROPCR han vendido a Bo-
ruconsa el 80% de la produccin proveniente del acopio corres-
pondiente al ciclo primavera-verano de 1990. De hecho, con esta
modalidad, lo que se ha logrado es desplazar al comerciante qu
compra al productor pequeo y revende a Conasupo, y as ga-
rantizar al productor el precio de garanta. Asimismo sus de-
mandas en cuanto a capacitacin, apoyo financiero, infraes-
tructura, etc., siguen dirigindose a las agencias estatales.26
Durante 1991, los problemas de comercializacin se aguo1'
zaron debido a una sobreoferta de maz dada la alta cosecha de
1991. En vsperas de la cosecha de maz correspondiente al ciclo
prima vera-verano de 1991, las bodegas de Boruconsa tenan

25
Por ejemplo, en Jalisco una empresa productora de derivados de mak
demanda 11 000 toneladas diarias, poco menos del volumen de grano comerciali-
zado anualmente por la Unin de Ejidos de la Ex Laguna de Magdalena.
* La informacin anterior proviene de las memorias de los dos encuentros
campesinos realizados en junio y septiembre de 1991. Vase Boruconsa, 1991 y
Comisin de Seguimiento, 1991.
LA LUCHA POR LOS PRECIOS DE GARANTA 171

30% de su capacidad almacenada con grano del ao anterior,


je cual plantea un serio problema para la apertura del programa
n compra que se inicia el primero de octubre de cada ao.
*^ el segundo encuentro de las organizaciones miembros de
CROPCR, stas se mostraban muy preocupadas por presionar a
j-nasupo para que efectivamente cumpliera un programa ili-
mitado
ae
de compras y que no se entorpecieran los mecanismos
acopio.
El recuento anterior de la lucha organizada por mejores pre-
ios de garanta (ya sea mediante las movilizaciones campesinas
n las-distintas regiones del pas, ya a travs de las gestiones ins-
ttucionales), involucra una minora de los productores maice-
s ; La mayor parte de ellos no participa en estas luchas y ha
nido otros mecanismos para enfrentar las consecuencias de la
Poltica de precios.

5. LAS ESTRATEGIAS CAMPESINAS


ANTE EL DETERIORO DE LOS PRECIOS

asta 1990, muchos campesinos haban optado por sustituir el


"laz por otros cultivos u otras actividades ms redituables y en-
r
1987 y 1989, la superficie destinada al cultivo de este grano
J- redujo en 890 mil hectreas. Por ejemplo, los campesinos
Raiceros de la regin noroeste de Chihuahua introdujeron el
Wvo de la papa y la ganadera, mientras que en la regin do-
eo Se .V bica , a Unin de Ejidos Ex Laguna de Magdalena, Jalis-
doV ^ 0 d e los productores cultivaban maz en 1989, cuan-
06 C u a t r o a o s 8 0 % d e l o s
murK
uc
productores lo hacan; tambin
nos sustituyeron el cultivo por el de cafla de azcar,
t n el ciclo primavera-verano de 1990, se dio un proceso in-
crso, el maz result ser ms rentable que otros cultivos compe-
titivos
,0
y muchos productores optaron por la siembra de maz,
cual ocasion una sobreoferta de grano en 1991.
Pero la mayora de los productores maiceros no se encuen-
da en condiciones de cambiar cultivos, sino que adopta una es-
trategia de sobrevivencia para enfrentar el deterioro de los pre-
sos y el alza de los costos, la cual consiste en cultivar slo lo
ne
cesario para el consumo familiar y en disminuir la inversin
Monetaria y de trabajo en el cultivo, aunque esto repercuta en
's rendimientos.
172 DE LA MILPA A LOS TORTIBONOS

As, durante el ltimo quinquenio se ha reducido la produc-


cin y probablemente la oferta comercializable de miles de pe-
queos productores que, aparentemente, aportan individual-
mente slo cantidades insignificantes y que adems producen
maz "caro", pero que, segn algunas estimaciones, cubren 65%
de la oferta nacional y 48% de la oferta comercializada (Andra-
de, 1988). Las experiencias de diferentes regiones, comunidades
y grupos27de campesinos, permiten afirmar categricamente lo
anterior.
Un ejemplo dramtico es el de los productores incorporados
al Plan Puebla que haban logrado incrementar la produccin
del maz mediante la aplicacin de insumos y procesos de traba-
jo recomendados por el programa de dicho Plan.28 En 1976, los
productores maiceros haban conseguido aumentar los rendi-
mientos de la regin a hasta 3 toneladas promedio por hectrea.
Hoy, los rendimientos han bajado a 2.5 toneladas debido prin-
cipalmente a que los productores han disminuido el uso de los
fertilizantes y abandonado ciertas prcticas de cultivo como la
conservacin de la humedad. Tambin ha disminuido la super-
ficie cultivada. Si antes los campesinos de la regin obtenan
excedentes de maz, ahora han ajustado la produccin a sus
necesidades de autoconsumo. Este cambio se ha dado paulatina-
mente desde 1982 y la prdida de rentabilidad ha sido el princi-
pal motivo, como lo demuestra el hecho de que en 1989 se nece-
sitaban 474 kilogramos del grano para comprar los insumos
necesarios recomendados por el programa, mientras que en
1981 slo se necesitaban 364 kilogramos.
En el caso de Morelos, hay una evidencia emprica clara de
que el campesino, al no disponer de crdito, redujo la superficie
cultivada al mnimo necesario para la subsistencia. Al mismo
tiempo, adopt el cultivo al llamado "proceso de labranza mni-
ma": baj los costos monetarios del proceso productivo sustitu-
yendo los insumos qumicos por abono natural, el tractor por la
yunta y la semilla hbrida por la semilla criolla; increment

17
Para el anlisis de la reaccin de los campesinos frente a los precios en
distintos casos vanse los artculos en Hewitt de Alcntara, C , 1992.
24
Vase Daz, 1992. Cl programa se inici en 1967 instrumentado por '
Colegio de Posgrado de Chapingo y cl Centro Internacional de Mejoramiento
de Maz y Trigo (CIMMVT).
LA LUCHA POR LOS PRECIOS DE GARANTA 173

la inversin de mano de obra para lograr bajar los costos mone-


tarios aunque con ello tambin bajaron los rendimientos. En
ia actualidad, el costo de cultivo real es prcticamente el doble
Que el precio de garanta; sin embargo, de esta manera el cam-
pesino ha podido garantizarla alimentacin familiar (Oswald,
1990).
Este proceso tecnolgico regresivo tambin se puede ver en
d caso de una pequea regin de la Mixteca en donde la escasez
e mano de obra ha dado lugar a cambios en los procesos de cul-
tivo del maz, que han afectado los rendimientos y contribuido
al deterioro ecolgico (Garca y Garca, 1992). En este caso ha
s
do un proceso a largo plazo que se dio como consecuencia de
'a migracin de la fuerza de trabajo. Contrario al caso sealado
Para Morelos, aqu el recurso escaso es la fuerza de trabajo y el
Proceso de cultivo se ha adaptado a ello mediante prcticas de
cultivo que minimizan la inversin en trabajo.
En el caso de El Mante, Tamaulipas, los productores de rie-
go y de temporal han tenido que ajustar sus prcticas agrcolas
a sus recursos y slo han conservado las labores mnimas que
Permitan obtener la produccin requerida para el autoconsumo.
for ejemplo, si tenan que realizar las labores de barbecho, cru-
za y rastra en la preparacin del suelo, ahora hacen una selec-
cin de las labores en funcin de la disponibilidad de crdito. Si
tienen crdito, hacen el barbecho y la rastra pero no la cruza,
e
n cambio, si no tienen crdito, no hacen el barbecho pero s
'a rastra. El fertilizante es en todo caso indispensable (Cebada,
1990).
En el noroeste del Estado de Mxico, el cultivo de maz no
Permite la reduccin de la inversin en insumos y labores, pero
se ha convertido cada vez ms en un cultivo de autoconsumo fi-
nanciado por los salarios de los miembros de la familia semipro-
'etarizada.

6. CONCLUSIONES

Las respuestas de los productores ante la poltica agrcola esta-


blecida durante la crisis de los aos ochenta fueron diversas y
se adaptaron a mltiples estrategias, desde la lucha abierta y la
movilizacin, hasta las estrategias de sobrevivencia a nivel de
'a unidad campesina.
174 DE LA MILPA A LOS TORTIBONOS

La lucha organizada, ya sea en forma de movilizaciones o


mediante la participacin en los foros y otros canales institucio-
nales, correspondi a los productores que cultivan para el mer-
cado y que disponen de mejores recursos. En este estrato tam-
bin se encuentran aquellos productores que tienen capacidad
para emprender otros cultivos pues ocupan las mejores tierras.
Durante los ochenta, stos tuvieron una mejor posicin para ne-
gociar con las instituciones estatales de apoyo al sector, pero no
obstante, hemos visto que esta posicin se ha ido debilitando
con el tiempo.
Los campesinos pobres han tenido menos capacidad de or-
ganizarse, se ubican en tierras marginales, dispersas, y si acaso
llegan a obtener excedentes sobre su consumo, stos son peque-
os y eventuales. Es ms, muchos de estos campesinos son com-
pradores de maz, ya sea porque no cultivan lo suficiente para
cubrir sus propios requerimientos o porque tienen que vender
parte de su cosecha durante el ao para cubrir otras necesida-
des. De modo que su posicin frente a los precios es ambigua,
pues juegan tanto el papel de productores-vendedores como el
de consumidores. Por ello, no tienen incentivos para emprender
una lucha por mejorar los precios, que adems difcilmente se
les pagan ya que venden a los intermediarios locales. Esto no
significa que no vayan a ser beneficiados con mejores precios si
pueden recuperar su posicin como productores de maz. Sin
embargo, la tendencia de las ltimas dcadas ha sido que la ma-
yor parte de los campesinos pobres se encuentra en un proceso
de perder su capacidad productiva y se ha convertido en un
comprador neto de maz, una situacin que la poltica agrcola
de los ltimos aos esta agravando.
Con el programa de modernizacin agrcola para 1990-
1994, se establece como objetivo principal lograr una mayor efi-
ciencia productiva en el campo con miras a incrementar la ofer-
ta y a tener una mayor competitividad con respecto al mercado
mundial.
Ya hemos visto que el apoyo a la produccin se dar de ma-
nera diferenciada y dirigida a los campesinos con potencial pro-
ductivo. En el caso del maz, esto significa una parte pequea
de los productores. Por ejemplo, una estimacin gruesa, basada
en los datos de 1985, seala que slo 9% de los campesinos de
la muestra cumpliran con los requisitos de "productividad",
definidos a partir de rendimientos en el cultivo que fueran su-
LA LUCHA POR LOS PRECIOS DE GARANTA 175

Perfores a la media (1.3 ton/ha en ese ao) (Andrade, 1989).


El retiro de los subsidios a una parte de los productores de
estratos medios, seala evidentemente el rompimiento de la
alianza entre el Estado y el campesinado, dada primero por
a promesa agraria, y despus mediante la "alianza productiva"
con una agricultura altamente subsidiada.
Los productores marginales tienen cabida en los programas
de asistencia a la pobreza, Pronasol, va el apoyo a la produc-
cin de maz y frijol en zonas de temporal. En el primer ao de
su ejecucin (1990) se benefici a 600 000 productores en 1.8
millones de hectreas. La cuota correpondiente a 1990 (300 000
Pesos por hectrea) de hecho significa un subsidio al consumo
de las familias campesinas. La "alianza productiva" es ahora
"emplazada por la "solidaridad" con la pobreza?
As, en torno al debate por los precios de garanta de maz,
fueron cambiando las reglas del juego y fue imponindose la po-
ltica macroeconmica de estabilizacin. Las osganizaciones
campesinas optaron por presentar nuevas demandas y por parti-
cipar en los nuevos canales de negociacin, mientras que los
campesinos ajenos a ellas han dejado de producir maz o han
disminuido la inversin en su cultivo.
Con base en las experiencias de estos aos, se fue gestando
'a poltica agropecuaria a mediano y largo plazo, as como el
Programa de modernizacin agropecuario en el que converge la
Poltica macroeconmica: apertura, alimentos baratos y, cam-
bio en la relacin del Estado con el agro.
En esta etapa se cierra definitivamente un proyecto "campe-
sinista" ya que se excluye al productor marginal y semiproleta-
rio. Con el programa de modernizacin pareciera que an se
conservaba un espacio para el campesinado medio que es el qu
tambin ha estado vinculado a las organizaciones de producto-
res dentro del sector social. As, la modernizacin en su mejor
versin concuerda con las demandas de un sector dinmico de
Productores, en su mayora ejidales. Esta va fue duramente
Puesta a prueba durante 1991. Las polticas de estabilizacin y
"estructuracin han dado un contexto econmico mucho ms
difcil a estos productores. Al no tener recursos propios, sus ges-
tiones necesariamente pasan por la intermediacin del Estado
Para lograr los recursos de apoyo a travs de programas espe-
cficos y subsidios dirigidos. A ellos estarn dirigidos los est-
mulos a la produccin, el crdito canalizado (hasta ahora) de
176 DE LA MILPA A LOS TORTIBONOS

Bannirai, etc. Pero si en un momento la viabilidad de un pro-


yecto campesino basado en los estratos medios del sector social
pareciera depender de su capacidad de gestin y lucha, los pro-
cesos que se vislumbran a fines de 1991 plantean un contexto
macroeconmico y de lincamientos de poltica sectorial mucho
ms difcil.
V. EL ACCESO A LOS ALIMENTOS BSICOS:
EL SISTEMA MAZ-TORTILLA

l. INTRODUCCIN

De 1982 a 1989 el salario mnimo real disminuy 50% y la partici-


pacin de los salarios en el ingreso nacional pas de 35% a 15%,
mientras que las utilidades y rentas aumentaron de 46% a 56%.'
A fines de la dcada, 41 millones de personas vivan en condicio-
nes de pobreza y 17 millones de ellas, en extrema pobreza.
La cada del ingreso real de las familias mexicanas tuvo con-
secuencias sobre la demanda de los bienes bsicos, y el acceso
de la poblacin a los alimentos se convirti en un problema cen-
tral de la poltica alimentaria. Haba que asegurar la disponibili-
dad de maz y tortilla y el acceso de una creciente poblacin em-
pobrecida a ellos. Al mismo tiempo, la crisis financiera y los
compromisos con las instituciones prestamistas obligaban a re-
ducir el gasto pblico, incluyendo por supuesto los subsidios a
la alimentacin. El dilema de los precios se plante entonces en
un contexto de maniobra mucho ms reducido: cmo repartir
a lo largo del eje produccin-consumo el costo del retiro de los
subsidios?
En el marco de la crisis y ajuste de la economa mexicana,
las posiciones con respecto a la poltica alimentara han cambia-
do radicalmente. Primero, el recorte presupuesta! ha obligado a
1
Datos de INECI citados por El Financiero, 9/4/91. El sector externo jun-
to con el sector financiero han sido los beneficiados en la redistribucin del in-
greso nacional, pues el sector externo aument su participacin en el PIB de
2-3% a 8.5% entre 1981 y 1985, mientras que los intereses aumentaron de 4.2%
en 1980 a 13.5% en 1985 (Martnez, 1989:400). Otros indicadores ms recien-
tes confirman que la tendencia a la concentracin se ha agudizado. En 1990,
00 empresas controlaban 80% del valor de las acciones en la Bolsa de Valores
mexicana, y 9 500 cucnlahabientes (0.08% del total) tienen 51% del valor d<
los depsitos del sistema bancario mexicano (La Jornada, junio 13, 1989).

[177]
178 DE LA MILPA A LOS TORTIBONOS

disminuir el gasto y por tanto los subsidios a lo largo de la cade-


na de abasto alimentario. Segundo, el nuevo modelo de econo-
ma abierta ha cambiado la correlacin de fuerzas dentro del
aparato estatal, ya que el Estado ha ido retirando su participa-
cin en la economa, para enfocar sus funciones hacia "la justi-
cia y la equidad social" esto es, hacia el lado distributivo. Como
consecuencia, en el eje institucional "produccin-consumo" se
han fortalecido los agentes que gestionan el abasto por el lado
del consumo, en particular la Secretara de Comercio (Secofi),
que fija los precios intermedios y finales de los productos bsi-
cos, y Conasupo-Diconsa que los distribuye. Al mismo tiempo,
la poblacin organizada, tanto rural como urbana, ha adquirido
experiencia en la lucha por mejorar el abasto a sus comunidades.
Durante el gobierno de De la Madrid, el abasto se convirti
en una preocupacin central de la poltica alimentaria. El diag-
nstico de la situacin alimentara, as como los objetivos de la
poblacin en la materia, estn plasmados en el Plan Nacional de
la Alimentacin, donde se sealan como metas la soberana ali-
mentaria nacional y la seguridad alimentaria a la poblacin, de-
finida sta en trminos de suficiencia, disponibilidad y acceso
(Conal, 1989). El principio radica en que es responsabilidad del
Estado mexicano la provisin de los servicios sociales bsicos y
por lo tanto de la alimentacin, componente fundamental del
bienestar social.2 En cuanto a la seguridad, el programa subra-
ya la necesidad de aumentar la oferta de alimentos mediante el
apoyo a la produccin interna, y de garantizar la disponibilidad
de stos junto con la estabilidad en los precios, manteniendo es-
pecial inters en los canales de distribucin encargados de la po-
blacin marginada, tanto rural como urbana.
Ya hemos visto cul ha sido la poltica de apoyo a la produc-
cin y las tendencias que existen actualmente en el contexto de
la restructuracin de la poltica agrcola. El objetivo de este ca-
ptulo es analizar la segunda parte de esta propuesta: se ha lo-
grado la distribucin de alimentos a la poblacin marginada con
estabilidad de precios? y si no, hasta dnde se ha avanzado en
estos objetivos?
La poltica de distribucin de alimentos se ha llevado a cabo

2
Este principio es una garanta constitucional y est plasmado en los
artculos 25 a 28 y 73 de la Constitucin referentes a la accin reguladora del
Estado.
EL ACCESO A LOS AUMENTOS BSICOS 179

dentro de los mrgenes de dos ejes de presin contradictorios:


por un lado, la reduccin del monto de los subsidios al consumo
como consecuencia del ajuste presupuesta!, y por el otro, la cre-
ciente exigencia por parte de los consumidores de un mejor
abasto de productos bsicos z precios bajos, a travs de los ca-
nales de distribucin del Estado.
En lo que se refiere a los subisidios, los otorgados por Cona-
supo efectivamente disminuyeron entre 1983 y 1987 al pasar de
1.019b del PIB a 0.18%; en 1988, como consecuencia de la pol-
tica de congelamiento de precios, volvieron a aumentar y llega-
ron a 0.57% del PIB (BM, 1989).
La reduccin de subsidios se logr principalmente mediante
la restructuracin de los mismos. Por una parte, Conasupo
disminuy el nmero de productos subsidiados, de manera que
hoy slo quedan el maz y la leche en polvo, y por otra, redujo
los subsidios otorgados a la industria de alimentos y los dirigi
directamente a los consumidores, sustituyendo los subsidios ge-
neralizados por los directos a fin de beneficiar a la poblacin de
ms bajos ingresos, sobre todo en el mbito urbano.
Esto signific un manejo poltico hbil hacia aquellos secto-
res de la sociedad ms afectados por la crisis que han podido
ejercer una presin organizada, tales como los sindicatos y las
organizaciones populares. Al inicio de la crisis, el movimiento
obrero oficial tuvo un papel en la gestin de la nueva estrategia
de abasto: a cambio de apoyar la poltica de austeridad aunada
al ajuste y la estabilizacin, y de contener las demandas salaria-
les, formul sus requerimientos en torno a la "defensa del sala-
rio" asocindolo al abasto y control de precios y, por tanto, al
subsidio. Las organizaciones de consumidores tambin desarro-
llaron su poder de gestin y participacin en los diversos meca-
nismos de abasto. En el mbito urbano, estas organizaciones
surgieron como una fuerza importante en la lucha por el abasto
de las tiendas del sistema Conasupo, y por programas como Li-
consa y el de distribucin de cupones para tortilla subsidiada.
As, durante la crisis, como sealan Martn del Campo y Calde-
rn, el subsidio... "se convierte en un objeto de regateo social
y su proceso de canalizacin adquiere inevitable e irreversible-
mente un alto contenido poltico" (1990: 86).
En relacin con lo anterior, es claro que ha habido una aten-
cin particular a la poblacin consumidora concentrada en el
rea metropolitana de la ciudad de Mxico, a fin de minimizar
180 DE LA MILPA A LOS TORTIBONOS

el riesgo de protesta social. El acceso a los alimentos baratos ha


sido un mecanismo fundamental en esa estrategia. En 1983, el
gobierno del D.F. se responsabiliz del abasto a la capital al
crear la Coordinadora General de Abasto y Distribucin del
DDF (Relio y Sordi, 1989).
En el mbito rural, las organizaciones campesinas han in-
corporado la lucha por el abasto a sus demandas en torno a la
produccin. Estas demandas se concretaron en el establecimien-
to de tiendas Conasupo-Rural y en la lucha por el control y fun-
cionamiento adecuado de estas tiendas. De hecho, este proceso
permiti el fortalecimiento del sistema de distribucin de Cona-
supo y abri un espacio para la participacin de la poblacin or-
ganizada en algunas regiones del pas.
El argumento de precios a favor de los consumidores obvia-
mente se afianz con el Pacto; durante dos aos, los precios de
la tortilla y de los cupones para adquirirla se mantuvieron fijos.
Esto oblig de nuevo a un aumento en el monto de los subsidios,
a fin de proporcionar la materia prima barata a la industria de
la tortilla, y signific una carga para el gasto pblico. Por tanto,
este esquema fue modificado a mediados de 1990 cuando se ajus-
taron los precios de garanta. Aunque el Pacto segua vigente, se
decidi retirar definitivamente los subsidios generalizados al pre-
cio de la tortilla y sustituirlos por un subsidio directo. Este cam-
bio marc el paso del periodo de "ajuste y estabilizacin" al de
"restructuracin" o "modernizacin" que, con respecto a los
alimentos, tambin signific un avance en el proceso de desregu-
larizacin y privatizacin del sistema maz-tortilla. El costo social
de este proceso, tena que paliarse mediante subsidios directos
a la poblacin ms necesitada; de all la propuesta de restructu-
racin de los subsidios a los alimentos (BM, 1989 y 1990).
El sistema maz-tortilla constituye el eje de los subsidios
los alimentos de modo tal, que a fines de los ochenta absorbi
la mitad de los otorgados por el sistema Conasupo; es por ello
que los cambios en la poltica de precios-subsidios y distribucin
en este sistema, son el reflejo ms claro de la evolucin de la P"
ltica alimentaria en los aos recientes. .
Los efectos del retiro de los subsidios a la produccin y '
consecuente disminucin de la oferta interna, se han aplazad
mediante la importacin masiva de maz, por lo que en los uul"
mos aflos las tensiones en torno al reparto del subsidio se na
centrado en el eje de la distribucin, y se han dado entre la '
EL ACCESO A LOS AUMENTOS BSICOS 181

dustria masa-tortillas-industria harinera, los programas de dis-


tribucin de la propia Conasupo y las organizaciones de la po-
blacin consumidora.
e
Veamos a continuacin los vaivenes de la poltica de precios
n los afios de crisis, en los cuales el dilema entre los precios al
productor y los precios al consumidor se volvi mucho ms
complejo debido a la necesidad de disminuir el gasto pblico, y
traslad el eje del problema a los subsidios.

