Anda di halaman 1dari 13

Jurnal Ilmu Hukum, Jilid 12, No 1, April 2017 Kebijakan Pertanahan...

(Rico Septian Noor) 44-56

KEBIJAKAN PERTANAHAN DI INDONESIA


DALAM PERSPEKTIF SOSIOLOGI HUKUM

Oleh: Rico Septian Noor


Dosen Fakultas Hukum Universitas Palangka Raya
Email: rico_septian1989@yahoo.co.id

Abstrak : Persoalan mengenai tanah dan pertanahan di Indonesia memang tidak pernah
selesai untuk dibahas dan dibicarakan, telah banyak formulasi kebijakan dan regulasi
yang dibuat agar kompleksitas persoalan pertanahan tersebut dapat berkurang. Bahkan
Konstitusi di Negara ini pun telah mengamanatkan bahwa kebijakan terkait persoalan
pertanahan hakekatnya dikelola sedemikian rupa oleh negara dalam hal ini pemerintah
tidak hanya di pusat tapi juga di daerah yang tujuan akhirnya adalah untuk
kesejahteraan seluruh rakyat di Indonesia. Kompleksitas persoalan tanah tersebut
ternyata tidak hanya terkait dengan berbagai regulasi saja misalnya betapa lemahnya
Peraturan dasar yang menjadi pedoman dalam hukum pertanahan yaitu UUPA yang
sampai sekarang masih ditunggu upaya perbaikan dan perubahan nya. Keadilan yang
selalu diharapkan oleh masyarakat karena semua nya bermuara pada adanya
ketimpangan antara (Das sollen) atau apa yang selama ini diharapkan oleh masyarakat
dengan (Das sein) yaitu kenyataan dalam implementasi hukum dimasyarakat terkait
dengan persoalan hukum pertanahan tersebut,oleh karena itu perlu adanya upaya
perubahan dan perbaikan yang menyeluruh yang harus melibatkan berbagai faktor
misalnya kebijakan, regulasi dan faktor sosial masyarakat itu sendiri.

Kata kunci: Kebijakan, Hukum Pertanahan

PENDAHULUAN Budaya).1 Sesuai dengan sifatnya


yang multidimensi dan sarat dengan
Tanah sebagai hak dasar bagi setiap persoalan keadilan, permasalahan tentang
orang, keberadannya pun dijamin dalam dan sekitar tanah seakan tidak pernah
sebuah Konstitusi yaitu Undang-Undang selesai. Seiring dengan hal itu, gagasan
Dasar 1945. Penegasan lebih lanjut tentang atau pemikiran tentang pertanahan juga
hal itu diwujudkan dengan terbitnya terus berkembang sesuai dengan dinamika
Undang-Undang Nomor 11 Tahun 2005 perkembangan masyarakat sebagai dampak
tentang Pengesahan International dari perkembangan di berbagai bidang
Covenant on Economic, Social, and kehidupan masyarakat misalnya pada
Cultural Rights (Kovenan Internasional bidang politik, ekonomi dan sosial budaya.
tentang Hak-hak Ekonomi, Sosial dan
1
Maria S.W.Sumardjono,Tanah Dalam
Perspektif Hak Ekonomi,Sosial dan Budaya,
Kompas, Jakarta, 2008, hlm. 8

ISSN : 2085-4757 44
Jurnal Ilmu Hukum, Jilid 12, No 1, April 2017 Kebijakan Pertanahan...(Rico Septian Noor) 44-56

Eksistensi tanah dalam kehidupan magis religius, yang harus dijaga, dikelola
manusia mempunyai arti dan sekaligus dan dimanfaatkan dengan baik.
memiliki fungsi ganda, yaitu sebagai social Dalam Perspektif Sosologi hukum,
asset dan capital asset. Sebagai social tanah merupakan sebagai bagian dari objek
asset tanah merupakan sarana pengikat sosial yang mendasar bagi terbentuknya
kesatuan sosial di kalangan masyarakat suatu kebijakan pertanahan bagi
untuk hidup dan kehidupan, sedangkan masyarakat. Seperti apa yang dikatakan
capital asset tanah merupakan faktor Emile Durkheim, sebagai seseorang
modal dalam pembangunan dan telah sosiolog dengan lebih sederhana ia
tumbuh sebagai benda ekonomi yang melakukan pencarian apa yang mengikat
sangat penting sekaligus sebagai bahan masyarakat itu?. Dari sinilah berkembang
perniagaan dan objek spekulasi. 2 perhatiannya terhadap seluk beluk dan
Sebagai karunia Tuhan sekaligus hakikat suatu tatanan social di masyarakat.
sumber daya alam yang strategis bagi Dengan melihat kenyataan yang
bangsa, negara, dan rakyat, tanah dapat diamati dari dinamika struktur sosial
dijadikan sarana untuk mencapai masyarakat, maka Durkheim sampai
kesejahteraan hidup bangsa Indonesia kepada hukum sebagai suatu kenyataan
sehingga perlu campur tangan negara turut dalam terbangunnya suatu tatanan
mengaturnya. Hal ini sesuai dengan masyarakat yang dapat meletakkan
amanat konstitusional sebagaimana solidaritas sosial secara fundamental.
tercantum pada Pasal 33 Ayat (3) UUD Manifestasi nyata dari solidaritas tercermin
1945, yang berbunyi: ke dalam hukum, yaitu sebagai lambang
Bumi, air, dan kekayaan alam yang dapat diamati dan diukur bagi
yang terkandung di dalamnya dikuasai solidaritas sosial. 3
oleh negara dan dipergunakan untuk Undang-Undang Nomor 5 Tahun
sebesar-besarnya kemakmuran rakyat. 1960 tentang Peraturan Dasar Pokok-
Pokok Agraria (UUPA) yang diterbitkan
Tanah sebagai bagian permukaan dalam rangka mewujudkan amanat Pasal
bumi, mempunyai arti yang sangat penting 33 Ayat (3) UUD 1945, merupakan
dalam kehidupan manusia dan masyarakat, kenyataan hukum dalam menjelaskan
baik sebagai tempat atau ruang untuk tujuan dari tanah sebagai social asset dan
kehidupan dengan segala kegiatannya capital asset.
dalam berinteraksi di masyarakat, sebagai
sumber penunjang kehidupan, bahkan
sebagai suatu bangsa, tanah merupakan
unsur konstitutif yang harus dimiliki oleh
suatu negara apabila negara tersebut ingin
memproklamirkan keberadaan nya. Oleh
karena itu tanah bagi bangsa Indonesia
mempunyai hubungan abadi dan bersifat

