La efectividad del recurso de plena jurisdicción

UNIVERSIDAD AUTNOMA DE CHIRIQU
FACULTAD DE DERECHO Y CIENCIAS POLTICAS
ESCUELA DE DERECHO
LA EFECTIVIDAD DEL RECURSO DE PLENA JURISDICCIN COMO
GARANTA DE LOS DERECHOS DEL ADMINISTRADO EN PANAM
POR:
MARTNEZ CHVEZ, EIMMIE DAYANA CIP: 4-744-1541
Trabajo De Graduacin Final
Opcin Tesis Realizado Para Obtar
Por El Ttulo De Licenciada En
Derecho Y Ciencias Polticas
Profesor Asesor:
LICENCIADO RAFAEL ALBERTO SANTAMARA GUILLN
DAVID, FECHA A PRESENTACIN.
1
DEDICATORIA
2
A nuestro Todopoderoso YHWH Hakadosh Baruju, quien nos colma de
misericordia y bendiciones infinitas cada da, sin L no soy nada, suyas son todas
mis victorias y aprendizajes en esta esfera de existencia llamada Tierra.
A mi madre Glendys Chvez por ese inmenso aliento que me insufla a cada
instante para seguir adelante y a mi abuelita y madre Margarita por su gran labor
protectora en mi vida.
A mis mentores, quienes me han abierto las puertas de par en par en el camino
hacia el xito en esta digna profesin de abogado, el licenciado Rafael Alberto
Santamara Guilln y la licenciada Nivia Acosta Polanco, gracias por creer en mi
siempre.
Con cario Eimmie Dayana.
3
AGRADECIMIENTO
4
Es mi deseo agradecer a nuestro Todopoderoso YHWH Hakadosh Baruju, por
todas sus bendiciones, amor y misericordia inmerecida para con todos nosotros,
gracias a l son posibles todas las cosas, y ningn plan suyo puede ser frustrado
si no que su mano sostiene todas las bendiciones destinadas para nosotros sus
hijos. Gracias a L y su extraordinaria indulgencia he podido terminar con xito
este trabajo de graduacin.
Al Decano de la Facultad de Derecho y Ciencias Polticas de La Universidad
Autnoma de Chiriqu; Licenciado Jorge Bonilla, por su labor de promover un
ambiente de crecimiento, respeto, cooperacin y dems principios dignos dentro
de nuestra distinguida facultad.
Es un honor de igual forma extenderle mi agradecimiento a mi mentor y asesor de
tesis, el licenciado Rafael Alberto Santamara Guilln, por compartir conmigo todos
sus conocimientos y ser una gia no slo a lo largo de esta investigacin si no
tambin en el desenvolvimiento de lo que conyeva ser un exelente abogado
litigante.
Es muy grande la gratitud hacia mi amiga y mentora la licenciada Nivia Acosta
Polanco quien ha sido mas que una amiga una gran gua en mi vida, a ella gracias
por sus alientos y motivaciones para la culminacin de este proyecto.
Finalmente agradezco a todo el personal administrativo de la Facultad de Derecho
y a mis compaeros de universidad quienes colaboraron de alguna manera u otra
con la culminacin exitosa de este proyecto, les deseo que Hakadosh Baruju les
colme de xito y felicidad para bien.
5
NDICE DE CONTENIDO
Pgina De Presentacin1
Dedicatoria2
Agradecimiento.4
ndice De Contenido....6
Introduccin....13
Ttulo: La Efectividad Del Recurso De Plena.......15
Jurisdiccin Como Garanta De Los Derechos
Del Administrado En Panam.
Captulo I Marco Introductorio.16
Planteamiento Del Problema
1. Estado Del Problema....17
2. Justificacin E Importancia De La..19
Investigacin
3. Propsito De La Investigacin.20
4. Cobertura De La Investigacin...20
5. Metodologa De La Investigacin.......22
6
A. Caractersticas De La Investigacin......23
B. Descripcin Y Diseo Del rea A Investigar23
Captulo II: Marco Terico....25
La Efectividad Del Recurso Contencioso Administrativo
De Plena Jurisdiccin Como Garanta De Los Derechos
Del Administrado En Panam
1. Resea Histrica, Doctrinal Y Legal Del
Derecho Contencioso
Administrativo En Panam..26
A. Origen Del Derecho Contencioso..26
Administrativo En Panam
B. Periodos En Los Que Fue Evolucionando
La Jurisdiccin Contenciosa
Administrativa En Panam..28
C. Motivos De Ilegalidad De Los Actos Administrativos..34
D. Caracterstica De La Jurisdiccin..38
Contenciosa Administrativa
7
En Panam
2. Los Recursos En La Jurisdiccin Contenciosa...39
Administrativa Panamea
A. Clasificacin..39
B. Los Recursos Ordinarios.....40
Captulo III: Marco Legal .....42
Del Recurso Contencioso
Administrativo De Plena Jurisdiccin
1. Fundamento Legal Para Su Interposicin43
2. Concepto....43
3. Funcin..43
4. Requisito Fundamental....44
5. La Va Gubernativa...44
A. Fundamento Legal45
B. Concepto....45
C. Requisitos..45
D. Inconvenientes Dentro De La Va Gubernativa..46
8
E. Agotamiento De La Va Gubernativa.48
Por Silencio Administrativo
F. Agotamiento De La Va Gubernativa Por 50
La Correcta Utilizacin Del Recurso De
Reconsideracin
G. Agotamiento De La Va Gubernativa Por.58
La Correcta Utilizacin Del Recurso De
Apelacin
G. Resolucin Que Decide El Recurso .....67
De Reconsideracin O Apelacin
5. La Cosa Decidida En La Esfera Administrativa...68
6. Limitaciones Del Recurso De Plena Jurisdiccin.70
A. Limitaciones Por Falta De Conocimiento..70
B. Limitaciones En Cuanto Al Acto Impugnado....71
C. Jurisprudencia...71
7. Los Efectos De La Declaratoria De Nulidad.79
8. Requisitos Para Interponer La Demanda .79
9
De Plena Jurisdiccin
9. Formalidad De La Demanda...81
10. Pruebas Y Derecho.86
11. Caractersticas Del Recurso Contencioso..90
Administrativo De Plena Jurisdiccin
12. Criterios De La Sala Tercera Respecto A......91
La Demanda De Plena Jurisdiccin
13. Vigencia De La Accin...93
De Plena Jurisdiccin
14. Diferencia Entre Los Recursos De Nulidad.94
Y De Plena Jurisdiccin
15. Semejanzas Del Recurso De Plena Jurisdiccin....97
Con El Recurso De Nulidad
16. Efectos De La Sentencia Y La Solicitud De.....97
La Suspensin Del Acto Impugnado En La
Demanda De Plena Jurisdiccin
Captulo IV: Derecho Comparado.101
10
A. Francia101
B. Alemania..104
C. Italia..106
D. Reino Unido....106
E. Argentina.107
F. Mxico..109
G. Per..112
H. Colombia.113
I. Legislacin Contenciosa116
Administrativa En Panam
Anexos..118
Diferencia Entre La Jurisdiccin Administrativa.119
Y La Justicia Administrativa
Jurisprudencia..121
Modelo De La Demanda De Plena Jurisdiccin.132
Glosario.142
Conclusin143
11
Recomendaciones..145
Bibliografa150
12
INTRODUCCIN
Este proyecto de tesis se ha llevado a cabo mediante un riguroso estudio sobre la
Efectividad del Recurso Contencioso Administrativo de Plena Jurisdiccin Como
Garanta de los Derechos del Administrado en Panam. Pretendemos analizar
detalladamente las diferentes etapas procesales que se dan dentro del recurso
contencioso administrativo en cuestin, as como de su competencia, base legal,
utilizando doctrinas de diversos autores, jurisprudencia actualizada y las leyes que
rigen esta materia.
Es nuestro propsito determinar si dentro del recurso de plena jurisdiccin
contamos con los mecanismos idneos para que el administrado pueda hacer
valer sus derechos e intereses de una forma efectiva frente a los abusos de la
administracin, por lo que calificaremos para tal fin la funcin que ejercen los
trminos e instancias procesales que contiene el recurso en cuestin de una forma
valorativa.
Para lograr estos valiosos obejtivos el presente proyecto se encuentra
estructurado en captulos: el primero se refiere al problema objeto de investigacin
en donde se desarrollan los aspectos que determinan la importancia y jusitificacin
del estudio sobre la efectividad del recurso de plena jurisdiccin como garanta de
los derechos del adminsitrado en Panam y as determinar los objetivos generales
y especficos de este proyecto.
El segundo: Comprende el marco terico en el cual se desarrollan de manera
detallada los concpetos y caractersticas del tema en estudio.
13
El Tercer Captulo es el Marco Legal del Recurso Contencioso Administrativo de
Plena Jurisdiccin destinado a evaluar y analizar las normas, jurisprudencias y
doctrinas que solidifican la base jurdico legal del recurso y si las mismas se
encuentran estructuradas de manera tal que contituyan una tutela efectiva para los
derechos del adminsitrado.
En el Captulo Cuarto analizaremos el El Derecho Contencioso Administrativo de
otras legislaciones a fin de compararlo con el nuestro y determinar si se encuentra
o n actualizada nuestra estructura procedimental y proponer entonces reformas
que tiendan a mejorar la efectividad del recurso de plena jurisdiccin y por
consiguiente de la jurisdiccin contencioso administrativa en geneal.
Finalizamos entonces con las conclusiones y recomendaciones a las cuales
hemos llegado tras el riguroso anlisis descriptivo que ha de componer el recurso
en estudio para as aportar una propuesta de reforma significativa que tienda tanto
a hacer ms efectivo el recurso de Plena Jurisdiccin en materia de proteccin de
derechos del administrado, como a concientizar al profesional de derecho sobre la
correcta utilizacin del recurso.
14
15
CAPTULO I
MARCO INTRODUCTORIO
PLANTEAMIENTO DEL PROBLEMA
16
CAPTULO I
MARCO INTRODUCTORIO
PLANTEAMIENTO DEL PROBLEMA
Un Estado es gobernado mejor por un hombre bueno que por unas buenas
leyes
Aristteles
1. ESTADO DEL PROBLEMA
Definicin del Problema
Atravz de la histria, las grandes tradiciones, la cultura y las religiones; ha
habido debate y pugnas entre el pueblo y el estado. Esta pugna es tan antigua
como el origen del ser humano ya que la existencia en s del ser humano, conlleva
a la satisfaccin de una de sus necesidades mas importantes que es el instinto de
reproduccin y este una vez satisfecho obliga al individuo a vivir en sociedad.
El ser humano en este sentido se ve obligado a compartir la tierra que posee, los
recursos que posee, y se ve sujeto o limitado por el derecho de su semejante
surgiendo as la evolucin de los derechos y por consiguiente la existencia de
leyes a las cuales debe seirse para poder vivir en sociedad.
Estas leyes son un cuasi reflejo de las naturales donde el poder superior prima
sobre el inferior, siendo as que los ms dbiles o desventajados deben someterse
a un poder superior el cual en este caso, era figurado desde sus orgenes por el
17
Estado quien ejerca un poder tirano sobre el pueblo, y es all donde nacen los
diferentes movimientos de agrupaciones de hombres que deciden enfrentar a este
poder superior tirano llamado Estado y surge asi el derecho administrativo para
regular las leyes y crear un balance entre ambos, entre los poderes de la
adminsitracin y el administrado.
En la actualidad esta pugna entre los poderes del administrado y la administracin
no ha cesado; dando origen a la evolucin de leyes y derechos que rijan tal
conducta. A tal efecto no encontramos con la jurisdiccin contenciosa
adminsitrativa en nuestros das, que es la rama del derecho encargada de dirimir
tal relacin administrado-administracin. Siendo as que el derecho ha
evolucionado dando surgimiento a nuevas leyes y estatutos, tambin lo han hecho
los problemas surjidos entre la administracin y el Estado.
Dentro de toda la gama de conflictos que suelen darse desde tiempos remotos
hasta la actualidad, es nuestro propsito enfocarnos en aquellos conflictos no
colectivos si no ms bien aquellos que involucran derechos individuales de los
que es portador cada nacional. Surge dentro de la jurisdiccin contenciosa
adminstrativa un recurso llamado Plena Jurisdiccin, mediante el cual han de
defenderse este tipo de derechos.
De la situacin anteriormente planteada surge una gran interrogante Estn en la
actualidad los derechos del administrado siendo garantizados por el Recurso de
Plena Jurisdiccin? o estn siendo los administrados objeto de crueles injustos y
violacin a sus derechos como en el pasado? Tal pregunta se constituye
18
entonces en el planteamiento fundamental de la definicin del problema en esta
investigacin sobre el Recurso de Plena jurisdiccin.
2. JUSTIFICACIN E IMPORTANCIA DE LA INVESTIGACIN
El Recurso de Plena Jurisdiccin tiene como objetivo de amparar al administrado
para proteger su derecho subjetivo que emana de la ley. Si el obrar de la
administracin niega al adminitrado en forma total o parcial su derecho
desconocindolo o negndose a reconocerlo, se conjugan los elementos que
legitiman a la persona que tiene la calidad de administrado afectado, para recurrir
ante el rgnao jurisdiccional que es la Sala Tercera de lo Contencioso
adminstrativo. Es por ello que el recurso de plena jurisdiccin debe contar con una
estructura jurdica necesaria para cumplir con su misin y si no es as entonces
sera contraria al Estado de Derecho.
El objetivo primordial de este proyecto de investigacin es determinar si el recurso
contencioso admnistrativo de plena jurisdiccin cuenta con tal estructura jurdica.
Los resultados finales de la Efectividad del Recurso de Plena Jurisdiccin como
Garanta de los Derechos del Administrado es dar luces sobre la correcta
utilizacin del mencionado recurso a los profesinales del derecho y al administrado
a fin de que puedan defender bastamente sus derechos frente a los errores y
faltas de la administracin.
A lo anterior planteado nos advocamos para sealar que ste estudio tiende a
enfatizar la credibilidad del recurso de plena jurisdiccin, en lo referente a
derechos subjetivos.
19
3. PROPSITO DE LA INVESTIGACIN (OBJETIVOS GENERAL Y
ESPECFICOS).
A. Objetivo General:
Nuestra Investigacin tiene como objetivo general determinar si el
recurso de Plena Jurisdiccin constituye una garanta efectiva para los
derechos del administrado en Panam.
B. Objetivos Especficos:
Analizar los aspectos relativos a la histria del Recurso De Plena
Jurisdiccin En Panam.
Analizar la estructura legal del Recurso De Plena Jurisdiccin en
Panam.
Determinar si la situacin actual de los mecanismos recursivos
que componen el Recurso De Plena Jurisdiccin son efectivos
para garantizar los derechos del administrado en Panam.
Analizar jurisprudencialmente casos emitidos por la Sala Tercera
De Lo Contencioso Administrativo a fin de determinar la
efectividad del Recurso Contencioso Administrativo De Plena
Jurisdiccin.
Aportar nuevas reformas de procedimiento en cuanto a la
aplicacin del Recurso Contencioso Administrativo De Plena
Jurisdiccin para as contribuir a su efectividad.
4. COBERTURA DE LA INVESTIGACIN
20
A. Delimitacin Del Tema De Estudio
La presente investigacin cubre la Jurisdiccin Contencioso Administrativa,
especficamente el recurso de plena jurisdiccin y sus elementos esenciales a lo
largo del agotamiento de la va gubernativa hasta llegar a la Sala Tercera de lo
contencioso administrativo; de esta forma el rea de estudio se ajusta en razn de
los siguientes aspctos:
a. Cobertura Seccionada Del Tema
a.1 Cobertura Por Materia
La materia a investigar corresponde al derecho administrativo, especficamente
al derecho procesal administrativo que emerge de la aplicacin y vigencia de la ley
33 de 1946, ley 135 de 1943 y la ley 38 de 31 de julio de 2,000.
a.2 Cobertura Histrica
En la cobertura histrica se estudian los orgenes y antecedentes de las
instancias, principios, recursos y normativas legales del Recurso Contencioso
Adminsitrativo De Plena Jurisdiccin, as como tambin las fases evolutivas ms
importantes de la Jurisdiccin Contenciosa Administrativa, bajo la cual acta el
recurso en estudio. De sta manera, logramos resaltar las caractersticas ms
relevantes e importantes desde el derecho administrativo que nace en Francia
hasta el derecho contencioso administrativo actualizado en Panam.
a.3 Cobertura Geogrfica
Por razn geogrfica se cubre todo el territorio de la Repblica de Panam.
21
a.4 Cobertura Socio-Jurdica
En cuanto a la cobertura socio-juridica, la investigacin que nos ocupa se centra
en la figura de principios, reglas, trminos, fundamentos legales del recurso
contencioso administrativo de plena jurisdiccin que se extiende en toda la
poblacin panamea incluyendo hombre, mujeres, profesionales del derecho,
distintos usuarios del sistema y los sujetos procesales intervinientes en el proceso.
Habiendo plasmado esto, podemos expresar que en lo que se refiere al alcance
del tema, sus elementos y criterios involucran de igual forma las facultades que
tienen los sujetos procesales, las facetas conceptuales, leyes, jurdicas e
histricas que surgen en la aplicacin diaria del Recurso Contenciosos
Adminsitrativo De Plena Jurisdiccin, lo cual servir como referente a todos los
usuarios de este recurso en forma general.
5. METODOLOGA DE LA INVESTIGACIN
Se considera como investigacin descriptiva, aquella en la cual se resean las
caractersticas o razgos de la situacin o fenmeno objeto de estudio.
Se considera una investigacin documental aquella que conciste en un anlisis de
la informacin escrita sobre un determinado tema con el propsito de establecer
relaciones, diferencias, estapas, posturas o estado actual del conocimiento
respecto al tema objeto de estudio.
Toda vez que nuestra investigacin esta basada en relatos histricos y
actualizados sobre la jurisdiccin contenciosa adminsitrativa y por consiguiente el
recurso de plena jurisdiccin, la descripcin de las normativas legales, las
22
caractersticas, razgos del fenmeno y problemtica actual, a las cuales se sie el
mismo y dems anlisis de elementos que conforman su aplicabilidad procesal en
Panam podemos sostener que el tipo de investigacin que se utiliz para
determinar La Efectividad Del Recurso De Plena Jurisdiccin Como Garanta De
Los Derechos Del Administrado En Panam, es Descriptiva-Documental
presentada de forma coordinada y lgica a partir de la utilizacin de medios
didcticos como jurisprudencia, doctrinas, leyes y otras variables de investigacin
que presentaremos a continuacin.
A. Carctersticas De La Investigacin.
Toda vez que dentro de sta investigacin se puede resear y presentar la histria
estructuras, sistemas tanto internos como externos que intervienen en la
estructura procedimental del Recurso De Plena Jurisdiccin en nuestro pas
siendo as que dichos aspectos juegan un papel importante y que es a trav de
ellos que podremos identificar el grado de efectividad del recurso.
Por lo anteriormente plasmado, esta investigacin se ha realizado bajo una lnea
dogmtico-bibliogrfica como corresponde a los estudios de las ciencias
sociales a la que pertenecen las disciplinas del recurso en mencin.
B. Descripcin Y Diseo Del rea A Investigar
El rea a investigar es la histria, elementos, normas legales, formalidades y
dems elementos que conforman el recurso contencioso administrativo de plena
jurisdiccin concretamente dirigido a garantizar los derechos del administrado en
Panam a travez de su correcta utilizacin en la prctica procesal diaria.
23
En cuanto al diseo de la investigacin es de accin cualitativa; ya que se
orienta en el conocimiento de los trminos, principios y reglas, que tienden a
proteger los derechos del administtrado en el Recurso De Plena Jurisdiccin En
Panam. La ejecucin del estudio determina supuestos que sern demostrados
utilizando el diseo metodolgico dogmtico-bibliogrfico en una lnea
histrico-descriptiva utilizando las herramientas o tcnicas de investigacin como
la recopilacin de informacin Bibliiogrfica, leyes, cdigos, jurisprudencias y
doctrinas como fuentes directas.
Siguiendo esta lnea de investigacin, se proceder a la recopilacin, consulta y
revisin bibliogrfica, la elaboracin del anteproyecto del plan general con sus
marcos tericos conceptuales. Es necesario resaltar que el universo o poblacin a
estudiar lo comprende toda la poblacin panamea, motivo por el cual se
aportarn resultados generales descriptivos cualitativos en lo que concierne a las
caractersticas esenciales del Recurso De Plena Jurisdiccin En Panam.
24
CAPTULO II
MARCO TERICO
25
CAPTULO II MARCO TERICO: LA EFECTIVIDAD DEL RECURSO DE PLENA
JURISDICCIN COMO GARANTA DE LOS DERECHOS DEL ADMINISTRADO
EN PANAM
1. RESEA HISTORICA, DOCTRINAL Y LEGAL DEL DERECHO
CONENCIOSO ADMINISTRATIVO EN PANAM.
A. Orgen Del Derecho Contencioso Administrativo En Panam.
Como rama del derecho procesal, el derecho procesal administrativo, ms que
regular la jurisdiccin contenciosa administrativa debe velar por el desenvolvimiento
del proceso administrativo con la finalidad general de resolver los conflictos surgidos
entre la administracin y los administrados. Es decir los conflictos ventilados ante
esa sede no necesariamente son originados por la actividad abusiva o arbitraria del
estado, sino tambin por su actuacin culposa o negligente o mal funcionamiento de
servicios pblicos brindados por el estado en las diferentes entidades pblicas. A tal
efecto, ya lo deca Heriberto Araz cuando afirma: El Estado despliega una
actividad jurisdiccional en inters comn de todos los asociados cuyo
resultado va dirijido a satisfacer un inters privado individual. (Arauz, 2010. P.
25).
El Estado Social y Democrtico de Derecho, surge de la transformacin del rgimen
que imper durante el siglo XIX, de corte individualista y liberal, que conseva a la
persona en forma aislada frente al Estado. Sin embargo, despus de la primera
guerra mundial se inici el reconocimiento de los derechos sociales por parte de los
Estados en sus constituciones, tal fue el caso de Mxico en su carta magna de 1917
26
y la carta alemana de Weimar de 1919. De all que otros estados se adhirieron
posteriormente a esta prctica.
Luego de la segunda guerra mundial, cuando el constitucionalismo haba alcanzado un
reconocimiento de la estructura grupal de la sociedad, surgi la necesidad de convenir
los intereses econmicos, polticos, culturales, de estos grupos sociales y la necesidad
de que el Estado realizara una intervencin directa de reorganizacin de los servicios
pblicos y privados de los bienes.
La Constitucin Panamea de 1941 estableci por primera vez en nuestro pas, el
control de la legalidad de los actos de la administracin pblica. El 30 de abril de 1943
se aprob la primera ley que regulaba la forma en que lo administrados podan
impugnar los actos administrativos que fueron contrarios a la ley y el primero de junio
del mismo ao, empez a trabajar el tribunal de lo Contencioso Administrativo
Panameo. Morgan Jr. (1982) afirma: Los estudios del Dr. Moscote para la
implantacin en nuestro derecho para la justicia administrativa tenan como
norte, ante todo, ().las garantas de los derechos fundamentales del hombre
como normas constitucionales (p. 45).
Como podemos ver, hoy mas de cincuenta aos desde entonces y la institucin
regulada por la ley 135 de 1943; fue reemplazado por la sala tercera de la corte
suprema de justicia, a partir del mrimero de noviembre de 1956, la conserv las
importantes atribuciones del tribunal extinguido.
El nuevo cdigo judicial de 1987 regula en la actualidad las atribuciones de la sala
tercera y del procurador de la administracin.
27
La evolucin, establecimiento y regulacin contenciosa administrativa en nuestro pas
las podemos dividir hasta la fecha en tres periodos claramente identificables y distintos:
Veamos cada uno de los aludidos periodos y sus notas relevantes.
B. PERIODOS EN LOS QUE FU EVOLUCIONANDO LA JURISDICCIN
CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA EN PANAM:
b.1 Primer Periodo. Control Restringido De La Legalidad. 1904-1943.
En esta etapa, la jurisdiccin contencioso adminsitrativo es consagrada en nuestro
ordenamiento constitucional en 1941 y contena un control de la legalidad incipiente y
bastante elemental o limitado, pero no exista la llamada jurisdiccin contenciosa
admnistrativa o el proceso adminsitrativo tal como lo conoci Francia en un momento y
el resto de los pases del mundo que siguen el sistema Francs.
En este tiempo el presidente de la repblica desisiti de juzgar los acuerdos que se
consideraban contrarios a la Constitucn, leyes y dems disposiciones a que se refiere
el artculo 703 y los pas al juez del circuito respectivo para que resolviera sin son
vlidos o nulos.
Todo individuo que crea que un acuerdo o cualquier acto del consejo deban ser
suspendidos, poda hacer la correspondiente gestin ante el poder ejecutivo.
Poda tambin pedir la anulacin ante el juez de circuito.
Por lo tanto, el funcionario competente llamado originalmente a ejercer el control de la
legalidad en nuestro pas era el juez de circuito. Como seala la norma, stos podan, a
peticin de cualquier persona, declarar la legalidad o ilegalidad de un acuerdo
28
municipal. Morgan Jr. (1982) afirma: En resumidas cuentas, el contencioso-
administrativo que consagra la Constitucin de 1941, aunque sus principios no se
ajusten a las aspiraciones, ni a los fines, (que si se exponen en la ley que los
desarrolla), fue un paso trascendental (p. 51).
El presidente de la repblica, adems de la facultad anterior, poda adicionalmente,
suspender la ejecucin de los acuerdos municipales si los consideraba contrarios a la
constitucin, leyes y dems disposiciones. Se trataba de una facultad de naturaleza
eminentemente cautelar, parecida a la que hoy da ejerce para atender los conflictos
surgidos entre la administracin y los particulares.
En esta etapa de nuestra historia no exista la jurisdiccin contenciosa adminsitrativa y
la orientacin de la corte suprema de justicia iba orientada desde 1924 en este sentido.
b.2 Segundo Periodo. La Jurisdiccin Contencioso Administrativa
Especializada E Independiente. 1943-1956.
Moscote, como precursor de esta jurisdiccin se inspir en el sistema de jurisdiccin
contencioso administrativa colombiano y este a su vez del sistema francs, naciones
identificadas con un tribunal contencioso administrativo especializado e independiente
de la justicia ordinaria.
En desarrollo de estas normas constitucionales el legislador dicta la ley 135 de 30 de
abril de 1943 que regula la materia y crea a su vez el tribunal contencioso administrativo
como un ente especializado e independiente de los rganos del estado. Segn el
artculo 2 de la ley el tribunal se compondr de tres magistrados nombrados
directamente por el presidente de la repblica por un periodo de 6 aos. Y Agrega:
29
Habr tres suplentes para el mismo periodo quienes llenarn por su orden, las faltas
accidentales de los magistrados.
En caso de falta absoluta de algn magistrado se har nuevo nombramiento para el
resto del periodo.
Para ser magistrado del tribunal de lo contencioso administrativo, seala el artculo 3
de la ley, se requerir ser ciudadano en ejercicio, haber cumplido 30 aos y poseer
diploma de derecho obtenido por estudios como residente, en alguna facultad o colegio
nacional o extranjero.
El tribunal empez a funcionar el 1 de junio de 1943. Segn la lectura de sta ley,
publicada en la G.O. 9.897 de 12 de mayo de 1943, la independencia del tribunal de los
otros poderes del estado, en especial, el rgano judicial era relativa, pues sus
sentencias podan impugnarse ante la corte suprema de justicia mediante el recurso de
revisin.
Como resultado de la derogacin de la constitucin de 1941, ocurrida formalmente en
1945, la asamblea constituyente mediante le decreto legislativo No. 4 de 28 de junio de
este ao, regula temporalmente, hasta tanto se expida la nueva constitucin, la
jurisdiccin contencioso administrativa.
Este instrumento del gobierno en lo que el tema analizado se trata significo un avance,
porque elimin el recurso de revisin ante la corte suprema de justicia y adems su
artculo 7 consagr, por primera vez, la accin de nulidad, como accin popular. La
parte de la norma dispone: .se concede accin popular para que cualquiera
30
persona, natural o jurdica, nacional o extranjera, pueda promoverla en cualquier caso
en que se haya incurrido en injuria contra derecho.
Posteriormente se dicta la constitucin de 1946, que ampla el marco de jurisdiccin
contencioso adminsitrativa. De esta manera se regula de forma ms adecuada y tcnica
la jurisdiccin. La norma de dicho estatuto correspondiente a la materia consagra la
accin de nulidad tal como originalmente la concibi el derecho legislativo No. 4 de
1945.
El artculo 252 de la cosntitucin de 1946 estableca lo siguiente:
Artculo 252. Establece un tribunal de lo contencioso administrativo en la capital de la
Repblica, cuya jurisdiccin comprender todo el pas. Este tribunal funcionar con
independencia de los rganos ejecutivo y judicial.
