HERBERT A.

SIMON
)

EL
COMPORTAMIENTO
ADMINISTRATIVO
ESTUDIO DE LOS PROCESOS DECISORIOS EN
LA ORGANIZACION ADMINISTRATIVA

ECONOM IA DE I A EMPRESA AGUILAR

EL C O M P O R T A M IEN T O
A D M IN IST R A T IV O

ECONOMIA DE LA EMPRESA
Biblioteca de Economa de la Empresa
Primera edicin argentina: 1978
Cuarta edicin argentina: 1982

Es propiedad
ISBN 950-011-003-2
Queda hecho el depsito que marca la ley 11.723
1982 Aguilar Argentina S.A. de Ediciones
Av. Crdoba 2100 - Buenos Aires
Impreso en la Argentina - Printed in Argentina

Ediciun espaola
Agular S.A. de Ediciones 1962 y 1964 - Juan Bravo 38, Madrid, 6
-J 1945, 1947, -i857, 976 by Herbert A. Simn
renewed 1973, 1975 by Herbert A. Simn
Todos ios derechos reservados. Ninguna parte de este libro podr ser
reproducida o transmitida en forma alguna o por cualesquiera medios,
electrnicos o mecnicos, incluyendo fotocopias, grabacin o median
te cualquier sistema de recuperacin o almacenamiento de datos, sin
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Ttyio original
Administrative behavior
PROLOGOS
 INTROD UCCION A LA SEGUNDA EDICION
NORTEAM ERICANA

Diez aos no son un perodo largo en la historia de las ideas, pero

la ltima dcada ha resultado poco corriente en este aspecto y no carece
de im portancia para un libro que lleva por subttulo Estudio de los
procesos decisorios en la organizacin adm inistrativa . Supongo que
podra alardear de cierto don proftico por haber incorporado al ttulo
y al subttulo tres de los conceptos que estn ms de moda en la ciencia
social : com portam iento, procesos decisorios o toma de decisiones
y organizacin. Sin embargo, no se necesitaba realm ente ser profeta
para hacerlo. Los progresos del saber hum ano proyectan ante s, en ma
yor grado que otros acontecimientos, sombras muy largas; y haba
muchas razones para prever (ya en 1942, ao en que se escribi por vez
primera el cuerpo principal de este libro) algunas de las direcciones
generales que seguiran dichos progresos. En realidad, el que muchos
cientficos hayan hecho predicciones parecidas, abordando, desde di
versos ngulos, la misma lnea general de problemas, ha constituido el
factor principal en la realizacin de los extraordinarios avances que
ahora estam os viendo en este campo del conocimiento.
Mi prediccin actualbastante seguraes la de que este libro
parecer un poco anticuado cuando pase otra dcada. Sin embargo, no
ha llegado todava el m om ento de reunir, en una estructura sencilla y
coherente, lqs resultados de los rpidos progresos actuales en las cien
cias del com portam iento, ni de que sus consecuencias en la organizacin
y administracin puedan ser plenamente interpretadas y valoradas. Por
tanto, creo que el anlisis del comportamiento humano dentro de las
organizaciones incluido en El com portamiento administrativo seguir
siendo til durante algn tiempo, lo mismo para el cientfico que para
el administrativo.
La finilidad principal de esta Introduccin a la edicin revisada de
El comportamiento administrativo es aclarar y retocar algunas de las
ideas centrai ;s del libro, a la luz de lo que los tericos de la organiza
cin han desiubierto durante los ltimos diez aos. Pocos cambios im
portantes tengo que hacer, si es que hago alguno, en la armazn bsica
de conceptos. En vez de ello, aprovecho esta oportunidad para dar ma
yor nfasis a las proposiciones del texto original, que ahora, vistas
IX
X ! INTRODUCCION A LA SECUNDA EDICION NORTEAMERICANA

a posteriori, me parecen ms significativas para la ciencia de la organi

zacin y su aplicacin prctica y para examinar la relacin existente
entre el libro y agunos de los progresos im portantes realizados por la
teora desde su publicacin.
La teora de la organizacin tiene hoy un inters consi<arable para
una gran cantidad de personas de nuestra sociedad: por un ado, para
los adm inistrativos y ejecutivos de las empresas y del Gobierno, y por
otro, para los economistas, cientficos de la poltica, psiclogos sociales
y socilogos. Cuando un prctico eche mano de un ejemplar de este
libro, buscar en l cosas bastante diferentes de las que busca un cien
tfico; e incluso entre los cientficos sociales, los temas y el vocabulario
son bastante diferentes; de modo que no todas las partes del libro se
rn de igual inters para todos los lectores. Con el fin de que el lector,
cualquiera que sea su especialidad, pueda encontrar ms fcilmente su
camino, comentar, en la primera seccin de esta Introduccin, la es
tructura y organizacin del libro.
La segunda seccin va dirigida, de m anera especial, a los prcticos,
y en ella tratar de indicar de qu manera la teora de la decisin, ex
puesta en el libro, puede aplicarse a los problemas de organizacin
prctica.
En la seccin tercera dar una orientacin anloga para los cien
tficos del comportamiento, examinando la relacin de la teora de
la organizacin en general y de la teora aqu propuesta en particular,
con otras estructuras de las ciencias sociales. La cuarta y ltima sec
cin est dedicada a comentar algunos temas especficos tratados en
diversos captulos de este libro.

ESTRUCTURA DEL LIBRO

Todo aquel que trata de escribir un libro descubre pronto que existe
una incompatibilidad fundam ental entre la simple sucesin lineal de
las palabras que tiene que escribir, por una parte, y el complejo tejido
de sus pensamientos, por otra. Para hacer frente a esta dificultad peina
sus pensamientos lo mejor que puede, convirtindolos en una especie
de largas hebras, que luego ata de la manera ms ordenada posible.
Sacrifica una parte de sus ideas a cambio de conservar las relaciones
ms importantes en el modelo de las mismas.
El plan bsico de El com portam iento administrativo puede sei des
crito de la siguiente form a:
El captulo I es una introduccin y sumari general.
Los captulos II y III (juntam ente con el Apndice) tratan de des
 f INTRODUCCION A LA SEGUNDA EDICION NORTEAMERICANA XI

pejar el terrenq metodolgico, de manera que sea posible em pezar a

construir la teora.
Los captulos IV y V constituyen el ncleo del libro. En ellos se
expone una teora acerca de la eleccin o decisin humana, que in tenta
ser lo suficientemente amplia y realista para acoger tanto los aspectos
racionales de la eleccin que han constituido la preocupacin principal
del economista como las propiedades y limitaciones del mecanismo hu
mano de la toma de decisiones que llam aron la atencin de los psic
logos y de los encargados de tom arlas en la prctica. Dado que estos
captulos merecen una atencin mayor, aunque en realidad la hayan
recibido m enor que otras partes del libro muoho menos fundam entales
y significativas, me ocupar especialmente de ellos en la presente In
troduccin y tratar de despejar una parte de la niebla que los rodea.
El captulo VI presenta una digresin; una digresin necesaria, pero
que no por eso deja de ser una digresin. M ientras que el resto del libro
trata ampliam ente de lo que ocurre en el interior de las organizacio
nes adm inistrativas, el captulo VI examina lo que ocurre en sus confi
nes; es decir, la naturaleza de las decisiones que toman los seres hu
manos para entrar en las organizaciones o para salir de ellas. La teora
que. en este captulo se sostiene es, en gran parte, una reafirm acin de
las ideas de C hester Barnard, que fue quien primero proporcion una
Sinictura .sistemtica para estudiar las motivaciones humanas im plica
das en la decisin de pertenecer a una organizacin.
Los captulos VII a X vuelven al tema fundamental, es decir, al
estudio de los procesos de toma de decisiones dentro de las organiza
ciones, y su objeto es describir los mecanismos que existen dentro de
las mismas para influir en las decisiones de sus miembros, a fin de
hacer coherentes esas decisiones y garantizar su compatibilidad con las
finalidades generales de la organizacin.
El material de estos ltimos captulos se apoya plenamente en la
teora establecida en los captulos IV y V, resultando de im portancia
capital para su ansi? !a innovacin tcnica introducida en ellos. En
lugar de tom ar las dec ones como unidades bsicas imposibles de ana
lizar, consideramos el proceso de la eleccin humana como el de ex
traer conclusiones de determ inadas prem isas. Por consiguiente, es la
premisa (y en toda decisin se combinan gran nmero de ellas), m ejor
que la decisin, lo que sirve como unidad ms pequea de anlisis.
La im portancia de dividir la decisin en las premisas que la co m
ponen puede ser ilustrada de muchas maneras, entre las que m encionar
una. Es frecuente que las discusiones acerca de Ja centralizacin y la
descentralizacin administrativa acaben en la pregunta de Q uin es
X II INTRODUCCION A LA SEGUNDA EDICION NORTEAMERICANA

el que tom a realmente las decisiones? Esta pregunta carece de sentido,

p orque una decisin compleja es como un gran ro que extrae de sus
m uchos tributarios las innum erables premisas que la componen. Son
m uchos los individuos y las unidades de organizacin que contribuyen
a toda gran decisin, y el problem a de la centralizacin y la descentra
lizacin consiste en ordenar este complejo sistema en un esquem a eficaz.
C uatro captulos (del VII al X) se relacionan, pues, con el estudio
d e las corrientes de las prem isas de decisin y con las m aneras que
e sta s premisas tienen de converger para influir en las decisiones de
lo s miem bros de una organizacin. (Vanse tam bin las pgs. 12 a 16.)
E l captulo VII est consagrado al mecanismo de la autoridad, y el
captulo VIII a los dems procesos de comunicacin a que se recurre
en las organizaciones para influir y ligar los procesos componentes
d e la eleccin de sus miembros.
Los captulos IX y X tratan de lo que son quiz las dos clases
especiales ms im portantes de prem isas de decisin incluidas en esta
corriente. El criterio de eficac 'i, estudiado en el captulo IX, tiene
im portancia para conservar los escasos recursos de que dispone la orga
nizacin para llevar a cabo sus t ireas. La fidelidad a las m etas y grupos
(identificaciones), descrita en el captulo X, da origen a un entrelaza
m iento de las subfinalidades de los componentes de una organizacin,
con las finalidades de la organizacin total a que tales unidades per
tenecen.
Estos diversos elementos del proceso de la decisin com puesta se
renen de nuevo en el captulo X I en una descripcin del proceso como
conjunto. El m todo de anlisis desarrollado en los captulos preceden
te s se lleva aqu, por va de aplicacin, a los procesos de planificacin
y control de la organizacin y al problem a de la centralizacin y la
descentralizacin.
Por consiguiente, la estructura bsica del libro puede describirse,
sencillam ente, a s : Consiste en cuatro capas superpuestas de proble
m as, cada una de las cuales debe ser resuelta a fin de proporcionarnos
la base necesaria para abordar la siguiente.
1. En los capitules II y III tratam os ciertas cuestiones m etodol
gicas para poder analizar la estru ctu ra de la eleccin racional humana.
2. En los captulos IV y V construim os una teora de la elec
cin racional, a fin de estar en condiciones de com prender las influen
cias que entran en juego en la tom a de decisiones dentro de una orga
nizacin.
3. En los captulos VII a X examinamos detalladam ente estos
procesos de influencia, a fin de disponer de una base para discutir los
 INTRODUCCION A LA SEGUNDA EDICION NORTEAMERICANA XIll'

efectos de la organizacin misma en los procesos de toma de deci

siones.
4. En el captulo XI explicamos cmo puede emplearse el an
lisis para tratar cuestiones de estructura de la organizacin.
Insertam os de paso el captulo VI, con objeto de ofrecer un eslabn
de motivaciones entre el individuo y la organizacin, es decir, para
explicar por qu razn las influencias de dicha organizacin, y en
particular la influencia de la autoridad, resultan fuerzas tan eficaces
en ia tarea de moldear el com portam iento humano.
En su gnesis, el libro se desarroll en orden inverso, es decir,
desde el punto culm inante hacia abajo. Cuando, hace veinte aos, trat
de encontrar respuestas a ciertas cuestiones de organizacin municipal
por ejemplo, si un departam ento de recreo debera ser adm inistrado
por la direccin de la escuela o por el Municipio, o cmo debera
organizarse la funcin planificadora de la ciudad (vanse pgs. 201 y
230) , descubr que no exista una teora capaz de drmelas, vindome
obligado a realizar un anlisis de las m aneras en que la organizacin
afecta a la eleccin humana. Al no encontrar mejores respuestas a esta
nueva serie de preguntas, cre necesario volver a examinar la teora de la
toma de decisiones racionales, y esta tarea me exigi, a su vez, que solu
cionase en mi propia m ente algunos problem as bsicos de lgica. Al
llegar a este punto se acab el retroceso; en parte, confo, porque los
cimientos eran ya ms firmes. El presente libro recoge las respuestas
que encontr a estas series sucesivas de cuestiones en torno a la orga
nizacin adm inistrativa y a la naturaleza de la eleccin racional humana.

LECCIONES DE ORGANIZACION

Deseara poder suavizar aqu la acusacin que hice en la primera

edicin de este libro (pg. 38):
La manera de descubrir la administracin adolece... de superficialidad,
de exceso de simplificacin, de falta de realism o... Sus autores se negaron a
emprender la fatigosa tarea de estudiar la distribucin real de las funciones
decisorias. Se dieron por satisfechos con hablar de autoridad, "centrali
zacin, alcance del control, funcin, sin buscar definiciones operativas
de estos trminos.

Por desgracia, la acusacin permanece en pie. Hace pocas semanas

o al presidente del Consejo de Adm inistracin de una grande y prs
pera sociedad norteam ericana discutir los procedimientos que emplea
su compaa para tom ar decisiones en asuntos de la mayor importancia,
asuntos que alcanzan el nivel de! mismo Consejo de Administracin.
XIV INTRODUCCION A I.A SEGUNDA EDICION NORTEAMERICANA

Incapaz de d a r con las p alab ras o con un esquem a de anlisis apro

piados, tuvo que recurrir a una parbola casera e inadecuada sobre los
procesos de decisin que haba presenciado yendo de compras con su
esposa. Y as va ello. H ablam os de organizacin en trm inos parecidos
a los que emplea un m dico-brujo ubangi cuando habla de la enfer
medad. En el m ejor de los casos, vivimos de proverbios caseros, como
este (cito a otro ejecu tiv o ): En cuestiones de organizacin, lo ms
im portante es disponer del hom bre adecuado en el lugar adecuado.
En el peor de los casos, de pomposas vaciedades: La relacin que
existe entre quien delega y su representante surge d la delegacin y es
de carcter invariable.

Organizacin frente a personalidad

Tiene esto verdadera im portancia? Su defensa me fue hecha por
otro ejecutivo d u ran te una conversacin reciente (aunque podra citar
cualquier otra de un centenar de conversaciones semejantes, porque la
actitud que en ella se expresa es muy corriente): Yo pensaba que la
organizacin era muy im portante; pero ahora creo que es, ms que
nada, cuestin de personalidad. Lo que verdaderam ente im porta es el
hombre. El hom bre es capaz de trabajar casi en cualquier tipo de
organizacin, a condicin de que tenga empuje, habilidad, imaginacin.
"Personalidadi "He ^h tnva palabra verd ad eram ente -mgica, -con
poder para alejar como por encantam iento los problemas que nuestras
facultades intelectuales no son capaces de resolver (una palabra vlida
tam bin para librarnos de una deuda dem asiado pesada con los dems,
la que corresponde al xito propio). Pero en qu espacio vaco se
foima la personalidad? El lenguaje de un hombre es acaso indepen
diente del lenguaje de sus padres? E stn divorciadas sus actitudes
de las de sus compaeros y m aestros? Vive un hombre, durante meses
y aos, en una situacin especial dentro de una organizacin, expuesto
a determ inadas corrientes de comunicacin y apartado de otras, sin
sufrir profundam ente sus efectos en lo que conoce, en lo que cree, en
lo que se cuida, espera, anhela, insiste, tem e y se propone?
Y si la organizacin no es esencial, si lo nico que necesitamos es
el hombre, por qu razn insistim os en crear una situacin para el
hom bre? Por qu no dejam os que cada cual se cree la suya propia,
la situacin adecuada a sus habilidades y cualidades personales? Por
qu el jefe ha de ser llam ado jefe antes que sus energas creadoras
sean ampliadas por la organizacin? Y, finalmente, si necesitamos dar
a un hom bre cierta autoridad antes que sus cualidades personales
se transformen en una influencia efectiva, cmo puede depender su
 INTRODUCCION A LA SEGUNDA EDICION NORTEAMERICANA XV

eficacia de la manera en que los dems estn organizados en-tomo suyo?

La respuesta es sencilla. La organizacin es im portante, en prim er
lugar, porque en nuestra sociedad, donde los hom bres pasan la m ayor
parte de su vida adulta dentro de organizaciones ese medio am biente
sum inistra en gran parte la fuerza que moldea y desarrolla sus cu ali
dades y hbitos personales. (Vanse especialmente los captulos V y X,
ms adelante.) En segundo lugar, es im portante porque ofrece, a aq u e
llos que ocupan posiciones de responsabilidad, los medios de ejercer
autoridad y de influir en los dems. (Vanse los captulos VII y V III.)
No podemos com prender ni lo que el ejecutivo recibe ni lo que aporta
si no entendem os la organizacin en que trabaja, porque su com porta
miento y el efecto que este produce en los dems son funciones d e su
situacin dentro de aquella.

El significado de organizacin"
Una parte de la dificultad y de la resistencia a analizar los factores
organizativos del com portam iento ejecutivo nace de la mala interpre
tacin del vocablo organizacin. Para m uchas personas, organizacin
significa algo que se dibuja en grficos o se registra en detallados m a
nuales de descripcin de tareas para ser anotado y archivado debida
mente. Tiene ms el aspecto de una serie de ordenados cubculos
dispuestos de acuerdo con una lgica arquitectnica abstracta, que de
una casa ideada para ser habitada por seres humanos, incluso cuando se
ocupan de ella algunos de sus estudiosos ms capaces, como, por
ejemplo, el coronel Urwick. Y los D epartam entos de Organizacin que
encontram os en las grandes sociedades y en los organismos guberna
mentales refuerzan con sus actividades, en vez de disiparlo, este
concepto estereotipado de lo que se entiende por organizacin.
En las pginas de este libro, el vocablo organizacin se refiere al
complejo diseo de comunicaciones y dems relaciones existentes d e n
tro de un grupo de seres humanos. ste diseo proporciona a cada
miembro del grupo una gran parte de la informacin, de los supuestos,
objetivos y actitudes que entran en sus decisiones, y tambin una serie
de expectativas fijs y comprensibles de lo que los dems miembros del
grupo estn haciendo y de cmo reaccionarn ante lo que l diga y
haga. El socilogo lo denomina "sistem a de funciones ; pero para la
mayora de nosotros es ms familiarmente conocido como una orga
nizacin.
Gran parte de lo que un ejecutivo realiza dentro de una organiza
cin ejerce su principal efecto, a corto plazo, en las operaciones de cada
da. Si tom a una decisin sobre el establecimiento de un precio, sobre
XVI INTRODUCCION A LA SEGUNDA EDICION NORTEAMERICANA

un contrato de m ateriales, sobre la situacin de una fbrica o la queja

de un empleado, el efecto inm ediato de cada una de estas operaciones
es q u e fija ante l la cuestin co n creta; pero el efecto acum ulativo ms
im portan te de esta corriente de decisiones y de negativas a decidir
com o la erosin de un pequeo, pero constante, goteo de agua recae
so b re los sistem as de accin existentes en la organizacin que le rodea.
C<5mo se h ar el prxim o contrato ? Se le llevar a l o intervendrn
sus subordinados? Qu trabajo preparatorio se habr realizado antes
q u e llegue hasta l, y qu norm as guiarn a quienes intervengan?
Y despus del prxim o contrato, qu ocurrir con los diez siguientes
y con los cien posteriores?
Todos los ejecutivos tom an sus decisiones y realizan sus actos con
un ojo puesto en 1 asunto que tienen ante ellos y el otro en el efecto
de esa decisin sobre el futuro sistem a de relaciones, es decir, sobre sus
consecuencias para la organizacin (vase la pg. 137). Cuando presta
atencin a estas consecuencias indirectas, se preocupa por la orga
nizacin.