2
Achmad Rubaie, Hukum Pengadaan Tanah
3
Untuk Kepentingan Umum, Bayumedia, Malang, Satjipto Rahardjo, Sosiologi Hukum.Opcit,
2007, hlm. 1 hlm. 25

ISSN : 2085-4757 45
Jurnal Ilmu Hukum, Jilid 12, No 1, April 2017 Kebijakan Pertanahan...(Rico Septian Noor) 44-56

Sebagai undang-undang nasional perbedaan dalam akses yang dimiliki


pertama yang dihasilkan 15 (lima belas) masyarakat yaitu akses modal dan akses
tahun setelah kemerdekaan negara ini, politik.
ketentuan yang termuat dalam pasal-pasal Pertanyaan yang selalu ada dan
UUPA juga merupakan perwujudan dari muncul bahkan sampai pada saat ini adalah
sila-sila Pancasila.4 bagaimana sebenarnya makna yang
Dalam perjalanannya ternyata telah diamanatkan oleh konstitusi untuk
terjadi berbagai pergeseran kebijakan sebesar-besarnya kemakmuran rakyat
pertanahan dari yang semula bercirikan yang selalu menjadi landasan UUPA itu
populis, kemudian pada saat sekarang dipahami dan diterjemahkan secara benar
berkembang ke arah pada kebijakan yang oleh negara dalam hal ini pemerintah
cenderung pro kepada kapitalis yang dalam berbagai kebijakan yang berpihak
terjadi karena pilihan orientasi kebijakan kepada rakyat atau relevan dengan bidang
ekonomi yang pada suatu saat lebih pertanahan oleh pemerintah. Tampaknya
cenderung menekankan pada aspek pilihan tepat adalah melakukan refleksi
pemerataan dan sekarang bergeser ke arah dan evaluasi terhadap hal-hal yang
pertumbuhan ekonomi, terutaman dimulai mendasar daripada sekedar mendata
sejak tahun 1970-an.5 kekurangan peraturan pelaksanaan UUPA
Pada awal berlakunya UUPA sudah yang memang dianggap penting melalui
mulai terasa adanya gejala ketimpangan reforma agraria. Tetapi lebih dari itu
pemilikan dan penguasaan tanah. diperlukan pemikiran yang tidak berhenti
Perbandingan antara ketersediaan tanah pada kuantitas peraturan yang masih
sebagai sumber daya alam yang langka di diperlukan, namun terlebih pada kualitas
satu sisi, dan pertambahan jumlah kebijakan yang dihasilkan oleh pemerintah
penduduk dengan berbagai pemenuhan karena kebijakan yang dibuat akan sangat
kebutuhannya akan tanah di sisi lain, tidak berpengaruh terhadap kesejahteraan
mudah dicari titik temunya. Artinya, akses masyarakat.
untuk memperoleh dan memanfaatkan Hal seperti inilah yang dilihat dari
tanah untuk memenuhi kebutuhan dasar sudut pandang sosiologis, akan tampak
manusia itu belum dapat dinikmati oleh semakin rumit dengan terbitnya berbagai
setiap orang disebabkan antara lain karena kebijakan deregulasi dan debirokratisasi di
bidang pertanahan dan pada era
perdagangan bebas. Kesadaran akan arti
4
Sejak 24 September 1960 ditetapkan Undang- pentingnya melakukan reformasi di
undang Nomor 5 Tahun 1960 tentang Peraturan berbagai bidang dalam upaya untuk
Dasar Pokok-pokok Agraria atau sering disebut
Undang-undang Pokok Agraria (UUPA). Undang- mencari jalan keluar dari krisis ekonomi,
undang ini lahir setelah melalui proses yang cukup maupun sengketa tanah secara horizontal
lama, menganut unifikasi hukum dan berdasarkan yang mulai dirasakan akhir tahun 1977,
hukum adat. Menurut Boedi Harsono hukum adat telah mendorong pemikiran kearah
dijadikan sumber utama dan merupakan hukum
reformasi kebijakan di bidang pertanahan. 6
aspiratif, dalam arti jika sesuatu hal belum diatur
dalam peraturan maka yang berlaku hukum adat, Perkembangan yang dinamis tersebut,
sepanjang tidak bertentangan dengan jiwa dan
6
ketentuan UUPA. Lihat Maria S.W. Sumardjono, Maria S.W. Sumardjono, Kebijakan
Tanah Dalam Opcit, hlm. 4 Pertanahan Antara Regulasi dan Implementasi,
5
Ibid hlm. 27 Kompas, Jakarta, 2006, hlm. 16.

ISSN : 2085-4757 46
Jurnal Ilmu Hukum, Jilid 12, No 1, April 2017 Kebijakan Pertanahan...(Rico Septian Noor) 44-56