2. EL ACCESO A LOS ALIMENTOS

El criterio de mantener bajo el precio final de la tortilla y del


grano vendido por Diconsa en reas rurales se justifica amplia-
mente, pues la mayor parte de la poblacin mexicana es com-
pradora neta de maz: 60% de la poblacin vive en ciuda-
des medianas y grandes y consume principalmente tortilla indus-
trializada, mientras que en el campo, los jornaleros agrcolas y
'os campesinos deficitarios, compran maz para abastecerse de
grano. Adems, en el contexto de la crisis, el asegurar el acceso
* los alimentos a una poblacin, que ya de por s presenta pro-
blemas de alimentacin, es un asunto prioritario.
Parte de la poblacin mexicana siempre ha tenido deficien-
cias nutricionales; en 1979, un estudio del Instituto Nacional de
' Nutricin seal que alrededor de 19 millones de mexicanos
ataban desnutridos, de los cuales 13 millones vivan en zonas
fraies (Lustig, 1987: 228). De acuerdo con datos oficiales, en
1984, 40% de la poblacin no alcanzaba a cubrir sus requeri-
remos nutricionales bsicos; en 1988, 29% de la poblacin
Jenor de 5 aos (2.6 millones de nios) sufra algn grado de
desnutricin (Conal, 1989), y 50% de los nios rurales estn
ec
tados por la desnutricin.
Ya dijimos que la disponibilidad interna de alimentos se vio
yermada en la ltima dcada y ha tenido que ser suplida con la
aportacin; sin embargo, el acceso a los alimentos no est ase-
riado exclusivamente por su disponibilidad, sino que adems
* "ecesario que la poblacin cuente con los medios suficientes
Para adquirirlos. En el periodo estudiado, es evidente que la
ontraccfn del ingreso familiar originada por la cada de los
garios, el desempleo, los efectos de la inflacin y los cambios
n ,a
distribucin funcional del ingreso ha tenido graves con-
182 DE LA MILPA A LOS TORTIBONOS

secuencias en el patrn de-consumo de alimentos y en el nivel


nutrcional de la poblacin tanto urbana como rural (Casar y
Ros, 1989).
En 1984, la mitad de las familias mexicanas reciban un in-
greso igual o inferior a dos salarios mnimos,1 y es claro que es-
ta situacin no pudo haber mejorado para fines de los ochenta.
Hemos sealado, adems, que entre 1982 y 1989 el salario mni-
mo real disminuy a la mitad y desde entonces se encuentra al
mismo nivel del salario real de 1970.
Por otra parte, el costo de la canasta bsica ha aumentado
en relacin con los salarios mnimos, y la composicin del gas-
to en alimentos ha cambiado. Lustig (1987) seala que mientras
que el costo de una canasta alimentara bsica para un familia
era 309b del salario mnimo en 1982, en 1986 era 50%, yen 1990
se estim el costo diario de los alimentos para una familia de
cinco personas en 13 500 pesos, o sea 25% ms alto que el sala-
rio mnimo (10 800 pesos).4 Ha disminuido de manera drstica
el consumo de una serie de alimentos como son la carne de res
(50% entre 1982 y 1986), la carne de puerco, la leche y el huevo.
En cambio, el consumo de los alimentos bsicos tradicionales se
ha mantenido estable, ste es el caso del arroz, el trigo, el frijol
y el maz. El consumo de frijol per capita aument dos kilogra-
mos entre los aos de 1982 y 1986 y el de maz lleg a aproxima-
damente 200 kilogramos anuales por persona (Gonzlez Tibur-
cio, 1989: 455).
El deterioro del ingreso de las familias trae como consecuen-
cia cambios en el patrn del gasto, as como en la composicin
de los bienes que adquiere, en particular el tipo de alimentos. A
su vez, estos cambios difieren de acuerdo con el estrato de ingre-
so. La informacin proporcionada por el Instituto Nacional del
Consumidor (Inco), permite corroborar lo anterior con respecto
a la poblacin urbana. 1

1
Un ingreso familiar equivalente a dos salarios mnimos es el criterio es-
tablecido por el Programa Nacional de Alimentacin para identificar a la po-
blacin con riesgo de desnutricin (Conal, 1989: 10).
4
El costo excluye el consumo de carne de res. Informacin de un estudio
elaborado por el Instituto Tecnolgico Autnomo de Mexico (ITAM) citado
por La Jomada, octubre 8, 1990.
1
El Inco (Instituto Nacional del Consumidor) ha levantado encuestas
comparativas entre 198S y 1988 en el D.F. y zonas aledaas, a fin de conocer
el consumo alimentario de las familias. No se cuenta con informacin de la po-
EL ACCESO A LOS ALIMENTOS BSICOS 183

En el cuadro V-l se observa la cada en el ingreso de acuerdo


con el estrato segn el criterio del Inco. En todos los casos se
ha alterado la participacin y composicin del empleo familiar.
En general, ha aumentado el nmero de personas que trabajan
por familia y, sobre todo, ha aumentado el trabajo femenino.
Pero estos cambios se han dado de manera diferente segn el
estrato de ingreso. En forma muy resumida se observa lo si-
guiente:
CUADRO V-l
Variaciones en el ingreso familiar 1985-1988
Variacin FB FMB FM IB IM
Febrero 88/jun.85
Ingreso medio
semanal hogar 11.6 -1.8 -24.5 18.2 -2.8
Ingreso medio
semanal del jefe -4.9 -16.2 -32.8 4.3 -20.1
Promedio
perceptores/hogar 39.7 26.4 3.6 34.0 3.8
Gasto medio
semanal alimentos -23.3 -26.8 -27.6 -13.8 -14.7
Nota: FB-Sector formal con ingreso bajo; FMB-sector formal con ingreso medio
bajo; FM-sector formal con ingreso medio; iB-sector informal con ingreso ba-
jo; iM-sector informa] con ingreso medio
Fuente: Manjarrez, cuadros 1-3 y 7: 111-119.

Ha habido una contraccin del ingreso familiar en todos los


estratos, excepto en el formal bajo e informal bajo. El informal
bajo tambin es el nico caso en que el ingreso del jefe de familia
no ha disminuido. La disminucin del ingreso familiar y del jefe
de familia es ms acentuada en los sectores medios. La cada del
ingreso se ha compensado con la entrada de un mayor nmero
de miembros de la familia al mercado de trabajo. El aumento del

blacin rural. Los datos a continuacin son tomados del anlisis que realiz
Manjarrez (1989) de dicha encuesta. La encuesta hace un seguimiento a un con-
junto de familias clasificadas por estrato de ingreso, tipo de empleo del jefe de
familia y las prestaciones sociales en el trabajo.
184 DE LA MILPA A LOS TORTIBONOS

nmero de perceptores de ingreso por hogar se observa en todos


los estratos, pero ha sido ms acentuado en ros formales bajo y
medio bajo, y en el informal bajo. En una situacin de estanca-
miento general de la economa, la entrada al mercado laboral se
ha dado en actividades no estables, y sobre todo ha aumentado
la participacin de las mujeres.
Los cambios en la percepcin del ingreso han repercutido en
la asignacin de recursos al hogar y, por tanto, en la proporcin
asignada a los alimentos y su composicin.
El gasto alimentario semanal en trminos reales ha tenido
fuertes reducciones en los cinco estratos estudiados; las cadas
ms fuertes corresponden a los estratos del sector formal (de 23
a 27%) y la menor al informal (14 a 15%).

CUADRO V-2
Gasto en alimentos por estrato
FB FMB FM IB M
V gasto
en ingreso:
junio 85 67.9 47.6 40. 60.3 45.7
febrero 88 46.7 35.5 38.8 43.9 39.9

% gasto en:
-origen animal
junio 85 50.2 55.6 57.5 45.5 51.6
febrero 88 48.7 52.9 56.9 50.9 49.1

% gasto en
-origen veg.
junio 85 41.9 37.1 34.3 44.6 41.2
febrero 88 43.6 39.9 37.1 42.1 41.8
-cereales
junio 85 13.9 13.5 11.4 15.5 15.3
febrero 88 17.5 16.5 13.9 16.5 18.5
Nota: FB-Sector formal con ingreso bajo; FMB-sector formal con ingreso medio
bajo; FM-sector formal con ingreso medio; iB-sector informal con ingreso
bajo; iM-sector informal con ingreso medio.
Fuente: Manjarrez, cuadros 8 a 9.5: 119-126.

El gasto alimentario como porcentaje del gasto total tam-


bin ha disminuido, ya que el aumento de otros gastos indispen-
EL ACCESO A LOS ALIMENTOS BSICOS 185

sables, como los correspondientes a la vivienda y el transporte,


ha absorbido una mayor proporcin del total.
En todos los estratos se observa una clara tendencia al
cambio en el patrn de consumo de alimentos y a la sustitu-
cin de los de origen animal, Que equivalen aproximadamente a
50% del gasto, por otros ms baratos como los de origen vegetal.
Dentro del grupo de los alimentos vegetales, los cereales son
os que ms han aumentado su participacin en el gasto. Destaca
el hecho de que los alimentos tradicionales bsicos, la tortilla y
el frijol, han aumentado su participacin en el gasto en mayor
proporcin que otros. En los estratos ms bajos y en el medio
bajo, son los renglones ms importantes en el gasto del total de
os diez productos alimentarios. En los estratos FB e IB pasan
de 5.6% a 7.1% y de 9.3 a 10%, respectivamente.
Tambin se observa que la cantidad fsica adquirida de torti-
llas y frijoles aument en todos los estratos. La cantidad de

CUADRO V-3
Variacin en la cantidad semanal comprada por hogar (kg.)
Tortilla Frijol
FB
junio 85 8.32 1.04
febrero 88 11.00 1.34
variacin 32.22 29.70
FMB
junio 85 8.49 0.87
febrero 88 10.20 1.22
variacin 15.34 40.92
FM
junio 85 7.34 0.81
febrero 88 9.59 0.88
variacin 30.78 7.99
IB
junio 85 10.19 1.51
febrero 88 13.45 1.51
variacin 32.04 -0.26
IM
junio 85 9.18 1.27
febrero 88 12.25 1.37
variacin 33.32 7.36
Puente: Manjarrez, cuadros 12.1 a 12.5: 135-139.
186 DE LA MILPA A LOS TORTIBONOS

tortillas compradas semanalmente subi 30% en todos los estra-


tos excepto el FM y FMB, y el frijol pas de 30 a 40% en el FM
y FMB. Esto indica claramente que los alimentos bsicos tradi-
cionales estn adquiriendo una mayor importancia en la dieta
urbana, lo cual contrasta con la escasez de la oferta interna y la
cada vez mayor dependencia hacia las importaciones, que resul-
ta en un creciente perjuicio para la calidad de la tortilla. No slo
ha cambiado la composicin de la alimentacin, sino que ahora
se consumen los alimentos tradicionales en sus variedades de
menor calidad, como el maz amarrillo importado.
En conclusin, frente a la contraccin del ingreso, las fami-
lias tratan de aminorar los efectos sobre el gasto mediante
el consumo de alimentos que sean ms baratos. Para tal fin se
aumenta el consumo de los alimentos ms tradicionales, que
tambin son los subsidiados y los que estn sujetos a controles
de precios finales. En consecuencia, la presin por parte de los
consumidores por mantener u obtener el acceso a estos alimen-
tos se convierte en una de las estrategias prioritarias de sobre-
vivencia.

3. LOS PROGRAMAS DE DISTRIBUCIN DE ALIMENTOS


EN ZONAS URBANAS

Conasupo, a travs de su filial Diconsa, ha sido el principal


agente en el establecimiento de los programas de distribucin de
alimentos subsidiados, al ofrecer al pblico consumidor una se-
rie de productos bsicos a bajos precios, tanto en sus tiendas ur-
banas como en las rurales.6 A fines de los aos ochenta, se esti-
m que Diconsa cubra alrededor de 4% de la demanda nacional
de alimentos y 17% del mercado nacional de alimentos bsicos.
En los mercados rurales, la cobertura ha sido mayor, llegando
a 25% de la venta total de alimentos bsicos (Pen, 1989: 61)-
Adems, Diconsa maneja programas especiales como el de dis-

* Los programas de distribucin de alimentos que no pertenecen al siste-


ma Conasupo han sido marginales, pero se han incrementado. Estos progra-
mas son el del DIF, (Desarrollo Integral de la Familia), que ha aumentado
la asistencia alimentaria (desayunos escolares) 514% entre 1983 y 1986, el del
Instituto Nacional Indigenista y los programas dirigidos a travs del sistema de
salud.
EL ACCESO A LOS ALIMENTOS BSICOS 187

tribucin de cupones para la adquisicin de tortillas y el de Li-


consa para la distribucin de leche.
Hasta 1990, el programa de distribucin urbana de Diconsa
comprenda tres tipos de tiendas: los grandes almacenes comer-
ciales propiedad de Conasupo; las tiendas pertenecientes a co-
merciantes particulares o a sindicatos, pero afiliadas a la red de
Conasupo bajo el compromiso de funcionar segn las normas
de precios establecidas por esa institucin, y las tiendas comuni-
tarias propiedad de los comits de vecinos, organizadas en for-
ma de cooperativa y conocidas como Centros Populares de
Abasto Comunitario (Cepac).
Con la reorganizacin de Conasupo, iniciada a fines de
1989, se cerraron los centros comerciales del primer tipo, argu-
mentando que no se justificaba subsidiar el abasto en zonas
habitadas en gran parte por la clase media. Las tiendas antes
concesionadas a los sindicatos se transfirieron a esas mismas or-
ganizaciones. Quedaron las tiendas comunitarias, las cuales se
consideraron de importancia primordial en el esfuerzo de distri-
bucin de productos bsicos en zonas de bajos ingresos. A este
sistema de tiendas populares se sigui otorgando un subsidio
Que se manifestaba tanto en la absorcin por parte de Conasupo
de los gastos de administracin del Programa de Abasto de Zo-
nas Populares, como en el nivel de precios controlados de los
productos vendidos en las tiendas.7
Los Centros Populares de Abasto funcionan en locales pro-
porcionados por los vecinos de los barrios. Al comprobar que
se han organizado debidamente y al comprometerse a invertir
trabajo no remunerado en el mantenimiento de las instalaciones
locales, los vecinos'pueden recibir un crdito en mercancas lla-
mado "capital de trabajo", que les permite surtir su tienda. En
!990, este crdito era de aproximadamente 500 000 pesos, y lo
otorgaba Diconsa por medio de su Programa de Abasto de Zo-
nas Populares Urbanas (PAZPU).
Durante los primeros aos de la dcada de los ochenta, los
Centros Populares tuvieron acceso a una canasta de alimen-
tos bsicos relativamente amplia, la cual en 1983 inclua maz,
tortilla, harina de maz, harina de trigo, leche, huevo, aceite ve-
7
Los gastos administrativos se concentran en los costos de operacin
Que han resultado ser mayores que el monto de beneficio a la poblacin (Co-
"al. 1988).
188 DE LA MILPA A LOS TORTIBONOS

getal, frijol, azcar y arroz, y a la que posteriormente se agrega-


ron pastas para sopa, sal, papa, jitomate, carne de ave, galleta
bsica, sardina, caf, chiles enlatados, cebolla, carne de puerco,
naranja y pescado seco salado. El precio a que fue entregada
la mayor parte de los productos manufacturados incluidos en la
canasta implicaba algn grado de subsidio.
A partir de 1985 esta situacin cambi. Entre ese ao y 1<>S
dos siguientes se retiraron los subsidios a una serie de produc-
tos manejados por Conasupo: arroz, pan blanco, sorgo, pasta
de soya, semillas oleaginosas y aceites. Esto permiti que la em-
presa redujera 140% el subsidio dado a los productos bsicos
entre 1983 y 1985.* Sin embargo, al entrar en vigor el Pacto a
fines de 1987, se vuelven a subsidiar los productos bsicos con
el propsito de mantener el control de los precios al consumi-
dor, pero se reduce el nmero de productos sujetos a subsidio
creando lo que entonces se llam una canasta de "superbsi-
cos" compuesta por frijol, tortilla, arroz, azcar, sal, pasta
para sopa, harina de trigo, harina de maz y caf en grano. En
consecuencia, los precios vigentes en los Centros Populares de
Abasto empezaron a subir.
En julio de 1990 se ajustaron de nuevo los precios ms nota-
bles, cuando virtualmente se eliminaron los subsidios de una se-
rie de productos que antes se consideraban "superbsicos", n '
cluyendo el frijol, el arroz y la harina de maz. El precio del
frijol salt de 910 pesos por kilo a 3 300, y el del arroz de 840
pesos por kilo a 1 900.
A la vez, en el afn de reducir los costos de operacin del
programa PAZPU, el programa de restructuracin de Conasupo,
puesto en marcha en 1990, prev la creacin de una instancia
intermedia entre Diconsa y las tiendas, compuesta por los Alma-
cenes Urbanos de Solidaridad regidos tambin por consejos po-
pulares, y la transferencia posterior de estos almacenes a las or-
ganizaciones de usuarios.
En materia de reformas a la estructura de subsidios vigente,
el complemento al retiro del subsidio general, que haba permiti-

* Las cifras al respecto difieren. De acuerdo con Conasupo, el monto del


subsidio a los productos bsicos baj de 224 miles de millones de pesos en 1983
a 12.2 en 1987; segn Sccofi el subsidio por el mismo concepto baj de 218 a
45 miles de millones en el mismo periodo (pesos de 1983) (Martin del Campo
y Caldern, 1990: cuadro 7).
EL ACCESO A LOS ALIMENTOS BSICOS 189

do abaratar el costo de la canasta bsica vendida en los Centros


Populares de Abasto, fue la progresiva definicin de una polti-
ca de subsidios dirigidos, en que se haca un esfuerzo por pro-
porcionar solamente dos productos bsicos la leche y la torti-
'I* a muy bajo costo a los-grupos que se consideraron ms
vulnerables.
La evolucin de esta vertiente de la poltica alimentaria se
analiza con detalle en las pginas que siguen. Por el momento,
conviene destacar el impacto que han tenido en la capacidad real
"5 las tiendas cooperativas de barrio estos cambios en los pre-
c,
os y estas reformas a la estructura administrativa, los cuales,
Por otro lado, todava no terminan de configurarse. Las organi-
zaciones populares sienten que el programa de apoyo al abasto
e
ne
n zonas de bajos ingresos est en peligro, y luchan por mante-
r algn grado de subsidio general para la canasta de produc-
tos bsicos. A la vez, intentan asegurar su participacin real en
'a distribucin de los productos con subsidio dirigido, y espe-
cialmente de la tortilla. Como se ver enseguida, se pretende que
'a poblacin con derecho a acceder a estos productos sea selec-
cionada de manera individual, con lo que las organizaciones po-
pulares
l
perderan totalmente su influencia en la asignacin de
s subsidios.

4. EL SISTEMA MAZ-TORTILLA: PRECIOS Y SUBSIDIOS

*~J sistema maz-tortilla ha sido el principal receptor de los subsi-


dios
c
otorgados por el gobierno mexicano a los alimentos bsi-
s. Esto es comprensible dada la importancia que tienen en el
consumo
rur
de la poblacin de bajos ingresos, tanto urbana como
al, como se observa en el cuadro V-4.
h
La funcin de Conasupo en la instrumentacin del subsidio
$|
a sido fundamental debido al papel estratgico que tiene en el
al
stema maz-tortilla. Los subsidios que Conasupo canaliza
sistema son de tres tipos: un subsidio por la va de los precios
e
,,a
equivale a la diferencia entre el precio de compra (de garan-
) ms los costos de operacin, administrativos y financieros,
y el precio de venta a la industria; un subsidio directo a la indus-
jaria procesadora del grano para masa y harina, que consiste en
diferencia entre el costo real de produccin y el precio de ven-
ta oficial, y un subsidio dado a travs de los programas socia-
190 DE LA MILPA A LOS TORTIBONOS

CUADRO V-4
Los subsidios al sistema maz-tortilla
(Millones de pesos de 1983)
Subsidios ai Programa M-T/Total
Ao mai? ma(z-tortillab Total %
1979 25 808 25 808
1980 34 963 34 963
1981 47 817 47 817
1982 56 921 56 921
1983 75 724 75 724
1984 69 006 610 69 616 1.00
1985 52 418 2 175 54 594 4.00
1986 18 097 2 073 20 171 10.00
1987 14 595 8 489 23 083 37.00
1988 27 534 9 274 36 808 25.00
1989 48 492 9 155 57 647 16.00
* Subsidio por diferencial de precios, a la industria harinera y gastos de
operacin.
b
Programa: Distribucin de tortillas y Programa Tortibonos.
Fuente: Martn del Campo y Caldern, 1990, cuadro 15: 107.

les de distribucin, como ha sido el de cupones o tarjetas (Mar-


tn del Campo y Caldern, 1990).
Hasta los aos ochenta, el subsidio dado a la industria era
de tipo general. Inclusive Conasupo venda grano subsidiado f
la industria de aceites y derivados del maz. Pero desde la crisis
slo abastece a la industria dedicada a la produccin de harina
masa y tortillas, y a la distribucin del grano a travs del sistema
Diconsa. En el primer caso, Conasupo canaliza el grano subsi-
diado a la industria de la harina para la fabricacin de harina
de maz, la cual tiene una gran variedad de usos incluyendo la
preparacin de tortillas. En el segundo, que ha sido el ms es-
tratgico dentro del sistema de abasto de las principales zonas
urbanas del pas, Conasupo provee grano subsidiado a la red e
molinos de nixtamal en donde se transforma en masa que poste-
riormente se entrega a miles de pequeas tortilleras ubicadas en
los barrios urbanos para la venta inmediata del producto fresco
a los consumidores. En el tercero, Conasupo provee de maz en
grano, harina de maz y tortilla a los consumidores rurales y ur-
banos de bajos ingresos, por medio de las tiendas urbanas y
EL ACCESO A LOS ALIMENTOS BSICOS 191

"Urales afiliadas al sistema de aprovisionamiento al menudeo de


Diconsa.
En 1983, el sistema maz-tortilla absorbi 34% de todos los
subsidios manejados por Conasupo; tres aos ms tarde esa ci-
fra subi a 50%. No obstante, el subsidio al sistema maz-
tortilla disminuy en cifras reales 76 por ciento.
El proceso de reforma de los subsidios al sistema maz-
tortilla, iniciado en 1984, ha sido principalmente una conse-
cuencia de las restricciones presupustales que obligaron a esta-
blecer los subsidios de una manera ms eficiente y con menor
c
osto, por lo cual fue necesario evaluar cuidadosamente su co-
bertura, la poblacin que habran de beneficiar y los mecanis-
mos de canalizacin.
La disminucin de los subsidios al sistema maz-tortilla se
'ogro mediante la reduccin de la diferencia entre el precio de
garanta del maz, o sea el de acopio de Conasupo, y la venta
^e grano a la industria, disminuyendo el acopio nacional e incre-
mentando el volumen de maz importado con un costo menor
debido a los bajos precios mundiales, otorgando un monto de
subsidios menor a la propia industria y reduciendo el subsidio
generalizado a la tortilla en favor de un subsidio dirigido que be-
neficiara slo a una poblacin seleccionada en funcin de sus
bajos ingresos.
Ha sido difcil disminuir la brecha entre el precio de compra
We garanta) y de venta a la industria; de hecho, slo en el perio-
do 1985-1986 se logr una tendencia en este sentido gracias a
Que se aumentaron los precios de venta a la industria en una
Proporcin mayor que los precios de compra. Esta situacin no
se pudo sostener durante el Pacto, y el precio de venta a la
mdustria se volvi a,situar 50% por debajo del precio de ad-
quisicin. En 1990 se cambi radicalmente esta poltica al anun-
ciar la suspensin del subsidio a la industria (vase cuadro ane-
xo-ii).
La restructuracin de los subsidios directos a la industria,
*s como el establecimiento de subsidios dirigidos, data de 1984.
Este proceso ha afectado profundamente el sistema de abasto y
de distribucin de tortillas, pues desde 1973 el Estado tena un
control amplio sobre el abasto en las grandes ciudades mediante
e
' sistema de dotacin de maz subsidiado a la industria. Nume-
r
osos grupos de inters han sufrido los efectos de esto: los due-
os de molinos de nixtamal, de la industria harinera y los miles
192 DE LA MILPA A LOS TORTIBONOS

de establecimientos que elaboran tortillas, as como la pobla-


cin consumidora. En consecuencia, a lo largo del proceso ha
habido modificaciones en los montos y mecanismos de instru-
mentacin, que en ocasiones han significado un retroceso en el
objetivo global de disminucin de los subsidios y una mayor pri-
vatizacin de los mercados.
Por el lado del consumo, el retiro del Estado del sistema
maz-tortilla ha sido un proceso polticamente delicado por tra-
tarse del alimento principal de la poblacin de menores ingre-
sos. No se ha formulado una propuesta alternativa viable en un
contexto en el que el control de los precios clave precios de los
alimentos y salarios es uno de los ejes de la poltica de estabili-
zacin. Ms bien, el debate se realiza en torno a cules son los
grupos que van a poder seguir participando en la distribucin de
un menor monto de subsidios. Por un lado, los molineros-hari-
neros presionan al gobierno para recibir mayores dotaciones de
Conasupo y para obtener permisos de importacin a fin de con-
seguir grano barato; por el otro, la poblacin organizada de*
manda el acceso a la tortilla subsidiada. Estas presiones se cana-
lizan hacia la Secretara de Comercio (Secofi) que es la instancia
responsable de la programacin y administracin del sistema
maz-tortilla en lo que se refiere a precios, subsidios, permisos
de importacin, autorizacin para establecimientos industriales
etc.; y hacia Conasupo-Diconsa que es la instancia que establece
los mecanismos de subsidio. En estos aos, lejos de retirarse del
debate, la Secofi y Conasupo se encuentran en el eje de las ten-
siones en torno a la lucha por los subsidios.
Veamos ahora el proceso de cambio en los mecanismos de
abasto de maz y tortilla en los aos ochenta; para ello, cabe re-
cordar brevemente las principales caractersticas de la industria
de la masa, harina y tortilla en Mxico.