E studio de la o rg a n iza c i n id e n tific a c io n e s

Es posible que el punto de partida que arroje ms luz sobre nues
tra s consideraciones acerca de la organizacin sea nuestro propio em
pleo. Cules son m is identificaciones? (Cap. X). Cules mis lazos con
la s finalidades y con las unidades de la organizacin? Cules, en mi
trabajo, las situaciones im portantes en que tengo que elegir entre fina
lidades y fidelidades en com petencia? Qu dicen de mis mritos, y
de los que otros m iem bros de la organizacin me atribuirn, las elec
ciones que yo he hecho en tales situaciones?
El paso que viene a continuacin consiste en descubrir cmo han
llegado a existir estas finalidades y fidelidades y qu es lo que las
m antienen. H ablando a grupos de ejecutivos yo he llegado a veces a
co n stru ir una conversacin im aginaria entre un director de ventas, un
planificador de la produccin, un jefe de departam ento de fabricacin
y el ingeniero que disea los productos. Los cuatro discuten algunos
de los m utuos problem as que surgen en el curso del diseo, de la pro
duccin y de la venta del producto por la compaa. Cada uno de ellos,
co m o es natural, trata de inducir a los dems a que introduzcan cam
bios en sus m todos operativos, a fin de que resulte ms fcil su propio
trabajo. Cre esta conversacin como un ejercicio sobre el valor de
anticipacin de la teora de la organizacin, dando simplemente por
supuesto que cada uno de los actores del dram a resultara sensible a un
problem a determ inado, en proporcin con el volumen y la energa de
 INTRODUCCION A LA SEGUNDA EDICION NORTEAMERICANA XVII

las comunicaciones que recibiera. Partiendo de esta premisa evidente,

no tuve necesidad de ningn anlisis profundo para predecir que al
director de ventas le preocuparan, sobre todo, los deseos de los clientes
de que el precio fuese bajo, la entrega rpida y el producto de buena
calidad; que el planificador de la produccin deseara una exacta pre
visin de ventas; que el jefe de fabricacin apremiara para que se le
concedieran plazos ms largos y se hicieran a los clientes menos prome
sas insensatas; que el ingeniero proyectista se lam entara de la falta de
flexibilidad de la fbrica para introducir mejoras en el proyecto; y as
sucesivamente.
Como no doy nom bres ni caras a mis actores, las predicciones que
hago sobre'su com portam iento estn ms relacionadas con temas de
organizacin que de personalidad. Sin embargo, han sido varios los
miembros del auditorio que, cuantas veces he repetido la escena, han
querido saber si mi conversacin no estaba basada en mi conocimiento
de sus compaas. Les resultaba difcil creer que no me refera a Joe,
su director de ventas, ni a Jim, su ingeniero.

Estudio de la organizacin": la autoridad

Pues bien: si un ejecutivo es capaz de construir para s mismo y para
sus asociados una conversacin imaginaria de ese estilo es que se halla
en camino de com prender cmo la situacin organizativa moldea creen
cias y actitudes. Con ello habra dado tam bin el prim er paso para ana
lizar la manera en que sus creencias y actitudes pueden ser modificadas
m ediante el cambio de la corriente de comunicaciones de la organiza
cin. Puede a continuacin concretar su atencin en la autoridad que
l ejerce y en las que ejercen aquellos que le rodean (Cap. VII).
H asta qu punto puedo dar por aceptada la autoridad que empleo
en la realizacin de mi trabajo, y cules son las circunstancias especiales
en las que debo preocuparm e por ello? Realizan mis subordinados lo
que yo deseo que hagan (o, mejor dicho, lo que yo necesito que hagan)
porque dispongo de la facultad de despedir y de ascender? Las actitudes
de los compaeros, apoyan o socavan la fcil aceptacin de la auto
ridad? Es esta un yugo, o es un procedim iento ms o menos aceptado
para la gestin ordenada del negocio?
Si uno se hace seriamente estas preguntasresuelto a evitarse un
grave desengao , llega inevitablemente a considerar los motivos que
tiene la gente para aceptar o rechazar la autoridad, para permanecer o
no en la organizacin (Cap. VI). Y esto plantea una nueva serie de
preg u n tas: Qu condiciones tenemos que crear y m antener en esta or
ganizacin, a fin de que la autoridad se convierta en un instrum ento efi
S IM ON. II
XVIII INTRODUCCION A LA SECUNDA EDICION NORTEAMERICANA

caz para la realizacin de nuestra tarea? Cmo podem os complemen

tar las sanciones obvias, que poseen todos los empresarios, con las
sanciones, ms poderosas todava, de la legitim idad y de la confianza?

Estructura de la organizacin: las grandes" cuestiones

H asta este m om ento he evitado deliberadam ente hablar de las gran
des y dram ticas cuestiones que afectan a la reorganizacin de los d e
partam entos: debem os centralizar o descentralizar? R eforzar la
plantilla ejecutiva (line) o la plantilla asesora (staff)? O rganizar por
productos o por procesos? Lo he hecho asf porque es frecuente entrar
en la discusin de estas amplias cuestiones de una manera comple
tam ente formal y deshum anizada, como si nada tuviesen que ver con
la conducta hum ana y fuesen una cosa aparte de las preocupaciones
diarias del ejecutivo.
El punto de vista de este libro es que la reorganizacin la modifica
cin de departam entos, o lo que sea, si es que tiene alguna im portan
cia, la adquiere por sus efectos sobre el com portam iento de los ejecuti
vos como individuos y de los grupos de ejecutivos. Es decir, que opera
por medio de los mecanismos que hem os estado ya considerando: iden
tificaciones y lealtades, autoridad y com unicaciones (vase la descrip
cin introductiva de estas influencias en laspgs. 12 a 16 y en el sum ario
retrospectivo de las pgs. 29 a 216). E l ejecutivo que desee comprender
los problem as de la organizacin en gran escala puede empezar perfec
tam ente con el anlisis de la organizacin que le rodea. Cuando haya
hecho eso, tendr una base para distinguir y deducir los efectos y las
consecuencias posibles de una reorganizacin en mayor escala sobre la
conducta real hum ana. Se encontrar inm unizado hasta cierto punto
contra los ataques ms virulentos de la graficomana y del dirigismo.
Ejem plo 1: La organizacin contable.Tomemos un ejemplo con
creto : la organizacin del departam ento contable de las grandes em pre
sas. Deseara describir brevem ente cmo fueron aplicados los m todos
de este libro a una investigacin del p ro b lem a'.
La cuestin, im portante para los modernos controladores, puede
plantearse as: Cm o debe organizarse un departam ento de contabi
lidad, a fin de que los datos que l rene resulten de la mayor utilidad
para los ejecutivos de la empresa cuando tom an sus decisiones y resuel
ven sus problem as?

1 Este examen se basa en el informe de un estudio llevado a cabo en cola

boracin con H a r o l d G u e t z k o w , G e o r g e K o z m e t s k y y G o r d o n T y n d a l l :
Centralization v. D escentralization in Organizing the C ontrollers D epartm ent
(Nueva York, Controlletship Foundation, Inc., 1954).
 INTRODUCCION A LA SECUNDA EDICION NORTEAMERICANA X IX

Para contestar a esta pregunta fue necesario sealar prim ero qu

tipos im portantes de decisiones tom an los ejecutivos, de qu m anera
los datos contables pueden ser tiles al tom ar estas decisiones y en qu
punto del proceso podran ser introducidos con mayor utilidad. M edian
te la observacin de procesos decisorios reales, se identificaron las
necesidades especficas de datos, a determ inados niveles de la organi
zacinal nivel del vicepresidente, del director de la fbrica, del jefe
del departam ento d e fabricacin, pongo por caso, cada uno de los
cuales planteaba problem as de comunicacin completamente distintos
al departam ento de contabilidad.
Partiendo del anlisis de las necesidades de datos y de las situacio
nes especficas en que estas necesidades haban de ser satisfechas, se
cre un modelo de organizacin del departam ento de contabilidad que
fuese eficaz para proveer de datos a los ejecutivos. Por ejemplo, se pens
incluir en e l departam ento d e fabricacin uno o ms analistas de co n
tabilidad, m uy familiarizados con las operaciones correspondientes,
para que ayudaran a los jefes de departam ento a interpretar y descubrir
los costes m ediante los informes mensualeso con otra periodicidad
de los costes. P or o tra parte, se sugiri que, en niveles ms elevados,
podra necesitarse un pequeo nm ero de grupos de analistas, estratgi
camente colocados que se ocuparan de estudios especiales ms que de
inform es peridicos, analizando los costes y las economas de posibles
cambios en los m todos de trabajo y en el equipo.
Esta breve inform acin apunta nicam ente el anlisis, m ucho m s
completo, de los problem as de la organizacin contable realizado en
el curso de esta investigacin particular. Nuestro inters actual se ce n
tra en las consecuencias del estudio para la tcnica del anlisis de la
organizacin y de la reorganizacin: 1) La parte esencial del estudio fue
un anlisis de la forma en que se tomaban realmente las decisiones y de
la localizacin en la organizacin de las funciones decisorias im por
tantes. 2) El modelo de organizacin recomendado al departam ento de
contabilidad se elabor de acuerdo con su tarea de inform ar y de
influir en estas decisiones. 3) Y su realizacin haba de lograrse a t r a
vs de cambios en los sistemas d comunicacinquin habla a quin,
con qu frecuencia y sobre qu, en lugar de por modificaciones
formales de los organigramas.
Ejemplo 2: "Crecimiento de una nueva organizacin.La Eco-
nomic Cooperation A dm inistration fue creada en la primavera de 1948
para realizar el Plan M arshall, que era en aquel momento un tip o
completamente nuevo de programa de ayuda exterior. N uestra teora
nos perm itira adivinar que el problema ms apremiante de organiza
XX INTRODUCCION A LA SEGUNDA EDICION NORTEAMERICANA

cin en los prim eros meses de existencia de ese organismo consistira

e n crear una imagen clara y sencilla de su misin. Unicamente de ese
m o d o se podran superar los lm ites de racionalidad descritos en el ca
p tu lo V, y proveer a los ejecutivos del organismo de un am biente cohe
ren te para sus decisiones.
A s result, en efecto. En el transcurso de las prim eras semanas de
existencia de la ECA , sus directores adm inistrativos desarrollaron un
conjunto de principios orientadores que proporcionaban algunas de las
prem isas-clave de decisin sobre las que descansaba su actividad. En
tonces y solamente entonces adquiri su estructura la organizacin.
A quellas unidades de la naciente organizacin que ya existan y resul
ta ro n com patibles con estos principios, siguieron creciendo y desarro
llndose ; las dem s decayeron. De un anlisis de las premisasclave de
la s decisionespodan deducirse las lneas generales del proceso deci
sorio en el citado organismo y de este proceso los rasgos ms im por
ta n te s de la estru ctu ra de la organizacin 2.
Ejem plo 3: Desarrollo de los productos. Aquellas industrias que en
su origen se basan en una tecnologa radicalm ente nueva atraviesan va
ria s etapas tpicas con relacin al desarrollo y mejora de sus produc
tos. E n la prim era fase, la fuente principal de ideas para la mejora del
p ro d u cto se encuentra norm alm ente en esa misma tecnologa nueva y
en las ciencias que le sirven de base. As durante esta fase, en las in
du strias autom otrices, la primaca tcnica dependa, en gran parte, de
lo s progresos bsicos del m otor de com bustin interna, de las transm i
siones, etc. En una etapa posterior, la m ejora del producto se convirti
cada vez m s en una cuestin de adaptacin al empleo ltimo que ha
b a de tener.
Un anlisis de las fuentes de una nueva idea en estas dos fases
n o s m ostrara que se necesitaban tipos distintos de investigacin y de
capacitacin, as como sistem as diferentes de investigacin entre los
departam entos de ingeniera y los que los rodean. Los acontecimientos
obligaron, a la larga, a introducir cambios apropiados en la organiza
cin de la m ayor parte de las compaas, pero un anlisis sistemtico
del problem a del desarrollo del producto hubiera trado estos cambios,
en muchos casos, m s rpidam ente y con mayor provecho. Puede pro
nosticarse que en las prximas dcadas la industria del calculador
electrnico se enfrentar con el mismo problem a.
Estos tres ejemplos sirven para indicar de qu manera los mtodos

2 Vase Birth of an Organization: The Economic Cooperation Adm inis

tration", P ublic A dm in istration R eview , 13:227-36 (otoo de 1953).
 INTRODUCCION A LA SEGUNDA EDICION NORTEAMERICANA XXI

de anlisis propuestos en este libro pueden aplicarse a los problemas

especficos de organizacin. La clave del proceso estriba en desarrollar
un cuadro cuidadoso y realista de las decisiones que son exigidas por la
actividad de la organizacin y de la corriente de prem isas que contribu
yen a estas decisiones. Para hacerlo es necesario un vocabulario y con
ceptos que se centren sobre lo significativo y descarten lo que no tiene
importancia. El lector est en situacin de decidir si el vocabulario y los
conceptos aqu propuestos lo capacitan para tra ta r los problemas orga
nizativos de una forma ms fundam ental de lo que perm ite la sabidura
casera que se ha usado para el anlisis de la organizacin en el pasado.

EL COMPORTAMIENTO ADMINISTRATIVO Y LA CIENCIA CONTEMPORANEA

DEL c o m p o r t a m ie n t o (Behavioral Science)
H asta este punto nos hemos ocupado principalmente de los captu
los VII a XI, que antes he descrito como los estratos prim ero y segun
do de la estructura del libro. Me gustara ahora excavar un poco ms
profundam ente, hasta llegar al tercer estrato, que est formado por los
captulos IV y V, que tratan de la tom a de decisiones racional y hu
mana. La manera ms sencilla de explicar su organizacin consiste
quiz en contestar a las dos preguntas siguientes:
1. Qu razn existe para que estos captulos se ocupen del com
portam iento racional?
2. Qu razn existe para el nfasis que ponen en los lm ites de
la racionalidad?
En las dos prximas secciones tratar de contestar estas preguntas
y luego proseguir, en las secciones subsiguientes, examinando la rela
cin de esta teora del comportamiento con otras que ya se han hecho
de actualidad en las ciencias del comportamiento.

E l comportam iento racional y la Adm inistracin

Las ciencias sociales padecen esquizofrenia aguda en su tratam iento
de la racionalidad. Tenemos, a un extrem o, a los economistas, que
atribuyen al hombre econmico una racionalidad absurdam ente omnis
ciente. El hom bre econmico dispone d e un sistema completo y con
sistente de preferencias, que le perm ite elegir siempre entre las alterna
tivas que se le p resen tan ; se da siempre perfecta cuenta de lo que son
estas alternativas; no existen lm ites en la complejidad de los clculos
que puede realizar para determ inar qu alternativas son m ejores; los
clculos de probabilidad no le asustan ni encierran m isterios para l.
D urante la ltima dcada este cuerpo de teora ha alcanzado, en rea-
XXII INTRODUCCION A LA SEGUNDA EDICION NORTEAMERICANA

cin con las situaciones de juego com petitivo y la tom a de decisiones

en situacin de incertidum bre, un estado de refinam iento tom stico que
posee considerable inters norm ativo, pero escasa relacin discernible
con el com portam iento real o posible de los seres hum anos de carne
y hueso.
Al otro extrem o tenem os las tendencias de psicologa social que
siguen las huellas de Freud y tratan de reducir todo conocimiento a
afecto. A s dem ostram os que las m onedas parecen mayores a los nios
pobres que a los ricos (Bruner y Postm an); que las presiones de un
grupo social pueden persuadir un hom bre de que ve m anchas donde
no existen (Asch); que el proceso de solucin de los problem as del
grupo implica la acum ulacin y descarga de tensiones (Bales), etc. La
pasada generacin de cientficos del com portam iento ha estado ata
reada dem ostrando, de acuerdo con las teoras de Freud, que las per
sonas no son, ni m ucho menos, tan racionales como ellas crean ser.
Quiz la prxim a generacin tenga que dem ostrar que son mucho ms
racionales de como ahora las describimos, pero con una racionalidad
m enos grandiosa que la proclam ada por la Economa.
E sta esquizofrenia est reflejada en los captulos IV y V. Para todo
aquel que haya observado las organizaciones adm inistrativas o se haya
ocupado de su teora, resulta bastante evidente que si el com porta
m iento hum ano en las organizaciones no es com pletam ente racional, in
tenta serlo, al m enos, en una buena parte. El com portam iento dentro
de las organizaciones est casi en su totalidad, o parece estarlo, orien
tado por la tarea, y en ocasiones es eficaz para alcanzar sus prop
sitos. Por consiguiente, si tenemos que dar una explicacin psicolgica
del com portam iento hum ano en las organizaciones, la teora psicolgica
que empleamos debe ofrecer un puesto en ella al com portam iento ra
cional.
Parece igualm ente evidente, a quien observa el com portamiento
dentro de las organizaciones, que la racionalidad all expuesta nada tie
ne de la omnisciencia global que se atribuye al hombre econmico. Por
tanto, no resuelve $1 problema el hecho de que tiremos, sencillamente,
por la borda la psicologa y coloquemos la teora de la organizacin so
bre una base econmica. Precisam entey me ocupar detalladamente
de este punto en la prxim a seccin es en el m bito en que el compor
tam iento hum ano trata de ser racional, aunque lo consiga solo de una
m anera limitada, donde hay lugar para una autntica teora de la orga
nizacin y de la adm inistracin.
 INTRODUCCION A LA SEGUNDA EDICION NORTEAMERICANA XXIII

Los lm ites de la racionalidad

Reducindola a lina fase, la tesis de los captulos IV y V es e s t a :
Lo que constituye la preocupacin central de la teora adm inistrativa es
el lm ite entre los aspectos racionales y no racionales del com porta
m iento social humano. La teora adm inistrativa es, particularm ente, la
teora de la racionalidad intencionada y lim itada del com portam iento
de los seres hum anos que se dan por satisfechos porque no tienen la
inteligencia necesaria para conseguir el mximo.
En tres lugares del libro discutim os explcitamente estas tesiS: d e un
modo prelim inar, en las pgs. 38 a 40; en relacin con la psicologa
de la tom a de decisiones, en las pgs. 77, 78, y en sus consecuencias
para la adm inistracin, en las pgs. 227 a 231. El lector puede encontrar
en el examen de estas pginas directrices tiles para la lectura e in te r
pretacin de los captulos IV y V.
El captulo IV prepara el camino ^ a r a describir la racionalidad
hum ana en las organizaciones, presentando la ms global racionalidad
del hom bre econmico, y m ostrando las condiciones con que hab ra de
enfrentarse un hom bre para llevar a cabo sus elecciones tal com o da
por sentado la teora econmica. Luego, el captulo V tra ta de especi
ficar las m aneras en que el com portam iento real se desva del m odelo
econmico y el papel que el m edio organizativo desem pea en tal
comportamiento.
En la poca en que se escribieron estos captulos, el m odelo del
hom bre econmico se haba desarrollado de manera m s com pleta y
formal que el modelo del hom bre adm inistrativo (en p arte p o r la
preocupacin de los psiclogos por lo no racional). En consecuencia,
los lmites de la racionalidad fueron definitivos en el libro, en gran
parte, como categoras residuales, y la caracterizacin positiva del
proceso de eleccin resulta muy incompleta.
D urante los ltim os aos he tenido ocasin de volver sobre los
problem as tratados en el captulo V y de construir un modelo de elec
cin racional que incorporase las verdaderas cualidades de los seres
humanos, conservando al mismo tiem po una parte de la claridad form al
del modelo econmico. En otro lugar he inform ado con detalle acerca
de este tra b a jo i. Segn se desprende de l, son necesarias dos correc-