Podrn demandar la revisin de las personas afectadas por el acto, resolucin, orden o
disposicin de que se trate; y en ejercicio de la accin popular, cualquiera persona
natural o jurdica, en cualquier caso en que la administracin haya incurrido en injurias
contra derecho.
El tribunal ejercer su competencia, en los actos previstos en este captulo, ya anulando
los actos acusados de ilegalidad; ya restableciendo el derecho particular violado o
estatuyendo disposiciones nuevas en reemplazo de las acusadas, ya pronuncindose
prejudicialmente acerca del sentido y alcance de un acto administrativo o de su valor
legal.
31
Para regular la materia consagrada en la constitucin de 1946, se dict la ley 33 de 11
de septiembre de 1946 (G.O. 10.113 de 2 de octubre de 1946) que modific
sustancialemnte la ley 135 de 1943. La nueva regulacin regula ampliamente el
procedimiento que debe seguirse ante el tribunal contencioso administrativo,
procedimiento que se mantiene hasta la fecha, con excepcin del cambio efectuado con
la reforma constitucional de 1956.
La ley 33 de 1946, consagra los procesos que actualmente se tramitan ante la sala
tercera de la corte suprema de justicia (en adelante el tribunal): nulidad, plena
jurisdiccin, apreciacin de validez, interpretacin y reparacin directa.
Ms tarde, como veremos despus, tambin conocera el proceso de proteccin de los
derechos humanos, la viabiliad del pago y otras materias no pertenecientes a esta
jurisdiccin.
De igual forma, consagr tambin, detalladamente los aspectos procedimentales que
en su mayora an se mantienen: quienes pueden demandar, alcance o contenido de la
sentencia, requisitos de la demanda, motivos de ilegalidad de los actos, actos no
acusables ante esa jurisdiccin, silencio adminsitrativo, contenido de la demanda,
suspensin provisional y otros.
Otro aspecto de gran importancia para la JCC es que en 1956 se estableci que las
desiciones de la Corte son finales, definitivas y obligatorias y deben publicarse en la
gaceta oficial.
Como podemos apreciar, hasta ste periodo ya se va vislumbrando un mayor amparo
para los derechos del administrado en nuestro pas y un sistema ms expedito.
32
Despus de la reforma constitucional de 1956 y la expedicin de la ley 47 del mismo
ao, se inicia el tercer y hasta ahora ultimo periodo conforme a la clasificacin que
seguimos en lo que respecta a la evolucin jurdica de la jurisdiccin contenciosa
adminsitrativa del pas.
b.3 Tercer Periodo. La Jurisdiccin Contenciosa Administrativa Especializada No
Independiente. La Jurisdicion Del Control De Legalidad 1956 A La Fecha.
La expedicin de la constitucin de 1972 no produjo significantes modificaciones en la
materia. La norma constitucional ratifica lo expresado por su precedecesora en el
sentido arriba anotado, es decir que las decisiones de la corte en ejercicio de las
atribuciones sealadas en el artculo 188 de la Constitucin, son finales definitivas y
obligatoria y deben publicarse en la gaceta oficial. Adems se utiliz el nombre de
procurador de la dministracin en reemplazo del procurador auxiliar utilizado por la
constitucin de 1946 y su reforma.
Como fundamento en esta norma constitucional la corte declar inconstitucional el
recurso de revisin ante el TCC consagrado en la ley 135 de 1943 reformada por la ley
33 de 1943. (Sentencia de 10 de noviembre de 1980).
No obstante, mediante la ley 19 de 1991, se introduce el proceso contencioso
administrativo de proteccin de los derecho humanos, se pretende con esta accin
restablecer el derecho humano violado previsto en leyes y convenidos internacionales
sobre la materia suscrito por Panam.
Bajo el amparo de la constitucin de 1972, y sus reformas de 1978, 1983, 1994, existen
disposiciones que atribuyen competencia a la sala tercea (SCA) por ejemplo, el cdigo
fiscal, la ley 32 de 1984, orgnica de la contralora general de la repblica, la ley 56 de
33
1995, sobre contratain pblica y mas recientemente la ley 38 del 31 de julio de 2000
que aprueba el estatuto organico de la procuradura de la administracin y regula el
procedimiento adminsitrativo general panameo.
Dentro de este sistema se establecen como hemos vistos los motivos de ilegalidad de
los actos administrativos que analizaremos a continuacin:
C. Motivos De Ilegalidad De Los Actos Administrativos:
Siendo as las cosas, la administracin pacta los motivos de ilegalidad por los cuales
cabe una demanda contra el estado fundamentados en el artculo 26 de la ley 33 del 11
de septiembre de 1946. A este respecto nos apoya Heriberto Rojas afirmando que: Lo
tcnico es establecer qu son los vicios del acto o de la conducta adminsitrativa,
los que producen el control y el restablecimiento de la situacin jurdica formal o
material, vulnerada por el acto o disposicin por accin u omisin. (Rojas, 2008,
p. 22). Para que las violaciones imputadas a un acto administrativo tengan eficacia,
deben necesariamente indicarse los conceptos mencioandos: violacin directa,
interpretacin errnea, indebida aplicacin para ello analizaremos la siguiente
clasificacin:
c.1 Desviacin de poder: Esta figura se compone cuando una autoridad administrativa
utiliza o aplica correctamente una norma, pero la tuerce a tal sentido que obedezca a
fines personales con el objetivo de beneficiar a una de las partes o perjudicar a la otra
por razones personales. La desviacin de poder ocurre cuando una autoridad
administrativa ha utilizado sus atribuciones con una finalidad distinta de aquella
para la cual fueron conferidas.(Carrasco, 1978, p.147). Por la indebida aplicacin
se infringe la disposicin jurdica cuando se aplica el texto claro de sta a un supuesto
de hecho claramente determinado, aplicando una disposicin jurdica que no es
34
pertienente, siempre y cuando que en el proceso de subsuncin no haya mediado
interpetacin errnea del texto aplicado.
c.2 Violacin Directa Por Comisin.
Es una de las formas ms comunes de la violacin de la ley. Se da cuando el acto
impugnado dispone alguna cosa contratia a lo que establece la ley o un norma
jerrquicamente superior al acto acusado. (Violacin directa por comisin). Es decir, Al,
aplicar la ley, se desconoce un derecho, consagrado en forma clara en la disposicin
aplicada.
c.3 La Violacin Directa Por Omisin: se consuma cuando el juzgado deja de aplicar
un texto claro que debi aplicar (violacin directa, por omisin o cuando dicho texto es
por el juzgador aplicado desconociendo un derecho que el mismo consagra en forma
evidente). La falta evidente se da porque el juzgador deja de aplicar una norma legal
que decida o resolva una situacin jurdica planteada.
c.4 Interpretacin Errnea: Existe interpretacin errnea, cuando el funcionario al
aplicar la norma, le da un sentido distinto o diferente al establecido por la disposicin o
la entiende equivocadamente.
c.5 La Falta De Competencia O De Jurisdiccin Del Funcionario O De La Entidad
Que Dict El Acto Administrativo. Esta puede darse en los casos en las que una
decisin administrativa emana de una persona o de un organismo que forma
parte de la administracin pblica, sin estar facultada para dictar actos
administrativos a nombre de otras personas pblicas. (Carrasco 1978. P. 142).
35
Este es el segundo motivo de ilegalidad establecida en el artculo 26 de la ley 135 de
1943, reformado por la ley 33 de 1946.Este tipo de infraccin se da frecuentemnte en
aquellos casos donde no est clara la jurisdiccin. Se consta pues que los
funcionarios tienen limites en su actuacin y que existen casos en los que deben
actuar obligatoriamente de una forma concreta, sin usurpar funciones y
respetando las normas de competencia entre los distintos servicios
administrativos. (Carrasco, 1978, p.140). Por otro lado, en la prctica no se cumple
a cabalidad el respecto declarado por el jurista Jos Carrasco ya que muchas
autoridades no tienen bien claro lo que verdadero principio de competencia significa ya
sea por inexperiencias o muchas veces por intencin preconsevida, por lo que al
respecto Jess Gonzlez afirma: La competencia de un rgano pblico es la
capacidad de ejercicio de determinadas atribuciones que el ordenamiento jurdico
le ha conferido, el conjunto de facultades y funciones que el mismo puede
ejercer. (Jess Gonzlez Prez, Derecho Procesal Administrativo
Hispanoamericano, Editorial Temis 1985, pg.76). Con el objetivo de esclarecer el
concepto en mencin, exponemos a continuacin lo que al respecto sostiene la Corte:
Recurso de Plena Jurisdiccin: El Tribunal Contencioso Administrativo
Panameo dijo sobre la competencia lo siguiente: La competencia es la
capacidad del rgano del estado para ejercer la funcin jurisdiccional y la
jurisdiccin es por el contrario, la funcin misma, o sea la actividad que despliega
el estado para satisfacer los intereses tutelados por el derecho, cuando la norma
jurdica no ha sido o podido ser cumplida. Tcnicamente, la jurisdiccin es un
afuncin, y la competencia, la abtitud para ejercerla; aquella supone una
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actividad, es un facultad, o si se quiere, un poder para desarrollarla.
(Sentencia 15 de octubre de 1946, La Jurisdiccin Contencioso
Administrativa en Panam, Manuel Antonio Daz E. pg. 160).
ste es el tercer motivo de ilegalidad establecido en el artculo 26 de la ley 135 de
1943, reformado en 1946. Este artculo se refiere a que el acto administrativo debe
expedirse, con el qurum reglametario, si se trata de un rgano colegiado, por escrito,
con la firma del funcionario responsable, con la fecha de expedicin, con las
autorizaciones o aprobaciones correspondientes, con asl convocatorias previas
necesarias, con las motivaciones exigidas para el caso, con las notificaciones o
publicaciones requeridas y con la mencin de los recursos que la ley establece contra el
acto que se expide, permitiendo el derecho a la defensa y de aportar pruebas, cuando
la situacin lo exija tal como lo afirma el jurista Jos Carrasco: Las formalidades de
los actos administrativos constituyen reglas que tienen como objetivo mantener
al buena fe de la administracin de sus relaciones con los administrados.
(Carrasco, 1978, p 143).
c.6 Infraccin Literal De La Ley: Como bien lo sostiene el jurista Jos Carrasco: La
infraccin literal de la ley no permite al juez administrativo controlar los actos
administrativos, si no en los casos en los que la administracin activa en el
contexto de una competencia reglada o delimitada. (Carrasco, 1978, P 145). El
principio de legalidad ms que ser un enunciado fundamentalmente terico, es un deber
ser: que las autoridades sometan su actividad al ordenamiento jurdico
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Todos estos motivos de ilegalidad de los actos adminsitrativos son suceptibles de ser
atacados por diversos recursos dentro de la jurisdiccin contenciosa adminsitrativa
como veremos ms adelante.
D. Caractersticas De La Jurisdiccin Contenciosa Adminsitrativa En
Panam.
Hoy tras haver pasado por las reformas antes mencionadas podemos decir que el
proceso contencioso administrativo en Panam consta de las siguientes
caractersticas principales:
Es un proceso con rasgo inquisitivo
La iniciativa probatoria no corre exclusivamente a cargo de las partes; el juzgador con
fundamento en el artculo 62 de la ley 135 de 1943, puede practicar pruebas de oficios
mediante el auto para mejor proveer.
Es un proceso contradictorio
Las partes estn en el plano de debatir en igualdad y oponerse a lo afirmado por la
contraria. Los artculos 47, 48, 57, 61, de la ley 135 consagran esta caracterstica.
Es un proceso escrito
Este proceso es un proceso eminentemente escrito. Sus actos esenciales son la
demanda, el trasaldo a la administracin y a otros funcionarios, la presentacin de
la prueba y la legacin de las partes. Una revisin del ordenamiento jurdico que
regula este proceso en nuestro pas as lo demuestra. Artculo 69 de Ley 38 del 31
de julio de 2000, y de forma accesoria nos amparamos en el artculo art. 48 de la
ley 135 de 1943.
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No es un proceso pblico. En el sentido de que no toda persona que quiera
pueda tener acceso a el, como ocurre v.gr. va alegatos, en el proceso que
resuleve una demanda de inconstitucionalidad.
Segn nuestra legislacin contenciosa administrativa an en las acciones de
nulidad, el que quiere que se le tome como parte para coadyuvar o impugnar debe
solicitarlo por escrito al tribunal.
2. LOS RECURSOS EN LA JURISDICCIN CONTENCIOSA ADMINISTRATIVA
PANAMEA.
A. Clasificacin
Dentro de la jurisdiccin Contenciosa Administrativa Panamea se dan una serie de
recursos para regular tanto el buen servicio de los diferentes despachos administrativos
del pas como tambin la relacin de stos y los derechos del administrado frente al
Estado.
Prima facie, presisamos que la doctrina ha manifestado que gravitan en Panam, los
denominados recursos gubernativos informales o extraordinarios, que por no ser
materia de este estudio no abordaremos con profundidad, solo exteriorizaremos que
con este nombre se consagran aquellso recursos que necesitan un mnimo de requisito
para su interposicin a tal definicin Palacios expresa que los recursos gubernativos
informales toman esta denominacin por carecer de formalismos jurdicos, en
contraposicin a los recursos administrativos formales, dems normalmente no
quedan limitados a un plazo para su interposicin, salvo las excepciones. Se podrn
citar como informales la reclamacin, la denuncia y la queja. De igual forma contamos
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en Panam con los recursos que nos intereza tocar en esta obra que son los que
llamamos formales u ordinarios, por los requisitos o exigencias que se deben tener
presentes para poderlos presentar, dentro del campo gubernativo son los que deben
agotarla para poder acudir a la instancia que otorga la sala tercera de la corte suprema
de justicia en Panam. Recursos Ordinarios son regulados por el artculo 33 de la ley
33 de 2 de octubre de 1946.
B. Los Recursos Oridinarios
a.Definicin
Los recursos ordinarios son los que agotan la llamada Va Gubernativa y estn sujetos
a una serie de formalismos establecidos previamente para su viabilidad.
b.Fundamento Legal
Los recursos ordinarios estn fundamentados en el Captulo II De La Ley 38 Del 31 De
Julio Del 2,000 De Procedimiento Administrativo.
En la prctica en Panam, nos acojemos al artculo 200 numeral 4 de la Ley 38 del
2000, que regula lo concerniente al agotamiento de la va gubernativa estableciendo
que se considera agotada la va gubernativa cuando, interpuesto el recurso de
reconsideracin o el de apelacin, segn proceda, o ambos, stos hayan sido resueltos.
De lo anterior podemos colegir que en la prctica no es necesario finiquitar el recurso
de hecho y el de revisin administrativa para poder presentar una demanda contenciosa
administrativa ante la Corte Suprema.
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Ante la Corte Suprema de Justicia se pueden interponer una serie de recursos para
proteger los derechos del administrado, pero debido a que es nuestro propsito
ocuparnos de aquellos derechos subjetivos de la persona con un ratio de alcance
individual, nos advocamos entonces al recurso de Plena Jurisdiccin que es la va por
la cual se anulan los actos ilegales comitos por la administracin, que soslayan los
derechos subejtivos del adminsitrado y mediante la cual se restablecen los mismos.
Es nuestro objetivo especfico en este proyecto de tesis determinar si es efectivo o n el
recurso de plena jurisdiccin para garantizar los derechos del administrado en Panam,
para lo cual vamos a hacer un recorrido en los captulos siguientes, de todas las
instancias, adems de procedimientos de forma y fondo que deben seguirse en su
utilizacin siindonos al debido proceso legal actual en la materia.
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CAPTULO III
MARCO LEGAL DEL RECURSO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DE PLENA
JURISDICCIN EN PANAM
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CAPTULO III. MARCO LEGAL DEL RECURSO CONTENCIOSO
ADMINISTRATIVO DE PLENA JURISDICCIN EN PANAM:
1. FUNDAMENTO LEGAL PARA SU INTERPOSICIN
Dentro de los mecanismos de proteccin al administrado que logr establecer
nuestra Jurisdiccin Contencioso Administrativa est el recurso contencioso
administrativo de Plena Jurisdiccin que est regulado por la ley 135 de 1943, ley
38 del 31 de julio del 2000, cdigo Administrativo de Panam y la ley 33 de
1946 que dispone: los vacos en el procedimiento establecidos en esta ley se
llenaran por las disposiciones del cdigo judicial y las leyes que lo adicionen y
reformen en cuanto sean compatibles con la naturaleza de los juicios y
actuaciones que correspondan a la jurisdiccin contenciosa adminsitrativa.
2. CONCEPTO DEL RECURSO DE PLENA JURISDICCIN
El profesor Jess Gonzles Prez en su obra derecho procesal administrativo
Hispanoamericano, sostiene que el recurso contencioso admnistrativo de plena
jurisdiccin es aquel en el que se solicita del rgano jurisdiccional no solo la
anulacin del acto sino el reconocimiento de una situacin jurdica individualizada y
la adopcin de las medidas adecuadas para el pleno restablecimiento de la misma.
3. FUNCIN
Bsicamente la accin contenciosa administrativa de plena jurisdiccin, es la que
puede ejercerse cuando se estiman violados derechos subjetivos o particualres y,
por tanto su funcin es que mediante ella se solicita al tribunal competente la
declaratoria de nulidad del acto administrativo por ilegal a dems de la reparacin
del respectivo derecho particular lesionado.
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Para que el administrado tenga oportunidad de defender sus derechos amparados en
este recursos es necesario que se haya agotado previamente la via gubernativa.
4. REQUISITO FUNDAMENTAL
Para poder recurrir ante una demanda de plena jurisdiccin es requisito indispensable
haver agotado la va gubernativa al amparo de los recursos ordinarios de
reconsideracin y apleacion o en tal caso por el silencio adminsitrativo y para ello nos
apegamos al art. 166 de ley 38 del 31 de julio de 2000, artculo 36 de ley 135 de 12
de mayo de 1943, artculo 42 de ley 33 de 2 de octubre de 1946.
Para mayor comprensin de la va gubernativa veremos a continuacin su debida
utlizacin.
El artculo 206 de laley 38 de 2000 derog al artculo 26 y el captulo I, Ttulo II, DE
LALEY 35 de 1943, modificada por la ley 33 de 1946. Este captulo se refera al
procedimiento gubernativo. Por lo tanto el anlisis de este tema y otros lo haremos en el
punto que sigue, conforme a la mencionada ley 38 del 31 de julio del 2000.
5. LA VA GUBERNATIVA
A. FUNDAMENTO LEGAL
La propia ley 38 definelo que se entiende por va gubernativa. Segn el artculo 200,
numeral 2, va gubernativa es el mecanismo de control de la legalidad de las
decisiones adminisrtativas, ejercido por la propia administracin pblica, y que
est conformado por los recursos que los afectados pueden proponer contra
ellas, para lograr que la administracin las reviste y en consecuencia, las
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confirme, modifique o revoque, aclare o anule. En derecho administrativo debe
utilizarse el trmino caducidad de la instancia.
B. CONCEPTO
La va gubrnativa se caracteriza generalmente por la impugnacin de los actos
administrativos y no a la colectividad en una determinada situacin jurdica ya sea
creando, modificando, transmitiendo o extinguiendo una relacin jurdica que en algn
aspecto queda regida por el procedimiento administrativo.
C. REQUISITOS
Para que proceda la va gubernativa la autoridad competente deber determinar lo
siguiente:
Si el acto administrativo admite impugnacin.
No todos los actos de la administracin son impugnables mediante los recursos
propios de la va gubernativa. Por Ejemplo, una resolucion preparatoria o de
mero trmite que no decide nada en el fondo solo dispone actuaciones para
llegar a un fin.
Si la parte recurrente esta legitimada para actuar.
Es decir si es parte afectada con el acto expedido por la administracin.
Recordemos que en la via gubernativa hay en juego derechos eminentemente
subjetivos.
Si el recurso se presento en tiempo oportuno, es decir dentro de los trminos
fijados por la ley. De no ser as debe rechazarse por extemporneo caso en
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que adems el administrado se auto limita o impide acceder a la jurisdiccin
para demandar a la administracin.
Si el recurso es concedido la autoridad deber sealar el efecto en el que lo
concede; y en caso contrario deber exponer en la respectiva resolucin las
causas o causas por las que no concedi el recurso.
Si la administracin no accede a lo pedido, la va guernativa termina de manera
insactifactoria, se puede formular una demanda la plena jurisdiccin, a lo cual
el autor Edgardo Molino Mola hace una importante referencia: La accin de
plena jurisdiccin solo puede ser propuesta por la persona afectada por
el acto, sin necesidad de estar domiciliada en el pas, dentro de los dos
meses siguientes a la notificacin o ejecucin del acto. (Molino, 2006, p
228).
El agotamiento de la Va Gubernativa es un requisito indispensable para interponer una
demanda de plena jurisidiccin ante la Sala Tercera de lo Contencioso Administrativo,
y as lo dispone el articulo 42 de la ley nmero 135 de 1943 modificado por el articulo
25 de la ley N 33 de 1946, es necesario que antes de presentar un ademanda de plena
jurisdiccin ante la sala tercera de la corte suprema de justicia, se haya agotado la via
gubernativa lo que se entender cuando los actos o resoluciones respectivas no son
suceptbles de ninguno de estos recursos establecidos en le artculo 33 , 38, 39 y 41 de
la ley 135 de 1943, o se han decidido ya se trate de actos o resoluciones definitivas o
de providencias de trmite si estas ultimas deciden directa o indirectaente el fondo del
asunto de modo que le pongan termino o hagan imposible su continuacin.
D. Inconvenientes dentro de la va gubernativa:
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Puede darse tambin el inconveniente de la no recepcin fsica o material del escrito
donde consta una peticin o un recurso sea de reconsideracin o apelacin.
En tal escenario, Estamos ante una situacin fctica por parte de la autoridad que
vulnera el derecho de peticin o el recurso que le asiste al particular o administrado,
sencillamente no recibe, fsicamente el escrito, correspondiente pudiendo alegarse
distintas razones: extemporaneidad, falta de competencia, pretermisin de requisitos
formales como ilegitimacion de la personera etc.
Esta es una de las desventajas que merman la eficacia del recurso ya que, este
escenario plasma claramente que la cuestin formal viene siendo al respecto ms
importante para la administracin que el mismo derecho en s, y no hace ecepcin ni
existe artculo alguno que exprese por lo menos que en el caso de haber dao
inminente e irreparable se acepte el escrito an faltando la mayora de las formalidades.
A tal efecto, me atrevo a emitir mi criterio personal al recomendar que se debera
agregar a la ley 33 de 1946, un artculo que establesca que en aquellos casos en los
cuales el recurrente alegue verbalmente dao inminente notoriamente grave, la
administracin deba aceptarle el escrito dndole un trmino para su correcta
formalizacin.
No obstante fuere la que fuere la razn, la autoridad debe admitir el escrito
correspondiente y darle trmite, pronuncindose posteriormente, bien para resolverlo en
el fondo, si cumple con las formalidades legales, bien para rechazarlo si no tiene
competencia, es extemporneo ilegitimacion de personera etc. O bien para ordenar su
correccin si fuere el caso.
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Por otro lado cuando arbitrariamente una autoridad no admitiere el escrito, este hecho
se prueba mediante testigos o la presencia de un notario que haga constar tal hecho,
ya que difcilmente la autoridad certificara su negativa de recibir el escrito.
La acreditacin desde le momento en que ocurri este presupuesto excepcional de
agotamiento de la via egubernativa es clave para los efectos de demostrar al tribunal
contenioso administrativo que se est dentro del trmino de dos meses para activar esa
va.
E. Agotamiento De La Va Gubernativa Por Silencio Administrativo
a. Fundamento legal Segn el artculo Artculo 70 de ley 135 de 12 de
mayo de 1943.
Interpuesto el recurso de reconsideracin o apelacin sealados en el artcilo 166 se
entiende negado por haber transcurrido un plazo de dos meses sin que recaiga decisin
sobre el. Es el caso del silencio administrativo procesal es decir el rechazo al recurso
de reconsideracin o apelacin debido al silencio de la autoridad competente durante
dos meses, contados a partir de la presentacin del recurso.
b. El silencio administrativo se prueba de la siguiente manera:
La prueba del silencio administrativo tiene necesariamente que aportarla el demandante
o parte actora. La SCA no puede, de oficio requerir certificacin de la autoridad
demandada. Tiene que ser acreditada por parte interezada. La Sala en resolucin de
28 de diciembre de 1995 (R.J. diciembre, 1995, p. 305) dijo:
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Sobre el particular es preciso acotar que le asiste razn a la procuradora de la
administracin, en virtud de que, efectivamente, es requisito sine qua non tal como lo
estatuye el artculo 46 de la Ley 135 de 1943, que el actor no solamente solicite ante la
administracin que certifique el silencio o negativa tcita de su pretensin para que sta
se acredite debidamente, si no que adems es indispensable, si dicho ente no se
pronuncia que a su vez el demandante requiera a esta corporacin de justicia para que
se solicite al ente demandado la informacin antes descrita. Lo anterior tiene como
finalidad que una vez recibida esta certificacin, se proceda a verificar tanto el periodo
de prescripcin, como la desicin ya sea positiva o negativa del ente administrativo con
respecto a la pretencin planteada por el demandante, la cual debe ser congruente con
lo sealado por el actor.
Documentos que se presentan como prueba:
Con la copia que haga constar el sello de recibido del recurso o peticin.
Certificacin de la entidad pblica donde haga constar que desde la presentacin
de la accin en la corte no se haya pronunciado la administracin. Art. 46 de la
ley 135 de 1943.
c. Clases de silencio adminsitrativo
Como es sabido, existen dos claces de silencio administrativo: el negativo y el positivo.
c.1 El Silcencio Administrativo Positivo: como su nombre lo indica si la
administracin no contesta se entiende que se ha accedido a lo pedido. En nuestro pas
por regal general opera el silencio administrativo con efecto negativo y as lo ha
reconocido en mltiples ocasiones la SCA.
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El artculo 157 de la ley 38 de 2000 consagra en los siguientes trminos: el silencio se
entender positivo sin denuncia de mora, cuando as se establezca por disposicin
expresa. Si las disposiciones no establecen un plazo especial, ste ser de dos meses,
contados desde la fecha en que se presento la peticin o el recurso.
c2. El silencio administrativo negativo: La regla general es que el silencio de la
adminsitracion frente a un recurso o peticin presentada tiene efecto negativo y as lo
regula nuestra legislacin. En efecto el artculo 156 de la ley 38 de 2000, dispone que
cuando se formule alguna peticin a una entidad pblica y sta no notificase su decisin
en el plazo de un mes, el interesado podr denunciar la mora. Si transcurren dos meses
desde la fecha de la presentacin de la peticin el interesado podr considerarla
desestimada.
En todo caso la via gunernativa se trata de un esenario con dos caras: por un lado el
activador de la aludida va (el administrado) en defensa de su derecho violado o
