Dirigida por:
Dr. Pablo Amat Llombart
Resumen en valenciano
La tesi aborda l'estudi jurdic, doctrinal i jurisprudencial de la
legislaci espanyola sobre responsabilitat mediambiental (Llei
26/2007), a partir de la transposici de la Directiva comunitria de
2004 sobre la mateixa matria.
2
Des d'una aproximaci conceptual a la definici de medi
ambient, els seus principis de tutela jurdica, i ja en el marc de la
llei estatal s'analitza la naturalesa jurdica de la responsabilitat
ambiental, estudiant les seues diverses modalitats instaurades per
la normativa.
Sn analitzats detalladament tots els elements integrants del
rgim de responsabilitat ambiental, tant els subjectes susceptibles
d'ocasionar tal responsabilitat (agents causants), passant per
l'element objectiu (amenaa imminent de dany i mal ja produt), aix
com el nexe causal o relaci de causalitat entre el subjecte i el
dany, imprescindible per determinar l'existncia de la
responsabilitat.
Finalment la tesi aborda els efectes o conseqncies
d'incrrer en responsabilitat, insistint en els deures d'evitaci,
prevenci i reparaci dels danys ambientals, incloent les garanties
financeres necessries per assegurar el compliment de tals deures
legals.
Resumen en ingls
The thesis deals with the legal, doctrinal and jurisprudential
study of the Spanish legislation on environmental liability (Law
26/2007), from the transposition of the EU Directive 2004 on the
same subject.
From a conceptual approach to the definition of environment,
principles of legal protection, under state law the legal nature of
environmental responsibility is analyzed by studying its various
modalities introduced by the rules.
3
There are analyzed in detail all elements of the
environmental liability regime, both the subjects likely to cause such
liability (causative agents), through the objective element (imminent
threat of injury and damage already occurred), and the causal
nexus or relationship causality between the subject and the
damage, essential to determine the existence of liability.
Finally, the thesis deals with the effects or consequences of
liability, insisting on the duties of avoidance, prevention and
remedying of environmental damage, including necessary financial
guarantees to compliance with such legal duties.
4
A mi hija Claudia
5
NDICE
1. APROXIMACIN INTRODUCTORIA....11
1.1. Concepto de medio ambiente: posiciones doctrinales y
legislacin ambiental..11
1.2. El medio ambiente como objeto de proteccin en el marco
de la Constitucin Espaola.20
1.3. Principios jurdicos y antecedentes normativos.37
1.4. La Directiva europea 2004/35/CE sobre responsabilidad
medioambiental y su transposicin al ordenamiento jurdico
espaol50
1.5. Objeto y carcter general de la Ley 26/2007 de
responsabilidad medioambiental.73
6
3.1.1. Definicin. Personas fsicas o jurdicas, pblicas o
privadas..108
3.1.2. El ejercicio de una actividad econmica o
profesional..115
3.1.3. El control o poder econmico sobre una actividad...122
3.2. La Administracin como operadora.130
7
5.2.3. Obligacin de comunicar de forma inmediata a la
autoridad competente la existencia de daos
medioambientales o la amenaza inminente de dichos
daos..173
5.2.4. Obligacin de colaborar en la definicin de las medidas
reparadoras y en la ejecucin de las adoptadas por la
autoridad competente...176
5.3. Responsabilidad solidaria y subsidiaria..177
5.3.1. Responsables solidarios y subsidiarios..177
5.3.2. Forma y procedimiento para la exigibilidad de las
responsabilidades medioambientales previstas en la Ley
26/2007..180
5.4. Supuestos especficos de responsabilidad
medioambiental..182
5.4.1. La responsabilidad de los grupos de sociedades182
5.4.2. Pluralidad de responsables de un mismo dao187
5.5. Muerte o extincin del operador responsable191
5.6. Inexigibilidad al operador de la obligacin de sufragar los
costes de las medidas de prevencin, evitacin y reparacin
de daos...198
5.6.1. Introduccin198
5.6.2. Supuestos previstos en el apartado 1 del artculo 14 de
la Ley 26/2007..199
5.6.3. Supuestos previstos en el apartado 2 del artculo 14 de
la Ley 26/2007..204
5.6.4. Vas para la recuperacin de los costes217
5.6.5. Acciones frente a terceros220
8
6. CONSECUENCIAS Y EFECTOS DE LA RESPONSABILIDAD
MEDIOAMBIENTAL: PREVENCIN, EVITACIN Y
REPARACIN DE LOS DAOS MEDIOAMBIENTALES..223
6.1. Introduccin223
6.2. Prevencin y evitacin de daos medioambientales:
obligaciones del titular de la actividad econmica o
profesional...228
6.3. Reparacin de daos ambientales: obligaciones del
operador econmico o profesional y medidas de la
Administracin pblica239
6.3.1. Aproximacin.239
6.3.2. Determinacin del estado bsico243
6.3.3. Determinacin del dao medioambiental...247
6.3.4. Reparacin medioambiental de los daos a las aguas,
especies silvestres, hbitats y ribera del mar y ras253
6.3.5. Reparacin medioambiental de los daos al suelo..259
6.4. Incumplimiento de la obligacin de prevencin y evitacin
o de reparacin del dao medioambiental..260
6.5. Intervencin de la Administracin en la ejecucin de
medidas de prevencin, ejecucin y reparacin..263
9
8. FONDOS PRIVADOS Y PBLICOS PARA GARANTIZAR LAS
RESPONSABILIDADES MEDIOAMBIENTALES.281
8.1. El fondo de compensacin de daos
medioambientales..281
8.2. El fondo estatal de reparacin de daos
medioambientales..282
CONCLUSIONES287
BIBLIOGRAFA308
10
1. APROXIMACIN INTRODUCTORIA
11
aceptada por la generalidad de los economistas. Como paradigma
se invoca el llamado desarrollo sostenible, como modelo
econmico que posibilitar una armoniosa conjuncin del hombre
en su entorno sin perjudicar los intereses en conflicto1.
1
El paradigma o principio general del desarrollo sostenible ha sido
ampliamente tratado y estudiado en los ltimos tiempos, tanto entre la
doctrina espaola como extranjera.
Entre nosotros, vid. AGUILERA VAQUS, M. El desarrollo sostenible
y la Constitucin Espaola, Atelier, Barcelona, 2000; AMAT LLOMBART,
P. La progresiva convergencia de la agricultura y del derecho agrario
comunitario y espaol hacia parmetros de desarrollo sostenible en
consonancia con la tutela medioambiental, Libro homenaje a Alberto
Ballarn Marcial, Madrid, 2008, pp. 159 a 211; AMAT LLOMBART, P.
Agriculture and the requirements of a sustainable development, XXVI
European Congress and Colloquium of Agricultural Law, Commission I,
Bucarest, 21 a 24 de Septiembre de 2011, pp. 1 a 23; BERMEJO, R. La
gran transicin hacia la sostenibilidad, principios y estrategias de
economa sostenible, Catarata, 2005, p. 23 y ss; CADENAS MARN, A.
Agricultura y desarrollo sostenible, Ministerio de Agricultura, Pesca y
Alimentacin, Madrid, 1995; ERIAS REY, A. y LVAREZ-CAMPANA
GALLO, J.M. Evaluacin ambiental y desarrollo sostenible, Pirmide,
Madrid, 2007, p. 27 y ss; MUIZ ESPADA, E. La urgencia de legislar
sobre la cohesin territorial. Urbanismo y espacio rural, Revista de
Derecho Agrario y Alimentario, n. 63, 2013, pp. 93 a 140; PIAR
MAAS, J.L. Desarrollo Sostenible y Proteccin del Medio Ambiente,
Civitas, Madrid, 2002; RAMN FERNNDEZ, T. Poltica territorial,
desarrollo sostenible y seguridad jurdica, en Ordenacin y gestin del
territorio turstico, Valencia, 2002; TOMS CARPI, J.A. El desarrollo
local sostenible en clave estratgica, CIRIEC. Revista de economa
pblica, social y cooperativa, n. 61, 2008, pp. 73 a 101.
Y entre la doctrina y escritos extranjeros, vid. BELL, S. y MORSE, S.
Sustainability indicators, Measuring the immeasureable?, Earthscan
Publications, Londres, 1999; DECLERIS, M. The law of sustainable
development. General principles, Informe elaborado para la Comisin
Europea, Oficina de Publicaciones de las Comunidades Europeas,
Luxemburgo, 2000; NEUMAYER, E. Weak versus Strong Sustainability,
Edwuard Eldgar Publishing Company, Cheltenham, Reino Unido, 2004;
QUADDUS, M.A. y SIDDIQUE, M.A.B., Handbook of Sustainable
Development Planning, Edward Elgar Publishing Company, Cheltenham,
Reino Unido, 2004. Tambin de sumo inters la consulta del documento
de la World Commission on Environment and Development.
http://www.un-documents.net/wced-ocf.htm.
12
No obstante, la legislacin motorizada en materia
medioambiental no ha sido capaz de generar un concepto nico
del medio ambiente. Si nos centramos en el examen de la
doctrina espaola, hemos de sealar que existe un amplio debate
sobre la cuestin de qu debe entenderse por medio ambiente.
2
MARTN MATEO, R. Manual de Derecho ambiental, Aranzadi, Cizur
Menor, 2014.
13
Por lo que respecta a la concepcin amplia o global, incluye
en el concepto de medio ambiente los elementos culturales (p.ej. el
patrimonio histrico artstico) medio ambiente natural y cultural3. Es
caracterstico en estas concepciones diferenciar dentro del
concepto de medio ambiente entre dos sectores: por un lado, el
medio ambiente fsico, en el que se sitan los recursos naturales. Y
por otro lado, el medio ambiente humano que se caracteriza por
ser producto de la accin del hombre que modela su hbitat.
3
Exposicin detallada sobre el concepto de medio ambiente en la
doctrina, JORDANO FRAGA, J. La proteccin del derecho a un medio
ambiente adecuado, Bosch, Barcelona, 1995, pp. 55-74.
14
indispensables para la vida (suelo, aire y agua), incluyendo los
organismos vivos (flora y fauna) como determinantes de las
caractersticas de un lugar (medio ambiente natural).
4
MATEOS RODRGUEZ-RIAS, A. Derecho Penal y proteccin del
medio ambiente, Colex, Madrid, 1992, p. 31.
15
embargo, no podemos obviar que dentro de la multitud de normas
que conforman el derecho medioambiental, adquiere importancia la
tutela del Derecho privado mediante la aplicacin del rgimen de
responsabilidad civil, si bien ste no constituye el objeto de estudio
pormenorizado del presente trabajo.
16
Por su parte, la exposicin de motivos de la Ley 38/72, de
22 de diciembre, para la Proteccin del Ambiente Atmosfrico,
estableca que: la dificultad primaria de los programas de defensa
del medio ambiente radica en su extrema complejidad. La defensa
del paisaje, la restauracin y mejora de las zonas de inters natural
y artstico, la contaminacin del aire, de las aguas continentales y
martimas y del suelo por la utilizacin abusiva de pesticidas y
abonos, la proteccin de la fauna y de la flora, la lucha contra los
incendios y plagas forestales, la eliminacin o tratamiento de los
residuos, la defensa de las zonas verdes y espacios libres, la
reinstalacin de industrias fuera de las zonas urbanas
residenciales, la congestin del trfico urbano, la lucha contra el
ruido y tantos otros no son sino aspectos parciales de una poltica
general de mltiples facetas, en buena parte inexploradas y cuya
comprensin y ordenacin global exige unos instrumentos legales
de los que hoy no se dispone.
17
En la legislacin que nace tras la Constitucin cabe
destacar, en primer lugar, la Ley de Aguas de 1985, en la que pese
a no dar un concepto de ambiente, podemos deducirlo en el
artculo 38, que dispone que el agua es un recurso natural,
orientndose la planificacin hidrolgica a la mejora de dicho
recurso coordinndolo con la utilizacin del medio ambiente y los
dems recursos naturales. Parece desprenderse de esta norma
que los recursos naturales son una parte integrante del ambiente
sin llegar a agotar su contenido.
18
proyecto sobre la poblacin, la fauna, la flora, el suelo, el aire, el
agua, los factores climticos, el paisaje y los bienes materiales,
incluido el patrimonio histrico-artstico.
19
legislacin bsica sobre montes, aprovechamientos forestales y
vas pecuarias.
20
En Espaa, hasta la Constitucin de 1978 no puede
hablarse con propiedad de la existencia de un tratamiento jurdico
del ambiente, considerado de forma autnoma.
21
Si bien el constituyente, al redactar el artculo 45, estaba
utilizando un concepto amplio de medio ambiente, comprensivo de
todas las materias, sectores, servicios o actividades relacionadas
con l.
a) Derecho de todos
5
LVAREZ CONDE, E. Curso de Derecho Constitucional. Volumen I,
Tecnos, Madrid, 1992.
22
conocen actualmente, lo que lleva a preguntarnos si los titulares de
este derecho (todos), son todas las personas consideradas
individualmente, o por el contrario, el trmino todos se refiere a la
comunidad general y excluye la titularidad individual.
6
As lo entendi la STS de 25 de abril de 1989, al sealar que: como
el artculo 45 CE reconoce a todos el derecho a disfrutar de un medio
ambiente adecuado para el desarrollo de la persona, estableciendo
adems, el deber de los poderes pblicos para proteger, defender y
restaurar el medio ambiente, negar la legitimacin de D. Gabriel es
negar lo evidente. Y este Tribunal considera oportuno recordar una vez
ms (como ya hizo en la sentencia de 9 de mayo de 1986) que los
preceptos contenidos en el Capitulo tercero, Titulo I de la CE, pese a
girar bajo la rbrica de principios rectores de la poltica social y
econmica no constituyen meras normas programticas que limiten su
eficacia al campo de la retrica poltica o de la intil semntica propia de
las afirmaciones demaggicas. Porque como ya precis aos hace aos
el Tribunal Supremo norteamericano, en el caso Trop contra Duller, las
declaraciones de la Constitucin no son adagios gastados por el tiempo;
ni una contrasea vaca de sentido. Son principios vitales, vivos que
otorgan y limitan los poderes de gobierno de nuestra nacin. Son
regulaciones de gobierno. Y esta doctrina aunque establecida por un
Tribunal extranjero con referencia a la Constitucin de su pas, es
perfectamente trasladable a nuestro mbito. De manera que ese artculo
45, como los dems del expresado captulo, tienen valor normativo y
vinculan a los poderes pblicos cada uno en su respectiva esfera, a
hacerlos eficazmente operativos. Por todo ello, es claro que el recurrente
tiene legitimacin sobrada para acceder a los Tribunales de Justicia a
plantear la cuestin aqu debatida.
23
b) Derecho al medio ambiente adecuado para la persona
7
LPEZ MENUDO, F. Planteamiento constitucional del medio
ambiente. Distribucin de competencias Estado-Comunidades
Autnomas, Consejo General del Poder Judicial, Cuadernos de Derecho
Judicial, n. XXVIII, 1994.
8
FERNNDEZ SEGADO, F. El sistema constitucional espaol,
Dykinson, Madrid, 1992.
24
Los derechos de la persona con incidencia ambiental tienen
una gran intervencin en la configuracin del medio ambiente. As
el derecho a la intimidad, a la inviolabilidad del domicilio, la salud o
el derecho a la vida estn relacionados con el derecho a disfrutar
de un adecuado medio ambiente9.
9
Vid. Sentencias del Tribunal Europeo de Derechos Humanos de
Estrasburgo, de 9 de diciembre de 1994 (caso Lpez Ostra contra
Espaa); y de 16 de noviembre de 2004 (asunto Moreno Gmez contra
Espaa; Demanda n. 4143/2002).
25
posicin de deber de conservacin que impone la Constitucin no
es igual para los ciudadanos y para los poderes pblicos10.
10
As lo entiende la STC 101/83, 18 de noviembre, cuando indica que
la vinculacin de todos a la norma suprema del ordenamiento jurdico:
se traduce en un deber de distinto signo para los ciudadanos y los
poderes pblicos, mientras los primeros tienen un deber general negativo
de abstenerse de cualquier actuacin que vulnere la Constitucin, sin
perjuicio de los supuestos en que la misma establece deberes positivos
(artculos 30 y 31), los titulares de los poderes pblicos tienen, adems,
el deber general positivo de realizar sus funciones de acuerdo con la
Constitucin.
11
En este sentido, la STS 26 de diciembre de 1991 establece que: el
artculo 45 de la Constitucin seala en su apartado 1 que todos tienen
derecho a disfrutar de un ambiente adecuado para el desarrollo de la
persona, as como el deber de conservarlo. Este patrocinio constitucional
plantea tambin la trascendencia jurdica en cuanto a su aplicacin
directa por los Tribunales de Justicia, ya que, aunque no se trata aqu de
derechos fundamentales, rige lo establecido en el artculo 53.3 de la
Norma fundamental, con arreglo al cual el reconocimiento, el respeto y la
proteccin de los principios reconocidos en el Captulo III informar, no
slo la legislacin positiva y la actuacin de los poderes pblicos, sino
tambin la prctica judicial.
26
La Constitucin en el artculo 45.2 de la CE impone a todos
los poderes pblicos el deber de velar por la utilizacin racional de
todos los recursos naturales. La proteccin del medio ambiente
constituye una funcin pblica que requerir no slo la ordenacin
del ambiente y el establecimiento de un rgimen jurdico, sino que
deber incluir medidas preventivas y de proteccin y aquellas
necesarias dirigidas a la limitacin cuantitativa y cualitativa de
emisiones y vertidos y el establecimiento de un rgimen
sancionador, tanto administrativo como penal, para cuando se
produzcan violaciones del mismo.
12
SNCHEZ FERRIS, R. Introduccin al Estado Constitucional, Ariel,
Barcelona, 1993.
27
despliegue no puede, en lo que a los recursos naturales se refiere
amparar usos que, contrarios a las exigencias de la racionalidad
derivadas de la prescripcin constitucional, puedan poner en
peligro de uno u otro modo su supervivencia o sanidad.
13
Como seala la STC 37/1997, 26 de marzo: la propiedad privada
ha experimentado en nuestro siglo una transformacin tan profunda que
impide considerarla hoy como una figura jurdica reconducible
28
Por ltimo cabe indicar que el deber de utilizar
racionalmente los recursos naturales, no slo es una obligacin
que compete en exclusiva a los poderes pblicos, sino que tambin
los ciudadanos tienen el deber y el derecho a disfrutar de un medio
ambiente, del que forman parte estos recursos naturales.
29
Fue en la Declaracin de la Conferencia de Naciones
Unidas sobre el Medio Humano (Estocolmo, 5 al 16 de Junio de
1972) donde se plasm por primera vez la vinculacin entre calidad
de vida y ambiente, ya que sta proclama: el hombre tiene el
derecho fundamental a la libertad, igualdad y el disfrute de
condiciones de vida adecuadas en un medio de calidad tal que
permita llevar una vida digna y gozar de bienestar, y tiene la
solemne obligacin de proteger y mejorar el medio para
generaciones presentes y futuras.
30
Para MARTN MATEO14, la calidad de vida es un concepto
valorativo que depende de criterios subjetivos, tiempo, lugar y
cultura. La Constitucin no toma una posicin explcita a favor de la
prioridad de lo cualitativo sobre lo cuantitativo, sino que se limita a
conectar la calidad de vida con la tutela ambiental y el racional uso
de los recursos naturales.
14
MARTN MATEO, R. La calidad de vida como valor jurdico,
Revista de Administracin Pblica, n. 117, 1988, pp. 51-70.
15
PREZ LUO, A.E. Derechos humanos. Estado de Derecho y
Constitucin, Tecnos, Madrid, 1995.
31
Concluye el artculo 45.2 de la CE que para la proteccin y
mejora de la calidad de vida los poderes pblicos debern
apoyarse en la indispensable solidaridad colectiva. En materia
ambiental, la solidaridad deja de ser una opcin para convertirse
en un imperativo vital y jurdico.
32
Se trata de fundamentar las obligaciones
intergeneracionales derivadas del ambiente: al ser un bien
transtemporal existe la obligacin de conservarlo y transmitirlo a
las futuras generaciones16.
16
Vid. STC 30 de noviembre de 1990.