1 Vase A Behavioral M odel of Rational Choice, en el Q uarterly Journal

of E conom ics, febrero 1955; y Rational Choice and the Structure o f the
Environment, en la Psycological R eview , abril 1956; ambos trabajos estn
reimpresos en M odels of m an (Nueva York, John W iley and Sons, Inc., 1956).
W . R o s s A s h b y desarrolla un punto de vista muy semejante en su D esign
for a Brain (Nueva York, John W iley and Sons., Inc., 1952).
XXIV INTRODUCCION A LA SECUNDA EDICION NORTEAMERICANA

ciones fundam entales para convertir al hombre econmico del cap

tu lo IV en el hom bre de racionalidad lim itada del captulo V, que en
contram os en la vida d ia ria :
1. M ientras que el hom bre econmico maximiza es decir, elige
la mejor alternativa de entre todas los que tiene a su alcance, su
prim o, al que llam arem os hom bre adm inistrativo, se contenta c o n ...,
es decir, busca un camino de accin que sea satisfactorio o lo bastante
b u en o . Ejemplos de los criterios satisfactorios que son bastante fa
m iliares a los hom bres de negocios, aunque no lo sean para la mayora
d e los econom istas, son "participacin en el m ercado, beneficio ade
cuado, "precio justo 4.
2. El hom bre econmico trata con el m undo real en toda su
com plejidad. El hom bre adm inistrativo reconoce que el mundo que
percibe es un modelo drsticam ente simplificado de la creciente y rui
dosa confusin que constituye el m undo real. Se da por satisfecho con
e sta tosca simplificacin, porque cree que el m undo real est, en su
m ayor parte, vaco; que la mayora de los hechos del m undo real no
tienen gran im portancia para ninguna situacin determ inada con que
l se enfrente, y que las cadenas m s trascendentes de causas y conse
cuencias son breves y sencillas (vanse las pgs. 66 a 68). De aqu
q u e no tenga en cuenta aquellos aspectos de la realidad que carecen
sustancialm ente de im portancia en un m om ento dadolo que significa
no tener en cuenta la m ayora de ellosy realice sus elecciones sirvin
dose de un sencillo cuadro de la situacin, en el que se consideran solo
unos pocos factores que, a su juicio, son los ms notables y funda
m entales.
Cul es la im portancia de estas dos caractersticas del hom bre
adm inistrativo? En prim er lugar, puesto que se contenta con llegar a
cierto lmite y no busca el mximo, el hom bre adm inistrativo puede
elegir sin exam inar previam ente todas las alternativas posibles de con
d u cta ni cerciorarse de que esas son, en realidad, todas las alternati
vas. E n segundo lugar, puede tom ar sus decisiones siguiendo unas
reglas relativam ente sencillas y manejables, que no piden imposibles a
su capacidad de pensam iento, porque tra ta al m undo ms bien como
vaco, e ignora la inter-relacin de todas las cosas (tan paraliza
d ora para el pensam iento y la accin).
Esta descripcin del hombre adm inistrativo es, esencialmente, un -
desarrollo y un a formalizacin de lo que describim os en las pgs. 78 a 81

Vase, por ejemplo, de R. M . C y e r t y J a m e s G. M a r c h : Organizatio

nal Factors in the Theory of Oligopoly, Quarterly Journal of Econom ics,
7 0 :4 4 -6 4 (febrero 1956).
 INTRODUCCION A LA SEGUNDA EDICION NORTEAMERICANA XXV

de E l comportamiento administrativo. Pero cmo sabemos que se

trata de una descripcin correcta, ms exacta, por ejemplo, que el m ode
lo del hombre econmico? La prim era pruebay tal vez no la menos
im portantees la del sentido comn. No es difcil imaginarse los m eca
nismos decisorios del hombre administrativo. La imagen que de l tene
mos se adapta bastante bien al conocimiento introspectivo que posee
mos de nuestros propios procesos de formacin de opiniones, lo mismo
que a las descripciones m s formales de estos procesos hechas por los
pocos psiclogos que los han estudiado .
La formalizacin de la teora durante los ltimos aos ha hecho
posible una comprobacin ms aguda, como se deduce de los docu
m entos citados en la nota 4 y de trabajos posteriores. En el transcurso
de los ltim os seis meses, Alien Newell y yo hemos conseguido descri
bir detalladamente un mecanismo de toma de decisiones capaz de
m ostrar un cierto y complejo comportamiento humano en la solucin
de problem as; concretamente, el descubrimiento de pruebas para teo
rem as de la lgica6, En efecto: tenemos ahora la posibilidad de simular
esa clase de complejo com portam iento humano sirvindonos de este
programa de toma de decisiones, con ayuda de un calculador elec
trnico ordinario. Tendrem os que dejar para publicaciones posteriores
una descripcin ms completa de los resultados obtenidos. Los m en
ciono aqu simplemente para poner de relieve que no considero hipo
ttica la descripcin de la racionalidad humana realizada en los cap
tulos IV y V, sino que est comprobada en sus principales rasgos.

Relacin de la teora formal de la tom a de decisiones

con los progresos actuales
Es interesante y un poco irnico que al mismo tiem po que estamos
aprendiendo a construir teoras razonablemente exactas y emprica
m ente comprobables sobre la decisin hum ana racional, exista un vigo
roso renacimiento teorizante acerca del hombre econmico. Este rena
cimiento arranca, en gran parte, del notable progreso realizado en la
teora de los juegos debida a Von Neumann y a M orgenstern, por un
la d o ; y por otro, de los progresos, igualmente notables y estrecham ente
relacionados, de la teora estadstica de la decisin, debidos a Neyman y

'V a se, por ejemplo, de M a x W e r t h e i m e r : P roductive Thinking (Nueva

York, Harper and Bros., 1945), y de A . D. d e G r o o t : H et Denken van den
Schker (Amsterdam, Noord-Hollandsche Uitgevers Maatschappij, 1946).
V ase de A l l e n N e w e l l y H e r b e r t A . S i m o n : "The Logic Theory
M achine, Transactions on Inform ation Theory, Institute of Radio Engineers,
vol. II-2, nm. 3 (septiembre 1956), pgs. 61-79.
xxvi INTRODUCCION A LA SEGUNDA EDICION NORTEAMERICANA

Pearson y a W ald. El lector que desee conocer con mayor am plitud

estos progresos encontrar una extensa bibliografa en el artculo de
W ard Edwards titulado The Theory of Decision-Making (Psycholo
gical Bulletin, julio de 1954).
Dichos progresos cayeron sobre el mundo de la ciencia social tan
inesperadam ente, har aproxim adam ente una dcada, que hubo la ten
dencia a recibirlos poco menos que como un conjunto indiscrim inado y
sin analizar; de aqu que las diversas partes que lo componen no hayan
sido nunca plenam ente estudiadas por separado. Sin embargo, existen
por lo menos cinco conceptos distintos independientes, todos ellos im
portantes, dentro de la estru ctu ra de la teora de Von Neumann y de
M orgenstern acerca de los ju eg o s:
1) La idea de representar el posible com portam iento futuro como
un rbol, en el qye varias ram as nacen de cada punto de eleccin;
de este modo el individuo tiene que seleccionar, en cada uno de tales
puntos, la rama a seguir (vase la pg. 64). Este concepto es mucho
m s antiguo que la teora m oderna de los juegos, pues aparece ya en
publicaciones del ao 1893. Es intuitivam ente familiar a la mayora
de los ajedrecistas y a los psiclogos que han realizado el experimento
de las ratas que han de buscar el camino ms conveniente a travs de
un laberinto.
2) La idea de tom ar el minimax (seleccionar la rama que dar
el mejor resultado frente a un adversario malvolo) como definicin
de la eleccin racional en una situacin de competencia (vanse las
pgs. 68 y 69). Tambin este concepto tiene una larga historia. Es
as mismo conocido intuitivam ente por los jugadores de ajedrez, y fue
form alm ente descrito ya, en 1912, por el lgico E rnst Z erm elo7.
3) La idea de servirse de una estrategia m ixta (es decir, de fanfa
rronear para confundir al contrario) dentro de una situacin de compe
tencia, para impedir que los m ovim ientos propios sean descubiertos
pcr el adversario. La principal contribucin del artculo de 1928 de
Von N eum ann es la prueba de que existe siempre una estrategia que es
la m ejor en este sentido.
4) La idea de definir la eleccin racional en las situaciones de

7 Desde luego, todo resulta intuitivam ente obvio despus de ocurrido;

pero 1) y 2) lo son verdaderamente para los jugadores inveterados. Cuando
yo estudiaba en una escuela superior escrib el esquema completo de juego
de un tic-tactoe (es perfectamente manejable si se tienen en cuenta las sim e
tras), a fin de convencerme de que el juego queda en tablas si ambos juga
dores juegan correctamente. Vase, acerca de la teora del juego, de D e n e s
K n i g : Theorie der Endlichen und Unendlichen Graphen (Leipzig, Akadem is
che Verlogsgesellschaft, 1936), cap. 8.
 INTRODUCCION A LA SEGUNDA EDICION NORTEAMERICANA XXVII

competencia con ms de dos jugadores, en relacin con las posibili

dades de form ar coaliciones. Esta fue la nueva idea im portante pro
puesta el ao 1945 con la publicacin de The Theory of Games and
Economtc Behavior. Esta idea ha tenido nicamente un desarrollo es
quemtico y escasa aplicacin hasta ahora.
5) La dem ostracin de que, en presencia de elecciones inseguras,
en las que nicam ente se conoce la distribucin de probabilidad de
resultados, suponer una eleccin coherente equivale a suponer que
quien toma las decisiones tiene una funcin de utilidad fundam ental,
y est eligiendo as para hacer mximo su valor esperado. Esta idea
puede encontrarse ya en el filsofo ingls F rank Ram sey (1926), pero
fue devuelta a la atencin general por la teora de los juegos.
La teora de la eleccin racional en El com portam iento adm inistra
tivo incorpora el punto 1) de esta lista, pero no los 2), 3), 4) y 5), que
caracterizan ms al hombre econmico que al adm inistrativo. E sta
distincin vital ha sido pasada por alto por un crtico tan perspicaz
y benvolo como A ndreas Papandreou, quien ha dicho, hablando de
El comportam iento administrativo, que haba colocado bajo un techo
conceptual nico el concepto de B am ard de organizacin y el con
cepto de Von N eum ann y de M orgenstern de los juegos de estrategia 8.
No puede uno evitar sentirse impresionado por la virtuosidad que
se ha exhibido durante la pasada dcada en este campo, por la belleza
de algunos de los resultados y por la posible aplicacin de estos resu l
tados como reglas norm ativas para la tom a de decisiones en ciertas cir
cunstancias bastante restringidas9. Sin embargo, necesita ponerse en
claro que las teoras de la eleccin hum ana y de la organizacin, des
arrolladas en este volumen, descansan sobre una descripcin del h o m
bre racional muy distinta de la que presentan la teora de los juegos

1 "Some Basic Problems in the Theory of the Firm, en A Su rvey o f C on-

tem porary E conom ics, de Bernard F. Haley (ed.), vol. II (Chicago. Richard
D . Irwin, 1952), pg. 184. Me temo que, en cualquier caso, tendra que rechazar
el mrito de esta proeza, ya que la versin preliminar de E l c o m portam iento
adm inistrativo estaba completa antes que apareciese la T heory o f Games, y n i
camente pude mostrar brevemente las consecuencias que la ltima tena sobre
la primera en la edicin de mi libro del ao 1947. La objecin ms fundamental
es, sin embargo, que Papandreou no acert a advertir la gran diferencia existente
entre las imgenes del hombre racional trazadas por Bernard y por m, por una
parte, y por otra, por los tericos del juego, econom istas y tericos de la decisin
estadstica.
! La mayor parte de nuestras investigaciones en el Carnegie Institute of
Technology acerca de las reglas normativas del control de produccin y de
existencias pertenecen a esta lnea de desarrollo, lo mismo que Jos importantes
progresos que han tenido lugar en 3a programacin lineal. Este asunto se
estudia con mayor detalle en M odels o f M an, op. cit.
XXV1I1 INTRODUCCION A LA SECUNDA EDICION NORTEAMERICANA

y la teora de la decisin estadstica. He esbozado ya esta descripcin

e n la seccin precedente.
Si hemos de encontrar un techo conceptual comn bajo el cual
puedan vivir tanto el hom bre econmico como el hombre adm inistra
tivo, ese techo slo puede incluir el punto 1) de la lista anterior: el
d el esquema o rbol de los posibles com portam ientos futuros. Este
esquem a, cosa notable, proporciona tambin el concepto central de
o tro desarrollo terico de la dcada pasada, que ha atrado amplia
m e n te la aten ci n : la teora de la informacin selectiva, que se debe a
Shannon, W iener y otros. Las teoras del aprendizaje, de Bush-Mos-
teller, emplean a su vez esta misma nocin, derivada probablemente
d e la teora de Shannon. El hecho de que este concepto haya sido
ad ap tad o de m anera independiente en tal variedad de contextos para
sum inistrar la arm azn a una teora d el comportamiento, sugiere que
represen ta el verdadero ncleo de la nueva Z e itg e ist10 del compor
tam iento.

Relacin con algunos progresos actuales en sociologa

El creciente inters dem ostrado por los economistas hacia la elec
cin hum ana ha encontrado su paralelo en la psicologa social y en
la sociologa. Ser conveniente centrar nuestro examen sobre dos voca
b lo s : el de papel y el de accin.
Teora del papel.El concepto del papel sum inistra la explica
cin sociolgica tipo del com portam iento; el capitn se hunde con
su barco porque acept el papel de capitn, y eso es lo que los capi
ta n es realizan en nuestra civilizacin. N o uso mucho este vocablo en
E l com portam iento adm inistrativo, pero pudiera fcilmente haberlo
em pleado si mis hbitos lingsticos se hubiesen formado en la sociolo
ga y no en la ciencia poltica (vanse las pgs. 96 a 98). Sin embargo,
la utilidad del vocablo es lim itada, porque no se le ha definido nunca
con suficiente precisin.
En su significado original de interpretacin de un personaje dram
tico, la palabra papel implica tambin un modelo concreto de com
portam iento. U na m adre no emplea, para hablar, normas establecidas;
su com portam iento como tal se adapta en alto grado a la situacin en
que se encuentra y es contingente a ella. Adems, en el desempeo de

10 He citado nicamente algunos de los ejemplos ms notables de teoras

e n que esta idea de un rbol" del comportamiento ha surgido en los ltimos
aos. Puede seguirse la pista de su aparicin de manera convincente hasta los
primeros desarrollos del lgebra de Boolean, la lgica simblica y la teora
establecida.
 INTRODUCCION A LA SECUNDA EDICION NORTEAMERICANA XXIX

un papel social, hay espacio para toda clase de variaciones tem pera
mentales. Ahora b ie n : los socilogos que se sirven del concepto de
papel sealan todas estas calificaciones, pero no nos dicen cmo he
mos de incorporarlas a la definicin del vocablo y, por tanto, no acier
tan a indicar de qu modo debera ser empleada dicha teora en la pre
diccin del comportamiento.
En esto reside la importancia de mi anterior comentario de que, en
una teora de la eleccin humana, la decisin es una unidad de anli
sis demasiado grande y necesita ser dividida en sus premisas com
ponentes. Las dificultades de la teora del papel desaparecen, si adop
tam os el punto de vista de que la influencia social recae sobre las pre
misas de la decisin. Un papel es la especificacin de algunas de las
premisas, no todas, que entran en las decisiones de un individuo (van
se pgs. 209 y 216). Muchas otras premisas entran tambin en las mis
mas decisiones, incluyendo las premisas informativas y las premisas
temperam entales que expresan la personalidad. Puede predecirse el
comportamiento cuando se conocen (o pueden predecirse) con sufi
ciente detalle las premisas de la decisin. Para algunos propsitos bas
ta el conocimiento de las premisas del papel (por ejemplo, para pre
decir el com portamiento de un polica que ve a un ciudadano desobede
cer las seales de trfico); las premisas informativas, u otras, pueden
ser las fundamentales en otros casos
A menos que se tome la premisa como unidad, la teora del pa
pel cocre peligro de cometer un error, que es precisamente el opuesto
del cometido por la teora econm ica: el de no dejar lugar en el com
portam iento para la racionalidad. Si un papel es un modelo de com
portam iento, ese papel puede ser funcional, desde un punto de vista
social, pero quien lo desempea no puede hacerlo racionalmente; l,
simplemente, representa su parte. Por otro lado, si un papul consiste
en la especificacin de ciertas premisas v a lo r a b a s y fcticas, el que
desempea el papel tendr de ordinario que ejercitar la racionalidad
a fin de alcanzar esos valores. Un papel que se define por premisas
deja espacio para un clculo racional del comportamiento.
Teora de la accin.Cuando llegamos a la teora de la accin, tal
como ha sido desarrollada por Talcott Parsons y sus seguidores, nos

11 Yo me sentira bastante seguro de que lo anterior es un relato razonable

de la relacin entre la teora de la decisin que aqu propongo y el concepto
sociolgico d e papel, si no fuese por el com entario enigmtico de Edward
Shils de que El com portam iento adm inistrativo, en tanto que no es socio
lgico, es un anlisis de las categoras implicadas en la toma de decisiones.
The P resent S ta te o f A m erican Sociology (G lencoe, The Free Press, 1948),
pgina 23.
XXX INTRODUCCION A LA SEGUNDA EDICION NORTEAMERICANA

encontram os con la misma dificultad, aunque quiz en una forma m e

nos aguda. La accin e s una unidad de m enor m agnitud que el pa
p el, pero es com parable con la decisin u.
Parsons, incluso en la Structure o f Social A ction, reconoci lo in
adecuado del acto como unidad de anlisis, y emple un esquema de
"medios-a-fin p ara dividir los actos en sus componentes. Evidente
m ente, ms tarde descubri (lo mismo que yo) que era difcil conciliar
la term inologa m edios-a-fin con los vocabularios econmicos (al
ternativas y consecuencias) para estudiar la accin racional. As, en
T h e Social System , nos. encontram os con una tentativa de acomodar
am bos El elem ento catctico sustituye los fines del viejo esque
m a medios-a-fin; el elemento valorativo representa la funcin de
utilidad del econom ista. A unque la tentativa sea digna d elogio, me
tem o que la term inologa parsoniana (como la ma de los Caps. IV
y V) m uestra todava con dem asiada claridad la lnea de unin de los
conceptos econmicos y psicolgicos de racionalidad.
Con independencia de esta dificultad, nacida de un equvoco entre
el hom bre econmico y el adm inistrativo (o social), encuentro que
las categoras de la teora parsoniana de la accin son insuficientem en
te sutiles y'flexibles para la descripcin del com portam iento. No ha
biendo esquema-rbol del com portam iento, el manejo de la dimensin
del tiem po sale perjudicado, y los dilemas de eleccin son tan escasos
en nm ero que nicam ente reconocen unas pocas clases de com por
tam iento. La orientacin del actor hacia el m undo su escenario, en
lenguaje psicolgicoadm ite casi con seguridad una variedad mucho
ms amplia de la que le proporcionan las cinco variables de modelos
dictom os (lo que le da un total de treinta y dos posibles modelos dis
tintos) de Parsons.
De modo que las conclusiones generales que sacamos acerca de la
teora del papel en general, y de la teora de la accin en particular,
son las m ism as: no es posible construir una teora adecuada del com
portam iento humano si no disponemos de unidades apropiadas de an
lisis. El papel" es una unidad dem asiado am plia; lo mismo el acto
como unidad. La premisa de la decisiD' es una unidad mucho ms

12 A pesar de que las definiciones parsonianas, en especial la de Toward a

General T heory o f A ctio n , estn generalmente expresadas en trminos de accio
nes individuales, los conceptos son aplicados globalmente al conjunto de pape
les e instituciones.
13 The Social S y stem (G lencoe, The Free Press, 1951), pgs. 6-8. La rela
cin de estos trminos con las estructuras de los psiclogos y de los econo
mistas est descrita con algc ms de claridad en Tow ard a General Theory
o A ctio n (Cambridge, Harvard University Press, 1951), pgs. 5-6, 58-60, 71.
 INTRODUCCION A. LA SEGUNDA EDICION NORTEAMERICANA XXXI

pequea que cualquiera de las dos, porque cada decisin especfica im

plica m uchas premisas, y tambin son m uchas las prem isas incorpora
das a la definicin de un solo papel. Es, adems, una unidad plen a
mente compatible con la descripcin del com portam iento a travs del
esquema-rbol de la decisin. La prem isa de la decisin me parece
ahora, en todos sus aspectos, lo mismo que cuando escrib la prim era
edicin de este libro, la unidad apropiada para el estudio del com por
tam iento humano.
Se m e objetar que la crtica que hago d e la teora sociolgica es
puram ente de terminologa. Estoy de acuerdo, pero querra decir varias
cosas en contestacin. En prim er lugar, segn he apuntado en el p re
facio de este libro, la finalidad principal que aqu me propongo es cons
truir un vocabulario. En segundo lugar, la construccin de un vocabu
lario conveniente para la descripcin del com portam iento hum ano es,
probablem ente, la tarea de ms im portancia con que se halla enfrentada
la sociologa. C ito a Lavoisier, que escriba en 1789, cuando la qum ica
era quiz una ciencia tan confusa como hoy lo es la sociologa:
Y como las ideas se conservan y com unican por m edio de palabras, sg u e
se, necesariamente que no podem os mejorar el lenguaje de ninguna ciencia
sin mejorar al propio tiem po la ciencia m ism a; y, por otro lado, no p o d e
mos mejorar una ciencia sin mejorar el lenguaje y la nomenclatura qu e le
corresponde. Por muy ciertos que sean los hechos de una ciencia y por m u y
exactas que sean las ideas que hayamos podido formarnos de esos hechos,
solo podremos comunicar a los dems falsas im presiones en tanto nos falten
las palabras por m edio de las cuales pueden ser expresadas con propiedad.