ignorado por el acto administrativo impugnado, y por la otra la autora del acto (la
administracin) cuya decisin es cuestionada y se le brinda la oportunidad de
enmendarla, corregirla o sencillamente revocarla.
F. Agotamiento De La Va Gubernativa Por La Correcta Utilizacin Del Recurso De
Reconsideracin.
a. Fundamento Legal Del Recurso.
El recurso de reconsideracin tiene por objeto que el juez revoque, reforme,
adicione o aclare su propia resolucin y est regulado por los artculos artculo 168
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de ley 38 de 31 de julio de 2000 y el Articulo 33 numeral 1 ley 33 de 2 de
octubre de 1946.
b. Finalidad del Recurso
La finalidad del recurso de reconsideracin es ser el remedio procesal para que el
mismo juez o magistrado que conoci el proceso tenga la oportunidad nica de
reconsiderar un punto ya decidido por el y enmienda el error en que ha incurrido y
pronuncie una nueva resolucin ajustada a derecho. A este punto Heriberto Araz se
refiere al mencionado recurso de la siguiente forma: Se trata de un medio de
impugnacin ordinario dirijido a que la autoridad considere otra vez (re-
considere) su desicin tomando en cuenta los mismos elementos que estn en el
expediente al momento de expedir el acto cuestionado sin agregar otros
elementos o nuevas pruebas. (Araz, 2010, 118).
Doctrinalment a este recursos se le conoce con otros nombres, pero su fin es el mismo;
as po ejemplo, se le denomina tambin, reposicin, revocatoria, reforma, y splica.
Actos Reconsiderables Legalmente: Solo son reconsiderables providencias, autos y
sentencias que no admiten apelacin, artculo 1129 del cdigo judicial.
Ejemplo: El acto administrativo que adjudica un acto pblico, as como aquellos de
mero trmite que directa o indirectamente, conlleva la misma decisin o le pongan
trmino al acto sern, suceptible del presente reurso, nicamente, las cuestiones
accesorias, que requieren de un pronunciamiento especial, se tramitarn como un
incidente. A tal punto el jurista Edgardo Molino Mola Afirma lo siguiente: Por regla
general, todas las resoluciones dictadas en primera instancia admiten
51
reconsideracin, salvo que expresamente se limite a la apelacin o sean
irrecurribles. (Molino, 2006, p. 261). Esto se desprende del artculo 109
debidamente relacionado con el artculo 163 de la ley 38 de 2000, toda vez que los
autos que resuelven un recurso de reconsideracin no son suceptibles de
reconsideracin solo que exista nuevos puntos no decididos.
c. Competencia
Como ya lo mencionamos el mismo juez o tribunal que dicto la resolucin impugnada es
el que debe revocar, enmendar o reformar, dictando en su lugar una nueva por contrari
imperio.
Segn lo pactado en el artculo artculo 169 de la ley 38 de 31 de julio de 2000, la
unidad daministrativa que emiti el acto administrativo objeto del recurso es el que esta
facultado para evacuar el recurso interpuesto, nicamente, ste deber definir prima
facie si la persona que interpuso el recurso estaba legitimada para actuar para los
efectos de admitir el recurso asimismo, deber de evacuar todas als instancias
intrnsecas en el, para poder fallar como corresponde.
d. Formalidad Para Su Interposicin
El recurso de reconsideracin una vez inerpuesto en tiempo oportuno, y o por persona
legitimada para ello, se conceder en efecto suspensivo salvo, que exista un anorma
especial que se disponga que se conceda en un efecto distinto.
Segn el Art. 170 Esto significa que mientras se resuelva el recurso, el acto o
resolucin atacada no esta perfecccionada y no puede ejecutarse por no estar en firme.
52
El recurso se inerpone oportunamente con expresin a las razones que lo
sustentan.
Se interpone mediante escrito, en el cual se expresa las razones o motivos de la
impugnacin.El trmite no es de sustanciacin, no se resuleve inmediantamente
ya que por el principio de igualdad de las partes ante la ley y tambin el de
contradiccin o audiencia bilateral, la parte opositora se pueda oponer.
Se puede anunciar el recurso en la diligencia de notificacin de la resolucion.
Se puede interponer directamente el mismo con la sustentacin adecuada.
Se puede anunciar el recurso con posterioridad a la notifcacion del acto
administrativo adverso pero la sustentacin del mismo debe presentarse dentro
de los 15 das hbiles siguientes a la notificacin del acto deplorado.
Como se podr observar el recurso no puede presentarse de manera verbal
promulgando la normativa un formalismo extremo en perjuicio de los
asociados.
Perfectamente una perosna agraviada por un acto administrativo podra
presentar un recurso de manera verbal, para lo cual el servido pblico que
corresponda podra levantar un acta contentiva de todo objeto e imprimirle
el trmite adecuado.
Por otro lado no se debe dejar a interpretacin del hecho de que las partes
puedan invocar los recursos sin neceidad de abogados, la norma deber
decirlo as claramente, que en la va gubernativa no se requiere de los
servicios de un abogado.
El escrito debe contener: la autoridad a la cual se dirige; el acto que se
recurre y la razn de la impugnacin; el nombre y domicilio del recurrente,
53
salvo que conste en el expediente y as se indique expresamente, lugar,
fecha y firma; y los dems argumentos que estimase el actor.
El error en la calificacin del recurso, o al expresar el ttulo o nombre de la
autoridad a la que va dirigido, por parte del actor, conforme a lo determina
nuestra legislacin patria, no impedir su tramitacin, siempre que del
escrito se dedusca su verdadero carcter y se pueda identificar la autoridad
a la cual se dirija.
e. Etapas Procesales
El trmino para sustentar este recurso es de cinco das hbiles contados a partir
de la notifcacion de la negacin, segn los Artculo 169 y 170 ley 38 de 31 de
julio de 2000.
El recurso de reconsideracin se podr interponder directamente o se podr
anunciar en la diligencia de notificacin del acto administrativo atacado.
Con la sola presentacin del recurso dentro del plazo estipulado, se entender
interpuesto el recurso en tiempo oportuno.
Toda reconsideracin se surte sin sustanciacin pero la parte opositora puede
alegar por escrito en contra del recurso de reconsideracin dentro de los tres
das siguientes al vencimiento del trmino sealado. .
El recurso se decidir por mas tramites por lo actuado y la decisin se notificara
inmediatamente por edicto, y no admite medio de impugnacin alguno.
En lo concerniente a la prueba, la ley 38 art. 169 rompe la estructura lgica del
recurso de reconsideracin antes pexpuesto y permite que la autoridad practique
54
prubas para aclarar hechos o puntos oscuros indispensables para efectos de la
decisin que debe dentro de un termino que no exedera de lo s15 dias hbiles.
El funcionario antes de practicar pruebas si fuere el caso, debe correrle en
traslado el recurso a la acontraparte si hay, por el trmino de 5 das, para que
presente las objeciones si lo tienen a bien, con posterioridad, trabada la Litis,
deber fallar como corresponde, el cdigo fiscal anota 10 das hbiles para que
el funcionario competente decida el caso.
La resolucin que decida esta instancia debr ser notificada personamente a los
interesados en el domicilio del contribuyente.
La ley no dispone que el recurso pueda aportar o aducir pruebas a su favor pero
su permite que el material probatorio llegue al expediente incorporado por la
iniciativa de la autoridad que dict el acto y que ahora tiene que decidir el
recurso.
En otras palabras el recurrente debe sustentar el recurso nicamente con lo que
consta en el expediente sin aducir o presentar pruebas, pues no se le permite,
no obstante la administracin al presentarlo o resolverlo puede basarse no
solamente en lo que consta en el expediente si no tambin pruebas incorporadas
por ella misma, posteriormente, que dicho sea de paso no pueden ser
contradichas o atacadas por el recurrente y pueden incluso obrar en su contra.
Artcuo 57 de ley 33 de 2 de octubre de 1946 y 62 de ley 135 de 12 de mayo de
1943.
Esto adems de entrar a la existencia de un sistema normativo inquisitivo en
retirada en muchos pases constituye una aberracin jurdica. Si se le permite a
la administracin incorporar nuevos elementos probatorios para resolver el
55
recurso de reconsideracin, asi mismo deber permitirse al administrado la
presentacin o adicin de pruebas no obstante, esto no esta permitido.
Lo mas grave del caso es que esa iniciativa probatoria, es decir la prueba de
oficio, es irrecurrible.
El recurrente podr presentar o aducir pruebas que estime convenientes en la
sustentacin del recurso siempre que no sean inconducentes o ineficaces.
El recurso se decide el juez puede revocar, modificar o negar la solicitud en que
se fundamento.
Notificacin de la resolucin final es por edicto.
Aunque la ley 38 del 2000, ibidem obliga a los funcionarios a admitir o conocer
del recuso interpuesto con las formalidades de la ley en la prctica en la mayora
de las instituciones no admiten el recurso por resolucin, si no que le imprimen la
tramitacin oviando la emisin de sta formalidad.
El recurrente podr renunciar a la interposicin de ste recurso, para interponer
el de apelacin, si procede y lo estima conveniente.
f. Jurisprudencia
Sala Tercera. Auto de 3 de julio de 1992.
R.J. Julio 1992, 18.
El informe expedido por la junta Directiva de la Caja de Seguro Social, indica que el
actor anunci, la apelacin al notificarse, de la resolucin N 3494-91 D.G. que resolvi
el recurso de reconsideracin interpuesto, obsrvese que ataca el acto que resuelve, la
56
reconsideracin, y no el acto principal, de este proceso; pero nunca sustent la alzada
anunciada contra la resolucion que resolvi la reconsideracin.
Hay que tener claro que este anuncio de apelacin de ninguna manera es vlido, para
lo efectos de agotar la va gubernativa, por dos razones fundamentales.
Porque haba precludo para el afectado la oportunidad para su interposicin ya
que era el momento de presentacin del recurso de reconsideracin, que deba
anunciar la apelacin en subsidio del acto original que pretenda impugnar,
puesto que de stos recursos poda hacer uso en los 5 das siguientes a la
notificacin, de la resolucin principal, es decir la resolcuion 0938-90 y ;
En el evento de que hubiese anunciado su recurso dentro del trmino legal
correspondiente; no sustent la alzada, y la sala tecera ha sealado, en
numerosos fallos, que no basta con promover el recurso para agotar la instancia
adminsitrativa, este debe sustentarse.
Puntualizando los conceptos vertidos debemos concluir que no se utilizaron en tiempos
oportunos, y en debida forma los medios de impugnacin que se le conceden al
afectado por los actos de la administracin, en este caso la accin de personal nmero
N. 0983-90 de 19 de febrero de 1990 podra enervarse, mediante el recurso de
reconsideracin y apelacin, y de uno y otro o de ambos recursos, deba hacerse el uso
de los 5 das siguientes, del acto principal del proceso, situacin que como se ha
expuesto, no se verific en el negocio que nos ocupa, en el que al no quedar agotada la
va gubernativa, el acto qued ejecutoriado, y su cumplimiento es exigible.
Sala Tercera. Auto de 3 de julio de 1992.
57
G. AGOTAMIENTO DE LA VA GUBERNATIVA POR LA CORRECTA UTILIZACIN
DEL RECURSO DE APELACIN.
a. Fundamento Legal Del Recurso
El recurso de apelacin est reglamentado en los artculos 171 de la ley 38 del 31 de
julio de 2000, artculo 33, numeral 2 de la ley 33 de 2 de octubre de 1946.
Tambin es conocido como alzada o jerrquico y se promueve ante el superior
jerrquico de la autoridad administrativa que emiti el acto adminstrativo primario, con
el objeto de que se revoque, aclare, modifique o anule la desicin del a quo.
b. Finalidad del Recurso
Su objetivo es que el funcionario superior estudie la cuestin planteada y decida en la
providencia de primera instancia que se corrija los yerros que en esta se hubiera podido
cometer y en consecuencia se revoque o reforme cuando el recurso es prosperado en
estos casos en el pronunciamiento por parte de la superioridad jerarquica de la
correspondiente resolucin sustitutiva de la reformada o recovada. Cuando el citado
recurso no tiene xito se confirma la resolucin apelada.
c. Competencia
Autoridad Competente Para Admitir O No El Recurso art 180, 181 y 182 de ley 38
de 31 de julio de 2000. La autoridad de primera instancia ser la competente para
decidir el recurso interpuesto calificando si es o no viable, para lo cual deber
determinar tres aspectos:
Si el apelante esta legitimado para recurrir,
58
Si la resolucion o acto impugnado es suceptible del recurso y
Si este fue interpuesto en tiempo oportuno.
c.1 Derecho Comparado
En lo que respecta a los antecedentes histricos comparativos Jardi nos dice: que es
de sealar una ntida separacin entre la legislacin de varios pases europeos
como Alemania, Francia, Italia, no as en el derecho austriaco, en que el recurso
de apelacin importa revisin de la instancia y la legislacin espaola, en la cual
tienen sus races las legislaciones de latinoamrica como el cdigo de
procedimiento civl Uruguayo que solamente significa revisin de la sentencia.
El Recurso de pelacin de nuestra jurisdiccin panamea no decide el fondo del asunto.
El trmite no es de sustanciacin ya que no se resuleve inmediatamente, ya que por el
principio de igualdad de las partes ante la ley, tambin le da contradiccin o audiencia
bilateral, con la finalidad que la parte opositora se pueda oponer.
d. Formalidad Legal Para Su Interposicin
El recurso debe ensayarse por escrito, inexorablemente; la formalizacin del escrito la
encontramos en el artculo 28 de ley 33 de 2 de octubre de 1946.
El recurso debe constar por escrito y contener lo siguiente:
la autoridad a la cual se dirige
el acto que se recurre y la razn de la impugnacin;
el nombre y domicilio del recurrente, salvo que conste en el expediente y as se
indique expresamente; lugar, fecha y firma;
59
y los dems argumentos que estimase el actor y requisitos exigidos por las
disposiciones legales.
El error en la calificacin del recurso o al expresar el ttulo o nombre de la
autoridad a la que va dirijgido por parte del actor conforme lo determina nuestra
legislacin patria no impedir su tramitacin, siempre que del escrito se dedusca
su verdadero carcter y se pueda identificar la autoridad a la que se dirija.
e. Etapas Procesales
Segn la ley 38 del 31 de julio del 2000, art. 167 es potestad del recurrente
interponer el recurso de reconsideracin o el de apelacin directamente siempre
que tambin sea visible este ultimo recurso.
Esto significa que cuando exista una norma especial que asi lo permita, el
recurrente podr interponer uno u otro en caso contrario el rgimen imperante es
el consagrado en la ley del procedimiento administrativo general, objeto del
presente anlisis es decir primero la necesaria interposicin del recurso de
apelacin.
e.1 Resoluciones Apelables:
El auto que niegue o decrete las medidas cautelares.
Auto que ordene la trasnformacin del proceso con arreglo al artculo 161.
El auto que rechace la demanda que resuelva sobre la representacin de
las partes y la intervencin de sus sicesores o de terceros
El auto que niegue la apertura del proceso a pruebas
60
El auto que reuelva sobre nulidades procesales o que imposibilite la
tramitacin de la instancia o del proceso o que entrae la extincin de la
instancia del proceso o de la pretencion
El auto que decida un incidente
El auto que resuelva sobre la liquidacin de la condena en abstracto.
Cualquier auto que por su naturaleza cuando fue expedido por el resto de la
sala del tribunal superior sea suceptible de recurso de casacin y las dems
establecidas expresamente establecidas en la ley.
e.2 Formas De Presentar El Recurso
De manera directa. Esta se da cuando el afectado anuncia en diligencia de
notificacin del acto administrativo que le es contrario y que apela.
En la prctica uno escribe y digo que apelo, o apelo renunciando as tcitamente al
recurso de reconsideracin que pudiera ensayar.
De igual manera si interpone directamente este recurso soslayando la reposicion. El
recurso en esta va se deber sustentar dentro de los 15 das hbiles siguientes a la
notificcion del acto administrativo contrario.
De Manera Subsidiaria. Estes eda, interponiendo el recurso de
reonsideracion anunciado, manifestando de igual forma que apela en
subsidio; o anunciado en la diligencia de notificacin o en la sustentacin de
la reconsideracin.
61
En la prctica uno puede sustentar la reconsideracin anunciando que apela en
subsidio o si es el caso, en la diligencia de notificacin se indicar anuncio
reconsideracin con apelacin en subsidio.
La apelacin interpuesta en manera subsidiaria se deber sustentar denro de los 10
das hbiles siguientes a la fecha de la notificacin de la resolucin que concede el
recurso.
Si el recurso es concedido la autoridad deber sealar el efecto en el que se lo
concede: y en el caso contrario deber exponer en la respectica resolucin las
causas o causa por las que no concedi el recurso.
Si el tribunal deniega una apleacion que ha debido concederse la parte afectada
pueda reclamar mediante el recurso de hehco que el reglamento del cdigo.
Una ve que se anuncia del recurso, el juez podr concederlo o denegarlo.
e.3 Presentacin de Pruebas
En segunda instancia solo se admitirn y practicarn las siguientes pruebas:
que presenten o propongan las partes, sin perjuicio de la facultad probatoria
de oficio que otorga la ley. En los artculos Art. 176, 177, 178 y 179 de ley 38
de 31 de julio de 2000, es decir las siguientes:
Las que tengan el carcter de contrapruebas;
Las que habiendo sido aducidas en primera instancia no hubieran sido
practicadas , si quien las adujo presenta escrito a la autoridad a mas tardar a
la hora sealada para dicho fin, en el cual exprese la imposibilidad para
62
hacerlo y los motivos que mediaron para ello o las dejadas de practicar por el
despacho sin culpa del proponente;
Cumplidas las anteriores fases, la autoridad de primera instancia emitir una
resolucion de mero obedecimiento ordenando el envio de las actuaciones al
superir jerarquico, para que se surta la primera instancia.
Ahora bien la autoridad que deba conocer y decidir la segunda instancia pasara a
decidir la apelacin, si no se han anunciado pruebas para ser practicadas en dicha
instacia. La decisin deber ser adoptada en un trmino no mayor de quince das
hbiles contados a partir de la fecha en que ingreso el expediente al despacho
respectivo.
Cumplida la fase de presentacin y proposicin de pruebas, la autoridad debra
decidir que pruebas admite y cuales no, para lo cual deber tomar en
consideracin lo establecido en la ley sobre viabilidad de pruebas.
Lo anteriormente expresado es el resultado de la interpretacin en su conjunto de
lso siguientes artculos legales; 1238-A del cdigo fiscal 1137 numeral 5 y 1275
del cdigo judicial patrio.
Interpuesto el requrso el aa quo lo conceder en el efecto devolutivo y enviar el
expedinte al adquen dentro del trmino de 5 das hbiles contados desde el da en
que haya sido concedida.
Caracatersticas del trmino para apelar:
e.4 El Trmino Para Apelar
63
El recurso de apelacin ser interpuesto ante la autoridad de primera
instancia en le acto de notificacin, o por escrito dentro del termino de 5
dias hbiles contados a partir de la fecha de notificacin de la resolucion o
acto impugnado. Si el apelante debe utilizar nuevas priebas en la segunda
instancia de las permitidas por la ley para esa etapa procesal, deber
indicarlo asi en el acto de interposicin o proposicin del recurso.
La apleacio debe proponerse o anunciarse dentro de 3 dias si es sentencia,
dos das si es auto, siguientes al notificacin una vez dictada la resolucin.
El superior al recibir el expediente seala un trmino para que sustente el
recurso. Si lo aplelado es un auto, se fija por 6 dias, es decir, los primeros 3
dias para que alegue el apelante y los 3 dias siguientes para que alegue el
opositor.
Si es sentencia y ha pruebas que practicar se seala un trmino para
aducirlas y otros para practicarlas, y vencido eel cual se concede mediante
una sola providecnia sucesivamente trmino de 5 das primero al apelante
para que sustente su recurso y despus al opositor para que replique.
En el derecho Comparado Mientras que en los sistemas europeos la apelacin se
propone directamente ante el superior, en las legislaciones hispanas e
hispanoamericanas (y la nuestra), la apelacin se anuncia ante el tribunal que
dict la resolucin agraviante para que posteriormene se surta ante el inmediato
superior. El primero se denomina tribunal a quo, y el segundo tribunal ad quem
tribunal de alzada.
64
Sera suceptible del recurso de apelacin la resolucin en la que la autoridad de primera
instancia niegue las practicas o admisin de las pruebas presentadas o propuestas por
las partes, recurso que ser concedido en efecto devolutivo. A este respecto se refiere
Edgardo Molino Mola con lo siguiente: Por regla general, todas la resoluciones
dictadas en primera instancia admiten reconsideracin salvo que expresamente
se limite a la apelacin o sean irrecurribles. (Molino, 2006, p. 261).
El Traslado del recurso y prueba de oficio para resolverlo. Una cuestin
controvertida.
Como se advierte la norma por un lado dispone que el recurso se resolver, por lo que
conste en autos lo que significa, sin sustanciar, o segn lo actuado.
Hasta ah esta bien y as tambin lo dispone el cdigo judicial, con lgica sustentacin
pues el recurso de reconsideracin debe resolverse con la misma informacin que
consta en el expediente sin incorporar nueva informacin, documentacin o material
probatorio, para resolverlo situacin que de ocurrir desnaturalizara su finalidad en
detrimento del recurrente. As aparece regulado el recurso de reconsideracin en la
jurisdiccin ordinaria. En efecto el segundo prrafo del artculo 1130 del cdigo judicial
al referirse a este medio de impugnacin dispone:
La jurisprudencia de la sala tercera en cuanto a sta materia no ha sido uniforme y
constante pues en algunas ocasiones ha sealado que cuando se trata de una
autoridad de nica instancia no es necesario agotar la va y en otros casos ha exigido
tal agotamiento con la presentacin del respectivo recurso de reconsideracin.
65
Somos del criterio que la ley no debe exigir al administrado la obligatoriedad de agotar
la via recursiva, como explicaremos posteriormente. Nos manifestamos acorde a una
posicin legal, extensiva y garantista y no restringida y limitada, basada en la
discrecionalidad del administrado a tener acceso directo a la jurisdiccin o bien de
agotar la va gubernativa.
f. Efectos De La Sentencia
No se admite ningn medio de impugnacin.
Se deja claro que aunque se puede renunciar al recurso de reconsideracin, para
presentar el de apelacin, no se puede renunicar a la interposicin de ste ltimo,
cuando proceda, para que quede agotada la va gubernativa y poder en su momento
acudir a la corte suprema de justicia.
El artculo 1139, del cdigo judicial, salvo lo expresamente establecido para casos
especiales, las apelaciones se concedern de la siguiente manera:
En el efecto suspensivo, cuando se trate de sentencias o autos que pongan
trmino o proceso de conocimiento, en algunos casos que la apelacin no se le
da cumplimiento a la resolucin impugnada, la apelacin se dice entonces que
se concede en el efecto suspensivo.
El devolutivo, cuando se trate de cualquier otro acto o resolucin que ordene
decida o imprima tramitacin, el auto que niegue la prctica de una prueba es
apelable y en el efecto devolutivo.
En el efecto diferido, cuando se trate de resoluciones que ordenan, la entrega
de una suma de dinero, de un bien, la ejecusin de un acto, el levantamiento o la
66
sustitucin de una garanta o medida cautelar, cuando segn la ley deban
concederse en le efecto diferido el recurrente podr pedir que se otorgue en el
devolutivo.
La regulacin que hace la ley 38 de 2000 al respecto, no es sistematica ni plantea un
orden coherente. En primer lugar se refiere al procedimiento que debe surtirse en
primer instancia art. 171 a 175, luego establece el procedimiento en segunda instancia
art. 176 a 178, sustentacin, objeciones a la sustentacin, presentacin y aduccin de
pruebas, posteriormente la autoridad de primera instancia enva la actuacin para que
se surta la segunda instancia. Art. 179. Cuando debe extenderse que ya el expediente
est en esa instancia y finalmente el asunto es decidido por la autoridad de la alzada.
Ahora bien hay que precisar de manera clara que si la persona afectada, hizo uso del
recurso de reconsideracin ante la mxima autoridad y esta no lo ha decidido , no se
puede acudir ante la sala tercera mediante la correspondiente demanda de plena
jurisdicion contra el acto administrativo para que en estos casos omitan la interposicin
de recurso de reconsideracin si decide hacerlo ello en modo alguno significa que
puede tener acceso a la jurisduccin contensioso administrativa si no se ha resuelto
antes del recurso de reconsideracin.
G. Resolucin Que Decide El Recurso De Reconsideracin O Apelacin
Es el presupuesto tpico de agotamiento de la via gubernativa: la resolucin
administrativa que resuleve negando o accediendo, a lo pedido mediante recurso de
reconsideracin o apelacin. Se trata por tanto del pronunciamiento concreto y expreso
de la autoridad administrativa o en ejercicio de funciones adminitrativas, confirmando o
revocando el acto impugnado. Ahora generalmente en el caso en que se confirme o
67
mantenga el acto adminitrativo impugnado es decir que haya una decisin desfavorable
para el recurrente este queda legitimado para acudir si lo tiene a bien a la jurisdiccin
contenciosa administrativa.
5. La Cosa Desidida En La Esfera Administrativa
Pues bien en la esfera administrativa no existe el fenmeno de la cosa juzgada por
una sencilla razn: porque la inmutabilidad de que gozan los actos jurisdiccionales para
dar seguridad jurdica a los justiciables no la rene el acto adminsitrativo el cual puede
ser modificado o revocado en cualquier tiempo unilateralmente por la autoridad
administrativa que lo dicto o la que ejerce funciones administrativas.
La administracin en principio debe perseguir la defensa de los intereses pblicos o
sociales por ello la ley faculta para modificar o dejar sin efecto previo cumplimiento de
requisitos de ley su propio acto con lo que modernamente resulta superada la clsica
teora alemana del stoppel segn la cual nadie puede ir en contra de su propio acto. A
tal efecto diversos autores se han pronunciado apoyando la postura mencionada y entre
ellos podemos destacar a uno de los ms sobresalientes, Heriberto Araz que al punto
se refiere de la siguiente manera: En sede administrativa, no se desarrolla un
proceso adminsitrativo, no hay tcnicamente partes enfrentadas y mucho menos
hay independencia e imparcialidad. (Arauz, 2010. P. 127).
Los actos administrativos hacen trnsito a cosa decidida una vez estn en firme no
obstante la admnistracin puede modificarlos o revocarlos en cualquier momento.
68
En esto hay que precisar que esa modificacin o revocacin oficiosa, es una cosa que
no puede hacer el juez con respecto a la sentencia puede hacerse en distintos
momentos:
1. Despues de dictado el acto administrativo y ante su notificacin
2. Despues de notificado el acto haya o no interpuesto recurso del administrado
3. Despues de agotada la Va Gubernativa y antes del vencimiento del plazo para acudir a
la jurisdiccin.
4. Despus de agotado el plazo para acudir a la jurisdiccin sin que se haya atacado
judicialmente el acto. En este ltimo supuesto puede ejercerse la facultad en cualquier
momento aunque el acto repito este en firme.
Diferencia entre la cosa decidida y la cosa juzgada
La diferencia de la cosa juzgada con la cosa decidida estriba en que ste concepto se