33
Los poderes pblicos estn sujetos por los artculos 103.1 y
106.2 de la CE que determinan la posibilidad de que los
particulares, en los trminos previstos en los artculos 139 y
siguientes de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Rgimen
Jurdico de las Administraciones pblicas y del Procedimiento
Administrativo Comn (LRJPAC), sean indemnizados por las
lesiones que sufran en sus bienes y derechos, salvo en los casos
de fuerza mayor, siempre que la lesin sea consecuencia del
funcionamiento anormal de los servicios pblicos. Por otro lado, la
Administracin ser responsable de acciones y omisiones que
contravengan disposiciones legales o reglamentarias. Estos
supuestos de responsabilidad son reforzados por lo establecido en
el Cdigo Penal respecto a la responsabilidad de las autoridades y
funcionarios que a sabiendas hayan informado favorablemente la
concesin de licencias manifiestamente ilegales que autoricen el
funcionamiento de las industrias o actividades contaminantes, o
que con motivo de inspecciones hubieran silenciado la infraccin
de leyes o disposiciones normativas.
17
Vase artculo 29 y ss de la Ley 34/2007, de 15 de noviembre de
calidad del aire y proteccin de la atmosfera; artculo 12 de la Ley
42/1975, de 19 de noviembre, sobre desechos y residuos slidos
urbanos; artculo 116 y ss del Real Decreto Legislativo 1/2001, de 20 de
34
La ltima parte del artculo 45.3 de la CE constitucionaliza la
existencia de una responsabilidad civil. La STS de 3 de diciembre
de 1987, pone de manifiesto que: la legislacin sobre medio
ambiente y sus efectos es de inspiracin, esencialmente
administrativa, correspondiendo a las Administraciones estatal,
autonmica y local su regulacin y organizacin, lo cual no es
bice para que el ordenamiento jurdico privado pueda y deba
intervenir en cuantos problemas o conflictos se originen en el
mbito de las relaciones de vecindad, en los supuestos de culpa
contractual o extracontractual y en aquellos otros que implique un
abuso de derecho o el ejercicio antisocial del mismo, situacin a la
que alude el articulo 7.2 del CC; el precitado ordenamiento tiene
primaca en los casos de conflictos entre personas fsicas y
jurdicas de naturaleza privada, y la fuerza atractiva de la
jurisdiccin civil entra en juego, incluso, en las cuestiones
derivadas de actos en que la Administracin no acta como poder
en el ejercicio de lo que es un claro ius imperi de lo que es un
claro exponente el artculo 41 LRJAE.
35
conservarlo. Y a los poderes pblicos la obligacin de actuar para
proteger la calidad de vida mediante actuaciones dirigidas a
restaurar el medio ambiente, y la obligacin de restaurar el dao
causado18.
18
As la STC 64/1982 reconoca que: El artculo 45 recoge la
preocupacin ecolgica surgida en las ltimas dcadas en amplios
sectores de opinin que se ha plasmado tambin en numerosos
documentos internacionales. En su virtud no puede considerarse como
objetivo primordial y excluyente la explotacin al mximo de los recursos
naturales, el aumento de la produccin a toda costa, sino que se ha de
armonizar la utilizacin racional de esos recursos con la proteccin de
la naturaleza, todo ello para el mejor desarrollo de la persona y para
asegurar una mejor calidad de vida. Recurdese tambin que la calidad
de vida que cita el artculo 45 y uno de cuyos elementos es la obtencin
de un medio ambiente adecuado para promoverla est proclamada en el
prembulo de la Constitucin y recogido en algn otro artculo como el
129.1. Sin embargo, debe advertirse que la Constitucin impone
asimismo el deber de atender al desarrollo de todos los sectores
econmicos, artculo 130.1. La conclusin que se deduce del examen de
los preceptos constitucionales lleva a la necesidad de compaginar en la
forma que cada caso decida el legislador competente para la proteccin
de ambos bienes constitucionales: el medio ambiente y el desarrollo
econmico.
19
El Tribunal Supremo expuso en la Sentencia de fecha 28 de
diciembre de 2007 (Rec. 10843/2004) el conflicto de intereses que se
produce en esta materia manifestando: Los poderes pblicos no slo
estn obligados a promover las condiciones favorables para el progreso
social y econmico; sino tambin y antes, como es lgico, poner fin o
paliar en lo posible aquellas situaciones ya existentes que claramente lo
impidan, dificulten o menoscaben. Al mismo tiempo o por otro lado, obvio
es tambin que para atender o satisfacer ese valor constitucional que es
el progreso social y econmico, habr ocasiones en que se conciba
como necesaria la ejecucin de obras que, sin embargo, de modo
inevitable, han de incidir negativamente sobre otro valor del mismo
rango, como es el de la obligada proteccin del medio ambiente. Ante tal
colisin de valores constitucionalmente reconocidos, no cabe a priori
36
mbito territorial y con independencia de la distribucin
competencial de la materia. El artculo 149.1.23 de nuestra Carta
Magna atribuye al Estado la competencia para dictar la normativa
de proteccin del medio ambiente con carcter exclusivo y sin
perjuicio de las facultades de las Comunidades Autnomas de
establecer normas adicionales de proteccin, conforme a la
doctrina emanada del Tribunal Constitucional20. As pues, la
legislacin bsica del Estado constituye un primer eslabn
normativo uniforme de la materia en la que se sientan los mnimos
que deben ser respetados por la normativa autonmica en materia
medioambiental, si bien las Comunidades Autnomas pueden
establecer niveles de proteccin ms altos que no por ello
entraran en conflicto con la legislacin estatal.
37
piedras angulares de la poltica medioambiental de la UE desde el
primer programa Comunitario de Accin Ambiental (1973-1976)22.
Dicho principio significa, sencillamente hablando, que la
responsabilidad econmica corresponde al operador que ha
producido el dao.
38
compense dicho dao, o bien que a su vez se sancione a los
autores del mismo.
39
3) el pago de multas econmicas, que tengan su origen en
procedimientos sancionadores del orden penal o administrativo;
23
El art. 174.2 del Tratado Constitutivo de la Comunidad Europea
dispone: La poltica de la comunidad en el mbito del medio ambiente
tendr como objetivo alcanzar un nivel de proteccin elevado, teniendo
presente la diversidad de situaciones existentes en las distintas regiones
de la Comunidad. Se basar en los principios de cautela y accin
preventiva, en el principio de correccin de los atentados al medio
ambiente, preferentemente en la fuente misma y en el principio de quien
contamina paga. Redaccin similar a la del art. III-233 del Tratado por el
que se establece una Constitucin para Europa.
24
BRCENA HINOJAL, I. y SCHTE, P. El principio de precaucin
medioambiental en la Unin Europea, Revista de Derecho Ambiental, n.
19, 1997, pp. 13-42.
40
que debe ser aceptado y sobrellevado por las sociedades como
algo inherente al desarrollo de la actividad humana.
41
Por lo que se refiere a las medidas derivadas del recurso al
principio de cautela, respecto a la decisin de actuar o de no actuar
as como en cuanto los principios en los que debe basarse su
aplicacin, cabe destacar los siguientes:
42
h) la revisin de las medidas teniendo en cuenta la evolucin
cientfica.
43
El principio de responsabilidad no ser susceptible de
aplicacin en todos aquellos casos en que la contaminacin
presente un carcter difuso o generalizado, como en el supuesto
de los efectos provocados por el cambio climtico.
44
tecnologas productivas ms limpias y consideradas con el medio
ambiente y los recursos naturales.
45
los daos causados por los residuos, quedando excluidos los
residuos nucleares y los daos por hidrocarburos, desapareciendo
de la agenda de la Comisin en el ao 1990.
46
b) Si los daos no pueden imputarse a actividades de
ningn responsable concreto (por no ser posible su identificacin),
los sistemas de indemnizacin conjunta, lo ms descentralizados
posible, repartirn los costes de las medidas de restauracin entre
algunos sectores econmicos.
25
LOZANO CUTANDA, B. La responsabilidad por daos ambientales:
la situacin actual y el nuevo sistema de responsabilidad de derecho
pblico que introduce la Directiva 2004/35/CE, Medio Ambiente &
Derecho: Revista electrnica de Derecho Ambiental, n. 12 y 13, 2005,
pp. 1-21.
26
JORDANO FRAGA, J. La responsabilidad por daos ambientales
en el Derecho de la Unin Europea: Anlisis de la Directiva 2004/35, de
21 de abril. Sobre Responsabilidad medioambiental, Medio Ambiente &
Derecho: Revista electrnica de Derecho Ambiental, n. 12 y 13, 2005,
pp. 1-28.
47
remedio a la falta de armonizacin legislativa. Dado que, dicha
ausencia de responsabilidad homognea en la Comunidad
Europea supondra que mientras algunas industrias de algunos
Estados se haran responsables de los daos que producan, otras
trataran de eludir dichas responsabilidades, lo que conllevara a la
no aplicacin uniforme del principio quien contamina paga.
48
incorporando la obligacin para las partes de prever un seguro de
responsabilidad obligatorio.
27
LOZANO CUTANDA, B. Responsabilidad por daos al medio
ambiente en Diccionario de Derecho Ambiental, ALONSO GARCA, E. y
LOZANO CUTANDA, B. (Dirs.), Iustel, Madrid, 2006.
49
El Libro Blanco tambin examina las principales cuestiones
que debera regular la futura normativa comunitaria en esta
materia, tales como el carcter no retroactivo de la
responsabilidad, el mbito de aplicacin exclusivo al acervo
comunitario o la responsabilidad objetiva por daos ocasionados
por actividades no peligrosas.
50
Partimos de que la Directiva 2004/35/CE28 ha supuesto la
introduccin de un rgimen administrativizado de responsabilidad
medioambiental, de carcter objetivo e ilimitado, dirigido a la
proteccin de bienes estrictamente medioambientales. Slo la
Administracin puede instar la adopcin de medidas preventivas y
reparadoras de los daos medioambientales. Esta Directiva
supone la materializacin del principio quien contamina paga
recogido en el artculo 174.2 del tratado de la UE.
28
Esta Directiva ha sido ampliamente estudiada por la doctrina, entre
otros vid.: LEIRADO TEJERINA, G. Los Torts y la Directiva 2004/35:
una visin comparatista de la responsabilidad por daos
medioambientales, Prctica Derecho de daos: Revista de
Responsabilidad Civil y Seguros, n. 117, 2003, pp.100-109; HORACIO
NOVELLI, M. Consideraciones acerca de la Directiva 2004/35/CE sobre
responsabilidad medioambiental, Cognitio Iuris, Vol. 2, n. 4, 2012, pp.
40-51; NEZ LOZANO, C. Responsabilidad medioambiental: carcter
preventivo de la Institucin y Administrativizacin del rgimen, Revista
Tachirense de Derecho, n. 23, 2012, pp. 183-200; SERRANO
PAREDES, O. La responsabilidad medioambiental por daos a las
aguas: la directiva 2004/35/CE y su incorporacin en Espaa, en AURA
Y LARIOS DE MEDRANO, A.M. (Coord.), La poltica comunitaria de
aguas: marco de la accin estatal y autonmica: I Jornadas sobre el agua
en Espaa, cuestiones jurdicas y econmicas, Dykinson, Madrid, 2012,
pp.179-214; GONZLEZ VAQU, L. La responsabilidad medioambiental
en la Unin Europea: la Directiva 2004/35/CE, Revista electrnica de
estudios internacionales, N 11, 2006, pp. 1-11; YANGUAS MONTERO,
G. Luces y sombras de la Directiva 2004/35/CE sobre responsabilidad
medioambiental, ICADE: Revista de las Facultades de Derecho y
Ciencias Econmicas y Empresariales, n. 67, 2006, pp. 35-54;
FERNNDEZ GARCIA, R. Responsabilidad frente a los riesgos
medioambientales: estado de la transposicin de la Directiva
2004/35/CE, Residuos: Revista Tcnica, n. 89, 2006, pp. 88-92.
51
dicho principio en que cuando un operador realiza una actividad
que causa daos al medio ambiente, o que supone una amenaza
inminente de tales daos, es declarado responsable desde el punto
de vista financiero, con el fin de inducir a los operadores a adoptar
medidas y desarrollar prcticas dirigidas a minimizar los riesgos de
que se produzcan daos medioambientales, y as reducir esa
exposicin a medidas financieras.
29
Actividad profesional que se define en el art. 2.7 de la Directiva
2004/35/CE como cualquier actividad efectuada con ocasin de una
actividad econmica, un negocio o una empresa, con independencia de
su carcter privado o pblico y de que tenga o no fines lucrativos.
52
distintas de las enumeradas en el Anexo III y a cualquier amenaza
inminente de tales daos debido a alguna de esas actividades,
siempre que haya habido culpa o negligencia por parte del
operador.
53
afecte al mbito pblico, se aplicar el sistema de la
responsabilidad ambiental.
30
Artculo 3 apartado 3 de la Directiva.
54
aguas y al suelo31. Algunos autores ponen de manifiesto que
resulta injustificado que en el concepto de dao ambiental no se
incluya los daos a la atmsfera32; si bien puede entenderse
incluida indirectamente al considerar la Directiva tambin como
dao ambiental el provocado por los elementos transportados por
el aire siempre que causen daos a las aguas, al suelo o a
especies y hbitats naturales protegidos.
31
El artculo 2 de la Directiva se ocupa de definir el dao
medioambiental:
a) Los daos a las especies y hbitats naturales protegidos, es decir,
cualquier dao que produzca efectos adversos significativos en la
posibilidad de alcanza o de mantener el estado favorable de
conservacin de dichos hbitats o especies. El carcter significativo de
dichos efectos se evaluar en relacin con el estado bsico, teniendo en
cuenta los criterios expuestos en el Anexo I.
Los daos a las especies y hbitats naturales protegidos no incluirn
los efectos adversos previamente identificados, derivados de un acto del
operador expresamente autorizado por las autoridades competentes de
conformidad con disposiciones que apliquen los apartados 3 y 4 del
artculo 6 o el artculo 16 de la Directiva 92/43/CEE o el artculo 9 de la
Directiva 79/409/CEE o, en el caso de hbitats o especies no regulados
por el Derecho Comunitario, de conformidad con disposiciones
equivalentes de la legislacin nacional sobre conservacin de la
naturaleza.
b) Los daos a las aguas, es decir, cualquier dao que produzca
efectos adversos significativos en el estado ecolgico, qumico o
cuantitativo, o en el potencial ecolgico definidos en la Directiva
2000/60/CE, de las aguas en cuestin, con excepcin de los efectos
adversos a los que se aplica el apartado 7 del artculo 4 de dicha
Directiva.
c) Los daos al suelo, es decir, cualquier contaminacin del suelo que
suponga un riesgo significativo de que se produzcan efectos adversos
para la salud humana debidos a la introduccin directa o indirecta de
sustancias, preparados organismos o microorganismos en el suelo o el
subsuelo.
32
BONET RULL, L. Quin contamine pagar? Algunas reflexiones
acerca de la prxima adopcin de un rgimen de responsabilidad
ambiental, Revista Interdisciplinar de Gestin Ambiental, n. 60, 2003, p.
23.
55
Por tanto la Directiva incluye dentro del trmino dao
ambiental:
56
En cuanto a la intensidad del dao medioambiental como
condicin previa para que entre en juego el sistema de
responsabilidad, una vez producido el dao, para que ste sea
reparado no slo ha de ser cierto, sino que adems ha de tener
cierta envergadura o relevancia. As la Directiva recoge el carcter
de significativo del dao ambiental, y del mismo modo tambin es
acogido dicho carcter por la LRM (Anexo I de la Ley, articulo 2.1
de la Directiva). Por ello para que resulte aplicable la
responsabilidad ambiental es necesario determinar el grado a partir
del cual ese carcter de anormalidad permite la aplicacin de la
misma. Y as en el caso de daos al suelo, ser cuando stos
afecten a la salud humana. En el caso de daos a las aguas, si se
producen efectos adversos sobre los niveles ecolgicos
establecidos en las Directivas sobre la materia respecto a la
calidad de las misma, y finalmente en el caso de daos a las
especies o hbitats protegidos, si el dao afecta a su conservacin.
57
inexistencia de un sujeto identificado responsable del mismo o bien
por el factor tiempo. Es en estos casos cuando resultan de
aplicacin las decisiones adoptadas por los gobernantes a fin de
solventar la cuestin o poner en prctica la solidaridad colectiva.
58
resulte nadie responsable al aplicar alguna causa de exencin de
responsabilidad, o bien que el responsable, siendo una sociedad,
haya dejado de existir o resulte insolvente. Todo ello dio lugar en
estos supuestos a que se barajara la solucin de considerar como
responsable subsidiario el Estado. En tales casos la Directiva deja
en manos del Estado la adopcin de las medidas preventivas o
reparadoras tratndose de daos hurfanos. Y as la LRM prev
que la autoridad competente pueda acordar y ejecutar por s
misma las medidas de prevencin y reparacin de daos cuando
no se haya podido identificar al operador responsable.
33
La Directiva, en el Anexo IV, indica que tales Convenios son: El
Convenio de 10 de octubre de 1989 sobre Responsabilidad Civil por
Daos causados durante el Transporte de Mercancas Peligrosas por
Carretera, por Ferrocarril y por Vas Navegables, el Convenio
Internacional de 27 de noviembre de 1992 sobre Responsabilidad Civil
Nacida de Daos Debidos a la Contaminacin por Hidrocarburos, el
59
- Una contaminacin de carcter difuso, cuando no sea posible
establecer un vnculo causal entre los daos y las actividades
de operadores concretos34.
60
La fuerza mayor como motivo de exencin de
responsabilidad se refiere tanto a los fenmenos naturales de
carcter excepcional como a los actos derivados de un conflicto
armado, hostilidades, guerra civil
61
a) Una emisin o un hecho autorizado mediante autorizacin
expresa, otorgada de conformidad con la legislacin nacional que
incorpora la normativa comunitaria.
62
los daos. Y ello porque si bien el Derecho civil es el ms
adecuado para regular los daos ocasionados a las personas y sus
bienes, la responsabilidad civil no es la ms adecuada para
solventar los daos causados a los recursos naturales, al tratarse
de bienes de naturaleza colectiva. Y tambin se opta por este
rgimen de responsabilidad especfico para evitar la litigiosidad
innecesaria que podra producir un sistema donde cualquier
particular pudiera acceder a los Tribunales para reclamar una
indemnizacin y la reparacin de los daos.
63
es decir, demostrar el nexo causal entre la actividad ejecutada por
aquel y el dao medioambiental. As, para establecer la relacin de
causalidad hay que tener en cuenta determinados factores que
pueden dificultar la determinacin de la misma, como son la
distancia entre la zona afectada y la industria que caus el origen
del dao, la existencia de multitud de fuentes de produccin o
emisin de los fluidos contaminantes, o el tiempo transcurrido entre
el origen del dao y su manifestacin. Para la determinacin de la
relacin de causalidad, tanto la doctrina como la jurisprudencia
abogan por la aplicacin de la teora de la probabilidad, es decir,
aquella que atiende a la capacidad del agente causante de originar
el dao. Ahora bien, la Directiva no establece ningn tipo de
presuncin legal en ese sentido, pese a lo relevante que resulta la
prueba del nexo causal para la exigencia de responsabilidad. Y as
prev simplemente en el artculo 4.5 la aplicacin de la
responsabilidad a los daos ocasionados por contaminacin difusa
cuando se pueda establecer un vnculo causal entre los daos y
las actividades de operadores concretos.
64
desempee o controle una actividad profesional o cuando as lo
disponga la legislacin nacional, que ostente, por delegacin, un
poder econmico determinante sobre el funcionamiento tcnico de
esa actividad, incluido el titular de un permiso o de una
autorizacin para la misma, o la persona que registre o notifique tal
actividad36, concepto que tambin ha sido acogido por la LRM.
36
Articulo 2.6 de la Directiva.
65
produzcan. Una vez producidos tales daos, el operador deber
adoptar las medidas reparadoras necesarias para limitar o impedir
mayores daos.
66
LRM. As se diferencia segn la reparacin afecte al suelo, a las
aguas o a la biodiversidad.
67
similar es desproporcionado en comparacin con los beneficios
ambientales que se vayan a obtener37.
37
Anexo II, apartado 1.3.b).
38
El Artculo 3.3 de la Directiva dispone que: sin perjuicio de la
legislacin nacional pertinente, la presente Directiva no conceder a los
68
Hay que destacar, como novedad introducida por la
Directiva, la obligacin de compensar las perdidas provisionales,
entendidas como las que se derivan del hecho de que los recursos
naturales o servicios daados ya no puedan cumplir sus funciones
ecolgicas o prestar servicios a otros recursos naturales o al
pblico hasta que el dao al medio ambiente no haya sido
reparado39.