dikehendaki atau tidak, mendorong kearah kemudian disusun secara sistematis dikaji
perlunya pemikiran yang konseptual dalam secara mendalam untuk selanjutnya ditarik
rangka mengisi dan mengantisipasi kesimpulan.
perkembangan hukum tanah secara
bertanggung jawab. PEMBAHASAN
PERMASALAHAN Kebijakan Pertanahan dan Dinamika
Persoalan Pertanahan dari wilayah
Dari berbagai uraian tersebut diatas Pedesaan Sampai Perkotaan di
maka ada beberapa permasalahan yang Indonesia
dapat menjadi rumusan masalah yang
diangkat dalam penulisan ini yaitu: Intensitas pembangunan yang
menuntut penyediaan tanah yang relatif
1. Bagaimana Kebijakan Pertanahan dan luas untuk berbagai keperluan
Dinamika Pertanahan di Indonesia ? (pemukiman, industri, dan berbagai
2. Bagaimana Kedudukan Hak Milik atas prasarana) memaksa alih fungsi tanah
tanah dalam perspektif Sosiologi pertanian, terutama di daerah pinggiran,
Hukum di indonesia ? menjadi tanah non-pertanian dengan segala
konsekuensinya. Perkembangan yang
METODE PENELITIAN terjadi tersebut boleh dikatakan hampir
tidak menyentuh pola kehidupan petani
Dalam pembuatan suatu karya ilmiah penggarap yang semakin sulit untuk
dalam ilmu hukum tentu tidak bias terlepas menghindarkan diri dari keterpaksaan
dari metode penulisan apa yang melepaskan tanahnya, karena praktik
dipergunakan yang didasarkan pada hasil perijinan yang memungkinkan alih fungsi
penelitian baik penelitian hukum normatif tanah beradasarkan Rencana Tata Ruang
maupun penelitian hukum empiris. Wilayah (RTRW) Daerah Tingkat II yang
Penelitian yang digunakan dalam tulisan karena alasan kepentingan pembangunan
ini adalah penelitian dengan metode mengarahkan alih fungsi tanah tersebut.
yuridis Normatif (Legal Research) yaitu Secara sederhana konsekuensinya
dengan cara meneliti bahan pustaka atau adalah bahwa Pemerintah berkewajiban
data sekunder. Dalam penulisan ini menyediakan tanah yang diperlukan, baik
digunakan Pendekatan Konseptual untuk investasi maupun keperluan
(conseptual approach) melihat berbagai pembangunan lainnya, sedangkan tanah
konsep dan kebijakan terkait dengan harus diambil dari rakyat karena tanah
permasalahan yang diangkat dalam negara dapat dikatakan sudah sulit untuk
penulisan ini dan Pendekatan Historis dijumpai. Akibat selanjutnya adalah,
(Historical approach) untuk melihat bahwa tanpa intervensi dari Pemerintah,
berbagai filosofi aturan dari waktu ke akses rakyat terhadap tanah baik di
waktu yang ada dan berkaitan dengan perdesaaan maupun di perkotaan, menjadi
persoalan dalam tulisan ini. Bahan hukum semakin berkurang.
yang digunakan dalam penulisan ini adalah Sementara itu dikalangan rakyat
bahan hukum primer, sekunder, dan bahan petani masih dapat dilihat kesenjangan
hukum tersier. Bahan-bahan hukum itu antara mereka yang memiliki tanah kurang

ISSN : 2085-4757 47
Jurnal Ilmu Hukum, Jilid 12, No 1, April 2017 Kebijakan Pertanahan...(Rico Septian Noor) 44-56

dari dua hektar dibandingkan dengan Sebagai perbandingan, konservasi


mereka yang memiliki tanah seluas dua tanah pertanian di negara tetangga
hektar atau lebih.7 Pemilikan tanah dalam misalnya di Filipina dilakukan melalui
batas minimum itu pun masih upaya Departemen Pertanian setempat
dimungkinkan untuk dipecah menjadi yang disebut Integrated Protected Area
bagian yang lebih kecil secara warisan. System (IPAS), yang bertujuan untuk
Hubungan hukum yang terjadi yang melindungi tanah pertanian dan perubahan
berkenaan dengan pemilikan dan penggunaan yang kurang bertanggung
penguasaan tanah pertanian pada jawab. Alih fungsi tanah pertanian hanya
umumnya dilakukan melalui lembaga dapat dilakukan melalui keputusan
gadai tanah, bagi hasil, atau penyakapan. melakukan relaksifikasi tanah oleh
Walaupun ketentuan tentang gadai dan pemerintah daerah setelah melewati dengar
bagi hasil telah diterbitkan seusia UUPA, pendapat yang intensif.
namun hubungan hukum yang terjadi pada Perubahan fungsi tanah pertanian
umumnya mendasarkan pada norma-norma tersebut berkisar antara lima persen sampai
hukum setempat yang tidak tertulis. sepuluh persen dari keseluruhan tanah
Dengan demikian, dapat dikatakan bahwa pertanian yang ada, tergantung dari kelas
terhadap hubungan hukum tersebut masih atau tingkatan perkotaan tersebut. Tanah
diperparah dengan gejala pemilikan tanah pertanian hanya boleh dirubah fungsinya
secara guntai (absentee), dan kadang- apabila tanah tersebut tidak sesuai lagi
kadang disertai dengan pelanggaran batas untuk usaha pertanian atau apabila nilai
maksimum, yang dalam kenyataannya ekonomis yang diperoleh akan lebih besar
justru memberikan akses terhadap mereka jika tanah tersebut dipergunakan untuk
yang dari segi kehidupannya tidak pemukiman, perdagangan, atau industri
tergantung pada usaha pertanian. 8 sesuai dengan keputusan DPR setempat.9
Ketimpangan serta ketidakadilan Uraian di atas lebih difokuskan pada
yang dapat terjadi karena kurang situasi tekanan terhadap persediaan tanah
berfungsinya secara efektif ketentuan pertanian, utamanya di pulai Jawa namun,
hukum yang ada atau yang dilakukan kondisi di luar Jawa pun ternyata sudah
melalui penyelundupan hukum itu memerlukan perhatian yang seksama.
menimbulkan pertanyaan: apakah tidak Sebagai contoh, di daerah Kalimantan
sejogjanya berbagai ketentuan yang ada tengah yang di dominasi wilayah hutan,
tersebut ditinjau kembali untuk dilihat distribusi penguasaannya (HPH, HTI,
relevansinya dengan perkembangaan perkebunan, transmigrasi, dan lain-lain)
keadaan dan disempurnakan sebagaimana seringkali berakibat pada pengurangan
mestinya? Disamping itu tentu diperlukan akses masyarakat setempat terhadap tanah.
upaya untuk menegakkan peraturan yang Mengingat bahwa agro-industri diwilayah
ada secara konsekuen dan konsisten. tersebut menjanjikan prospek yang cerah,
kepentingan dan akses masyarakat
7 setempat terhadap tanah perlu
Kismi Dwi Astuti, 100.000 Ha Lahan
Pertanian Menyusut setiap tahun nya, Koran mendapatkan perlindungan agar tidak
Pikiran Rakyat,Jawa Barat, 2016, hlm. 8 terdesak sama sekali. Hanya dengan
8
Maria S.W. Sumardjono,Alternatif Kebijakan
Pengaturan Hak Atas Tanah Beserta Bangunan,
9
Kompas, Jakarta, 2007, hlm. 24 Ibid. hlm. 26