refiere a la modificabilidad de una decisin en sede administrativa aunque tras ello aun
cabe la posibilidad de atacar tal decisin en sede judicial mediante la accin
contenciosa administrativa por lo que la cosa decidida no es en rigor inalterable.
Esta modificabilidad del acto administrativo se entiende por la especial naturaleza
funcion y finalidad del acto administrativo que puede definirse bsicamente en la
prevalencia del inters coletivo o publico sobre el particular.
En sede judicial por su lado la jurisdicin aplica el derecho objetivo en caso del ejercicio
de pretenciones y resistencias. La regla general en este esenario es la discusin o
enfrentamiento de interses particulares ante un tercero independiente e imparcial. Por
69
ello se entiende que la jurisdiccin opera siempre con desinters objetivo lo que se
explica mediante la imparcialidad objetiva y la diferencia entre la autotutela heteritutela.
En conclusin la cosa jusgada y la cosa decidida son dos instituciones del derecho
totalmente diferentes.
6. Limitaciones Del Recurso De Plena Jurisdiccin.
A. Limitaciones Por Falta De Conocimiento
El acceso a la jurisdiccin contenciosa administrativa en busca de la proteccin
de los derechos e intereses de los particulares contra los abusos de la
administracin pblica, se ve limitado en nuestros das, por el desconocimiento del
hombre de leyes, de los presupuestos y formalidades que exigen los recursos que
se tramitan en esta jurisdiccin. Es por ello que consideramos importante este
trabajo, ya que permitir tener presente las exigencias que establece la ley
contenciosa-administrativa para la presentacin de la demanda de plena
jurisdiccin, y conocer las pautas que ha dictado la jurisprudencia de la sala
tercera para la admisin de las mismas, con lo que se asegura que los actos
administrativos que dicte la administracin se ajusten a derecho, evitando de sta
manera, el estado de indefensin de los administrados. Como bien lo define el
legislador patrio, es un mecanismo de control de la legalidad de las
decisiones administrativas ejercido por la propia adminsitracion publica.
(Araz, 2010, p. 96)
Para solicitar la revocacin o reforma de un acto adminsitrativo emitido por la
administracin, que se estima contrario al derecho, y reatuir el derecho violado, el
70
administrado cuenta con el recursos contencioso dminsitrativo de plena jurisdiccin, el
cuale constituyen una garanta para el afectado, por aquellas resoluciones definitivas de
la administracin, en la medida en que les aseguren las posibilidades de reaccionar
contra ellas y eventualmente de eliminar el perjuicio que comportan.
B. Limitaciones En Cuanto Al Acto Impugnado.
Debemos tener presentes que la demanda contenciosa administrativas deben dirigirse
contra un acto administrativo definido como lo establece nuestra ley procesal de lo
contencioso administrativo o contra el acto trmite cuando ste, pone fin a la
controversia; por lo que, nunca la accin puede dirigirse contra actos preparatorios de
mero trmite o accesorios como tambin se les define que son aquellos que se expiden
como parte de un procedimiento administrativo que se encamina o adopta una decisin
o que cumplen un requisito posterior a ella.
C. Jurisprudencia
c.1 En este sentido tenemos que en auto 12 de marzo de 1997, la Sala tercera dijo
lo siguiente:
En reiteradas jurisprudencias esta sala ha sostenido que contra los actos de mero
trmite o preparatorios no cabe recursos alguno. Igualmente, la ley 135 de 1943,
establece en el artculo 42 que solo son recurribles ante esta sala, los actos o
resoluciones definitivas o providencias de trmite si estas ltimas deciden directa o
indirectamente el fondo del asunto de modo que le pongan trmino o hagan imposible
su continuacin.
71
Un ejemplo de acto preparatorio o de mero trmite, lo tenemos en la adjudicacin de
una ctedra en la Universidad de Panam, pues el acto administrativo o en firme lo es
el nombramiento del profesor por lo que ser ste, el acto admnistrativo que deber ser
atacado en la jurisdiccin contenciosa adminsitrativa.
La pretencin procesal administrativa contra actos ilegales para el restablecimiento del
derecho particular violado, se ejerce generalmente en la jurisdiccin contenciosa
admnistrativa por medio de la demanda contenciosa administrativa de plena jurisdiccin
cuya naturaleza analizaremos a continuacin.
Bsicamente la accin contenciosa administrativa de plena jurisdiccin, es la que puede
ejercerse cuando se estiman violados derechos subjetivos o particualres y, por tanto se
solicita al tribunal competente la declaratoria de nulidad del acto administrativo por
ilegal a dems de la reparacin del respectivo derecho particular lesionado. En las
acciones de plena jurisdiccin se pide, adems de la ilegalidad del acto que se
impugna, que se declare nulo, en razn del vicio de ilegalidad que se impugna,
reparacin de derechos subjetivos violados. Lo anterior obedece a que la sala
tercera contenciosa adminsitrativa tiene como funcin principal el velar por que la
actuacin de los funcionarios pblicos se ajuste al ordenamiento legal en virtud
del principio de legalidad. (Arauz 2010 p 209).
No obstante la anterior, la doctrina moderna al igual que la jurisprudencia han
reconocido que los derechos difusos pueden ser reclamados mediante una demanda
contenciosa administrativa de plena jurisdiccin definindo la sala tercera como
aquellos en los cuales existe una ideterminacin en sus titulares, dado cu carcter
72
supra-individual, una indivisibilidad del bien jurdico sobre el cual recaen y una ausencia
de relacin jurdica entre sus titulares.
c.2 Jurisprudencia de la Sala Tercera de lo Contencioso Administrativo
Magistrada Ponente: Mirtza Anglica Francechi
De Aguilera.
Demanda Contencioso Administrativa de Plena Jurisdiccin, interpuesta por el
licenciado Raul Enrique Chin Castillo, en nombre y representacin del seor Luis
Alberto Mendoza, para que se declare Nula por Ilegal la resolucin N DG-134-94 del
24 de noviembre de 1994, expedida por el director general de la polica tcnica judicial y
la resolucin S/N del 10 de enero de 1995, dictada por el Procurador General de la
Nacin.
CORTE SUPREMA DE JUSTICIA
SALA TERCERA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
PANAM QUINCE (15) DE SEPTIEMBRE DE MIL NOVECIENTOS NOVENTA Y
CINCO (1995).
ACTO ADMINISTRATIVO
Acto Confirmatorio
Cuando la demanda se dirija contra actos confirmatorios ser inadmisible ya que la sala
Tercera ha expresado que lo que se debe demandar es el acto originario.
Vistos:
73
El licenciado Raul Enrique Chin Castillo, actuando en nombre y representacin del
seor Luis Alberto Mendoza, interpuesto ante la Sala Tercera de la corte suprema de
justicia demanda de contencioso administrativa de Plena Jurisdiccin contra la
Resolucin N DG-134-94 del 24 de noviembre de 1994, dictada por el Director General
De La Polica Tcnica Judicial y la resolucin S/n del 10 de febrero de 1995, expedida
por el Procurador General de la Nacin y para que se hagan otras declaraciones.
Antes de admitir la demanda y por razones de economa procesal, la magistrada
sustanciadora estima necesario examinar si la msima cumple con los requisitos
esenciales para su admisin.
En este sentido se observa que la primera de las resoluciones que se acusa de ilegal
dispone en su parte resolutiva: mantener como en efecto se mantiene la destitucin del
seor Luis Alberto Mendoza. Es decir que en el presente caso no impugnada la
resolucion mediante la cual se destituy el actor sino la resolucion en la que dicha
destitucin fue confirmada y aquella a travez de la cual el Procurador General De La
Nacin rechazo el recurso de apelacin promovido contra esta ultima por considerarlo
improcedente.
La Magistrada sustanciadora estima que la anterior circunstancia hace inadmisible la
demanda, ya que esta debio dirigirse contra el acto que decret la destitucin del seor
Mendoza y no contra el acto que mantuvo o confirmo la misma. Sobre este particular, la
Sala Tercera Expres En Su Fallo De 18 Yde Febrero De 1992, que la demanda
debe dirigirse contra el acto originario y que cuando se dirige contra actos
confirmatorios, la demanda es inadmisible y no se le dar curso por que se le estima
74
que no cumple con el requisito establecido en el ordinal 2 del artculo 28 de la ley 33
de 1946, que exige que en la demanda se exprese lo que se demanda, que en el
presente caso debi ser la nulidad del acto originario. (Reg. Jud. De febrero de 1992,
Sala 3, pgs. 37-38).
Adicionalmente en el punto relativo a lo que se demanda, el licenciado Chin Castitllo no
pidi la nulidad de los actos que supuestamente acusa, si no que por el contrario en
otras partes de su demanda, pide que se modifique o reforme los mismos, todo lo cual
es incongruente con el objeto de este tipo de demandas.
As mismo, la designacin de la parte demandada y de su representante no se hizo de
forma correcta, ya que como no se mencion a la procuradura feneral de la nacin,
representada por el licenciado Jos Sossa, Procurador General De La Nacin. Ademas
se omitio hacer alusion al Director General De La Polica Tcnica Judicial, quien dicto
uno de los actos acusados, asi como a la Procuradora De La Administracin, quien en
este caso deba intervenir en representacin de los funcionarios demandados. Por
estas razones, el apoderado del actor no cumpli con lo preceptuado en el numeral 1
del artculo 43 de la ley N 135 de 1943.
En igual sentido, el licenciado Chin Castillo no di cumplimiento al artculo 44 de la ley
N 135 de 1943, ya nicamente aport la copia autenticada con la constancia de su
notificacin del primero de los actos acusados, mas no las de la resolucin expedida
por el procurador general de la nacin de la cual solo aport una copia simple.
Finalmente y sin entrar a considerar la procedencia o n del recurso de apelacin
interpuesto por el actor contra la resolucin N DG-134-94 del 24 de noviembre de
75
1994, que fue rechazado por el procurador general de la nacin mediante resolucion del
10 de enero de 1995, la demanda que ahora se examina fue interpuesta
extemporneamente, sto es, despus de trasncurridos ms de dos meses desde que
fu notificada esta ltima resolucin. Con ello, se incumple el artculo 27 de la ley N 33
de 1946 que establece que la accin encaminada a obtener una reparacin por lesin
de derechos subjetivos prescribe, salvo disposicin legal en contrario, al cabo de dos
meses, a partir de la publicacin, notificacin o ejecucin del acto o de realizado el
hecho o la operacin administrativa que causa la demanda.
Por todas, estas razones, quien suscribe considera que la presente demanda no debe
admitirse Y As Procede A Declararlo.
Por Consiguiente La Sala Tercera De La Corte Suprema De Justicia representada
por la magistrada sustanciadora, administrando justicia en nombre de la Repblica y
por autoridad de la ley, no admite la demanda contenciosa administrativa de Plena
Jurisdiccin interpuesta por el licenciado Raul Enrique Chin Castillo en nombre y
representacin del seor Luis Alberto Mendoza, contra la resolucion N DG-134-94 del
24 de noviembre de 1994, dictada por el Director General De La Polica Tcnica Judicial
y la resolucin S/N del 10 de abril de 1995, expedida por el seor Procurador General
De La Nacin.
NOTIFQUESE.
En las acciones de Plena Jurisdiccin: se debe especificar con claridad cuales son los
derechos que se considera le deben ser reconocidos y que fueron vulnerados por el
acto acusado. La accin de Plena Jurisdiccin se basa en el quebrantamiento de una
76
norma la cual ampara una situacin jurdica subjetiva y su finalidad es el
restablecimiento del derecho violado reparando el dao ya causado o precaviendo un
principio eventual.
As, por ejemplo el Pleno De La Corte Suprema De Justicia ha explicado que el
procurador de la administracin como apoderado judicial de la administracin pblica en
los processo de Plena Jurisdiccin, no tiene la facultad de allanarse a la pretencin y,
por ello como regla general, debe oponerse a la pretencion de la contraparte de la
administracin pblica a menos que sea autorizado para transigir de conformidad con la
ley y la Constitucin.
Existe una ecepcin, en los proceso contenciosos administrativos de Plena Jurisdiccin
en el cual el Procurador De La Administracin no debe defender el acto administrativo
emitido por la administracin y actuar en inters de la ley, esto es cuando las partes en
conflictos son dos entidades estatales, al final del numeral 2, del articulo 348 Codigo
Judicial, ejemplo, un municipio y una institucin autnoma, o se trate de caso en los
que en la Va Gubernativa haya existido controversia entre los particulares tal como lo
contempla el numeral 3 del articulo 348 del cdigo judicial ejemplo, alza ilegal de
arrendamiento en el cual existe una controversia entre el arrendador y el arrendatario.
Pero stas son nicamente, las ecepciones a la regla que ordena a la procuradora de la
administracin defender los intereses de la administracin pblica cuando se trata de
los refereidos procesos.
c.3 A Manera De Ejemplo Tenemos El Pronunciamiento De La Sala Tercera De La
Corte Suprema De Justicia El 15 De Noviembre De 1994, Cuando Sostuvo:
77
Dado lo explicado en lneas anteriores esta sala considera que a pesar que tanto el
Alcalde del Distrito de Santiago con el gobernador de la Provincia de Veraguas
decidieron no adjudicar el lote de terreno antes descrito la demandante en este proceso
contencioso es importante resaltar que el bien en disputa estaba cultivado por el seor
Marn Daz, para el sustento diario de su familia, tal como consta en prueba
preconstituida presentada por el actor a foja 23 de este expediente, y que si bien es
cierto este tribunal no ha decidido esta controversia, ni pretende emitir juicio al respecto
en esata etapa procesal, no es menos cierto que por razones de que estos terrenos
deben cumplir una funcin social y se presume la tenencia de buena f, somos del
criterio que deben suspenderse los actos emitidos por las autoridades antes
mencionadas hasta tanto esta suspensin resuelva el fondo de este caso. Aunado a lo
anterior no menos importante es el hecho de que en el evento de que no se acceda a la
solicitud del seor Marn Daz de adjudicacin de terreno municipal los frutos
producidos en los predios de estas tierras podrn pertenecer al precitado demandante
tal como lo prevee nuetra legislacin.
Claramente al no accederse a esta suspensin provisional se estarn causando graves
perjuicios a quien en principio alegal poseer de buena f los terrenos municipales en
referencia y que adems los esposos Del Rosario han iniciado la destruccin de las
cercas y sembrados de dicha parcela de terrenos.
No obstante lo anterior debemos tener presente que conforme a los establecido en el
artculo 74 de la ley de lo Contenciosa Administrativo no hay lugar a la suspensin
provisional del acto en aquellos casos en que se trate de acciones sobre monto
atribucin o pago de impuestos nacionales, contribuciones o tasas.
78
De igual forma prescribe esta norma que no habr lugar a la suspensin provisional de
los efectos de un acto administrativo cuando se trate de acciones referentes a lo
cambios, remociones, suspensin o retiro de personal administrativo salvo lo casos
nombrados para periodos fijos.
Par que la Sala Tercera pueda acceder a la suspensin provisional del acto impugnado
debe ser claramente legal o que al menos lo aparente con el fin de evitar que se utilice
esta medida como un medio para demorar el ejecusion del acto.
Los hechos que se alegan como motivos para la suspensin provisional deben ser
provados inmediantamente prueba preconstituida sin que sea posible practicar pruebas
para demostrar lo que se alega.
7. LOS EFECTOS DE LA DECLARATORIA DE NULIDAD
Los efectos de la declaratoria de nulidad como consecuencia de la ilegaldiad son desde
entonces, es decir extunc, con efectos retroactivos hacia el pasado y slo interpartes
(artculos 27 ley 135 de 1943). En lo fundamental si el acto se anula por defectos de
fondo los efectos de la sentencia se retrotae en el momento en que se dicto el acto
impugnado.
Esta retroactividad tiene sus lmites y habr que considerar cada caso en particular.
8. REQUISITOS PARA INTERPONER LA DEMANDA DE PLENA JURISDICCIN
Legitimacin. La demanda solo puede ser interpuesta pro la persona afectada.
En otras palabras no se trata de una accin pblica, debe acreditarse en un
interss individual en el proceso.
79
Derechos Implicados. La demanda tiene bsicamente la finalidad la proteccin
de los derechos subjetivos o personales.
Agotamiento de la va gubernativa. Debe agotarse la va gubernativa.
Domicilio del demandante. No es necesario que el demandate este domiciliado
en el pas su derecho subjetivo puede resultar afectado resida o no en el pas.
Suele ocurrir ms en el caso de personas jurdicas.
Prescripcin. La accin prescribe en rigor de verdad caduca, al cabo de dos
meses a partir de la publicacin, notificacin o ejecusin del acto administrativo
que causa la demanda.
Pretencin. Debe solicitarse la ilegalidad del acto y la preparacin del derecho
subjetivo afectado.
Este ltimo requisito es bsico en sta clase de demada. Al respecto la
SCA en fallo 27 de mayo de 1997 (R.J. mayo, 1997, p. 369), seal:
En este mismo sentido debemos dejar en claro que es un requisito
indispensable en las demandas de Plena Jurisdiccin solicitar la reparacin de
los derechos subjetivos, de no ser as se pierde el sentido de la demanda de
plena jurisdiccin en donde adems de pedir la declaratoria de ilegalidad del
acto debe restitucin del derecho, independientemente de que el acto
impugnado hubiese sido ejcutado o no, ya que con la simple presentacin de la
demanda no se suspenden los efectos de los actos que se impugnan, por lo
que en cualquier momento pueden hacerse efectiva la resolucin 8181, que
ordena la empresa Ezcony Trading Corporation, a pagar la suma de 48,
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646.77 en concepto de cuotas de seguro social, motivo por el cual es
indispensable que se solicite el restablecimiento del derecho.
Medida cautelar. Puede solicitarse la suspensin del acto administrativo impugnado
cuando no se tratae de aquellos prohibidos por la ley. El artculo 74 de la ley 135
expresa los actos en los que no cabe la suspensin del acto impugnado:
9. FORMALIDAD DE LA DEMANDA.
Art. 43 Ley 135 De 12 de Mayo De 1943. Toda demanda ante la jurisdiccin de lo
contencioso administrativo contendr:
La designacin de las partes y de sus representantes: El artculo 43 de la
ley N 135 de 1943, reformado por el artculo 28 de la ley N 33 de 1946,
establece 4 requisitos que debe contener el liberlo de una demanda
contenciosa adminsitrativa de nulidad o de plena jurisdiccin; el primero de
ellos consiste en al designacin de las partes y de sus representantes. Morgan
Jr. (1982) afirma: La ley no establece separacin estricta entre las
normas que regulan el recurso de nulidad y las que regulan el de plena
jurisdiccin, sino que estas son comunes a las dos (p.177).
Lo primero que se debe hacer es identificar la persona que presenta e recurso, de
plena jurisdiccin; luego, designar la parte demandada y su representante. Ejemplo, si
se demanda una resolucin por medio de la cual se destituye a un educador, como
demandante deber aparecer el nombre del educador y luego como demandado el
Ministerio De Eucacin quien ser representado por el procurador de la administracin.
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Lo que se demanda
Los hechos u omisiones fundamentales de la accin
La expresin de las disposiciones que estiman violadas y el concepto de
violacin.
Encausamiento de la demanda.
La Pretencin
La solicitud en la demanda de nulidad debe consistir, nicamente, en la declaratoria de
nulidad del acto acusado; en tanto que, en la demanda de plena jurisdiccin, adems
de solicitar la nulidad del acto, se debe pedir el restablecimiento del derecho subjetivo
violado.
Las demandas, recursos, peticiones e instancias formuladas ante la corte suprema de
justicia y los negocios que hayan de ingresar por alguna razn en ella, debern dirigirse
al Presidente De La Corte si competen al pleno de esta o a la sala de negocios
generales y al presidente de las salas primeras, segunda y tercera, si se tratase,
respectivamente, de negocios civiles, penales, contencioso-administrativos y laborales y
se hara la presentacin ante el secretario general o de la sala correspondiente quien
debe dejar constancia de este acto.
Cuando se trate de una dependencia o entidad de un ministerio la demanda se debe
dirigir contra ella y no a la institucin a la que pertenece. Ejemplo: cuando el acto
administrativo acusado de ilegal sea emitido por la administracin regional de ingresos,
el ministerio de economa y finanzas se debe designar como demandadad a la
administracin regional de ingresos.
82
La sala tercera se ha considerado que dirigir la demanda equivocadamente, sumado a
al falta de otros requisitos, produce en consecuencia la no adminision de las demandas
de nulidad y plena jurisidiccion errores en que conmunmente incurren los abogados no
solo al presentar demandas ante la sala tercera si no en las dems salas de la corte
sprema de justicia.
Hechos U Omisiones Fundamentales De La Accin.
Para cumplir con esta formalidad, el demandante debe presentar de manera lgica y
razonada, los hechos o circunstancias que motivaron el acto administrativo que se
considera ilegal, para que de los mismos, el Tribunal pueda conocer dnde se origina el
vicio de ilegalidad.
En ningn caso, los hechos deben estructurarse de manera extensa que puedan ser
calificados como alegatos de instancia o abusar del nmero de hechos verdaderamente
necesarios para sustentar la demanda.
Vemos entonces que la estructuracin de tales hechos debe hacerse en la misma forma
que se presenta en una demanda civil ordinaria.
Expresin De Las Disposiciones Que Se Estiman Violadas Y El Concepto
De La Infraccin:
En la seccin correspondiente a las disposiciones que se estiman violadas y el
concepto de violacin, se debe transcribir la norma que se considera violada por el acto
administrativo y seguidamente deben desarrollarse las razones o cargos por los cuales
se consideran que han sido violentadas y el concepto en que lo han sido.
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Es importante destacar, que en las demandas de Nulidad Y Plena Jurisdiccin, no
pueden invocarse como violados presupuestos constitucionales, pues la guarda de la
integridad de la Constitucin est atribuida, de manera exclusiva, al pleno de la corte
suprema de justicia.
Sobre Este Tema La Sala Tercera Se Ha Manifestado:
Hay que tener presente, como ha sido jurisprudencia constante y reiterada de esta sala,
que cuando la norma que se estima violada es de rango Constitucional, no compete a
este tribunal entrar al examen del cargo planteado por ser esta una atribuacion privativa
del pleno de la corte suprema de justicia guardian del control de la constiticionalidad.
As mismo ha dicho este tribunal que no es viable demandar ante la sala tercera, la
nulidad de una ley. Veamos:
Llama la atencin en que el error estructural en que el actor ha incurrido al demandar
por esta va la nulidad del artculo 1 numeral 4 de la ley 40 de 26 de junio de 1996,
respecto a la cual dice acuso de ilegalidad. ste slo error es suficiente para
inadmitir la demanda, por razones elementales ya que no es viable demandar la nulidad
de una ley ante la sala tercera de lo contencioso administrativo.
En lo referente al concepto de la violacin, tenemos que este requisito debe ser
expresado en forma tcnica, esto es, conforme a los motivos de ilegalidad a que se
refiere al artculo 26 de la ley 135 de 1943, modificado por el artculo 16 de la ley N 33
de 1946 que dispone:
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Artculo 26: los motivos de ilegalidad comprenden tanto la infraccin de los preceptos
legales como la falta de competencia o de jurisdiccin del funcionario o de la entidad
que haya dictado el acto administrativo, o el quebrantamiento de las formalidades
legales que deben cumplirse y la deviacin de poder.
Correccin De La Demanda
En cuanto a la correccin de la demanda la ley dispone (art. 60) de un trmino que se
extiende hasta el ltimo da para aducir prueba, periodo en el cual peda aclararse o
corregirse la demanda por el actor. En tal caso volver a ordenarse la actuacin del
artculo 57; pero el derecho de variar la demanda, slo puede hacerse uso por una sola
vez.
Los conceptos de la violacin de las dipsosiciones que se estiman vulneradas no
aparecen expresamente mencionados en la legislacin contenciosa administrativa
panamera, como s aparecen lso motivos de ilegalidad en el art. 26.
Ha sido la jurisprudencia la que en varias ocasiones ha abordado los diferentes
conceptos en que se pueden violar una disposicin. La doctrina procesal tambin lo ha
estudiado.
En nuestro sistema conforme a la norma citada, si se omite su mencin produce la
inadmisin de la demanda. Es necesario, por lo tanto, sealar las disposiciones
violadas y el concepto en que a juicio del actor han sido violados.
A juicio de Janina Small, en nuestra jurisdiccin, la defectuosa clasificacin y expresin
del sentido y alcance de la violacin, no produce la inadmisin de la accin; pero s se
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rechaza cuando el acto se limita a sealar es forma genrica las disposiciones violadas,
o cuando omite mencionarlas, sin intentar explicar el concepto en lo que han sido
(anlisis para la reforma de los procesos contencioso administrativos ante la sala
tercera, tesis de maestria en derecho procesal, Panama 2004 p.177).
10. PRUEBAS Y DERECHO
Con las demandas de Plena Jurisdiccin Y Nulidad se debe aducir o presentar a la
tribunal las pruebas que demuestren la pretencion que formula y por ultimo se debe
sealar el derecho o disposiciones legales que fundamentan la pretensin.
Otro de los presupuestos procesales elementales para que la demanda contenciosa
administrativa de Nulidad Y Plena Jurisdicion se admita consiste en la aportacin de la
copia del acto acusado por lo que toda persona que pretende acceder a esta
jurisdiccin esta obligado a acompaar con su demanda de Plena Jurisdiccin O
Nulidad el original del acto administrativo que se impugna o en su lugar una copia
autenticada con las constancias de su notificacin, publicacin o ejecusion segn sea el
caso, de acuerdo con lo dispuesto en el articulo 44 de la ley 135 de 1943 .
Artculo 44 de la Ley 135 del 12 de mayo de 1943: A la demanda deber
acompaar el actor una copia del acto acusado, con la constancia de su
publicacin notificacin o ejecusion segn los casos.
El cumplimiento de este presupuesto es imprescindible para la admisin de la
demanda, pues si no se acompaa de esta copia, la misma no ser admitida.
86
Art. 138: ley 38 de 2000. Reunin de las partes previo a la apertura de pruebas, con el
finde simplificar el proceso y considerar la autoridad debe evaluar los siguientes puntos:
La conveniencia de puntualizar y simplificar los puntos controvertidos.
Necesidad o conveniencia de corregir los escritos presentados.
Saneamiento del proceso hasta ese momento
Posibilidad de admisin de hechos y documentos por parte de la administracin que
hagan innecesaria la prctica de pruebas
Nmero de peritos
Art. 139 de la ley 38 de 2000: para aducir y practicar pruebas se tiene de 8 a 20 das.
Art. 140 leye 38 de 2000: pruebas que se pueden usar, entre estas podemos
mencionar:
1. Documentos
2. Testimonios
3. Inspeccin oficial
4. Acciones exhibitorias
5. Dictmenes periciales
6. Informes
7. Indicios
8. Medios cientficos
9. Fotocopias entre otras.
Artculo. 144 de la ley 38 de 2000: Colaboracin de las partes en la prctica de
pruebas decretada, en la fecha y hora que la administracin decida.