69
contamina paga, de reparacin, as como ofrecer respuestas
concretas al dao ambiental.
70
mecanismos tendentes a la instauracin de garantas financieras
de naturaleza aseguradora.
71
participacin pblica y acceso a la justicia en materia ambiental. E
incorpora un esquema de garantas financieras obligatorias futuras
sometidas a desarrollo reglamentario. Admite, respecto a los daos
a bienes de dominio pblico estatal, excepciones de emisin
autorizada o riesgo del desarrollo siempre que se puedan
recuperar sus costes de reparacin con un Fondo gestionado por
el Ministerio de Agricultura, Alimentacin y Medio Ambiente dotado
de recursos procedentes de los Presupuestos Generales del
Estado.
72
Por ltimo, cabe sealar que la Directiva no apunta solucin
alguna para los daos ocasionados en el pasado o daos
histricos, ni para aquellos que carecen de autor responsable
como los daos hurfanos. La Directiva establece un rgimen de
responsabilidad ambiental inspirado en los ms modernos
sistemas nacionales e internacionales, quedando pese a todo an
lagunas por regular, como el establecimiento de sistemas de
indemnizacin conjunta.
73
sistema innovador frente a los sistemas de responsabilidad civil y
de responsabilidad patrimonial existentes. A su vez establece la
Ley criterios suficientes para que las autoridades competentes
elijan las medidas ms adecuadas para garantizar la reparacin del
dao ambiental.
74
para hacer frente a la situacin de grave riesgo, catstrofe o
calamidad pblica (en referencia al artculo 30.4 de la CE).
Asimismo en el artculo 4 de la Ley se fijan medidas de aplicacin
inmediata incluso prevalentes a las que puedan imponerse para la
proteccin medioambiental40.
40
El artculo 7.bis de la Ley 17/2015 del Sistema Nacional de
Proteccin Civil, impone a los ciudadanos el cumplimiento de medidas de
prevencin y proteccin de personas y bienes establecidos en las leyes y
disposiciones que los desarrollen. Y en los casos de grave riesgo,
catstrofe o calamidad pblica, la obligacin de todos los residentes en el
territorio nacional de realizar a peticin de la autoridad las prestaciones
personales que exijan sin derecho a percibir indemnizacin por esta
causa.
Y los artculos 13 y siguientes de la citada Ley establecen la
necesidad de desarrollar planes que contengan medidas que puedan
afectar al medio ambiente y en los que no seran aplicables las
exigencias de la LRM.
41
En el artculo 28 de la Ley 14/1986 se citan como medidas
preventivas: a) la colaboracin voluntaria con las autoridades sanitarias;
b) la imposibilidad de acordar medidas obligatorias que produzcan
75
La Ley Orgnica 3/1986 regula las emergencias sanitarias,
determinando en su artculo 1 la proteccin de la salud pblica y la
prevencin de su prdida o deterioro, estableciendo como medidas
que pueden adoptar las autoridades sanitarias, cuando lo exija la
urgencia o necesidad, las siguientes: medida de hospitalizacin,
reconocimiento, tratamiento cuando existan indicios racionales de
peligro para la salud de las personas o grupos; medidas para
controlar enfermedades transmisibles a fin de controlar a los
enfermos y a aquellas personas que hayan estado en contacto con
los mismos; medidas para garantizar el suministro de
medicamentos cuando existan dificultades de abastecimiento. La
aplicacin de estas medidas ser prevalente en la aplicacin de la
LRM.
76
disposiciones ms exigentes sobre la prevencin, la evitacin y
reparacin de determinados daos medioambientales o en relacin
con determinadas actividades.
77
destacar que la normativa contiene los criterios suficientes para
que las autoridades competentes elijan las medidas ms
adecuadas para la reparacin y prevencin del dao ambiental.
78
2. NATURALEZA JURDICA DE LA RESPONSABILIDAD
MEDIOAMBIENTAL EN LA LEY 26/2007: MODALIDADES
79
En cambio el artculo 45 de la Constitucin Espaola, por su
parte, establece como mecanismos para la proteccin del medio
ambiente tanto las sanciones penales, como en su caso, las
administrativas, y tambin la obligacin de reparar el dao
causado. Con esta ltima mencin parece introducirse asimismo
la va civil del resarcimiento de los daos ocasionados a travs de
una responsabilidad que resulte indemnizable.
80
sistema de responsabilidad patrimonial previsto en los artculos
139 y siguientes de la Ley 30/1992 LRJPAC y habr que acudir a
la jurisdiccin contencioso administrativa.
42
GUERRERO ZAPLANA, J. La responsabilidad medioambiental en
Espaa, La Ley, Madrid, 2011, pp. 37-47.
81
destacar: por un lado, la falta de prevencin, dado que las normas
slo hacen referencia a la obligacin de reparar las consecuencias
del dao en vez de implantar medidas de prevencin. Por otro
lado, la reparacin por la va de la responsabilidad patrimonial o
por la va civil de la responsabilidad extracontractual no es
susceptible de aplicacin a los daos ambientales autnomos, que
slo tienen efecto para los daos estrictamente privados, aquellos
que se pueden individualizar y cuantificar. Y por ltimo no siempre
cuando se concede una indemnizacin por dao patrimonial que
afecta al medio ambiente se garantiza que ste sea restaurado
ntegramente, porque puede suceder que el sujeto que percibe la
indemnizacin no la destine para dicho fin al no tener la obligacin
de invertirla en ello.
82
carcter objetivo, en cuanto son peligrosas en s mismas y su
desarrollo siempre lleva aparejado un cierto riesgo.
83
planteamientos de corte ms objetivo, fundados en los riesgos que
ciertas actividades acarrean a la sociedad y en el principio segn el
cual quien se beneficia de una actividad cuya realizacin puede
generar riesgo o peligro, es responsable del dao que
eventualmente se derive del ejercicio de tal actividad, con
independencia de la culpabilidad o no del causante del mismo.
43
AMAT LLOMBART, P. La responsabilidad medioambiental en la
legislacin civil y administrativa. Referencia a la responsabilidad derivada
de la actividad agraria, en Nuevas perspectivas de la normativa agraria
en Espaa, Gobierno de la Rioja, Logroo, 2008, pp. 11-41.
84
Por cuanto afecta al sujeto agente del dao, resulta
plenamente aplicable el principio quien contamina paga, de modo
que toda persona que realice una actividad perniciosa para bienes
o recursos ambientales de titularidad privada, se ver obligada a la
reparacin del dao causado y expuesta a la indemnizacin
correspondiente.
85
ambiental pudiera haber causado a la vctima, siempre que se
demuestren adecuada y suficientemente.
86
de obtener. La reparacin del dao ambiental debe efectuarse
preferentemente en forma especfica o in natura, lo que implica la
recuperacin ecolgica de los bienes y recursos naturales daados
o perdidos. Slo en caso de que dicho sistema resarcitorio fuera
imposible de aplicar, se podr acudir a la va de la reparacin por
el equivalente econmico, es decir, abonando una indemnizacin
en metlico. Pero este segundo mecanismo reparatorio comporta
el problema de la valoracin del dao, esto es, la cuestin de ser
capaces de llegar a determinar la cuanta econmica a pagar por el
responsable, siendo los Jueces y Tribunales los encargados de su
concrecin, atendiendo a las pruebas y circunstancias de cada
caso en particular.
87
de Motivos de la Ley espaola 26/2007 (LRM) en cuyo apartado I,
prrafo 3 se dice: la ley incorpora a nuestro ordenamiento jurdico
un rgimen administrativo de responsabilidad ambiental de
carcter objetivo e ilimitado basado en los principios de prevencin
y de quien contamina paga.
88
exigentes en materia de prevencin, evitacin o reparacin de
daos medioambientales, incluida la potestad de tipificar nuevas
infracciones y sanciones. Pueden as someter nuevas actividades y
otros sujetos al rgimen de responsabilidad establecido en la LRM,
siempre que no se afecte a las exclusiones adoptadas por la
legislacin bsica en las Disposiciones Adicionales 2 y 10.
89
La LRM establece la presuncin de que las actividades
econmicas o profesionales previstas en el Anexo III ocasionan el
dao o la amenaza de que dicho dao se produzca, si por su
naturaleza intrnseca o por la forma en que han sido desarrolladas
son apropiadas para causarlo.
90
afecta a las amenazas de daos medioambientales ocasionados
por cualquier tipo de actividad econmica o profesional, est
incluida o no en el Anexo III de la ley. Este rgimen que posee
menor contenido obligacional pues slo requiere la adopcin de
medidas de prevencin de daos medioambientales o de evitacin
de nuevos daos medioambientales, constituye una novedad
respecto de lo previsto en la Directiva.
91
prev la aplicacin de la responsabilidad mancomunada salvo que
en aplicacin de legislacin especial resulte de otra ndole.
92
2.2. Inaplicacin de la Ley de responsabilidad
medioambiental a las lesiones o daos particulares.
Aplicacin de normativa especfica
44
El apartado 2 de la Exposicin de Motivos de la Directiva 2004/35
determina como principio fundamental de la misma, el que el operador
que ha causado daos al medio ambiente con su actividad o ha supuesto
una amenaza inminente de tales daos, sea declarado responsable con
el fin de inducir a los operadores a adoptar las medidas necesarias y las
prcticas que sean pertinentes para minimizar los riesgos de que se
produzcan daos medioambientales, y todo ello desde el punto de vista
financiero.
Esto hay que relacionarlo con lo dispuesto en el artculo 11 de la
Directiva: La presente Directiva tiene por objeto prevenir y reparar el
dao medioambiental y no afecta a los derechos de compensacin por
93
derecho relativo a este tipo de daos o cualesquiera otros daos
patrimoniales que no tengan la condicin de daos
medioambientales, aunque sean consecuencia de los mismos
hechos que dan origen a responsabilidad medioambiental. Tales
acciones se regirn por la normativa que en su caso resulte de
aplicacin.
94
- Las acciones civiles de reclamacin de los daos a
particulares.
95
de la LRM en estos casos sera necesario determinar que el dao
medioambiental ha sido provocado por una actuacin de un
operador concreto, y en caso de que se trate de una pluralidad de
operadores, habr que estar a lo dispuesto en el artculo 11 de la
LRM46 para exigir la responsabilidad de una pluralidad de sujetos
de un mismo dao.
46
El artculo 11 determina que en los casos en que exista una
pluralidad de operadores y se pruebe su participacin en la causacin del
dao o de la amenaza inminente de causarlo, la responsabilidad ser
mancomunada, salvo que por Ley especial resulte aplicable otra cosa.
47
El artculo 3.4 de la LRM establece que: la Ley no se aplicar a los
daos medioambientales ni a las amenazas inminentes de que tales
daos se produzcan cuando hayan sido ocasionados por alguna de las
siguientes causas:
Un acto derivado de un conflicto armado, de hostilidades, de guerra
civil o de una insurreccin.
Un fenmeno natural de carcter excepcional, inevitable e irresistible.
Las actividades cuyo principal propsito es servir a la defensa
nacional o a la seguridad internacional, y las actividades cuyo nico
propsito sea la proteccin contra los desastres naturales.
96
Estamos ante casos en que no se genera responsabilidad
medioambiental en los operadores y cuyas consecuencias deben
ser atendidas por las Administraciones pblicas. Sin embargo, los
supuestos del artculo 3 apartado 5 s que generan responsabilidad
medioambiental pero diferida a la aplicacin de otras normas
jurdicas. As pone de manifiesto que:
La LRM no se aplicar:
97
artculo 3.5.a) de la Ley48 regulan los daos producidos por los
buques que portan hidrocarburos, bien al transportarlos bien al
usarlos como combustible. En los Convenios internacionales se
establece el marco obligacional para el causante del dao,
resultando ser menor, cuantitativa y cualitativamente hablando,
dicho contenido obligacional que el previsto en la propia LRM,
dado que en dichos Convenios no se establecen medidas de
reparacin o restauracin del dao medioambiental49.
48
El Anexo VI de la LRM, indica los Convenios internacionales a que
hace referencia el artculo 3.5.a):
1. Convenio Internacional, de 27 de noviembre de 1992, acerca de la
responsabilidad civil nacida de daos debidos a la contaminacin por
hidrocarburos.
2. Convenio Internacional, de 27 de noviembre de 1992, de
constitucin de un Fondo internacional de indemnizacin de daos
debidos a la contaminacin por hidrocarburos.
3. Convenio internacional, de 23 de marzo de 2001, sobre
responsabilidad civil nacida de daos debidos a contaminacin por
hidrocarburos para combustible de los buques.
4. Convenio Internacional, de 3 de mayo de 1996, sobre
responsabilidad e indemnizacin de daos en relacin con el transporte
martimo de sustancias nocivas y potencialmente peligrosas.
5. Convenio, de 10 de octubre de 1989, sobre responsabilidad civil por
daos causados durante el transporte de mercancas peligrosas por
carretera ferrocarril y por vas navegables.
49
Ello hay que relacionarlo con lo dispuesto en la Disposicin
Adicional Tercera de la LRM, que pone de manifiesto: Esta Ley se
entender sin perjuicio del derecho del operador a limitar su
responsabilidad de acuerdo con el Protocolo de 1996 que enmienda el
Convenio de 19 de diciembre de 1976 sobre limitacin de la
responsabilidad nacida de reclamaciones de derecho martimo o con el
Convenio de Estrasburgo sobre limitacin de responsabilidad en la
navegacin interior de 1988, incluidas sus eventuales modificaciones
futuras, vigentes en Espaa, as como con la legislacin nacional de
desarrollo de ambos instrumentos internacionales.
98
previstas en la Convencin sobre Responsabilidad Civil por daos
causados durante el transporte de mercancas peligrosas por
carreteras, ferrocarril y vas navegables interiores50, dicho Tratado
no est en vigor en nuestro Pas.
50
Al que se refiere el prrafo 5 del Anexo IV de la LRM.
99
contempla en la Ley 25/1964, de 21 de abril, sobre Energa
Nuclear y en los Convenios de Paris de 29 de julio de 1960 y de
Bruselas de 31 de enero de 196351.
51
Estos Convenios han sido objeto de modificacin en el ao 2004 por
la decisin del Consejo de Europa que autoriza a los Estados Miembros
a ratificar el Protocolo que modifica el Convenio, lo que conlleva en el
mbito espaol la necesidad de adaptar el vigente rgimen de
responsabilidad civil en materia nuclear hasta la entrada en vigor de la
norma correspondiente. Esta adaptacin se ha llevado a cabo mediante
la modificacin de la Ley 25/1964 llevada a cabo por la modificacin de la
Ley 54/1997, de 27 de noviembre, del sector elctrico.
100
En primer lugar, se prev una responsabilidad aplicable a
las actividades profesionales y econmicas contenidas en el Anexo
III52 que sean causantes de amenazas inminentes o de daos
medioambientales.
52
Anexo III LRM, que incluye las actividades a que se refiere el
artculo 3.1:
1. La explotacin de instalaciones sujetas a una autorizacin de
conformidad con la Ley 16/2002, de 1 de julio, de Prevencin y Control
Integrados de la Contaminacin. Esto incluye todas las actividades
enumeradas en su anexo I, salvo las instalaciones o partes de
instalaciones utilizadas para la investigacin, elaboracin y prueba de
nuevos productos y procesos.
Igualmente incluye cualesquiera otras actividades y establecimientos
sujetos al mbito de aplicacin del Real Decreto 1254/1999, de 16 de
julio, por el que se aprueban medidas de control de los riesgos
inherentes a los accidentes graves en los que intervengan sustancias
peligrosas.
2. Las actividades de gestin de residuos, como la recogida, el
transporte, la recuperacin y la eliminacin de residuos y de residuos
peligrosos, as como la supervisin de tales actividades, que estn
sujetas a permiso o registro de conformidad con la Ley 10/1998, de 21 de
abril.
Estas actividades incluyen, entre otras cosas, la explotacin de
vertederos y la gestin posterior a su cierre de conformidad con el Real
Decreto 1481/2001, de 27 de diciembre, por el que se regula la
eliminacin de residuos mediante depsito en vertedero y la explotacin
de instalaciones de incineracin, segn establece el Real Decreto
653/2003, de 30 de mayo, sobre incineracin de residuos.
3. Todos los vertidos en aguas interiores superficiales sujetas a
autorizacin previa de conformidad con el Real Decreto 849/1986, de 11
de abril, por el que se aprueba el Reglamento del Dominio Pblico
Hidrulico y la legislacin autonmica aplicable.
4. Todos los vertidos en las aguas subterrneas sujetas a autorizacin
previa de conformidad con el Real Decreto 849/1986, de 11 de abril, y la
legislacin autonmica aplicable.
5. Todos los vertidos en aguas interiores y mar territorial sujetos a
autorizacin previa de conformidad con lo dispuesto en la Ley 22/1988,
de 28 de julio, de Costas y en la legislacin autonmica aplicable.
6. El vertido o la inyeccin de contaminantes en aguas superficiales o
subterrneas sujetas a permiso, autorizacin o registro de conformidad
101
con el Real Decreto Legislativo 1/2001, de 20 de julio, por el que se
aprueba el Texto Refundido de la Ley de Aguas.
7. La captacin y el represamiento de aguas sujetos a autorizacin
previa de conformidad con el Real Decreto Legislativo 1/2001, de 20 de
julio.
8. La fabricacin, utilizacin, almacenamiento, transformacin,
embotellado, liberacin en el medio ambiente y transporte in situ de:
a) Las sustancias peligrosas definidas en el artculo 2.2 del Real
Decreto 363/1995, de 10 de marzo, por el que se aprueba el Reglamento
sobre notificacin de sustancias nuevas y clasificacin, envasado y
etiquetado de sustancias peligrosas.
b) Los preparados peligrosos definidos en el artculo 2.2 del Real
Decreto 255/2003, de 28 de febrero, por el que se aprueba el
Reglamento sobre clasificacin, envasado y etiquetado de preparados
peligrosos.
c) Los productos fitosanitarios definidos en el artculo 2.1 del Real
Decreto 2163/1994, de 4 de noviembre, por el que se implanta el sistema
armonizado comunitario de autorizacin para comercializar y utilizar
productos fitosanitarios.
d) Los biocidas definidos en el artculo 2.a) del Real Decreto
1054/2002, de 11 de octubre, por el que se regula el proceso de
evaluacin para el registro, autorizacin y comercializacin de biocidas.
9. El transporte por carretera, por ferrocarril, por vas fluviales,
martimo o areo de mercancas peligrosas o contaminantes de acuerdo
con la definicin que figura en el artculo 2.b) del Real Decreto 551/2006,
de 5 de mayo, por el que se regulan las operaciones de transporte de
mercancas peligrosas por carretera en territorio espaol, o en el artculo
2.b) del Real Decreto 412/2001, de 20 de abril, que regula diversos
aspectos relacionados con el transporte de mercancas peligrosas por
ferrocarril o en el artculo 3.h) del Real Decreto 210/2004, de 6 de
febrero, por el que se establece un sistema de seguimiento y de
informacin sobre el trfico martimo.
10. La explotacin de instalaciones que, estando sujetas a
autorizacin de conformidad con la Directiva 84/360/CEE del Consejo, de
28 de junio de 1994, relativa a la lucha contra la contaminacin
atmosfrica procedente de las instalaciones industriales en relacin con
la liberacin a la atmsfera de alguna de las sustancias contaminantes
reguladas por la Directiva mencionada, requieren una autorizacin de
conformidad con la Ley 16/2002, de 1 de julio, de Prevencin y Control
Integrados de la Contaminacin.
11. Toda utilizacin confinada, incluido el transporte, de
microorganismos modificados genticamente, de acuerdo con la
102
Estamos ante una responsabilidad de tipo objetiva que no
exige la concurrencia ni la demostracin de la voluntariedad o
impericia del agente causante del dao. A ello se refiere el artculo
3.1 al afirmar que la ley se aplica en tales casos aunque no exista
dolo, culpa o negligencia53.
103
provocado el dao para entender que concurre dicha presuncin.
De esta manera la ley establece, por la va de la presuncin, el
nexo causal entre la actividad del sujeto responsable y el resultado
daoso.