ISSN : 2085-4757 48
Jurnal Ilmu Hukum, Jilid 12, No 1, April 2017 Kebijakan Pertanahan...(Rico Septian Noor) 44-56

pemahaman yang arif terhadap struktur Tanah Pertanian bahwa mengenai batas
masyarakat setempat, dan bagaimana maksimum tanah perkotaaan.11
kelembagaan yang ada berfungsi dalam Distribusi penguasaan tanah yang
masyarakat tersebut dengan hubungannya timpang telah menunjukkan dampak yang
satu sama lain, serta memahami presepsi merugikan. Penguasaan tanah untuk
dan ekspektasi mereka terhadap hak atas industri dan pemukiman yang berskala
tanahnya kebijaksanaan terhadap besar telah memaksa alih fungsi tanah
pendistribusian tanah tidak akan pertanian dengan segala konsekuensinya.
merugikan masyarakat setempat.10 Apakah dengan sendirinya penguasaan
Disamping itu, distribusi tanah di tanah secara besar-besaran itu harus
perkotaan bukannya tidak mengalami dihentikan? Kiranya yang diperlukan
masalah yang juga terkadang bersifat dalam hal ini adalah sikap tegas dalam
dilematis. Salah satu contohnya kelemahan menegakkan kebijakan yang korektif,
dalam penerapan manajemen tanah dalam arti kemampuan untuk
perkotaan tampak dari meningkatnya harga pengendaliannya. Sudah saatnya pula
tanah yang mendorong timbulnya Pemerintah meningkatkan berbagai upaya
spekulasi, kelangkaan pengembangan intervensi melalui kebijakan fiskal,
tanah perkotaan untuk pemukiman, serta penatagunaan tanah, pembentukan
menjamurnya pemukiman liar. Pada lembaga yang berfungsi sebagai Bank
umumnya, tanah perkotaan itu diperoleh Tanah serta upaya lain. Dalam upaya
melalui proses alih fungsi tanah pertanian, pengendalian harga tanah karena harga
baik yang dilakukan oleh Pemerintah tanah jelas berdampak pada akses
maupun yang dilakukan oleh berbagai seseorang tehadap sebidang tanah.
pihak swasta. Tersedianya sistem Dengan memahami secara utuh
informasi pertanahan yang handal sangat hubungan suatu masyarakat dengan
diperlukan untuk mendorong manajemen tanahnya, akan terbuka kesempatan untuk
pertanahan yang efesien dalam arti melakukan komunikasi yang efektif serta
penggunaan tanah secara optimal. akan memberikan peluang bagi masyarakat
Tidak jauh berbeda dengan akses setempat untuk semakin terbuka terhadap
tanah dipedesaan, di perkotaan pun akses perubahan dengan hal-hal baru yang positif
masyarakat terhadap sebidang tanah untuk dan bermanfaat bagi mereka, bukan
perumahan boleh dikatakan sangat sulit, melalui cara-cara yang bersifat paksaan,
namun di sisi lain terdapat badan hukum tetapi dengan jalan mengakui keberadaan
atau perorangan yag menguasai tanah mereka dan menghormati hak-haknya.
perkotaan secara berlebihan dengan Dalam kaitan ini seyogyanya dipahami
maksud investasi atau spekulasi yang bahwa keharusan untuk mengeluarkan
bersifat jangka panjang. Walaupun sudah suatu wilayah (enclave) yang secara nyata
diisyaratkan oleh Peraturan Pemerintah telah dimiliki oleh suatu masyarakat
Pengganti Undang-Undang Nomor 56 hukum merupakan hal yang sewajarnya
Tahun 1960 Tentang Penetapan Luas dilakukan untuk menghindarkan tumpang
tindihnya penguasaan tanah.

11
Achmad Rubaie, Hukum Pengadaan
10
Ibid hlm. 27 tanahOpcit, hlm. 21

ISSN : 2085-4757 49
Jurnal Ilmu Hukum, Jilid 12, No 1, April 2017 Kebijakan Pertanahan...(Rico Septian Noor) 44-56