4.1. La industria de la masa-harina-torlla y los subsidios


La tortilla se elabora a partir de una masa hecha con grano de
maz, cal y agua llamada masa nixtamalizada; debido a que sta
tiene un acelerado proceso de fermentacin y a que se descom-
pone rpidamente, las tortillas deben hacerse casi de inmediato-
Antes, la masa y las tortillas se elaboraban manualmente dentro
de la esfera domstica, pero en la actualidad la molienda de
EL ACCESO A LOS ALIMENTOS BSICOS 193

grano y la nixtamalizacin se realizan en los molinos que existen


en todo el pas. Incluso en el campo, las mujeres llevan su pro-
pio grano a estos establecimientos a que lo conviertan en masa
para luego hacer la tortilla manualmente o con un sencillo apa-
rato domstico. En las ciudades, en cambio, el procesamiento
industrial de la tortilla llega al producto final; el molino surte
la masa nixtamalizada a los establecimientos donde se elaboran
las tortillas con un sencillo equipo mecnico operado por una o
dos personas, las cuales tambin atienden al pblico. La tortilla
preparada de esta forma es de consumo inmediato. Por lo gene-
ral, las tortilleras son establecimientos muy pequeos, aunque
tambin hay otros donde se efectan todas las etapas del proce-
so, es decir, la molienda y la elaboracin de masa y de tortillas.
En 1989 haba en el pas 42 533 establecimientos dedicados
a la molienda de maz, produccin de masa nixtamalizada de
maz y elaboracin de tortilla. 22% de los molinos-tortilleras y
tortilleras se ubicaban en el D.F. y la zona metropolitana y Co-
nasupo entregaba grano subsidiado a 98% de los establecimien-
tos. En total, esta industria absorba 4.5 millones de toneladas
de maz de las cuales Conasupo distribua alrededor de 3 millo-
nes; 26% de ellas iba a la ciudad de Mxico y el rea conurbada
a un precio 45% inferior al que imperaba en el mercado libre.9
El maz no entregado por Conasupo tiene que ser adquirido en
el mercado privado a precios tambin libres.
Los industriales de molinos de masa nixtamalizada y torti-
lleras no tienen acceso a la importacin directa de maz, pues
se les han negado los permisos. Por lo tanto, tienen que abaste-
cerse en el mercado nacional para suplir el grano que no les ven-
de Conasupo. Esto afecta sobre todo a los industriales del inte-
rior del pas, quienes compran una parte importante de la
materia prima que requieren en el mercado libre, lo cual empuja
los costos al alza y hace muy difcil el control de los precios de
la tortilla. La Secofi reconoci de hecho esta situacin, al permi-
tir el establecimiento de precios diferenciales para la tortilla en
cada estado de la Repblica en el ao de 1990.
Otra manera de hacer la tortilla es con harina de maz nixta-

* Cifras de Conasupo, febrero de 1990; Conasupo, mayo 1990. Para 1990


se proporcionan las siguientes cifras: hay 30 685 establecimientos en la indus-
tria traKional de la tortilla y el 30<% se ubica en la ciudad de Mxico y el rea
metropolitana.
194 DE LA MILPA A LOS TORTIBONOS

matizada y mezclando harina con masa nixtamalizada. Desde


hace ms de cuarenta aos se establecieron las primeras indus-
trias donde se prepara harina de maz. Hoy en da, la nica
empresa privada que se dedica a ello, Maseca, cuenta con 11 f-
bricas en el pas, mientras que Miconsa, perteneciente a Conasu-
po, tiene cinco fbricas, con una tercera parte de la capacidad
instalada.10
La harina de maz nixtamalizada ofrece ms ventajas que la
masa desde el punto de vista del costo y comercializacin, ya
que, como no se descompone, se puede almacenar y la tortilla
elaborada con ella puede empaquetarse y conservarse; sin em-
bargo, esta ltima no es muy aceptada por los consumidores de-
bido a que tiene una consistencia y un sabor distintos. Tambin
se puede mezclar la harina con la masa nixtamalizada, lo que se
hace cada vez con mayor frecuencia debido a que esto permite
un ahorro de grano y, por lo tanto, abaratar los costos de pro-
duccin en las tortilleras. En 1989, 42% de los molinos-
tortilleras y 64% de las tortilleras mezclaban harina en la masa
(Conasupo, septiembre de 1989).
Dado que el rendimiento de grano es superior para la elabo-
racin de harina se estima que se obtiene 1.4 kilos de tortillas
con un kilo de grano mediante el proceso de harina y 1.1 kilos
mediante el proceso de masa ha habido siempre un inters por
parte del gobierno por incrementar la elaboracin de tortillas a
partir de harina, y efectivamente en los aos ochenta ha aumen-
tado el consumo de grano de esta industria mientras que la co-
rrespondiente a la industria tradicional ha permanecido estanca-
da (vase cuadro V-5).
Conasupo tambin suministra grano a la industria harinera,
principalmente a Miconsa. La empresa privada (Maseca) se
surte en Conasupo," el mercado privado e, incluso, en la ac-
tualidad satisface 50% de su suministro con grano importado,
gracias a los permisos de importacin que le han sido otorgados

10
Actualmente esta filial se encuentra en proceso de desincorporacin.
Lo importante seria evitar la constitucin de un monopolio de la industria de
la harina controlado por Maseca.
" En 1991 ya no reciba subsidio por diferencial de precios por parte de
Conasupo ya que el grano se le venda a 861 mil pesos por tonelada. El precio
de importacin, puesto en la planta industrial se estim en 417 mil pesos (Boru-
consa, 1991).
EL ACCESO A LOS ALIMENTOS BSICOS 195

CUADRO V-5
Balance del sistema maz
(Miles de toneladas)
1978 1983 1989
Oferta total 12 395 17 800 15 135
Nacional 10 930 13 100 11 725
Importado 1 465 4 700 3 410
Conasupo 4 700 2004
Privado 1 131
Existencias 1 200 590
Mermas 1 490 1 120 880
Consumo 12 395 17 800 15 135
Autoconsumo 4 200 3900 2 080
Comercializacin 8 195 13 900 13 055
Industria 4 020 10 000 9 370
Tortilla 3 435 4 500 4 570
Molinos y masa 2 690 3 1QP 2 190
Harina 745 1 400 2 380
Otra 587 5 500 4 800
Grano al menudeo* 2 680 2400 3 685
Diconsa 270 1 000 765
Privado 2 410 1 400 2 920
Incluye forrajes y semillas.
Fuente: 1978, Coordinacin General del Sistema Nacional de Evaluacin y del
Sistema Alimentario Mexicano, anexo, cuadro 2: 83.
1983, SHCP, 1985; 1989, Conasupo, febrero de 1990.

desde 1985. La importacin de maz por parte de la industria


Privada ha tendida a incrementar en los ltimos aos mientras
Que las compras nacionales se han estancado.12
En la fase de la transformacin industrial, los subsidios se
otorgaban a travs de los precios de la materia prima vendida
a la industria y las empresas harineras reciban, adems, una bo-
nificacin en efectivo por cada tonelada de harina de maz ven-
dida a granel; a esto hay que aadir los precios subsidiados de
energa, agua y combustible.
Hasta 1984, el subsidio al sistema maz-tortilla se otorgaba
12
La industria de almidn, un importante consumidor de maz ha tripli-
cado sus Importaciones y en 1990 se abasteci exclusivamente del mercado ex-
terno (vase cuadro V-6).
196 DE LA MILPA A LOS TORTIBONOS

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EL ACCESO A LOS ALIMENTOS BSICOS 197

a la industria de manera generalizada a travs de los precios de


venta de Conasupo y mediante el subsidio directo a la industria
harinera. En el ao de 1983 se produjeron 5.5 millones de tone-
ladas de tortillas y la industria demand un total de 4.5 millones
de toneladas de maz; 82% de este maz fue proporcionado por
Conasupo, y la mayor parte se destin a la industria de la masa
nixtamalizada; el 18% restante lo recibi la industria de la
harina y con ello cubri casi la totalidad de sus requerimientos.

CUADRO V-6
Compras y ventas de maz para la industria
(Miles de toneladas)
1988 1989 1990
Compras de maz
Nacional 2697 2382 2726
Conasupo 1742 1753 2186
Maseca 616 540 540
Almidonera* 339 89 0
Importado 2821 3135 3329
Conasupo 2327 2005 1873
Maseca 154 360 556
Almidonera* 679 860 900
Total
Conasupo 4069 3757 4059
Maseca 770 900 1096
Almidonera* 679 860 900
Ventas de Conasupo
a la industria de
la tortilla
Masa/Tortilla
Conasupo 2190 2432 2156
Harina
Conasupo 443 631 671
En grano
Conasupo/Diconsa 661 636 403
Total 3294 3699 3239
Se refiere al 70<7o de la industria del almidn.
Fuente: Secofi, Direccin General de Productos Bsicos.

El maz se entregaba mediante un sistema de dotacin en el


cual cada establecimiento tena asignado un volumen de entrega
198 DE LA MILPA A LOS TORTIBONOS

peridica de maz. Durante los aos siguientes no se ampliaron


los montos de las dotaciones, lo cual fue motivo de constantes
conflictos entre los industriales y la Secofi, que era responsable
del programa. En consecuencia, era difcil que la industria cre-
ciera pues para ello hubiera tenido que adquirir el maz en el
mercado libre.
Para protestar por la reduccin del margen entre los costos
al no poder ampliarse las dotaciones y los precios controla-
dos, los industriales miembros de la Asociacin Nacional de la
Industria de la Masa y la Tortilla (con 125 000 afiliados) hicie-
ron un paro de 24 horas en 1983, con el que demandaban un
aumento de 210% en el precio de la tortilla; en marzo de 1984
volvi a haber problemas y 507o de las tortilleras en el D.F. ce-
rraron por falta de maz, situacin que se agrav con una huelga
de transportistas.
Pero el problema principal del sistema de dotacin era que
el maz subsidiado no llegaba a todos los establecimientos, Pr
lo que no toda la poblacin tena acceso a la tortilla subsidiada-
Slo una tercera parte de los molinos y molinos-tortilleras reci-
ban dotaciones subsidiadas y stos estaban concentrados en el
D.F., el Estado de Mxico y las reas urbanas de Jalisco, Vera-
cruz, Guanajuato, Michoacn y Nuevo Len; es por ello que ha-
ba diferencias importantes en los precios regionales de la masa
y la tortilla. Otro problema lo constituan los desvos en el s0
del maz a que daba lugar el subsidio, tales como la reventa a
la industria de derivados de maz o para el consumo anima'
(Hewitt, 1987).
Estos problemas justificaban una revisin del sistema <Je
subsidios, la que adems era obligada por el ajuste al gasto Pu'
blico en esos aos. En 1984, el gobierno decidi cambiar el me-
canismo de subsidio a la tortilla, lo cual permiti una primera
disminucin importante del subsidio al maz sobre todo a par1
de 1986.
Se consider que la mejor manera de hacer llegar la tortj*
a los grupos de menores ingresos era distribuyndola a un prec>
preferencia! en las zonas habitadas por ellos, por medio de cana-
les especficos. La tortilla subsidiada se vendera por lo tanto en
tiendas del sector pblico y social; se utiliz entonces el sistema
de tiendas Diconsa y el programa de distribucin de leche Licon-
sa, as como tambin las tiendas gubernamentales y sindicales-
La tortilla distribuida de esta manera se venda en paquetes, un
EL ACCESO A LOS AUMENTOS BSICOS 199

Modalidad poco acostumbrada. Toda la poblacin que acuda


al tipo de tiendas sealadas poda comprar este alimento a un
Precio menor que en las tortilleras; sin embargo, se estim que
'a poblacin beneficiada era pequea, alrededor de 520 mil fa-
milias al da en 1985-1986.
El sistema de subsidio se manej mediante bonificaciones a
'a industria. Se otorgaba una bonificacin en efectivo a la indus-
tria harinera por tonelada de harina de maz vendida a granel.
La cuota de la bonificacin se determin por la diferencia entre
e
l Precio que fijaba Secofi para la venta del producto al consu-
midor y los costos de produccin de las empresas ms un mar-
gen de utilidad.
El sistema de subsidios por la va de dotaciones subsidiadas
* travs de las tortilleras tradicionales tambin se continu; de
hecho,
al
el subsidio generalizado representaba 99% del subsidio
sistema maz-tortilla. A partir de entonces se iqici una polti-
ca de precios dual: uno para la tortilla subsidiada y otro para
'a
a
tortilla "controlada"; el precio de esta ltima fue en aumento
re
fin de cerrar la brecha entre el precio controlado y el precio
al de la tortilla.
El sistema de subsidio mediante la bonificacin result cos-
toso y termin en 1986. En abril de ese ao se cambi al subsi-
dio mediante cupones entregados a la poblacin objetivo (los
'Jamados "tortibonos"). Este sistema sigui vigente hasta fines
de 1990.

4
'2 El subsidio directo: los "tortibonos"
El cambio en el sistema de subsidios fue el resultado de la de-
manda por parte de varias instancias. Primero, el gobierno tena
jnters
lQ
en establecer un mecanismo que permitiera racionalizar
s subsidios; al mismo tiempo, las organizaciones populares in-
tuan en sus demandas un mayor acceso al subsidio de la canas-
ta bsica y por tanto a la tortilla. Formalmente fue el Congreso
??*
bl
Trabajo quien present una peticin ante Secofi para cam-
ar el subsidio.
en
Con este cambio en el mecanismo de los subsidios efectuado
ra d
1986, se pretenda beneficiar mejor a la poblacin trabajado-
e menor ingreso y a los habitantes de las zonas urbanas mar-
inadas otorgando un subsidio selectivo.
200 DE LA MILPA A LOS TORTIBONOS

El nuevo mecanismo para establecer el subsidio consisti en


la distribucin de cupones, pronto llamados popularmente
"tortibonos", a una poblacin previamente seleccionada, deter-
minndose un ingreso familiar igual o menor a dos salarios m-
nimos como criterio para identificar a la poblacin objetivo.
El programa era controlado por la Secofi, que autorizaba la
emisin de tortibonos para su posterior distribucin a travs de
los canales establecidos. Las organizaciones sindicales fueron
las primeras en distribuirlos, posteriormente se formaliz su
operatividad con la mediacin de Diconsa y se asignaron cuotas
de cupones para cada uno de los canales de distribucin: las
organizaciones sindicales, los programas PAZPU, las tiendas Ce-
pac, los expendios de Liconsa, las tiendas de Conasupo, las con-
cesionadas, asociadas y otras de los sectores pblico y social y
agrupaciones sociales o comunitarias cuyos integrantes corres-
pondan a la poblacin objetivo.
Los portadores canjeaban estos cupones en las tortilleras y
el productor los utilizaba para pagar a los molineros la masa de
nixtamal que le entregaban; los molineros a su vez los canjeaban
en las sucursales bancarias en donde liquidaban las dotaciones
de maz adquirido a Conasupo.
El cambio en el mecanismo de subsidio signific una reduc-
cin financiera sustancial de 65%, producto de la disminucin
del subsidio generalizado. Para 1987, slo subsista el subsidio
a la industria molinera ubicada en la ciudad de Mxico y el rea
metropolitana. Adems, se redujo el volumen de subsidio a la
harina vendida a la industria de la tortilla, as como la venta de
grano de maz al sistema Diconsa rural (Martn del Campo y
Caldern, 1990: 78-79).
Como consecuencia de estas transformaciones, los precios de
la tortilla tambin variaron, y a partir de 1986 hubo tres distintos:
el controlado para el interior del pas; el que se aplicaba en el
D.F. y la zona metropolitana, y el de la tortilla adquirida con los
"tortibonos". Las cifras muestran que las diferencias entre estos
precios son importantes. En 1986, por ejemplo, la tortilla en el
interior del pas costaba 15% ms que en la ciudad de Mxico,
y un tortibono era 75% ms barato que el kilo adquirido en las
tortilleras de la zona metropolitana. Para 1990, la diferencia
era de 36% entre los precios controlados pero se mantuvo la di-
ferencia entre el precio en la ciudad de Mxico y la zona metro-
politana y el tortibono; sta disminuy luego a 64 por ciento.
EL ACCESO A LOS ALIMENTOS BSICOS 201

En 1989 se establecieron precios diferenciales para el inte-


rior del pas, ya que de hecho existan en el mercado. Ahora ca-
da estado fija el precio de la tortilla de acuerdo con las comisio-
nes estatales de seguimiento del Pacto. Esto provoca que haya
diferencias entre los precios de hasta un 100%. u En la ciudad
de Mxico y la zona metropolitana, el precio controlado del ki-
lo de tortillas equivale a 45% del precio promedio en el interior
del pas.
La tortilla vendida mediante el sistema de "tortibonos" ha
sido altamente subsidiada, pues el precio se mantuvo fijo (32 pe-
sos por kilogramo) durante cuatro aos en los que hubo una in-
flacin aguda (vase cuadro V-7). Esto implic que el subsidio
fuera de nuevo creciente. El subsidio generalizado tambin vol-
vi a incrementarse desde 1988 ya que, para sostener precios es-
tables a la tortilla de acuerdo con la poltica del Pacto, fue nece-
sario continuar con los subsidios a la industria. As entre 1988
y 1989, el subsidio generalizado aument 58%, mientras que el
subsidio dirigido disminuy. Esta tendencia se sostuvo hasta
enero de 1990, cuando despus de dos aos se aument el precio
de la tortilla a 120 pesos por kilo, incremento que, no obstante
la diferencia con el precio controlado (450 pesos por kilogramo)
signific un aumento de 275%. Durante ese ao se siguieron
ajustando ambos precios de la tortilla.14
El subsidio dirigido nicamente ha abarcado a una pequea
parte de la poblacin urbana. Entre 1984 y 1986, cuando se hizo
el cambio, si bien se duplic el nmero de beneficiados, este
subsidio alcanz a menos de 10% de las familias urbanas, por-
centaje muy inferior al que, segn el criterio de dos salarios m-
nimos de ingreso mensual, corresponde a la poblacin "pobre",
de la cual el programa slo cubri 35% en ese periodo.
En 1989, 1.3 millones de familias tuvieron acceso a tortillas
mediante los "tortibonos", lo que equivale a seis millones de
personas. Cada familia tena derecho a 14 kilos de tortilla a la
semana.
11
El precio de la tortilla al pblico en febrero de 1990 fue de 450 en el
D.F. y zona metropolitana, Taxco y Texcoco y 900 en Quintana Roo.
14
Se estima que en 1989 la industria de masa nixtamalizada produjo 7.1
millones de toneladas de tortillas, de stas 5.6 millones fueron elaboradas con
maz subsidiado directamente a la industria o a travs de la industria harinera,
la cual vende aproximadamente 80? de su produccin a la industria de la masa
y tortilla.
DELA MILPA A LOS TORTIBONOS

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EL ACCESO A LOS ALIMENTOS BSICOS 203

CUADRO V-8
Programa de distribucin de la tortilla subsidiada
Subsidio
nominal
Familias Volumen tortillas (millones
beneficiadas (miles tons.) de pesos)
1984 240 000 71.7 1 009.3
1985 520 000 139.7 5 674.5
1986 520 000 88.2 1 972.3
Tortibono
986* 428 000 144.0 8 094.0
1987 1 083 333 632.3 96 100.0
1988b 1 150 000 472.4 185 400.0
1989 1 300 000 203 000.0
1990 839 000 613.0 224 800.0
k
Abril-diciembre; enero-agosto.
Fuente: Diconsa 1988/1990-Conasupo.

l
Los habitantes de la ciudad de Mxico que corresponden a
%.5% de la poblacin total del pas son doblemente beneficia-
dos por los subsidios, pues en ella se distribuy 64% de los torti-
bonos y adems la tortilla es ms barata que en el interior.
Durante la vigencia del programa de "tortibonos" hubo
continuas y fuertes presiones por parte de la poblacin para am-
piar el numero de beneficiados. Pero esto fue siempre limitado
Por el presupuesto del programa y la dotacin de grano, segn
p cual se determinaba el nmero de cupones distribuidos. Seco-
| elaboraba el padrn de familias solicitantes con base en la so-
litud de demandas- recibidas en Diconsa, y ste se revisaba
constantemente igual que los canales de distribucin preferen-
t s . Los continuos ajustes, obviamente, dieron lugar a conflic-
t s y a manejos "polticos" en la canalizacin de los "tortibo-
nos". Por ejemplo, desde 1987 las organizaciones populares
comenzaron a manifestar su descontento por no recibir amplia-
ciones en la asignacin de tortibonos y porque stos se canalizan
Preferentemente hacia los programas PAZPU y Cepacs; por otra
Parte, tambin se disminuyeron los bonos distribuidos a travs
fe los sindicatos y las tiendas Conasupo. Mientras tanto, largas
stas de familias solicitantes de tortibonos quedaron en el cajn
en
espera de ser atendidas por la Secofi.
204 DE LA MILPA A LOS TORTIBONOS

El uso de los "tortibonos" para fines polticos por parte de


las organizaciones sindicales y populares fue un argumento
constante en la crtica al sistema, pero tambin dentro del mis-
mo sistema se encontraron desvos al uso apropiado del cupn-
En el mbito de la industria se manifest igualmente la inconfor-
midad por parte de los industriales. A medida que aumentab*
el precio del maz en grano, o a partir de la necesidad de adquJ-r
rirlo en el mercado privado, las tortilleras se resistan a recib'
los tortibonos y violaban los precios oficiales. ,
el
En julio de 1990, el gobierno anunci que se cambiara
sistema de subsidios a la tortilla de manera que el directo pudie-
ra canalizarse con mayor eficiencia a la poblacin realmente ne*
cesitada y a fin de disminuir de nuevo el subsidio generalizado-3
Este cambio obedece a varias causas, pero principalmente a un ,z
financiera, pues el aumento de los precios de garanta del ma
implicaba un mayor costo para Conasupo de mantenerse ls
subsidios vigentes; otra es el intento de avanzar en la desregla-c
rizacin del sistema de abasto, de modo que el Estado slo s
ocupe de atender a la poblacin ms "pobre" mediante el subsi-
dio dirigido.
El cambio se dio desde inicios de 1990, primero con el ajuste
en el precio de la tortilla en la ciudad de Mxico y la zona metro-
politana y luego con el establecimiento de precios diferenciales
para el interior del pas. Adems, en la ciudad de Mxico s*
elimin la distribucin de bonos en las tiendas Conasupo y cne
sector pblico y se redujo en 20% en las lecheras Liconsa y
los sindicatos (Conasupo, febrero, 1990: 5). Estas decisiones ses
tomaron al mismo tiempo que se "ajustaron" los precios de l
dems productos de la canasta bsica, con aumentos de 260"
para el frijol, 126% para el arroz, y 45^0 para la tortilla, alza*
que estn totalmente fuera de proporcin respecto de la polt'ca
del Pacto y el ndice de inflacin, que para el mes de julio era
de 17.3 por ciento.
Con el cambio en la distribucin de la tortilla con subsid'0
directo, que entr en vigor a partir de noviembre de 1990, ^
propone reducir el subsidio a la poblacin urbana al ajustar 1
precios controlados, otorgar subsidio slo a la poblacin selec*
cionada y abolir el sistema de dotaciones a la industria de la ma-
sa nixtamalizada.
El ajuste de precios plante una situacin contradictoria Pua '
ra la poltica antiinflacionaria del Pacto que oficialmente sig
EL ACCESO A LOS AUMENTOS BSICOS 205