104
En caso de no mediar dolo, culpa o negligencia, se aplicar
al sujeto-agente una responsabilidad objetiva con efectos
atenuados. En tales casos, la ley tan slo obliga al causante del
dao a responder de las medidas de prevencin y de evitacin54.
54
El apartado 2 del artculo 3 de la LRM dice que: La LRM se aplicar
a los daos medioambientales y a las amenazas inminentes de que tales
daos ocurran, cuando hayan sido causados por actividades econmicas
o profesionales distintas de las enumeradas en el anexo III, aunque no
exista dolo, culpa o negligencia.
105
En conclusin, la normativa analizada sobre responsabilidad
medioambiental, como vemos, prev diversas alternativas.
55
AMAT LLOMBART, P. La responsabilidad medioambiental en la
legislacin civil y administrativa. Referencia a la responsabilidad derivada
de la actividad agraria, op. cit., p. 24.
106
Disposicin Adicional Novena56. El propsito que persigue la LRM
es garantizar que se lleve a cabo la restauracin del recurso
natural protegido independientemente de cual sea el ttulo jurdico
al amparo del cual se impute la responsabilidad y de la va por la
cual se exija dicha reparacin.
56
La citada Disposicin Adicional pone de manifiesto que: Las
normas del anexo II o las dispuestas con carcter complementario por la
normativa autonmica con el mismo objetivo se aplicarn en la
determinacin de la obligacin de reparacin de daos
medioambientales, con independencia de que tal obligacin se exija en
un proceso judicial civil, penal o contencioso-administrativo o en un
procedimiento administrativo.
107
3. SUJETOS SUSCEPTIBLES DE CAUSAR LA
RESPONSABILIDAD MEDIOAMBIENTAL
57
PARDO LEAL, M. La futura Directiva sobre responsabilidad
ambiental. De la responsabilidad civil a la responsabilidad administrativa,
Gaceta Jurdica de la Unin Europea y de la competencia, n. 225, 2003,
p. 106.
108
Cualquier persona fsica o jurdica, pblica o privada, que
desempee una actividad econmica o profesional o que, en virtud
de cualquier ttulo, controle dicha actividad o tenga un poder
econmico determinante sobre su funcionamiento tcnico. Para su
determinacin se tendr en cuenta lo que la legislacin sectorial,
estatal o autonmica, disponga para cada actividad sobre los
titulares de permisos o autorizaciones, inscripciones registrales o
comunicaciones a la Administracin.
109
Un sector de la doctrina entre los que se incluye PARDO
58
LEAL , al comentar la Propuesta de Directiva puso de manifiesto
que puesto que persona se refiere a cualquier persona fsica o
jurdica, podrn considerarse operadores a los efectos de la futura
Directiva tanto los individuos como las empresas que sean
sociedades o cualquier otro tipo de entidad colectiva. Entendemos
pues que el directivo de una sociedad que dirija una actividad
incluida en el mbito de aplicacin de la futura Directiva podr ser
considerado como operador, lo que permitir elegir a las
autoridades de cada Estado Miembro a qu operador se dirige en
cada caso concreto.
58
Op. cit., p. 76.
59
El libro Blanco sobre responsabilidad ambiental con respecto a las
personas jurdicas pona de manifiesto que: si la actividad es ejercida
por una sociedad dotada de personalidad jurdica, la responsabilidad
incumbir a la persona jurdica y no a la direccin de la sociedad
(responsables) ni a otros empleados que puedan haber participado en la
actividad.
110
Los ordenamientos modernos reconocen a las personas
jurdicas, cuya extensin y amplitud ha crecido de forma
inconmensurable, pero este crecimiento desbordado ha deformado
su concepto y funcin. Lo que se haba iniciado para perseguir un
inters general y permanente, pas a ser predominantemente
personal y lucrativo, con el fin de buscar la limitacin de la
responsabilidad universal patrimonial, evitando sus miembros la
aplicacin del artculo 1911 del Cdigo Civil frente a sus propios
bienes. En dicho artculo se establece que: Del cumplimiento de
las obligaciones responder el deudor con todos sus bienes
presentes y futuros.
60
Esta teora del levantamiento del velo de lo jurdico es acogido por
el TS en Sentencias de 10 de noviembre de 1994, de 11 de noviembre
de 1995, de 31 de octubre de 1996 y de 15 de octubre de 1997, entre
otras muchas.
111
La doctrina destaca la irrelevancia del carcter pblico o
privado del responsable de los daos ambientales61.
61
ALENZA GARCA, J.F. El rgimen pblico de la responsabilidad
por daos ambientales en la legislacin espaola y en la Directiva de
responsabilidad ambiental, Revista Aranzadi de Derecho Ambiental
(Estudios sobre la Directiva 2004/35/CE de la Responsabilidad por
Daos Ambientales y su incidencia en el ordenamiento espaol), 2005, p.
81, pone de manifiesto que tanto en la definicin de operador, como en
la de actividad profesional, se advierte de forma expresa que pueden
tener carcter pblico o privado. Esta regla es habitual en la normativa
ambiental comunitaria y los controles establecidos en ella se imponen
tanto a los sujetos de naturaleza pblica, como privada (as ocurre en las
normativas sobre evaluacin de impacto ambiental, sobre prevencin y
control integrados de la contaminacin o sobre residuos).
112
desde el instante mismo que, con arreglo a Derecho, hubiesen
quedado vlidamente constituidas.
113
Estas ltimas constituyen asociaciones sin nimo de lucro.
Quedan fuera de su mbito y por tanto se regirn por su legislacin
especfica los partidos polticos, los sindicatos y las organizaciones
empresariales, las iglesias, confesiones y comunidades religiosas,
las federaciones deportivas, las asociaciones de consumidores y
usuarios y cualesquiera otras reguladas por las leyes especiales.
Al igual que tambin quedan excluidas de su mbito las
comunidades de bienes de propietarios y las entidades que se rijan
por las disposiciones relativas al contrato de sociedad,
cooperativas, mutualidades, uniones temporales de empresas y
agrupaciones de inters econmico.
114
culturales de promocin de los valores constitucionales y defensa
de los principios democrticos, de fomento de tolerancia, de
desarrollo de la sociedad de la informacin, o de investigacin
cientfica y desarrollo tecnolgico.
62
La Directiva 2004/35 solo refiere actividad profesional en el artculo
2.6.
115
El apartado 11 del artculo 2 de la LRM define actividad
econmica o profesional como aquella realizada en relacin con
una actividad de ndole econmica con independencia de su
carcter pblico o privado y de que tenga o no fines lucrativos.
63
ZUBIRI DE SALINAS, M. La cobertura de la responsabilidad por los
daos medioambientales mediante el seguro, en PIGRAU SOLE, A.
(Coord.), Nuevas perspectivas de la responsabilidad por daos al medio
ambiente, Ministerio de Medio Ambiente, Madrid, 2006, pp. 60- 61.
116
De esta forma la Ley diferencia entre las actividades
recogidas en el Anexo III64 y las no incluidas en dicho Anexo.
64
Actividades a que hace referencia el artculo 3.1 de la LRM:
1. La explotacin de instalaciones sujetas a una autorizacin de
conformidad con la Ley 16/2002, de 1 de julio, de Prevencin y Control
Integrados de la Contaminacin. Esto incluye todas las actividades
enumeradas en su anexo I, salvo las instalaciones o partes de
instalaciones utilizadas para la investigacin, elaboracin y prueba de
nuevos productos y procesos. Igualmente incluye cualesquiera otras
actividades y establecimientos sujetos al mbito de aplicacin del Real
Decreto 1254/1999, de 16 de julio, por el que se aprueban medidas de
control de los riesgos inherentes a los accidentes graves en los que
intervengan sustancias peligrosas.
2. Las actividades de gestin de residuos, como la recogida, el
transporte, la recuperacin y la eliminacin de residuos y de residuos
peligrosos, as como la supervisin de tales actividades, que estn
sujetas a permiso o registro de conformidad con la Ley 10/1998, de 21 de
abril. Estas actividades incluyen, entre otras cosas, la explotacin de
vertederos y la gestin posterior a su cierre de conformidad con el Real
Decreto 1481/2001, de 27 de diciembre, por el que se regula la
eliminacin de residuos mediante depsito en vertedero y la explotacin
de instalaciones de incineracin, segn establece el Real Decreto
653/2003, de 30 de mayo, sobre incineracin de residuos.
3. Todos los vertidos en aguas interiores superficiales sujetas a
autorizacin previa de conformidad con el Real Decreto 849/1986, de 11
de abril, por el que se aprueba el Reglamento del Dominio Pblico
Hidrulico y la legislacin autonmica aplicable.
4. Todos los vertidos en las aguas subterrneas sujetas a autorizacin
previa de conformidad con el Real Decreto 849/1986, de 11 de abril, y la
legislacin autonmica aplicable.
5. Todos los vertidos en aguas interiores y mar territorial sujetos a
autorizacin previa de conformidad con lo dispuesto en la Ley 22/1988,
de 28 de julio, de Costas y en la legislacin autonmica aplicable.
6. El vertido o la inyeccin de contaminantes en aguas superficiales o
subterrneas sujetas a permiso, autorizacin o registro de conformidad
con el Real Decreto Legislativo 1/2001, de 20 de julio, por el que se
aprueba el Texto Refundido de la Ley de Aguas.
7. La captacin y el represamiento de aguas sujetos a autorizacin
previa de conformidad con el Real Decreto Legislativo 1/2001, de 20 de
julio.
8. La fabricacin, utilizacin, almacenamiento, transformacin,
embotellado, liberacin en el medio ambiente y transporte in situ de:
117
a) Las sustancias peligrosas definidas en el artculo 2.2 del Real
Decreto 363/1995, de 10 de marzo, por el que se aprueba el Reglamento
sobre notificacin de sustancias nuevas y clasificacin, envasado y
etiquetado de sustancias peligrosas.
b) Los preparados peligrosos definidos en el artculo 2.2 del Real
Decreto 255/2003, de 28 de febrero, por el que se aprueba el
Reglamento sobre clasificacin, envasado y etiquetado de preparados
peligrosos.
c) Los productos fitosanitarios definidos en el artculo 2.1 del Real
Decreto 2163/1994, de 4 de noviembre, por el que se implanta el sistema
armonizado comunitario de autorizacin para comercializar y utilizar
productos fitosanitarios.
d) Los biocidas definidos en el artculo 2.a) del Real Decreto
1054/2002, de 11 de octubre, por el que se regula el proceso de
evaluacin para el registro, autorizacin y comercializacin de biocidas.
9. El transporte por carretera, por ferrocarril, por vas fluviales,
martimo o areo de mercancas peligrosas o contaminantes de acuerdo
con la definicin que figura en el artculo 2.b) del Real Decreto 551/2006,
de 5 de mayo, por el que se regulan las operaciones de transporte de
mercancas peligrosas por carretera en territorio espaol, o en el artculo
2.b) del Real Decreto 412/2001, de 20 de abril, que regula diversos
aspectos relacionados con el transporte de mercancas peligrosas por
ferrocarril o en el artculo 3.h) del Real Decreto 210/2004, de 6 de
febrero, por el que se establece un sistema de seguimiento y de
informacin sobre el trfico martimo.
10. La explotacin de instalaciones que, estando sujetas a
autorizacin de conformidad con la Directiva 84/360/CEE del Consejo, de
28 de junio de 1994, relativa a la lucha contra la contaminacin
atmosfrica procedente de las instalaciones industriales en relacin con
la liberacin a la atmsfera de alguna de las sustancias contaminantes
reguladas por la Directiva mencionada, requieren una autorizacin de
conformidad con la Ley 16/2002, de 1 de julio, de Prevencin y Control
Integrados de la Contaminacin.
11. Toda utilizacin confinada, incluido el transporte, de
microorganismos modificados genticamente, de acuerdo con la
definicin de la Ley 9/2003, de 25 de abril, por la que se establece el
rgimen jurdico de la utilizacin confinada, liberacin voluntaria y
comercializacin de organismos modificados genticamente.
12. Toda liberacin intencional en el medio ambiente, transporte y
comercializacin de organismos modificados genticamente de acuerdo
con la definicin de la Ley 9/2003, de 25 de abril.
13. El traslado transfronterizo de residuos dentro, hacia o desde la
Unin Europea sujeto a autorizacin o prohibido segn lo dispuesto en el
118
Cuando un operador lleve a cabo una actividad econmica o
profesional de las enumeradas en el Anexo III (se trata
fundamentalmente de actividades efectuadas por la Administracin
o por empresas, siendo en mayor medida de carcter industrial y
privado, aunque tambin pueden estar afectados servicios pblicos
de titularidad administrativa) y produzca daos al medio ambiente u
ocasione una amenaza de provocar dichos daos, deber adoptar
las medidas de prevencin, evitacin y reparacin previstas en la
Ley, lo que supone la aplicacin de un rgimen de responsabilidad
objetiva, como ya sabemos.
119
reparacin previstas en la Ley, se aplicar un rgimen de
responsabilidad subjetiva.
65
Op. cit., p. 76.
66
MORENO MOLINA, A.M. Responsabilidad patrimonial por dao
ambiental: propuestas de reforma legal, Documento de Trabajo 66/2005,
Fundacin Alternativa, 2005, p. 34.
120
La transposicin efectuada por la LRM no se separa de la
Directiva, si bien se han incorporado algunas innovaciones entre
las que se encuentran las siguientes. En primer lugar, en el
apartado 1 se aade un inciso no incluido en la Directiva, cuando
se refiere a cualesquiera otras actividades y establecimientos
sujetos al mbito de aplicacin del Real Decreto 1254/1999, de 16
de julio, por el que se aprueban medidas de control de los riesgos
inherentes a los accidentes graves en los que intervengan
sustancias peligrosas. En segundo lugar, el tercer inciso del
apartado 2 del Anexo III, en virtud del cual los Estados Miembros
pueden decidir que las actividades de gestin de residuos
enumeradas no incluyan la aplicacin de lodos de depuracin
procedentes de estaciones depuradoras de aguas residuales
urbanas, tratados hasta un nivel aprobado, con fines agrcolas. En
tercer lugar, el punto 5 del Anexo III de la LRM incorpora todos los
vertidos en aguas interiores y mar territorial sujetos a autorizacin
previa de conformidad con lo previsto en la Ley 22/1988 de 28 de
julio, de Costas y en la legislacin autonmica. En cuarto lugar,
conforme a la Directiva 84/360/CEE del Consejo, de 28 de junio de
1984, el punto 9 se refiere a la explotacin de instalaciones sujetas
a autorizacin respecto de contaminaciones atmosfricas por
industrias derivadas de la liberacin a la atmsfera de sustancias
contaminantes reguladas en la Directiva anteriormente citada. Por
ltimo, el apartado 14 relativo a la gestin de residuos de las
industrias extractivas reguladas en la Directiva 2006/21/CE del
Parlamento Europeo y el Consejo, de 15 de marzo de 2006.
121
3.1.3. El control o poder econmico sobre una actividad
67
As lo ha puesto de manifiesto PIGRAU SOLE, A. La Directiva
2004/35/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 21 de abril de
2004, sobre responsabilidad ambiental, en Nuevas perspectivas de la
responsabilidad por daos al medio ambiente, Ministerio de Medio
Ambiente, Madrid, 2006, p. 21.
122
Como pone de manifiesto LOZANO CUTANDA68, se ha
ampliado el concepto de operador hacindolo extensible a todas
aquellas personas que aun no siendo los autnticos operadores
controlan el funcionamiento tcnico de la actividad, es decir, la
responsabilidad recae sobre la persona que desempea o ejerce la
actividad incluida en el mbito de aplicacin del rgimen que ha
ocasionado los daos69.
68
Vid., refirindose a la Directiva 2004/35/CE, LOZANO CUTANDA, B.
La responsabilidad por daos ambientales. La situacin actual y el
nuevo sistema de responsabilidad de derecho pblico que introduce la
Directiva 2004/35/CE, Justicia Administrativa, n. 26, 2005, p. 29.
69
No es posible que la normativa de responsabilidad medioambiental
sea exigible respecto de alguien que no sea operador, alguien al que no
puede establecerse la relacin de causalidad respecto al dao ambiental.
En este sentido, el Tribunal de Luxemburgo ha resuelto la cuestin en
Sentencia de 9 de marzo de 2010 en el asunto C-378/08, un supuesto en
que se plante cuestin prejudicial porque en la zona de la rada Augusta
(isla de Sicilia) se produjo una gran contaminacin medioambiental que
se presume comenz hace tiempo. Durante el tiempo en el que se
considera que se produjo la contaminacin, han operado de manera
paralela y sucesiva una pluralidad de empresas industriales, de
hidrocarburos, y resulta imposible establecer concretamente la
responsabilidad de cada empresa y que en la actualidad actan en los
alrededores para conseguir el saneamiento de los fondos marinos
contaminados. El Tribunal llega a las siguientes conclusiones que limitan
el mbito de aplicacin de la Directiva 2004/35:
53. Como se desprende de los artculos 4, apartado 5 y 11 apartado 2
de la Directiva, si es necesario que la autoridad competente determine un
nexo causal para imponer medidas reparadoras a los operadores, sea
cual fuere el tipo de contaminacin de que se trate, esta exigencia es
tambin requisito de aplicabilidad de la referida Directiva en lo referente a
la contaminacin de carcter difuso y extendido.
54. Tal nexo causal puede determinarse fcilmente cuando la
autoridad competente se encuentra en presencia de una contaminacin
circunscrita en el espacio y en el tiempo que ha sido causada por un
nmero limitado de operadores. Por el contrario este no ser el caso,
cuando se trate de fenmenos de contaminacin de carcter difuso, de
manera que el legislador de la Unin ha considerado que, ante tal
contaminacin, un rgimen de responsabilidad no constituye un
instrumento adecuado cuando no puede determinarse el nexo causal.
123
Por consiguiente atendiendo al artculo 4.5 de la Directiva, sta
nicamente se aplica a ese tipo de contaminacin cuando sea posible
establecer un vnculo causal entre los daos y las actividades de
operadores concretos.
55. A este respecto procede sealar que en la Directiva 2004/35 no se
define la manera en que ha de determinarse el nexo causal. Ahora bien,
en el marco de la competencia compartida entre la Unin y los Estados
Miembros en materia de medio ambiente, cuando un elemento necesario
para implementar la Directiva, adoptada sobre la base del artculo 175
CE no se ha definido en el marco de sta, ser competencia de los
Estados definirlo; a este respecto disponen de un amplio margen de
apreciacin, dentro del respeto de las reglas del Tratado, para adoptar
normas nacionales que establezcan o concreten el principio quien
contamina paga.
56. Desde este punto de vista, una normativa de un Estado Miembro
puede prever que la autoridad competente tenga la facultad de imponer
medidas de reparacin de daos medioambientales presumiendo la
existencia de un nexo causal entre la contaminacin comprobada y las
actividades del operador u operadores, y ello por razn de la proximidad
de las instalaciones a la referida contaminacin.
57. No obstante, en la medida en que, de conformidad con el principio
quien contamina paga, la obligacin de reparar nicamente incumbe a
los operadores econmicos por el hecho de haber contribuido a la
generacin de la contaminacin o del riesgo de contaminacin, a fin de
presumir que existe tal nexo causal, la autoridad competente ha de
disponer de indicios plausibles que puedan constituir la base de su
presuncin, por ejemplo, la proximidad de la instalacin del operadora la
contaminacin comprobada y la coincidencia entre las sustancias
contaminantes encontradas y las componentes utilizadas por el referido
operador en el marco de sus actividades.
58. Cuando la autoridad competente disponga de tales indicios, podr
determinar un nexo causal entre las actividades de los operadores
econmicos y la contaminacin de carcter difuso comprobada. De
conformidad con el artculo 4.5 de la Directiva, tal situacin estar
comprendida dentro del mbito de aplicacin de dicha Directiva, salvo
que los referidos operadores puedan desvirtuar esta presuncin.