Dengan demikian, maka sikap yang tanah yang dilakukan oleh pengembang
diperlukan dalam menghadapi liberalisasi perumahan dan pengusaha kawasan
ekonomi dan dampaknya pada distribusi industri hanyalah beberapa contoh yang
penguasaan tanah adalah sikap terbuka menjadikan keprihatinan utama kelompok
terhadap perubahan, antisipatif dalam populis. 12
merancang peraturan yang diperlukan, Kenyataan empiris tersebut
tetapi selektif menerapkan konsep-konsep mendorong kelompok ini untuk
yang ada, dan mengingat bahwa hukum mengupayakan peninjauan kembali
dilihat sebagai satu sistem maka berbagai kebijakan pertanahan yang
perancangan peraturan perundang- berdampak terhadap ketidakadilan dan
undangan haruslah menunjukkan cara kesenjangan sosial. Sebaliknya kelompok
berfikir yang holistik sehingga tidak terjadi yang cenderung berpikiran kapitalis justru
inkonsistensi antara peraturan perundang- berpendapat bahwa UUPA kurang tanggap
undangan yang membawa akibat mengantisipasi arus penanaman modal
ketidakpastian hukum. asing, kurang mendorong daya saing,
Sebagai landasan Kebijakan kurang terbuka dan ketinggalan jaman,
pertanahan, falsafah UUPA yang serta kurang memberi kelonggaran
dilandaskan pada Pasal 33 Ayat (3) UUD terhadap penanaman modal asing dan oleh
1945 ditujukan untuk tercapainya keadilan karena itu UUPA perlu di revisi. 13
sosial bagi seluruh masyarakat dalam Dikotomi cara pandang terhadap
kaitannya dengan perolehan dan UUPA sangat terkait erat pada
pemanfaatan sumber daya alam, khususnya implementasi fungsi sosial dan ekonomi
tanah. Perbedaan pendapat tentang hak atas tanah. Kecenderungan untuk
relevansi falsafah UUPA yang didasarkan memandang tanah lebih pada nilai
pada kenyataan empiris tampak semakin ekonomisnya semata, yakni tanah sebagai
tajam seiring dengan kebijakan deregulasi barang dagangan yang tentunya lebih
menyongsong era industrialisasi yang mudah dikuasai oleh mereka yang
antara lain ditujukan untuk semakin mempunyai kelebihan modal dan
menarik investasi modal asing. mengakibatkan ketimpangan distribusi
Kelompok populis melihat bahwa penguasaan tanah karena perbedaan akses,
dalam perkembangannya, UUPA melalui jelas tidak sesuai dengan jiwa UUPA.
berbagai kebijakan yang ada telah semakin Dasar pemikiran Pasal 6 UUPA disebutkan
kurang mampu mengayomi hak-hak bahwa semua hak atas tanah mempunyai
masyarakat. Sementara disisi lain, UUPA fungsi sosial. Ketentuan tersebut
itu makin memberikan peluang atau mendasari sifat kebersamaan atau
kemudahan kepada mereka yang kemasyarakatan dari setiap hak atas tanah.
mempunyai akses terhadap modal dan Dengan fungsi sosial tersebut, hak atas
akses politik dengan segala dampaknya. tanah apa pun yang ada pada seseorang
Gejala ketidakadilan berupa berkurangnya tidak dapat dibenarkan bahwa tanahnya itu
tanah pertanian dengan disertai akan dipergunakan semata-mata untuk
penggusuran, hilangnya mata pencaharian kepentingan pribadinya, apalagi kalau hal
petani, terancamnya pulau jawa sebagai
12
gudang beras bertambahnya para land Maria S.W. Sumardjono, Alternatif
refugee, unsur spekulasi dalam penguasaan Kebijakan...Opcit, hlm. 27
13
Ibid hlm. 29

ISSN : 2085-4757 50
Jurnal Ilmu Hukum, Jilid 12, No 1, April 2017 Kebijakan Pertanahan...(Rico Septian Noor) 44-56

itu menimbulkan kerugian bagi Dengan demikian, tanah yang


masyarakat. dimiliki oleh seseorang tidak hanya
Penggunaan tanah harus disesuaikan berfungsi bagi pemilik hak itu, tetapi juga
dengan keadaan dan sifat haknya sehingga bagi bangsa Indonesia secara keseluruhan.
bermanfaat bagi kesejahteraan dan Sebagai konsekuensinya, penggunaan
kebahagiaan pemilik sekaligus bagi tanah tersebut tidak hanya berpedoman
masyarakat dan negara. Ketentuan tersebut pada kepentingan pemegang hak, tetapi
tidak berarti kepentingan perseorangan juga harus mengingat dan memperhatikan
akan terdesak sama sekali oleh kepentingan masyarakat. Dengan catatan
kepentingan umum masyarakat. menjalankan prinsip keseimbangan
Kepentingan masyarakat dan kepentingan kepentingan. Untuk itu, perlu adanya
perseorangan harus saling mengimbangi perencanaan, peruntukan, dan penggunaan
hingga tercapainya tujuan pokok, yaitu hak-hak atas tanah sebagaimana dimaksud
kemakmuran, keadilan, dan kebahagiaan dalam Pasal 14 UUPA. Artinya dengan
bagi rakyat seluruhnya. menggunakan tanah sesuai rencana yang
Konsep fungsi sosial hak atas tanah telah ditetapkan oleh Pemerintah berarti
sejalan dengan hukum adat yang fungsi sosial atas sesuatu hak atas tanah
menyatakan bahwa tanah dalam telah terpenuhi.
lingkungan masyarakat hukum adat adalah Lebih jauh dari pada itu, bahwa
tanah kepunyaan bersama seluruh warga fungsi sosial hak atas tanah mewajibkan
masyarakat, yang dimanfaatkan untuk para pemegang hak untuk mempergunakan
kepentingan bersama bagi warga tanah yang bersangkutan sesuai dengan
masyarakat bersangkutan. Artinya keadaannya, yakni keadaan tanahnya serta
kepentingan bersama dan kepentingan sifat dan tujuan pemberian haknya.
orang per orang harus saling terpenuhi dan Apabila kewajiban tersebut diabaikan akan
penggunaannya dilakukan bersama-sama mengakibatkan hapusnya atau batalnya hak
di bawah pimpinan penguasa adat. Untuk yang bersangkutan. Jika sesuatu hak atas
dapat memenuhi kebutuhan, setiap warga tanah ditelantarkan maka haknya akan
diberi kesempatan untuk membuka, hapus dan tanahnya menjadi tanah negara.
menguasai, dan memanfaatkan bagian- Berkaitan dengan fungsi sosial tersebut
bagian tertentu dari tanah adat (ulayat).14 maka tanah tidak boleh dijadikan objek
Dengan demikian, hak atas tanah menurut investasi semata-mata.
hukum adat bukan hanya berisi wewenang
tetapi juga kewajiban untuk
memanfaatkannya. Konsep pemilikan
tanah menurut hukum adat tersebut
kemudian direduksi dalam UUPA sebagai
hukum tanah nasional.