^gente. De hecho, a fines de 1990, el precio promedio del kilo


de
tortillas no subsidiado era de 1 000 pesos en el interior del
Pas, cercano a su precio real, pero en la ciudad de Mxico se
Continu vendiendo el kilo de tortillas a 750 pesos hasta fines
de 1991."
En cambio se decidi que la tortilla con subsidio directo se-
n
.a entregada de manera gratuita para que as cada familia selec-
Cl
onada tuviera derecho a un kilo de tortillas por da.
La poblacin objetivo est integrada "por los sectores po-
pulares con ingresos familiares hasta dos veces el salario mni-
mo". De acuerdo con las cifras de la encuesta ingreso-gasto co-
respondiente a 1984, a este grupo pertenecen 8.3 millones de
aminas en total, de las cuales se estima que 3.5 millones son
Ur
banas.16 El programa se inici con 1.8 millones de familias y
p la primera etapa se distribuyeron semanalmente cupones
echados para la adquisicin del bien. Este mecanismo fue pos-
enormente sustituido por un mecanismo automatizado de ma-
n
era que cada familia tiene una tarjeta con cdigo de barras que
Permite un control electrnico a travs del registro de adquisi-
Cl
n en las tortilleras.17
Uno de los principales problemas del nuevo mecanismo de

,s
d En febrero de 1990, un estudio de Conasupo estim que 2.3 millones
3g toneladas de tortillas destinadas al consumo urbano seran subsidiadas,
" de la cantidad actual. Se supuso que la tortilla en el mercado no subsidia-
0
es tortilla elaborada con grano blanco, lo cual significaba que su porcentaje
* e j total producido sera de 60%, con un costo sin subsidio de 1 035 pesos
r kilogramo. Para el ltimo trimestre de 1990, el impacto sobre los precios
* del orden 0.68% en el INPC y 4.10% sobre el precio de la canasta bsica
"-onasupo, febrero de 1990).
t '* Estimacin basada en Corts y Rubalcava, 1990. En 1984, los 6 prime-
s dc
n cilcs de ingreso tenan un ingreso medio de 1.99 salarios mnimos. De ma-
r conservadora, se puede considerar que esto se aproxima a las familias que
j*rcjben un ingreso de hasta dos salarios mnimos, 8.3 millones de familias.
nT lo menos 70% de la poblacin rural (16.8 millones de habitantes, 3.3 millo-
es
de familias) se ubica en los deciles 1 al 3, con menos de un salario mnimo,
f lo cual no es aventurado estimar que las restantes se ubican en los seis
c a e r o s deciles, o sea que otro milln y medio de familias rurales tambin per-
j "* un ingreso inferior a dos salarios mnimos. En consecuencia, restan 3.5 mi-
0r,
es de familias urbanas con ingresos inferiores al salario mnimo.
17
En la primera etapa del nuevo programa se entreg una dotacin sem?-
al
. de cupones a las familias seleccionadas que se enviaban por correo. Miles
, e sobre postales con cupones nunca llegaron a sus destinatarios, pues la po-
cin pobre y marginada con frecuencia ni tiene domicilio postal.
206 DE LA MILPA A LOS TORTIBONOS

distribucin de la tortilla gratuita ha sido la seleccin y control


de la poblacin objetivo. Primero se levant un padrn de fami-
lias mediante censos y encuestas en los barrios populares de las
ciudades principales. Desde esa etapa hubo crticas a la forma
del levantamiento y su cobertura, pues hubo ocasiones en que
se favorecan ciertos barrios, mientras que se excluan otros. A
pesar de haber dejado fuera a las organizaciones populares, se
sealaba que con frecuencia intervinieron los criterios particula-
res de los representantes de las autoridades en las delegaciones
y colonias. Actualmente, tambin se distribuyen las tarjetas a
travs de tiendas comunitarias y Liconsa as como en mdulos
especiales para el registro voluntario de las familias.
Justamente, una de las "ventajas" que consider el gobier-
no mediante el nuevo sistema de distribucin, es que se elimi-
naran las organizaciones, tanto sociales como sindicales, de la
distribucin de los subsidios, lo cual permitir mayor transpa-
rencia, menos desvo y contrarrestar uno de los focos de de-
mandas de las organizaciones populares urbanas.
Se ha dado tambin mucha importancia al control y verifi-
cacin peridica de la poblacin objetivo a fin de que no sef
desve la tarjeta a familias que no califican para el subsidio. Po
ejemplo de un padrn original de 3.5 millones de familias se hi-
zo una depuracin y el padrn a mediados de 1991 era de 2.7
millones de familias. De stas estaban efectivamente incorpora-
das ai programa 1.9 millones, ms 500 mil registradas para ser
verificadas. La cobertura fue inicialmente en 132 ciudades, con
el objetivo de extenderla a 202 ciudades del pas."
Tambin se ha propuesto reorganizar la industria de la torti-
lla, a fin de otorgar el subsidio slo a la de la harina de maz
nixtamalizada y terminar con el sistema de dotaciones. Por con-
siguiente, cada industria concurrir al libre mercado para la
compra de insumos, pero Conasupo controlar la cantidad de
maz destinado a la produccin de harina de maz para tortilla
subsidiada. A su vez, la industria de la harina estara obligada

'* Actualmente no se otorgan tarjetas sin verificacin previa. La verifica-


cin se hace por mtodos indirectos, por ejemplo, las condiciones de la vivien-
da, si la familia posee bienes Ules como un coche, etc. El 35 1 de las solicitu-
des son rechazadas despus de la verificacin. Los datos respecto al programa
fueron obtenidos en una entrevista personal en la oficina de Programas Socia-
les de Conasupo.
EL ACCESO A LOS ALIMENTOS BSICOS 207

a
abastecer a las tortilleras afiliadas al programa de subsidios.
O sea, "Conasupo dotar a precio subsidiado a la industria tor-
tilladora la cantidad de harina para producir los kilogramos de
tortilla para el nmero de familias beneficiaras acordado"
(Conasupo, 1990).
Se realizara por fin un viejo anhelo de la poltica alimenta-
ria propuesta desde el SAM, la harinizacin de la tortilla, produ-
cida por medio de una industria eficiente, moderna y menos cos-
tosa que las pequeas empresas familiares artesanales de la
ndustria de la masa nixtamalizada."
Las decisiones recientes sobre el cambio en el sistema de
subsidios, constituyen un cambio radical en la poltica alimenta-
ria. La legitimacin frente a la poblacin afectada se basa en el
argumento de que se beneficiar a la poblacin realmente nece-
sitada y que se ampliar el subsidio dirigido. Al inicio, la res-
Puesta por parte de la poblacin no fue fcil. A fines de 1990
hubo frecuentes manifestaciones, sobre todo ante Secofi, en
Protesa por la caresta de la vida y la demanda de "tortibonos",
as como quejas de que las tortilleras se rehusaban a recibir los
nuevos cupones, pero para 1991 el sistema pareca haber entra-
do a una operacin sistemtica.
No obstante, la presin por parte de los consumidores para
seguir teniendo acceso a la tortilla subsidiada sigue latente, esto
en particular en la ciudad de Mxico. Los precios controlados
de la tortilla se han ajustado en el interior del pas para acercarse
a los precios reales de la tortilla, pero esto no ha sido posible en
a zona metropolitana de la ciudad de Mxico. En ella an sub-
siste el sistema de dotaciones a fin de que el precio de la tortilla
sin subsidio directo y precio controlado, pueda venderse a 750
Pesos el kilo, por lo -cual Conasupo sigui entregando maz en
grano a alrededor de 510 000 pesos la tonelada hasta fines de
1991, mientras que en el interior el precio era de 777 000 pesos
Por tonelada en 1990 y 865 000 en 1991.

" Los efectos sobre la industria de masa nixtamalizada, en cuanto a em-


Pfco. ingreso familiar, etc. no sern objeto de anlisis, pero seguramente lo ha-
br. La harinizacin de la tortilla requiere de la ampliacin de la industria. Ac-
tyalmente; Maseca cubre 617* del mercado. La otra empresa, Mioonsa, es una
''liai de Conasupo y probablemente se vender a la iniciativa privada.
208 DE LA MILPA A LOS TORT1BONOS

5. LA LUCHA POR LOS SUBSIDIOS

La demanda por el acceso al subsidio de los alimentos bsicos


se convirti en uno de los ejes de las luchas urbanas populares
a partir de 1983. Durante ese ano y el siguiente hubo continuas
movilizaciones en protesta por la caresta de la vida, encabeza-
das por organizaciones populares independientes. A la demanda
de la tortilla subsidiada se sumaron las demandas por el abasto
en general, as como otras relacionadas a viejos problemas de Ia
poblacin urbana marginal: vivienda, regularizacin de la te-
nencia de la tierra, etctera.
A raz de los temblores en la ciudad de Mxico en 1985, s*
tas luchas fueron retomadas. La demanda de "tortibonos" fu.e
una constante entre la poblacin, y por tanto un reclamo de di-
versas organizaciones populares y sindicales.
Debido a que las demandas de ampliacin de la cobertura
de tortillas subsidiadas han sido crecientes y las presiones n
han cesado, cuando se anunci el cambio de subsidio de "torti-
bonos" a cupones nominales y temporales, la reaccin no se hi-
zo esperar. La poblacin urbana, en particular en la ciudad de
Mxico, se moviliz en seguida en manifestaciones de descon-
tento, y aglutinaron una protesta global contra la poltica aU-
mentara de los ltimos aos. En concreto, se demandaba qu.c
no se cancelaran los programas, sociales ni el subsidio a la al'"
mentacin y abasto popular, y que permanecieran abiertos ' oS
canales de distribucin de los productos subsidiados con u
abasto suficiente.20
La poblacin no ha tenido una actitud pasiva ante el des-
mantelamiento de los subsidios, los cuales han sido uno de ios
elementos que han amortiguado el conflicto social potencial quC
podra haber causado la reduccin tan dramtica del ingreso
real que hemos sealado al inicio del captulo. Es por esto quC
al establecer los ltimos cambios, el Estado ha tenido que hacer
negociaciones sobre la marcha, como lo ilustra la cautela mos-
trada con respecto a la poblacin del rea metropolitana.

20
"Pacto conira el hambre" desplegado en La Jornada, 2 de agosto *
1990. Movilizacin el 23 de julio organizada por la Coordinadora de Consejos
Populares de Abasto que representa a ms de 400 centros Cepacs en la ciuda
de Mxico, la Regional de Mujeres de la Conamup y otras organizaciones P~
putares del valle de Mxico.
EL ACCESO A LOS AUMENTOS BSICOS 209

El costo social de los aos de ajuste y estabilizacin se ha


Prolongado en el costo social ocasionado por la restructuracin
y modernizacin. Es probable que esta nueva realidad genere
una toma de conciencia en las organizaciones en el mediano pla-
zo, manifestada en los comentarios de uno de los miembros de
las organizaciones urbanas populares:

Nos hemos dado cuenta de que los subsidios no solucionan el pro-


blema. ste va ms all, y concierne a los salarios... Aunque en
un principio s hay que luchar por los subsidios, hay que tener
como demanda que los niveles salariales se eleven segn la infla-
cin. Antes el salario alcanzaba para comprar leche, tortilla, pan,
frijol, arroz, azcar y aceite, ahora ya no. Que los salarios sean
ms justos y que nos alcance aunque sea para lo de la alimenta-
cin. Tambin creemos que el problema no es slo de consumo y
abasto sino que parte de la produccin. Queremos dar alternativas
y no ser slo contestatarios.

6. LOS PROGRAMAS DE ABASTO RURAL

En el mbito rural tambin ha habido una ampliacin de pro-


gramas de distribucin de alimentos. El abasto rural ha adquiri-
do una importancia creciente en la poltica alimentaria. El siste-
ma de abasto rural Coplamar-Diconsa sobrevivi a la crisis y el
nmero de tiendas aument de forma considerable, de 7 446 a
15 363, entre 1983 y 1988. Se estima que el sistema cubre a 17.8
millones de habitantes, esto es a la mayor parte de las comuni-
dades rurales con una poblacin de entre 500 y 5 000 habitantes
(Diconsa, 1989).
La continuidad del programa no solamente ha obedecido a
la crisis econmica global que ha afectado los salarios e ingre-
sos, y a que la poltica agrcola ha mermado seriamente la posi-
bilidad de ingresos por el lado de la produccin. Responde tam-
bin a la presin que han estado ejerciendo las diferentes
organizaciones campesinas por lograr un mejoramiento en el
abastecimiento de bsicos.
Las demandas van desde la lucha por establecer tiendas en
las comunidades, hasta el mejoramiento de los servicios presta-
dos y, fundamentalmente, el control de las tiendas comunitarias
por parte de la poblacin. Estas gestiones y las experiencias de
210 DE LA MILPA A LOS TORTIBONOS

apropiacin del sistema de abasto han sido unas de las luchas


campesinas ms existosas en los ltimos aos.21

6.1. La organizacin del sistema de abasto rural


El sistema de abasto rural es manejado por Diconsa por el lado
del gobierno, y por las comunidades a travs de las tiendas rura-
les. Estas tiendas son abastecidas por un almacn rural y son
operadas por la comunidad o dadas en concesin. Cada comu-
nidad elige un comit rural para vigilar el funcionamiento de la
tienda; a su vez, estos representantes en conjunto forman el
Consejo Comunitario cuyo fin es gestionar y vigilar el funciona-
miento de los almacenes rurales que las surten.
El buen funcionamiento del sistema de abasto ha dependido
fundamentalmente del papel activo de los consumidores organi-
zados. Paralelamente a la gestin de las organizaciones campesi-
nas por la apropiacin del proceso productivo, en los ltimos
aos ha habido cambios importantes en la gestin por el abasto
rural. Al respecto, Bartra seala:
En el mismo tiempo en que los agrupamicntos campesinos regio-
nales han desarrollado importantes experiencias en la apropiacin
del proceso productivo, las organizaciones de consumidores rura-
les han ido ocupando paulatinamente los espacios del abasto. Y en
muchos casos los sistemas de tiendas campesinas forman parte de
proyectos integrales de organizaciones de productores junto a los
aparatos de financiamiento, industrializacin, comercializacin,
etc. Los sistemas alternativos de abasto rural estn pasando de ser
aparatos de estado con interlocutores sociales de carcter formal,
a formar parte integral de las organizaciones campesinas regiona-
les. Paulatinamente la iniciativa y responsabilidad de la gestin se
va trasladando de Diconsa a los Consejos; de los funcionarios a
los campesinos. (Bartra, 1992: 337.)

21
Hay una amplia literatura sobre el tema de la lucha por la democrati-
zacin y apropiacin de las organizaciones campesinas por el abasto. Esto so-
bre todo en las regiones con una tradicin de organizacin comunitaria como
son los estados de Guerrero, Michoacn, Nayarit, Oaxaca, Puebla, Veracruz
Tabasco y Yucatn. Vase Bartra, 1992; Fox, 1991; Szekely, 1988. No obstan-
te, en la mayor parte del pais, la poblacin no ha tenido una participacin deci-
siva en el funcionamiento de las tiendas, sobre todo en el norte.
EL ACCESO A LOS AUMENTOS BSICOS 211

Aunque formalmente el Estado se declara en favor de la ma-


yor participacin y autonoma de la sociedad en las gestiones
para mejorar sus condiciones de produccin y consumo, la
apropiacin real del sistema de abasto ha sido un proceso con-
flictivo y de lucha y no se ha generalizado en todas las comuni-
dades rurales, sino que slo funciona en regiones especficas. Es
obvio que el xito afecta los intereses del comercio intermediario
privado, as como a la burguesa y la burocracia local y regional.
Los casos de xito han sido pocos y son el resultado de una lucha
persistente.
ste es el caso de la Costa Grande en Guerrero, donde las
comunidades lograron la transferencia del Almacn de Alcholoa
y sus vehculos e instalaciones al Consejo Comunitario y a una
asociacin de cafetaleros. Para ellos, el capital de Diconsa fue
sustituido por capitales comunitarios. "De esta manera el siste-
ma de abasto de Conasupo pas ntegramente a los campesinos
y qued totalmente en sus manos la responsabilidad de la ges-
tin lo cual constituye una experiencia indita y precursora a ni-
vel nacional." (Bartra, 1992: 340.)
Otra experiencia es la de Oaxaca en donde se cre la primera
coordinadora estatal de los Consejos Comunitarios de Abasto
(Szekely, 1988). sta surgi de la experiencia del Consejo de
Abasto de Pueblo Nuevo. Durante una dcada las comunidades
han presionado y luchado por mejorar el abasto de sus tiendas.
La continua lucha para asegurar el abasto y precios bajos les lle-
v a establecer comits de comercializacin paralelos a Diconsa.
La colaboracin conjunta de las comunidades pertenecientes a
la regin ha llevado a lograr el establecimiento de convenios con
productores de orras regiones para el abastecimiento directo de
bsicos. Las experiencias de organizacin en torno al abasto han
influido en la organizacin de cooperativas agropecuarias con
fines productivos y de comercializacin (Aranda, 1990).
La experiencia exitosa de algunas regiones apunta hacia una
vertiente en la que la poblacin rural puede mejorar el acceso a
los alimentos e integrar el sistema de comercializacin de in-
sumos-productos agrcolas-bienes bsicos dentro de un mismo
sistema distributivo. Como en el caso de la apropiacin del pro-
ceso productivo, aqu se plantea una alternativa frente a la pri-
vatizacin de los mercados rurales y al control por parte del
Estado de los procesos de distribucin. Esto parece contradicto-
rio, pues el traslado del sistema de abasto significa el traslado
212 DE LA MILPA A LOS TORTIBONOS

de parte de la capacidad de control sobre la-poblacin. De nuevo


se plantea la pregunta hecha con referencia a las organizaciones
campesinas, hasta dnde hay la intencin y voluntad poltica
hacia un cambio real que permita la autonoma de las organiza-
ciones, o hasta dnde es un mecanismo alternativo de coopta-
cin? De nuevo, la experiencia seala que la respuesta depende
del propio Estado y del margen de concesin-control que pueda
ejercer frente a la accin combativa de la poblacin organizada.

6.2. El subsidio del maz en las zonas rurales

El maz y el frijol son los productos de mayor venta en las tien-


das rurales. Por lo que se refiere al valor de las ventas por lnea
de productos, pasaron de representar 21% del valor de stas en
1983 a 34% en 1987, lo cual demuestra la creciente prdida de
capacidad de autoabasto en los cultivos campesinos. Esta situa-
cin es marcadamente diferente entre las distintas regiones. La
zona sur ha perdido capacidad de autoabasto, por lo cual las
ventas de maz y frijol han aumentado, mientras que en el sureste
y el centro la participacin de estos alimentos ha bajado.

CUADRO V-9
Porcentaje de participacin de la venta de maz y frijol en el valor total
de las ventas en las tiendas Conasupo/Rural, por regiones
Regin 983 1987
Sur 30.1 49.0
Sureste 40.9 35.0
Centro 37.2 28.2
Norte 5.3 30.7
Noroeste 2.5 2.3
Norte centro n.d. 14.5
Metropolitana 3.0 0.0
Total 21.1 34.3
Fuente: Diconsa.

En 1987, el volumen de maz en grano distribuido fue de


730.4 mil toneladas, cantidad que no ha variado mucho pues en
1989 era 765.0 mil toneladas. Por otra parte, el programa de res-
EL ACCESO A LOS ALIMENTOS BSICOS 213

tructuracin de Conasupo no pretende modificar el sistema de


abasto rural.
Con respecto a la venta de maz en grano, se continuar con
este mecanismo y con la venta de harina de maz en las tiendas
a precios subsidiados... "hasta que se cuente con un padrn
similar al de los sectores populares en zonas urbanas" (CONASU-
PO, 1990).
Los problemas que surgen en torno a los productos de las
tiendas Diconsa son: abasto, calidad y precios, y esto tambin
concierne al maz.
La diferencia de precio con respecto al de garanta ha au-
mentado con los ajustes recientes: de manejar un margen de co-
mercializacin de 14%, ste se increment a 20% y a partir de
julio de 1990 a 43%. En esa fecha, el incremento del precio
de maz fue de 53%, mientras que el de garanta fue de 15%
(maz no blanco). En el caso del maz blanco, que es el preferido
por los consumidores, el precio de venta en las tiendas ha au-
mentado a 860 pesos por kilo.
Por lo tanto, el subsidio a la poblacin rural es menor que
a la urbana. Hasta mediados de 1990, el subsidio per capita se
estimaba en 17.2 miles de pesos anuales mientras que el de torti-
bonos era de 46.2 miles de pesos anualmente. En la propuesta
de restructuracin de los subsidios per capita, el rural seguir
siendo la mitad que el correspondiente al estimado para la po-
blacin urbana (Conasupo, 1990).
Una de las quejas principales de los consumidores rurales es
la mala calidad del grano. Se trata de maz amarillo importado
de la ms baja calidad: maz quebrado, con impurezas y a veces
echado a perder hasta en un 30%. La poblacin presiona por
que Conasupo les Venda maz blanco nacional en vez de maz
importado.
Las demandas de la poblacin rural en relacin particular
con el abasto de maz, primero en lo que se refiere a la calidad,
suficiencia y ahora a los precios, cierran el crculo de la lucha de
los productores campesinos organizados por la comercializa-
cin. La posibilidad de canales de comercializacin directa en re-
giones excedentarias y deficitarias es el mecanismo lgico de
abasto rural: los circuitos comerciales regionales. Esto significa-
ra adems la venta de maz nacional de mejor calidad en las zo-
nas rurales.
El establecimiento de circuitos regionales de maz, lo mismo
214 DE LA MILPA A LOS TORTIBONOS

que bancos de maz manejados por las organizaciones campesi-


nas de productores y consumidores, constituyen una alternativa
tanto a la intervencin directa del Estado (Conasupo) como a
la privatizacin de los mercados de grano. Pero para que sean
factibles, es necesario que las organizaciones cuenten con infra-
estructura y capacidad financiera para solventar las operacio-
nes. Esto ha sido un obstculo fundamental tanto para la
comercializacin como para el abasto, y slo se ha logrado en
contadas experiencias.