59. De ello resulta que si el rgano jurisdiccional remitente considera
que la contaminacin de que se trata en el litigio principal reviste un
carcter difuso y no puede determinarse un nexo causal, tal situacin no
estar comprendida dentro del mbito de aplicacin ratione materiae de
la Directiva, sino en el Derecho nacional en las condiciones definidas en
el apartado 44 de la presente sentencia. Llega a la conclusin de
procede interpretar los artculos 3.1 y 4.5 y 11.2 de la Directiva en el
sentido de que, cuando la autoridad competente decida imponer medidas
124
La Ley no da un concepto de lo que debemos entender por
controlar una actividad econmica o profesional ni por tener
poder econmico determinante de su funcionamiento. Mientras
que para el control la LRM dispone que deba tenerse en cuenta
lo dispuesto en la legislacin sectorial, estatal o autonmica, para
cada actividad sobre los titulares de los permisos, inscripciones
registrales o comunicaciones a la Administracin, al carecer en
dicho texto legal de definicin habremos de integrar dicho concepto
con lo previsto en otras normas y as el Convenio del Consejo de
Europa sobre responsabilidad civil por los daos resultantes de
actividades peligrosas para el medio ambiente, determina que
corresponde al operador la responsabilidad civil por los daos
resultantes de actividades peligrosas para el medio ambiente, y
define al operador como la persona que ejerce el control sobre la
actividad peligrosa. En el informe explicativo de la Convencin se
pone de manifiesto que la nocin de control debe hacerse teniendo
en cuenta todas las circunstancias jurdicas, financieras y
econmicas que ayudan a determinar la persona a cargo de la
actividad, por ejemplo la determinacin de quien tiene el poder de
125
decidir cmo se va a llevar a cabo la actividad, por lo que sera el
empleador el que tendra el concepto de operador y no el
empleado.
70
SERRANO PAREDES, A. Alternativas a los sistemas clsicos de
responsabilidad civil: el Convenio del Consejo de Europa sobre
responsabilidad civil por los daos resultantes de actividades peligrosas
para el medio ambiente, ponencia presentada en el Seminario sobre
responsabilidad ambiental, celebrado en Alicante, en octubre de 2004, p.
8.
126
entidades de crdito que no tengan control operativo de la
actividad no deben responder de los daos.
71
Dicho artculo prev que el operador no estar obligado a sufragar
los costes imputables a las medidas de prevencin, de evitacin y de
reparacin cuando demuestre que los daos medioambientales o la
amenaza inminente de tales daos se produjeron exclusivamente, entre
otras causa, por el cumplimiento de una orden o instruccin obligatoria
dictada por una autoridad pblica competente, incluyendo las rdenes
dadas en ejecucin de un contrato a que se refiere la legislacin de
contratos de las Administraciones pblicas.
72
La introduccin en la LRN de la frase sin perjuicio de lo dispuesto
en el artculo 14.1.b) responde a una sugerencia del Consejo de Estado,
que se recoge en el Dictamen nm. 2627/2006, emitido en sesin
127
Y acudiendo a la Disposicin Adicional sptima no se aplica
a las personas jurdicas pblicas la garanta financiera a que se
refiere el artculo 24 de la LRM, por tener cierta apariencia de
solvencia. Y en el artculo 9.4 de la LRM se pone de manifiesto
que: La Administracin pblica que hubiera adjudicado un contrato
o autorizado una actividad cuyo desarrollo diese lugar a daos
medioambientales, o a la amenaza de los mismos, colaborar con
la autoridad competente, sin que se derive responsabilidad
medioambiental de la Administracin pblica por las actuaciones
del operador, salvo en el supuesto previsto en el artculo 14.1.b).
128
privadas, lo que excluye la posibilidad de sancionar a la propia
Administracin pblica aunque pueda cometer alguna de las
conductas sancionables que establece el artculo 37 de la LRM73.
73
Dicho artculo 37 de la LRM establece que:
1. Las infracciones tipificadas en esta Ley se clasifican en muy graves
y en graves.
2. Son muy graves las siguientes infracciones:
a) No adoptar las medidas preventivas o de evitacin exigidas por la
autoridad competente al operador en aplicacin del artculo 17, cuando
ello tenga como resultado el dao que se pretenda evitar.
b) No ajustarse a las instrucciones recibidas de la autoridad
competente en aplicacin del artculo 18 a la hora de poner en prctica
las medidas preventivas o de evitacin a que est obligado el operador,
cuando ello tenga como resultado el dao que se pretenda evitar.
c) No adoptar las medidas reparadoras exigibles al operador en
aplicacin de los artculos 19 y 20, cuando ello tenga como resultado un
detrimento de la eficacia reparadora de tales medidas.
d) No ajustarse a las instrucciones recibidas de la autoridad
competente en aplicacin del artculo 21 al poner en prctica las medidas
reparadoras a que est obligado el operador, cuando ello tenga como
resultado un detrimento de la eficacia reparadora de tales medidas.
e) No informar a la autoridad competente de la existencia de un dao
medioambiental o de una amenaza inminente de dao producido o que
pueda producir el operador y de los que tuviera conocimiento, o hacerlo
con injustificada demora, cuando ello tuviera como consecuencia que sus
efectos se agravaran o llegaran a producirse efectivamente.
f) El incumplimiento de la obligacin de concertar en los trminos
previstos en esta Ley las garantas financieras a que est obligado el
operador, as como el hecho de que no se mantengan en vigor el tiempo
que subsista dicha obligacin.
3. Son graves las siguientes infracciones:
a) No adoptar las medidas preventivas o de evitacin exigidas por la
autoridad competente al operador en aplicacin del artculo 17, cuando
no sea constitutiva de infraccin muy grave.
b) No ajustarse a las instrucciones recibidas de la autoridad
competente en aplicacin del artculo 18 al poner en prctica las medidas
preventivas o las de evitacin a que est obligado el operador, cuando no
sea constitutiva de infraccin muy grave.
c) No adoptar las medidas reparadoras exigidas al operador por la
autoridad competente en aplicacin del artculo 19, cuando no sea
129
3.2. La Administracin como operadora
130
construccin de obras pblicas.
74
El artculo 2.10 de la LRM dice: Sin perjuicio de lo previsto en el
artculo 14.1.b), no quedan incluidos en este concepto los rganos de
contratacin de las Administraciones pblicas cuando ejerzan las
prerrogativas que les reconoce la legislacin sobre contratacin pblica
en relacin con los contratos administrativos o de otra naturaleza que
hayan suscrito con cualquier clase de contratista, que ser quien tenga la
condicin de operador a los efectos de lo establecido en esta Ley.
131
presta a los supuestos de relaciones contractuales sujetos a la
legislacin sobre contratacin pblica, dado que se ha previsto que
stos supuestos se den con frecuencia.
132
que el concesionario acredite que su actuacin causante del dao
o amenaza no traspas los limites que impona la Administracin
en la concesin, pero esta cuestin ser objeto de desarrollo ms
adelante.
133
4. DAO MEDIOAMBIENTAL Y AMENAZA INMINENTE
DE DAO
134
incluidos en el concepto de dao aquellos daos medioambientales
que hayan sido ocasionados por los elementos transportados por
el aire.
135
especies silvestres y los hbitat, el agua, la ribera del mar y de las
ras y el suelo.
75
JORDANO FRAGA, J. Estudios sobre la Directiva 2004/35/CE de
responsabilidad por daos medioambientales y su incidencia en el
ordenamiento jurdico espaol, Revista de Derecho Ambiental, 2005, pp.
23 y ss.
76
Op. cit.
136
mecanismos de control de la calidad del aire y de las emisiones a
la atmsfera, siendo la legislacin de la calidad del aire77 la que se
encargue de ordenar la tutela de este recurso natural desde la
prevencin y el control.
77
Ley 34/2007, de calidad del aire y proteccin de la atmsfera.
137
como: todas las aguas consideradas en la Directiva 2000/60/CE
del Parlamento Europeo y del Consejo, de 23 de octubre de 2000,
por la que se establece un marco comunitario de actuacin en el
mbito de la poltica de aguas.
78
Las especies mencionadas en el apartado 2 del artculo 4 o las
enumeradas en el Anexo I de la Directiva 74/409/CEE del Consejo de 2
de abril de 1979, relativa a la conservacin de aves silvestres, y las
enumeradas en los Anexos II y IV de la Directiva 92/43/CEE del Consejo,
de 21 de mayo, relativa a la conservacin de los hbitats naturales y de
la flora y fauna silvestres; y los hbitats de especies mencionadas en el
apartado 2 del artculo 4 o enumeradas en el Anexo I de la Directiva 74/
409/CEE o las enumeradas en el Anexo II de la Directiva 92/43/CEE, y
los hbitats naturales enumerados en el Anexo I de la Directiva 92/43/CE
y los lugares de reproduccin o zonas de descanso de las especies
enumeradas e el Anexo IV de la Directiva 92/43/CE).
138
legislacin estatal como la autonmica.
139
En todo caso, tal y como establece el artculo 2.4 de la
Directiva: Quedan excluidas de la definicin anterior las especies
exticas invasoras, entendindose por tales aqullas introducidas
deliberada o accidentalmente fuera de su rea de distribucin
natural y que resultan una amenaza para los hbitats o las
especies silvestres autctonas. As se introduce en Espaa la
proteccin de las especies de flora y fauna silvestres protegidas
por el Ttulo II, relativo a la conservacin de la biodiversidad de la
Ley 42/2007, de 13 de diciembre, del Patrimonio Natural y de la
Biodiversidad.
140
aguas continentales, tanto superficiales como subterrneas,
costeras y de transicin definidas en el Texto Refundido de la Ley
de Aguas, aprobado por el Real Decreto Legislativo 1/2001, de 20
de julio, as como los restantes elementos que forman parte del
dominio pblico hidrulico.
141
fin de mantener el nivel de proteccin ya previsto en la Ley
22/1988, de 28 de julio, de Costas, y preservar las competencias
de la Administracin General del Estado para exigir la
responsabilidad de los daos medioambientales cuando sea de
aplicacin dicha Ley de Costas.
142
la accin del mar o del viento marino, u otras causas naturales o
artificiales.
79
Anexo 1.1 de la LRM:
1. El carcter significativo del dao que produzca efectos
desfavorables en la posibilidad de alcanzar o de mantener el estado
favorable de conservacin de las especies o los hbitats se evaluar en
relacin con el estado de conservacin que tuvieran al producirse el
dao, con las prestaciones ofrecidas por las posibilidades recreativas que
generan y con su capacidad de regeneracin natural. Los cambios
adversos significativos en el estado bsico debern determinarse
mediante datos mensurables como:
a) El nmero de individuos, su densidad o la extensin de su zona de
presencia.
b) La rareza de la especie o del hbitat daado (evaluada en el plano
local, regional y superior, incluido el plano comunitario), as como su
grado de amenaza.
c) El papel de los individuos concretos o de la zona daada en
relacin con la especie o la conservacin de su hbitat.
d) La capacidad de propagacin y la viabilidad de la especie (segn la
dinmica especfica de la especie o poblacin de que se trate) o la
capacidad de regeneracin natural del hbitat (segn la dinmica
especfica de sus especies caractersticas o de sus poblaciones)
daados.
e) La capacidad de la especie o del hbitat, despus de haber sufrido
143
recogidos en el Anexo 1.2 de la LRM80. Para la determinacin del
carcter significativo del dao se tendr en cuenta no slo la
identificacin del agente causante del dao, sino que se proceder
a cuantificar el dao y por ltimo se realizar una valoracin
significativa del dao. Estas operaciones sern analizadas ms
adelante cuando tratemos acerca de la prevencin, evitacin y
reparacin del dao ambiental.
144
Podemos entender dichos servicios, segn pone de
manifiesto el artculo 2.18 de la LRM, como: Las funciones que
desempea un recurso natural en beneficio de otro recurso natural
o del pblico81.
81
De la misma forma se define en el artculo 2.12 de la Directiva
2004/35/CE.
145
producir o no un grave dao al medio ambiente, que en ocasiones
slo dar lugar a un simple sancin administrativa o la imposicin
de una pena, pero no conllevar la aplicacin de la LRM.
146
El dao ambiental ocasionado a las especies silvestres y
hbitats, conforme se indica en el artculo 2.1 a) de la LRM, lo
constituye:
147
especies de flora y fauna en relacin con las concesiones
otorgadas por la Administracin pblica al amparo de la normativa
de caza y pesca.
148
resultan una amenaza para los hbitat o las especies silvestres
autctonas. El alcance en Espaa de la proteccin queda
delimitado por la utilizacin del trmino flora y fauna silvestres
protegidas por el Titulo II de la Ley 42/2007, de 13 de diciembre,
del patrimonio natural y de la biodiversidad.
149
Ello en relacin con las aguas continentales, ya superficiales
o subterrneas, costeras y de transicin definidas en el Texto
Refundido de la Ley de Aguas (Real Decreto Legislativo 1/2001).
150
No se considera que las autoridades han infringido la
Directiva citada cuando pese a haberse producido dao al agua al
tiempo se cumplan determinadas condiciones tales como:
151
b) Los daos a las aguas, entendidos como cualquier dao
que produzca efectos adversos significativos:
152
las ras comprenden segn el artculo 2.1.c) de la LRM: cualquier
dao que produzca efectos adversos significativos sobre su
integridad fsica y adecuada conservacin, as como tambin
aquellos otros que impliquen dificultad o imposibilidad de conseguir
o mantener un adecuado nivel de calidad de aqulla.
82
La Directiva 2004/35/CE no inclua como posible dao
medioambiental las riberas de los mares y de las ras, si bien el artculo
3.2 prevea esta posibilidad al establecer que: La presente Directiva se
aplicar sin perjuicio de las normas comunitarias ms rigurosas que
regulen el desempeo de las actividades en ella consideradas y sin
perjuicio de normas comunitarias que contengan reglas sobre conflictos
de jurisdiccin.
153
suponga efectos adversos significativos, a diferencia de los daos
a los recursos previamente estudiados.
154
superficie, compuesto por partculas minerales, materia orgnica,
agua, aire y organismos vivos y que constituye la interfaz entre la
tierra, el aire y el agua, lo que le confiere capacidad de
desempear tanto funciones naturales como de uso. No tendrn tal
consideracin aquellos permanentemente cubiertos por una lmina
de agua superficial.
As se establece:
1. Todo el suelo se encuentra, a los efectos de esta Ley, en
una de las situaciones bsicas de suelo rural o de suelo
urbanizado.
155
forestales y paisajsticos, as como aqullos con riesgos naturales
o tecnolgicos, incluidos los de inundacin o de otros accidentes
graves, y cuantos otros prevea la legislacin de ordenacin
territorial o urbanstica.
156
responsabilidad medioambiental se aplicar cuando se hayan
producido efectivamente daos al medio ambiente, sino que
tambin entrar en juego cuando se generen amenazas inminentes
de que dichos daos ocurran.
157
inminente de dao con el de riesgo, concepto que desarrolla el
artculo 2.3 de la LRM, como: funcin de la probabilidad de
ocurrencia de un suceso y de la cuanta del dao que puede
provocar.
158
La amenaza inminente de dao va dirigida, por un lado, a la
orientacin reparadora, unida a la idea de responsabilidad, y cuyo
presupuesto es la produccin de un dao, y por otro lado, a la
orientacin preventiva, ya que la constatacin de esas amenazas
activa una serie de medidas preventivas previstas en la LRM.
159
5. RELACIN DE CAUSALIDAD EN LA ATRIBUCIN DE
RESPONSABILIDAD A LOS OPERADORES IMPLICADOS
160
subjetivo y a las actividades sujetas a la aplicacin de la LRM. En
este precepto se hace una remisin a las actividades enumeradas
en el Anexo III y se diferencia entre dos regmenes de
responsabilidad segn se trate de actividades incluidas en el
Anexo III o excluidas del mismo.
161
La LRM en su artculo 14 prev como circunstancias que
exoneran de la obligacin de sufragar los costes imputables a las
medidas de prevencin, de evitacin y de reparacin de daos el
hecho de que la actividad se desarrollase segn lo expresamente
dispuesto y amparado por una autorizacin o en cumplimiento de
rdenes o instrucciones dictadas por la autoridad competente.
Como hemos sealado hace la Ley referencia ms que a la
relacin de causalidad a las circunstancias que exoneran de la
obligacin de reparacin, previstas bajo la rbrica inexigibilidad de
la obligacin de sufragar los costes en su artculo 16.
162
resultados opuestos.
163
No regira, pues, para las actividades excluidas del Anexo III
la presuncin de causacin por el operador del dao o de su
amenaza inminente, sino que habra de probarse la relacin de
causalidad entre un dao medioambiental y la actividad de un
operador determinado.
83
ESTEVE PARDO, J. Ley de Responsabilidad medioambiental.
Comentario sistemtico, Marcial Pons, Madrid, 2008, pp. 56-66.
164
Por lo que respecta al rgimen de la causalidad en los casos
de contaminacin difusa, la LRM en el artculo 3.3 dispone:
165
las actividades de operadores concretos.
166
de guerra civil o de una insurreccin.
167
b) A los riesgos nucleares, a los daos medioambientales o
a las amenazas inminentes de que tales daos se produzcan,
causados por las actividades que empleen materiales cuya
utilizacin est regulada por normativa derivada del Tratado
constitutivo de la Comunidad Europea de la Energa Atmica, ni a
los incidentes o a las actividades cuyo rgimen de responsabilidad
est establecido por alguno de los convenios internacionales
enumerados en el anexo V, incluidas sus eventuales
modificaciones futuras, vigentes en Espaa.
168
5.2. Obligaciones de los operadores causantes de
amenazas inminentes de daos o daos medioambientales
5.2.1. Introduccin
169
La LRM impone al operador, cuando es responsable de los
daos medioambientales o de la amenaza inminente a los mismos,
la obligacin de adoptar y ejecutar medidas de prevencin,
evitacin y reparacin y la de sufragar sus costes, pues en otras
circunstancias, es decir, en los casos en que no se haya podido
identificar al operador responsable, la Ley prev la ejecucin
pblica subsidiaria de las medidas de prevencin, evitacin o
reparacin (artculo 23.1.a).
170
Los operadores tambin deben sufragar los costes84 cuando
sean responsables de los daos medioambientales, cualquiera que
sea su cuanta.
84
As el artculo 8.1 de la Directiva 2004/35/CE, que determina que:
el operador sufragar los costes ocasionados por las acciones
preventivas y reparadoras adoptadas en virtud de la presente Directiva.
85
ALENZA GARCA, J.F. El rgimen pblico de la responsabilidad
por daos ambientales en la legislacin espaola y en la Directiva de
responsabilidad ambiental, en Estudios sobre la Directiva 2004/35/CE de
Responsabilidad por Daos Ambientales y su incidencia en el
Ordenamiento Espaol, Revista Aranzadi de Derecho Ambiental, Cizur
Menor, 2005, p. 76.
171
condiciones establecidos por las normas legales y reglamentarias o
de los fijados en cualesquiera ttulos administrativos cuya
obtencin sea necesaria para el ejercicio de una actividad
econmica o profesional, en particular, en las autorizaciones
ambientales integradas, no exonerar a los operadores incluidos
en el anexo III de responsabilidad medioambiental, sin perjuicio de
lo dispuesto en el artculo 14 (art. 9.1, segundo prrafo).
172
Por su parte, tambin lleva aparejada esta responsabilidad
objetiva la presuncin de que las actividades han ocasionado el
dao o la amenaza de que ese dao se produzca cuando,
atendiendo a su naturaleza intrnseca o a la forma en la que han
sido desarrolladas, sean apropiadas para causarlo (as en el
artculo 3.186 y en el artculo 9.1 de la Ley).
86
El prembulo de la LRM en su apartado III pone de manifiesto que:
el carcter objetivo de la responsabilidad medioambiental del operador
es nuevamente reforzado en este artculo a travs de una segunda
presuncin de acuerdo con la cual el cumplimiento de las condiciones
impuestas en cualesquiera ttulos administrativos cuya obtencin sea
necesaria para el desarrollo de las actividades del Anexo III no exonera
al operador de la responsabilidad medioambiental en la que pueda
incurrir.
173
oportuno y, en cualquier caso, cuando no desaparezca la amenaza
inminente de que se produzca un dao ambiental pese a las
medidas preventivas adoptadas por el operador, los operadores
comuniquen lo antes posible todos los aspectos pertinentes de la
situacin a la autoridad competente.
87
SANTAMARA PASTOR, J.A. Principios de Derecho administrativo,
vol. II, Centro de estudios Ramn Areces, Madrid, 2000, p. 264.
174
autoridad competente todos los aspectos relativos a los daos
medioambientales o a la amenaza de tales daos, segn lo
dispuesto en el artculo 9.2, as como las medidas de prevencin y
evitacin adoptadas.