14
Penguasa adat mempunyai kewenangan untuk
mengambil kembali tanah-tanah yang ditelantarkan
oleh pemiliknya dan mengalihkan kepada warga
masyarakat lainnya untuk dimanfaatkan secara
baik. Achmad Rubaie, Hukum PengadaanOpcit,
hlm. 17

ISSN : 2085-4757 51
Jurnal Ilmu Hukum, Jilid 12, No 1, April 2017 Kebijakan Pertanahan...(Rico Septian Noor) 44-56

Tanah yang dijadikan objek masyarakat Indonesia, mengedepankan


spekulasi, bertentangan dengan fungsi keseimbangan antara kepentingan
sosial karena akan menambah kesulitan bersama dengan kepentingan
dalam pelaksanaan pembangunan.15 perseorangan. Pemilikan dan pemanfaatan
tanah harus memperhatikan keselarasan,
Kedudukan Hak Milik Atas Tanah sebagaimana dirumuskan dalam Pasal 6
Dalam Perspektif Sosiologi Hukum UUPA bahwa semua hak atas tanah
mempunyai fungsi sosial. 16
Bersumber pada hukum adat sebagai Menurut Sumantri, bahwa berbeda
sumber utama UUPA sebagai Hukum dengan konsepsi hukum tanah Barat
Tanah Nasional, maka Hak Milik dasarnya adalah Individualisme dan
didefenisikan sebagai hak turun temurun liberalisme. Secara asali individualisme
terkuat dan terpenuh yang dapat dipunyai adalah merupakan suatu ajaran yang
orang atas tanah, dengan mengingat memberikan nilai utama pribadi, sehingga
ketentuan dalam Pasal 6 UUPA. masyarakat hanyalah merupakan suatu
Memahami lebih jauh hak milik atas tanah, sarana untuk mencapai tujuan-tujuan
perlu kita tinjau berbagai konsepsi hukum pribadi. Di dalam sistem hukum Belanda
meliputi konsepsi hukum tanah adat, hak perorangan tersebut dinamakan Hak
konsepsi hukum tanah barat dan konsepsi Eigendom dimana Eigemnya dapat
hukum tanah feodal serta konsepsi hukum berbuat apa saja dengan tanah itu baik
tanah lainnya. Menurut hukum adat, hak menjual, menggadaikan, menghibahkan,
milik atas tanah pada awalnya diperoleh menggunakan atau menelantarkan, bahkan
dengan membuka tanah. Selanjutnya merusakknya asal tidak bertentangan
pemilikan tanah berkelanjutan dan dapat dengan undang-undang atau hak orang
dijual belikan, diwariskan, dihibahkan, lain. 17
digadaikan dan sebagainya. Konsepsi Jelas kiranya bahwa hal-hal yang
hukum tanah adat yang merupakan diajarkan dalam berbagai konsepsi tersebut
kristalisasi nilai-nilai luhur kehidupan tidak sesuai hukum adat dan nilai-nilai
budaya rakyat Indonesia yang
15 mengedepankan keseimbangan. Hak milik
Di negara-negara Barat, konsep fungsi sosial
hak atas tanah sudah mendapat rincian dalam atas tanah yang dianut dalam hukum tanah
peraturan dan dilaksanakan secara konsisten, nasional menjamin keseimbangan
sedangkan di Indonesia masih sebatas konsep yang kepentingan individu dan kebersamaan.
Dituangkan dalam Pasal 6 UUPA namun hingga Pengkajian berbagai faktor yang
kini belum memasyarakat. Pasal 6 UUPA tidak merupakan variabel penentu kepastian
menyatakan bahwa hak atas tanah adalah fungsi
sosial, melainkan mempunyai fungsi sosial. Hal itu hukum dilakukan melalui studi pustaka
berarti ketentuan dalam Pasal 6 UUPA tetap maupun penelitian langsung guna
berpangkal pada pengakuan adanya hak-hak menemukan realitas hukum dalam
perorangan atas tanah sesuai konsep hukum adat masyarakat.
yang mendasari hukum tanah nasional. Dengan
demikian, jika tanah yang dimiliki oleh seseorang
secara individual dibutuhkan untuk kepentingan
16
umum maka pengakuan atas hak individual tetap Rusmadi Murad,Menyikap Tabir Masalah
ada dengan memberikan ganti rugi yang timbul atas Pertanahan, Mandar Maju,Bandung,2007,hlm. 87.
17
hilang atau tercabutnya hak atas tanah yang Boedi Harsono, Hukum Agraria Indonesia,
digunakan untuk kepentingan umum. Ibid. hlm. 30 Jambatan, Jakarta, 1994, hlm. 65

ISSN : 2085-4757 52
Jurnal Ilmu Hukum, Jilid 12, No 1, April 2017 Kebijakan Pertanahan...(Rico Septian Noor) 44-56