N o existe proposicin de aritm tica que no pueda ser expuesta, ni

operacin que no pueda ser realizada con los nm eros rom anos tan le
gtimamente como con los arbigos. A pesar de ello, no creo que m u
chos de nosotros quisieran cambiar los ltim os por los primeros. La
sociologa de hoy se encuentra en una etapa muy parecida a la de los.
nmeros romanos. El concepto de la premisa de decisin, que perm ite
la introduccin de la idea del esquema-rbol del com portam iento y p ro
porciona un puente para otros muchos desarrollos contem porneos de
la teora de los juegos, de la teora de la informacin, de la teora del
aprendizaje y de otras semejantes, parece prom eternos la num eracin
arbiga que tanto necesitamos.

ALGUNOS COMENTARIOS MAS

He reunido, en esta seccin final, algunos com entarios adicionales

sobre captulos o pasajes especiales de E l com portam iento adm inistra
tivo. En cada caso, he hecho una referencia al pasaje que se discute.
XXX11 INTRODUCCION A LA SECUNDA EDICION NORTEAMERICANA

L o s proverbios de la Adm inistracin

(C ap. II, pgs. 21 a 36)
La recepcin que se ha concedido a este pasaje es tambin prover
b ia l : No se puede golpear a algo con nada. Casi no se intent con
tro v e rtir lo que se dice en estas pginas; por el contrario, han sido ci
ta d a s frecuentem ente con aprobacin. Por otra parte, los proverbios
siguen ocupando el lugar preem inente que han tenido siempre en las
pginas de los libros de texto elementales sobre Adm inistracin pblica
y direccin industrial. Desde luego, el sustituto que yo propondra para
lo s proverbios (vase la pg. x ix de esta Introduccin) no es tan sen
cillo ni tan apropiado para la racionalizacin como aquellos. Temo, sin
em bargo, que no es probable que los problemas de organizacin sean
solucionados con frases hechas, sino m ediante un anlisis cuidadoso;
y no veo razn, por consiguiente, p ara apartarm e de mi valoracin ori
ginal de ios principios como esencialmente intiles.

D eterm inacin d la importancia relativa de los

d istin to s criterios (Cap. II, pgs. 41 a 43)
N o creo que este pasaje sea una descripcin particularm ente buena
d e la clase de investigacin emprica que se necesita en la A dm inistra
cin. Las organizaciones son estructuras complicadas, y la importancia
d e un factor determ inado en el diseo de tal estructura depender de
m uchas circunstancias. Por esta razn, difcilmente podemos esperar
q u e exista una serie invariable de grados de im portancia para apli
c a rla al problem a. Yo espero que durante m ucho tiempo an la
investigacin en la Adm inistracin se ocupar ms de identificar y
com prender los mecanismos bsicos que estn presentes en los sistemas
d e actividad organizativa que de buscar nmeros para determ inar la
im portancia de estos mecanismos.

H echo y valor (Cap. III)

Este captulo ha levantando com entariosen especial por parte de
los tericos polticosdesproporcionados a su im portancia en el con
ju n to d.el lib ro ; no me agradara contribuir ms a este nfasis errneo.
M is m editados puntos de vista sobre el tema estn expuestoscon
exactitud, aunque algo agriam enteen Development of Theory of
D em ocratic A dm inistratio n : Reply, American Political Science R e
view , junio de 1952.
 INTRODUCCION A LA SECUNDA EDICION NORTEAMERICANA XXX11J

Autoridad (Cap. VII)

No existe consenso actualm ente en la literatura de direccin sobre
cmo debera ser. empleado el vocablo autoridad. Lo lamento, por
que haba esperado que la definicin aqu empleada y derivada de
Barnard ganara un uso corriente, por su evidente conveniencia y
utilidad.
Nace la dificultad de que son m uchos los escritos que no dis
tinguen todava e n tre : 1) una especificacin d e -la serie de comporta
m ientos a los que desean aplicar el vocablo autoridad, y 2) una
especificacin de las circunstancias en las que tales comportamientos
aparecern. N uestra definicin se lim ita a la prim era de ellas, de modo
que es posible establecer proposiciones llenas de sentido, no circulares
y empricas, acerca de las circunstancias en las que ser aceptada la
autoridad y los m otivos que obligan a esta aceptacin.
La autoridad, decimos, existe cuando se aceptan como bases de
decisin las prem isas de com portam iento de otro. Entonces podemos
preguntar con sentido: " P o r q u ? Si fusemos a llam ar autoridad
a esta aceptacin solo cuando est m otivada por su legitimidad, el
porqu" resultara tautolgico. Desde luego, podram os haber emplea
do otra palabra (p. ej., inflqencia) ; pero ninguna o tra nos pareci,
ni nos parece, tan apropiada como la de autoridad.

Eficiencia (Cap. IX)

Tengo ahora la sensacin de que en este captulo he cedido dema-
siado terreno a la racionalidad om nisciente del hom bre econmico.
La ausencia de un comn num erador, exam inada en las pgs. 170
y 171, hace que el criterio de eficacia, en la form a que asum e en este
captulo, sea aplicable principalm ente a decisiones de nivel bastante
bajo. Mis opiniones actuales estn expuestas con mayor plenitud en el
captulo sobre la eficiencia (Cap. XXIII) de Public A dm inistration M,
y en mi artculo titulado A Bchavioral M odel of Rational Choice,
al que me he referido antes.

Identificacin (Cap. X)
El problem a de terminologa es aqu tan difcil como en el caso de la
autoridad. En conjunto, el vocablo identificacin ha m ostrado
tendencia a conservar sus significados freudianos ms estrechos, habin-

14 H . A. Simn, D. W. Sm ithburg y V. A . Thom pson: P ublic A dm in is

tration (de N ueva York, Alfred A . Knopf, Inc., 1950).
S IM O N . I II
XXXIV INTRODUCCION A LA SECUNDA EDICION NORTEAMERICANA

dose empleado ms am pliamente el de "lealtad en relacin con los

fenmenos examinados en este captulo.
Ms im portancia que la cuestin terminolgica tiene el problema
de proporcionar una buena explicacin psicolgica al mecanismo de
identificacin. Me siento inclinado actualm ente a subrayar los facto
res cognoscitivos (vase el estudio del enfoqe de la atencin en las
pgs. 200 y 201) oon mayor fuerza todava que en el captulo en
cuestin.
Esa fue, desde luego, mi inclinacin original; pero me sent
dom inado por la costumbre, corriente en psicologa social, de prefe
rir siempre los mecanismos explicativos de tipo afectivo a los cognos
citivos. A s tam bin se dio en el captulo X dem asiado nfasis a los
lmites de la racionalidad", como explicacin de la formacin de
subfinalidades y de lealtades hacia las subfinalidades, y, como conse
cuencia, qued algo oscurecida la estrecha dependencia que este cap
tulo tiene con el captulo V.
Podra describirse de esta manera el mecanismo de identificacin
o, por lo menos, su aspecto cognoscitivo:
1. Las finalidades de alto nivel proporcionan escasa orientacin
para la accin, porque es difcil m edir su grado de realizacin y los
efectos de las acciones concretas sobre ellas. As, pues, las finalida
des amplias (p. ej el beneficio a largo plazo, el bienestar p
blico, etc.) resultan no operativas, y no proporcionan el comn
num erador mencionado, en el captulo sobre la eficiencia, como esen
cial para una eleccin entre alternativas.
2. P or consiguiente, las decisiones tienden a tom arse de acuerdo
con las finalidades de ms alto nivel que resulten operativas, las fina
lidades ms generales a las que puede referirse la accin de una
manera claram ente definida y que proporcionan una base para la
valoracin de lo realizado. Las finalidades operativas proporcionan
el ncleo alrededor del cual cristaliza el modelo simplificado del mundo
del adm inistrativo. Este considera los asuntos que se encuentran rela
cionados directam ente, en una medida razonable, con dichas finali
dades, y desecha o ignora los dems.

Las expectativas como factores del comportamiento

social (pgs. 238 y 239).
' La teora de los juegos ha proyectado considerable luz sobre los pro
blemas examinados en estas pginas. Es posible dem ostrar ahora que,
en la mayora de las circunstancias, el hecho de que la gente reaccione
ante las predicciones anunciadas pblicamente, no impide que se hagan
 INTRODUCCION A LA SECUNDA EDICION NORTEAMERICANA XXXV

tales predicciones de modo que, en realidad, se confirmen. El argu

mento es bastante tcnico y matemtico, y yo rem ito al lector a mi
artculo sobre "Bandwagon and Underdog Effects and the Possibility
of Election Predictions (Public Opinion Quarterly, otoo de 1954).

REFERENCIAS ADICIONALES

Finalm ente, enum ero a continuacin algunos de mis libros y a rtc u

los, publicados desde que apareci la prim era edicin de est libro, que
se refieren a los temas examinados en l. A lgunas de estas publicaciones
son informes de trabajos empricos, otros representan tentativas de
continuar las teoras desarrolladas aqu y, en cierto nmero de casos, de
expresarlas en forma matemtica.
Un nm ero romano al lado de una referencia indica que esta se re la
ciona especialmente con el captulo de El comportamiento adm inistra
tivo que lleva ese nmero. Un asterisco indica que el artculo en cuestin
ha sido reimpreso en una coleccin de mis ensayos, M odels o f M an,
publicado por John W iley & Sons en 1956.

A Comment on The Science of Public A dm in istration , Public A dm in istra tio n

R eview , 7:200-203 (verano de 1947) (II).
(Con D. W. Smithburg y V. A. Thompson) P ublic A dm in istration (Nueva Y ork:
Alfred A. Knopf, Inc., 1950).
"Modern Organization Theories, A dvan ced M anagement, 15:2-4 (octubre
de 1950).
The Analysis of Promotional Opportunities, Personnel, 27:282-85 (enero
de 1951).
A Formal Theory of the Employment Relationship, Econom etrica, 19:293-305
(julio de 1951) (VID*.
On the Application of Servomechanism Theory in the Study of Production
Control, Econom etrica, 20: 247-68 (abril de 1952) (V)*.
A Formal Theory of Interaction in Social Groups, A m erican Sociological
R eview , 17:202-11 (abril de 1952) (VI)*.
Development of Theory of Dem ocratic Adm inistration: Reply, A m erican
P olitical Science R eview , 46:494-96 (junio de 1952) (III),
Comments on the Theory o f Organizations, Am erican Political Science R e
view , 46:1130-139 (diciembre de 1952) (II).
A Comparison of Organization Theories, The R eview of Econom ic S tu d ie s,
20:40-48 (1952-1953, num. 1) (VI)*.
Birth of an Organization: The Economic Cooperation Administration, P u
blic A dm inistration R eview , 13-227-36 (otoo de 1953) (V, XI).
N otes on the Observation and Measurement o f Political Power", Journal o f
Politics, 15:500-16 (noviembre, 1953) (VII)*.
XXXVI INTRODUCCION A LA SECUNDA EDICION NORTEAMERICANA

(C on G. Kozmetsky, H . G uetzkow y G. Tyndall) Centralization v. D escentraliza-

tio n in Organizing th e C ontrollers D epartm en t (Nueva York: The Con-
trollership Foundation, 1954) (VIII, XI).
" S taff and M anagement Controls, Annals of the Am erican A cadem y of P oli
tical] and Social Science, 292:95-103 (marzo de 1954) (XI).
Bandw agon and Underdog Effects and the Possibility of Election Predictions",
P u b lic Opinion Quarterly, 18:245-53 (Fall, 1954) (Apndice)*.
(C on Kozmetsky, G uetzkow y Tyndall) Organizing for Controllership: Cen
tralization and Decentralization", The C ontroller, 33:11-13 (enero de 1955)
(V III, XI).
(Con H. G uetzkow) A M odel of Short- and Long-Run Mechanisms Involved
i n Pressures Toward Uniform ity in Groups, P sychological R eview , 62:56-68
(en ero de 1955) (VIII, X)*.
A Behavioral M odel of Rational Choice", Q uarterly Journal of Econom ics,
6 9 :9 9 -1 1 8 (febrero de 1955) (IV, V)V
"Fram ework of a Theory of the Firm: C om m ents, cap. 2, apndice B. en
T h e Business E nterprise as a Subject for Research, por Howard Bowen
(Social Science Research Council, Pamphlet No. 11), pgs. 43-46 (II).
(Con H. G uetzkow) The Impact of Certain Communication N ets Upon Orga
nization and Performance in Task-Oriented Groups , M anagem ent Science.
1 :233-50 (abril-julio de 1955) (VIII, XI).
R ecent Advances in Organization Theory, cap. 2. en Research F rontiers in
P o litic s and G overnm ent: Brookings Lectures, 1955 (W ashington: The Broo
k in gs Institution, 1955) (II, V).
O rganization Structure-End or M eans?, Sem inars on A dm in istration for Pu-
b lic-H ealth Service Executives (W ashington: Public Health Service, 1955).
p ig in a s 1-6 (XI),
Com portem ent organisationnel et Com portem ent rationnel. Connaissance de
lH om m e, nms. 12-13, pgs. 87-98 (agosto-septiem bre de 1955) (IV, V).
R ational Behavior and Organization Theory, en T rends in Econom ics (Univer
s ity Park, Pa. : Pennsylvania State University, Bureau of Business Research,
1955) (IV, V).
(Con H. G uetzkow) M echanisms Involved in Group Pressures on Deviate
M em bers", British Journal of S tatistical P sychology, 8:93-102 (noviembre
d e 1955) (VIII, X )V .
Rational C hoice and the Structure of the Environm ent, Psychological Review ,
6 3 :1 2 9 -3 8 (marzo de 1956) (IV, V)*.
 PR O L O G O A LA PRIMERA EDICION
NORTEAM ERICANA

El profesor Simn nos proporciona en este libro una contribucin

im portante a la ciencia social relativa a la organizacin formal y a la Ad
ministracin. Como l dice en el prefacio, su objetivo es construir un jue
go de herram ientasun juego de conceptos y un vocabularioque sir
van para describir una organizacin y la manera de trabajar de una or
ganizacin adm inistrativa. Su inters se cen tra prim ordialm ente en el
campo de la Adm inistracin pblica; pero, con objeto de realizar su
propsito de manera adecuada, ha tomado en cuenta la experiencia
de otras clases de organizaciones formales, tales como las organizacio
nes militares, comerciales, industriales y las privadas que no buscan
un beneficio m aterial. Esto hace que sus conclusiones resulten de apli
cacin general y que su trabajo sea til para describir el comportamien
to adm istrativo en todos los tipos de organizaciones.
Por muy til que pueda ser este juego de herram ientas para los pro
psitos cientficos, el valor principal que tiene la exposicin del profesor
Simn para el lector en general y para los hom bres de negocios est
en la claridad, comprensin y generalidad con que describe la organi
zacin, los procesos ejecutivos, la naturaleza de la decisin y los ele
m entos de valor y de hecho que entran en las decisiones. Su xito a
este respecto es notable. Yo he tenido una larga experiencia como
ejecutivo en organizaciones de negocios gubernam entales, y privadas
sin fines lucrativos, y este libro reproduce lo que he comprobado que es
comn a todas y lo que, en este sentido, es esencial en toda organizacin
y administracin. Posee la sensacin exacta. sto significa que la
manera de ver el profesor Simn la estructura de la accin organizada
est de acuerdo con mi experiencia. Por eso yo la considero acertada,
y, aun cuando no sea siempre final o exhaustiva, creo que quienes
comprendan esta estructura la encontrarn provechosa y no condu
cente a error. Para aquellos que tienen poca experiencia y conoci
miento de la organizacin, el tratam iento que el profesor Simn da
al tema resultar esclarecedor y debera librarlos de muchas nociones
falsas que corren, por ejemplo, acerca del poder, de la autoridad y
de los incentivos. E sto resulta, por s mismo, un im portante servicio.
Pero la generalidad conseguida trae como consecuencia que las con-
XXXVII
XXXV1I1 PROLOGO A LA PRIMERA EDICION NORTEAMERICANA

clusiones sean muy abstractas. A pesar de que el estilo del profesor

Simn resulta sencillo y de que nos proporciona muchos ejemplos
concretos, el carcter forzosamente abstracto del tratado me lleva a
agregar unas pocas observaciones sobre la funcin de una obra de esta
clase para los hom bres de negocios que diariam ente se enfrentan con
situaciones concretas.
H e credo conveniente reconocer tres niveles completamente distin
tos de experiencia y de conocimiento de las organizaciones. El pri
mero es el nivel del com portam iento concreto en situaciones espec
ficas. A qu el com portam iento es, en gran parte, habitual y responde y
se adapta inconscientem ente; si no fuera as, la verdad es que tal
com portam iento cambiara y resultara ineficaz. En este nivel la expe
riencia es el maestro, y lo que nosotros adquirimos, ms que conoci
mientos, es saber hacer. Adems, podem os tener tantas esperanzas
de gobernar dicho com portam iento m ediante el conocimiento de los li
bros como de controlar nuestras funciones corporales por medio de la
lectura de la fisiologa. Desde luego, lo que tiene lugar en este nivel de
experiencia es un campo apropiado para el estudio, y tal estudio es til
para los propsitos cientficos y para la diagnosis, la teraputica y la
prevencin. El profesor Simn indica esto cuando trata de la orga
nizacin no formal, un ejemplo de este nivel de experiencia organiza
tiva.
El segundo nivel de experiencia es el de la prctica de la organi
zacin especfica. Al decir esto me refiero a las lneas de organizacin,
las polticas im perantes, las reglas y las reglamentaciones, los siste
mas de com portam iento, etc., dentro de una organizacin especfica. A
pesar de que una gran parte de todo ello se recoge por escrito en cual
quier organizacin y puede ser estudiado, queda mucho como ley no
escrita que puede aprenderse, principalm ente por la observacin nti
ma y la experiencia. No existe duda de que, en ocasiones, la experiencia
y el conocim iento generales capacitan a ciertos hom bres para compor
tarse con eficacia en tales organizaciones especficas, sobre todo si se
ven apoyados por hom bres que disponen de una larga experiencia espe
cfica de la organizacin. Pero, en general, solo puede adquirirse un
conocimiento efectivo del trabajo de una organizacin especfica tra
bajando d entro de la misma. No podemos esperar que los hombres
tengan una comprensin del com portam iento com petente de estas orga
nizaciones especficas como no sea haciendo dentro de ellas sus ca
rreras.
Corresponde hacer aqu dos observaciones generales. Una es que
 PROLOGO A LA PRIMERA EDICION NORTEAMERICANA XXXIX

toda organizacin dispone de un lenguaje organizativo propio, y e s

preciso aprender su uso y su, significado. La otra es que el com por
tam iento adolece, a menudo, de falta de coherencia con el lenguaje
empleado para describirlo. Por ejemplo, creo que, en la mayora d e
las buenas organizaciones adm inistrativas, el comportamiento est en
consonancia con la teora de la autoridad, tal como la expone el p ro
fesor Sim n; pero los principios de la autoridad, tal como se expresan
en dichas organizaciones, son habitualm ente ms bien legalistas y care
cen de coherencia con el com portamiento. El dao que nace de sem e
jante estado de cosas lo produce menos la falta de comprensin, por
causa de una exposicin errnea, que la tentativa frecuente de regir
el com portam iento sobre la base de una falsa filosofa.
El conocimiento de una ciencia de la organizacin y de la adm i
nistracin nunca puede ser sustituto de la experiencia concreta dentro
de una organizacin especfica. La utilidad que los conocimientos m s
generales tienen para los directivos de una organizacin procede de la
comprensin racional que les da del comportamiento, la cual e st
basada principalmente en la prueba y en el error, o sea en la experiencia
repetida. Su uso prctico inm ediato es lim itado; su valor prctico
ltim o es grande, porque agudiza la observacin, evita el olvido d e
factores im portantes, proporciona las ventajas de un lenguaje m s
general y reduce la incoherencia entre el com portamiento y su
descripcin verbal.
El tercer nivel de conocimientos es, desde luego, el nico que se ilus
tra en este libro. No dir de l nada ms. Pero qu es lo que
justifica la creencia de que puede alcanzarse un conocimiento general
del comportamiento o de la organizacin adm inistrativa? El profesor
Simn no ha dem ostrado esto, ni lo han dem ostrado otras personas
que han trabajado en este campo. Nos limitamos a afirm arlo o a darlo
por supuesto. Yo slo puedo exponer brevem ente la base de mi creen
cia. Las abstracciones del profesor Simn me han parecido slidas,
porque expresan aspectos de mi propia experiencia, en una extensa
variedad de condiciones. El rector de una Universidad me dice que
su principal dificultad organizativa es aquella que es, desde luego,
caracterstica de las universidades. Luego me describe un problem a
que yo he encontrado un centenar de veces, pero nunca en una Univer
sidad. Escucho al comandante general del Cuerpo de T ransportes
Areos, que pronuncia una conferencia sobre los problemas de orga
nizacin de este Cuerpo. Nunca he tenido experiencia m ilitar; es poco
lo que he ledo acerca de la organizacin militar, y, sin embargo, le
XL PROLOGO A LA PRIMERA EDICION NORTEAMERICANA

com prendo casi perfectam ente. Yo pronuncio una conferencia, mal titu
la d a Los principios de la Organizacin, en la Escuela de Guerra
A rea. Las preguntas y la discusin que se produce durante la hora
siguiente indican que me he hecho entender bastante bien. Tal expe
riencia sirve de base a la. creencia de que es posible distinguir, en una
gran variedad de organizaciones, los principios abstractos de la estruc
tu ra y, en ltim o trm ino, establecer los principios de organizacin
general.
C h e s t e r I. B a r n a r d
 PREFACIO A LA PRIMERA EDICION
NORTEAMERICANA