175
De conformidad con lo dispuesto en el artculo 19, cuando
se hayan producido daos medioambientales, el operador, sin
demora y sin necesidad de advertencia, de requerimiento o de acto
administrativo previo:
176
Administracin, salvo lo previsto en el artculo 14.1.b)88.
88
El artculo 14.1.b) de la LRM dispone que: El operador no estar
obligado a sufragar los costes imputables a las medidas de prevencin,
de evitacin y de reparacin de daos cuando demuestre que los daos
medioambientales o la amenaza inminente de tales daos se produjeron
exclusivamente por cualquiera de las siguientes causas:
b) El cumplimiento de una orden o instruccin obligatoria dictada por
una autoridad pblica competente, incluyendo las rdenes dadas en
ejecucin de un contrato a que se refiere la legislacin de contratos de
las Administraciones Pblicas.
177
Tambin sern responsables solidarios del pago de la
deuda tributaria pendiente y, en su caso, del de las sanciones
tributarias, incluidos el recargo y el inters de demora del perodo
ejecutivo, cuando procedan, hasta el importe del valor de los
bienes o derechos que se hubieran podido embargar o enajenar
por la Administracin tributaria, las siguientes personas o
entidades:
178
sujetos responsables solidariamente, ya se trate del operador, o se
trate de los sujetos a que se refiere el artculo 42 de la LGT.
179
Por tanto de conformidad con la LRM, la condicin de
responsable subsidiario conlleva asumir la responsabilidad con
relacin a los deberes impuestos en la Ley y a las obligaciones
pecuniarias correspondientes, si bien siempre y en todo caso en
defecto de los principalmente obligados.
180
vencimiento del perodo voluntario de pago de la deuda que se
deriva, bastar con requerirle el pago una vez transcurrido dicho
perodo.
181
declaracin de responsabilidad, que se notificar al responsable
subsidiario.
89
PAZ ARES, C. Uniones de empresas y grupos de sociedades, en
URA, R. y MENNDEZ, A. Curso de Derecho mercantil, vol. I, 2 edicin,
Thomson-Civitas, Cizur Menor, 2006, p. 1474.
182
sociedades agrupadas, de forma que la diversidad de sus
miembros se sujeta a la unidad de direccin.
183
Un sector de la doctrina90 entiende que la comunicacin
generalizada de responsabilidad no resulta fcilmente
comprensible ni admisible, sin perjuicio de que deba admitirse si
concurren circunstancias especficas.
90
As entre otros, PAZ ARES, C., op. cit., p. 126.
91
GIRGADO PERANDONES, P. La responsabilidad de la sociedad
matriz y de los administradores en una empresa de grupo, Marcial Pons,
Madrid-Barcelona, 2002, p. 282, critica el ttulo utilizado al hablar de la
responsabilidad en los grupos de sociedades; as al analizar la
responsabilidad de la sociedad dominante en el seno de un grupo de
sociedades seala que no es posible hablar en sentido estricto de
responsabilidad del grupo, sino que sera ms adecuado hablar de
responsabilidad en el grupo.
184
fiscales, administrativas y del orden social y la Ley 16/2007, de 4
de julio, de reforma y adaptacin de la legislacin mercantil en
materia contable para su armonizacin internacional con base en la
normativa europea.
185
miembros del rgano de administracin, que desempeen su cargo
en el momento en que deban formularse las cuentas consolidadas
y durante los dos ejercicios inmediatamente anteriores. En
particular, se presumir esta circunstancia cuando la mayora de
los miembros del rgano de administracin de la sociedad
dominada sean miembros del rgano de administracin o altos
directivos de la sociedad dominante o de otra dominada por sta.
Este supuesto no dar lugar a la consolidacin si la sociedad cuyos
administradores han sido nombrados, est vinculada a otra en
alguno de los casos previstos en las dos primeras letras de este
apartado.
186
jurdico, habr que descubrir realmente qu hay detrs de la
sociedad y si existe alguna actuacin fraudulenta.
92
La LRM define a la autoridad competente en su artculo 22 del
siguiente modo: Aquella encargada de desempear los cometidos
previstos en la presente Ley, que designen en su mbito respectivo de
competencias la Administracin General del Estado, las Comunidades
Autnomas y las ciudades de Ceuta y Melilla para la ejecucin de esta
Ley, conforme a lo dispuesto en el artculo 7.
187
Como vemos, la Directiva da libertad a los Estados
Miembros para que stos decidan el contenido de la normativa en
los casos de responsabilidad de varios sujetos y la imputacin de
los costes que genere la reparacin del dao93.
93
Como establece GOMIS CATAL, detrs de esta eleccin se
esconde un problema de fondo: el de determinar quin debe soportar el
riesgo de la insolvencia de cualquiera de los autores del dao, y a quin
incumbe la funcin de establecer la cuota de responsabilidad de cada
instalacin en particular. Si se admite un sistema de responsabilidad
solidaria, ambas cargas repercuten sobre los autores del dao. Por el
contrario, en caso de responsabilidad mancomunada, ser la vctima la
que soportar la prdida de reparacin y la que calcular a priori la
parte correspondiente de responsabilidad que recae sobre cada sujeto
agente (Responsabilidad por daos al medio ambiente, Aranzadi, Cizur
Menor, 1998).
188
mancomunada. As se contempla en el artculo 11 de la LRM, en
cuya virtud, en los supuestos en los que exista una pluralidad de
operadores y se pruebe su participacin en la causacin del dao o
de la amenaza inminente de causarlo, la responsabilidad ser
mancomunada, a no ser que por ley especial que resulte aplicable
se disponga otra cosa.
94
GOMIS CATALA, L. Responsabilidad por daos al medio ambiente,
Cizur Menor, 1998.
95
Por ejemplo, en los artculos 36 y 45 de la Ley 22/2011, de 28 de
julio, de residuos y suelos contaminados; tambin en el artculo 325.2 del
Reglamento del dominio pblico hidrulico de 1986, etc.
189
en los casos en que no sea posible determinar el grado de
participacin de las personas que hubieran intervenido. En estos
supuestos, el responsable responder de la totalidad de los daos,
sin perjuicio del derecho de repetir mediante el ejercicio de las
acciones oportunas contra los dems responsables96.
96
ALENZA GARCA, por su parte, seala: La tradicional regla civil de
la responsabilidad mancomunada se altera en el caso de los daos
ambientales para tener una mayor garanta de reparacin, ya que con la
responsabilidad solidaria se difumina el riesgo de insolvencia de alguno
de los responsables y se libera a la vctima de la carga de establecer la
cuota de responsabilidad de cada responsable, op. cit.
190
recuperar los costes ntegros cuando los gastos necesarios para
hacerlo sean superiores al importe recuperable. Para tomar este
acuerdo ser necesaria la elaboracin de una memoria econmica
que as lo justifique.
191
de lo que establece la legislacin civil en cuanto a la adquisicin de
la herencia.
192
que no se hubieran notificado antes del fallecimiento y que tuviera
el causante a ttulo de responsable97.
97
Como advierte SNCHEZ LPEZ, M.E. Los sujetos de la
obligacin tributaria. Sujetos activos y obligados tributarios, en
COLLADO YURRITA, M.A. (Dir.) y LUCHENA MOZO, G.M. (Coord.),
Derecho Tributario. Parte general, Atelier, Barcelona, 2007, p. 261, con
esta previsin se pretende reforzar la seguridad jurdica de los sucesores
cuando las deudas del causante se encuentran ocultas, al provenir de un
supuesto de responsabilidad. Se intenta evitar que los sucesores acepten
la herencia sin tener conocimiento de la verdadera situacin patrimonial
de su causante.
193
Las obligaciones tributarias a que se refiere el prrafo
anterior y las que fueran transmisibles por causa de muerte podrn
satisfacerse con cargo a los bienes de la herencia yacente.
194
partcipes o cotitulares se transmitirn ntegramente a stos, que
quedarn obligados solidariamente a su cumplimiento.
195
norma tambin ser aplicable a cualquier supuesto de cesin
global del activo y pasivo de una sociedad y entidad con
personalidad jurdica.
196
requerimiento del pago de la deuda tributaria y costas pendientes
del causante.
197
La Administracin tributaria podr dirigirse contra cualquiera
de los socios, partcipes, cotitulares o destinatarios, o contra todos
ellos simultnea o sucesivamente, para requerirles el pago de la
deuda tributaria y costas pendientes.
5.6.1. Introduccin
98
El artculo 8.3 de la Directiva dispone: no se exigir a un operador
que sufrague el coste de las acciones preventivas o reparadoras
adoptadas en virtud de la presente Directiva cuando pueda demostrar
que los daos medioambientales o la amenaza inminente de que se
produzcan tales daos:
198
previo impone a la autoridad competente la obligacin de exigir al
operador que ha causado los daos o las amenazas inminentes de
esos daos, la recuperacin de costes que haya supuesto la
adopcin de medidas preventivas o reparadoras a la
Administracin.
199
a) La actuacin de un tercero ajeno al mbito de la
organizacin de la actividad de que se trate e independiente de
ella, a pesar de existir medidas de seguridad adecuadas.
99
El artculo 1.3 del RD 429/1993, de 26 de marzo dispone: Se
seguirn los procedimientos previstos en los Captulos II y III de este
Reglamento para determinar la responsabilidad de las Administraciones
200
En cambio, no sucede lo mismo en los supuestos de
concurrencia de causas, esto es, cuando junto con la intervencin
de un tercero intervienen otras causas. Frente a los supuestos de
responsabilidad patrimonial de la Administracin, sta queda
exonerada de responsabilidad cuando interviene un tercero que
sea el nico responsable o la actuacin de ste fuera de tal
relevancia que rompi el nexo causal entre el acto de la
Administracin y el dao. Por otro lado, aquellos otros supuestos
en que concurre en la produccin del dao un tercero junto con la
propia Administracin, resulta procedente atemperar la
responsabilidad, lo que plantea el problema de fijar la cuota de
responsabilidad de cada responsable.
201
con carcter general el ordenamiento administrativo establece la
responsabilidad de los concesionarios y contratistas por los daos
producidos por ellos en la ejecucin del contrato.
202
operador de la obligacin de sufragar los costes derivados de la
adopcin de medidas de prevencin, de evitacin y de reparacin
de daos, el cumplimiento de una orden o instruccin de carcter
obligatorio, si la causa exclusiva del dao es el cumplimiento de la
orden dictada por la autoridad pblica.
102
JORDANO FRAGA, J. La responsabilidad por daos ambientales
en el Derecho de la Unin Europea: anlisis de la Directiva 2004/35/CE,
de 21 de abril, sobre Responsabilidad Medioambiental, op. cit.
103
RUIZ OJEDA, A. (Dir.). Derecho de la contratacin pblica y
regulada. Comentario sistemtico y concordado de la legislacin vigente,
Thomson-civitas, Madrid, 2004, p. 512.
203
achacables a su propia actividad tcnica, aunque de la misma sea
ejecutor material un tercero, si ste se atiene a las instrucciones u
rdenes de aquella.
204
quedando excluidos los costes de las medidas de prevencin y
evitacin, que s debern ser sufragados por el operador. Y slo
cabe esta exoneracin de la obligacin de sufragar los costes de
las medidas de reparacin siempre que el operador demuestre que
no ha incurrido en culpa, dolo o negligencia104. Por lo tanto,
corresponde al operador demostrar que no ha existido culpa, dolo
o negligencia por su parte y que concurren las circunstancias del
artculo 14.2 para recuperar los costes en que hubiera incurrido.
104
Del mismo modo la Directiva 2004/35/CE hace referencia a esta
exoneracin en su artculo 8.4.
105
DE MIGUEL PERALES, M. La nueva Ley de responsabilidad
medioambiental: quedan cuestiones an por resolver (I), La Ley, n.
6849, 27 de diciembre de 2007, pp. 1-7.
205
Supngase un vertido de aguas residuales al dominio pblico
hidrulico, que es una de las actividades incluidas en el Anexo III.
Si dicho vertido cuenta con la preceptiva autorizacin
administrativa y se realiza cumpliendo su contenido (incluyendo los
niveles de contaminantes que en su caso se han impuesto), el
operador podr verse eximido de soportar los costes
correspondientes a las medidas de reparacin que haya de adoptar
por los daos medioambientales que dicho vertido pudiera
ocasionar. Supongamos ahora un transporte de mercancas
peligrosas o contaminantes a que se refiere el apartado 9 del
Anexo III que est debidamente autorizado. Durante la actividad
del transporte se produce un accidente (sin dolo o negligencia por
parte del operador) que tiene como consecuencia la produccin de
daos medioambientales. En este tipo de supuestos, creo que la
intencin de la Ley no es que no se aplique la exencin del art.
14.2.b) que vengo explicando, por cuanto que no se puede decir
que el hecho es causa directa del dao ambiental (el accidente)
constituya el objeto expreso y especfico de la autorizacin (y eso
asumiendo que durante el transporte se han respetado
estrictamente las determinaciones o condiciones establecidas en la
autorizacin y en la normativa aplicable, ya que de lo contrario es
evidente que la exencin no se aplica).
206
cual facultaba a los Estados Miembros para eximir al operador de
la obligacin de sufragar los costes de las acciones reparadoras
cuando se demostrara que no hubiera habido culpa o negligencia
por su parte y que el dao ambiental haba sido ocasionado por
una emisin o un hecho autorizados mediante autorizacin expresa
y ajustados a las disposiciones legales y reglamentarias nacionales
aplicables.
106
LOZANO CUTANDA, B. La responsabilidad por daos
ambientales: la situacin actual y el nuevo sistema de responsabilidad de
Derecho pblico que introduce la Directiva 2004/35/CE, Justicia
Administrativa, n. 26, 2005, pp. 13-14.
207
daos cuando se trata de actividades productoras de un riesgo
reconociendo una suerte de responsabilidad objetiva o
responsabilidad por riesgo, en virtud de la cual, cuando una
actividad desarrollada por una persona o una empresa representa
una fuente de beneficios para ella y un riesgo adicional y extrao
para los circundantes (personas o bienes), el resarcimiento de los
daos y perjuicios se configura como una especie de contrapartida
de la utilidad proporcionada por la actividad peligrosa, aunque tal
dao se haya producido sin poder evitar y pese a haber adoptado
las precauciones tcnicas previstas.
107
ORTEU BERROCAL, E. Breve explicacin sobre el contenido del
Anteproyecto de Ley de responsabilidad medioambiental en su versin
de 17 de enero de 2006, en PIGRAU SOLE, A. (Coord.), Nuevas
208
administrativo pero que no le imponga obligaciones econmicas
que deben ser asumidas por las Administraciones pblicas con
cargo a sus presupuestos.
209
los daos que se deriven de hechos o circunstancias que no se
hubiesen podido prever o evitar segn el estado de los
conocimientos de la ciencia o de la tcnica existentes en el
momento de produccin de aquellos, todo ello sin perjuicio de las
prestaciones asistenciales o econmicas que las leyes pueden
establecer para estos casos.
210
As pues, antes de la redaccin dada al artculo 141.1 de la
Ley 30/1992 por la Ley 4/1999, se recoga la exigencia de la
antijuridicidad al referir que slo eran indemnizables las lesiones
producidas al particular provenientes de daos que ste no tenga
el deber jurdico de soportar de cuerdo con la ley, pero en la
redaccin actual se introduce la llamada clusula del progreso,
para garantizar que la responsabilidad no sea exigible en los casos
en que cientfica y tcnicamente el dao no hubiera podido
evitarse, con lo que se considera que en estos supuestos falta el
elemento de la antijuridicidad.
211
aquella cuyo reconocimiento estuviera condicionado a probar que
quien padeci el perjuicio actu con prudencia.
212
Hemos de destacar que los avances cientficos de hoy en
da provocan que la sociedad se enfrente a situaciones
generadoras de peligros mucho ms agresivos y potencialmente
lesivos que los que eran habituales hace aos, y por ello la
sociedad trata de protegerse adoptando medidas que en muchas
ocasiones vienen impuestas por las exigencias derivadas de la
aplicacin del principio de precaucin.
213
42. De la jurisprudencia de este Tribunal (y en especial de
las Sentencias de 14 de julio de 1983, Sandoz, y de 10 de
diciembre de 1985, Motte, Rec. 1985, pg. 3887) resulta tambin
que en tales condiciones, el Derecho comunitario no se opone a
que los Estados Miembros establezcan una legislacin que someta
el empleo de aditivos a una autorizacin previa otorgada mediante
un acto de alcance general para determinados aditivos, ya sea
para todos los productos, ya para algunos de ellos, ya para usos
determinados. Una legislacin de este tipo responde a un objetivo
legtimo de poltica sanitaria, que es el de limitar la ingestin
incontrolada de aditivos alimenticios.
108
Dicha Sentencia del Tribunal de Justicia de 5 de mayo de 1998
dispone:
30. En efecto, el objetivo de la Directiva 90/425 y 89/662 es permitir
que la Comisin intervenga rpidamente para evitar que una enfermedad
se propague entre los animales o afecte a la salud humana. Sera
contrario a este objetivo no reconocer a la Comisin la posibilidad de
214
adoptar las medidas necesarias a raz de la publicacin de nuevas
informaciones que modifiquen en grado significativo los conocimientos
sobre una enfermedad, especialmente cuando a su transmisibilidad o a
sus consecuencias, basndose en que la enfermedad existe desde hace
mucho tiempo.
31. En el caso de autos, la nueva informacin contenida en los
comunicados del SEAC consista en el paso de una hiptesis terica a la
posibilidad de una relacin entre la EEB y la enfermedad Creutzfeldt-
Jackob. En efecto segn la explicacin ms probable, los casos de
enfermedad Creutzfeldt-Jackob estaban relacionados con la exposicin a
la EEB antes de que, en 1989, se hubiera establecido la prohibicin de
determinados despojos especificados de carne de bovino.
32. Aunque la EEB ya exista con anterioridad, las nuevas
informaciones comunicadas por el SEAC modificaron de manera
significativa la percepcin del peligro que dicha enfermedad supona para
la salud humana, autorizando de este modo a la Comisin a adoptar
medidas de salvaguardia con arreglo a las Directivas 90/425 y 89/662.
[]
61. Por lo que se refiere al control judicial de los requisitos indicados,
el legislador comunitario dispone en materia de poltica agraria comn de
una potestad discrecional que corresponde a las responsabilidades
polticas que le atribuyen los artculos 40 y 43 del Tratado. Por
consiguiente, slo el carcter manifiestamente inadecuado de una
medida adoptada en este mbito, con relacin al objetivo que tiene
previsto conseguir la Institucin competente, puede afectar a la legalidad
de tal medida.
62. En el momento en que se adopt la Decisin, exista una gran
incertidumbre en cuanto a los riesgos que suponan los animales vivos, la
carne de vacuno o los productos derivados.
63. Pues bien, ha de admitirse que, cuando subsistan dudas sobre la
existencia o alcance de riesgos para la salud de las personas, las
Instituciones pueden adoptar medidas de proteccin sin tener que
esperar a que demuestre plenamente la realidad y gravedad de tales
riesgos.
64. Corrobora en este punto de vista el apartado 1 del artculo 130 R
del Tratado CE, segn el cual la proteccin de la salud de las personas
forma parte de los objetivos de la poltica de la Comunidad en el mbito
del medo ambiente. El apartado 2 de ese mismo artculo prev que dicha
poltica, que tendr como objetivo alcanzar un nivel de proteccin
elevado, se basar, entre otros, en los principios de cautela y de accin
preventiva, y que las exigencias de la proteccin del medio ambiente
debern integrarse en la definicin y en la realizacin de las dems
polticas de la Comunidad.
215
Entre otras Sentencias posteriores en materia de productos
alimenticios que han aplicado el principio de precaucin, cabe citar
la Sentencia recada en el asunto C-24/2000 que pone de
manifiesto:
216
gravedad de dichos riesgos.
217
- O bien cuando los daos o la amenaza de los mismos se
produjeran por el cumplimiento de una orden o instruccin dada
por una autoridad pblica, exigiendo a la Administracin que dict
la orden la correspondiente indemnizacin.
218
desestimada la solicitud de indemnizacin.
109
El artculo 34 de la LRM dispone:
1. Se crea un Fondo estatal de reparacin de daos
medioambientales destinado a sufragar los costes derivados de medidas
de prevencin, de evitacin o de reparacin de los bienes de dominio
pblico de titularidad estatal cuando sea de aplicacin lo dispuesto en el
artculo 7.3, en conexin con los artculos 14.2 y 15.2.