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Artculo. 145 de la ley 38 de 2000: Las pruebas de apreciarn por el medio de
valoracin de la sana crtica.
Artculo 148 de la ley 38 de 2000: medios probatorios prohibidos son todos aquello
que no estn sealados de manera especial en la ley. Ejemplo: confesin de
funcionarios, careos o declaraciones de partes.
Artculo 150 de la ley 38 de 2000: Prohibicin de la administracin de solicitar
documentos cmo pruebas que reposen en la institucin.
Artculo 74 de la ley 38 de 2000. No habr lugar a la suspensin provisional en los
siguientes casos:
1. En las acciones referentes a cambios, remociones, suspensin o retiro en le personal
administratiovo salvo los casos, de empleados nombrados para periodos fijos.
2. En las acciones sobre monto atribucin o de pagos de impuestos contribuciones o
tasas;
3. Cuando la accin principal est prescrita.
4. Cuando la ley expresamente lo dispone.
Cuando se haya logrado obtener copia de la publcacion del acto impugnado se debe
formular una solicitud previa al magistrado sustanciador indicndose en la demanda la
oficina donde se encuentra el original sealando que el acto que se impugna no ha sido
publicado o que se le ha negado expedicin de la copia o la certificacin sobre la
publicacin para lo cual deber acompaar a la demanda copia de la solicitud
formulada al ente administrativo.
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Tal y como lo indica el doctor Morgan para promover una demanda contenciosa
administrativa de plena jurisdiccin o de nulidad a nombre de otra persona, es
necesario que la demanda est acompaadadel documento idneo que acredite la
personera para demandar.
Para ello se debe aportar un poder que el demandadnte entrega a su abogado para que
lo represente en el proceso el cual debe ser represetado junto con la demanda en la
secretaria de la sala tercera de la corte suprema de justicia. Articulo 47 de ley 135 de
12 de mayo de 1943.
En todo caso las demandas contenciosas administrativas de plena jurisdiccin y
nulidad, deben ser promovidas a travez de apoderados judiciales y siempre que se
represente a una persona jurdica, debe acopaarse, dems el documento que acredite
el carcter con que el actor se presenta en el juicio, esto es una certificacin del registro
pblico donde conste la existencia y representacin legal de la sociedad pues de no
presentarse no existir certeza sobre quien otorga el poder para acudir ante el tribual
contencioso administrativo.
As lo ha exigido la referida corporacin judicial en auto 9 de diciembre de 1998, cuando
expreso lo siguiente:
Para acreditar su carcter de apoderada judicial de la actora, la licenciada Romero
adjunta copia del poder que previamente le otorg el seor Carlos Valencia, presidente
y Representante Legal de la Sociedad inmobiliaria Metropolitana S.A. para que
promoviera el proceso de Rescisin De Contrato ante la Direccin General De
Arrendamientos.
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Sin embargo, la aludida letrada, omiti adjuntar a su demanda el certificado del Registro
Pblico para probar tanto la existencia de su representada como el nombre de su
representante legal.
Del mismo modo el artculo 626 del Cdigo Judicial establece a este respecto, que
para comprobar la existencia legal de una sociedad, quien tiene su representacin en el
proceso, o que este no consta en el registro hara fe el ceritificado expedido por el
registro pblico dentro de un ao inmediatamnte anterior a su presentacin.
La sala tercera ha destacado que en las Acciones Contenciosa Administrativas De
Plena Jurisdiccin, en las cuales se persigue el reconocimiento de una situacin jurdica
individualizada que se considera vulnerada pro el acto administrativo acusado de ilegal,
el recurrente debe ser el titular de la situacin jurdica debatida por lo que si se carece
de la denominada legitimacin ad causam, no se podr entonces entrar a dterminar
si el acto lesiona o afecta los derechs subjetivos.
11. CARACTERSTICAS DEL RECURSO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DE
PLENA JURISDICCIN.
El recurso de Plena Jurisdiccin, se requiere agotar la va administrativa. Existe adems
el silencio administrativo.
El Recurso De Plena Jurisdiccin los actos generales no se publican en la gaceta oficial
y la sentencia tampoco.
El Recurso De Plena Jurisdiccin, el procurador defiende los actos de la administracin,
excepto cuando dos entidades estatales del mismo rango tengan intereses
90
contrapuestos o cuando haya habido controversia entre particulares por razn de sus
propios intereses. En estos casos exepcionales defiende la ley.
El Recurso De Plena Jurisdiccin normalmente, adems del problema de derecho hay
que probar hechos. Lo fundamental es probar la ilegalidad del acto individual. Art. 47,
48 y 49 de la ley 135 de 1943.
El Recurso De Plena Jurisdiccin es parecido al recurso ordinario en el proceso civil,
aunque conmarcadas diferencias.
El Recurso De Plena Jurisdiccin, el edicto de notificacin se cuenta desde su
desfijacin tanto en la va administrativa, como en el proceso contencioso
administrativo. Existen notificaciones personales o por edicto se utiliza el edicto con
mayor frecuencia.
El Recurso De Plena Jurisdiccin, el objeto del recurso es la proteccin de derechos
subjetivos. Art. 27 al 43 de la ley 135 de 1943.g
El Recurso De Plena Jurisdiccin, slo casos referentes a actos individuales no son
acusables ante la justicia contencioso administrativa. Art. 74 de la ley 135 de 1943.
12. CRITERIOS DE LA SALA TERCERA RESPECTO A LOS ERRORES EN LA
DEMANDA DE PLENA JURISDICCIN:
Si se presenta una demanda de plena jurisdiccin contra una resolucion que
destituye a un educador se debe pedir la nulidad del acto por ilegal, que se le
restituya en su cargo y que se le paguen los salarios dejados de percibir o
cualquiera otra prestacin econmica a que tenga derecho y la fecha desde la
que se considera debe pagarse, y n solo la nulidad del acto ilegal.
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Reiteramos, la declaratoria de nulidad de un acto por parte de la Sala Tercera
no lleva consigo la reparacin del derecho subjetivo per se; es decir, la nulidad
no va acompaada del restablecimiento del derecho subjetivo lesionado por el
acto administrativo ilegal, si no que hay que solicitar su restitucin.
Otro aspecto que se puede tener muy encuenta es el hecho de que no pueden
ser demandados distintos actos administrativos mediante una sola demanda
contenciosa administrativa si no que ser necesario presentar tantas demandas
como actos hayan sido emitidos. El criterio jurisprudencial de esta sala expone
que en las acciones contenciosas administrativas no debe encausarse contra
varios actos admnistrativos, aunque estos encuentren estrechamente
relacionados entre si.
Sobre esta observacin, resulta ilustrativo el auto de la sala tercera de 25 de
mayo de 1998, cuando destac lo siguiente:
La Sala Tercera ha sido reiterativa en el sentido de que no pueden ser demandados
distintos actos administrativos mediante una sola demanda Contenciosa Administrativa
De Plena Jurisdiccin. Solamente esta corporacin tiene la potestad de decidir, de
existir un elemento en comn, si procede la acumulacin de dos o ms demandas, por
lo que la parte actora debi presentar demandas distintas impugnando cada uno de los
actos demandados por separado.
Se infiere de lo anterior, que al emitirse varios actos administrativos idnticos como
destituciones de funcionarios de una misma institucin poltica por las mismas causales
se deberan formular distintas demandas aunque el planteamiento sea similar.
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13. VIGENCIA DE LA ACCIN DE PLENA JURISDICCION.
Con arreglo en lo dispuesto en el artculo 27 de la ley N 33 de 1946, la accin
encaminada a obtener una reparacin por lesin de derechos subjetivos es la de Plena
Jurisdiccin y prescribe salvo disposicin legal en contrario al cabo de 2 meses a partir
de la publicacin, notificacin o ejecucindel acto o de realizado el hecho o la operacin
adminisrtativa que causa la demanda, por lo que es dentro de ste trmino que debe
interponerse dicha demanda.
En cuanto al trmino de 2 meses a que se refiere esta norma, debe entenderse que se
computan de manera corrida es decir que se deben computar los das no hbiles para
la prescripcin de la accin. Lo anterior se explica en el auto de la sala 3 de 22 de junio
de 1998:
Como se puede observar la ley contenciosa administrtiva utiliza el trminio de 2 meses
no utiliza el trmino de das por lo que de acuerdo a lo sealado al artculo 499 del
cdigo judicial y 32 del Cdigo Civl a los cuales recurrimos de manera supletoria y que
trasncribimos mas adelante cuando se trata del termino das solo se toman los das
hbiles pero cuando se tratan de meses se tomaran segn el calendario en forma
corrida, de fecha a fecha de cada mes, en forma corrida por tanto los das no hbiles no
interrumpen la prescripcin.
El cmputo correcto del trmino para acudir a la Jurisdiccin Contencioso
Administrativa por medio de una Demanda De Plena Jurisdiccin es de vital importancia
ya que de no contar de manera correcta lo trminos conlleva a que al momento de
presentar la accin la misma se encuentre prescrita.
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14. DIFERENCIA ENTRE LOS RECURSOS DE NULIDAD Y RECURSO DE PLENA
JURISDICCIN:
La Demanda De Nulidad tiende a resguardar y restablecer el orden jurdico que
se infringe con el acto demandado (ilegalidad objetiva), mientras que la
Demanda De Plena Jurisdiccin tiene como finalidad, el restablecimiento del
derecho subjetivo violado (ilegalidad subjetiva).
Demandante
La Demanda De Nulidad puede ser instaurada por cualquiera persona; natural o
jurdica, pblica o privada, que se encuentre domiciliada en la Repblica de Panam, en
tanto que , la demanda de Plena Jurisdiccin sea presentada por titulares de derechos
colectivos y derechos difusos dado que esos derechos o intereses no pertenecen a un
individuo en particular.
Las Partes Que Intervienen
Cualquiera persona que est interezada puede intervenir como tercero en la demanda
de nulidad; contrario a ello, en la Demanda De Plena Jurisdiccin slo puede intervenir,
como terceros, las personas que demuestren un inters directo en el proceso.
Prescripcin
La Demanda De Nulidad no esta sujeta al trmino de prescripcin, ya que puede
instaurarse en cualquier momento, a partir de la notificacin, expedicin o
publicacin del acto administrativo; en tanto, la demanda de Plena Jurisdiccin
94
prescribe al cabo de dos meses, a partir de la publicacin, notificacin o ejecucin
del acto administrativo impugnado.
Facultades Del Juzgador de la Sala Tercera
En la demanda de nulidad se confronta el acto impugnado con la norma infringida;
estando el juez facultado, solamente, para decretar la nulidad del acto y para dictar
disposiiones en reemplazo de las impugnadas, mientras que, en la demanda de plena
jurisdiccin se confronta el acto impugnado, el derecho sibjetivo infringido y la norma
violada; estando el juzgador facultado para decretar la anulacin del acto, y dems,
para rdenar el restablecimiento del derecho subjetivo conculcado.
Suspensin Provicional De Los Efectos Del Acto:
En la Demanda De Plena Jurisdiccin es necesario probar la existencia de un perjuicio
grave y actual para el demandante o que el acto se manifieste contrario a la ley, para
que se decrete la suspensin del acto impugnado.
La jurisprudencia reciente de la sala tercera de la Corte Suprema De Justicia, ha
reconocido la suspensin provisional del acto en Demandas De Nulidad, cuando dicho
acto pueda causar graves perjuicios a la colectividad y si no se respeta el principio
constitucional de separacin de las funciones ejecutivas, legislativas y judiciales.
Carcter Del Acto Impugnado
La Demanda De Nulidad es viable contra actos de carcter general o abstracto,
mientras que la Demandad De Plena Jurisdiccin se interpone contra actos de carcter
particular que afectan situaciones jurdicas individuales o concretas.
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As, por ejemplo, contra un acuerdo municipal que establece un impuesto o una tasa en
contra de los constribuyentes en el Distrito De Panam, cabe la Demanda De Nulidad;
mientras que frente a una resolucin del Ministerio De Educacin que destituye un
profesor, el recurso idneo para atacar este acto administrativo es el de Plena
Jurisdiccin.
Naturaleza De La Sentencia
En la Demanda De Nulidad, la sentencia que anula el acto impugnado es declarativa;
mientras que en la demanda de Plena Jurisdiccin, de acogerse la pretencion, la
resolucin es condena.
Ejemplo: Debe ser ilegal el acuerdo municipal que establece un impuesto o una tasa a
los constribuyentes en el distrito de Panam, la sentencia de la sala tercera resolver
que la resolucin es ilegal, ordenar la resitucion del educador, y ordenara el pago de
lso salarios cados a que tenga derecho el demandadnte.
Efectos De La Sentencia
En la Demanda De Nulidad, la senencia, por naturalea impersonal del acto acusado,
produce efectos erga omnes; como se ha dicho, liquida jurdicamente el acto, mientras
que en las demandas de Plenas Jurisdiccin, la sentencia no solo destruye el acto
demandado, si no que ordena el restablecimiento del derecho subjetivo lesionado.
Continuando con el ejemplo anterior, tenemos que la sentencia que declara nulo, por
ilegal, el acuerdo municipal que establece un impuesto o una tasa a los constribuyentes
del distrito de Panama, tendr efectos sobre todas las costribuyentes ubicados dentro
96
del distrito de Panam, mientras que la sentencia que declara nulo, por ilegal, la
resolucin que destituye al educacdor solo surtir efectos para l, a pesar de que
existan otros educadores que hayan sido destituidos de manera ilegal.
En resumen, esas son las principales diferencias que existen entre los recursos de
nulidad y de plena jurisdiccin y que deben tomarse en cuenta al momento de atacar un
acto administrativo en la Jurisdiccin Contenciosa Administrativa.
15. SEMEJANZAS DEL RECURSO DE PLENA JURISDICCIN CON EL RECURSO
DE NULIDAD
Los mismos requisitos para proponer la demanda, artculo 43 de la ley 135 1943.
No existe condena en costas en la tradicin jurisprudencial. Art. 1077 (1063) No.1 del
Cdigo Judicial.
Se pueden citar nuevas disposiciones en reemplazo de las impugandas. Art. 203 No. 1
del Cdigo Judicial.
Se pueden dictar nuevas disposiciones en reempalzo de las impugnadas. Art. 203 No. 2
de la Constitucin Nacional.
Se puede solicitar la suspensin del acto administrativo, general o el acto condicin. Art.
73 de la ley 135 de 1943.
16. EFECTOS DE LA SENTENCIA Y LA SOLICITUD DE SUSPENSIN DEL ACTO
IMPUGNADO EN LA DEMANDA DE PLENA JURISDICCIN.
Pese a la ejecutoriedad que revisten los actos administrativos, est reconocido por la
doctrina y la jurisprudencia la potestad de la jurisdiccin contenciosa adminsitrativa de
97
suspender provisionalmente los efectos de los actos antes de que se dicte la sentencia
final con el fin de evitar posibles perjuicios que revistan caractersticas de irreparables y
notorios.
La solicitud de suspensin provisional del acto puede presentarse en el mismo libelo de
la demanda o en un escrito a parte aportando la prueba presconstituida en donde
conste le perjuicio notoriamnte grave que se pretende evitar. Los motivos de
ilegalidad, refieren a un concepto muy restringido po a la ley y no el concepto
universal de ordenamiento jurdico iuspublicistico o iusadministrativo. (Rojas,
2008, p. 22).
Una vez presentado el escrito de suspensin provisional la Sala Tercera debe entrar a
resolver dicha solicitud con la finalidad de resolver si la misma cumple con los
presupuestos para suspender los efectos del acto impugnado. De los anterior se
desprende que la suspensin provisional es una medida cautelar que tiene omo
propsito salvaguardar los intereses de los particulares. La desicin que resuelve una
suspensin provisional es irrecurrible, pero de surgir nuevos elementos probatorios que
demuestren el perjuicio notoriamente grave puede ser presentada nuevamente a la
Sala Tercera.
La solicitud de suspensin provisional del acto administrativo puede presentarse tanto
en las acciones de Plena Jurisdiccin como en las de nulidad siempre y cuando exista
un perjuicio notoriamente grave, PERICULUM IN MORA, y el acto debe tener una
apariencia real de ser ilegal, FUMUS BONI IURIS, Lo cual debe ser provado mediante
la presentacin de la prueba preconstituida.
98
Sobre la suspensin provisional de los efectos de tal acto en los procesos de nulidad el
doctor, Arturo Hoyos En Su Obra Justicia Democrtica Y Estado De Derecho, se
refiere a los cambios radicales en materia de tutela cautelar en materia siguiente;
La procedencia de la suspencin del acto en los Procesos De Nulidad: desde 1965 la
coret habra sostenido que la suspensin proceda solamente en los procesos de Plena
Jurisdiccin, pero la nueva corte acept desde 1991, la pertinencia de esta medida
cautelar en los procesos de nulidad en los cuales se debaten transgresiones al orden
legal objetivo y abstracto (auto 2 de enero de 1991).
En el plano de las medidas cautelares es donde quiz se advierte con mayor notoriedad
el rezago que experimenta la Jurisdiccin Contenciosa Administrativa Panamea, ya
que la nica medida cautelar suceptible de ser decretada es la conocida suspensin
provisional del acto impugnado.
Sea que se incluya medida cautelar en la sentencia o n, de acuerdo a los artculos 64
al 67 de la ley 143 del 12 de mayo de 1943 establece que:
La sentencia una vez, extendida, se notificar personalmente a las partes, o
por medio de edicto que permanecer fijado por tres das. Vencido el trmino
del edicto se considerar ejecutoriada la sentencia.
Una vez en firme la sentencia debe comunicarse, con copia ntegra de su texto,
para su ejecucin y cumplimiento, a la autoridad o funcionario correspondiente,
si fuere el caso.
99
En cualquier estado del juicio es admisible por declaracin expresa, el
desistimiento del recurso contencioso administrativo, lo cual ser siempre
notificado a la parte contraria.
Las gestiones en los juicios contencioso-administrativos se harn siempre en la
misma clase de papel sellado que las gestiones ante los tribunales ordinarios,
teniendo en cuenta leyes a la Nacin y otras entidades.
La actuacin se adelantar siempre en papel sellado de segunda clase.
El rgimen contencioso Administrativo Panameo no escapa a esa situacin de
insuficiencia en materia de ejecucin de las sentencias razn por la cual se hace
imperativo introducir reformas que lo mejoren, alguna de las cuales pueden encaminarse
hacia als siguientes reas:
a. Reconocer la posibilidad de que el tribunal en ciertos casos pueda fijar en la
sentencia un plazo para el cumplimiento de las prestaciones que se reconozcan en la
decisin.
b. Debe revisarse la conveniencia de eliminar ciertos privilegios de la administracin
que pueden erigirse ne manifiestos obstculos para el cumplimiento de lo ordenado en
las sentencias contencioso admnistrativas, prohibicin de inembargabilidad de bienes
estatales.
c. Considerar la hiptesis de que en determinados supuestos el tribunal contencioso
puede sustituir a la entidad pblica renuente a cumplir con el fallo de manera que su
cumplimiento no quede supeditado a la voluntad de las autoridades del momento.
100
CAPTULO IV.
DERECHO COMPARADO.
101
CAPTULO IV. LA JURISDICCION CONTENCIOSA ADMINISTRTIVA EN EL
DERECHO COMPARADO.
A. Francia
Las particularidades que presenta el modelo francs, de organizacin de la justicia
administrativa tienen unas claras races histricas asentadas en la radicalidad de la
formulacin del principio de separacin de poderes durante la Revolucin Francesa.
La administracin solo puede ser juzgada por la propia administracin no por el por
el juez. De ah que nazca en la propia administracin, en el seno del consejo de
estado, una jurisdiccin especializada, la Contenciosa-Administrativa,
completamente independiente de la jurisdiccin ordinaria.
La incapacidad del consejo de estado para resolver la totalidad de los recursos
planteados determin la creacin en 1953 de los llamados tribunales
administrativos, que suceden a los consejos de prefectura, ampliando sus
competencias, con la finalidad de asumir la mayor parte del contencioso en primera
instancia. El incremento del volumen de los recursos determino que aos mas tarde
por ley 31 de diciembre de 1987, de reforma del contencioso administrativo, se
crearan los tribunales administrativos de apelacin con la finalidad de enjuiciar las
resoluciones de los tribunales administrativos. Como seala Patrick Rambaud con
estas dos reformas, el orden jurisdiccional contenciosa administrativa se rige, al
igual que la jurisdiccin ordinaria en un conjunto jurisdiccional jerarquizado. Se
diferenciar no obstante, de sta por el lugar siempre preeminente que en el ocupa
el consejo de estado, y que recurerda que si bien la justicia administrativa es hoy en
dia una justicia digna de ese nombre, no deja de ser un justicia diferente, a la
102
medida de su misin, puesto que juzgar a la administracin segn la concecion
francesa, suponer ejercer una funcin mixta, a medio camino entre, la funcin del
administrador y la del juez.
Manifestacin de la singularidad francesa es la recluta de los miembros de estos
tribunales y su estatuto profesional. A diferencia de los magistrados ordinarios,
regidos por una ley organica especfica, al igual que ocurre en Espaa, los jueces
administrtivos son funcionarios sometidos al estatuto generla de la funcin pblica y
proceden de la escuela nacional de administracin. No obstante, gozan de
inamovilidad y de una independencia asimilable a la de los jueces ordinarios.
Los tribunales administrativos franceses son todos ellos colegiados y dentro de ellos
el consejo de estado tiene una posicin central.
Siguiendo a Patrick Rambaud su planta es la siguiente:
33 tribunales administrativos (26 en la metrpoli y 7 en los departamentos y
territorios de ultramar). Sus salas se componen de tres miembros y juzgan en
primera instancia los asuntos que no competan a otra jurisdiccin.
5 Tribunales administrativos de apelacin (con sede de Burdeos, Lyon,
Nancy, Nantes y Paris). Presididos por un consejo de estado. Resuelven en
salas, compuestas por cinco miembroso en pleno (siete miembros). Las
sentencias recadas en apelacin pueden ser recurridas en casacin antr el
consejo de estado. No solo es rgano de casacin. Hay asuntos que
resuelven en primera y ultima instancia, otros en apelacin. Tambin
resuelven cuestiones previas planteadas por los tribunales inferiores.
103
Junto a estos tribunales administrativos, que podemos denominar ordinarios
por tener una competencia general, funcionan otras jurisdicciones
administrativas especializadas de difcil distincin de la administracin de la
que dependen.
B. ALEMANIA
Adiferencia del modelo francs, cuya constitucin no contempla dentro del ttulo
dedicado a al autoridad judicial a la autoridad administrativa, en Alemania, tras la
segunda guerra mundial, la ley fundamental de Bonn de 1949 sent las bases
para el establecimiento de una jurisdiccin contenciosa administrativa
independiete y fectiva dentro del poder judicial. En sus preceptos se recoje la
garanta de la tutela judicial universal frente a las vulneraciones de derechos por
parte del poder ejecutivo.
Como hitos fundamentales potsteriores a la constitucin alemana pueden
considerarse la creacin del tribunal administrativo federal en 1952 y la
aprobacin y entrada en vigor de la ley de la jurisdiccin contenciosa
adminsitrativa en 1960.
Sobre la organizacin de la jursidiccion contenciosa adminsitrativa la norma
fundamental alemana limita la jurisdiccin federal a la existencia de tribunales
supremos, que actan como tribunales de casacin. En materia contenciosa
administrativa son tres: el tribunal administrativo federal
(Bundesverwaltungsgericht), el tribunal financiero federal (Bundesfinanzhof) y el
tribunal social federal (Bundessozialgericht). De Esta divisin se deduce la
104
existencia de una jurisdiccin administrativa general y de dos jurisdicciones
administrativas especiales: la financiera o tributaria y la social. Corresponde a
las leyes federales determinar la constitucin y composicin de los tribunales y
las leyes procesales aunque de norma concurrente con los Lander que pueden
regular estas materias en la medida en que el legislador federal no haya ejercido
su competencia.
La jurisdiccin contenciosa administrativa general se estructura en tres niveles:
los dos primeros pertenecen a los Lander y se estructuran como doble instancia.
El primer nivel est representado por los Tribunales Administrativos
(Verwaltungsgerichte), cuyas salas se componen por tres jueces profesioanles y
dos honorarios. La segunda instacia corresponde a los denominados tribunales
administrativos superiores (oberverwaltungsgericht), que acta como casacin y
tiene su sede en Berlin. Las Salas de eset tribunal se componen de cinco jueces
profesionales.
La justicia administrativa alemana soporta una gran carga de trabajo, lo que ha
llevado a que se formulen propuestas por diversos Lander encaminadas a poner
el acento en el juez individual y en la restriccin de los recursos, la introduccin
de un riguroso sistema de admisin en la apelacin. Estas medidas son
crticamente por la doctrina alemana pues debiera tenerse en cuenta que en el
pasado ha contribuido a la alta calidad de la jurisprudencia administrativa el
hecho de que los tribunales administrativos resolvieran colegialmente y las
partes procesales pudieran como regla general instar el control judicial de otra
instancia.
105
C. ITALIA
La organizacin de la justicia adminsitrativa en Italia sigue el modelo francs
aunque con algunas particualridades. Se articula en dos instaciaas, la primera
est formada por los tribunales administrativos regionales, cuyas secciones
estn formadaas por, tres miembros, y la segunda y ltima instancia por el
consejo de estado. Este ltimo rgano, al igual que ocurr en Francia, comparte
las competecnias jurisdiccionales con las concultivas pero a diferenai del pas
vecino, no funciona el principio de l adoble pertenecia, de suerte que las
secciones dedicadas a amteria jurisdiccional son distintas de las consultivas.
Los jueces de los tribunales administrativos regionales se reclutan por oposicin
en la que participan funcionarios pblicos, magitrados ordinarios, abogados en
ejercicio o profesores universitarios, procediendo la mayora de ellos de la
administracin pblica. El sistema de acceso, por lo tanto, dififere del ordinario
para la magistratura.
Los rganos para la justicia administrativa italiana actan siempre
colegiadamente.
D. REINO UNIDO
El sistema judicial britnico de revisin de la actuacin de la administracin goza
de gran singularidad en relacin con los sistemas continentales a los que nos
hemos referido.
106
Su primera particularidad deriva de la falta de contitucion escrita lo que
determina que a diferencia de ls pases europeos continentales, el derecho
administrativo del reino unido carece de base constituciona explicita. Su
segunda particualridad es que carece de tribunales ad hoc para el
enjuiciamiento de la administracin. Aunque existe un procedimiento especfico
para recurrir los actos administrativos y las disposiciones generlaes con rango
inferior a la ley, el llamado judicial review, son los tribunales ordinarios del
control de la administracin. Aunque existe un procedimiento especfico para
recurrir a lso actos administrativos y las disposiciones generales con rango
inferior a la ley-el llamado judicial review- son los tribunales ordinarios los
encargados del control de la administracin. La tercera especificidad Britnica es
que la mayora de los principios y reglas del tribunal review son de creacin