7. CONCLUSIONES

Durante el periodo 1983-1990 ha habido cambios profundos en


la poltica de abasto de los alimentos bsicos. De un sistema al-
tamente subsidiado en los aos setenta y durante el auge petrole-
ro, se pas a una situacin de crisis en la que la poltica de esta-
bilizacin y ajuste oblig a contraer el gasto pblico y por tanto
los subsidios generalizados a los alimentos.
En el conjunto de los alimentos bsicos, el sistema maz-
tortilla es el caso ms complejo y el que se ha prestado a mayo-
res tensiones a lo largo de la cadena produccin-transforma-
cin- consumo. No slo porque es el fundamento de la
alimentacin de la poblacin, sino porque ha cobrado mayor
demanda a medida que sta se ha empobrecido. Adems, es el
alimento que ha estado sujeto a mayores subsidios a lo largo de
todo su sistema. Los intereses de los productores y los de los
consumidores no se contraponen de una manera directa, sitio
que son mediatizados por la intervencin del Estado.
La industria de la transformacin del maz, ya sea en masa
nixtamalizada, ya sea en harina, ha presionado mucho por au-
mentar las cuotas de dotacin de maz subsidiado. Este conflic-
to parece tender a resolverse en favor de la industria harinera,
a la que por una parte, se pretende dirigir el grano subsidiado.
y por otra, se le ha facilitado la compra de grano barato en el
mercado externo.
Por parte de los consumidores, el conflicto se genera en tor-
no al precio y el acceso a la tortilla subsidiada. Hasta 1990, el
acceso era la demanda prioritaria, y se haba resuelto a travs
de negociaciones entre el Estado (Secofi) y las organizaciones
populares y sindicales. Ante el retiro de los subsidios generaliza-
EL ACCESO A LOS ALIMENTOS BSICOS 215

dos y el cambio del sistema de "tortibonos" a tarjetas nomina-


les y fechadas, la respuesta fue una amplia protesta por parte de
la poblacin de la ciudad de Mxico y la zona metropolitana y
las autoridades a fin de cuentas, ofrecieron ampliar sustancial-
mente la ditribucin de tortilla gratuita.
La poblacin no esta dispuesta a ceder el beneficio de los
alimentos bsicos subsidiados, y el gobierno ha tenido que "re-
negociar" los trminos de esta poltica; primero con respecto al
monto de la poblacin beneficiada con tortilla subsidiada, y se-
gundo, se esperara aunque no ha pasado as, en relacin con los
subsidios a la canasta bsica de alimentos.22
Con el cambio en el mecanismo de subsidio al sistema maz-
tortilla, se estima un aumento alrededor del 100% en el nmero
de familias beneficiadas con un subsidio dirigido en el mbito
urbano, y en las reas rurales se estima un aumento en el vo-
lumen del grano distribuido por Diconsa del orden de 5SVo. Se
trata entonces de beneficiar a aproximadamente* 7 millones de
familias o 42 millones de habitantes, es decir 51% de la pobla-
cin, cifra que de acuerdo con los datos de Conal, comprende
a los pobladores que padecen una situacin de nutricin crtica,
vulnerable o en riesgo.
Son stos los "pobres" del pas? As es de acuerdo al crite-
rio de dos salarios mnimos. Sin embargo, cabe sealar que se
trata de una definicin de pobreza "relativa", pues se basa en
el criterio del salario mnimo, el cual a su vez tambin se ha dete-
riorado.
El anlisis de los conflictos a lo largo de la cadena maz-
tortilla nos lleva a la conclusin de que el dilema de los precios
no es quin paga -el precio alto (consumidor) o si se estimula a
la produccin (productor), sino que el eje del problema se ha
situado en los programas de estabilizacin y ajuste que han obli-
gado a reducir el gasto gubernamental. La poltica de estabiliza-
cin con el Pacto, oblig a recurrir de nuevo al subsidio crecien-
te para mantener precios bajos, lo cual pone de manifiesto las
contradicciones en un contexto mucho ms complejo: cmo

22
La liberacin de precios es recomendada por el Banco Mundial, pero
ste tambin recomienda que se sigan subsidiando todos los bsicos a la pob'a-
cin objetivo. El gobierno mexicano slo ha seguido estas recomendaciones
Parcialmente: 'ajust" precios y slo anuncia el subsidio a la tortilla y la leche
t-iconsa.
216 DE LA MILPA A LOS TORTIBONOS

equilibrar el costo del retiro de los subsidios? Cmo hacerlo


compatible con la poltica macro? En qu sector de la pobla-
cin va a ser menos conflictivo, en el de los productores dis-
persos, ineficientes y no competitivos a nivel internacional
en el de los consumidores poblacin concentrada, organizada
en sindicatos u organizaciones sociales?
Hemos visto que la distribucin de dicho "costo" se ha ne-
gociado con distintos sectores de la poblacin: mientras que los
precios de la tortilla no subsidiada han aumentado, la tortilla
con subsidio dirigido mantuvo un precio nominal estable duran-
te cuatro aos y hoy es gratuita, por lo cual el conflicto en torno
a los precios se traslad a la lucha por el acceso a los subsidios.
A fines de 1991, el proceso parece haber alcanzado un de-
senlace: del problema del recorte de los subsidios durante la cri-
sis financiera se ha llegado a la restructuracin de todo el siste-
ma maz-tortilla en el contexto de la desregularizacin.
Las implicaciones para los consumidores no son del todo
claras. Por un lado, la poblacin sujeta a los subsidios dirigidos
puede seguir teniendo acceso a una tortilla "barata" con la pro-
mesa de ampliar la cobertura. Pero el derecho a los subsidios co-
mo compensacin al deterioro salarial se ha transformado en un
programa "asistencial" y este cambio refleja tambin que el eje
de la lucha se ha trasladado del sector obrero organizado y de
las organizaciones populares los individuos, un indicador
de que dicho sector ha tenido una prdida sustancial de su poder
poltico en el nuevo modelo liberal. La restructuracin de los
subsidios a los alimentos ya no es consecuencia de una poltica
de ajuste en una situacin de crisis, sino de la reordenacin de
la economa y de un cambio en la funcin del Estado. La pobla-
cin organizada, tanto los productores como los consumidores,
ya tiene claro que la economa subsidiada ha llegado a su fin.a
De all que tambin va tomando conciencia de que el eje de I
lucha debe cambiar: el acceso a los alimentos por el lado de
la demanda lo permite un ingreso-salario con poder adquisitivo
real; y por el lado de la oferta lo permite un precio al productor
que signifique un incentivo real a la produccin.
VI. UNA DCADA DESPUS: EL MAZ
Y LOS ALIMENTOS EN LOS AOS NOVENTA1

1. INTRODUCCIN

En septiembre del ao 2000 regres a visitar algunos ejidos del


Valle Noroeste de Toluca, donde haba realizado trabajo de cam-
po a mediados de los aos ochenta. Era el periodo de precosecha
y los campos estaban con frondosas plantas de maz listas para
ser cosechadas. Sin embargo, cuando llegu al ejido Ortiz Ru-
bio,2 uno de los ejidos maiceros ms productivos de la regin, ya
que cuenta con punta de riego del sistema Tepetitln, no encontr
ninguna actividad preparatoria para recibir la cosecha. Las bode-
gas ejidales, ubicadas en la plaza central, estaban deterioradas y
vacas. Que diferencia a como las haba encontrado hace quince
aos, cuando los camiones iban y venan cargados con sacos de
grano y los campesinos estaban apurados en vender su cosecha
anual! Al inspeccionar la situacin un poco ms de cerca, encon-
tr, en la puerta de la bodega principal, algunas mujeres que
atendan a un grupo de nios sentados en mesas rsticas dentro
de la construccin. Hoy en da las instalaciones locales de lo que
fue Boruconsa estn destinadas a los desayunos escolares de 100
nios inscritos en el programa del OFF en la localidad, por lo que
en un rincn de la bodega se encontraba la despensa de alimen-
tos empacados con marcas comerciales destinados a los desayu-
nos escolares.
Este nuevo escenario en la plaza del ejido Ortiz Rubio ilustra
el cambio radical que ha tenido la poltica alimentaria en la dca-
da de los noventa. La problemtica de la seguridad alimentaria ha
pasado a ser una preocupacin de menor importancia, y en todo
caso el problema se contempla ahora desde la ptica del acceso y
1
Este captulo esta basado en varios documentos elaborados por la autora:
Appendini, 1998, 2000 y 2001.
2
El nombre es ficticio.

[217]
218 DE LA MILPA A LOS TORTIBONOS

del consumo, aun en el mbito rural. En este sentido, el cambio de


paradigma respecto a la poltica alimentara que dej atrs el "di-
lema de los precios" para centrarse en el abasto y la capacidad
de acceso de la poblacin para adquirir sus alimentos, fue adop-
tado por los diseadores de la poltica econmica en Mxico. Al
entrar en vigor el Tratado de Libre Comercio de Amrica del
Norte (TLCAN), con Estados Unidos como socio comercial princi-
pal y promotor de dicha poltica (junto con los pases de la
Unin Europea y las agencias financieras internacionales, as
como la OMC), se supuso que Mxico no tendra problemas de
abasto nacional, dado que Estados Unidos es quien vende 72%
del maz en el mercado mundial.
Sin embargo, el concepto de que toda la poblacin tenga ac-
ceso a los alimentos, plantea una dimensin muy compleja de la
problemtica alimentaria ya que implica la capacidad que tiene la
poblacin para adquirir alimentos, asociada a los recursos fsicos,
humanos, sociales y culturales disponibles para producir, com-
prar, intercambiar, u otros derechos que les permiten a las perso-
nas obtener sus alimentos. Como se ver ms adelante, la poltica
alimentaria en Mxico si bien, fue transformndose mediante un
proceso lento y no lineal, termin por enfocar muy parcialmente
los componentes de esta complejidad, por medio de los progra-
mas de pobreza que estaban destinados a una minora de la po-
blacin. Dejando el "acceso a los alimentos" para el resto de la
poblacin, mediado por la poltica macroeconmica y la evolu-
cin general de la economa.
La aparente simplicidad de la solucin dada al problema de
la seguridad alimentaria en nuestro pas, en trminos de acceso a
alimentos baratos, no ha sido tal y presenta una serie de comple-
jas interrogantes. Por un lado, tenemos el impacto de dicha pol-
tica, en la produccin de maz y sobre los millones de campesi-
nos maiceros del pas, que ya ha sido objeto de acalorados
debates. Por el otro, est la incertidumbre acerca de ciertos as-
pectos de la seguridad alimentaria, como es el garantizar a todas
las personas el acceso suficiente a alimentos nutritivos. En este
apartado, se discutir brevemente la evolucin de la agricultura
maicera y de la poltica alimentaria en el nuevo contexto de las
reformas a las instituciones rurales que se mencionaron en el ca-
ptulo III, y que para fines del milenio dio trmino a la restructu-
racin de la poltica alimentaria en Mxico.
EL MAZ Y LOS ALIMENTOS EN LOS AOS NOVENTA 219

2. LAS REFORMAS ECONMICAS E INSTITUCIONALES

Las reformas econmicas e institucionales, relacionadas con el


campo, fueron diseadas para fomentar el crecimiento de la acti-
vidad agropecuaria en una economa abierta. Para lo cual, fueron
encaminadas a proporcionar, tanto las condiciones que dieran in-
centivos a la inversin, como a la asignacin eficiente de recur-
sos para lograr mayor productividad y eficiencia. Dichas refor-
mas se insertan en un marco discursivo que identifica la excesiva
intervencin del Estado en la regulacin de la economa del cam-
po, como la causa de distorsiones que obstaculizaban la transfor-
macin del agro, y3 la persistencia de un campesinado pobre y
adems redundante. Las altas cifras de la poblacin econmica-
mente activa (PEA) en el sector agropecuario, que para 1990 eran
de 23.4% se contraponen al bajo porcentaje de 6% con el que el
sector contribua al PIB, e ilustran la direccin de tales reformas.
La expectativa era que la dinmica del resto de la economa, como
efecto de la apertura comercial, ira absorbiendo a la poblacin
rural afectada por las nuevas reglas de la economa.
Se liberalizaron los mercados de insumos y productos y se
reorganiz el crdito, se cancelaron los subsidios directos a la
produccin y se liber el mercado de tierras. LafiguraVI-1 resu-
me las principales reformas que se llevaron a cabo. A continua-
cin se describe cul fue, de manera agregada, el impacto en los
recursos destinados al sector.
En la grfica VI-1 se muestra el cambio que sufri el crdito
destinado a las actividades agropecuarias a party de la restructu-
racin de Bannirai en 1989 (vase tambin el captulo III). El
monto de crdito o'torgado por Bannirai en trminos reales baj
47% entre 1988 y 1990 y la superficie acreditada se redujo 73%.
De ah en adelante, Bannirai dej de ser una fuente de financia-
miento importante. Tambin se cerr la aseguradora agrcola Anag-
sa, posteriormente reemplazada por Agroasemex, y que en la ac-
tualidad opera sin subsidios. A pesar de estos cambios, otras
fuentes crediticias comienzan a adquirir importancia: el monto
de crdito otorgado por FIRA muestra una recuperacin a partir de
1990, el Banco de Comercio Exterior cobra importancia creciente
3
Pr>ra una reflexin crtica del diseo de las reformas y su fracaso, vase
Garca barrios, 1998.
220 DE LA MILPA A LOS TORTIBONOS

FIGURA VI-1
Reformas de los organismos pblicos al campo
Organismo pblico Reforma Nuevo organismo
Banrural 1989 Estratificacin
del crdito: productores
rentables Banca comercial
potenciales Banrural reorganizado, FIRA

h
marginales

1992 se deja de subsidiar


tasas de inters

Anagsa Cierre en 1989 Agroasemex


Conasupo 1989 se anulan precios de Aserea
garanta de arroz, trigo, Liberalizacin comercial:
soya, sorgo, crtamo. aranceles sustituyen
etctera permisos de importacin
Conasupo se restringe al
acopio de maz y frijol
1994 se anulan precios
garanta frjol
1999 cierre de Conasupo
Paraestatales 1990-1994
Tabamex, Inmecafe Priva tizado
Fertimcx Priva tizado
Prease Priva tizado
Albamex Privatizado
Servicios Ejidales
Firco Reorganizado
Servicios de extensin
rural Privatizado
Artculo 27 Febrero 1992 Reforma al Artculo 27
Procede
Tribunales agrarios
Registro agrario
Programa abatimiento
del rezago agrario
Ley Federal del Agua 1992 Ley de Aguas Nacionales
Comisin Nacional del
Agua (1989)
IMTA
Sustitucin de subsidios
a la produccin 1994 Procampo
1994 NAFTA
EL MAlZ Y LOS ALIMENTOS EN LOS AOS NOVENTA 221

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222 DE LA MILPA A LOS TORTBONOS

como fuente definanciamiento,igual que la banca comercial. Es-


tosflujosfinancierosson canalizados principalmente a la agricul-
tura comercial, la ganadera y la agro-industria. De tal forma que
en 1990, la banca comercial, ya en proceso de privatizacin, con-
tribuy con 34% al financiamiento de la actividad agropecuaria,
llegando as, a su punto mximo.
Sin embargo en los aos siguientes el crdito comercial dismi-
nuy por problemas de endeudamiento por parte de los producto-
res. Para los pequeos y medianos, y en particular para los ejida-
les, la restructuracin del crdito pblico signific un cambio
radical de la poltica sectorial ya que perdieron acceso a un recur-
so productivo. En parte, el nuevo programa "Crdito a la Palabra'
de Pronasol cubrira a los productores que no pudieron restructu-
rar su cartera vencida con Bannirai o que nunca fueron sujetos de
crdito por ser marginales. En la grfica VI-2 se observa el impac-
to en la superficie de crdito cubierto por las fuentes pblicas.
Destaca el desplome de la superficie cubierta por Banrural, que no
se recupera en la dcada, y 4la nueva presencia del Crdito a la Pa-
labra/Pronasol hasta 1996. El crdito destinado al maz obvia-
mente sigui la misma tendencia. Entre 1988 y 1990, Banrural en
la prctica dej de otorgar crdito a la superficie maicera de tem-
poral, que baj 83%. Esta situacin no se revirti sino hasta 1997
cuando se cubrieron cerca de 900000 hectreas con maz. En cam-
bio el crdito FIRA para maz se mantuvo, sobre todo para produc-
tores medianos y grandes (Myhre, 1998), mientras que en trmi-
nos de superficie, el Crdito a la Palabra a travs de Pronasol
compens en apariencia a Banrural. Este crdito fue destinado
principalmente a productores de maz y frijol en tierras de tempo*
ral hasta por dos hectreas. En 1990 cubri 1.9 millones de hect-
reas que aumentaron a 2.9 en 1993. El monto de crdito fue mu-
cho menor que el otorgado por Banrural, ya que slo cubri una
suma que equivala al costo de fertilizantes (la cuota Banrural cu-
bra los insumos y costos de labores). De all que el monto de cr-
dito en valor real fue menor y no se puede concluir que Pronasol
viniera a reemplazar al crdito de Banrural. En resumen, el acceso
al crdito se hizo ms difcil y ms caro sobre todo para los peque-
os productores; pero pronto tambin fue restringido para los pro-

De 1994 no se cuenta con datos para las dems fuentes de crdito.


EL MAZ Y LOS ALIMENTOS EN LOS AOS NOVENTA 223

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224 DE LA MILPA A LOS TORTIBONOS

ductores comerciales que cayeron en carteras vencidas con la ban-


ca comercial, lo que deriv en el movimiento del Barzn que se
aceler con la crisis de 1994.5
Otros indicadores relacionados con los cambios en la poltica
agrcola sealan la misma tendencia a la contraccin. Es el caso de
la venta de insumos agrcolas, como fertilizantes y semillas mejo-
radas, por una parte asociado a la falta de crdito, as como a la re-
duccin de subsidios, una vez que las empresas paraestatales Fer-
timex y Pronase fueron desincorporadas. De Janvry et al. (1997)
seala que en 1994 el uso de fertilizantes y semillas mejoradas
disminuy notablemente entre los productores ejidales, y plantean
incluso una involucin tecnolgica, si bien el Banco Mundial se-
ala que para 1997 ya se haba incrementado el uso de dichos in-
sumos, no lleg a los niveles de 1990 (Banco Mundial, 2000).
En los primeros aos de los noventa estos cambios fueron re-
alizados en un ambiente de debate, desconcertacin y expectati-
vas por parte de los campesinos y sus organizaciones frente a las
decisiones de los diseadores de poltica. Cabe sealar que stos
no formaron un bloque homogneo. Por lo menos en los prime-
ros aos hubo cierto espacio para la negociacin de recursos en
el mbito de la llamada poltica de concertacin. Por una parte, el
equipo de Salinas estaba empeado en el proceso de desregulari-
zacin del sector para integrar la economa a la globalizacin y
as crear condiciones atractivas para empresarios nacionales y ex-
tranjeros. Pero por otro lado, el mismo gobierno sostena un dis-
curso "modernizador" dirigido a los productores pequeos y me-
dianos para que se transformaran en productores "eficientes" y
competitivos, con el apoyo transitorio del Estado. As, en un ini-
cio, pareciera que el gobierno todava tiene que atender las de-
mandas sectoriales y garantizar un mnimo de condiciones de
sostenimiento de la economa rural y la produccin agrcola.
En este mbito se situaron algunos financiamientos " l s
campesinos maiceros a travs de Pronasol con el Crdito a la Pa-
labra, y ciertos debates alrededor de los precios de garanta. Ante
la eminente liberalizacin de los mercados, los productores acre-
centaron sus demandas de apoyos productivos al campo, en parte
para compensar la prdida de subsidios y en parte para apoyar la
s
Para anlisis detallados sobre el crdito al sector agropecuario y su im-
pacto entre productores, vase Myhre, 1996 y 1998.
EL MAZ Y LOS ALIMENTOS EN LOS AOS NOVENTA 225

llamada "reconversin productiva". La discusin de ese entonces


se dio en torno al monto y carcter de los subsidios que deberan
corresponder al nuevo marco normativo dado por los acuerdos
comerciales internacionales a que se suscriba Mxico.
La respuesta del gobierno fue Procampo (Programa de Apo-
yos Directos al Campo) anunciado en octubre de 1993. Diseado
con el objetivo de otorgar un subsidio que fuera semejante al que
Estados Unidos y Canad, los futuros socios comerciales, daban a
sus propios productores, y que compensara los subsidios a la pro-
duccin, siendo neutral en el sentido de no favorecer a ningn cul-
tivo, dejando las decisiones productivas a las seales del mercado.
Procampo es un programa de subsidio en forma de pago direc-
to a los productores, al cual tenan acceso todos los productores
que cultivaran alguno de los bsicos (maz, trigo, frijol, algodn,
soya, sorgo, arroz, crtamo) durante los tres ciclos anteriores al de
Primavera-verano de 1993, fecha en que se inici el programa. To-
dos
a
los productores que se inscriban en el padrn tenan derecho
Procampo cuya meta era cubrir aproximadamente a tres millo-
nes de productores incluyendo a un estimado de 2.2 millones que
no haban tenido acceso a los subsidios anteriores (crdito y pre-
cios
d
de garanta). As el programa se insert dentro de un discurso
e justicia y equidad, en beneficio de todos los campesinos.
e
Para el ciclo otoo-invierno de 1993/1994 el subsidio se fij
n 330 nuevos pesos (equivalente a aproximadamente 100 dla-
rs). El programa derram 5.3 millones de nuevos pesos corres-
pondientes a 13.5 millones de hectreas. Esta cobertura se man-
tuvo a lo largo de la dcada; para 1999 se beneficiaron a 2.9
nllones de productores en 13.9 millones de hectreas. Para en-
tonces
e
la cuota por hectrea era de 708 pesos, o sea, 238 pesos
n precios reales de 1994.
Contrario al espritu del Programa de Modernizacin del
Campo de 1990 en que se explicito un tratamiento diferencial de
los productores, Procampo, en su carcter de neutralidad, aplic
e
l subsidio indistintamente al tipo de productor. Pero los impac-
tos sobre los productores de maz fueron diferenciales. Por ejem-
plo, los productores de mayor productividad con ventas princi-
palmente a Conasupo, a precios de garanta salieron perdiendo
ante un subsidio por hectrea. Mientras que productores peque-
nos que no haban vendido maz podran ahora recibir el subsi-
dio. Por otro lado, Procampo de hecho signific una renta por la
226 DE LA MILPA A LOS T0RT1BON0S

tierra que en trminos absolutos benefici a los que mayor exten-


sin tenan de sta. As una estimacin con base en el tamao de
los predios productores de maz muestra que al inicio del progra-
ma, 70% del presupuesto de Procampo se destin a 35% de los
productores, que tenan ms de cinco hectreas, mientras que
los productores con menos de cinco recibieron 30% de esta parti-
da del presupuesto.6
El programa se proyect con una vigencia de 15 aos, con
apoyos que se deslizan hasta desaparecer. As el programa se co-
ordin con la clusula para maz que se estableci en el TLCAN,
como se observa ms adelante. Para el ao 2008 el mercado de
maz sera totalmente liberado y los productores no tendran ms
subsidios.
En enero de 1994 entr en vigor el Tratado de Libre Comer-
cio entre Estados Unidos de Norteamrica, Canad y Mxico.
Cuando Mxico negoci el captulo agrcola del TLCAN fueron
consistentes con los objetivos de una poltica de eficiencia y
competitividad, y amarraron la seguridad alimentaria con la ofer-
ta de grano proveniente del principal productor mundial. En elf
marco de un acalorado debate entre los tecncratas liderados po
Secofi, por un lado, y muchos estudiosos del campo, por otro,
que junto con las organizaciones campesinas propugnaban la de-
fensa del maz y los productores nacionales, el maz obtuvo el
mximo periodo de proteccin (15 aos) con tasas de aranceles
altos iniciales de 215% con una reduccin anual, as como cuotas
de importacin libre de arancel (empezando con 2.5 millones de
toneladas) que se aumentaran a 3% anual hasta su eliminacin
total (vase cuadro VI-l). En los aos siguientes efectivamente
se incrementaron las importaciones; entre 1994 y 2000 Mxico
import un promedio anual de cuatro millones de toneladas de
maz, como se observa en la grfica VI-3.
Para 1995, el proyecto "globalizador" haba definitivamente
vencido sobre cualquier intento de proyecto sectorial moderniza"
dor. La poltica agropecuaria del gobierno de Zedillo fue dbile
frente al discurso de la reconversin productiva y la necesidad d
reactivar el campo. La crisis de la economa desatada a finales
6
El maz ocup 61% de la superficie media cultivada entre 1991-1993 <**>
los nueve cultivos inscritos inicialmente en Procampo. Con base en esto se esf"
m la participacin por tamao de superficie.
EL MAZ Y LOS ALIMENTOS EN LOS ANOS NOVENTA 227