Dicho Fondo ser gestionado por el Ministerio de Medio Ambiente y se
dotar con recursos procedentes de los Presupuestos Generales del
Estado.
2. Las Comunidades Autnomas podrn participar en la financiacin y
gestin del Fondo estatal de reparacin de daos medioambientales, a
travs de cualquiera de los instrumentos de colaboracin previstos en el
ttulo I de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Rgimen Jurdico de
las Administraciones Pblicas y del Procedimiento Administrativo Comn.
En tales supuestos, el mbito de cobertura de dicho Fondo podr
ampliarse a otros daos medioambientales, en los trminos que prevean
los referidos instrumentos de colaboracin.
219
adoptar las medidas de reparacin oportunas, podr recuperar los
costes de las medidas de reparacin de bienes del dominio pblico
de titularidad estatal, como aguas y costas, con cargo al Fondo
estatal de reparacin gestionado por el Ministerio de Medio
Ambiente y que se dotar con recursos procedentes de los
Presupuestos Generales del Estado. Mediante instrumentos de
colaboracin las Comunidades Autnomas pueden participar en la
financiacin y gestin de este Fondo.
220
repeticin, que obliga al operador a adoptar las medidas que sean
necesarias para la proteccin del medio ambiente y slo
posteriormente podr ejercitar la accin civil correspondiente para
recuperar los costes invertidos.
221
al operador a abonar los costes de reparacin sin que esta
obligacin fuera realmente exigible.
222
6. CONSECUENCIAS Y EFECTOS DE LA
RESPONSABILIDAD MEDIOAMBIENTAL: PREVENCIN,
EVITACIN Y REPARACIN DE LOS DAOS
MEDIOAMBIENTALES
6.1. Introduccin
223
A ttulo de ejemplo, podemos sealar la Sentencia del
Tribunal Supremo de 22 de noviembre de 2004, que conoci de la
impugnacin de la resolucin que impona determinadas sanciones
por la rotura de la presa de Aznalcllar, hecho que produjo graves
daos ecolgicos, en la que se reconoci la prevalencia de la
recuperacin ecolgica sobre la necesidad de conceder al
interesado la posibilidad de reparacin disponiendo:
224
Otro ejemplo de que antes de la LRM la reparacin de los
daos medioambientales estaba atribuida a la responsabilidad
subsidiaria derivada de la imposicin de sanciones administrativas,
lo encontramos en el artculo 95 de la Ley de Costas que dispone:
sin perjuicio de la sancin penal o administrativa que se imponga,
el infractor estar obligado a la restitucin de la cosa y reposicin a
su estado anterior, con la indemnizacin de daos y perjuicios
causados, en el plazo en que cada caso fije la resolucin
correspondiente.
225
La LRM procede a regular cada una de las obligaciones de
las partes intervinientes en el proceso medioambiental, siendo la
finalidad de la Ley conseguir la reparacin general del dao
medioambiental que se hubiera ocasionado con la actividad del
operador. Y esa recuperacin del medio ambiente se efectuar en
tres fases: primero la determinacin del dao medioambiental (los
recursos afectados, daos producidos, cuantificacin, extensin e
intensidad del dao producido y evaluacin de la significatividad
del dao). Segunda sobre la forma de reparacin medioambiental
recogiendo las diversas clases de medidas que se pueden adoptar.
Y por ltimo, el proceso de reparacin medioambiental deber
terminar con la redaccin del Proyecto de Reparacin que tendr el
contenido establecido en el artculo 25 del Reglamento aprobado
por Real Decreto 2090/2008.
226
impedir o reducir al mximo dicho dao; y considera medida
reparadora, toda accin o conjunto de acciones, incluidas las
medidas paliativas o provisionales, que tengan por objeto reparar,
rehabilitar, reemplazar los recursos naturales y servicios daados,
o facilitar una alternativa equivalente a los mismos.
227
6.2. Prevencin y evitacin de daos medioambientales:
obligaciones del titular de la actividad econmica o
profesional
228
de daos causados a las especies y hbitats naturales protegidos,
como hace la Directiva para los operadores cuya actividad no est
incluida en el Anexo III.
229
- Adoptar y ejecutar las medidas de prevencin, de evitacin
y de reparacin de daos medioambientales, y sufragar sus costes,
cualquiera que sea su cuanta, cuando resulten responsables de
los mismos.
230
Estos tipos de medidas tanto preventivas como de evitacin
de nuevos daos son exigibles tambin a los operadores no
incluidos en el anexo III, cualquiera que sea la naturaleza de su
responsabilidad.
110
Las obligaciones a que hacemos referencia estn recogidas en el
artculo 5.2 de la Directiva, que establece que el operador comunicar lo
antes posible todos los aspectos pertinentes de la situacin a la
231
inmediato de la autoridad competente.
232
Autnomas al respecto. Estos criterios previstos para la adopcin
de medidas reparadoras son tambin igualmente aplicables a las
medidas preventivas y de evitacin; as podemos mencionar, entre
otras, la probabilidad de xito, los efectos sobre la salud de las
personas y la seguridad pblica, etc.
233
En el artculo 17.bis de la LRM se prev que las autoridades
competentes adoptarn medidas para impulsar la realizacin
voluntaria de anlisis de riesgos medioambientales entre los
operadores de cualquier actividad susceptible de ocasionar daos
medioambientales, con la finalidad de lograr una adecuada gestin
del riesgo medioambiental de la actividad.
234
Pese al carcter facultativo de la actuacin de la
Administracin, la Ley prev un procedimiento que puede ser
iniciado bien por cualquier interesado o por entidades que velan
por la proteccin del medio ambiente. En tales casos la
Administracin deber dictar una resolucin motivada en virtud de
la cual se determine la existencia o no de responsabilidad. Para el
supuesto de que el operador responsable incumpla sus
obligaciones prev la ejecucin forzosa.
235
de impacto ambiental. Se trata de obras pblicas de inters general
que afectan a espacios de la Red Natura 2000 en las que se ha
tramitado la declaracin de impacto ambiental que salvaguarda al
medio ambiente y garantiza la reparacin del medio ambiente que
se pueda ver daado por la obra en cuestin.
236
c) Dar al operador instrucciones de obligado cumplimiento
sobre las medidas de prevencin o de evitacin de nuevos daos
que deba adoptar o, en su caso, dejar sin efecto.
237
Administracin competente puede exigir del operador la adopcin
de medidas de reparacin por daos ambientales acaecidos entre
le 30 de abril de 2007 y el 25 de octubre de dicho ao que es la
fecha en que la Ley entr en vigor.
238
como objeto limitar o impedir el dao medioambiental, cosa que es
ms propia de las medidas de evitacin de nuevos daos. Al
respecto cabe sealar que la redaccin del artculo es semejante al
artculo 2.b) de la Directiva y que sta no contempla como
categora independiente las medidas reparadoras, como ya hemos
apuntado en este estudio.
6.3.1. Aproximacin
239
autoridad competente, como la adopcin de medidas de
reparacin. Si bien dicho artculo plantea un tratamiento
diferenciado a aquellos supuestos en que el operador responsable
realice cualquiera de las actividades econmicas o profesionales
incluidas en el Anexo III y a los casos en que el operador no est
incluido en el citado Anexo.
240
- Si la actividad del operador no est incluida en el Anexo III
y ste desarrolla la actividad sin que medie dolo, culpa o
negligencia, pero incumple las obligaciones relativas a las medidas
de prevencin y de evitacin de daos, estar obligado a poner en
marcha medidas de reparacin. Dado que la responsabilidad
originariamente objetiva deviene en subjetiva y es compatible con
la sancin que corresponda en caso de incumplimiento de la
medida.
241
Para la adopcin de las medidas de reparacin provisionales
no es necesaria la emisin por parte de la Administracin pblica
de una resolucin administrativa previa sobre las mismas, si bien la
Administracin puede exigir al operador la adopcin con carcter
urgente de medidas, de conformidad con el artculo 21.b de la LRM
o de que dicte instrucciones al operador sobre las medidas
provisionales que deben ser adoptadas. Estas medidas deben ser
acordes con los criterios establecidos en el Anexo II y los que fijen
en su caso las Comunidades Autnomas.
242
en el Anexo II, sin perjuicio de los criterios adicionales que con el
mismo objetivo establezcan las Comunidades Autnomas.
243
El artculo 2.19 de la LRM en relacin con el artculo 19 del
Reglamento definen el estado bsico como: Aqul en que, de no
haberse producido el dao medioambiental, se habran hallado los
recursos naturales y los servicios de recursos naturales en el
momento en que sufrieron el dao, considerado a partir de la mejor
informacin disponible.
113
Dicho apartado IV del Anexo I del Reglamento determina como son
fuentes de informacin:
a) Informacin recabada sobre el lugar afectado en un perodo de
tiempo anterior a la ocurrencia del dao. Comprendiendo descripciones
ecolgicas y geolgicas, listas de especies o informacin cartogrfica y
fotogrfica.
b) Informacin que contenga patrones histricos o tendencias en
cuanto a la estructura y funciones del conjunto de los recursos naturales
afectados.
c) Informacin procedente de otras reas que no estn ni se vern
afectadas por el dao , similares y preferentemente adyacentes al lugar
afectado, con respecto a las condiciones fisicoqumicas y a los
parmetros ecolgicos que son objeto de estudio.
244
El estado bsico debe determinarse en el momento de la
produccin del dao medioambiental y sin tomar en consideracin
la posible evolucin del recurso natural o estado dinmico114.
245
especies tpicas en el rea de distribucin natural de ese hbitat en
el territorio espaol.
246
6.3.3. Determinacin del dao medioambiental
247
- Agente qumico: Liberacin de una sustancia en una
concentracin superior al umbral de toxicidad de dicha
sustancia en determinado medio receptor. Se identifica la
cantidad de sustancia derramada, sus propiedades
toxicolgicas y ecotoxicolgicas, y otras propiedades
fisicoqumicas que pudieran condicionar su peligrosidad,
transporte y persistencia.
248
especie, su peligrosidad, su estabilidad gentica y su capacidad de
interaccin con otras especies de fauna y flora autctonas.
249
indirecta a travs de la cadena trfica, la atmsfera, el hbitat, el
suelo, las aguas y la ribera del mar y de las ras, etc.
250
recursos naturales o servicios afectados. Para establecer los
efectos sobre el conjunto de recursos naturales y los servicios que
stos prestan, se remite a los criterios que se contemplan en el
Anexo I de la Ley 26/2007 en relacin con la determinacin del
carcter significativo de determinado dao.
251
superficiales o en el caso de aguas artificiales y muy modificadas
que en ambos casos traiga consigo un cambio en la clasificacin
de dicho estado en el momento de producirse la afectacin, de
conformidad a lo dispuesto en el Reglamento de Planificacin
Hidrolgica (RD 907/2007).
Los daos causados a las riberas del mar y de las ras son
significativos cuando lo sean los daos experimentados a las
aguas, por el suelo o por las especies silvestres y los hbitats.
252
contaminacin que pueden mermar a corto, medio y largo plazo la
capacidad de recuperacin del medio receptor.
253
cuenta del objetivo perseguido, una intervencin desmesurada e
intolerable que afecte a la propia esencia de los derechos as
garantizados.
254
costes de cada alternativa de reparacin.
255
sus funciones ecolgicas o prestar servicios a otros recursos
naturales o al pblico hasta que hayan surtido efecto las medidas
primarias o complementarias.
256
De acuerdo con estos criterios, se considerarn en primer lugar acciones
que proporcionen recursos naturales o servicios de recursos naturales
del mismo tipo, calidad y cantidad que los daados. De no ser esto
posible, se proporcionarn recursos naturales o servicios de recursos
naturales alternativos. Por ejemplo, una disminucin de la calidad podra
compensarse con un aumento del nmero de medidas reparadoras.
1.2.3. Si no es posible utilizar criterios preferentes de equivalencia
recurso-recurso o servicio-servicio, se aplicarn tcnicas de valoracin
alternativas. La autoridad competente podr prescribir el mtodo para
determinar la magnitud de las medidas reparadoras complementarias y
compensatorias necesarias. Si es posible valorar los recursos naturales o
servicios de recursos naturales perdidos pero no es posible valorar los
recursos o servicios de reposicin en un plazo o con unos costes
razonables, la autoridad competente podr optar por medidas
reparadoras cuyo coste sea equivalente al valor monetario aproximado
de los recursos naturales o servicios de recursos naturales perdidos.
Las medidas reparadoras complementarias y compensatorias habrn
de concebirse de tal modo que prevean que los recursos naturales y
servicios de recursos naturales adicionales obedezcan a las preferencias
en el tiempo y a la cronologa de las medidas reparadoras. Por ejemplo,
cuanto ms tiempo se tarde en alcanzar el estado bsico, mayores sern
las medidas de reparacin compensatoria que se lleven a cabo (en
igualdad de otras condiciones).
1.3. Eleccin de las medidas reparadoras.
1.3.1. Las medidas reparadoras razonables deberan valorarse
utilizando las mejores tecnologas disponibles, atendiendo a todos los
criterios siguientes:
El efecto de cada medida en la salud y la seguridad pblicas.
La probabilidad de xito de cada medida.
El grado en que cada medida servir para prevenir futuros daos y
evitar daos colaterales como consecuencia de su aplicacin.
El grado en que cada medida beneficiar a cada componente del
recurso natural o servicio medioambiental.
El grado en que cada medida tendr en cuenta los correspondientes
intereses sociales, econmicos y culturales y otros factores pertinentes
257
El artculo 23 del Reglamento determina las reglas para la
seleccin de las medidas compensatorias, para lo cual se tendr
en cuenta la prdida de los recursos naturales y de los servicios
que stos prestan ocurridos desde el momento en que se pusieran
en marcha las medidas de reparacin primaria hasta el momento
en que los recursos o servicios alcanzaran el estado bsico.
especficos de la localidad.
El perodo de tiempo necesario para que sea efectiva la reparacin del
dao medioambiental.
El grado en que cada una de las medidas logra reparar el lugar que ha
sufrido el dao medioambiental.
La vinculacin geogrfica con el lugar daado.
El coste que supone aplicar la medida.
258
equivalentes a los daados, sin que dichas medidas puedan
consistir en la reparacin natural.
259
En relacin con el lugar de reparacin, cabe sealar que las
medidas de reparacin complementarias y compensatorias deben
realizarse en el lugar del dao. As el artculo 24 del Reglamento
establece los criterios para la determinacin del lugar del dao:
260
parte del operador de todas las obligaciones previstas en la Ley.
Prev, a tal efecto, que la Administracin tome las siguientes
iniciativas:
- Aplicar el procedimiento sancionador previsto en el
Captulo V de la LRM, que considera como conducta sancionable
el no adoptar medidas preventivas o de reparacin, calificndola de
infraccin muy grave o grave segn se llegue a producir el dao
que se pretende evitar.
261
a) Cuando no se haya podido identificar al operador
responsable y no quepa esperar a ello sin peligro de que se
produzcan daos medioambientales. Desde que resulta
identificado el operador se inicia el trmite de la recuperacin de
los costes, siempre que la Administracin lo inicie dentro del plazo
de cinco aos a contar desde la fecha en que se ha identificado al
operador o al tercero responsable.
262
La autoridad recuperar del operador que caus el dao o
de quien produjo la amenaza inminente de dao, los costes de la
adopcin de las medidas de prevencin, de evitacin de nuevos
daos o de reparacin. Pero si los gastos necesarios para
recuperar los costes son superiores al importe recuperable, puede
prescindir del procedimiento.
116
Dicho artculo 23 en su apartado primero dispone:
Por requerirlo la ms eficaz proteccin de los recursos naturales, y de
los servicios que stos prestan, la autoridad competente podr acordar y
ejecutar por s misma las medidas de prevencin, de evitacin de nuevos
daos o de reparacin previstas en esta Ley, atendiendo, entre otras, a
las siguientes circunstancias:
a) Que no se haya podido identificar al operador responsable y no
quepa esperar a ello sin peligro de que se produzcan daos
medioambientales.
b) Que haya diversos operadores responsables y no sea posible una
distribucin eficaz en el tiempo y en el espacio que garantice la correcta
ejecucin de las medidas.
c) Que se requieran estudios, conocimientos o medios tcnicos que
as lo aconsejen.
d) Que sean necesarias actuaciones en bienes de las
Administraciones pblicas o en los de propiedad privada de terceros que
hagan difcil o inconveniente su realizacin por el operador responsable.
e) Que la gravedad y la trascendencia del dao as lo exijan.
263
La Administracin podr optar por la actuacin directa
cuando lo requiera la ms eficaz proteccin de los recursos
naturales y de los servicios que stos prestan. Pero este carcter
est condicionado por el deber de los poderes pblicos previsto en
el artculo 45.2 de la CE, de velar por la utilizacin racional de los
recursos naturales con el fin de defender y restaurar el medio
ambiente. Se diferencia de la ejecucin subsidiaria derivada del
incumplimiento del sujeto responsable previsto en el artculo 47 de
la Ley.
264
Captulo VI, pueda actuar directamente. Si bien una vez
desaparecida la situacin de emergencia, la Administracin
tramitar el procedimiento previsto en la Ley garantizando la
participacin de los interesados y el derecho de audiencia. La
resolucin que se adopte en el procedimiento determinar la
cuanta de los costes y los obligados a pagarlos.
265
7. GARANTIAS FINANCIERAS PARA ASEGURAR EL
CUMPLIMIENTO DE LAS OBLIGACIONES LEGALES EN MATERIA
DE RESPONSABILIDAD MEDIOAMBIENTAL
117
Sobre esta materia, vid. en particular VILLAREJO GALENDE, H.
Garantas financieras para hacer frente a la responsabilidad
medioambiental (arts. 24 a 34 LRM), Noticias de la Unin Europea, n.
305, 2010 (Ejemplar dedicado a la responsabilidad
medioambiental), pp. 53-61.
118
Vid. entre otros, ROS, P. y SALGUEIRO, A. La responsabilidad
medioambiental y las garantas financieras: el rgimen portugus y el
ejemplo espaol como referencia para otros mercados, Gerencia de
Riesgos y Seguros, n. 112, 2012, pp. 22-37 y n. 113, pp. 22-30;
MORILLAS JARILLO, M.J. Garantas financieras por responsabilidad
medioambiental, Derecho de los Negocios, n. 252, 2011, pp. 81-82; DE
MIGUEL PERALES, C. y MORA PERIS, P. La garanta financiera en el
Reglamento de responsabilidad ambiental, Cemento Hormign, n. 932,
2009, pp. 68-75.
266
teniendo en cuenta a su vez el contenido de los informes a que se
refiere el artculo 14.2 de la Directiva 2004/35, que dispone que
antes del 30 de abril de 2010 la Comisin tena que presentar un
informe sobre la eficacia de la Directiva en el cual se tomaran en
consideracin los siguientes aspectos: un enfoque progresivo en
relacin con la garanta financiera, un limite mximo de garanta y
la exclusin de actividades de bajo riesgo.
En el artculo 24 de la LRM se establece la obligatoriedad de
constitucin de la garanta: Los operadores de las actividades
incluidas en el Anexo III, sin perjuicio de las exenciones previstas
en el artculo 28, debern disponer de una garanta financiera que
les permita hacer frente a la responsabilidad medioambiental
inherente a la actividad que pretendan desarrollar.
267
establece que a la vista del informe de la Comisin y tomando en
consideracin la capacidad econmica de los mercados financieros
para disponer de una oferta de garantas generalizada a precios
razonables, debern aprobarse a partir del 30 de abril de 2010 las
rdenes Ministeriales que regulen la constitucin de la garanta
financiera obligatoria para cada una de las actividades del Anexo
III. Dichas rdenes procedern del Ministerio de Medio Ambiente,
previo acuerdo de la Comisin Delegada del Gobierno para
Asuntos Econmicos y previa consulta de Comunidades
Autnomas y sectores afectados.
268
dependientes.
269
obligaciones del operador reguladas en el artculo 17, as como de
los derivados de las obligaciones del operador reguladas en los
artculos 19 y 20.
119
Vid. en extenso ZUBIRI DE SALINAS, M. El seguro de
responsabilidad civil por daos al medio ambiente, Aranzadi, Cizur
Menor, 2005. Tambin ZUBIRI DE SALINAS, M. La cobertura de la
responsabilidad por los daos medioambientales mediante el seguro, en
PIGRAU SOLE, A. (Coord.), Nuevas perspectivas de la responsabilidad
por daos al medio ambiente, Ministerio de Medio Ambiente, Madrid,
270
correspondern al Consorcio de Compensacin de Seguros las
funciones a que se refiere el artculo 33.