jurisprudencial basndose en los principios de su constitucin no escrita: la
supremaca parlamentaria de la que deriba la preeminencia general de la ley a la
que debe someterse el ejercicio de la actividad administrativa y el rule o law
segn el cual tanto la administracin como los tribunlaes deben actuar
respetando el ordenamiento jurdico y someterse al sistema de responsabilidad
civil y criminal.
E. Argentina.
El control de legalidad se ejerce en esta nacin de forma ampliada a pesar de que no
existe una legislacin sistematizada sobre la materia. La jurisprudencia y la doctrina al
igual que ha ocurrido en otras naciones cmo la nuestra, han jugado un papel
fundamental en el fortalecimiento del estado de derecho.
107
Hay que sealar que dado el rgimen federal seguido por argentina la amteria del
control judicial de la administracin pblica tiene distintas regulaciones, sea del orden
federal o el provincial.
En la mayora de las provicnias existen cdigos en lo contencioso administrativos que
por lo general han adoptado la terminologa Francesa en cuanto a la existencia de una
doble va para impugnar la actividad e inactividad administrativa: la del recurso de
anulacin, que est dirigido solo a obtener la declaracin judicial de nulidad del acto
administrativo (demanda de nulidad en Panam), y la del recurso de plena jurisdiccin
que engloba tambin pretenciones reparatorias. (Gustavo A. Bossert, Juez de la corte
suprema de justicia de Argentina, Histria y perspectiva de la jurisdiccin administrativa
en Francia y en Amrica Latina, Temis, 1999, pgs.. 129 y ss.)
En el orden nacional ante la falta de un cdigo Contencioso Administrativo se ha suplido
desde 1972 con las disposiciones de la ley nacional de procedimiento administrativo, y
ortas leyes que regulan la materia. Esta ley ante la ausencia del mencionado cdigo
suple o cubre el vaco legislativo sobre el particular. La norma regula la impugnacin
judicial de los actos, hechos y omisiones administrativas. El proceso judicial de los
procesoso contenciosos administrativos se rige por el cdigo procesal civil y Comercial
de la nacin.
El orden constitucional argentino, art. 43, permite que toda persona pueda interponer
accin de amparo siempre que no exista otro medio judicial mas idneo contra todo
acto u omisin de autoridades pblicas o de particulares que en forma particular o
inminente lesionen, restrinja o altere o amenace, con arbitrariedad o ilegalidad
108
manifiesta, derechos o garantas reconocidos por la constitucin, un tratatdo o una ley.
Se trata, como se observa, de una accin de amparo amplia, pero sujeta a ciertos
presupuestos.
Para demandar judicialemnte a la administracin es necesario cumplir previamente
ciertos requsitos, los cuales bsicamente son: legitimacin del demandante ( adems
del afectado, ahora amplia en ciertos casos al defensor del pueblo, asociaciones de
consumidores, de proteccin del ambiente, en fin los llamados intereses difusos y
colectivos, etc.), objeto de la pretencin (actos justiciables), agotamiento de la instancia
administrativa y a la interposicin de la accin o el reurso dentro de los plazos de
caducidad establecidos legalmente.
Una de los requisitos fundamentales para la admisibilidad de la revisin judicial o
jurisdiccional de los actos de la administracin en el derecho comparado y en argentina
no es la excepcin, es el agotamiento de la via administrativa ( va gubernativa)
consagrado en el artculo 23 de la mencionad ley 19.549. Dicha va se agota con la
interposicin de los recursos administrativos que en cada caso procedan. Esta
legislacin art. 24 establece incluso que debe agotarse la va administrativa para
impugnarse actos de alcance general.
En estos casos la ley consagra el llamado reclamo administrativo impropio (va
reparatoria) ante la autoridad que dict el acto, planteando si ilegitimidad y pidiendo su
derogacin.
F. Mxico
109
Si tuviramos que describir el sistema de justicia contenciosa administrativa existente
en esta nacin, lo haramos siguiendo las palabras del presidente del mximo
organismo encargado de desta jurisdiccin, Rubn Aguirre Pangburn. Segn este autor,
el 27 de agosto de 1936, se promulgo la ley de justicial fiscal, que estableci en Mexico
un tribunal fomral y materialmente administrativo. Con ste tribunal Mxico inici un
sistema mixto de jurisdiccin, inspirado en el sistema francs, se estableci un
ajurisdiccin administrativa y se mantuvo el dominio del poder judicial por va de juicio
de amparo, como rasgo dominante de un sistema basado en una Constitucin de
tradicin anglo-norteamericana (Orgen, evoluvin y perspectivas de la jurisdiccin
administrativa en Mxico, Histria y perspectivap. 225.
Al revisar la histria y la evolucin de la jurisdiccin contenciosa administrativa
mexicana se advierte una fuerte influencia del derecho administrativo francs as como
el derecho anglosajn. En tal sentido, hay una hibridz en el sistema aque hace
interesante su estudio.
Mexico tiene un sisitem adual de jurisidicciones en donde la administracin esta
subordinada, va control de contitucionalidad a la judicial. La jurisdiccin administrativa
en este pas esta, si se quiere, sometida, va el juicio de amparo, a la corte suprema de
justicia.
El sistema es mixto pues existen tribunales formalmente administrativos, fuente del
poder judicial, pero al mismo tiempo subordinado ha dicho poder por medio del amparo.
El mximo organismo de la jurisdiccin administrativa es el tribunal fiscal de la
federeacin. Originalmente era un tribunal administrativo de justicia delegada. Fallaba
110
en representacin del rgano ejecutivo. En 1967 mediante una reforma legal se le quit
la delegacin. A partir de entonces funciona como un tribunal administrativo con plena
autonoma para dictar susu fallos conforme a la ley que lo regula.
Originalmente el tribunal fiscal de la federacin tena competencia nicamente en
materia fiscal. Posteriormente ha ido ampliando su competencia. Segn el profesor
Aguirre, actualmente, el tribunal fiscal de la federacin conoce de las siguientes
materias adems de las tribuntarias: seguridad social. Posteriormente ha ido ampliando
su competencia. Segn el profesor Aguirre, actualmente, el tribunal Fizcal de la
Federeacin conoce de las siguientes materias adems de las tributarias: seguridad
social, pensiones civiles y militares, contratos de obra pblica, responsabilidad de
servicios pblicos, prcticas desleales de comercio exterior como el antiduping,
mercado de pas de origen, cupos de importacin.
Adems el tribunal es competente para conocer de cualquier acto de la administracin
pblica federal que imponga una multa.
Segn el autor, el tribunal conoce el 70% de todo el contencioso administrativo federal.
A la fecha de su disertacin 1999, se dicuta en su pas una propuesta de la ley que
ampla la competencia al 100% de la materia administrativa y cambia su nombre por el
tribunal federal de justicia administrativa. A la fecha desconocemos si l ainiciativa se
convirti posteriormente en la ley de la repblica.
Para el Magistrado del tribunal, Mxico se encuentra, al igual que algunas naciones
europeas lo hicieron en su momento, (Alemania, Francia, Espaa), inmersa en un
movimiento de reformas o transformaciones importantes de su justicia adminisrativa. Se
111
trata de reformas de tipo organizativo- institucional y procedimental. As, por ejemplo en
su procedimiento existe un contencioso objetivo inspirado en el recurso por exceso de
poder Francs, pero el mismo resulta insuficiente para conocer algunas materias de
competencia del tribunal, como las de lso contrtos administrativos de ah que se estaba
estudiando la posibilidad de modificar la ley para incluir un contencioso subjetivo
tambin.
G. Per
El sistema de administracin de justicia administrativa peruano es confuso o enredado.
En esta nacin no existe, como ocurre en otros pases, v.g. Colombia, una estructura
orgnica que defina lo contencioso administrativo desde el nivel inferior hasta la
mxima instancia constotuida por el consejo de estado, con la misma jerarqua que la
corte suprema de justicia, pero en este caso, en materia del control de legalidad. En
otras palabras no existe un ajurisdiccin contencioso administrativa especializada e
independiente pues est supeditada al rgano Judicial.
La Corte suprema de Per est compuesta de 3 salas: la sala civil, la sala penal y la
sala constitucional y social. Adems existen otros organismos con rango constitucional
como el ministerio pblico, el defensor del pueblo, el tribunal constitucional y e consejo
nacional de la magistratura. La sala seala, que la sala civil de la corte suprema conoce
en primera instancia de las acciones contencioso administrativas en los casoso que la
ley as lo establece. La sala Constitucional de la corte suprema conoce de estos
procesos en segunda instancia.
112
El cdigo procesal civil regula dentro de los llamados procesos contencisos la materia
Contencioso Administrativa. Segn el artculo 540 de dicha ley la demanda
contenciosa administrativa se interpone contra acto o resolucin de la administracin a
fin de que se declare su invalidez o su ineficacia. Se excluyen aquellos casoso en la ley
expresamente declara, ininpugnable lo resuelto por la autoridad administrativa.
H. Colombia
El presedente ms antiguo de lo que es hoy el consejo de estado de colombia se
conoce desde el 30 de octubre de 1817, ao en el cual mediante un decreto expedido
por el libertador Simn Bolivar, en la que se reconoce hoy como ciudad Bolivar, antes
ciudad venezolana de angostura, en su condicin de jefe supremo de la repblica de
Venezuela y capitn general de sus ejrcitos y los de la nueva granada, crea el consejo
provicinial de estado. Este consejo militar lo integran altos militares miembros de la alta
orte de justicia los ministros del tribunal de secuestros y los principales jefes. Estaba
dividido en 3 secciones: estado y hacienda, marina y guerra, e interior y justicia. Se dice
que para la creacin de este Consejo Bolvar se inspir en el consejo de estado
francs.
Desde entones dada la inestabilidad poltica en Colombia en el siglo 19 y parte del siglo
pasado, hubo en esta nacin varias constotuciones. Durante el inestable y constante
movimiento reformista constitucional el consejo de estados sufri altibajos y
modificacione en cuanto a su estructura y funciones se refiere.
Por ejempo en 1828, Bilibar crea esta institucin dndole el nombre que tiene en la
actualidad. La constitucin de 1943 lo elimin. La constitucipon de 1886 la revivi, con
113
funciones bsicamente consultivas; en 1905 se elimin nuevamente, bajo gobierno el
general Rafael Reyes; despus se reinstaur nuevamente y ha sido objeto de varias
modificaciones. En fin, la vida de este prganismo en el hermano pas fue, realmente
accidentada y carente de permanencia; intereses polticos en juego influyeron mucho
en ello.
La constitucin de 1991, consagra en el consejo de estado. Segn dicho estatuto
fundaental, este organismo se divide en salas y secciones, con el propsito de separar
las funciones jurisdiccionales de las dems asignadas por la constotucione y la ley.
El consejo de estado se compone de 27 magistrados, elegidos por la propia corporacin
restringida, en la medida en que el proceso se encuentra limitado por las listas que le
enva, para tales efectos, la sala administrativa del consejo superior de la judicatura. De
ellas debe seleccionar la corporacin, mediante el voto de las dos yerceras partes, a ls
nuevos magistrados, quienes tienen un periodo de 8 aos, no renovable. (Galindo
Vacha, ob. Cit. P. 145).
Las salas del consejo de estado son: sala de consulta y servicio civil 4 magistrados.
Sala de lo contencioso administrativo con 23 magistrados, sala penal del consejo de
estado 27 magistrados y sala de gobierno, presidente, vicepresidente y presidente de
cada seccin.
La competencia del consejo de estado segn el artculo 237 de la constitucin puede
clasificarse as:
JURISDICIONALES:
114
1. Ser el mximo tribunal de lo contencioso administrativo.
2. Conocer de las acciones de nulidad contra los decretos del gobierno cuyo conocimiento
no corresponde a la corte Constitucional.
3. Conocer de las acciones populares y de grupo, de conformidad con la regulacin legal.
4. Conocer de la sacciones de prdida de investdura de congresistas.
Consultiva.
1. Actuar como mximo rgano consultivo del gobierno.
2. Dar su concepto en casos de trnsito de tropas extranjeras por el territorio nacional,
estacin o trnsito de burquez o aeronaves extranjeras de guerra.
Cooperacin legislativa
Preparar y presentar proyectos de actos reformatorios de la contitucion y proyectos de
ley.
Administrativa
Darse su propio reglamento.
Segn el autor Javier Henano Hidrn, la jurisdiccin de lo scontencioso adminsitrativo
en COLOMBIA, ha estado formada desde la segunda dcada del siglo pasado por el
consejo de estado y de lso tribunales administrativos, en numero de uno por cada
departamento. (Comentarios a la constitucin poltica de Colombia, texto
constitucional, temis, 1994,).
En la constitucin de 1991 el consejo de estado conserva sus funciones de tribunal
supremo de lo contencioso admnistrtivo y de cuerpo cupremo consultivo del gobierno
115
en asuntos de administraion y adquiere otras: conoce sobre casos sobre prida de la
investidura de los congresisitas, y de carcter electoral:Elige tres magistrados de la sala
administrativa del consejo superior de a judiciatura y el auditor, encargado de la
vigilancia de la gestin fiscal de la contralora general de la repblica, de terna enviada
al senado para el eleccin de magistrados de la corte constitucional; participa en la
elaboracin de la terna, que deber remitirse al congreso para la eleccin del contralor
General de la Reblica y en la que ser dirigida al senado para la eleccin del
procurador general de la naciona y proveer, las faltas temporales del contralor.
Adems elige a los miembros del consejo nacional electoral.
En la jurisdiccin contenciosa administrtiva Colombiana se atienden las siguientes
demandas o pretenciones: nulidad o contencioso objetivo; nulidad y restablecimiento
del derecho contencioso subjetivo; contractual; reparacin directa; definicin de
competencias administrativas (ms que pretencin seala Vcha, es una solicitud
procesal) y de ejecucin. Todas estas pretenciones estn reguladas en e cdigo
contenciso adminsitrativo y leyes complementarias.
Existen tambin las pretenciones constitcionales a saber: de prdida de investidura, de
cumplimiento, acciones de tutela, acciones populares y acciones de grupo.
I. La Legislacin Contencioso Administrativa En Panam.
Las normas que regulan el proceso administrativo en Panam estn consagradas
fundamentalmente en l a ley 135 de 1943 y la ley 33 de 1946.
116
El sustento constitucional de esta jurisdiccin se encuentra en el artculo 203, numeral 2
y el artculo 18 (Pincipio de Legalidad).
El cdigo judicial regula materia en la seccin 5, artculos 97, 98 y 99 del titulo III, Libro
primero, organizacin judicial. Estas normas se refieren a la competencia de la sala
tercera. As mismo la sala se rige por las reglas de repartos y sustanciacin de los
negocios y modos de dirimir los desacuerdos contenidos en el captulo II, de referido
ttulo del C.J El cdigo judicial tambi suple los vacos del porceso contencioso
administrativo, en cuanto a sus normas sean compatibles con esta jurisdiccin.
Tambin resultan aplicables a este procedimiento, en lo que resulte pertienente, las
disposiciones de laley 38 de 2000, que aprueba el estatuto organico de la procuradura
de la administracin, regula el procedimiento administrativo general y dichas
disposiciones especiales numerales 2, 3, 4, 5, 6, 7 y 9, del artculo 5. Igualmente resulta
aplicable el artculo 73 de dicha exerta referete a la consulta de ilegalidad.
117
ANEXOS
118
DIFERENCIA ENTRE LA JURISDICCIN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA Y LA
JUSTICIA ADMINISTRATIVA
Existe una notable diferencia entre la funcin o jurisdiccin contenciosa administrativa y
la justicia administrativa. Si bien en ambas esferas se pueden solucionar conflictos de
intereses hay un elemento clave que las diferencia: la facultad de administrar justicia.
La funcin contenciosa adminsitrativa es de carcter jurisdiccional, en tanto que la
administrativa no lo es. Ah estriba el quid del asunto. La administracin no esta ni debe
estar facultada para administrar justicia. Las autoridades administrativas tienen la labor
de administrar y ejecutar la ley. El artculo 17 constitucional dispone que las autoridades
de la repblica estn insttuidas para proteger en su vida, honra y bienes a los
nacionales donde quiera se enceuntren y a los extranjeros que estn bajo su
jursdiccin, segurar la efectividad de los derechos y deberes individuales y sociales, y
cumplir y hacer cumplir la contitucin y la ley.
Difcilmente la administracin puede administrar justicia, pues esta implica, entre otras
cosas, imparcialidad e independencia del juzgador con respecto a las partes, y en las
contiendas que ella atiende es precisamente parte y juez a la vez. Por ello existe el
control de la legalidad a posteriori del autocontrol ejercido por la administracin. Si este
ltimo no funciona, guarda silencio o no satisface las pretenciones del administrado
queda a salvo su derecho para acudir a la jurisdiccin especial contenciosa
administrativa donde se desarrolla un verdadero proceso sobre la base de la triloga
clsica del derecho procesal: primero el actor o demndante, segundo: primero el actor o
demandadnte, segundo, la parte demandada, en este caso la administracin y como
119
tercero imparcial e independiente interviene el juez o tribunal quien resolver el conflicto
de intereses. Si se rompe esta triloga puede hablarse de todo menos de un proceso.
La democracia requiere ha dicho Zaaria de una previa libertad constitucional, que
entraa la proteccin de los derechos individuales, sobretodo de los de expresin,
propiedad y religin a travez de un sistema jurdico que no este sujeto a la manipulacin
poltica del gobierno.
120
JURISPRUDENCIA N1:
JURISPRUDENCIA REFERENTE AL RECURSO DE PLENA JURISDICCIN
EN PANAM
MAGISTRADO PONENETE Edgardo Molino
Mola
Demanda contenciosa administrativa de plena jurisdiccin interpuesta por el
licecnaido Julio Lu Osorio en representacin de Flix Garca Higuera, para que
declare nula, por ilegal, la resolucin N 1 de 21 de septiembre de 1995, dictada
por la directora provincial de educacin de herrera, los actos confirmatorios y para
que se hagan otras declaraciones.
SALA TEERCERA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
PANAM, VEINTE (20) DE NOVIEMBRE DE MIL NOVECIENTOS NOVENTA
Y SEIS (1996).
ACTO ADMINISTRATIVO:
Actos Preparatorios
No proceden acciones contra actos preparatorios, sin embargo hay una
excepcin que lo permite, y es cuando stos decidan el fondo del asunto de
modo que le pongan trmino o hagan imposible su continuacin.
Vistos:
121
El licenciado Julio Lau Osorio, en representacin de Flix Garca Higuera, ha
interpuesto demanda contenciosa administrativa de plena jurisdiccin para que
se declare nula, por ilegal, la resolucin N1 de 27 de septiembre de 1995,
dictada por la Directora Provincial de Educacin de Herrera, los actos
confirmatorios y para que se hagan otras declaraciones.
El magistrado sustanciado rse percata de que el recurrente, previo a la admsin
de la demanda, solicita la suspensin provisional de los efectos del acto
impugnado. Sin embargo por motivos de economa procesal, quien suscribe
estima procedente determinar si la misma cumple con los requisitos legales y
jurisprudenciales que hagan procedente su admisin.
Al entrar a conocer de los argumentos expuestos por el petente de la medida
cautela en estudio, quien sustancia observa que el acto cuya suspensin
provisional se solicita, lejos de ser un acto definitivo, constituye un acto
preparatorio, consiste en una solicitud de traslado del profesor Felix Gara a
donde se estime conveniente, que efectuara la directora provicincil de educacin
de herrera ante la direccin nacional de profesional y tcnica del ministerio de
educacin el cual no es suceptible de impugnacin ante la jurisdiccin
contenciosa administrativa.
En tal sentido el artculo 42 de la ley 135 de 1943, es claro al establecer que sol
son recurribles ante la sala tercera(Contenciosa administrativa), los actos o
resoluciones definitivas, o providencias de trmite, si stas ltimas deciden
122
directa o indirectamente el fondo del asunto, de modo que le pongan trmino o
hagan imposible su continuacin.
Los actos preparatorios conocidos tambin como actos de mero trmites, segn
el tratadista Libardo Rodrguez R. son aquellos que se expiden como parte de
un procedimiento administrativo que se encamina a adoptar un adesicion o que
cumplen un requisito posterior a ella (Rodrguez LIBARDO, Derecho
Administrativo General y colombiano; Sexta Edicin. Editorial Temis. Bogot,
Colombia, 1990; pg. 204).
En reiterada jurisprudencia, esta superioridad ha establecido que contra los
actos preparatorios no cabe accin alguna, dado que su contenido forma parte
de un procedimiento administrativo encaminado a adoptar una desicin final,
cuya condicin puede variar. La nica excepcin, que permite a la sala tercera
entrar a conocer actos preparatorios o de mero trmite es que en estos casos se
decida el fondo del asunto, de modo que le pongan trmino o hagan imposible
su continuacin, situacin que no se presenta en este caso.
En el caso que nos ocupa vemos que la actuacin administrativa impugnada
(solicitud de traslado), est encaminada a al adopcin final, cual la de que se
proceda al traslado del profesor FLIX GARCA HIGUERA. Por consiguiente,
este Tribunal en la Sala Unitaria considera que al interposicin de una demanda
contenciosa administrativa de plena jurisdiccin contra este acto de mero trmite
es prematura ya que como hemos sealado en lneas anteriores la misma solo
123
procede contra actos administrativos definidos, y no contra actos preparatorios o
de mero trmite.
Para mayor ilustracin veamos sobre lo que el particular ha sealado este
tribunal en autos de 1 de junio de 1994 y de 5 de septiembre d 1995). Estas
resoluciones en su parte medular,y en el orden citado, estalecen lo siguiente:
A prima facie, se observa que la demanda instaurada adolece de un defecto
formal que impide su admisibilidad, toda vez que en un exmen exhaustivo del
expediente pone de manifiesto el hecho cierto que el acto administrativo
acusado de ilegal (Resolucin N 92 de 15 de diciembre de 1993), constituye lo
que se conoce en doctrina como ACTO PREPARATORIO O DE MERO
TRMITE el cual no es acusable ante la jurisdiccio contenciosa administrativa,
En efecto, el acto administrativo demandado alude a una solicitud hecha por el
ministerio de educacin al rgano ejecutivo para que se deje sin efecto el
nombramiento que se le hizo a la educadora ELVIRA MIRANDA DE ORTZ (Cfr.
Foja 2), por lo que no se decide al fondo del asuntoo la situaion jurdica
planteada; sino que como lo seala el ilustre tratadista Jos Roberto Dromi en
su obra El Acto Administrativo es un acto preparatorio que posibilita o no
encaminarse hacia la cuestin de fondo (Ob. Cit., Editorial Instituto de Estudios
de Administracin Local, Madrid, 1985, pg. 24).
En lo que concierne al informe antes descrito, ya superioridad ha sealado en
distintas ocasiones (ver Auto de 24 de enero de 1994), que contra los mismos
no cabe mencin alguna, dado que su contenido forma parte de un
124
procedimiento administrativo encaminado a adiptar una decisin final. El acto
preparatorio, tambin conocido como actos actos de mero trmite, no tiene
carcter definitivo, ya que dichos actos pueden variar su condicin. La nica
excepcin que permite a esta Sala entrar a conocer actos preparatorios o de
mero trmite, es que en stos actos se decidan cuestiones de fondo y a esta
situacin no se presenta en este caso.
Por las razones expuestas, y en cumplimiento del artculo 50 de la ley 135 de
1943, quien sustancia estima procedente negarle curso legal a la presente
demanda.
En consecuencia, el magistrado sustanciador, en representacin de la sala
tercera, administrando justicia en nombre de la Repblicay por autoridad de la
ley NO ADMITE la demanda contencioso administrativa de plena jurisdiccin
interpuesta por el licenciado Julio Lu Osorio, en representacin de Felix Garca
Higuera, para que se declare nula, por ilegal, la Resolucin N 1 de 27 de
septiembre de 1995, dictada por la Directora Provincial de Educcin de Herrera,
los actos confirmatorios y para que se hagan otras declaraciones. Notifiquese.
JURISPRUDENCIA N2:
MAGISTRADO PONENTE ARTURO HOYOS
Demanda contenciosa administrativa de plena jurisdiccin interpuesta por la
licecniada Kenia Jaen Rivera, en representacin de Josefina Marn Hernndez, para
que se declre nula por ilegal, la resolucion N ALP-022-RA de 10 de mayo de 1993,
125
emitida por el ministerio de desarrollo agropecuario y para que se hagan otras
declaraciones.
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINSITRATIVO
PANAM, VEINTE (20) DE ENERO DE MIL NOVECIENTOS NOVENTA Y
CUATRO (1994).
ACTO ADMINISTRATIVO
Solicitud de Autenticacion
La solicitud de autenticacin del acto administrativo, al igual que cualquier otra
referente a los actos recurribles, debe hacerse por escrito.
VISTOS:
Licda. Kenia Jaen Rivera, actuando en representacin de JOSEFINA MARN
HERNNDEZ, ha presentado recurso de apelacin contra la resolucion expedida
por la sala tercera (contenciosa administrativa) de la corte suprema, fechada el 19
de noviembre de 1993, y mediante la cual no se admite la demanda contenciosa
administrativa de plena jurisdiccin interpuesta por la licda. Jaen con el objeto de
que se declare nula , por ilegal, la Resolucion N ALP-022-RA de 10 de mayo de
1993, emitida pro el Ministro de Desarrollo Agroperucario, y para que se hagan otras
declaraciones.
La magistrada sustanciadora no admiti la demanda debido a que en su opinin, la
misma no rene todos los requisitos necesarios para su admisin.
El resto de los magistrados que integran la Sala proceden a examinar los
argumentos del apelante y la demanda a fin de determinar si la misma cumple con
los requisitos exigidos por ley para su admisin.
126
La Lcda. Kenia Jn Rivera sustenta su apelacin aduciendo que el hecho de
nodirigir la demanda al presidente de la sala tercera de la corte suprema de justicia,
no es bice para no admitir la misma, puesto que en mltiples ocasiones se han
admitido con solo dirigirlas a los Honorables Magistrados de la Corte Suprema. Por
otro lado, alega la recurrente, que la solicitud de autenticacin de la demanda en el
ministerio de desarrollo agropecuario se hizo verbalmente dado que el artculo 46 de
la ley 135 de 1943, no especifica si dicha solicitud es verbal o por escrito.
El restro de los magistrados que integran la Sala Tercera, (Contencioso
Administrativa) de la Corte Suprema, coinciden con los criterios vertidos por la
Magistrada Sustanciadora puesto que, efectivamente, la demanda presenta defectos
que la hacen iandmisible, como es el caso de no dirigir la misma al Presidente de la
Sala Tercera De la Corte Suprema tal y cmo lo ordena el artculo 102 del Cdigo
judicial.
Por otro lado, no es cierto, como alega el recurrente, que la solicitud de la
autenticacin del acto administrativo, que la solicitud de la autenticacin del acto
administrativo impugnado pueda hacerse de forma verbal o por escrito. Observa el
resto de la Sala que si bien es cierto el artculo 46 de la ley 135 de 1943 no seala
nada al respecto, no es menos cierto que el artculo 36 de la misma ley, referente a
los supuestos de cuando se considera agotada la via gubernativa en su numerla 3,
si es claro en anunciar que cualquier solicitud formulada ante un funcionario o
entidad autnoma o semiautnoma, referente a actos recurribles ante la jursidiccion