Este estudio representa una tentativa de construir instrum entos ti

les para mi propia investigacin en el campo de la Administracin
pblica. Naci de mi convencimiento de que no poseemos todava, en
este terreno, los instrum entos lingsticos y de concepto adecuados
para describir, de manera realista y significativa, ni siquiera una
sencilla organizacin adm inistrtiva; es decir, para describirla de una
manera que nos proporcione la base para un anlisis cientfico de la
eficacia de su estructura y de su funcionamiento. Pocos son, entre los
estudios de organizaciones adm inistrativas que yo he ledo, los que han
captado y descrito con palabras la verdadera carne y sangre de una
organizacin, y menos an los que me han convencido de que sus con
clusiones, a propsito de la eficacia de la organizacin o de las recomen
daciones para su mejora, podran ser debidamente deducidas de las
pruebas presentadas.
Las respuestas a la edicin prelim inar de este libro y a varios de
los artculos publicados en relacin con l dem uestran que estas dudas
no son solo mas, sino que las comparten muchos prcticos e investi
gadores del campo de la administracin. Este estado de cosas consti
tuye una seria acusacin contra nuestra ciencia, y contra nosotros
mismos como cientficos. La validez de un experimento de qumica
su autoridad cientficase deriva de su posibilidad de ser reprodu
cido, y resulta completamente intil si no se le describe con suficiente
detalle para que sea repetido. En la administracin, hasta el momento,
estamos muy imperfectamente capacitados para decir lo que ha ocu
rrido en nuestros experimentos adm inistrativos, y ms an para ase
gurar que se puedan reproducir.
A ntes de establecer principios inm utables de administracin, de
bemos ser capaces de describir exactamente, con palabras, el aspecto
que presenta una organizacin adm inistrativa y su forma de trabajar.
He tratado de construir, como base de mis propios estudios en admi
nistracin, un vocabulario que perm ita tal descripcin, y este volumen
recoge las conclusiones a que he llegado; conclusiones que no consti
tuyen una teora de la administracin, porque, salvo unas pocas
afirmaciones que presento a manera de hiptesis, no establezco princi-
XLI
XLII PREFACIO A LA PRIMERA EDICION NORTEAMERICANA

pios de adm inistracin. Si alguna teora queda implicada, es la de

que la tom a de decisiones constituye el ncleo de la adm inistracin y
que el vocabulario de la teora adm inistrativa debe derivarse de la lgica
y de la psicologa de la eleccin hum ana.
Espero que este volumen resulte de alguna utilidad a tres grupos
de personas: en prim er lugar, a las personas que se ocupan de la
ciencia de la adm inistracin, las cuales podrn encontrar en l algunos
m todos aplicados de descripcin y anlisis de organizacin; en se
gundo lugar, a los adm inistrativos prcticos, a quienes puede resultar
til en ocasiones para pensar en la adm inistracin a ese tercer nivel
de generalizacin del que habla en seor Barnard en su Prlogo;
en tercer lugar, a los estudiantes graduados y subgraduados que deseen
aadir a sus libros de texto un estudio ms ceido de los procesos de
com portam iento que forman la verdadera tram a y urdim bre de la ad
ministracin.
H e r b e r t A . S im n
Diciembre de 1944.
 RECONOCIM IEN TO

Y, ciertamente, haba m uchos otros... de lo s

que yo haba asimilado una palabra, una m ira
da, pero de los cuales, como seres individua
les, no recordaba nada; un libro es un gran
cem enterio en el cual, en su mayor parte, lo s
nombres de las tumbas se han borrado.
M a r c e l P r o u s t : El tiem po recobrado.

Durante los ocho aos en que este libro, o partes de l, han estado
en preparacin, la lista de personas a quienes debo ayuda, crtica y e st
mulo ha crecido en proporciones abrum adoras. Espero ser perdonado
por singularizar unos pocos a quienes he pedido ms frecuentem ente
ayuda, ya que no meesposible nom brar a muchos otros que me la han
prestado.
Estoy en duda, en prim er lugar, con todo el claustro de profesores de
la Universidad de Chicago, que supo hacer de su institucin, cuando
yo estudiaba all, un campo de estmulo intelectual, pero particularm en
te con Mr. Clarence E. Ridley, con el difunto profesor Henry Schultz y
el profesor Leonard D. W hite. Entre los colegas y amigos que han ledo
y criticado los primeros bocetos o la edicin prelim inar del libro debo
mencionar a los seores Lyndon E. A bbott, H erbert Bohnert, M ilton
Chernin, William R. Divine, H erbert Emmerich, V ictor Iones, A lbert
Lepawsky, Lyman S. Moore, Richard O. Niehoff, C harner M arquis
Perry, C. H erm n Pritchett, Kenneth J. Seigworth, Edwin O. Stene,
John A. Vieg, W illiam L. C. W heaton y a los miembros del Public
A dm inistraron Discussion Group. El seor H arold Guetzkow se
mostr, como siempre, mi excepcionalmente severo y til crtico.
Con el seor C hester I. Barnard tengo una deuda especial: p ri
mero, por su libro The Functions o f the Executive, que ha ejercido
una primordial influencia sobre mis ideas acerca de la adm inistracin ;
segundo, por la extrem adam ente cuidadosa revisin crtica que hizo
de la versin prelim inar de este libro, y, finalmente, por su Prlogo
a la presente edicin.
Varios captulos de este libro han sido publicados, en total o en
jarte, como artculos separados. Los captulos I y II estn sacados en

X LIII
XLIV RECONOCIMIENTO

g ran parte, de artculos de la Public A dm inistration Review, mientras

q u e ciertas secciones del captulo IX se publicaron primero en Public
M anagem ent.
Me apresuro a pronunciar la acostum brada absolucin, relevando a
to d a s las personas mencionadas anteriorm ente de responsabilidad por
lo q u e yo he escrito; pero no puedo absolverlas de la responsabilidad
de proporcionarm e las fuentes de inspiracin de las cuales se deriva este
libro.
H. A. S.
IN D IC E G E N E R A L
 INDICE GENERAL

Prlogos:

I n t r o d u c c i n a l a s e g u n d a e d ic i n n o r t e a m e r i c a n a .................. P g. ix

E s tr u c tu r a d e l lib ro ........................................................................................... x
L ec c io n e s d e o rg a n iz a c i n ........... xm
a O rg a n iz a c i n f re n te a p e r s o n a lid a d ............................................... x iv
El sig n i c a d o d e o r g a n iz a c i n ............................................................. xv
E s tu d io d e la o rg a n iz a c i n : id e n tif ic a c io n e s ................................ xvi
E s tu d io d e la o rg a n iz a c i n : la a u to r id a d ................................. xvn
E s tr u c tu r a d e la o r g a n iz a c i n : la s g ran d es c u e s t i o n e s xvm
E l c o m p o rta m ie n to a d m in is tra tiv o y la c ie n c ia c o n te m p o r n e a del
c o m p o rta m ie n to (B eh av io ral S cience) ........................................ xxi
E l c o m p o rta m ie n to ra c io n a l y la A d m i n i s t r a c i n ......................... xxi
L os lm ite s d e la ra c io n a lid a d ............................................................. xxm
R e la c i n d e la te o r a fo rm a l d e la to m a d e d e c is io n e s c o n lo s
p ro g re s o s a c t u a l e s .................................................................... xxv
R e la c i n c o n a lg u n o s p ro g re so s a c tu a le s e n s o c i o l o g a xxvm
A lg u n o s c o m e n ta rio s m s ................................................................................. XXXI
L o s p ro v e rb io s d e la A d m in is tra c i n ............................................... xxxn
D e te rm in a c i n d e la im p o rta n c ia re la tiv a d e lo s d is tin to s c r i
t e r i o s .......................................................................................................... XXXII
H e c h o y v a l o r .................................................................................. xxxn
A u to r id a d .................. xxxm
E ficien cia ......................................................................................................... xxxm
I d e n t i f i c a c i n .................................................................................................. xxxm
L as e x p e c ta tiv a s c o m o fa c to re s d e l c o m p o rta m ie n to so c ial ... x x x iv
R e fe re n c ia s a d ic io n a le s ................................................................................... xxxv

P r logo a l a . pr im er a e d ic i n n o r t e a m e r ic a n a ....................................... xxxvn

P r e f a c io a la pr im er a ed ic i n n o r t e a m e r ic a n a ........................ ; .......... xli

R e c o n o c im ien to ......................................................................................................... x l iii

C a p . I. L a toma de d e c is io n e s y la o r g a nizaci n a d m in ist r a t iv a . 3

La to m a d e d e c isio n e s y la eje c u c i n de las m i s m a s ......................... 3

E le c c i n y c o m p o rta m ie n to ........................................................................ 5
V alo r y h e c h o en la d e c i s i n .......................................................................... 6
La to m a d e d e c isio n e s en el p ro c e so a d m i n i s t r a t i v o ......................... 9
F o rm a s d e la in flu e n c ia o r g a n i z a t iv a ............................................................ 12
El e q u ilib rio d e la o r g a n i z a c i n ................................................................... 17
O rg a n iz a c i n d e este v o lu m en .................................................................... 19

X LV Il
X LVIII INDICE GENERAL

C a p . II. A l g u n o s pr o b lem a s d e la teo r a a d m in is t r a t iv a 21

A lg u n o s p rin c ip io s a d m in is tr a tiv o s a c e p ta d o s ..................................... 21

E s p e c ia liz a c i n ............................................................................................... 22
U n id a d d e m a n d o ......................................................................................... 23
A lc a n c e d e l c o n tro l ............................................................................ ... 26
O rg a n iz a c i n p o r fin a lid a d , p o r p ro c e so , p o r c lie n te la y p o r
l u g a r .................................. ................................................................................ 28
E l c a lle j n s in sa lid a d e la te o r a a d m i n i s t r a t i v a ............................. 35
U n e n fo q u e d e la te o r a a d m i n i s t r a t i v a ...................................................... 36
L a d e s c rip c i n d e las s itu a c io n e s a d m i n i s t r a t i v a s ............................. 36
L a d ia g n o s is d e las situ a c io n e s a d m i n is tr a t iv a s ....................................... 38
D e te rm in a c i n d e la im p o rta n c ia re la tiv a d e lo s d is tin to s c ri
te rio s ................................................................................................................... 41

C a p . I II. H e c h o s y v a lo res en la tom a d e d e c is io n e s ........................ 44

D istin c i n e n tr e el s e n tid o t c tic o y el se n tid o t i c o ............................... 44

V a lo ra c i n d e la s d e c i s i o n e s ........................ ........................................ 46
El c a r c te r m is to d e la s a firm a c io n e s tic a s ... ......................... 48
P a p e l d e l ju ic io e n la d e c i s i n ......................... ........... ................ 49
lu ic io s d e v a lo r e n la d ir e c c i n p r i v a d a ....................................... 50
P o ltic a y a d m i n i s t r a c i n .................................................................................. 51
V a g u e d a d d e la d is tin c i n e n tr e p o ltica y a d m in istra c i n . 52
El le g isla d o r y el a d m i n i s t r a t i v o ................................................................... 55
U n a n o ta s o b re t e r m in o lo g a ...................................................... 57
C o n c l u s i n ......................................................................................... ............... 58'

C a p . IV . L a raciona lid ad en e l c o m po r ta m ie n to a d m in ist r a t iv o . 59

M e d io s y f i n e s ....................................................................................................... 60
L a je ra rq u a d e f i n e s ................................................................................... 60
L im ita c io n e s d e l e s q u e m a m e d io s - a - f in .............................................. 62
A lte r n a tiv a s y c o n s e c u e n c i a s .......................................................................... 64
A lte r n a tiv a s d e c o m p o r t a m ie n t o ............................................................ 64
T ie m p o y c o m p o rta m ie n to ..................................................................... 65
C o n o c im ie n to y c o m p o rta m ie n to ...................................................... 66
C o m p o rta m ie n to d e g ru p o ........................................................................... 68
V a lo r y p o s i b i l i d a d ............................................................................................... 70
E l sis te m a d e v a lo re s. L as su p e rfic ie s d e u t i l i d a d ......................... 71
R e la c i n d e v alo r, e x p e rie n c ia y c o m p o r ta m ie n t o ......................... 71
D e fin ic io n e s d e la r a c i o n a l i d a d .................................................................... 73
C o n c l u s i n ............................................................................................................... 74

C a p . V . L a ps ic o l o g a de la s d e c is io n e s a d m in ist r a t iv a s ................. 76

L os lm ite s d e la ra c io n a lid a d ........................ ... 77

I m p e rfe c c i n d e l c o n o c i m i e n t o ............................................................. 78
D ific u lta d e s d e la a n t i c i p a c i n ............................................................. 80
El a lc a n c e d e las p o sib ilid a d e s d e c o m p o r t a m ie n to ........................ 80
C o m p o rta m ie n to fin a lista d e l i n d i v i d u o ..................................................... 81
 INDICE GENERAL XLiX

D o cilid d ................................................................................................................ 81
C a ra c te rs tic a s d e la d o c ilid a d h u m a n a .................................................... 82
M e m o r i a ................................................................................................................... 84
H b ito ...................................................................................................................... 84
P a p e l d e lo s e s tm u lo s p o s i t i v o s ................................................................... 86
D e te rm in a n te s d e l m e d io a m b ie n te p sic o l g ico ............................... 89
Los m e c a n ism o s d e p e rsis te n c ia d e l c o m p o r ta m ie n t o ........................ 91
In te g ra c i n d e l c o m p o r t a m ie n to ......................................................................... 92
T ip o s d e d e c is io n e s g e n e r a le s .......................................................................... 93
El p ro c e so p l a n i f i c a d o r ....................................................
La f u n c i n d e la o rg a n iz a c i n s o c i a l ........................................................... 96
M e can ism o s d e in flu e n cia o r g a n i z a t i v a ...................................... 98
El p ro c e so d e c o o r d i n a c i n .......................................................................... 99
S u m a rio ....................................................................................................................... 104

C a p . V I. E l e q u il ib r io d e la o r g a n iz a c i n ............................................... 105

A lic ie n te s ... ......................................................................................................... 105

T ip o s d e p a r tic ip a n te s en la o r g a n i z a c i n ............................................... 106
L as fin a lid a d e s d e la o rg a n iz a c i n c o m o a lic ie n te s ............................... 107
A p lic a c i n a los tip o s especficos de o r g a n i z a c i n ......................... 108
A d a p ta c i n d e l o b je tiv o de la o r g a n i z a c i n ........................................ 109
La le a lta d d e lo s em p le a d o s a l o b je tiv o d e la o rg a n iz a c i n ... 109
In c e n tiv o s p a ra la p a rtic ip a c i n d el e m p le a d o . . . ................................ 110
V a lo re s d e riv a d o s d e l v o lu m en y c re c im ie n to d e la o rg a n iz a c i n ... 112
E q u ilib rio y eficien cia d e la o r g a n i z a c i n ............................................... 113
El e q u ilib rio e n las o rg a n iz a c io n e s c o m e rc ia le s ......................... 114
El e q u ilib rio e n los o rg an ism o s g u b e r n a t i v o s ................................ 115
El e q u ilib rio en las o rg a n iz a c io n e s p riv a d a s sin fines lu c ra tiv o s. 115
E le m e n to s c o m u n e s .................................................................................... 116
El c r ite rio d e eficien cia ............................................................................ 116
C o n c l u s i n ............................................................................................................... 116

C a p . V II. E l p a p e l d e la a u t o r id a d ............................................................. 118

La a u to r id a d ............................................................. : ............................................ 120

D istin c i n n tre in flu e n cia y a u t o r i d a d .............................................. 121
La a u to r id a d y la ltim a p a l a b r a ...................................................... 123
Las sa n c io n e s d e la a u t o r i d a d ......................................................... ... 124
L m ites d e la a u to r id a d ........................................................................... 127
Los u so s d e ,la a u t o r i d a d ........................ ...................................................... 128
R e s p o n sa b ilid a d ............................................................................................ 129
P e ric ia ................................................................................................................ 131
C o o rd in a c i n .................. '................................................................... 133
U n id a d d e m a n d o ...................................... ...................................................... 134
La je ra rq u a d e la a u to r id a d ................... ....................................... 135
D iv isi n d e a u t o r i d a d ................................................................................. 136
C a t e g o r a ........................................................................................................... 139
L a a p lic a c i n de sa n c io n e s .............................................................. 139
C o m e n ta rio s f i n a l e s ........................................................................ .......... 140
O rg a n iz a c i n fo rm a l y ijo f o r m a l ................................................................... 141
L INDICE GENERAL

La p sico lo g a y la te o r a de la a u to r id a d ............................................... 142

S u m a rio ...................... 144

C a p . V III. C om u nicaci n ................................................................................... 147

N a tu ra le z a y fu n c io n e s d e la c o m u n ic a c i n ....................................... 147
C o m u n ic a c i n fo rm a l y n o f o r m a l ............................................................. 150
M e d io s d e c o m u n ic a c i n f o r m a l ............................................................ 150
C o m u n ic a c io n e s n o f o r m a l i ? ................................................................... 153
La m o tiv a c i n p e rso n a l y la c o m u n ic a c i n ...................................... 155
R e c e p tiv id a d p a ra la s c o m u n ic a c i o n e s .............................................. 156
O rg an o s esp e c ia liz a d o s de c o m u n ic a c i n ..................................... 157
O rg a n iz a c i n d e to s c e n tro s de d e c i s i n ........................................ 157
D e p s ito s d e m em o ria de la o rg a n iz a c i n ................................ 158
F a c ilid a d e s d e i n v e s ti g a c i n ................................................................... 159
E l e n tr e n a m ie n to y la c o m u n ic a c i n ............................................................ 161
C o n c lu s i n .............................................................................................................. 162

C ap . I X . E l c r it e r io d e e f i c i e n c i a .............................................. 164

La n a tu ra le z a d e la e c ie n c ia .................................................................... 164
El e le m e n to c o ste en la d e cisi n ' ............................................... 165
V a lo re s p o sitiv o s e n la d e c i s i n ............................................................ 167
U n d e n o m in a d o r c o m n p a ra el v a lo r : el c r ite rio d e la e fi
c ie n c ia ........................................................................................................ 170
N o ta so b re el v o c a b lo e f ic ie n c ia ...................................................... 171
i U n a a n a lo g a e c o n m i c a ............................................................ 173
C rtic a s d el c r ite rio d e e c ie n c i a ................................................................... 174
E ficien cia m e c n i c a ......................................................................... 174
El fin ju stifica lo s m e d i o s .................................................................... 174
E ficien cia im p lacab le .................................................................. 175
P re fe re n c ia s v a lo ra tiv a s ........................................................................... 176
E le m e n to s f c tic o s de la d ecisi n ............................................................. 178
La d e te rm in a c i n d e las fu n c io n e s de p ro d u c c i n social ... 180
La fu n c io n a liz a c i n e n re la c i n co n la e c i e n c i a ................................ 181
El v alo r y lo s lm ite s d e la fu n c io n a liz a c i n ................................ 182
E sp e c ia liz a c i n p o r rea y por c li e n te l a .................................. 183
La eficien cia y el p r e s u p u e s to .................................................................... 183
Im p ro p ie d a d d e lo s h a b itu a le s m c to d o s de p r e s u p u e s t o 184
El p re s u p u e s to a la rg o p l a z o ................................................................... 185
P ro g re s o h a c ia p re s u p u e s to a larg o p l a z o ....................................... 186
E je m p lo d e u n p re su p u e s to ra c io n a l .......... 186
S u m a r i o .................................................................................................................... 187

C a p . X . L ea lta d es e id e n t ific a c i n organizativa . ......................... 89

V alo res so ciales fre n te a los o r g a n i z a ti v o s .............................................. 190