Si bien la Ley no dice nada al respecto, parece ser que el
sistema ms acogido es el de que los operadores
medioambientales aseguren sus riesgos por esta va.
271
corresponde al Consorcio de Compensacin de Seguros asumir las
funciones del Fondo de Compensacin de daos
medioambientales al que se refiere el artculo 33 de la Ley.
272
financieras respaldadas por el sector pblico.
273
que reglamentariamente se establezca por el Gobierno. La
autoridad competente establecer los correspondientes sistemas
de control que le permitan comprobar el cumplimiento de estas
obligaciones.
274
cuanta que en cada caso se fije.
275
perodo de la garanta. Tambin se indica que la primera
manifestacin constatable se debe haber producido dentro del
periodo de la garanta o en el plazo de tres aos a contar desde la
terminacin de la misma, y que la reclamacin del operador por la
contaminacin haya tenido lugar dentro del perodo de garanta o
en el plazo de tres aos desde la terminacin de la misma.
a) De forma intencionada.
276
mantenimiento, reparacin o reposicin de las instalaciones o
mecanismos y sus componentes.
277
los que se refiere el apartado 8.c) y d) del Anexo III, con fines
agropecuarios y forestales, quedando por tanto exentos de
efectuar la comunicacin prevista en el artculo 24.3.
278
determinar los operadores que quedan exentos de la obligacin de
constituir garantas financieras, sern estudiados y revisados por el
Gobierno a la luz de la experiencia derivada de la aplicacin del
mtodo al que se refiere el artculo 24 para la fijacin de la
cobertura de las referidas garantas. Antes de 31 de diciembre de
2015 el Gobierno presentar un informe proponiendo el
mantenimiento o, en su caso, la modificacin, al alza o a la baja, de
los citados umbrales.
279
de riesgos para la utilizacin conjunta del correaseguro, reunificar
la informacin e innovar coberturas tcnicas de evaluacin de
riesgos.
El Pool cuenta con el producto denominado seguros de
responsabilidad civil y medioambiental por contaminacin, para el
que se realiza una evaluacin del riesgo ambiental.
280
8. FONDOS PRIVADOS Y PBLICOS PARA
GARANTIZAR LAS RESPONSABILIDADES
MEDIOAMBIENTALES
281
de garantas de insolvencia, con la finalidad de ser utilizada para
que el Consorcio atienda las obligaciones de aquellos operadores
que hubieran suscrito plizas de seguro con entidades
aseguradoras que hayan sido declaradas en concurso o disueltas o
bien se hallen en situacin de insolvencia patrimonial.
282
Estatal de Reparacin de Daos Medioambientales (FERDM)
destinado a sufragar los costes derivados de medidas de
prevencin, de evitacin o de reparacin de los bienes de dominio
pblico de titularidad estatal cuando sea de aplicacin lo dispuesto
en el artculo 7.3, en conexin con los artculos 14.2 y 15.2 todos
ellos de la LRM.
283
Es un Fondo alternativo, creado para cuando deviene en
ineficaz la reparacin de los daos por la va civil, o cuando el
seguro no consigue la reparacin del dao, bien por no existir
seguro, bien por no identificarse el responsable o bien porque
resulta insolvente.
284
General del Estado velar por la proteccin de bienes de dominio
pblico estatal y determinar las medidas preventivas, de evitacin y
de reparacin de daos. En tales circunstancias ser la
Administracin General del Estado la que deber aplicar la LRM en
su mbito de competencias.
285
tcnicos existentes en aquel momento (riesgo del desarrollo).
286
CONCLUSIONES
PRIMERA:
287
conocimiento del desarrollo evolutivo de los recursos naturales, al
tiempo que debe procurar coordinar adecuadamente ese natural
desarrollo y conservacin con los intereses de la sociedad y su
propio desarrollo, pero en cordial sintona. No es ese otro el
objetivo que el artculo 45 de la Constitucin marca en esta
materia: velar por la utilizacin racional de todos los recursos
naturales a fin de proteger y mejorar la calidad de la vida as como
el propio medio ambiente en s.
SEGUNDA:
288
garantizar la tutela deseada del medio ambiente. Justo aqu debe
aparecer con plenitud y eficacia la funcin tutelar de los poderes
pblicos, con la Administracin al frente. La tutela del medio
ambiente, por panto, constituye un mbito cada vez ms relevante
en todos los rdenes de la vida, pblica y privada, en la gestin de
intereses colectivos y de intereses particulares o econmicos. Por
ello resulta fundamental la intervencin pblica a todos los niveles
jurdicos constitucional, legislacin especial de desarrollo,
ejecucin prctica de las medidas adoptadas, vigilancia y sancin
de conductas indeseables, promocin de prcticas y sistemas
productivos inocuos para el medio ambiente, etc. con la finalidad,
en beneficio de todos, de lograr niveles aceptables de
conservacin del medio ambiente y sus recursos.
289
imposible o muy difcil paliacin, como en el caso de los incendios
forestales o la contaminacin extrema de ros o cauces fluviales.
TERCERA:
290
medioambiental objetiva y directa. En suma, se prevn deberes
concretos a adoptar, bien por los propios operadores o por la
Administracin pblica a fin de evitar o paliar las amenazas de
daos inminentes o en su caso reparar los daos producidos.
CUARTA:
291
pblica o demanial, es decir, de naturaleza social y colectiva. Deja
fuera de su mbito de aplicacin los daos ambientales a
particulares y la reparacin de los perjuicios privados. El carcter
administrativo de la responsabilidad medioambiental se deriva de
las facultades y potestades que se atribuyen a la autoridad pblica
para la ejecucin de las medidas de tutela y prevencin de daos y
amenazas al medio ambiente. La gestin ordinaria de esta
responsabilidad se encuentra descentralizada, al nivel del
organismo competente de cada una de las Comunidades
Autnomas, las cuales gozarn adems de la potestad de elevar el
nivel de exigencia en su propio territorio (respetando los mnimos
establecidos en la Ley) en cuanto a medidas de prevencin y
reparacin se refiere, incluido el rgimen sancionador. La
responsabilidad medioambiental es ilimitada, sobre todo por cuanto
atiende al carcter indemnizatorio de la misma, en los casos en
que sea necesario costear la totalidad de medidas de prevencin
y/o reparacin aplicables. Ello implica que el causante y/o
responsable de las amenazas y daos ambientales deber asumir
la totalidad del coste econmico de dichas medidas, sin
restricciones.
292
los operadores enumerados en el Anexo III de la Ley. En cambio,
en cuanto al resto de operadores, el rgimen de responsabilidad se
modula o suaviza a la hora de aplicar todas o solo parte de las
medidas previstas en la ley, segn el caso. Y es aqu donde s se
tienen en cuenta aspectos de corte subjetivo de la conducta del
agente causante. As, en caso de mediar dolo, culpa o negligencia,
se aplicar al sujeto-agente una responsabilidad subjetiva con
efectos agravados, por cuanto el operador deber hacer frente a
todas las medidas de prevencin, evitacin y reparacin previstas
en la ley. Y en caso de no mediar dolo, culpa o negligencia, se
aplicar al sujeto-agente una responsabilidad objetiva con efectos
atenuados, debiendo slo adoptar las medidas de prevencin y de
evitacin.
QUINTA:
293
que la norma trate de incluir en su mbito de aplicacin a todos
aquellos sujetos de derechos, ya individuos o entidades, empresas
y profesionales de todo tipo, cuya actividad econmica (ya lucrativa
como en las sociedades mercantiles, o ya con nimo benfico o sin
nimo de lucro como en las asociaciones o fundaciones) pueda
ocasionar los perjuicios que la legislacin trata de evitar a toda
costa. Ms la Ley no se queda satisfecha con adoptar una
generosa amplitud conceptual del potencial sujeto agente causante
de daos, sino que acomete la ardua tarea de enumerar y describir
pormenorizadamente en su Anexo III todo tipo de operadores,
instalaciones, industrias, actividades, fbricas, etc., susceptibles de
incurrir en eventual responsabilidad medioambiental y
especialmente sometidas a vigilancia, precisamente por la
peligrosidad o no inocuidad de su ejercicio o desarrollo, en
perjuicio del medio ambiente y los recursos naturales. La
Administracin pblica queda excluida del concepto de operador
a los fines y efectos de la Ley 26/2007, por lo que, pese a ser la
entidad encargada y encomendada de la gestin de buena parte
de los bienes, recursos y servicios ambientales (ya estatales,
autonmicos o de mbito territorial inferior), no podra incurrir en
responsabilidad medioambiental.
SEXTA:
294
legislacin objeto de anlisis la encontramos en la tutela frente a
las meras amenazas de dao ambiental, lo cual va ms all de la
tradicional consideracin en materia de Derecho de daos donde
rige el principio general de que slo deben resarcirse los daos
efectivamente producidos y demostrados (as el artculo 1902 del
Cdigo Civil, etc.). A partir de ahora, con tal de que pueda
demostrarse una probabilidad suficiente de que el dao ambiental
se produzca en un futuro, sera motivo bastante para incurrir en
responsabilidad medioambiental. El problema se plantea desde el
momento en que las condiciones legales que se imponen para que
surja dicha responsabilidad (amenaza inminente de dao,
riesgo, probabilidad suficiente de su causacin), en tanto
conceptos jurdicos indeterminados que la propia ley ni concreta ni
valora ni cuantifica, complican la aplicabilidad prctica del sistema,
otorgando a los operadores (que deben adoptar medidas
preventivas) como a la Administracin un amplio campo de
discrecionalidad nunca deseable cuando lo que est en juego es la
existencia y pervivencia de recursos naturales frgiles y vitales
para la sociedad.
295
dao como medioambiental, deber verificarse un cambio adverso
y mensurable en dichos recursos naturales o bien un perjuicio de
un servicio de recursos naturales, tanto si se produce directa como
indirectamente. El cambio adverso, a su vez, debe ser significativo,
es decir, de cierta consideracin y magnitud, teniendo en cuenta el
estado bsico previo que presentaba el recurso ambiental antes
del impacto, y el estado que presenta tras la produccin del dao
efectivo. Este paradigma reclama la toma en consideracin de
parmetros diversos acerca del estado de conservacin y deterioro
producido en cada uno de los espacios, recursos o servicios
ambientales daados, pues la capacidad de tolerancia y
resistencia frente a ataques externos puede ser muy diferente
segn el tipo de elemento o recurso de que se trate. De tal forma,
no puede configurarse un sistema homogneo de determinacin
del nivel de contaminacin o deterioro precisos para considerar
aplicable la ley, sino que habr de actuarse caso a caso.
SPTIMA:
296
causar el dao imputado, sin entrar en mayores consideraciones.
Cierto es que la presuncin admite prueba en contrario. En todo
caso, resulta bastante ajustada esta solucin con el carcter
puramente objetivo de la responsabilidad (sin valorar la
culpabilidad) que se atribuye a la responsabilidad de estos
operadores cualificados por la potencial peligrosidad de su
actividad o instalaciones. En cambio, nada dice expresamente la
ley sobre los criterios para apreciar la existencia de la relacin de
causalidad cuando se trate de operadores excluidos o ausentes del
citado Anexo III. En tales supuestos, donde s se tienen en cuenta
y se valoran criterios subjetivistas de la responsabilidad (dolo,
culpa o negligencia), se concluye que habr entonces de probarse
la relacin de causalidad por los medios ordinariamente admitidos
en Derecho. Solucin similar a la que la ley (esta vez s
expresamente) plantea para los casos de contaminacin difusa, en
tanto que supone la concurrencia de diversas actividades con
efectos negativos para el medio ambiente, que acaban por producir
un dao o deterioro perceptible (contaminacin del mar o de
ros). En tales casos, para que pueda imputarse la
responsabilidad medioambiental, deber ser posible y factible
(prueba cierta y bastante que haga fe en cualquier procedimiento)
establecer un vnculo causal entre los daos (o amenazas
inminentes) y las actividades de operadores concretos y
determinados a quienes imputar el resultado daino.
297
obligaciones impuestas por la ley para hacer efectivos los
principios de prevencin, restauracin y resarcimiento de daos
ambientales. Por un lado, asumen deberes de comunicacin, de
modo que inmediatamente debern poner en conocimiento de la
autoridad competente la existencia de daos medioambientales o
amenazas inminentes de dichos daos. Una comunicacin eficaz y
veloz de las circunstancias que rodean al dao o amenaza latente,
facilitarn la toma de decisiones por parte de la Administracin y la
ms efectiva actuacin en pro de evitar mayores perjuicios al
elemento ambiental amenazado. Este deber de informacin
constituye a su vez parte importante de un sistema de control
administrativo de la actividad de los operadores implicados y su
incidencia en la proteccin del medio ambiente. En segundo
trmino, debern adoptar y ejecutar las medidas de prevencin, de
evitacin y de reparacin de daos medioambientales y sufragar la
totalidad de los costes que aquellas importen. Finalmente, como
deber de colaboracin con la Administracin, debern participar en
la definicin de las medidas reparadoras y en la ejecucin de las
adoptadas por la autoridad competente. En buena lgica, la
colaboracin y activa participacin del operador implicado en el
dao ambiental resulta esencial para configurar medidas de
prevencin (sustitucin o mejora de sistemas productivos
contaminantes) o de reparacin (descontaminacin in situ,
repoblacin forestal o vegetal) adaptadas a las necesidades de
la recuperacin ambiental del recurso deteriorado.
OCTAVA:
298
La relevancia de los bienes y recursos pblicos ambientales
objeto de tutela por la Ley 26/2007, implica la necesidad de exigir
el mximo nivel de efectividad posible al sistema de
responsabilidad medioambiental instaurado, de tal modo que no
pueda verse burlada, limitada o exonerada tal responsabilidad sino
en los supuestos estricta y expresamente establecidos por la ley. A
tal fin, si bien con carcter general, la responsabilidad ser exigida
de forma solidaria no slo a los operadores econmicos causantes
del dao, sino a otros sujetos vinculados en cierta forma a aquellos
y que participan o cooperan en la evitacin del pago de las
obligaciones pecuniarias y otras obligaciones del operador principal
(sobre todo pecuniarias) derivadas de la aplicacin de la ley. Pero
no acaba aqu la extensin de la responsabilidad. Para mayor
garanta y aseguramiento del cumplimiento de las misiones de la
ley y de la efectividad de sus mandatos, se establece un sistema
de responsabilidad subsidiaria (aplicable slo en defecto de
cumplimiento por parte del operador principal), que alcanza a los
gestores, a los administradores de las personas jurdicas
implicadas, as como a los sujetos o entes sucesores de la
empresa responsable y en otro caso a los administradores
concursales o liquidadores de las sociedades mercantiles. Y la
extensin de la responsabilidad legal alcanza igualmente a la
sociedad dominante dentro de un grupo de mercantiles, cuando la
autoridad competente aprecie utilizacin abusiva de la persona
jurdica o fraude de ley. Sin embargo, la determinacin de la
existencia de los elementos legales que autorizan la extensin de
la responsabilidad, queda de nuevo al arbitrio de la
Administracin, quien deber acreditar, sin que la ley ofrezca
299
criterios seguros a tal efecto, la presencia o no de uso abusivo de
la persona jurdica o de fraude de ley, teniendo que acudir al
estudio caso por caso, una vez ms, con la inseguridad jurdica
que ello trae consigo. Finalmente, en el caso de la presencia de
ms de un operador como causante del dao ambiental, y slo en
el supuesto de que haya podido demostrarse la cuota de
participacin de cada cual en el evento, la ley permite aplicar el
rgimen de responsabilidad mancomunada, en el sentido de que
se proceder al reparto de la cuota proporcional de responsabilidad
entre los operadores, a razn de la parte de intervencin en la
causacin efectiva del dao que asuma cada uno de ellos.
NOVENA:
300
Habiendo concurrido dichas circunstancias culpabilsticas, los
operadores debern aplicar las medidas de reparacin del dao.
En ausencia de culpabilidad, tan slo abordarn las medidas de
prevencin y evitacin.
DCIMA:
301
influyen decisivamente en las fases de control, estabilizacin y
extincin del incendio. Con la misma inmediatez y sin necesidad de
requerimiento previo, el propio operador deber de motu propio
adoptar todas las medidas preventivas que estime oportunas y
apropiadas a tales efectos. La lgica indica que el operador, buen
conocedor de los sistemas productivos que implementa y de los
elementos naturales con los que est en contacto, es el mejor
posicionado para evaluar la necesidad y oportunidad de adoptar
tales medidas. Pero las medidas de prevencin no solamente
sirven para paliar una crisis inminente por una amenaza ambiental
en ciernes, sino que tambin se utilizarn de cara a la futura
evitacin de ulteriores daos aadidos a los actualmente ya
causados. Finalmente, el operador deber efectuar una labor de
seguimiento y evaluacin de las medidas preventivas adoptadas,
para que, en caso de que no surtieran los efectos positivos
deseados o requeridos, ponerlo igualmente en conocimiento de la
Administracin a fin de que por sta se tomen las decisiones
pertinentes y se ejerzan las potestades que la ley le confiere, a fin
de proveer a la solucin de la crisis ambiental en potencia o
mejorar los resultados de la restauracin ambiental requerida.
302
directa al operador de que aplique ciertas medidas que la propia
Administracin estime necesarias, a la vista de las circunstancias
previamente evaluadas. Del mismo modo, para que el operador d
cumplida respuesta a tales medidas, se le podrn ordenar
instrucciones directas de obligado cumplimiento. Y finalmente debe
estar advertido el operador de la posibilidad de que tales medidas
sean ejecutadas a su costa (va ejecucin forzosa) por la propia
Administracin (mediante actuacin directa), por as requerirlo la
ms eficaz proteccin de los recursos naturales y de los servicios
que stos prestan, en atencin a las ms diversas circunstancias
concurrentes en cada caso (falta de identificacin del operador
responsable; existencia de diversos operadores responsables sin
que sea posible una distribucin eficaz de la cuota de
responsabilidad entre ellos; necesidad de estudios, conocimientos
o medios tcnicos; necesidad de llevar a cabo acciones en bienes
de las Administraciones pblicas o de propiedad privada de
terceros; por la gravedad y trascendencia del dao; en presencia
de casos de emergencia, etc.).
303
procedimiento se torna algo ms complejo, por cuanto el operador
deber promover una propuesta de medidas reparadoras, para ser
sometida a ulterior aprobacin de la administracin, siguiendo
asimismo los criterios tcnicos arriba indicados.
DCIMOPRIMERA:
304
DCIMOSEGUNDA:
305
En estrecha vinculacin con la contratacin de plizas de
seguros de responsabilidad medioambiental por parte de los
operadores, se halla la constitucin de un Fondo de compensacin
de daos medioambientales, creado y gestionado por el Consorcio
de Compensacin de Seguros y financiado a travs de los
recargos sobre la prima de dichos seguros individuales. Dicho
Fondo se establece para prolongar en el tiempo las coberturas de
las plizas de seguros individuales respecto de daos que se
manifiesten una vez haya vencido el plazo ordinario de
reclamacin incorporado en tales plizas, con el lmite de 30 aos.
306
sus defectos actuales proceden del proceso de transposicin de la
Directiva comunitaria de 2004, la cual en origen adoleca de los
mismos defectos que luego (si bien no todos) han sido
incorporados a la ley nacional. Pese a todo ello, la Ley 26/2007 no
deja de suponer un paso adelante de relevancia en el campo de la
tutela pblica de bienes, recursos y elementos de nuestro
patrimonio natural y medioambiental. Implica la consolidacin de
un sistema autnomo y homogneo de responsabilidad
administrativa ambiental, que va ms all de los sistemas
sectoriales hasta ahora existentes en las leyes individuales de
proteccin de determinados elementos o componentes del medio
ambiente. Pone el foco de atencin de las actividades,
instalaciones y operadores econmicos y profesionales
considerados como ms peligrosos a la hora de ocasionar
amenazas inminentes o daos efectivos ambientales, a los cuales
exige el cumplimiento de un buen nmero de obligaciones de
prevencin y cautela, de reparacin, y de garanta financiera, todas
ellas encaminadas a la ms adecuada proteccin del medio
ambiente y los recursos naturales que lo integran.
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