contenciosa administrativa debe ser mediante memorial y se tendr que probar
plenamente en la demanda esta circunstancia.
En virtud de lo antes sealado, lo procedente es, pues, confirmar el auto apelado.
127
En consecuencia, el resto de los magistrados que integran la sala tercera
(Contencioso Administrativa) de la Corte Suprema, administrando jucticia en nombre
de la Repblica y por autoridad de la ley, CONFIRMA la resolucin de 19 de
noviembre d 1993, mediante la cual NO SE ADMITE la demanda contencioso
admininstrativa de plena jursidiccion, interpuesta por la Lcda. Kenia Jan Rivera, en
representacin de JOSEFINA MARN HERNNDEZ para que se declare nula por
ilegal, la Resolucin N ALP-022-RA de 10 de mayo de 1993, emitida por el Ministro
de Desarrollo Agropecuario.
NOTIFQUESE Y CMPLASE.
JURISPRUDENCIA N3:
MAGISTRADO PONENTE: GRACIANO E. PEREIRA S.
Demanda Contencioso Administrativa de Plena Jurisdiccin, interpuesta por la firma
Gmez, Giraldo y Asociados, en representacin de Micro Corea Co. Ltd., para que
se declare nulo por ilegal, el Memorando Administrativo Al N 0923-90 de 15 de
octubre de 1990, emitido por el Ministerio de Comercio e Industrias, por el conducto
del Departamento de Asesora Legal, y para que se hagan otras declaraciones.
128
JURISPRUDENCIA N4:
SALA TERCERA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
PANAM, DIECINUEVE (19) DE ABRIL DE MIL NOVECIENTOS NOVENTA Y
UNO (1991).
ACTO ADMINISTRATIVO
Acto Definido
Los actos administrativos que no acusen estado de indefensin no pueden
demandarse por va contencioso administrativa.
VISTOS:
La firma forense Gmez, Giraldo y Asociados, en representacin de MICRO COREA
CO. LTD., interpuso demanda contencioso administrativa de plena jurisdiccin, para
que se declare nulo por ilegal, el memorando administrativo AL N 0923-90 de 15 de
octubre de 1990, emitido por el Ministerio de Comercio e Industrias, por conducto
del Departamento de Asesora Legal, y para que se hagan otras declaraciones.
Previa la admisin de la citada demanda, se debe analizar el libelo de la misma a
objeto de prescisar si cumple o no con los requisitos degales establecidos en la ley
135 de 1943 y en la ley 33 de 1946.
En primer lugar se observa que la parte actora aport la copia del memorando AC.
N 923-90 del 15 de octubre de 1990, la cual por cierto est autenticada.
Pese a lo expuesto, se considera que es requisito indispensable para que se pueda
recurrir a la jurisdiccin contencioso adminsirtativa en ejrcicio del recurso de plena
jursidiccin, contencioso-administrativa en ejercicio del recurso de plena jurisdiccin,
129
que se haya agotado la va adminsitrativa, ello significa que el particular provoque
una desicin, un acto de la administracin definido.
Como quiera que en el negocio en estudio, el acto asusado es el MEMORANDUM
AL. N 0923-90 de 15 de octubre de 1990, emitido por el Ministerio de Comercio e
Industrias, se estima que tal acto no causa estado de indefensin ah de que no sea
suceptible de ser impugnado por medio del recurso de plena jurisdiccin.
El artculo 25 de la ley 33 de 1946, que modific el artculo 42 de la let 135 de 1943,
se refiere al requisito legal antes puntualizado, en los siguientes trminos:
Artculo 25. Para ocurrir en demanda ante el tribunal de lo contencioso
adminsitrativo es necesario que se haya agotado la va gubernativa, lo que se
entender cuando los actos o resoluciones respectivas no son suceptibles de
ninguno de los recursos establecidos en los artculos 33, 38,39 y 41, o se han
decidido, ya se trate de actos o resoluciones definitivas, o de providencias de
trmite, si estas ltimas deciden directa o indirectamente el fondo del asuntoo de
modo que le pongan trmino o hagan imposible su continuacin.
Sobre el particular el Lcdo. Lao Santizo Prez, expresa:
El artculo 25 enuncia un principio intrnseco. Es el atienente a determinar cundo
debe enternderse agotad la va guernativa. Presupuesto esencial para satisfacer y
brindales viabilidad a la demanda dirigida a impugnar los actos adminsitrativos,
porque los que no causan estado, sea por no ser definitivos o no resuelvan dentro
del procedimiento adminsitrativo lo planteado o la materia controvertida (salvo se
trate del supuesto del silencio administrativo, o actos reglamentados por
determinadas leyes especiales) son iandmisibles de demandarse por va
contencioso adminsitrativa. La Jurisdiccin Contencioso Administrativa en la
130
Legislacin Panamea, pg. 76, Editorial Jurdica Sanvas, Panam Repblica de
Panam, 1985.
Resulta evidente que al omitirse uno de los requisitos previstos en la legislacin
contencioso administrativa, no es posible darle curso a la demanda en estudio, de
conformidad con lo establecido en el artculo 31 de la Ley 33 de 1946, que modific
el artculo 50 de la ley 135 de 1943.
En consecuencia, la corte suprema sala tercera de lo contencioso adminsitrativo,
representada por el magistrado que suscribe, administrando justicia en nombre la
repblica y por autoridad de la ley, NO ADMITE la demanda contencioso
adminsitrativa de plena jurisdiccin, interpuesta por la firma, Gmez, Giraldo y
Asociados, en representacin, de MICRO COREA Co. Ltd., para que declare nulo
por ilegal el memorando adminsitrativo AL. N 0923-90 de 15 de octubre de 1990,
emitido por el Ministerio de Comercio e Industrias, por conducto de departamento de
Asesora Legal, y para que se hagan otras declaraciones.
Cpiese y Notifiquese.
131
MODELO DE DEMANDA DE PLENA JURISDICCIN
DEMANDA CONTENCIOSA CLAUDIO LPEZ, SOLICITA
ADMINISTRATIVA DE QUE SE DECLARE
PLENA JURISDICCIN NULA, POR ILEGAL, LA
RESOLUCIN N 093
DE 15 DE OCTUBRE DE
1998, EMITIDA POR EL
DIRECTOR GENERAL
DEL INSTITUTO NACIONAL
DE CULTURA Y SE
FORMULEN OTRAS
DECLARACIONES
MAGISTRADO PRESIDENTE DE LA HONORABLE SALA TERCERA (DE LO
CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO) DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA:
Yo, YARABEL MASSIEL BATISTA VARGAS, abogada en ejercicio de esta
localidad, portadora de la cdula de identidad personal 7-101-987, con oficinas
en la Avenida Balboa, Edificio Torre Banco Exterior, quinto piso, lugar donde
132
recibo notificaciones personales, comparezco ante usted, en ejercicio del poder
especial, amplio y suficiente, que nos ha conferido el seor CLAUDIO LPEZ,
varn, panameo, mayor de edad, con cdula de identidad personal nmero 8-
300-600, con oficina en calle 40, Obarrio, casa 27, a fin de interponer demanda
contenciosa adminsitrativa de plena jurisdiccin para que se declare nula, por
ilegal, la Resolucin N 093 de 15 de octubre de 1998, dictada por el Director
General Del Instituto Nacional de Cultura, mediante la cual se destituye de su
cargo a mi representado.
I . PARTES EN EL PROCESO Y SU REPRESENTANTES
Las partes en el proceso que est por iniciarse son las siguientes:
A. PARTE DEMANDADNTE
Est constituida por Claudio Lpez de generales ya expresadas y que estar
representado judicialmente por YARABEL MASSIEL BATISTA VARGAS.
B. PARTE DEMANDADA
Debe tenerse como parte demandada al INSTITUTO NACIONAL DE CULTURA,
con oficinas en San Felipe, Plaza de Francia, el cual ser representado en el
proceso por el seor Procurador de la Adminsitracin, cargo que ejerce el licecniado
Hernn Crespo, localizable en las instalaciones de esta dependencia pblica,
ubicada entre avenida Per y Avenida Cuba, quien intervendr en defensa del acto
adminsitrativo impugnado.
I. LO QUE SE DEMANDA
133
Se pide, como pretencin que se ejerce, que la sala tercera de la corte suprema
de justicia, con audiencia del procurador de la administracin, y previo trmite
nombrado en la Ley, formule las aiguientes declaraciones:
PIMERO: Ques es nula, por ilegal, la Resolucin N 093 de 15 de octubre de
1998, emitida pro el Director General del Instituto Nacional de Cultura, al igual que
el acto confirmatorio dictado por la Junta Directiva de esta institucin.
SEGUNDO: Que a consecuencia de lo anterior, se ordene al Instituto Nacional de
Cultura la restitucin de mi representado al cargo que ejerca al momento de emitir
el acto administrativo acusado de ilegal.
TERCERO: Que se haga efectivo el pago de los salarios dejados de percibir
desde el 15 de octubre de 1998 hasta la fecha de su restitucin.
II. HECHOS U OMISIONES EN QUE SE FUDAMENTA LA DEMANDA:
PRIMERO: El seor CLAUDIO LPEZ se desempea como titular del
cargo de productor de programas en la Direccin de Publicaciones del Instituto
Nacional de Cultura desde el mes de junio de 1973, siendo ascendido en
noviembre de 1981 al cargo de Jefe de Producciones con funciones de Director
Encargado en la Impresora de la Nacin de la Direcccin Nacional de
Publicacin y Comunicacin del Instituto Nacional de Cultura.
SEGUNDO: Mediante la resolucin demandada, de fecha 15 de octubre de
1998, mi representado es objeto de destitucin, aduciendo falta de honestidad
134
en el manejo de los fondos destinados a educacin sin ser el Seor Claudio
Lpez funcionario en manejo.
TERCERO: A raz de la destitucin de que fue objeto mi representado y basado
en la supuesta falta de honestidad, se present en su contra una denuncia en el
Ministerio Pblico, careciendo la misma de pruebas para demostrar las
acusaciones formuladas.
CUARTO: En los veinticinco aos de servicio en el instituto nacional de cultura,
mi representado jams fue objeto de una sola medida disciplianria de las
contempladas en el Resuelto N 1 de 5 de enero de 1976, que viene a ser el
Reglamento Interno del Instituto Nacional de Cultura.
QUINTO: Pese a que mi representado fue destituido de su cargo por falta de
honestidad en el manejo de los fondos destinados a educacin, no existe audito
interno de la contralora General de la Repblica ni de un contado rPblico
Autorizado que demuestre que Claudio Lpez hizo mal uso de fondos estatales.
SEXTO: Que el acto administrativo cuya nulidad se solicita, se produce de
manera ilegal, ya que no se surtieron los trmites de una investigacin, ni la
presentacin del prielgo de cargos a mi representado, quien slo rindi una
declaracin para finalmente ser destituido de su cargo.
SEPTIMO: la causal de falta de honestidad en el manejo de fondos en la que se
fundamenta el acto demandado, no puede ser invocada sin la certera
acreditacin del manejo deficiente de fondos o su mal uso, lo cual solo puede
ser acreditado mediante el correspondiente audito.
135
III. DISPOSICIONES LEGALES INFRINGIDAS Y EL CONCEPTO DE
LA VIOLACIN:
En vista de que la Ley 47 de 1946, que es aplicable a los funcionarios de la
Editora de la Nacin, por mandato expreso del artculo 13 (pargrafo), de la Ley
63 de junio de 1974, por la cual se crea el Instituto Nacional de Cultura,
anunciamos como violadas las siguientes disposiciones legales:
ARTCULO 129. Las quejas que sobre algn miembro docente o adminsitrativo
del Ramo de Educacin teng un superior, que le hayan llegado por algn
conducto de digno crdito, sern inmediatamente investigadas por el superior tan
prolijamente com su importancia demande.
Se infiere del artculo trasncrito que mi representado debi ser objeto de una
prolija investigacin en la cual pueden intervenir varios funcionarios del ramos de
la educcin y hasta particulares, pero si se observa la resolucin demandada, la
resolucin confirmatoria y el expediente administrativo de mi mandante, nos
podemos percatar que tal investigacin no existe, obviamente porque nunca se
hizo, por cuanto estimamos que se da una violacin directa por omisin del
precepto antes aludido.
ARTCULO 131: Si de la investigacin se desprende que hay indicios de
culpabilidad que haga acreedor al subalterno de alguna sancin, caso de resultar
comprobados los hechos, el superior pasar al subalterno el pliego de cargos por
el trmino de ocho (8) das para que se defienda.
136
El acto ilegal recogido en la resolucin No. 93 de 15 de octubre de 1998, viola
de manera directa, por omisin, el artculo 131 de la ley 46 de 1947, pues no se
respalda en el respecto pliego de cargos que indica dicha norma, a la vez que
nunca se le permiti a mi mandante excepcionar ni plantear arguemntos, ni se
procur corroborar su versin sobre los hechos por los cuales se le pido rindira
declaracin. Este tipo de garantas nunca le fueron reconocidas a mi
representado.
Artculo 133. Toda sancin impuesta en contra de un miembro del personal
docente o administrativo del ramo de educacin ser dictada por escrito en forma
de resolucin y deber expresar claramente lo smotivos de ella, los fundamentos
legales y su carcter especfico.
Se produce una interpretacin errnea del artculo 133 de la Ley 47 de 1946,
arriba transcrita cuyo concepto explicamos as: el acto ilegal que se recoje en la
Resolucin N 093 de 15 de octubre de 1998, es acorde a la norma trasncrita
solo en que consta por escrito. Se encuentra desprovista esta resolucion de las
razones y motivaciones que den como resultado la sancin a imponer. Esta
deficiencia es el resultado de la ausencia de una investigacin responsable, por
lo que no se ajusta ni cumple el acto demandado con lo sealado en la
disposicin aludida.
Artculo 135. Mientras el sujeto de la investigacin no haya sido declarado
culpable y se le hayan impuesto las penas del caso, gozar de todas las
137
prerrogativas de su cargo, entre las cuales est incluida, naturalmente, el apoyo
moral de sus superiores jerrquicos.
El acto demandado viola de forma directa por omisin el artculo 135, al
desconocerse el contenido del mismo, dado que dicha norma alude a la necesidad
de establecer una culpabilidad, la cual solo puede provenir de los indicios de
cumlpabiliad que se recojan en la investigacin, lo cual es desconocido en la
resolucion que se impugna, ya que no se llev a cabo una investigacin en la que
se demostrara la conducta deshonesta a la que se refiere el acto impugnado.
IV. PRUEBAS:
Se presentan las siguientes pruebas documentales:
1. Copia de la resolucin N 093 de 15 de octubre de 1998, por lo cual se
destituye al seor CLAUDIO LPEZ.
2. Copia debidamente autenticada de la Resolucin N 013 de 5 de noviembre
de 1998 emitida por La Junta Directiva del Instituto Nacional de Cultura, por
la cual se confirma en todas sus partes la Resolucin N 093 de 15 de
octubre de 1998.
3. Solicito se oficie al Instituto Nacional De Cultura a efecto que se establezca
si para al fecha 15 de octubre de 1998, se haba realizado audito que
determinara faltante de la impresora de la Nacin y adems, de existir, qu
determino el mismo.
4. Se aporta la solicitud de copia de la resolucin N 093 de 15 de octubre de
1998, las cuales no fueron expedidas.
138
VII . DERECHO.
Artculo 203, numeral 2 de la Constitucin poltica; Ley N 47 de 24 de septiembre
de 1946; Decreto N. 539 de 29 de septiembre de 1952; Ley 63 de 6 de junio de
1974; Resuelto No. 1 de 5 de enero de 1976 del Instituto Nacional de Cultura; Ley
135 de 1943, modificada por la ley 33 de 1946.
Panam, 18 de junio de 1998.
Del Honorable Magistrado Presidente.
Lic. Yarabel Massiel Matista Vargas.
139
GLOSARIO
1) Derecho Administrativo: Aquel que regula las relaciones de los poderes
pblicos, entidades autrquicas o desentralizadas y empresas del Estado,
respecto de los habitantes o administrados.
2) Actos Administrativos: Las, decisiones, providencias o hechos que cualquier
autoridad administrativa o agente del gobierno toma o ejecuta en desempeo
de sus funciones.
3) Recurso Extraordinario: Es el recurso que se interpone para que entienda el
rgano mximo judicial, respecto de una resolucin o sentencia defectuosa por
haber puesto en cuestin la validz de un tratado, de una ley del congreso, o
cuando se hayan puesto en cuestin la validz de una ley, decreto o autoridad
de provincia.
4) Recurso de Reconsideracin o Reposicin: Recurso que es interpuesto
ante el rgano de quien emana la resolucin a efectos de que por contrario
imperio deje sin efectos la resolucin adoptada en forma parcial o total y dicte
entonces otra favorable a las pretenciones de quien interpone el recurso.
5) Servicio Pblico: Aquel que prestan los organismos estatales y entidades
autrquicas de manera contnua y regular y a efectos de satisfacer
necesidades pblicas.
6) Jurisprudencia: La ciencia del derecho. Justiniano la defini: Divinarum atque
humanarum rerum notitia, justi injustique scientia; el conocimiento de todas las
cosas divinas y humanas, la ciencia de lo justo y de lo injusto
140
7) Apelacin: Recurso procesal, considerado el ms importante dentro del
mbito del procedimiento judicial y administrativo, que tiene por fin obtener que
un tribunal jerrquicamente superior, generalmente de carcter colegiado,
revoque, modifique o sustituya una resolucin judicial emitida por el inferior,
que se considera equivocada, ya sea en la interpretacin y aplicacin o
valoracin de la prueba.
8) Caducidad de la instancia: Modo de extincin del proceso que tiene lugar
cuando no se cumple acto de impulso alguno durante el tiempo establecido por
la ley.Prdida del derecho de la instancia cuando se deja impulsar el proceso
en los plazos procesales pertinentes.
9) Silencio administrativo: Presuncin en contra de la Administracin Pblica
frente a pretenciones que requieran de ella un pronunciamiento concreto.
10) Abogado: Profesional del Derecho que, luego de prestar el juramento
correspondiente y de inscribirse en la matrcula, tiene como misin esencial la
defensa de los derechos de las personas, ya sea judicial o extrajudicialmente y
que, en su ejercicio est asimilado a los magistrados judiciales en cuanto al
respeto y consideracin que debe guardrsele.
11) Jurisdiccin Contenciosa-Administrativa: Actividad promovida en la
ejecucin de un acto administrativo. Potestad que el Estado confiere a un
organismo apropiado para conocer en las contiendas provocadas por los actos
de la administracin pblica y dirimir los conflictos de intereses entre sta y los
administrados, comprendida tambin la potestad de ejercitar el control de
legitimidad sobre los actos administrativos.
141
CONCLUSIN
142
Conclusin
Las Conclusiones se dirigirn a los siguientes aspectos relevantes:
Uno de los mayores problemas que se deben evitar en un sistema con
sobrecarga procesal es, la dilatacin de los trmites y trminos que
conyevan a la desicin final tan esperada por el afectado.
En ste sentido nos encontramos con una agravante, y es que nuestro
sistema contencioso administrativa abarca muchas reas, y es un sistema
cuasi-pblico por lo que es muy acudido, y se satura. A lo cual me atrevo a
reocmendar la eliminacin de ciertos recursos y vas.
Se requiere en nuestro sistema contencioso administrativo la reduccin de
los trminos a la mitas para hacer una descarga procesal ms efectiva.
En lo que respecta al recurso razn de esta investigacin, consideramos
que es efectivo y s ampara los derechos del administrado pero requiere de
la eliminacin de formalismos extremos.
Si bien el recurso de plena jurisdiccin cuenta en la actualidad con ciertos
elementos que dilatan su eficacia, no deja de ser efectivo siempre y cuando
el profesional litigante utilice el debido proceso en la materia, y an asi
cuando haya falta de conocimiento por parte del litigante, se le ofrecen al
mismos muchas oportunidades de salvaguardar la admisibilidad del recurso
mediante el trmino de correccin de la demanda y los trminos de pruebas
y contra pruebas en los cuales se pueden emendar muchos errores.
Consideramos entonces que el recurso conencioso adminsitrativo an
careciendo de algunas reformas que conyevan tambin a la reforma intgral
143
de la jurisdiccin contenciosa administrativa es efectivo para garantizar los
derechos del administrados toda vez que las modificaciones de las cuales
hablamos son de forma y no de fondo. Hay que reconcer que la eficacia de
ste recurso recae principalmente en la digna labor de los magistrados de
la sala tercera de la corte suprema de justicia quienes presentan una
denotable objetividad e imparcialidad al momento de fallar cuidando los
derechos del adminsitrado y siindose al debido proceso legal, siendo as
que an cuando haya errores en la tramitacin o falta de conocimiento por
parte del la defensa del administrado estos son subsanados mediante la
digna labor de los magistrados que efectan pulcramente su trabajo.
144
RECOMENDACINES
145
RECOMENDACIONES
Actualemnte el Sistema Contencioso Administrativo Panameo tiene mas de 70 aos, y
no ha actualizado su estructura procedimetal, pese a que han aparecido nuevas figuras
juridiccas debido a la nueva implementacin del sistema penal acusatorio que si bien no
guarda una relacin muy directa pero si colateral con dicha jurisdiccin ya que se han
dado ltimamente una serie de despido a funcionarios dentro del derecho penal
acusatorio y esto s corresponde a la jurisdiccin contenciosa administrativa resolverlo
mediante la demanda de plena jurisdiccin. No obstante, la ltima modificacin que se
le dio al procedimiento contencioso administrativo fue en 1946 cuando se reforma la ley
135 de 1943 y sus modificaciones pasan a formar lo que conocemos hoy como ley 33
de 1946.
As las cosas, y tras haver evaluado la estructura procesal jurdica en materia
contenciosa administrativa debo proponer las siguientes reformas tanto a la jurisdiccin
contenciosa adminsitrativa como al recurso de plena jurisdiccin que fue objeto de
anlisis en este trabajo de investigacin.
1. La creacin de tribunales administrativos en el pas, de tal manera que la SCA deje
de ser tribunal de instancia nica para convertirse en tribunal de apelacin y de ltima
instancia.
Bajo esta perspectiva habra que crear una seccin denrto de la sala para atender las
apleaciones y el pleno de la misma decide en ltima instancia, siguiendo el modelo
Francs, pero ajustado a nuestra realidad.
146
2. Que se creen tribunales conencioso adminsitrativo con diferentes jurisdicciones para
evacuar la carga procesal que est teniendo el sistema. Sera muy til sectorizar en
este sentido la jurisdiccin contenciosa adminstrativa siendo as, que se creen
tribunales por provincia o por circuito.
3. Sugiero que se reduzca el trmino del silencio administrativo que tiene como trmino
dos meses, a un mes para darle un trmite mas expedito al administrado.
4. Sugiero que se elimine el recurso de reconsideracin ya que en la prctica es poco
usado y an cuando fuera de uso constante es muy extrao que una autoridad
administrativa rectifique sus errores ya sea por orgullo profesional o por falta de
conocimiento.
5. Urge la expedicin de un cdigo procesal administrativo como lo tienen otras
naciones como Colombia, Espaa y ms recientemente Francia, slo por mencionar
algunas, pues la tendencia se dirije a la codificacin de la materia que regule aspectos
tales como:
a. Una adecuada regulacin de cada uno de los procesos contenciosos administrativos.
b. La regulacin especial para el proceso de idemnizacin directa.
c. Nueva legislacin sobre la consulta de viabilidad del pago.
d. Incorporacin y regulacin del proceso de lesividad.
e. Debe introducirse en nuestra legislacin CA la accin de repeticin que existe en otras
naciones, ej. Colombia.
6. No caducidad de la accin para acudir a la jurisdicion si se decidiese mantener el
silencio administrativo negativo mientras la administracin no se pronuncie de manera
147
expresa etc. Hoy dia despus de negado el recurso el adminitrado tiene dos meses
para acudir al contencioso administrativo.
7. Introduccin de procesos abreviados: la controversia sobre destituciones o asuntos
de personal administrativos en general podran tramitarse por este proceso, cmo se ha
hecho exitosamente en Espaa en la ley 29 de 1998. Hay que recordar que en Panam
se introdujo este tipo de proceso en el cdigo de trabajo de 1971.
vez una auoridad administrativa o un juez reconsideran su propio acto. Esto sin duda es
un asunto cultural, Quiz cuando se concibi su existencia en otras latitudes fue con le
sano propsito de que la administracin enmendara a peticin del afectado su propio
acto o lo deara sin defecto, a peticin del afectado, de cara a la defensa objetiva del
ordenamiento jurdico en ejercicio de un autocontrol de legalidad. Pero los tiempos ha
cambiado tambin la mentalidad de las autoridades que en muchos casos deciden
mantener su actuacin antes que aceptar que se equivocaro y que violaron l aley o la
ignoraron, caso en el cual prefieren que sean los tribunales o autoridades de alzada la
que reforme o reoque su decisin.
8. Considero que en cuanto al recurso de plena jurisdiccin se deben eliminar tantos
formalismos y que el afectado pueda presentar su demanda sin formalismos bastando
solo el nombre de las partes y el motivo de la demanda, dando un plazo posterior para
aclarar puntos controvertidos sobre la demanda.
9. Me atrevera a agregar que no sera intil que el proceso contencioso adminsitrativo
pueda llevarse a cabo sin abogado, ya que en la prctica el tipo de abusos que se
comete bajo esta figura es constante y muchos adminsitrados no llegan a interponer
dicha demanda por falta de recursos para sufragar los honorarios del litigante.
148
10. Sera muy til de igual forma que, en vez de tantos formalismos sea un proceso
mas sencillo, y que inclusive pueden utilizarse formularios pre-establecidos para
interponer una demanda de plena jurisdiccin para que el afectado pueda hacerla de
forma oral o seguir parmetros de sencillo entendimiento, constituyendo as un trmite
mas expedito ya que lo que se requiere es la solucin de fondo sobre los derechos
subjetivos violados.
149
BIBLIOGRAFA
150
BIBLIOGRAFA
1) Legislacin Contenciosa Administrativa Panamea, Actualizada Y Comentada,
Con Notas; Referencias, Concordancias, Jurisprudencia Y Conferencias Sobre El
Tema. Editorial: Sistema Jurdicos S.A.
2) Constitucin Poltica De La Repblica de Panam.
3) Cdigo Administrativo De La Repblica De Panam.
4) Ley 38 del 31 de Julio Del 2000.
5) Ley 135 de 12 de Mayo de 1943.
6) Ley 33 de 2 de octubre de 1946.
7) Cdigo Judicial De La Repblica de Panam.
8) Es Importante La Jurisdiccin Contenciosa Administrativa En Panam. Jos A.
Carrasco.Francia, Noviembre De 1978.
9) La Jurisdiccin Constitucional En Panam. En Un Estudio Del Derecho
Comparado. 2007 Cuarta Edicin.Edgardo Molino Mola.
10) La Argumentacin En La Justicia Constitucional. Francisco Javier Asquiaga.
11) La Caducidad En Las Acciones Contenciosas Administrativas. Roberto Mario
Chavarro Colpas.
12) Comentarios Al Cdigo Procesal Administrativo. Dr. Enrique Rojas Franco.
13) Los Recursos Contencioso Administrativos De Nulidad Y De Plena Jurisdiccin
En El Derecho Comparado. Eduardo Morgan Jr.
14) La Prueba En El Proceso Contencioso Administrativo. David Ordoez Sols.
15) El Procedimiento Administrativo Sancionador Teora Y Prctica. Humberto
Gozalbes Pequeo.
151
16) Los Recursos Legales Formales En El Proceso Administrativo. Dr. Ernesto
Cedeo Alvarado.
17) La Caducidad De Las Acciones Contenciosas Administrativas. Roberto Mario
Chavan Colpus.
18) El Orgen Del Derecho Administrativo Y La Justicia Contenciosa Administrativa.
Carlos Gashell Acua.
19) La Dimensin Constitucional De La Jurisdiccin Contenciosa Administrativa.
Ernesto Ginesta Lobo.
20) El Derecho Contencioso Administrativo En Panam 1903-2005. Arturo Hoyos.
21) Acciones y Recursos Extraordinarios Manual Terico Prctico Panam.1999.
Editorial Mizrachi & Pujol S.A.
22) La Accin De Inconstitucionalidad. Rigoberto Grajales Montenegro. Licdo. Roy A.
Arosemena. Licdo. Jos A. Troyano.
23) Jurisprudencia Contenciosa Administrativa 1971-1985.
24) Acciones y Recursos Extraordinarios. Abilio A. Batista Domnguez. Ramiro A.
Esquivel Morales. Rigoberto Gonzles Montenegro y Otros.
25) Curzo De Derecho Procesal Administrativo. Heriberto Araz.
26) La Jurisdiccin Contenciosa Administrativa En Panam. Heriberto Araz.
Panam 2004.
27) La Va Gubernativa. Heriberto Araz.
28) Jurisprudencia Contenciosa AAdministrativa. Sistemas Jurdicos S.A. 1999.
29) Encliclopedia De Ciencias Jurdicas Y Sociales. Ru Daz
30) Diccionario Jurdico Consultor Magno. Mabel Goldstein.
152
153