CUADRO VI-1
Aranceles y cuotas libre de importacin en TLCAN
Toneladas Toneladas Arancel
(millones) (millones) Ad-valorem
Ao Estados Unidos Canad Base=215%
1994... 2.5 1.0 206.4
1997... 2.7 1.1 180.6
2000... 2.9 1.3 145.2
2003... 3.2 1.5 90.8
2006... 3.5 3.5 36.3
2008 Libre Libre 0.0
Fuente: Sagar, 2000.

de 1994 y durante 1995 constri en todo caso los recursos fiscales


y de nuevo el logro del equilibrio macroeconmico tuvo prioridad.
As, el Programa de Alianza para el Campo, el instrumento
Principal de la poltica sectorial emprendida por el gobierno de
Zedillo en cuanto a objetivos y presupuesto, qued corto frente a
a realidad y los retos de los productores. En 1999 se destinaron
3065 millones de pesos al campo entre los recursos federales y
estatales a este programa, 32% de los recursos destinados a Pro-
campo en el mismo ao (5o Informe de Gobierno, 1999). En re-
lacin con el maz se encuentran el programa de Ferti-irrigacin
9ue promueve la aplicacin de agua y fertilizantes en forma efi-
ciente, el programa de equipamiento rural a travs del fomento
agrcola, canastas tecnolgicas de agricultura sostenible y meca-
nizacin de la agricultura con traccin mixta, el programa kilo
Por kilo que promueve la adopcin de semillas mejoradas y la
fundacin Produce para impulsar la investigacin aplicada y su
instrumentacin (Sagar, 1999).
La poltica alimentaria ya estaba anclada en el TLCAN. Para el
ao 2000, la evolucin de la economa y las decisiones de los
formuladores de la poltica haban acelerado el proceso de libera-
'izacin.
Los precios del maz se ajustaron a los precios internaciona-
les,
s
ya que Conasupo ajust los precios de compra a la baja hasta
desaparicin en 1999. A partir de 1994 fue claro que los es-
pacios de negociacin de los productores se iban cerrando. Las
228 DE LA MUJA A LOS TORTIBONOS

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EL MAlZ Y LOS ALIMENTOS EN LOS AOS NOVENTA 229

decisiones respecto al maz apuntaron claramente hacia este he-


cho y fueron un golpe severo a los campesinos maiceros. Con la
devaluacin del peso en diciembre de 1994, el precio en pesos de
maz importado se duplic, y se estableci muy por encima del
precio pagado por Conasupo que era de 650 pesos por tonelada.
Los campesinos esperaban beneficiarse de esta situacin, final-
mente por efecto de la tasa de cambio, eran competitivos, y pe-
dan que el precio fuera liberalizado. Si bien esto no era consis-
tente con la posicin histrica de las organizaciones campesinas,
si lo era con la poltica del gobierno tanto de Salinas como del
entonces nuevo presidente Zedillo. Pero la respuesta no obedeci
a la ideologa de mercado sino ms bien a criterios pragmticos,
aunque no menos consistentes, con las metas de la integracin
comercial. Prevaleci el criterio fiscal y el abasto de alimentos
baratos a las ciudades va el precio bajo de la tortilla. Conasupo
decidi mantener los precios bajos y compr maz a 715 pesos las
ltimas cosechas de primavera-verano al inicio de 1995, cuando
el precio del maz importado era de 1150 pesos por tonelada. En
julio de 1995 Conasupo fij el precio en 815 pesos por tonelada,
Pero para el mes de noviembre estaba pagando la entrante cose-
cha primavera-verano a 1050 pesos dada la escasez de maz en el
mercado nacional. Sin embargo, esta situacin que benefici a
los productores era coyuntura!. La decisin de liberar y desregu-
lar el mercado de maz era un hecho.
Otras medidas afianzaron esta decisin: en 1997 Secofi deci-
di de manera unilateral suspender temporalmente los aranceles
de importacin por arriba de la cuota establecida en aras de la se-
guridad alimentaria. As, la proteccin dada al maz en las clu-
sulas del TLCAN fue nulificada muy pronto. El Banco Mundial es-
tim que la tasa negativa de proteccin real para el maz fue de
~12.5% en 1994 pasando a -43.1% en 1996 y a -21.0% en 1997
(BM, 1999:23). Los productores maiceros definitivamente han si-
do los perdedores.
No obstante, la produccin nacional se mantuvo. Esto se
Puede explicar por las respuestas diferenciales de diversos tipos
de productores que construyeron distintas estrategias en el com-
plejo juego de negociacin o mejor dicho de "estire y afloje"
durante el gobierno de Salinas en torno al retiro de subsidios a
la produccin y la instrumentacin de un subsidio directo a los
agricultores, el Procampo.
230 DE LA MILPA A LOS TORTffiONOS

3. EL IMPACTO EN LA AGRICULTURA MAICERA

No obstante los cambios en la poltica agropecuaria, la produccin


de maz se mantuvo arriba de 18 millones de toneladas de 1993
en adelante. Dos fueron los elementos determinantes para que la
produccin de maz se mantuviera. Por un lado las decisiones
respecto a la poltica de precios concernientes a mantener a Cona-
supo como agente comprador hasta 1999; por el otro, las estrate-
gias alimentarias de las unidades campesinas.
Como se seal en el captulo I, en 1990 se liberaron los
precios de los cultivos sujetos a precios de garanta, con excep-
cin del maz y el frijol. Un alza del precio de maz blanco en
1990, tuvo una respuesta rpida por parte de los productores, so-
bre todo los comerciales. sta respuesta se mantuvo en los si-
guientes aos. Si bien, el precio real baj continuamente (vase
grfica VI-4), el maz tuvo un precio relativamente favorable res-
pecto a otros cultivos bsicos una vez que Conasupo se retir del
acopio de stos (vase grfica VI-5). Mientras Conasupo com-
praba maz, los productores tenan una salida segura a un precio
establecido en un contexto de incertidumbre de mercados.
Una respuesta no esperada fue la que dieron los agricultores
comerciales y empresariales en tierras deriego.La superficie sem-
brada de maz aument sobre todo en estas tierras y nuevas reas
se incorporaron al cultivo. As, Sinaloa, estado que nunca haba si-
do un importante productor de maz, se convirti en el segundo o
tercer productor del pas para mediados de los aos noventa, al pa-
sar de una produccin de 236 mil toneladas en 1990 a 2.1 millones
en 1999. Conasupo desempe un papel importante en asegurar la
venta de los nuevos "maiceros". Para mediados de la dcada, Si-
naloa se haba convertido en el principal abastecedor de Conasupo
que prcticamente se haba retirado de los estados maiceros cam-
pesinos. Para 1998 Conasupo adquiri 12% de la cosecha nacional
(de 23% en 1993/1994), de la que una parte importante provena
de Sinaloa, donde los rendimientos por hectrea de maz se incre-
mentaron de 5.4 a 7.5 toneladas entre 1990 y 1998.
De este modo en vez de una reconversin productiva hacia
cultivos de exportacin hubo una reconversin "perversa", los
empresarios prefirieron un mercado seguro y aprovecharon Pro-
campo, en vez de arriesgarse en los redituables pero riesgosos
mercados de exportacin.
EL MAZ Y LOS AUMENTOS EN LOS AOS NOVENTA 231

Precio 1994

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232 DE LA MOJA A LOS TORTIBONOS

V*
EL MAZ Y LOS AUMENTOS EN LOS AOS NOVENTA 233

Los campesinos pequeos y medianos siguieron cultivando


maz sobre todo como una estrategia alimentaria. Con el alza de
los costos de fertilizantes y la baja de los precios de garanta, mu-
chos campesinos 7disminuyeron la produccin excedentaria desti-
nada al mercado. Esto fue una respuesta ante la prdida de ren-
tabilidad del cultivo dado el impacto de las reformas econmicas
que incidieron directamente sobre el ingreso real de los produc-
tores. El ejemplo de un productor campesino "tipo" en tierras de
temporal muestra los erectos de las polticas de restructuracin
en sus ingresos que disminuyeron en trminos reales desde 1990
(vase grfica VI-6). As, en el ao 2000 la remuneracin al pro-
ductor de temporal con rendimientos de 2.5 hectreas fue de 65
das de salario mnimo (de 1994) en comparacin con 185 das
en 1990. En 1994, Procampo si bien signific un ingreso adicio-
nal al ingreso neto de los productores, no compens la prdida de
ingreso debido a la reduccin del precio de maz.8
Los productores campesinos excedentarios, por ejemplo de
Jalisco, el Valle de Toluca en el Estado de Mxico y la Frailesca
en Chiapas, que por ms de veinte aos haban sido los abastece-
dores del maz nacional, fueron los ms afectados por el retiro de
los subsidios.
"Ya no hay precio" fue la respuesta de las mujeres frente a
la vieja bodega Boruconsa en Ortiz Rubio. "Slo cultivamos pa-
ra comer, los hombres se han ido, slo regresarn para la cose-
cha. Trabajan en Toluca o en El Norte. Nosotras tambin ya nos
vamos, aqu no hay nada, mejor trabajamos en las casas de la
Ciudad de Mxico."
Hoy da, muchos campesinos han minimizado las labores de
cultivo y los insumos, as como reducido la superficie cultivada
con maz. En otras palabras, estn abandonando el paquete tecno-
lgico de larevolucinverde que slo era viable bajo los esque-

ClSe estima que unos 6.4 millones de toneladas se destinan al autoconsumo


(Sagar, s.f.J^
* El ingreso neto se estim para una hectrea de buen temporal con rendi-
mientos de 2.5 toneladas en condiciones tecnolgicas que utiliza slo fertilizan-
te qumico, semilla criolla y traccin animal. La fuerza de trabajo es familiar de
acuerdo con la metodologa del Anexo, captulo II. A partir d 1993 se sum
el ingreso proveniente de Procampo. Los indicadores que se deflactaron son el
INK: base 1994 y se convirti a un equivalente en salarios mnimos de 1994, ya
que equivaldra a la remuneracin del trabajo del productor y su familia.
234 DE LA MILPA A LOS TOKnBONOS

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EL MAZ Y LOS ALIMENTOS EN LOS ANOS NOVENTA 235

mas subsidiados en los aos setenta y ochenta, pero siguen culti-


vando la milpa para obtener lo suficiente para el consumo huma-
no y animal dentro de la unidad domstica productiva. Algunos
productores han adoptado la estrategia de integrar el cultivo de
maz con la cra de ganado/cuando esto es ms rentable.
Los hogares campesinos son cada vez ms dependientes de in-
gresos no prediales como fuente de subsistencia, tanto para adqui-
rir bienes y servicios como para enfrentar los gastos en la agricul-
tura de autoconsumo. Encuestas realizadas por el Banco Mundial
en ejidos mexicanos en 1994 y 1997 confirman estas tendencias.
En 1994,46% de los ingresos de los hogares ejidales provena de
fuentes no prediales, para 1997 este porcentaje se increment a
55% (BM, 1999). El trabajo asalariado fue la fuente de ingreso ms
frecuente, as 47% de los hogares estuvo involucrado en el merca-
do de trabajo en 1997, mientras que el empleo por cuenta propia
se present en 24% de los hogares. Cabe sealar que este ltimo
fue slo de 9% en 1994 lo que indica que la poblacin rural en-
frent mercados de trabajo restringidos. La migracin se ha con-
vertido en la opcin ms redituable para los pobladores del cam-
po. En la encuesta del Banco Mundial de 1997, en los ejidos 45%
de los hogares tenan a un miembro de la familia que haba emi-
grado a Estados Unidos y 80% tena a un familiar que resida fue-
ra de la localidad. Se estim que en 1998 las remesas de inmigran-
tes transnacionales fueron del orden de 5.6 mil millones de dlares
y que uno de cada diez hogares en localidades de menos de 2500
habitantes reciban remesas (Mohar. s.f.: 30).
Una interrogante que an no responden los estudiosos del
campo ni los diseadores de polticas, es si estos cambios en las
estrategias productivas han tenido efectos en el mercado de tie-
rras, una vez flexiblizado el marco legal para la renta y venta de
tierras ejidales bajo las reformas al artculo 27, apoyado a su vez
por la regularizacin de las parcelas ejidales mediante la certifi-
cacin de ejidos y parcelas que se realiza con el Procede. Por
ejemplo, se podra esperar la compactacin de tierras ejidales
para aprovechar economas de escala y as enfrentar los retos de
la competencia en el mercado, sin embargo no hay evidencia em-
prica sobre esto. Algunos estudios sealan que las transacciones
de tierra no se han extendido ni en nmero ni en espacio. Infor-
macin oficial seala que se ha registrado 5% de ventas entre eji-
datarios desde que se inici Procede. Tambin hay evidencia de
236 DE LA MILPA A LOS TORTENOS

que muchas de estas transacciones se realizaron principalmente


entre miembros de una misma comunidad y entre familias (Ro-
bles Berlanga, 1999).9
La mayora de las transacciones de tierra fueron realizadas
mediante la renta. As, de 1994 a 1997 hubo un incremento de
22% en este tipo de transacciones entre ejidatarios. La tendencia
fue que los ejidatarios con parcelas de mayor tamao tomaron
tierras en renta, mientras que los poseedores de parcelas peque-
as las dieron en arrendamiento (BM, 1999: 22-24).
Las respuestas y las estrategias a las reformas institucionales
han sido, diversas y no se han presentado unilateral ni acelerada-
mente. Cabe subrayar, que dentro del sector campesino, tampoco
se han retractado del mercado todos los productores campesinos.
De la oferta nacional de maz (18.4 millones de toneladas en
1998), aproximadamente 12 millones de toneladas entraron al
mercado (las seis restantes fueron destinadas al autoconsumo), de
las cuales una parte importante, fue producida por productores
campesinos. Si se considera que la produccin del ciclo otoo-in-
vierno (produccin de riego, procedente de productores comer-
ciales) es destinada al mercado en su totalidad (3.3 millones de
toneladas en 1998), restan 8.7 millones de toneladas (72% de la
oferta comercializada) procedentes de tierras de temporal donde
la mayora de los productores son pequeos y medianos.
En 1994, 28.3% de las unidades de produccin domsticas
ej dales fueron vendedores netos de maz y Conasupo recibi
52% de las ventas de este tipo de productores. Con la decreciente
intervencin de Conasupo en el mercado y el cierre en 1999 de la
empresa, los productores han tenido que enfrentar las reglas del
mercado privado. El fenmeno es reciente y an no se ha estu-
diado sistemticamente la conformacin de los mercados de maz
en el campo mexicano. Cabe sealar la experiencia de miles de
productores de maz que forman parte de estos esfuerzos a travs
de organizaciones campesinas. Es el caso por ejemplo de la AHEC
(Asociacin Nacional de Empresas Comercializadoras Campesi-

9
Procede (Programa de Certificacin de Derechos Ejidalej y Titulacin de
Solares Urbanos). El Programa se inici en 1993 y para 1999 70% de las co-
munidades agrarias haban regularizado las parcelas, lo que significa una co-
bertura de 6 3 * de los ejidatarios y comuneros con derecho agrario (Robles
Berlanga. 1999).
EL MAZ Y LOS ALIMENTOS EN LOS ANOS NOVENTA 237

nas) que ilustra las respuestas organizativas y productivas de pro-


ductores pequeos y medianos con base en la larga experiencia
organizativa y colectiva de los campesinos mexicanos. Actual-
mente esta asociacin representa a 220 organizaciones de pro-
ductores con 62300 miembros en 22 estados del pas.
Desde que se vislumbr la desaparicin de Conasupo, diver-
sos grupos de campesinos productores de granos bsicos y olea-
ginosas, en distintas partes del pas, fundaron una asociacin
para la comercializacin conjunta de sus cosechas. Las primeras
experiencias fueron compactar cosechas y hacer ventas conjuntas
a Conasupo beneficindose de bonos otorgados por mejor cali-
dad, as como el programa PACE que provea de sacos y, en algu-
nos casos, apoyos financieros para la comercializacin a travs
de programas como Solidaridad y Fonaes (Fondo Nacional de
Empresas de Solidaridad). Posteriormente las organizaciones
campesinas asociados a ANEC empezaron a aventurarse en el mer-
cado haciendo acuerdos con la industria consumidora de maz,
como por ejemplo, la industria harinera Maseca y la industria
aceitera, de tal manera que fueron ocupando espacios antes con-
trolados por Conasupo y compitiendo con el maz importado. En
1999 manejaban un volumen de venta de maz de 968000 tonela-
das, adems de ventas de sorgo, trigo y frijol.
ANEC tambin se asoci con una compaa vendedora de gra-
nos Siaomex, que vende directamente el grano de los agricultores
asociados. Otra de las actividades de la Asociacin, es la gestin
de apoyos financieros a las organizaciones locales y regionales,
tanto con la banca pblica como la privada, con nuevos mecanis-
mos, tales como ejfinanciamientoprendatario, negociando pagos
compensatorios a sus miembros a travs de Aserca. ANEC tam-
bin ha apoyado a sus miembros en la adquisicin de infraestruc-
tura, principalmente para la transferencia de bodegas que perte-
necan a Boruconsa en las comunidades y Andsa en los puntos
de consumo. Actualmente cuenta con 110 bodegas 10y almacenes
con capacidad de un milln de toneladas bajo techo.
La experiencia de ANEC muestra como se han enfrentado los
productores a los retos para entrar a las nuevas reglas del merca-

10
Informacin de los Anuarios de ANEC y comunicacin personal del di-
rector Vctor Surez.
238 DE LA MILPA A LOS TORTTBONOS

do. La organizacin de los pequeos productores para la comer-


cializacin, es una estrategia importante de apoyo a la produc-
cin y consumo del maz nacional, por lo que tendra que ser
apoyada por una poltica explcita.

4. LA POLTICA ALIMENTARIA POR EL LADO DEL CONSUMO:


LOS PROGRAMAS DE SUBSIDIO DIRIGIDOS

En Ortiz Rubio, el ejido ubicado en el noroeste del Valle de To-


luca, los campesinos siguen cultivando maz, pero slo para el
autoconsumo. Con la cada de los precios a los productores (60%
en trminos reales entre 1992 y 1997) y el aumento de los costos,
el valor producido imputado a precios de mercado es inferior a la
inversin en el cultivo, por lo que los productores "subsidian"
aproximadamente en 30% el maz que cultivan (Wiggins et ai,
1999). En la Sierra Jurez de Oaxaca, en las comunidades fores-
tales, las familias tambin continan cultivando la milpa. De
acuerdo con los datos de estudios de caso en cinco comunidades,
las familias tambin subsidian la produccin de maz ya que tie-
nen costos de insumos y necesidad de contratar mano de obra de
comunidades vecinas para una serie de labores dada la escasez
de adultos que han emigrado fuera de las comunidades. Se esti-
ma que las familias campesinas subsidian hasta en 53% los cos-
tos de cultivo de maz (Tejera et ai, 2000).
De acuerdo con los autores de estudios de caso en otras cua-
tro comunidades del Estado de Mxico y de Veracruz:

La gente siembra maz para asegurar su subsistencia y reproduc-


cin. Frente a un mercado laboral poco seguro y ante numerosos
obstculos en diversificar su produccin agrcola, producen maz
para tener, al menos, comida y combustible. Adems producen
maz de primera calidad, mientras que los comerciantes suelen
mezclar el maz bueno con el apto para los animales (Wiggins et
al, 1999: 100).

Estas estrategias alimentarias se repiten en millones de hoga-


res rurales en el pas y explican en parte por qu se ha mantenido
la produccin a pesar de la cada en la rentabilidad del cultivo
(Janvry et al., 1997). Pero no toda la poblacin rural puede dedi-
EL MAZ Y LOS ALIMENTOS EN LOS AOS NOVENTA 239

car recursos a sus milpas; en los estudios de caso del Estado de


Mxico y Veracruz, son las unidades domsticas de estratos alto
y medio las que en mayor medida producen sus propios alimen-
tos, y que en el caso de la tortilla, son las primeras que lo elabo-
ran en las casas. As, aun en'el campo, la tortilla de grano criollo
elaborado con masa nixtamalizada puede estar volvindose un
artculo de lujo!
Es cierto que desde hace generaciones, esa tortilla de calidad
dej de ser accesible para la poblacin de bajos ingresos en las
zonas urbanas. La tortilla subsidiada, bajo los esquemas de subsi-
dio generalizado y de los programas dirigidos, ya haba deteriora-
do su calidad con las prcticas de las tortilleras que mezclaban el
maz amarillo importado con harina, para mantener mrgenes de
rentabilidad ante los precios congelados.
La industria de la tortilla contina siendo integrada por las tor-
tilleras, los molinos de nixtamal y las empresas productoras de
harina. Mientras que las primeras estn dispersas en todo el pas,1 '
la industria de harina nixtamalizada se ha consolidado como un
verdadero oligopolio conformado por cuatro empresas entre las
que Maseca abastece 70% de la harina de maz y 32% de la mate-
ria prima que consume la industria de la tortilla nacional. Siguin-
dole, Minsa que abastece 28% de la harina (Sagar, s.f.).12
Durante la dcada de los noventa, los subsidios al consumo
de la tortilla continuaron bajo el escrutinio de los diseadores de
la poltica alimentaria que buscaban mecanismos de mayor efi-
ciencia, tantofiscalcomo en el sentido de incluir slo a la pobla-
cin ms pobre. Pero igual que en los aos ochenta, la restructu-
racin de los subsidios fue una tarea polticamente sensible,
sobre todo cuando se trat de afectar los intereses de la pobla-
cin urbana. As los "viejos" esquemas permanecieron a la par
que se instrumentaron nuevos, si bien las asignaciones presu-
pustales sealan el sentido de los cambios al reducirse los pri-
meros en favor de los segundos.
La dificultad de la transicin se manifest en el hecho de
que a mediados de la dcada todava haba tres precios al pro-

" A fines de la dcada la Cmara Nacional del Maz Industrializado repor-


t 45000 tortilleras y 10000 molinos de nixtamal (Sagar. s.f.: 27).
12
Ambas industrias han invertido en fbricas en Estados Unidos, y Maseca
en Centroamrica (Sagar, s.f.).
240 DE LA MILPA A LOS TORTTOONOS

ductor: uno para el maz blanco, otro para el no blanco y un ter-


cer precio para el grano importado. Cuatro precios al grano uti-
lizado como insumo por la industria de la tortilla: uno para la
de molinos y la masa en el Distrito Federal y Zona Metropolita-
na, otro para el interior del pas, un tercero para la industria ha-
rinera, y un cuarto para el grano vendido al menudeo por Di-
consa. Respecto a la tortilla haba un precio controlado en la
Zona Metropolitana, precios diferenciales en el interior del pas
y un kilo de tortilla gratis bajo el programa de subsidio directo
a las familias urbanas pobres.13
El subsidio generalizado a la tortilla mediante el precio con-
trolado en las grandes urbes continu hasta finales de 1998 cuando
se liber por decreto publicado en el Diario Oficial el 31 de di-
ciembre de ese ao. El precio por kilo de tortilla es (2000) de 4.00
pesos. A precios reales (1994) se mantuvo el precio de la tortilla
(1.24 por kilo en 1990 y 1.25 en el 2000); lo que significa que la
baja en el precio de grano no benefici directamente al consumi-
dor sino al ahorro en los subsidios. En trminos relativos la situa-
cin para el consumidor de ingresos bajos empeor (excepto para
aquellos con acceso a programas dirigidos) pues un salario mni-
mo en el 2000 alcanzaba para 8.7 kilos de tortilla, mientras que en
1990 con ste mismo, podan adquirirse 14.4 kilos.14
La distribucin de un kilo de tortilla gratuita a familias pobres
iniciado en 1990 lleg a un mximo en 1995 con 2.3 millones de
familias beneficiadas y luego perdi importancia, ya que para el
ao 2000 benefici slo a 1.1 millones de familias. En 1994 pas
junto con el programa de distribucin de leche, Liconsa a ser ad-
ministrado por la Secretara de Desarrollo Social. Parafinalesde
la dcada este Programa era administrado por Fidelist (Fideicomi-
so para la Liquidacin al Subsidio de la Tortilla) y tambin era ins-
trumentado a travs de los industriales de la masa y tortilla.13