Dilihat dari kajian Sosiologi hukum Yuridis-Normatif, landasan sosioyuridis


yang dimaksudkan untuk mengkaji dan dan kebijakan pertanahan.
menganalisis realitas hukum dan Faktor-faktor tersebut secara formil
konsistensi tujuan pendaftaran tanah18. maupun materiil mempunyai peranan yang
Belum lahirnya peraturan pemerintah sangat menentukan timbulnya kepastian
tentang terjadinya hak milik menurut hukum hak milik atas tanah yang telah
hukum adat dan Undang-undang tentang memperoleh sertifikat. Hal ini sesuai
hak milik tanah, kajian dilakukan terhadap dengan asas nemo plus juris yang
peraturan perundangan yang ada mendasari sistem pendaftaran tanah
sebagaimana dimaksud dalam Pasal 56 Indonesia yang menganut stelsel negatif
UUPA. Kajian diarahkan terhadap dengan tendensi positif, yaitu negara tidak
variabel-variabel yang relevan meliputi menjamin kebenaran data yang diperoleh
landasan hukum, peraturan perundang- dari pemohon hak tanah dari data itu.
undangan, asas-asas pendaftaran tanah, Kebenaran hukum ditentukan oleh hakim
kebijakan pertanahan, dan lain-lain (das dalam proses peradilan.20
sollen), dan selanjutnya dilakukan Sebagaimana telah dikemukakan
pengkajian variabel-variabel penentu bahwa hak milik tanah yang sudah
lahirnya kepastian hukum dalam realitas terdaftar dan memperoleh sertifikat telah
masyarakat (das sein). mendapat jaminan kepastian hukum hak
Sistem Pendaftaran Tanah Indonesia tanahnya. Kepastian hukum yang
yang menganut stelsel negatif dengan dimaksudkan meliputi kepastian hak,
tendensi positif, intinya adalah segala apa kepastian objek dan kepastian subjek serta
yang tercantum dalam buku tanah dan proses administrasi penerbitan sertifikat.
sertifikat hak kepemlilikan atas tanag akan Hal ini jelas dinyatakan sebagai salah satu
berlaku sebagai tanda bukti hak yang kuat tujuan pendaftaran tanah di Indonesia yang
sampai dapat dibuktikan suatu keadaan bersifat rechts kadaster.
yang sebaliknya (tidak benar).19 Perwujudan peradilan sosial dibidang
Beberapa hal yang merupakan faktor pertanahan dapat dilihat dalam prinsip-
penentu lahirnya kepastian hukum, dapat prinsip dasar UUPA, yakni prinsip negara
dikelompokkan ke dalam landasan menguasai, prinsip penghormatan
terhadap hak atas tanah masyarakat hukum
18
Sosiologi hukum adalah disiplin ilmu yang adat, asas fungsi sosial semua hak atas
masih baru di Indonesia. Baru dalam tahun 60-an ia tanah, prinsip landreform, prinsip
perlahan-lahan mencoba untuk menemukan perencanaan dalam penggunaan tanah dan
sudutnya sendiri dalam akademika di Indonesia. upaya pelestariannya, dan prinsip
Tiga puluh tahun sesudahnya entri-nya itu ia sudah
tidak lagi merupakan disiplin ilmu yang kurang nasionalitas. Prinsip dasar ini kemudian
dikenal, bahkan di luar akademi sekalipun. Dalam dijabarkan dalam berbagai produk berupa
media massa, kita sudah biasa membaca nama peraturan perundang-undangan dan
seseorang yang dikaitkan dengan keahliannya kebijakan lainnya. Dalam praktik dapat
sebagai seorang sosiolog hukum. Lihat Saiffullah,
dijumpai berbagai peraturan yang bias
Refleksi Sosiologi Hukum, Refika Aditama,
Bandung, 2007, hlm. 34 terhadap kepentingan sekelompok kecil
19
Abdurrahman, Pengadaan Tanah bagi masyarakat dan belum memberikan
Pelaksanaan Pembangunan untuk Kepentingan
Umum, Citra Aditya Bakti, Bandung, 1994, hlm. 44
20
Ibid hlm.46

ISSN : 2085-4757 53
Jurnal Ilmu Hukum, Jilid 12, No 1, April 2017 Kebijakan Pertanahan...(Rico Septian Noor) 44-56

perhatian serupa kepada kelompok yang dibuat semestinya memerhatikan


masyarakat yang lebih besar. Bila kita keseimbangan antara berbagai
sepakat bahwa berbagai kebijakan kepentingan. Dalam optik sosiologi
pertanahan harus ditujukan bagi hukum, keinginan untuk melakukan
tercapainya keadilan sosial bagi seluruh peninjauan kembali terhadap kebijakan
masyarakat, maka beberapa hal perlu pertanahan yang menyangkut hak milik
diperhatikan. atas tanah, seyogianya dipahami sebagai
Yang menjadi bagian awal ialah, keinginan untuk menilai secara arif apakah
prinsip-prinsip dasar UUPA tidaklah produk hukum yang telah ada dan sedang
bersifat statis. Dinamika perkembangan dirancang terutama dalam rangka menarik
selama 57 tahun menghendaki investasi tidak berat sebelah. Sepanjang
diadakannya interpretasi dan reinterpretasi falsafah UUPA masih relevan, peninjauan
terhadap prinsip-prinsip tersebut secara kembali bukanlah ditujukan kepada
bertanggung jawab. Menghadapi UUPA, melainkan terutama dimaksudkan
perkembangan baru, kebijakan yang untuk mengganti, menambah, atau
ditempuh haruslah dilaksanakan dengan menyempurnakan peraturanperaturan
22
tetap taat asas, yakni sesuai dengan pelaksanaan UUPA.
konsepsi yang melandasinya, namun Di Indonesia ini, masih perlu
akomodatif terhadap perkembangan perhatian yang lebih banyak bagi sebagian
tersebut.21 terbesar lapisan masyarakat, yang belum
Berkenaan dengan hak atas tanah sepenuhnya mendapatkan haknya untuk
masyarakat hukum adat, kearifan sangatlah memperoleh dan memanfaatkan tanah.
diperlukan sejauhmana negara mengakui Tanpa mengurangi arti penting
hak-hak tersebut disamping menekankan menyediakan peranti hukum untuk
perlunya dipenuhi kewajiban yang melekat mendukung industrialisasi dan
pada hak itu? Disamping prinsip-prinsip meningkatkan daya saing, maka penegasan
tersebut diatas, Pemerintah mempunyai orientasi kebijakan sangatlah diperlukan.
komitmen untuk memberikan kepastian Menggeser kebijakan pertanahan ke arah
hukum terhadap hak atas tanah yang pemikiran yang cenderung kapitalis di
dipunyai oleh orang perseorangan atau mana tanah ditempatkan pada fungsi
badan hukum berupa upaya pendaftaran ekonomi dan aksesnya diserahkan pada
tanah dengan tujuan untuk lebih mekanisme pasar, akan semakin
memberikan perlindungan hukum menjauhkan diri terhadap pemberian
pemegang hak atas tanah. makna konkret tercapainya keadilan sosial
Kemudian prinsip selanjutnya, tidak yang menjadi misi utama UUPA. Dengan
perlu ada kekhawatiran bahwa demikian perlu adanya gagasan progresif
keberpihakan kepada kepentingan menuju reformasi kebijakan pertanahan.
masyarakat banyak sesuai dengan Pasal 33 Pertambahan jumlah penduduk
Ayat (3) UUD 1945, secara langsung kelangkaan tanah dan kemunduran
berakibat berkurangnya perhatian kepada kualitasnya, alih fungsi tanah dan semakin
investasi modal asing. Kebijakan apa pun tajamnya konflik dalam penggunaan tanah