S ig n ificad o d e la fra s e valor social .......... 191
U n ejem p lo d el c o n f l i c t o .......................................................................... 92
Im p e rs o n a lid a d de las d ecisio n es de la o r g a n iz a c i n ................. 9}
Id en tificaci n o rg a n iz a tiv a ........................................ -95
 INDICE GENERAL LI

S ig n ificad o d e la id e n tifica ci n ............................................................ 196

La psico lo g a de la id e n tific a c i n .......... 198
La id e n tific a c i n y la a d e c u a c i n . . ........................................................ 201
M o d ificaci n d e las id e n tific a c io n e s a tra v s d e Ja o rg an izaci n . 204
S istem as d e e s p e c ia liz a c i n ..................................................................... 204
A sig n a ci n de la fu n c i n d e c i s o r i a .................................................... 204
L os tip o s psico l g ico s e n la d e cisi n .............................................. 206
S u m a r i o ..................................... 207

C a p . X I.1 a anatoma de la organizacin .............................................. 209

El p ro ceso d e la d ecisi n c o m p u e sta ..................................................... 209

Los g ra d o s d e in flu en cia .......................................................................... 211
L as fo rm a s d e in flu en cia ................. 214
P lan ifica ci n y rev isi n en el p ro ceso de la d ecisi n c o m p u esta ... 216
El p ro fe s o d e p lan ificacin ................................................................... 217
El p ro c e so d e r e v i s i n ................................................................................ 219
C e n tra liz a c i n y d e s c e n tra liz a c i n ... ..................................................... 221
L eccio n es d e te o ra a d m i n i s t r a t i v a ............................................................ 227
El rea d e la r a c i o n a l i d a d .......................................................................... 227
R a c io n a lid a d d el in d iv id u o y del g ru p o !............................................ 229
Im p o rta n c ia d e la situ a c i n o rg a n iz a tiv a ....................................... 230
El p ap el d e l a d m i n i s t r a t i v o .......................................................................... 231
C o n c l u s i n ............................... 233

A p n d i c e . Q u es una ciencia a d m i n i s t r a t i v a ? ....................................... 235

-C+enoias e<ki-ca y -ciencia p rici-cas ..................................................... 235

P ro p o sic io n e s d e una cien cia a d m in istra tiv a ................................ 236
Las cien cias n a tu ra le s y las cien cias sociales ...................................... 237
Las ex p e c ta tiv a s co m o fa c to re s del c o m p o rta m ie n to social ... 238
La n a tu ra le z a de los p rin cip io s a d m in istra tiv o s ................................ 239
EL COMPORTAMIENTO
ADMINISTRATIVO
 CAPITU LO I

LA TOM A DE DECISIONES
Y LA O R G A N IZA CIO N ADMINISTRATIVA

La Administracin se define ordinariam ente como el arte de conse- '

guir que se hagan las cosas . Se da importancia especial a los procesos
y a los m todos encaminados a asegurar una accin expeditiva. Se esta
blecen principios para asegurar la,accin combinada entre grupos de
hombres. No se atiende mucho, sin embargo, a la eleccin que precede
a toda accin, sino a la determinacin de lo que hay que hacer ms bien
que a la accin misma. De este problemael proceso de eleccin que
lleva a la accinse ocupa el presente estudio. En este captulo, que sir
ve de introduccin, plantearemos el problema y llevaremos a cabo un
examen formal de los temas que tratarem os en los restantes captulos.
A pesar de que toda actividad prctica abarca ambas cosas, resol
ver y hacer, no es corriente reconocer que una teora de la adm inis
tracin debe ocuparse de los procesos de decisin tanto como de los
procesos de accin Este olvido nace quiz de la idea de que la tom a
de decisiones se limita a la formulacin de una poltica general. Pero
el proceso decisorio, por el contrario, no acaba cuando queda determ i
nada la finalidad general de una organizacin. La tarea de decidir se
extiende a la organizacin administrativa total, lo mismo que la tarea
de hacer ; en realidad, se encuentra ntegramente ligada con esta
ltima. Una teora general de la administracin debe incluir principios
de organizacin que aseguren una toma de decisiones correcta, de la
misma manera que debe incluir principios que aseguren una accin
efectiva.

LA TOMA DE DECISIONES Y LA EJECUCION DE LAS MISMAS

Es evidente que la tarea fsica real de llevar a cabo los objetivos

de una organizacin recae sobre las personas que se encuentran en el

1 The F u n ttio n s o f the E xecutive, de C. I. B a r n a r d (C am bridge: H a rv ard

U niversity Press, 1938), y "A n A pproach to a Science of A dm in istratio n , d e
E d w i n O. S t e n e (A m erican Political Science Review , 34: 1124-137; diciem bre,
1940), son dos notables excepciones en la desatencin general hacia la tom a d e
decisiones.

3
4 l: LA TOMA DE DECISIONES Y LA ORGANIZACION ADMINISTRATIVA

nivel ms bajo de la jerarqua adm inistrativa. Ni el ingeniero ni el eje

cutivo construyen el automvil como objeto fsico, sino el mecnico, en
la cadena de m ontaje. Y es el equipo de bom beros, que hace funcionar
la manguera sobre las llamas, quien apaga el incendio, no su jefe o
su capitn.
Es igualmente claro que las personas que se encuentran por encima
de ese nivel operativo, en la jerarqua adm inistrativa, no constituyen un
simple exceso de equipaje y que desempean tam bin un papel esencial
en el cum plim iento de los objetivos de la organizacin. Aunque, por lo
qu se refiere a la causa y efecto fsicos, los que manejan las am etra
lladoras son quienes libran la batalla y no su com andante, este ejercer
probablem ente mayor influencia en el resultado que uno cualquiera
de aquellos.
Cmo, pues, influye el personal adm inistrativo y supervisor de una
organizacin en el trabajo de la m ism a? El personal no operativo de
una organizacin adm inistrativa participa en el cumplimiento de los
objetivos de esa organizacin en Cuanto influye en las decisiones del
personal o p erato rio ; es decir, de las personas que se encuentran en el
nivel ms bajo de la jerarqua adm inistrativa. El comandante puede in
fluir en la batalla por el hecho de que su cabeza exs capaz de dirigir la
mano del am etrallador. Al desplegar sus fuerzas en el campo de batalla
y sealar a las unidades subordinadas'sus tareas concretas decide el lu
gar en que el am etrallador se situar y cul ha de ser su objetivo. En las
organizaciones muy pequeas, la influencia de todos los supervisores
sobre los empleados operativos puede ser directa, pero en las unidades
de cierto volumen se interponen, entre los supervisores de la escala su
perior y los empleados operativos, varios niveles de supervisores inter
medios, que estn sujetos a influencias de otros niveles ms altos y que
transm iten, elaboran y modifican esas influencias antes que lleguen a
los empleados operativos.
Si esta descripcin del proceso adm inistrativo es correcta, la cons
truccin de una organizacin adm inistrativa eficaz es un problema de
psicologa social. Es una tarea consistente en establecer un personal
operativo y superponer a este otro personal supervisor, capaz de influir
en el prim ero inclinndolo hacia un tipo de com portam iento coordinado
y eficaz. Empleamos aqu el trm ino influir ms bien que el de di
rigir porque la direccines decir, el empleo de la autoridad adm i
nistrativaes solo una de las diferentes m aneras en que el personal ad
m inistrativo puede afectar a las decisiones del personal operatorio; y,
por consiguiente, la construccin de una organizacin adm inistrativa es
 ELECCION Y COMPORTAMIENTO 5

algo ms que una simple distribucin de funciones y una asignacin de

autoridad.
En el estudio de la organizacin debe centrarse la atencin sobre
el empleado operatorio, porque el xito de la estructura ser juzgado
por su funcionamiento dentro de la misma. La mejor manera de lograr
una visin intensa de la estructura y del funcionamiento de una orga
nizacin es analizar la manera en que las decisiones y el comportamien
to de esos empleados se ven influidos dentro de y por la organizacin.

ELECCION Y COMPORTAMIENTO

Todo comportamiento implica una seleccin, consciente o incons

ciente, de determ inadas acciones, entre todas las que son fsicamente
posibles, para el que acta y para aquellas personas sobre las cuales
este ejerce influencia o autoridad. Empleamos aqu el vocablo "selec
cin, sin que ello signifique ningn proceso consciente o deliberado.
Nos referimos sencillamente al hecho de que, si el individuo sigue una
determ inada lnea de accin, renuncia por ello a otras lneas de accin.
En muchos casos, el proceso selectivo consiste, simplemente, en una
accin refleja establecida; por ejemplo, una mecangrafa golpea una
tecla determinada con un dedo porque se ha establecido un reflejo en
tre una letra de una pgina impresa y esa tecla concreta. Aqu, la ac
cin es, en cierto sentido al menos, racional (es decir, orientada hacia
una finalidad), aunque no encierra ningn elemento de conciencia ni
de deliberacin.
En otros casos, la seleccin es producto de una compleja cadena de
actividades, llamadas actividades de planificacin o de diseo. Un
ingeniero, por ejemplo, puede decidir, basndose en un anlisis extenso,
que un determ inado puente deber ser en voladizo. Su diseo, completa
do por planes detallados de la estructura, llevar a una cadena completa
de comportamiento de los individuos que construyen el puente.
En este volumen expondremos muchos ejemplos de todas las varie
dades del proceso de seleccin. Todos estos ejemplos tienen en comn
J a s siguientes caractersticas: existe, en todo momento, una m ultitud de
acciones alternativas posibles (fsicamente), cualquiera de las cuales
puede ser emprendida por un individuo determ inado; estas num erosas
alternativas quedan reducidas, por algn proceso, a aquella que, en
realidad, es llevada a cabo. Para referirnos a este proceso emplearemos
de manera intercambiable las palabras eleccin y decisin, pero
como dichos trminos, tal como se emplean ordinariam ente, encierran
matices de seleccin consciente, deliberada y racional, debe ponerse de
6 i: LA TOMA DE DECISIONES Y LA ORGANIZACION ADMINISTRATIVA

relieve que, tal como los empleamos aqu, incluyen cualquier proceso
de seleccin, con independencia de si los elem entos indicados estn
presentes en algn grado.

VALOR Y HECHO EN LA DECISION

U na gran parte del com portam iento, y especialmente del com porta
miento de los individuos dentro de las organizaciones adm inistrativas,
es intencionado; es decir, est orientado hacia m etas u objetivos. Esta
intencionalidad o finalidad trae como consecuencia una integracin en
el modelo de com portam iento, faltando la cual la adm inistracin care
cera de sentido; porque si la adm inistracin consiste en conseguir que
se hagan las cosas p o r grupos de personas, la finalidad proporciona
un prim er criterio para determ inar cules son las cosas que hay que
hacer.
Las decisiones m enudas que gobiernan las acciones concretas son,
inevitablem ente, ejemplos de la aplicacin de decisiones ms amplias
relativas a la finalidad y al mtodo. El que camina contrae los msculos
de la pierna para dar un paso; da un paso con objeto de adelantar
hacia su destino; cam ina hacia su destino, un buzn de Correos, con
objeto de enviar una carta; enva una carta con objeto de transm itir
a otra persona determ inadas informaciones, y as sucesivamente. Cada
decisin com prende la seleccin de una m eta y un com portam iento
relacionado con la m ism a; esta m eta puede, a su vez, ser un medio
para una finalidad algo ms lejana, y as hasta que se llega a un obje
tivo relativam ente ltim o 2. C uando las decisiones lleven a la seleccin
de finalidades ltim as, las llam arem os juicios de valor ; cuando im
pliquen el logro de tales finalidades, las llam aremos juicios de he
cho '.
Por desgracia, los problem as no llegan al adm inistrativo cuidado
samente clasificados en. legajos, con los elem entos valorativos y los
elementos fcticos claram ente ordenados. En prim er lugar, es corriente
que la s m etas u objetivos ltim os de la organizacin y de la actividad

* En el captulo IV se desarrolla esta distincin entre los objetivos m ediatos

y finales y se demuestra su necesidad.
La expresin de hecho", aunque posiblem ente sea mal interpretada, se em
plea a falta de un trm ino mejor. Es evidente que los hechos en que se
basan las decisiones prcticas son habitualmente estim aciones o juicios, ms
bien que casos positivos y seguros. Para aumentar la confusin, los escritores
aplican con frecuencia el vocablo valoracin a este proceso de juzgar o
estimar hachos. El lector evitar la confusin recordando ique la palabra
valor se refiere en este estudio a los d ebe, por muy seguros que sean, y el
vocablo hecho a los es, por m uy conjeturales que sean.
 VALOR Y HECHO EN LA DECISION 7

gubernativa, sean form ulados en trm inos muy generales y am biguos,

como justicia, bienestar general o libertad. Adems, es posible
que los objetivos, cuando resulten definidos, sean simplemente in te r
medios para llegar a otros fines ltimos. Por ejemplo, en determ ina
das esferas de accin, el com portamiento de las personas se orienta
generalmente en to m o al mvil econmico. Sin embargo, la ganan
cia econmica no constituye, para la mayora de ellas, un fin en s
misma, sino un medio para alcanzar otros fines ltim os: seguridad,
comodidad y prestigi.
Finalm ente, es posible combinar los elem entos valorativos y t c
ticos en un objetivo nico. La detencin de delincuentes se considera,
com nm ente, el objetivo de un departam ento de polica municipal.
Este objetivo se mira, hasta cierto punto, com o un fin en s mismo, es
decir, como encaminado hacia el encarcelam iento y el castigo de los
que faltan a la le y ; pero, desde otro punto de vista, se concibe com o
un medio de proteger a los ciudadanos, rehabilitar a los culpables y
disuadir a los posibles delincuentes.
La jerarqua de decisiones.El concepto de finalidad implica la
nocin de una jerarqua de decisiones en la que cada paso hacia abajo
consiste en alcanzar las m etas expuestas en el inm ediato superior. El
com portam iento es finalista en cuanto que se gua por m etas u obje-
tivos gene rales j-es-r-acio aal-en-cuanto que-elige altern ativas que llevan
al cumplim iento .de las metas previam ente seleccionadas4.
No debe llegarse a la conclusin de que esta jerarqua o pirm ide
de finalidades est perfectam ente organizada o integrada en un c o m
portam iento real. Por ejemplo, un organismo gubernativo puede d iri
girse sim ultnem ente hacia varios objetivos d istin tos: un d ep a rta
mento de recreos puede buscar el m ejoram iento de la salud de los
nios, ensearles cmo emplear mejor su tiem po libre y prevenir la
delincuencia juvenil, lo mismo que realizar actividades semejantes p a ra
los adultos de la comunidad.
A un cuando en la decisin no tenga lugar la integracin consciente
o deliberada de esas finalidades, debe tom arse nota de que, por lo gene
ral, se realiza de heoho una integracin. A unque el director de recreos,
al tom ar sus decisiones, no mida la im portancia relativa de los diversos
objetivos, a veces en pugna entre s, de su departam ento, sus decisio
nes reales y la direccin que da a la poltica de aquel equivaldrn, en
la prctica, a una serie particular de mediciones de dichos objetivos. Si

4 Esta definicin de racional" no es exacta y ser expuesta con m s

detalle en el'captulo IV.
8 l: LA TOMA DE DECISIONES Y LA ORGANIZACION ADMINISTRATIVA

el programa hace hincapi en el atletism o para los adolescentes, se da

a este objetivo, en la prctica, una importancia real que puede o no
h a b er existido en la conciencia del director en el momento de planear
el programa. De aqu que, a pesar de que el director puede rehusar
la tareao ser incapaz de realizarlade integrar de una manera cons
ciente y deliberada su sistema de objetivos, no puede evitar las conse
cuencias de las decisiones que ha tom ado y que dan lugar realmente
a dicha sntesis.
El elemento relativo en la decisin.En un aspecto importante,
to d a decisin encierra una transaccin. La alternativa, finalmente ele
gida, no perm ite nunca una realizacin completa o perfecta de obje
tivos, sino que es simplemente la mejor solucin disponible en las cir
cunstancias dadas. El medio limita inevitablemente las alternativas de
q u e se dispone, y, por tanto, establece el nivel mximo posible de con
secucin de un objetivo.
Este elemento relativo de realizacineste elemento de compro
m iso agudiza la necesidad de encontrar un denominador comn
cuando el com portam iento aspira sim ultneam ente a varios objetivos.
P o r ejemplo, si la experiencia dem ostrase que una organizacin como
la W ork Projects A dm inistration poda, al mismo tiempo, distribuir
socorros y construir obras pblicas, sin perjuicio de ninguno de los
d o s objetivos, el organismo tratara de conseguir ambos. Si, por el
contrario, la experiencia dem ostrase que el cumplimiento de uno de
estos objetiyos, por medio de dicha organizacin, obstaculizaba grave
m en te el cumplimiento del otro, habra que elegir uno de ellos como
objetivo del organismo y sacrificar el restante. Para equilibrar una
finalidad con la otra y tra ta r de encontrar un denominador comn,
sera preciso dejar de pensar en los dos objetivos como fines en s
m ism os y concebirlos, en cambio, como medios para algn objetivo
m s g en eral5.
Una ilustracin del proceso de la decisin.Para comprender con
m ayor claridad las relaciones ntim as que existen, en cualquier pro:
blem a prctico adm inistrativo, entre los juicios de valor y los de hecho,
servir de ayuda el estudio de un ejemplo tomado del mbito mu
nicipal.

s De acuerdo con la descripcin de MacMahon, Millet, y Ogden de la

W . P. A . en su etapa de planificacin, parecera que el pensamiento acerca
d e esta integracin hallbase en un nivel bastante primitivo de la organizacin,
en el momento en que se tomaron las decisiones bsicas. A r t h u r W . M a c
M a h o n , J o h n D. M i l l e t t y G l a d y s O g d e n : The A dm in istration o f F e d e
ral W ork R elief (Chicago: Public Adm inistration Service, 1941), pgs. 17-42.
 LA TOMA DB DECISIONES BN BL PROCBSO ADMINISTRATIVO 9

Qu cuestiones valorativas y fcticas plantea la apertura de una

nueva calle? Es preciso determ inar: 1) el trazado de la calle; 2) la
adecuada relacin de la calle con el plan general; 3) los medios de
financiacin del p royecto; 4) si debe entregarse el proyecto en arren
damiento m ediante contrata o debe hacerse por adm inistracin; 5) la
relacin de este proyecto con la construccin que puede ser necesaria
despus de la urbanizacin (por ejemplo, instalaciones de los servi
cios pblicos en esa misma calle), y 6) otras num erosas cuestiones de
naturaleza parecida. E s preciso dar contestaciones a estas preguntas,
combinando en cada una los elementos valorativos y fcticos; y distin
guiendo las finalidades del proyecto de sus procedimientos, puede rea
lizarse una separacin parcial de los dos elementos.
Por una parte, las decisiones que se refieren a estas cuestiones deben
basarse en los propsitos que se persiguen con esa calle y en los valo
res sociales afectados por su construccin; entre ellos, 1) velocidad y
conveniencia del transporte; 2) seguridad del trfico; 3) repercusiones
de la apertura de la calle en el valor de las propiedades; 4) costes de
construccin, y 5) distribucin del coste entre los contribuyentes.
P o r otra parte, las decisiones debern tom arse a la luz del cono
cimiento cientfico y prctico del efecto que determ inadas medidas
tendrn en la realizacin de estos valores. A qu se incluyen: 1) la
igualdad, permanencia y coste relativo de cada tipo de pavim entacin;
2) las ventajas relativas de los distintos trazados, desde el punto de vista
del coste y de la conveniencia del trfico, y 3) el coste total y la distri
bucin de este coste segn los distintos m todos de financiacin.
La decisin final depender, pues, de la im portancia relativa que
se otorgue a los distintos objetivos y del juicio sobre la medida en que
un plan dado alcanzar cada uno de los mismos.
Esta breve enumeracin servir para indicar algunos de los rasgos
bsicos del proceso de decisin, rasgos que tratar posteriorm ente con
mayor extensin en este libro.