13
El precio diferenciado entre maz blanco y no blanco dej de operar en
las compras de Conasupo en el ciclo primavera-verano de 1995. Los precios de
venta de grano a la industria de masa y harina subsidiados dejaron de operar.
En ese mismo ao siguen habiendo precios distintos de la tortilla entre las zo-
nas metropolitanas y las ciudades medianas y pequeas.
14
Estimaciones con base en el precio por kilo en el D.F. y el salario mni-
mo general.
'* De esta forma se fuerecortandola funcin de Conasupo. En el 2000 ha-
ba 9004 industrias afiliadas al programa (Poder Ejecutivo Federal, 2000).
EL MAZ V LOS AUMENTOS EN LOS ANOS NOVENTA 241

Una vez desregularizado el mercado de las tortillas, la vieja


pugna entre la industria de la harina nixtamalizada y la de moli-
neros y masa por las dotaciones de maz subsidiado no tuvieron
ms fundamento. Ambos se beneficiaran de la posibilidad de ad-
quirir el grano en el mercado privado, ya fuera nacional o exter-
no. Desde 1996 se otorg a los molineros organizados en asocia-
ciones o empresas el permiso de importar maz bajo el sistema de
cuotas asignadas. Como se recordar, la industria de la harina ya
haba tenido acceso, tambin por cuotas desde 1989.
Para la poblacin rural, tambin se continu el programa de
distribucin de productos bsicos a travs del sistema de tiendas
rurales administrados por Diconsa. La venta de maz en grano y
harina de maz fue un componente de este programa, hasta que
se suspendi en 1998.
Otros programas alimentarios especficos tales como los Pro-
gramas alimentarios del DIF, Liconsa, y del INI continuaron. Pero
con presupuestosreducidosentre 1998-1999 en 36% para Licon-
sa y 18% para el programa Conasupo/Diconsa (Scott, 1999).
Esta tendencia se observa en la grfica VI-7. Los presupuestos
asignados a cada uno de estos programas fue disminuyendo en tr-
minos reales. As como el gobierno del presidente Salinas haba
dado fin a los subsidios a la agricultura maicera, el de Zedillo dio
fin al sistema de subsidios generalizados al consumo de la tortilla.
Si bien, en el ao 2000, Fidelist, todava tena una partida presu-
puesta!. Pero la nueva modalidad de subsidio a los alimentos, ten-
dera a estar basada en los criterios de focalizacin y eficiencia, que
se lograran con la instrumentacin de Progresa. Haba transcurrido
ms de una dcada desde los primeros intentos de focalizar el sub-
sidio a la tortilla con los "tortibonos" para "progresar" en esta tarea.
El programa Progresa se instrument en 1997. Con Progresa se
logrfinalmenteun programa que instrumentaba los criterios de "efi-
ciencia" en cuanto a sus objetivos de impacto y administracin.16
Progresa es un programa de alivio a la pobreza que atiende
tres objetivos: salud, educacin y nutricin. El componente ali-
mentario comprende un pago monetario mensual por un monto
fijo a las familias inscritas en el programa. Este pago est condi-
16
Hay una amplia literatura al respecto, ya que Progresa fue objeto de una
detallada evaluacin al final del gobierno de Zedillo, vase Scott, 1999; Behr-
man y Hoddinot, 2000; Gertler, 2000, entre otros.
242 DE LA MILPA A LOS TORTIBONOS

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EL MAZ Y LOS ALIMENTOS EN LOS ANOS NOVENTA 243

cionado a que los miembros de la familia requeridos asistan al


Centro de Salud, pero no est condicionado a un gasto especfi-
co, por ejemplo, en alimentos u otros bienes. En 1999, este mon-
to fue de 115 pesos por familia. Sin duda, el subsidio a la ali-
mentacin responde a un concepto muy "neoliberal" que respeta
la libertad o preferencias del consumidor sin imponer el bien a
consumir. Afortunadamente, algunas" evaluaciones del impacto de
Progresa sealan que en los hogares participantes en el programa
se registr un aumento del gasto mensual de 10% principalmente
dedicado a los alimentos (83%) y una mayor diversidad y calidad
en los mismos (Scott, 1999:35).
Progresa pronto adquiri importancia como programa social,
y para 1999 cubri 2.0 millones de familias en extrema pobre-
za,17 de las cuales 80% estaba en zonas rurales. As, un acierto
del programa fue que ste puso trmino al sesgo urbano de la po-
ltica de subsidios al consumo de las dcadas anteriores.

5. CONCLUSIONES

Los diseadores de las reformas institucionales y econmicas del


campo esperaban una reactivacin de la agricultura basndose en
la inversin privada incluyendo la dinamizacin del mercado de
tierras y la reconversin de la estructura productiva volcada a
los cultivos competitivos en el mercado internacional. Los crticos
del proyecto vaticinaban que el impacto de la Iiberalizacin co-
mercial y el retiro de subsidios a la produccin conducira a la
agricultura campesina rumbo a la quiebra y por consecuencia a
una inmigracin" masiva del campo. La realidad ha sido mucho
ms compleja. El "sector agropecuario no logr una reactivacin,
las tasas de crecimiento fueron inferiores a la economa en su con-
junto, con promedios anuales de I.9.18 La participacin sectorial
en el PIB total baj a 4.4%, pero la PEA en actividades agropecua-
rias sigui siendo relativamente alta (21.1% en 1999)J9 En ese

17
De un total de 2.6 millones de hogares nirales pobres (Scott, 1999:27).
11
Con excepcin del alio 1995 cuando la economa en total se desplom
en -6.2% y la agricultura tuvo un crecimiento de 1.8 por ciento.
19
Indicadores Sociodemogrficos de Mxico, 1930-2000, WEGI, www.inegi.
gob.nu
244 DE LA MILPA A LOS TORTIBONOS

ao se registraron 3.7 millones de ejidatarios y comuneros y 1.6


millones de predios privados. Los campesinos no han desapareci-
do, pero sf han ajustado sus estrategias de vida a las nuevas condi-
ciones y han recurrido cada vez ms a la diversificacin de los in-
gresos de las unidades domsticas, incluyendo la migracin.
La produccin de maz tampoco se ha desplomado y por el
contrario ha llegado a un mximo nacional de 18 millones de tone-
ladas. Esto ha sido resultado de una poltica que se ajust a un pro-
ceso de negociacin entre distintos actores del sistema maz-torti-
lla, a veces lento y otras contradictorio con las tendencias
unilaterales de la apertura y las reformas econmicas. En este pro-
ceso, el papel del Estado cambi, pero no se retir por completo,
se crearon nuevas instituciones como la Procuradura Agraria y el
programa Procede, relacionadas con la propiedad de la tierra, as
como los programas de Procampo y Alianza para el Progreso de-
dicados a la instrumentacin de subsidios. Respecto a la agricultu-
ra maicera parece que durante los ltimos diez aos se afianz una
nueva dualidad: los productores competitivos, empresarios que se
avocaron al cultivo sobre todo en tierras deriegoy, los campesinos
pequeos que se retractaron al cultivo de subsistencia. Los pro-
ductores campesinos que producen excedentes para el mercado y
que fueron los ms afectados por las reformas econmicas, ya que
crecieron bajo el esquema "subsidiado", son los que enfrentan los
retos ms difciles para mantener su participacin, pero de ellos
depende una parte importante del abasto nacional de maz blanco
preferido para el consumo humano.
Por el lado de las polticas al consumo, la restructuracin del
subsidio a la tortilla que pas del subsidio generalizado al dirigido
y finalmente a su suspensin, fue un proceso largo y negociado
que dur casi quince aos. Por un lado, no fue factible terminar
con los subsidios generalizados ya que el control del precio a la
tortilla en zonas urbanas permaneci hasta finales de 1998. Por
otra parte, los programas focalizados estuvieron sujetos a varios
cambios: de los tortibonos se pas a los programas focalizados de
distribucin de la tortilla gratis a familias pobres y de all al che-
que Progresa. La mercanca maz-tortilla dej de ser objeto de
subsidio para ceder a un subsidio indiferenciado que dio prioridad
a la "preferencia" de los consumidores pobres. No obstante que,
como sealamos, millones de familias campesinas siguen diri-
giendo sus preferencias respecto a lo que quieren comer y por lo
EL MAZ Y LOS ALIMENTOS EN LOS AOS NOVENTA 245

tanto deben de "subsidiar" la produccin de maz para autoconsu-


mo con sus ingresos no-agrcolas.
Desde la perspectiva de que la poltica alimentaria debe avo-
carse a mejorar las condiciones de seguridad alimentaria, la trans-
formacin de la misma ha sido parcial. Con la desregularizacin
del sistema maz-tortilla y la focalizacin de los programas ali-
mentarios, la poltica alimentaria ha atendido al abasto nacional y
a la poblacin ms pobre, pero no se ha atendido al problema ms
amplio de seguridad alimentaria. De acuerdo con la definicin de
la FAO: el "que todas las personas tengan en todo momento acceso
fsico y econmico a suficientes alimentos inocuos y nutritivos pa-
ra satisfacer sus necesidades alimenticias y sus preferencias en
cuanto a los alimentos a fin de llevar un vida activa y sana" (FAO,
1996). Gran parte de la poblacin mexicana vive en contextos de
vulnerabilidad, con ingresos bajos e inciertos, mercados de trabajo
precarios, carencia de recursos productivos. El ingreso medio de
los hogares ha disminuido 19% en trminos reales entre 1989 y
1996 en todos los deciles de ingreso (Conapo, 1999). Los salarios
mnimos reales han disminuido 30% entre 1990 y 2000. Los hoga-
res en los deciles de ingreso ms bajos han adoptado estrategias
para no mermar an ms su situacin mediante la participacin de
ms miembros de la familia en actividades econmicas.
Para la poblacin rural la baja rentabilidad de la agricultura y
la creciente participacin en actividades no agrcolas para gene-
rar ingresos, ha transferido los factores de vulnerabilidad alimen-
taria fuera de la esfera de la agricultura para pasar a los mercados
de trabajo y otras actividades no agrcolas (Tejera et al., 2001),
contextos en que la poblacin rural, en general, tiene que optar
por actividades de baja remuneracin.
CONCLUSIONES

En un libro reciente, el autor hace la observacin de que si bien,


la poblacin mexicana ha cultivado maz y consumido tortillas
por miles de aos, desde el siglo XVI ha sido sistemticamente
desmotivada por las clases gobernantes, en favor del consumo del
trigo trado por los espaoles. Durante el porfiriato se sostuvo un
discurso "cientfico" enfocado a la nutricin para desacreditar la
dieta basada en la tortilla (Pilcher, 1998). Es slo hasta el periodo
de desarrollo hacia adentro (fines de los aos cincuenta hasta
principios de los ochenta) cuando se comienza a apoyar delibera-
damente el cultivo de maz y el consumo de tortilla como parte
de una poltica, para la cual, la funcin de la agricultura era la de
apoyar la transformacin y el crecimiento de la economa bajo el
modelo de industrializacin. Un componente clave de dicha pol-
tica fue el mantener los alimentos baratos como parte de una po-
ltica de contencin salarial. Este periodo ya termin.
Al iniciarse el siglo XXI, el maz y la tortilla han dejado de ser
objeto de la poltica alimentaria. La evolucin de la produccin y
el consumo de la poblacin depender de las decisiones de los
mltiples actores a lo largo de la cadena del sistema maz-tortilla.
Quedan muchas interrogantes pendientes respecto al futuro de
este mercado que'se encuentra en construccin desde 1999, ao
en que la Conasupo deja de operar como agencia estatal. Una de
las grandes preguntas surgidas ante los cambios ocurridos, es si
los productores maiceros podrn permanecer y expandirse en el
mercado, abasteciendo con maz blanco y criollo a los consumi-
dores para que stos sigan teniendo acceso a una tortilla de acuer-
do con sus preferencias. Para lo que, se requiere de una transfor-
macin en la organizacin productiva y de comercializacin
basndose en un proyecto que valorice la agricultura campesina, y
que enfatice la seguridad, calidad y sustentabilidad del alimento
principal de los mexicanos.

1247]
248 DE LA MILPA A LOS TORTIBONOS

Sin embargo, dicha transformacin ha fracasado una y otra


vez en los diversos modelos de desarrollo que ha emprendido el
pas, como lo hemos venido exponiendo. A lo largo de la historia
del desarrollo rural mexicano, diversos proyectos productivos
lograron cierto xito, que no obstante, fracasaron en cuanto a las
repercusiones esperadas sobre la gran mayora de la poblacin ru-
ral; los campesinos quedaron siempre marginados de los benefi-
cios del crecimiento econmico. A la larga, el resultado ha sido
una economa rural, y en general nacional, polarizada, que ha li-
mitado todo proyecto productivo exitoso a largo plazo, y que por
tanto, ha sido incapaz de resolver la demanda alimentara de una
poblacin creciente.
Durante toda la historia del desarrollo contemporneo, Mxi-
co sigui una poltica de alimentos baratos que privilegiaba a la
poblacin urbana. Las polticas de precios y comercializacin
fueron el enlace entre el campo y la ciudad, juego en el cual siem-
pre predominaron los intereses de la ciudad. El papel del Estado
fue clave en asegurar la creciente demanda de alimentos a pre-
cios bajos.
Los aos cincuenta y sesenta fueron dcadas marcadas por las
grandes oleadas migratorias a las ciudades que hicieron necesaria
la implementacin de polticas que satisficieran tanto la demanda
de alimentos como los requerimientos de mano de obra que exi-
ga la industrializacin. Tras el impacto de la Reforma Agraria de
los aos treinta, los campesinos pronto fueron marginados del
proyecto de modernizacin y limitados en su capacidad de au-
mentar sustancialmente la oferta para el mercado. Optndose por
apoyar a la agricultura de riego y empresarial para la provisin de
alimentos, poltica lograda exitosamente con el apoyo de la Revo-
lucin Verde y que explica, en parte, el xito de la agricultura me-
xicana desde los aos cuarenta hastafinesde los sesenta.
Como contrapartida la poblacin rural debi proveerse sus
propias necesidades alimentaras, y cuando acaso era tomada en
cuenta, se consideraba que los bajos niveles de ingreso de esa po-
blacin an no se hablaba de pobreza eran uno de los obs-
tculos a la ampliacin del mercado interno para la industria. En
ese entonces, todava no se tena conciencia de que era precisa-
mente la baja productividad de la poblacin campesina, el princi-
pal obstculo para el desarrollo mismo de la capacidad productiva
de la agricultura.
CONCLUSIONES 249

Durante todo el periodo de desarrollo exitoso, el dilema de


los precios, fue resuelto por el Estado que se encarg de fijar los
precios de los alimentos bsicos y logr un equilibrio precario en-
tre la poltica de precios de garanta, el acopio por parte de Cona-
supo (con crecientes subsidios a los gastos de acopios, transporte
y almacenamiento) y los subsidios generalizados al consumo;
toda la poblacin tuvo acceso a la tortilla a un precio bajo contro-
lado, igual que a otros bienes esenciales.
Para mediados de los aos sesenta, con la creciente demanda
de alimentos (dado el alto crecimiento de la poblacin) y el cam-
bio en la estructura de la demanda (con la creciente poblacin ur-
bana de ingresos medios y altos) por otro tipo de alimentos, se
lleg al lmite de crecimiento de la oferta de maz. Fue entonces,
cuando, se hicieron los intentos reformistas de reactivacin de la
agricultura de bsicos. El Estado sera el promotor principal de
la actividad agropecuaria mediante la canalizacin del gasto p-
blico en obras de inversin, crdito y en la creacin de mltiples
empresas e instancias a favor de los productores agrcolas. Tra-
tndose de atender, en particular a los ejidos, especialmente a los
campesinos productores de maz, para incorporarlos a la pro-
duccin comercial. De esta forma, se dio una expansin de la
infraestructura para el acopio y almacenamiento de granos, as
como de programas especiales de comercializacin y se ampli
sustancialmente el papel de Conasupo como agente de acopio y
de distribuidor. Sin embargo, la poltica de precios de garanta, un
elemento clave en el incremento de la oferta, fue vacilante y ca-
rente de una definicin clara, que no signific un cambio en la re-
lacin campo-ciudad, esto es, en el modelo de desarrollo que fa-
voreca lo urbanonndustrial.
El problema del abasto comenz a estar cada vez ms presen-
te porque el pas se estaba urbanizado rpidamente y contaba con
una de las mayores concentraciones de poblacin en el mundo, la
ciudad de Mxico. El Estado asumi entonces, la regulacin de
la industria de la tortilla, en 1974, a fin de asegurar el acceso de la
poblacin a la tortilla barata. El sistema de dotaciones de maz
subsidiado a la industria de molinos, harina, masa y tortillas se
generaliz en las ciudades ms grandes del pas, para garantizar
precios baratos. As, desde su inicio dicho control impidi el cre-
cimiento y desarrollo tecnolgico de la propia industria, excep-
tuando el caso de la harina.
250 DELAMILPAALOSTORTIBONOS

La resolucin del dilema de los precios se reparti; el erario


pblico carg con el mayor costo y los productores campesinos
de baja productividad, con la parte restante, mientras los consu-
midores finales fueron los menos perjudicados.
El programa SAM instrumentado en el periodo del auge petro-
lero, no cambi tampoco el mecanismo mediante el cual el dile-
ma de los precios poda ser resuelto, salvo que ahora, el costo co-
menzara a ser absorbido totalmente por el Estado. El problema
del abasto, se intent resolver mediante una poltica de apoyo a la
produccin de bsicos que planteaba un nuevo modelo de desa-
rrollo en el agro, basado en la transformacin de la agricultura
campesina y en la eliminacin del sesgo anti-agrcola del modelo
de crecimiento.
Sin embargo, la imposibilidad de que el Estado fuera perma-
nentemente el mbito en el cual se resolviera el dilema de los pre-
cios, se hizo evidente con la crisis de la deuda y el fin de los re-
cursos pblicos para gasto e inversin.
En el contexto de la crisis de los aos ochenta se present otra
vez el dilema dentro de un margen de maniobra ms estrecho an:
o se establecan precios que beneficiasen a los productores capaces
de reactivar a la produccin agrcola o bien, se privilegiaban pre-
cios bajos a los consumidores que mantuvieran los intereses del
sector urbano-industrial como haba sido histricamente, pero aho-
ra, a travs de la importacin del grano.
La poltica agrcola y alimentaria durante la crisis de los aos
ochenta no resolvi el dilema. Primero, el retiro de los subsidios a
los productores tuvo consecuencias negativas sobre la oferta y
principalmente sobre la posibilidad de mejorar la capacidad pro-
ductiva del sector.
Durante el gobierno de De la Madrid, se intent, en un inicio*
mantener los precios de garanta como un instrumento de fomen-
to a la produccin, a la vez que se contrajo el gasto pblico hacia
el agro en general. En esos aos las organizaciones campesinas
tuvieron un papel protagnico en la lucha por los precios de ga-
ranta, presencia que se debilit para fines de la dcada. Para
entonces los precios de garanta se haban congelado y las conse-
cuencias de la contraccin de los apoyos al campo se manifesta-
ban en la disminucin de la produccin de maz. Durante los ao
de crisis, la lucha por demandas productivas, en particular de &'
cios y subsidios, fue prcticamente desmantelada por los recorte
CONCLUSIONES 251

presupustales en el contexto del ajuste y la estabilizacin. Para


1989, los campesinos maiceros se vieron bastante desgastados
por los efectos de estas medidas y por varios aos climatolgicos1
adversos que haban mermado las cosechas. Para muchos, las es^
trategias de sobrevivencia individual, fueron una necesidad emi-
nente ante la escasez de recursos pblicos y el cierre de las viejas
formas de gestin con el Estado.
Desde los primeros tiempos de la crisis fue muy notoria la
preocupacin por el abasto y el acceso de la poblacin de bajos
ingresos a los alimentos bsicos. La ampliacin del sistema de
abasto de bsicos a travs de Conasupo-Diconsa y el subsidio a
los alimentos de la canasta bsica mediante el control de precios
y los insumos subsidiados, formaron parte de las negociaciones
con el sector obrero en tomo a la poltica salarial. Durante estos
aos, tambin se extendi el sistema de abasto a las reas rurales,
en parte por presiones de parte de las organizaciones campesinas
y por el creciente dficit en la produccin local y regional. As se
privilegi definitivamente el lado del consumo, aunque no fue una
solucin simple, pues el recorte del dficit pblico requera dis-
minuciones de los subsidios en general. Se inici la transforma-
cin del subsidio a la tortilla hacia la focalizacin, proceso difcil
dadas las movilizaciones de la poblacin urbana en general que
vea mermados sus ingresos reales por la inflacin y las recurren-
tes crisis econmicas.
Con la entrada del gobierno de Salinas se replante inicial-
mente la relacin entre el Estado y el campesinado. La poltica de
concertacin era un marco en que se gestionaran los apoyos pro-
ductivos con las organizaciones productivas. Una seal de que el
nuevo gobierno atendera un proyecto modernizador incluyente,
por lo menos de los estratos campesinos "con potencial producti-
vo", fue el aumento del precio real de garanta de maz y la dife-
renciacin de los precios del blanco y amarillo en 1990. Pero
pronto se impuso la poltica macroeconmica sobre la poltica
sectorial. Las reformas de las instituciones que ejercan la polti-
ca econmica hacia el campo y del Artculo 27 establecieron las
reglas para la transformacin de la agricultura competitiva y/o
complementaria a la integracin al TLCAN. LOS productores mai-
ceros tuvieron poca cabida en este modelo.
El dilema de los precios se haba resuelto por la apertura que
alineaba el precio de los alimentos a los internacionales y quedando
252 DE LA MILPA A LOS TORTIBONOS

el abasto garantizado con la importacin. Durante el gobierno de


Zedillo, la proteccin negociada para el maz fue de hecho des-
mantelada. Finalmente tambin se logr terminar con los subsi-
dios generalizados a la tortilla y la instrumentacin de una polti-
ca alimentaria focalizado, a los grupos ms pobres. En suma, la
poltica alimentara, se centr en los extremos de la cadena: en el
abasto a nivel nacional ya integrado al TLCAN y en los hogares
ms pobres, con un monto de dinero en efectivo a las familias. En
la era de la globalizacin se deban "modernizar" tambin los
hombres y las mujeres "de maz".
Al iniciarse el siglo XXI, se ha cambiado totalmente el entor-
no econmico e institucional de la produccin agrcola y la ins-
trumentacin de la poltica que tiene que ver con la alimentacin.
El "dilema de los precios" que fue el quid de las decisiones sobre
la poltica alimentaria en el periodo de desarrollo hacia adentro,
fue sustituido por la cuestin de la seguridad alimentara que con-
templa tanto al abasto como al acceso de la poblacin a los ali-
mentos. En la medida en que la economa de mercado es el para-
digma predominante en la agenda econmica internacional, la
seguridad alimentara ha dado prioridad al problema de acceso,
ms que al de produccin, que est resuelto va el mercado mun-
dial. Esto significa una dimensin mucho ms compleja de la se-
guridad alimentaria pues se refiere al conjunto de recursos y dere-
chos que tienen las personas mediante los cuales pueden tener
acceso a los alimentos, y que tiene que ver, a su vez, con todas las
dimensiones de la vida econmica, social y cultural de la pobla-
cin. No obstante, desde la perspectiva econmica, los estudios de
seguridad alimentara se centran en una perspectiva ms estrecha,
pero no menos complicada, esto es, en el anlisis de la generacin
de ingresos, muy articulado a la problemtica de la pobreza.
En el caso de Mxico, el debate sobre la poltica alimentara
ha comenzado a girar, sobre todo, en tomo al maz, y se ha resuelto
mediante el acceso al abasto va la importacin de Estados Uni-
dos. As, la agricultura ha dejado de tener una de sus funciones
primordiales en un proceso de acumulacin: la de proveer de ali-
mentos baratos a la creciente poblacin cada vez ms urbana.
La resolucin del abasto en el contexto del TLCAN es una vi-
sin simplista de la cuestin de seguridad alimentara, como lo es
tambin la atencin focalizada por el lado del consumo. Una vi-
sin ms amplia por el lado del acceso a los alimentos, que consi-
CONCLUSIONES 253

dene la vulnerabilidad y el riesgo de la poblacin pobre en gene-


ral, cuyas condiciones de vida no han mejorado en los ltimos
diez aos, de acuerdo con indicadores de pobreza, no est presen-
te en las preocupaciones de la poltica alimentaria actual. Mucho
menos una dimensin de la .seguridad alimentaria ms compleja si
se considera el concepto aceptado por los pasesfirmantesde la
Declaracin de Roma, referentes a que la poblacin debe tener
acceso a alimentos inocuos, nutritivos y de sus preferencias.
En el caso del maz esto nos obliga a tener en cuenta las pro-
piedades del maz blanco frente al amarillo forrajero importado.
El maz blanco o criollo, como es sabido, es el preferido para el
consumo humano dada su mejor calidad. Cuestiones como maz
libre de toxinas y cultivado con semillas no transgnicas son te-
masreferentesa la inocuidad de los alimentos y una tortilla echa
en base a masa nixtamalizada en vez de una tortilla de harina de
maz industrializada, son asuntosrelativosal tema de preferencias
de los consumidores.1
Bajo esta perspectiva, los retos para la poltica alimentaria
son vastos y complejos, y necesariamente tienen que volver a
plantear la cuestin de la agricultura maicera y campesina. El reto
para el campo tiene que contemplarse desde un modelo de desa-
rrollo en general; si bien es deseable que una parte creciente de la
poblacin rural pueda participar positivamente en actividades no
agrcolas, es tambin deseable que la agricultura campesina pue-
da tener un espacio viable articulado a los requerimientos de
abasto de alimentos en trminos de cantidad y calidad. Un espa-
cio para la agricultura maicera tambin est relacionado a la de-
fensa de la biodiversidad y a lariquezade material biogentico de
variedades de maz en Mxico.
El entorno paramantener un espacio agrcola campesino pro-
ductor de alimentos est fuertemente arraigado a la organizacin
social y cultural del campo mexicano que hasta pocas recientes ha
sido confrontado radicalmente por las reformas de la poltica econ-
mica. En la actualidad, las decisiones respecto a la poltica alimenta-
ria se enfrentan con elretode ajustar los enfoques de la misma, de tal
manera que sea posible reconocer e incorporar el potencial de una