21 22
Rusmadi Murad, Menyikap TabirOpcit, hlm. Ibid hlm. 48
65

ISSN : 2085-4757 54
Jurnal Ilmu Hukum, Jilid 12, No 1, April 2017 Kebijakan Pertanahan...(Rico Septian Noor) 44-56

antar berbagai aktor pembangunan dalam aturan terkait dengan tanah dan hukum
berbagai tingkatan; kemiskinan, sempitnya pertanahan maka perlu dilatarbelakangi
lapangan kerja dan akses yang timpang dengan orientasi yang jelas dan tujuan
dalam perolehan dan pemanfaatan tanah, yang hendak dicapai, yang secara simultan
serta semakin terdesaknya hak-hak terdiri dari tiga komponen, yakni;
masyarakat hukum adat, hanyalah pertumbuhan ekonomi serta pemerataan;
beberapa contoh kenyataan yang harus keadilan sosial, serta pelestaraian
dihadapi saat ini. lingkungan dan pola penggunaan tanah
Dalam perjalanan waktu, setidaknya yang berkelanjutan. Peraturan perundang-
ada titik balik perubahan sebagai dasar undangan yang terwujud nantinya
berpijak untuk pembuatan kebijakan diharapkan dapat mencerminkan
pertanahan yang akan datang. Kebijakan di perlindungan hak asasi manusia,
bidang pertanahan ditujukan untuk, yakni peningkatan kepastian hukum bagi
efisiensi dan pertumbuhan ekonomi, masyarakat, transparansi dalam sistem
keadilan social yang diinginkan oleh pengawasan, dan sistem
seluruh masyarakat terutama masyarakat pertanggungjawaban yang jelas, sebagai
yang dalam hal ini tidak mampu, wujud konkrit menuju reformasi kebijakan
pelestarian lingkungan serta pola pertanahan yang pro terhadap masyarakat
penggunaan tanah yang berkelanjutan. dan rakyat sesuai dengan amanat
Untuk tercapainya efisiensi dapat ditempuh konstitusi.
berbagai pendekatan dengan berpijak pada Pada akhirnya, kebijakan pertanahan
aspek urgensi, konsistensi, dan resiko. apapun yang diterbitkan oleh pemerintah
Tujuan untuk tercapainya keadilan baik berdasarkan orientasi serta tujuan dan
sosial dapat dijabarkan melalui beberapa sarana yang mendukung itu tidak akan
aspek misalnya, peran tanah sebagai dasar mencapai sasaran yang baik bila tidak
untuk memperoleh pekerjaan dan diterima secara positif oleh masyarakat dan
pendapatan, identifikasi pihak-pihak yang disikapi serta ditindaklanjuti oleh para
dirugikan dalam berbagai konflik pelaksananya secara konsisten. Pelu
kepentingan serta sikap terhadap tanah- adanya Reformasi menyeluruh dalam
tanah masyarakat hukum adat. Tujuan konsep Reforma Agraria yang harus
yang berkaitan dengan masalah lingkungan semakin disempurnakan dalam arti
hidup menghendaki tersedianya peraturan perubahan tidak hanya pada berbagai
tentang penggunaan tanah yang sistem dan regulasi nya akan tetapi juga
komprehensif, kemampuan menggali peran penting untuk merubah pola pikir dan
serta masyarakat setempat dalam tindakan aparat pelaksana dalam fungsi
pengelolaan sumber daya alam, serta pelayanan kepada masyarakat yang
koordinasi cabang-cabang administrasi tentunya sangat dibutuhkan untuk
yang efektif. mendukung keberhasilan dari setiap
Kebijakan pertanahan.
KESIMPULAN
DAFTAR PUSTAKA
Dalam rangka menyempurnakan /
merancang peraturan Perundang-undangan Abdurrahman, Pengadaan Tanah bagi
yang baik demi penyempurnaan berbagai Pelaksanaan Pembangunan untuk

ISSN : 2085-4757 55
Jurnal Ilmu Hukum, Jilid 12, No 1, April 2017 Kebijakan Pertanahan...(Rico Septian Noor) 44-56

Kepentingan Umum, Citra Aditya


Bakti, Bandung, 1994.
Dwi Astuti, Kismi, 100.000 Ha Lahan
Pertanian Menyusut setiap tahun
nya, Koran Pikiran Rakyat, Jawa
Barat, 2016.
Harsono, Boedi, Hukum Agraria
Indonesia, Djambatan, Jakarta, 1994.
Murad, Rusmadi, Menyikap Tabir Masalah
Pertanahan, Mandar Maju,
Bandung, 2007.
Rahardjo,Satjipto,Sosiologi
HukumPerkembangan dan metode
masalah, Muhammadiyah
University Press, Universitas
Muhammadiyah Surakarta,2002.
Rubaie, Achmad, Hukum Pengadaan
Tanah Untuk Kepentingan Umum,
Bayumedia, Malang, 2007.
_______________,Sisi-sisi lain dari
Hukum di Indonesia, Kompas,
Jakarta, 2003.
_______________, Membedah Hukum
Progresif, Kompas, Jakarta, 2006.
_______________, Ilmu Hukum, Alumni,
Bandung, 1982.
Saiffullah, Refleksi Sosiologi Hukum,
Refika Aditama, Bandung, 2007.
Sumardjono, Maria S.W. Kebijakan
Pertanahan Antara Regulasi dan
Implementasi, Kompas, Jakarta,
2006.
____________________, Alternatif
Kebijakan Pengaturan Hak Atas
Tanah Beserta Bangunan, Kompas,
Jakarta, 2007.
____________________, Tanah Dalam
Perspektif Hak Ekonomi, Sosial dan
Budaya, Kompas, Jakarta, 2008.

ISSN : 2085-4757 56