LA TOMA DE DECISIONES EN EL PROCESO ADMINISTRATIVO

La actividad adm inistrativa es actividad de grupo. Las situaciones

sencillas son conocidas donde un hombre proyecta y ejecuta su propio
trab ajo ; pero tan pronto como una tarea crece hasta el punto de que
exige el esfuerzo de varias personas para realizarla, ya es necesario
desarrollar procesos de aplicacin del. esfuerzo organizado a la activi
dad del grupo. Las tcnicas que facilitan esta aplicacin son los pro
cesos administrativos.
10 r . LA TOMA DE DECISIONES Y LA ORGANIZACION ADMINISTRATIVA

Debe hacerse n o tar que los procesos adm inistrativos son procesos
decisorios: consisten en segregar determ inados elementos en las deci
siones de los m iem bros de la organizacin y establecer procedim ientos
regulares de organizacin para seleccionar y determ inar estos elemen
tos y para comunicrselos a los miem bros a quienes aectan. Si la tarea
del grupo consiste en construir un barco, se empieza por hacer el diseo
del mismo, diseo que adopta la organizacin y que lim ita y gua las
actividades de las personas que efectivamente construyen el barco.
As, pues, la organizacin quita alin d iv id u o una parte de su auto
noma decisoria y la sustituye por un proceso organizativo de tom a
de decisiones. Las decisiones que la organizacin elabora ordinaria
mente para el individuo: 1) especifican su funcin, es decir, el alcance
general y la naturaleza de sus deberes; 2) asignan autoridad, es decir,
resuelven quin tendr poder en la organizacin para tom ar nuevas
decisiones que afecten al individuo, y 3) establecen tantos lmites a su
facultad de elegir como sean necesarios para coordinar las actividades
de los distintos individuos de la organizacin.
La organizacin adm inistrativa se caracteriza por la especializa-
cin; es decir, por la asignacin de determ inadas tareas a determ ina
das partes de la organizacin. Ya hem os advertido anteriorm ente que
esta especiazacin puede tom ar la form a de una divisin v e rtic a r
del trabajo. Puede establecerse una .pirmide o je ra rq u a de autoridad
con mayor o m enor formulismo y pueden particularizarse las funciones
decisorias e n tre los miem bros de esta jerarqua.
La mayora de los anlisis de organizacin acentan la im portan
cia de la especificacin horizontal la divisin del trabajocomo
caracterstica fundam ental de la actividad organizada. Luther Gulick,
por ejemplo, en su N otes on the Theory o Organization, d ic e : La
divisin del trabajo es el fundam ento de la organizacin; en verdad, es
la razn de la organizacin. 4 En este estudio nos ocuparemos prin
cipalmente de la especializacin vertical, esto es, de la divisin de
las funciones decisorias entre el personal operativo y el personal super
visor e investigaremos las razones de que lds empleados operativos
sean privados de una parte de su autonom a decisoria y sometidos a
la autoridad e influencia de supervisores.
Existen p o r lo menos tres razones para la especializacin vertical
en la organizacin. En prim er lugar, si existe una especializacin hori
zontal, la especializacin vertical es absolutam ente necesaria para rea

4 L u t h e r G u l i c k y L . U r w i c k , e d s.: Papers on the Science of A dm inistra-

tion (Nueva York: Institute of Public Adm inistraron, 1937), pg. 3.
 LA TOMA DE DECISIONES EN EL PROCESO ADMINISTRATIVO 11

lizar la coordinacin entre los empleados operativos. En segundo lugar,

de la misma manera que la especializacin horizontal perm ite que el
grupo operativo desarrolle mayor habilidad y destreza en la ejecucin
de sus tareas, la especializacin vertical da lugar a una mayor destreza
en la tom a de decisiones. En tercer lugar, la especializacin vertical p e r
m ite que el personal operativo sea responsable de sus decisiones: ante
el Consejo de adm inistracin, cuando se trata de una organizacin
de negocios; ante el cuerpo legislativo, cuando se trata de un orga
nismo pblico.
Coordinacin.El comportam iento de grupo exige no solo la ad o p
cin de decisiones correctas, sino tam bin que todos los m iem bros
del grupo adopten las mismas decisiones. Supongamos que diez p e r
sonas deciden cooperar en la construccin de una lancha. Si cada una
de ellas tiene su propio proyecto, pero no se lo comunica a los dem s,
no es probable que la embarcacin resultante sea muy adecuada; segu
ram ente tendran ms xito si adoptaran un solo proyecto, aunque
fuera muy mediocre, y despus lo siguieran todos.
Es posible, m ediante el ejercicio de autoridad o de otras form as
de influencia, centralizar la funcin de decidir, de manera que un plan
general de operaciones rija las actividades de todos los miembros de
la organizacin. Esta coordinacin puede ser esencial o de procedi
m iento; entendiendo por coordinacin de procedim iento la especifi
cacin de la organizacin misma, es decir, la descripcin generalizada
de los com portam ientos y de las relaciones entre los miembros de la
organizacin. La coordinacin de procedimiento establece las lneas d e
autoridad y delinea la esfera de actividad de cada miembro de la organi
zacin, en tanto que la coordinacin esencial especifica el contenido d e
su trabajo. En una fbrica de automviles un organigrama es un aspecto
de la coordinacin de procedim ientos; los fotocalcos del bloque d el
m otor del coche que se est fabricando son un aspecto de la coordina
cin esencial.
Pericia.P ara obtener las ventajas de la habilidad especializada en
el nivel operativo, el trabajo de una organizacin debe subdividirse d e
manera que todos los procesos que requieran una habilidad determ i
nada puedan Ser realizados por personas que la posean. De igual
manera, para conseguir las ventajas de la destreza en la tom a de d e c i
siones, debe distribuirse la responsabilidad de las mismas de tal m a
nera, que todas las que exijan una habilidad especial puedan ser to m a
das por personas que posean esa habilidad.
Ahora bien: subdividir decisiones es bastante ms complicado q u e
subdividir tareas, porque, no siendo habitualm ente posible com binar
 12 I: LA TOMA DE DECISIONES Y LA ORGANIZACION ADMINISTRATIVA

la visin aguda de un trabajador con la mano firme de otro, a fin de

lo g rar una precisin mayor en una operacin concreta, lo es, con fre
cuencia, agregar el conocimiento de un abogado al de un ingeniero,
c o n objeto de m ejorar la calidad de una decisin determinada.
Responsabilidad.Escritores que se han ocupado de los aspectos
polticos y legales de la autoridad, han puesto de relieve que una de
la s funciones prim arias de l organizacin consiste en exigir la confor
m idad del individuo a las normas establecidas por el grupo o por
aquellos de sus m iem bros que ostentan la autoridad. Las facultades
discrecionales del personal subordinado quedan lim itadas por polticas
determ inadas casi en la cspide de la jerarqua adm inistrativa. Cuando
e l m antenim iento de la responsabilidad es una preocupacin central,
e l propsito de la especializacin vertical consiste en asegurar al direc
to r el control legislativo, dejando al personal adm inistrativo la facul
ta d discrecional adecuada para tra ta r los asuntos tcnicos que un
cuerpo legislativo compuesto por legos no estara capacitado para de
cidir.
FORMAS DE LA INFLUENCIA ORGANIZATIVA

Las decisiones que se toman en los niveles ms elevados de la

jerarqua adm inistrativa no surtirn efecto en las actividades de los
em pleados operativos, a menos que sean com unicadas en sentido des
cendente. El estudio del proceso exige un examen de las maneras en
q ue se puede influir en el com portam iento del empleado operativo.
E sta s influencias pueden clasificarse, en trm inos generales, en dos
categoras: 1) la formacin, en el empleado operativo, de actitudes,
h b ito s y un estado de espritu que lo conduzca a una decisin venta
josa para la organizacin, y 2) la imposicin al empleado operativo de
las decisiones a que se ha llegado en otro punto de la organizacin. El
p rim er tipo de influencia opera inculcando en el empleado normas
organizativas y una preocupacin por la eficacia y, de manera ms
general, entrenndolo. El segundo tipo de influencia depende prim aria
m ente de la autoridad y de los servicios consultivo e informativo. No
s e afirma que dichas categoras sean exhaustivas o m utuam ente exclu
sivas, pero servirn a los propsitos de este estudio introductivo.
En realidad, el presente examen es algo ms general que lo que
sugiere el prrafo precedente, porque se ocupa de las influencias or
ganizativas, no solo sobre los empleados operativos, sino sobre todos
lo s individuos que toman decisiones dentro de la organizacin.
A utoridad.El concepto de autoridad ha sido analizado extensa
m ente por los que han estudiado la administracin. Aqu emplearemos
 FORMAS DE LA INFLUENCIA ORGANIZATIVA 13

una definicin sustancialm ente equivalente a la establecida por C. I.

B arn ard 7. Se dice que un subordinado acepta la autoridad siem pre que
consiente que su com portam iento sea guiado por la decisin de un su
perior, sin exam inar librem ente las razones de esa decisin. El supe
rior, cuando ejerce autoridad, no trata de convencer al subordinado,
sino nicam ente de conseguir su conformidad. Desde luego que, en la
prctica, la autoridad se encuentra muy mezclada con la sugerencia y
la persuasin.
A pesar de que una funcin im portante de la autoridad es la de que
asegure que una decisin sea tomada y cumplida, aun en el caso de
que no se pueda llegar a un acuerdo, quiz este aspecto arbitrario de
la autoridad haya sido exagerado. En todo caso, si se trata de llevar
la autoridad ms all de cierto lmite, que puede definirse como zona
de aceptacin del subordinado, se producir la desobediencia8. La
magnitud de la zona de aceptacin depende de las sanciones que la
autoridad tenga a su disposicin para reforzar sus rdenes. A este res
pecto es preciso interpretar ampliamente el vocablo sanciones, ya que
los estmulos neutrales y positivostales como la com unidad de pro
psitos, el hbito y la superioridadson por lo menos tan im portantes,
para conseguir la aceptacin de la autoridad, como la amenaza de un
castigo fsico o. econmico.
Sguese de esto que la autoridad, en el sentido aqu definido, puede
operar dentro de la organizacin hacia arriba y hacia los lados tanto
como hacia abajo. Si un ejecutivo delega en su secretaria una decisin
acerca de los archivos y acepta su recomendacin sin revisar las razones
de la misma, acepta la autoridad de aquella. Las lneas de autoridad
representadas en los organigramas tienen, sin embargo, una significa
cin especial, ya que se recurre comnmente a ellas para poner fin a
un debate cuando se comprueba que es imposible llegar a un acuerdo
sobre una decisin determ inada. Como esta apelacin a la autoridad
requiere, por lo general, la existencia de sanciones para ser efectiva,
es corriente relacionar la estructura de la autoridad formal, dentro de
una organizacin, con el nom bramiento, la disciplina y el depsito del
personal. E stas lneas formales de autoridad se suplen, comnmente,
con las relaciones no formales de la misma en el trabajo diario de la
organizacin, m ientras la jerarqua formal queda en gran parte reser
vada a la solucin de los conflictos.

' C h e s t e r I. B a r n a r d : The Functions of the Executive (Cambridge: Har

vard University Press, 1938), pg. 163.
B a r n a r d (op. cit., pg. 169) la llama "zona de indiferencia : pero yo
prefiero el trmino aceptacin.
14 i: LA TOMA DE DECISIONES Y LA ORGANIZACION ADMINISTRATIVA

Lealtades organizativas.U na caracterstica dominante tle l com

portam iento humano es que los miem bros de un grupo organizado tien
den a identificarse con ese grupo. Al tom ar decisiones, la lealtad organi
zativa les induce a valorar las vas alternativas de accin, en relacin
con las consecuencias que esta tendr para el grupo. C uando una
persona prefiere una determ inada va de accin porque es buena para
N orteam rica, se identifica a s mismo con los norteam ericanos;
cuando la prefiere porque aum entar los negocios en Berkeley", se
identifica a s mismo con los berkeleyanos. Las lealtades nacional y
de clase son ejemplos de identificaciones de importancia fundamental
en la estru ctu ra de la sociedad moderna.
Las lealtades que presentan un inters particular en el estudio de
la administracin, son las que van ligadas a las organizaciones adm i
nistrativas o a rectores de tales organizaciones. En la administracin
militar, la bandera de com bate del regimiento es el smbolo tradicional
de esta identificacin; en la adm inistracin civil, el grito de N uestra
oficina necesita ms fondos! es una prueba de lealtad que se encuentra
con frecuencia.
Este fenmeno de identificacin o lealtad a la organizacin desem
pea en la adm inistracin una funcin muy im portante. Si cada vez que
un superior adm inistrativo tiene que tom ar una decisin debe calcularla
forzosamente en relacin con toda la gama de valores humanos, la
racionalidad de la adm inistracin es imposible. En cambio, si solo
necesita considerar los lm ites objetivos de su organizacin, su tarea
queda ms al alcance de los hum anos poderes. Slo as el bombero
puede concentrarse en el problema de los incendios, el funcionario de
sanidad en los problem as de las enferm edades, sin entrar en considera
ciones que no hacen al caso.
M s an: si hay que hacer al adm inistrativo responsable de sus
decisiones, esta concentracin en una gama lim itada de valores resulta
casi esencial. La premisa de mayor valor de las decisiones del adminis
trativo le viene dada cuando una autoridad ms elevada especifica los
objetivos de la organizacin, dejndole nicamente la tarea de cum
plir estos objetivos. Si se perm itiera al jefe de bomberos explayarse
sobre todo el campo de los valores hum anospara decidir, por ejemr
po, que los jardines tienen mayor im portancia que los coches de bom
beros y convertir, por consiguiente, su departam ento de incendios en
un departam ento de recreosel caos sustituira a la organizacin y
desaparecera la responsabilidad.
Sin embargo, las lealtades organizativas conducen tambin a difi
cultades que no deberan ser menospreciadas. El principal efecto inde
 FORMAS DE LA INFLUENCIA ORGANIZATIVA 15

seable de la identificacin es que impide, al individuo institucionali

zado, llevar a cabo decisiones correctas en los casos en que el rea
restringida de valores con que l se identifica tenga que ser ponde
rada frente a otros valores que se encuentran fuera de dicha rea. E sta
es una de las causas principales de la rivalidad y del forcejeo entre los
distintos departam entos que caracteriza a toda extensa organizacin
adm inistrativa.
Los miem bros de la organizacin, identificndose con su d eparta
mento, en lugar de identificarse con la totalidad de la organizacin,
creen que el bienestar de aquel es ms im portante que el bienestar
general en los casos en que ambos entran en conflicto. Este problem a
resulta con frecuencia evidente en el caso de los rganos dom sti
cos, en los cuales se pierde de vista su ndole facilitadora y auxiliar
al esforzarse en imponer a los rganos ejecutivos procedimientos nor-
malizados.
Las lealtades organizativas incapacitan tam bin a casi todos lo s
jefes de departam ento para la tarea de equilibrar las necesidades finan
cieras del suyo con las de los dem s; de ah la necesidad de es
tablecer un departam ento presupuestario centralm ente situado, que e st
libre de estas preferencias psicolgicas. Cuando ms nos elevamos en
la jerarqua adm inistrativa y cuanto ms amplia es la gama de valores
sociales que sus miembros deben tener en cuenta, ms perjudicial resul
ta el efecto de las preferencias valorativas y m s im portante es que libe
remos al adm inistrativo de sus identificaciones ms concretas.
El criterio de eficiencia.Hemos visto que el ejercicio de la a u to
ridad y el desarrollo de las lealtades organizativas son dos de los
principales m edios con que la organizacin influye en las prem isas
vaiorativas del individuo. Y qu decir de las cuestiones de hecho que
sirven de base a sus decisiones? Estas resultan en gran parte determ i
nadas por un principio implicado en todo com portam iento racional :
el criterio de eficiencia. En su sentido m s amplio, ser eficiente signi
fica simplemente tom ar el camino ms breve, los m edios m s b arato s
para alcanzar las m etas que se desean. El criterio de eficiencia es
completamente neutral en cuanto a las metas que han de ser alcanza
das. La orden S eficiente 1" ejerce una prim ordial influencia orga
nizativa sobre las decisiones de los miembros de cualquier organismo
administrativo, y la determinacin de si se ha obedecido a esta orden
resulta una funcin primordial del proceso de revisin9.

* Vase, para un tratamiento ms extenso del concepto de eficiencia, M easu r

ing M unicipal A ctivities, de C l a r e n c e E . R id l e y y H e r b e r t A. S im n ( C h i c a
go: Internacional C ity Managers Association, 1943).
16 l: LA TOMA DE DECISIONES Y LA ORGANIZACION ADMINISTRATIVA

Consejo e informacin.M uchas de las influencias que la orga

nizacin ejerce sobre sus m iem bros son de ndole menos formal que
aquellas que hemos venido exam inando. Quiz sea ms realista consi
d e ra r estas influencias como una forma de relaciones pblicas internas,
porque no existe nada que nos garantice que el consejo dado en un
p u n to de la organizacin surtir efecto en otro, a menos que las lneas
d e comunicacin sean adecuadas y se transm ita de forma tal que resulte
persuasivo. Un error .corriente en las oficinas centrales es el de consi
d e ra r que la funcin asesora interna consiste en preparar boletines
explicativos escritos con precisin, y asegurarse de que ha prepa
rado un nm ero conveniente de ellos y de que se han colocado en el
com partim iento debido del intinerario". Ninguna peste ha producido
una cifra ms elevada de m ortandad que la que aflige habitualm ente
a las com unicaciones de la oficina central desde el momento en que
salen del despacho que las expide hasta el m om ento en que se da por
supuesto que ejercen influencia en la prctica com probada de los em
pleados operativos.
La informacin y el consejo fluyen en todas direcciones a travs
de la organizacin y no solo desde la cspide hacia abajo. Muchos de
los hechos que tienen im portancia en la decisin son de los que cam
bian rpidam ente, de los que se advierten solo en el m om ento de la
decisin y, con frecuencia, solo por los empleados operativos. Por
ejemplo, conocer la disposicin de las fuerzas del enemigo es de im por
tancia fundam ental en las operaciones militares, y la organizacin mili
ta r ha elaborado detallados procedim ientos para hacer llegar, a la per
sona que ha d e tom ar una decisin, todos los hechos im portantes que
ella no se encuentra en situacin de averiguar personalmente.
Entrenam iento.Lo mismo que las lealtades organizativas y el cri
terio de eficacia, y contra lo que ocurre en los restantes modos de
nfluir que hem os venido exam inando, el entrenam iento influye en
las decisiones de dentro a fuera. Es decir, el entrenam iento prepara
al miem bro de la organizacin para qu tome, por s mismo y satisfac
toriam ente, decisiones sin necesidad del ejercicio constante de la auto
ridad o del consejo. En este sentido, el entrenam iento resulta una alter
nativa del ejercicio de la autoridad o del consejo como medios de
control sobre las decisiones del subordinado.
El entrenam iento puede ser previo o realizarse ya en el trabajo.
C uando se reclutan personas dotadas de calificaciones especiales para
realizar determ inadas tareas, la organizacin cuenta con este entrena
miento previo como recurso principal para asegurar decisiones correc
tas en su trabajo. Factor im portante que es preciso tom ar en conside
 EL EQUILIBRIO DE LA ORGANIZACION 17

racin al disear la organizacin adm inistrativa es la relacin m utua

entre el entrenam iento y el margen de autonom a que puede perm itirse
al empleado. Es decir, que es posible con frecuencia dism inuir e incluso
eliminar determ inados procesos de revisin, dando a los empleados un
entrenam iento que los capacite para realizar su trabajo con una super
visin menor. De la misma m anera, al trazar las condiciones requeridas
para los solicitantes de determ inados puestos, debera considerarse la
posibilidad de dism inuir los gastos de personal, tom ando empleados
semicapacitados y entrenndolos para tareas especiales.
El entrenam iento es aplicable al proceso de decisin siempre que
los mismos elementos entren en un amplio nm ero de decisiones. Puede
proporcionar, al que se somete a l, los hechos necesarios para tom ar
estas decisiones; puede sum inistrarle un marco de referencia para sus
reflexiones; ensearle soluciones aprobadas o instruirle sobre los
valores que debe tener en cuenta para tom ar sus decisiones.

EL EQUILIBRIO DE LA ORGANIZACION

Puede plantearse a continuacin la pregunta de por qu acepta el

individo estas influencias de la organizacin, por qu acomoda su
com portam iento a las exigencias que la organizacin le presenta. Para
com prender de qu manera el com portam iento del individuo se convier
te en una parte del sistema de com portam ientos de la organizacin, es
necesario estudiar la relacin entre el mvil personal del individuo y
los objetivos que orientan la actividad de la organizacin.
Tom ando de m om ento, como tipo, la organizacin de una empresa,
pueden distinguirse tres clases de p articip an tes: los empresarios, los
empleados y los clien tes10. Los em presarios distnguense por el hecho
de que son sus decisiones las que controlan, en ltimo trm ino, las acti
vidades de los em pleados; los empleados, porque contribuyen con su
tiempo y sus esfuerzos (indiferenciados) a la organizacin, a cambio
de sus salarios; los clientes, porque aportan dinero a la organizacin
a cambio de sus productos. Desde luego, cualquier ser hum ano puede
encontrarse, dentro de una organizacin, en ms de uha de estas relacio
nes; por ejemplo, un voluntario de la C ruz Roja es, realm ente, un
empleado y un cliente.