1
Hasta inicios de 2001, el uso de semilla transgnica no es permitido en
Mxico Sin embargo no hay control sobre el origen del maz importado.
254 DE LA MILPA A LOS TORTIBONOS

poblacin rural campesina como productores organizados y produc-


tivos, afinde reconstruir un entorno institucional que pueda apoyara
la agricultura productora de alimentos de acuerdo con los requeri-
mientos de calidad y preferencias de la poblacin.
Las preguntas que nos quedan por responder son, si ser po-
sible lograr que todos los mexicanos y no slo los agricultores
de subsistencia tengan la opcin de comer una tortilla de masa
nixtamalizada con maz criollo?, y si esto sucede, si estaremos
dispuestos a pagar por ello, no slo como individuos, sino como
sociedad? En este sentido se abren alternativas, tales como la va-
lorizacin de la agricultura maicera desde los criterios de seguri-
dad alimentaria y de sustentabilidad ambiental y social, para una
poblacin mexicana que en el nuevo milenio deja atrs la moder-
nidad "tradicional" y entra a una "modernidad'* sustentable, como
es la tendencia de la agricultura en Europa. Quizs ste sea an,
un planteamiento utpico en el Mxico actual, pero lo que es cier-
to es que el proceso de transformacin del sistema maz-tortilla
durante la ltima dcada, abre sin duda nuevas interrogantes so-
bre el campo y la comida de la poblacin mexicana.
ANEXO ESTADSTICO
ANEXO ESTADSTICO 257

o o o - 0 0 - 0 - > < S 0 0 0 0 co <S NO l> n >0

SI
\ CO 00
a ^ CJ<N ci <i vo v >e o ^t oo n oo ^ r r i
<N<scicNHc^<sc^r4<sp4ci~^--Ps<srt^(>icfo
N
CMJO

a
c

ec>2>>c^veoofoooooc*t^>Oror^>OooriMM. poooiQ
O O O O . >CM.

>o oo m m n oo ro ooff>oo r ^ co vi r r-; ro r; co o


c ci wS r- <s r~ o
HooocjcsvowSKMKcie^vSuScicJ-fSJQ ^ i Dn ;- \ O Ci
o\ * \ CN >o M > o o r o o o n T f f c s r ^ O ^ - O w i t N

oo \o oo r- . n o\ n oo oo r > o * N n oo
iriootocro'pJ<r!>0
cMo c' oI iNo >- n ^ >r! S r 0 ; * 0 ^ r ; f s ' 2 t
foinvoio^fcyvitrovocSfoovc-SiQSSSSiOE;
^ ^*^^ror0^rF---*?sec7>ooO\0\\oo
:8
to
oi^ r o ' p o v o o ^ r o ' r ^ 3 ' r S ^ ^ o 5 ' ^ > j N
w><scoos^rFS>o!S^-^s35r*e-- > i o i o * r < * o v

I N rn r^- M
M . r ji -Oml ^
o i o
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N sMo' N
W No So gi sa i n r ^S n2 O2 MSn S s2 i S
* m m ri r> oo i> r~ oo t - r oo oo r~<o <r> >n r oo o o r-
n - n"

i t - ( s r } - - oo > r ** r N ao -' -" O >pov>>OcjC2

<*vor-*> ro o ^ M C t o o e j r - f s v o e j o o c o r j Q o
io>OvOvooooo^ooosooooovC>oor--oooooooor4^0forM

I ioo3i2o*Sri^t^rr*^t^t-t^r-oooooooooo
,>**J\3!***0\CT>0>C^eT>a>>C7>00C7\Ov<Jv<J\0
DE LA MILPA A LOS TOKITBONOS

OvOvonwioor--o>oow)oooor^oo -o

i M N N N N M N P I M N
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IISSSSSlsSlIS"2 i
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^ Cv O ^ O^ < I
ANEXO ESTADSTICO 259

CUADRO ANEXO-2
Consumo de maz, 1960-1999
(Miles de toneladas)

Aos Aos
1960 4 991 1980 11686
1961 6 280 1981 12 078
1962 6 351 1982 12480
1963 7 346 1983 14 921
1964 8 218 1984 15 014
1965 7 759 1985 15 676
1966 7900 1986 14642
1967 8 035 1987 14428
1968 8181 1988 13 320
1969 8 329 1989 13 900
1970 8480 1990 18608
1971 8 501 1991 15 616
1972 8 762 1992 18214
1973 9051 1993 18 265
1974 9 366 1994 20433
1975 9 709 1995 20918
1976 10080 1996 23 789
1977 10477 1997 20022
1978 10 902 1998 23 422
1979 11310 1999 23 795
Fuentes:
De 1960-1982, SARH, Coordinacin General de Desarrollo Agroindustrial 1982, cua-
dro 27: 87.
1983-1988: Gavaldon y Ceceflas, 1988; cuadro 9:50.
1989-1990: Conasupo. 1990.
De 1990-2000: Sexto Informe de Gobierno, 2000.
DE LA MILPA A LOS TORTIBONOS

ON r * > N n m m r- * f i o\ oo r- oo
NO n >n t ^ x f ^ ON<noi/SsmONOOfi<N
ddddciddddd

m oe NO ON r - N * .n-.n f;

SIS--SNSIISS!

rNlfiONOON oo m o o x r - o o * o t ~ T f * p * o o i r >

i * v> vo r oo ON <
00 00 00 00) too _ oo oo oo oo _ _oo ii O N O N O N O O N O N O N O N CT (
Os O N O N O N O N O N O N O N O N O N * > O N O N O N O N O N O N O N O N O N (

00 t - ( S ON ui r- NO NO es <S
ON 3 ON c - . i N o o - tfsooNor-
C) ^ ro f *r ' iwi'finiriNomwi^NeNO
oooooooooooooooooooo

t^it - r-oo v o h m N O M n m N o n N
CN t ON ^t'iONNTi^NOoot^NrNNn ON00-*
s i ._ O r S
_ NO . CI
- . ON r- NO t * ON e oo i t n io m o
1 ' M N N .

oo r *t n
i tN r~ O N oo t*i
fStNNr, I ~ O N N S o S m m r l i r t M i cj m m *
nc~N&NOooooooNOOooONONOO< i O N O r- 00 ON N

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^ <^^ (^^ ^y (^P
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^ < i ^ Os & &* v\ w\ 0\ 9\ ^ ^ O* ^ ^
11!
ANEXO ESTADSTICO 261

CUADRO ANEXO-4
Superficie fertilizada, distritos de riego
y temporal 1968-1980 (miles de hectreas)
Superficie fertilizada % Superficie
Sup. cosech.
Aos nacional Riego Temporal Total fertilizada

1968 15 005 1614 3 467 5 081 33.9


1969 14 297 1783 3 610 5 393 37.7
1970 14 840 1806 3 723 5 529 37.3
1971 15 325 1907 4 866 6 773 44.2
1972 15 027 1991 4408 6 399 42.6
1973 15615 2 075 5 014 7 089 45.4
1974 14603 2 257 5431 7 688 52.6
1975 15064 2461 5 487 7 948 52.8
1976 14146 2427 5 910 8 337 58.9
1977 15 796 2469 6 260 8 729 55.3
1978 15 495 2 542 6191 8733 56.4
1979 13 226 2 929 6 655 9 584 72.5
1980 15090 2 588 6604 9192 60.9

Fuente: SARH/CEPAL-ONU, 1988:134.

CUADRO ANEXO-5a
Crdito Agropecuario
(Millones de pesos de 1980')
Aos Crdito total2 Crdito oficial % Crdito privado %
1960 33 213.8 16520.8 49.7 16 693.0 50.3
1961 30 301.9 15 258.7 50.4 15 043.3 49.6
1962 29 675.0 14023.0 47.3 15 652.1 52.7
1963 44 501.3 16 871.9 37.9 27 629.4 62.1
1964 61041.7 18 737.9 30.7 42 303.8 69.3
1965 56 788.0 17 482.1 30.8 38 595.4 68
1966 62 173.5 18 165.6 29.2 42113.8 67.7
1967 59 725.9 20442.0 34.2 40 137.7 67.2
1968 62 539.2 23 352.1 37.3 37486.2 59.9
1969 60576.2 22 342.1 36.9 34 919.4 57.6
1970 n.d. 22928.4 n.d. n.d. n.d.
1971 69 994.9 28 026.5 40 41 968.5 60
1972 76 811.1 32 540.5 42.4 44 270.6 57.6
1973 76 833.4 35045.4 45.6 41 788.0 54.4
1974 90427.3 48 490.2 53.6 42118.1 46.6
1975 97 310.9 64 313.8 66.1 43 861.4 45.1
1976 98 758.0 56 143.1 56.8 42 615.0 43.2
262 DELAMILPAALOSTORTIBONOS

CUADRO ANEXO-5a (conclusin)


2
Aos Crdito total Crdito oficial % Crdito privado %
1977 n.d. 43 846.1 n.d. n.d. n.d.
1978 n.d. 44 180.9 n.d. n.d. n.d.
1979 n.d. 48 721.0 n.d. n.d. n.d.
1980 178 000.0 104000.5 58.4 73 000.2 41
1
Dcflactado con el ndice de precios implcito del PIB, base 1980=100.
2
Se contempla al sector agrcola y pecuario en ambos tipos de crdito.
Fuentes:
Appendini, K. y Almeida Salles, V., 1983. cuadro 11:203; datos para 1960-1969.
SARH-ONU-CEPAL, Cesapa, 1982. tomo XII. cuadro 52:260; datos para 1971-1976.
Banco Mundial: 89, datos 1980.

CUADRO ANEXo-5b
Crdito al sector agropecuario
(Millones de pesos de 1994)
Ao Bannirai FIRA Nafin Bancomext Comercial Solidaridad
1980 13 643 8 667 881 __ __
1981 14138 7 897 1224
19821 11032 7 591 2 333
1983 8 589 6 395 1574
1984 9 794 7 203 1 103 8 668
1985 12 202 9 392 1799 4 835
1986 10662 6 774 3 971 4533
1987 9 521 6 535 2313 7 159
1988 9 728 6 201 4477 5 129
1989 8 253 7711 6 506 3 731
1990 5 360 9 213 366 7 452 12784 658
1991 3 982 10976 918 9115 8 351 513
1992 4 689 11941 1 190 7 055 6466 523
1993 5 809 6426 693 4314 2370 661
1994 5 153 6053
1995 3 749 4 304
1996 4 854 3 807
1997 4650
1998 3 770
1999 4 294
2000 1982
1
A partir de este ario la banca de desarrollo es banca pblica y la banca privada se de-
nomina banca comercial.
Fuentes:
Quinto Informe de Gobierno de Carlos Salinas de Gortari.
Sexto Informe de Gobierno, 2000.
Nan 1993 a 19%: Myhre:50.
ANEXO ESTADSTICO 263

CUADRO ANEXO-5C
Superficie total habilitada
(Miles de hectreas)

Ao Bannirai FIRA Solidaridad Total


1980 5.507 1.261 6.768
1981 6.938 1.981 8.919
1982 7.245 2.079 9.324
1983 6.043 2.091 8.134
1984 5.723 2.3 8.023
1985 7.174 2.823 9.997
1986 7.24 2.729 9.969
1987 6.737 2.175 8.912
1988 7.284 1.763 9.047
1989 5.479 1.69 7.169
1990 1.951 1.806 1.987 5.744
1991 1.236 1.969 1.656 4.861
1992 1.198 2 1.694 4.892
1993 1.045 2 2.189 5.234
1994 1.129 _ 1.648 2.777
1995 1.251 _ 1.424 2.675
1996 1.851 _ 1.44 3.291
1997 2.178 ^_ 1.304 3.482
1998 2.115 _ 2.115
1999 2.105 2.105
2000 1.846 1.846

Fuentes:
Quinto Informe de Gobierno de Carlos Salinas de Cortan.
Sexto Informe de Gobierno de Carlos Salinas de Gortar.

CUADRO ANEXO-6
Precios de garanta del maz, trigo, sorgo y frijol, 1960-2000
(Pesos por tonelada) 2

Ao Maz Trigo Sorgo Frijol

1960 0.8 0.913 1500


1961 0.8 0.913 1750
1962 0.8 0.913 1750
1963 0.94 0.913 1750
1964 0.94 0.913 1750
0.8 625 1750
1965 0.94
1966 0.94 0.8 625 1750
1967 0.94 0.8 625 1750
1968 0.94 0.8 625 1750
264 DE LA MILPA A UK TORTffiONOS

CUADRO ANEXO-6 (conclusin)

Ao Maz Trigo Sorgo Frijol


1969 0.94 0.8 625 1750
1970 0.94 0.8 625 1750
1971 0.94 0.8 0.625 1.75
1972 0.94 0.8 0.725 1.75
1973 1.2 0.87 0.75 2.15
1974 1.5 1.3 1.1 6
1975 1.9 1.75 1.6 4.75
1976 2.34 1.75 1.76 5
1977 2.9 2.05 2.03 5
1978 2.9 2.6 2.03 6.25
1979 3.84 3 2.335 7.75
1980 4.45 3.55 2.9 12
1981 6.55 4.6 3.93 16
1982 8.85 6.93 5.2 21
1983 19.23 18.2 12.6 33
1984 33.45 27.3 23 52.85
1985 53.3 37 32 155
1986 96 58 70 217
1987 245 120 155 525
1988 370 310 225 680
1989 435.5 395 320 920
1990 636 484 3 360 3 1650
1991 715 560 410 2100
1992 750 576 460 2100
1993 650 640 400 1800
1994 650 600 350 1600
1995 110 850 Nd 1600
1996 1235 1200 1000 5000
1997 1295 1400 1045 4400
1998 1400 1380 960 5 750
1999 1446
20004 996
1
Precios dereferenciatrigo y sorgo de 1990 en adelante, frijol 1994 en adelante.
2
Se quit tres ceros anterior a 1993.
3
De 1983 en adelante son precios correspondientes a la cosecha primavera-verano.
4
Precio calculado tomando el promedio del precio del maz en puerto.
Fuentes:
Conasupo, citado por Appendini, 1986.
Tercer Informe de Gobierno de Carlos Salinas de Cortan, 1991.
Sexto Informe de Gobierno, 2000.
ANEXO ESTADSTICO 265

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266 DE LA MILPA A LOS TORTIBONOS

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ANEXO ESTADSTICO 267

CUADRO ANEXO-8
ndice de precios de algunos insumos agrcolas
Precio de Salario
Semilla goranta mnimo
Aos Fertilizante de maz Insecticida del maz rural
1960 100.00 100.00 100.00 100.0 100.0
1961 99.11 108.48 106.99 100.0 100.0
1962 94.04 11.41 99.84 117.5 123.6
1963 93.03 120.65 100.21 117.5 123.6
1964 90.49 124.38 99.60 117.5 149.1
1965 88.34 125.02 120.42 117.5 167.4
1966 100.00 124.26 120.77 117.5 197.2
1967 103.42 124.26 120.53 117.5 197.2
1968 102.66 114.50 105.33 117.5 227.8
1969 104.69 114.50 98.39 117.5 227.8
1970 104.69 156.91 83.43 117.5 265.9
1971 105.19 154.79 100.01 117.5 265.9
1972 105.96 152.67 122.86 117.5 314.0
1973 105.96 161.15 137.82 117.5 370.5
1974 131.69 231.13 133.69 187.5 427.9
1975 131.69 241.73 171.69 218.7 522.0
1976 160.71 305.34 215.38 237.5 639.8
1977 220.91 487.70 305.79 292.5 866.1
1978 254.12 551.31 395.00 362.5 1002.2
1979 254.12 816.37 442.05 435.0 1209.5
1980 264.26 839.70 497.80 556.0 1 518.7
1981 308.24 1060.22 n.d. 818.7 1024.9
1982 352.22 1 569.13 n.d. 1106.2 2 713.4
1983 563.5C n.d. n.d. 2 400.0 n.d.

Fuente: Appendini, K.. 1986: 145.


268 DE LA MILPA A LOS TORTIBONOS

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ANEXO ESTADSTICO 269

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270 DE LA MILPA A LOS TORTIBONOS

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ANEXO ESTADSTICO 271

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272 DE LA MILPA A LOS TORTTBONOS

CUADRO A N E X O - H
Precios de compra y venta de Conasupo
(Pesos por tonelada)

Precio Precio de
promedio venta maz
de compra subsidiado Porcentaje
Aos (A) (B) B/A
1968 931 860 92.40
1969 934 878 94.00
1970 932 901 96.70
1976 1926 1868 98.50
1977 2 509 2 387 95.10
1978 2 826 2448 86.60
1979 3 053 2 480 81.20
1980 3 499 2 791 79.80
1981 4 899 3 617 73.80
1982 7212 4 746 65.80
1983 16 793 8 738 52.00
1984 24418 12 745 52.20
1985 37 875 27 210 71.80
1986 64973 46 300 71.30
1987 n.d. n.d. n.d.
1988' 370000 240000 65.00
19891 435 000 240 000 55.00
19901 501000 489 000 97.00
1
Estimado con promedio de los precios de venta de grano en la industria de masa
y de harina en el D.F. y en el interior y el promedio de precio de garantia, maz blanco
en 1990.
Fuentes: de 1968 a 1970. SHCP. 1985. De 1976 a 1986, Lampell, 1987. De 1986 a 1990,
Conasupo.
ANEXO ESTADSTICO 273

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274 DE LA MILPA A LOS TORTIBONOS

CUADRO ANEXO-13
Superfcie agrcola
(Miles de hectreas)
Sup. Sup. Sup. 10 Sup. 4
Aos sembrada1 cosechada1 bsicos3 bsicos*
1980 18 929 19 966 13 853 10600
1981 23 123 20756 15 888 12 300
1982 22 534 17 726 15 392 12400
1983 23 964 20 808 15 572 11900
1984 22 388 20 383 14 667 11300
1985 23 178 21 121 15 566 12000
1986 22 276 19 859 15 172 11900
1987 22 237 20499 15 652 12 200
1988 20 344 20 344 14 676 11600
1989 n.d. n.d. 13 725 10 700
1990 5 15 952 14 900 14 308 11209
1991 11983 10 865 13 215 11031
1992 15011 13 293 13215 10914
1993 14682 13 334 13018 11361
1994 16409 14 632 14 855 13066
1995 16519 14 729 14 927 12492
1996 16 784 15 732 15 035 11779
1997 17114 14160 15 347 12406
1998 17 065 15 705 14 868 11795
1999 16818 14 232 14 574 11652
1
SARH, Direccin General de Poltica y Evaluacin Sectorial.
2
SARH, Direccin General de Poltica y Evaluacin Sectorial.
5
SARH, Direccin General de Poltica Agrcola, 1990. Superficie sembrada.
4
Arroz, frijol, maz y trigo. Superficie sembrada.
5
De 1990-1999 datos de: Sagar. Anuario Estadstico de la Produccin Agrcola de
los Estados Unidos Mexicanos, Mxico.
ANEXO ESTADSTICO

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276 DELAMILPAALOSTORTIBONOS

CUADRO ANEXO-14b
Base de clculo (precios corrientes-nuevos)
Precio de Ingreso bruto ingreso neto
Ao garanta Procampo por ha por ha
1985 53 __ 0.133 128
1986 96 0.240 230
1987 245 0.612 590
1988 370 0.925 868
1989 435 1087 1030
1990 636 1590 1499
1991 680 1700 1559
1992 750 1875 1649
1993 650 330 1625 1401
1994 600 350 1500 1277
1995 1 100 440 2 750 2482
1996 1235 484 3 087 2 678
1997 1295 556 3 237 2 781
1998 1400 626 3 500 3 049
1999 1446 708 3 615 3 143
2000 996 778 2490 2 008

CUADRO ANEXO- 14c


Ingreso neto por produccin de maz en temporal
(Precio base 1994)
Ingreso en Procampo en Ingreso total ha en
Ao salario mnimo I994x salario mnimo 1994 salario mnimo 1994
1985 233.1 __ 233.1
1986 217.3 217.3
1987 238.7 238.7
1988 158.3 158.3
1989 160.7 160.7
1990 185.5 185.5
1991 157.3 157.3
1992 144.0 144.0
1993 111.5 26.3 137.7
1994 95.0 26.0 121.0
1995 136.8 24.3 161.1
1996 110.0 19.9 129.9
1997 94.5 18.9 113.5
1998 89.4 18.4 107.8
1999 79.1 17.8 96.9
2000 46.8 18.1 65.0
1
Salario mnimo de 1994: $ 13.44.
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[277]
278 DE LA MILPA A LOS TORTIBONOS

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Mxico.
Zepeda J. (d.), 1988, Las sociedades rurales hoy, El Colegio de Mi-
choacn, Zamora.
UNRISD

El Instituto de Investigaciones de las Naciones Unidas para el De-


sarrollo Social es un organismo autnomo de las Naciones Unidas
establecido para estudiar "problemas y polticas de desarrollo so-
cial y las relaciones entre diversos tipos de desarrollo social y
econmico durante fases diferentes de desarrollo econmico".
Sus estudios apuntan a contribuir a los trabajos de: a) el secreta-
riado de las Naciones Unidas en el campo de la poltica social, la
planificacin del desarrollo social y el desarrollo econmico y so-
cial equilibrado; b) los institutos regionales de planificacin esta-
blecidos bajo el auspicio de las Naciones Unidas; c) los institutos
nacionales de desarrollo y planificacin econmica o social.
De la milpa a los tortibonos.
La restructuracin de la poltica alimentaria en Mxico
se termin de imprimir en octubre de 2001
en los talleres de Reproducciones y Materiales, S.A. de C.V.
Presidentes 189-A, Col. Portales. 03300 Mxico, D.F.
Composicin tipogrfica: Literal, S. de R.L. Mi.
Se tiraron 1000 ejemplares ms sobrantes
para reposicin. Cuid la edicin la
Direccin de Publicaciones de
El Colegio de Mxico.