La efectividad del recurso de plena jurisdicción

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UNIVERSIDAD AUTNOMA DE CHIRIQU

FACULTAD DE DERECHO Y CIENCIAS POLTICAS

LA EFECTIVIDAD DEL RECURSO DE PLENA JURISDICCIN COMO

GARANTA DE LOS DERECHOS DEL ADMINISTRADO EN PANAM

MARTNEZ CHVEZ, EIMMIE DAYANA CIP: 4-744-1541

Trabajo De Graduacin Final

Opcin Tesis Realizado Para Obtar

Por El Ttulo De Licenciada En

Derecho Y Ciencias Polticas

LICENCIADO RAFAEL ALBERTO SANTAMARA GUILLN

DAVID, FECHA A PRESENTACIN.

mis victorias y aprendizajes en esta esfera de existencia llamada Tierra.

hacia el xito en esta digna profesin de abogado, el licenciado Rafael Alberto

Santamara Guilln y la licenciada Nivia Acosta Polanco, gracias por creer en mi

Con cario Eimmie Dayana.

hijos. Gracias a L y su extraordinaria indulgencia he podido terminar con xito

este trabajo de graduacin.

Al Decano de la Facultad de Derecho y Ciencias Polticas de La Universidad

Autnoma de Chiriqu; Licenciado Jorge Bonilla, por su labor de promover un

ambiente de crecimiento, respeto, cooperacin y dems principios dignos dentro

de nuestra distinguida facultad.

Es un honor de igual forma extenderle mi agradecimiento a mi mentor y asesor de

sus conocimientos y ser una gia no slo a lo largo de esta investigacin si no

tambin en el desenvolvimiento de lo que conyeva ser un exelente abogado

Es muy grande la gratitud hacia mi amiga y mentora la licenciada Nivia Acosta

por sus alientos y motivaciones para la culminacin de este proyecto.

Finalmente agradezco a todo el personal administrativo de la Facultad de Derecho

y a mis compaeros de universidad quienes colaboraron de alguna manera u otra

colme de xito y felicidad para bien.

Ttulo: La Efectividad Del Recurso De Plena.......15

Jurisdiccin Como Garanta De Los Derechos

Del Administrado En Panam.

Captulo I Marco Introductorio.16

Planteamiento Del Problema

1. Estado Del Problema....17

2. Justificacin E Importancia De La..19

B. Descripcin Y Diseo Del rea A Investigar23

Captulo II: Marco Terico....25

La Efectividad Del Recurso Contencioso Administrativo

De Plena Jurisdiccin Como Garanta De Los Derechos

Del Administrado En Panam

1. Resea Histrica, Doctrinal Y Legal Del

A. Origen Del Derecho Contencioso..26

B. Periodos En Los Que Fue Evolucionando

C. Motivos De Ilegalidad De Los Actos Administrativos..34

2. Los Recursos En La Jurisdiccin Contenciosa...39

B. Los Recursos Ordinarios.....40

Captulo III: Marco Legal .....42

Del Recurso Contencioso

Administrativo De Plena Jurisdiccin

1. Fundamento Legal Para Su Interposicin43

D. Inconvenientes Dentro De La Va Gubernativa..46

Por Silencio Administrativo

F. Agotamiento De La Va Gubernativa Por 50

La Correcta Utilizacin Del Recurso De

G. Agotamiento De La Va Gubernativa Por.58

La Correcta Utilizacin Del Recurso De

G. Resolucin Que Decide El Recurso .....67

5. La Cosa Decidida En La Esfera Administrativa...68

6. Limitaciones Del Recurso De Plena Jurisdiccin.70

A. Limitaciones Por Falta De Conocimiento..70

B. Limitaciones En Cuanto Al Acto Impugnado....71