Seguimos aqu a Bamard (op. cit.) en su insistencia de que los clientes

son parte integrante del sistema de comportam iento de la organizacin. Si son
m iembros o no, es una cuestin term inolgica que no tiene particular impor
tancia. Pudieran haberse agregado, como una cuarta clase de participantes,
los proveedores de materiales; pero no aadiran ningn elem ento esencial
m ente nuevo al cuadro.
S IM O N . 2
18 i: LA TOMA DE DECISIONES Y LA ORGANIZACION ADMINISTRATIVA

Cada uno de estos participantes tiene sus propios m otivos perso

nales para incorporarse a estas actividades organizativas. Simplificando
los motivos y adoptando el punto de vista de la teora econmica, pode
mos afirm ar que el empresario busca el beneficio (es decir, el exceso
de los ingresos sobre los gastos), los empleados buscn salarios y la
clientela encuentra atractivo (a determ inados precios) el intercambio
de dinero por productos. El empresario adquiere el derecho a disponer
del tiempo de los empleados realizando contratos de trabajo con ellos,
y realizando contratos de venta con los clientes consigue fondos para
pagar los salarios. Si estas dos series de contratos son lo suficientemente
ventajosas, el em presario obtiene un beneficio, y, lo que resulta quiz
ms im portante para nuestros fin e s: la organizacin sigue existiendo.
Si los contratos no son bastante ventajosos, el empresario llega a ser
incapaz de conservar los alicientes que han de m antener a los dems
con l en una actividad organizada y puede, incluso, perder su propio
aliciente para seguir realizando esfuerzos organizativos. En cualquiera
de los dos casos desaparece la organizacin, a menos que pueda alcan
zarse un equilibrio a algn nivel de actividad. Desde luego, en cual
quier organizacin real el em presario contar con muchos alicientes,
fuera de los puram ente econmicos que hemos m encionado: prestigio,
buena voluntad, lealtad, etc.
E n una organizacin como la que acabamos de describir, adems
de las finalidades personales de los participantes, aparecen uno o varios
objetivos de la organizacin. Si la organizacin es, por ejemplo, una
fbrica de calzado, asume el objetivo de hacer zapatos. De quin es
este objetivo? Del empresario, de los clientes o de los empleados?
Negar que pertenec a cualquiera de ellos equivaldra a afirm ar la exis
tencia de alguna m ente de grupo, de alguna entidad orgnica que est
por encim a de sus com ponentes hum anos. La verdadera explicacin es
m s sencilla: el objetivo de la organizacin es, indirectam ente, un obje
tivo personal de todos los participantes. Es el medio por el que sus
actividades organizativas se ligan para satisfacer sus diversos mviles
personales. El em presario realiza su beneficio empleando a los obreros
en hacer calzado y vendiendo e s te ; el empleado gana su salario acep
tan to la direccin del empresario en la confeccin de zapatos; y el
cliente halla su satisfaccin com prando los zapatos terminados. Dado
que el empresario desea conseguir un beneficio y puesto que l controla
el com portam iento de los empleados (dentro de sus reas respectivas
de aceptacin), le conviene guiar este por el criterio de fabricar calzado
con toda la eficiencia posible. As,' pues, en tanto que cont!rla el
 ORGANIZACION DE ESTE VOLUMEN 19

com portamiento dentro de la organizacin, establece dicho criterio

como el objetivo del comportamiento.
Es preciso advertir que los objetivos del cliente estn muy estrecha
y bastante directam ente relacionados con los objetivos de la organiza
cin; que los objetivos del empresario se hallan estrechamente relacio
nados con la supervivencia de la organizacin; y que los objetivos del
empleado no se hallan directamente relacionados con aquellos ni con
esta, pero la existencia del rea de aceptacin los introduce en el esque
ma de la organizacin. Admitim os que no existen empresarios, clien
tes y empleados puros; ms an, que este esquema necesita ser
modificado para que encaje en las organizaciones voluntarias, religiosas
y gubernam entales; pero es la existencia de estos tres papeles tpicos lo
q-ue da al comportam iento de las organizaciones adm inistrativas el
carcter especial que nosotros vemos en ellas.

ORGANIZACION DE ESTE VOLUMEN

Ha quedado ahora establecido el cuadro de la investigacin que

ha de acometerse en los captulos siguientes. Podemos concluir este
captulo reseando brevemente el orden en que abordaremos los dife
rentes temas.
El captulo II es tambin, en cierto" sentido, preliminar. La p re
sente obra fue acometida, en parte, como resultado de la insatisfac
cin del autor ante los llamados principios de adm inistracin, que
es posible encontrar en la literatura corriente sobre teora adm inis
trativa. Estos principios se ven sometidos en el captulo II a un a n
lisis crtico, con vistas a demostrar lo inadecuado de los mismos y la
necesidad de desarrollarlos siguiendo las lneas sugeridas.
La exposicin propiam ente dicha empieza en el captulo III con
un anlisis del papel desempeado en la decisin administrativa p o r
las cuestiones de valor y las cuestiones de hecho. A esto sigue, en el
captulo IV, una descripcin del aparato conceptual que se em plear
a lo largo del volumen, para la descripcin y el anlisis de los siste
mas de com portam iento social, incluido el com portam iento de las orga
nizaciones adm inistrativas.
El captulo V estudia la psicologa del individuo en la organizacin
y las maneras que tiene la organizacin de modificar su com porta
miento. En el captulo VI se considera la organizacin como un sistem a
de individuos, cuyo comportamiento m antiene cierta especie de equi
librio, segn las lneas sugeridas anteriorm ente. El captulo VII analiza
con detalle l papel de la autoridad y la especializacin vertical en la
20 li L A TOM A D E DECISIONES Y L a ORGANIZACION ADMINISTRATIVA

organizacin, as como los procesos organizativos a travs de los cuales

s e efecta tal especializacin. 1 captulo V III se ocupa de los procesos
d e comunicacin por medio de los cuales se transm iten las influencias
organizativas. 1 concepto d e eficiencia se examina detalladam ente en
e l captulo IX, y la lealtad organizativa o identificaciones en el cap
tu lo X.
Se cierra el volumen, en el captulo XI, pasando revista a la estruc
tu r a de las organizaciones adm inistrativas y examinando los proble
m a s afrontados por la investigacin de la teora adm inistrativa.
 CAPITULO II

ALGUNOS PROBLEMAS
DE LA TEORIA ADMINISTRATIVA

Dado que el presente volumen se aparta bastante de la presenta

cin habitual de los principios de adm inistracin *, quiz debera
explicar de algn modo esta desviacin, describiendo los defectos de
la teora actual que me obligan a ella.
El presente captulo acometer, en prim er lugar, un examen cr
tico de los principios , y luego intentar explicar cmo puede cons
truirse una teora slida del com portam iento administrativo. Estable
cer, pues, los cimientos metodolgicos de los captulos posteriores.
Un defecto fatal de los actuales principios adm inistrativos es que,
lo mismo que los proverbios, surgen por parejas. Para casi todos los
principios se puede encontrar otro principio contradictorio, igualmente
plausible y aceptable. No existe nada en la teora que indique cul
es el que se debe aplicar, a pesar de que los dos principios del par
lleven a recomendaciones organizativas exactam ente opuestas. Es pre
ciso examinar brevemente algunos de los principios ms importantes,
si queremos justificar esta crtica.

ALGUNOS PRINCIPIOS ADMINISTRATIVOS ACEPTADOS

Entre los principios ms comunes que aparecen en la literatura

adm inistrativa ten em o s:
1. La eficiencia adm inistrativa se increm enta con la especializacin
de tareas entre los elementos del grupo.
2. La eficiencia administrativa se increm enta disponiendo los
miembros del grupo en una jerarqua determ inada de autoridad.
3. La eficiencia adm inistrativa se increm enta reduciendo el alcance
del control, en un punto cualquiera de la jerarqua, a un nmero pe
queo.
4. La eficiencia adm inistrativa se increm enta agrupando a los tra-
1 Si se quiere una exposicin sistemtica de los "principios corrientemente
aceptados, vase op. cit. de G u lic k y U r w ick , o The Elem ents of Adm inistra-
don, de L. U rw ick (Nueva York; Harper and Brothers, 1945).
22 I I : ALGUNOS PROBLEMAS DE LA TEORIA ADMINISTRATIVA

bajadores, para su control, de acuerdo c o n : a) la finalidad, b) el pro*

ceso, c) la clientela, o d) el lugar. (Esto es, en realidad, una elabora
cin del prim er principio, pero merece un examen separado.)
Como estos principios parecen relativam ente sencillos y claros, pue
de creerse que su aplicacin a los problem as concretos de la organi
zacin adm inistrativa carece de toda ambigedad y que su validez se
avendr fcilmente a la prueba emprica. Sin embargo, no parece ser as.

Especializacin
Se supone que la eficiencia adm inistrativa aum enta con el incremen
to de la especializacin. Pero se propone esto dar a entender que cual
quier aum ento en la especializacin increm entar la eficacia? Si es
as cul de las dos siguientes alternativas supone la aplicacin correc
ta del principio?

A ) Es necesario poner en marcha un plan sanitario por el cual se asig

narn enfermeras a los distritos para que realicen, dentro de los mismos, todo
el trabajo de asistencia, incluidos exm enes escolares, visitas a los hogares
de los niftos en edad escolar y cuidado de los tuberculosos.
B) Es necesario poner en marcha un plan funcional sanitario por el
cual se asignarn diferentes enfermeras a los exm enes escolares, a las visitas
a las casas de los nios en edad escolar y al.cuidado de los tuberculosos. El
m todo actual de asistencia generalizada por distritos impide el desarrollo de
la especializacin en los tres programas, que son m uy diversos.

Ambas disposiciones adm inistrativas satisfacen las exigencias de la

especializacin: la prim era ofrece la especializacin por localidad; la
segunda, la especializacin por funciones. El principio de especializa
cin no nos ayuda en absoluto a elegir entre estas dos alternativas.
Se dira que la sencillez del principio de especializacin es una sen
cillez engaosa, una sencillez que oculta am bigedades fundamentales.
Porque la especializacin no es una condicin de la administracin
eficiente: es una caracterstica, inevitable de todo esfuerzo de grupo,
cualquiera que sea la eficiencia que ese esfuerzo pueda tener. La espe
cializacin significa simplemente que diferentes personas estn reali
zando cosas d istin tas; y dado que es fsicamente imposible que dos
personas realicen la misma cosa, en el mismo lugar y al mismo tiempo,
dos personas estn haciendo siempre cosas distintas.
Por eso, el verdadero problem a adm inistrativo no es el de especia
lizar, sino el de especializar d e una manera determ inada y siguiendo
determ inadas lneas que conducirn a la eficiencia adm inistrativa. Pero,
al expresar as este principio de adm inistracin, queda al descubierto
 ALGUNOS PRINCIPIOS ADMINISTRATIVOS ACEPTADOS 2i

su ambigedad fundam ental: I<a eficiencia adm inistrativa se aum enta

por medio de una especializacin de tareas dentro del grupo, realizada
de modo que lleve a una mayor eficiencia.
M s adelante acometeremos una exposicin ms profunda acerca de
la eleccin 'entre bases com petidoras de especializacin, pero tenem os
que posponerlas m om entneam ente hasta que examinemos otros do s
principios adm inistrativos.

Unidad de mando
Se supone que la eficiencia adm inistrativa mejora disponiendo a los
miembros de la organizacin en una determ inada jerarqua de a u to ri
dad con objeto de conservar la unidad de m ando.
El anlisis de este principio exige una clara comprensin d e lo
que se entiende por el vocablo "autoridad". Puede afirmarse que un
subordinado acepta la autoridad siempre que consiente que su com por
tam iento sea guiado por una decisin tom ada por otra persona, con
independencia de su propio juicio acerca de los m ritos de dicha d eci
sin, En cierto sentido, el principio de unidad de mando, como el p rin
cipio de especializacin, no puede ser violado; porque es fsicam ente
imposible que un hom bre obedezca dos rdenes contradictorias. Si la
unidad de m ando es un principio adm inistrativo, es de presum ir que
af)na algo-ms -que -esta -mposifeilidad-ffsk-a.-Qute lo -que -afirma -sea
que es indeseable situar a un miembro de una organizacin de m anefa
que reciba rdenes de ms de un superior. Este es, evidentem ente, el
sentido que da Gulick al principi cuando dice:
N o debemos perder de vista el significado de este principio en el proceso
de coordinacin y de organizacin. Kesulta con frecuencia tentador, al c o n s
truir una estructura de coordinacin, establecer ms de un jefe para un h om
bre ocupado en un trabajo que tiene ms de una relacin. Hasta un
gran filsofo de la direccin, como Taylor, cay en este error al establecer
capataces diferentes para ocuparse de la maquinaria, de los m ateriales, d e la
velocidad, etc., cada uno con facultad de dar rdenes directam ente al obrero.
El adherirse rgidamente al principio de unidad de mando puede conducir a
estos absurdos; no tienen, sin embargo, importancia comparados con la cer
teza de confusin, ineficiencia e irresponsabilidad que surge de la violacin
del principio 2.

Desde luego, el principio de unidad de mando, interpretado de esta

forma, no puede ser criticado por falta de claridad o por am bigedad.
La definicin de autoridad, que hemos dado anteriorm ente, pro p o r

2 L. G u l ic k : N otes on the Theory of Organization, en la op. a t . de

G u lic k y U r w ic k , pg. 9.
24 I I : ALGUNOS PROBLEMAS DE LA TEORIA ADMINISTRATIVA

ciona una prueba clara de si, en cualquier situacin concreta, se obser

va el principio. El verdadero defecto de este principio es que resulta in
compatible con el de especializacin. Uno de los empleos ms impor
tantes de la autoridad en la organizacin es el de aplicar la especiali
zacin a la tarea de tom ar decisiones, de manera que cada decisin se
tome en el punto de la organizacin en que puede hacerse con la m
xima pericia. Como consecuencia, el empleo de la autoridad permite
un mayor grado de habilidad en la toma de decisiones que la que sera
posible si cada empleado operativo tuviese que llegar por s mismo a
todas las decisiones sobre las cuales se afirma su actividad. El bombero
no decide si tiene que em plear una manguera de dos pulgadas o un ex
tin to r; son sus jefes quienes lo deciden por l y le comunican la de
cisin en form a de orden.
Sin embargo, si se observa la unidad de mando en el sentido de
Gulick, las decisiones que toma una persona situada en cualquier punto
de la jerarqua adm inistrativa se hallan sujetas a la influencia de un
solo canal de a u to rid ad ; y si sus decisiones son de tal gnero que exige
pericia en ms de un campo del conocimiento, entonces es preciso con
tar con los servicios consultivos e informativos que sum inistren aque
llas premisas que se hallan en un terreno no reconocido por el sistema
de especializacin de la organizacin. P or ejemplo, si un contable de
un departam ento escolar est subordinado a un educador y se observa
la unidad de mando, el departam ento de finanzas no puede darle rde
nes directas en lo referente a los aspectos tcnico y contable de su tra
bajo. De igual m anera, el director de los vehculos a m otor del depar
tam ento de obras pblicas no podr dar rdenes directas sobre el cui
dado del equipo de m otores al conductor de un coche de bom beros3.
Gulick, en la declaracin que hemos citado, seala claramente las
dificultades que han de afrontarse si no se observa la unidad de mando.
Es casi seguro que se produzca cierta irresponsabilidad y confusin.
Pero es posible que esta no sea un precio demasiado grande por la ma
yor destreza que puede aplicarse a las decisiones. Lo que se necesita
para resolver el problema es un principio de adm inistracin que per
m ita m edir las ventajas relativas de las dos formas de accin. Ahora
bien: ni el principio de unidad de mando ni el de especializacin ayu
dan a resolver la controversia. Simplemente se contradicen el uno al
otro, sin sealar ningn procedim iento para resolver la contradiccin.
Si se tratase simplemente de una controversia acadmicasi estu

3 H e r b e r t A . S im o n trata este punto en "Decision-making and Administra

tive Organization", P ublic A dm in istration Review , 4:20-21 (inviem o de 1944)
 ALGUNOS PRINCIPIO S ADMINISTRATIVOS ACEPTADOS 25

viese convenido de una manera general y se hubiese demostrado gene

ralm ente que debe preservarse la unidad de mando en todos los casos,
incluso con una prdida de pericia, se podra afirmar que, en caso
de conflicto entre dos principios, debe prevalecer el de la unidad
de mando. Pero la cuestin est lejos de ser clara y pueden alinearse
expertos a uno y otro lado de la controversia. En favor de la unidad
de mando pueden citarse las afirmaciones de Gulick y de o tro sA. En
favor de la especializacin puede citarse la teora de Taylor acerca de
la supervisin funcional, o las ideas de M acMahon y de M illett acerca
de la supervisin dual y la prctica de la supervisin tcnica en la
organizacin m ilita r5.
Quiz, como afirma Gulick, sea un error la nocin de Taylor
y de los dems. Si es as, jams se ha dem ostrado o publicado la prueba
de que se trata de un error, aparte de flojos argumentos heursticos,
como el que hemos citado anteriorm ente. Queda la eleccin entre teri
cos de la adm inistracin igualmente eminentes, careciendo de una base
clara para realizar esa eleccin.
La prctica adm inistrativa real parece indicar que se concede a la
especializacin un amplio margen de prioridad sobre la unidad de
mando. En realidad, no es ir demasiado lejos afirm ar que la unidad
de mando, en el sentido que le da Gulick, no ha existido nunca en
ninguna organizacin adm inistrativa. Si un empleado de la plantilla
ejecutiva acepta las disposiciones del departam ento de contabilidad, en
relacin con el procedim iento a seguir para efectuar una demanda,
puede decirse que, en esta esfera, no est sujeto a la autoridad del
departam ento contable? La autoridad, en toda situacin adm inistrativa
real, se encuentra dividida por zonas, y para sostener que esta divisin
no contradice al principio de unidad de mando, se precisa una defi
nicin de autoridad muy distinta de la empleada aqu. Este some
timiento del empleado ejecutivo al departam ento de contabilidad no se
diferencia, en principio, de la recomendacin de Taylor de que los
obreros estn sujetos a un capataz en m ateria de programacin del
trabajo y a otro en relacin con el funcionam iento de las mquinas.
Quiz el principio de la unidad de mando sea ms defendible si se

N otes on the Theory of Organization, de G u l ic k , pg. 9; Introduction

to. the S tu dy of P ublic A dm inistration, de L. D. W h it e (Nueva York: Mac
Millan Company, 1939), pg. 45.
5 F r ed er ic W . T a y l o r : Shop M anagem ent (Nueva York: Harper Bros..
1911), pg. 99; M ac M ah on , M il l e t t y O g d e n : The A dm in istration -of Federal
W ork, R elief (Chicago: Public Administration Service, 1941), pgs. 265-68, y
L. U rw ick , q u e describe las costumbres del Ejrcito britnico en Organization
as a Technical Problem, Gulick y Urwick, eds., op. cit., pgs. 67-69.
26 I I : ALGUNOS PROBLEMAS DE LA TEORIA ADMINISTRATIVA

reduce a lo siguiente: En caso de que dos rdenes entren en conflicto,

debe existir una persona determ inada y nica a la que el subordinado
obedezca, y solo deben aplicarse las sanciones para obligar al subordi
nado a obedecer a esa nica persona.
Pero si el principio d e unidad de m ando resulta m s defendible
cuando se expresa de esta form a lim itada, tam bin resuelve menor
cantidad de problem as. En prim er lugar, ya no requieren una jerarqua
nica de autoridad, com o no sea para arreglar conflictos de autoridad.
P or consiguiente, deja sin resolver la cuestin muy im portante de
cmo ha de hacerse para que la autoridad quede dividida en zonas
dentro de una organizacin determ inada (es decir, los sistem as de espe-
cializacin), y a travs de qu canales debe ser ejercida. Por ltimo,
incluso este concepto ms estrecho de la unidad de m ando choca con
el principio de especializacin, porque siempre que surge una desave
nencia y los m iem bros de la organizacin revierten a las lneas form a
les de autoridad, nicam ente los tipos de especializacin que estn
representados en la jerarqua de autoridad pueden influir en la decisin.
Si el jefe de entrenam iento de una ciudad ejerce nicam ente una super
visin funcional sobre el jefe de entrenam iento de la Polica, en caso
de desacuerdo con el jefe de Polica el conocim iento especializado de
los problem as de esta determ inar el resultado, en tanto que el conoci
m iento especializado He lns problemas e n trenam iento quedar subor
dinado o ignorado. Que esto ocurre realm ente lo dem uestra la frustra
cin, tan com nm ente expresada por los supervisores funcionales, en
cuanto a su falta de autoridad para aplicar sanciones.

Alcance del control

Se supone que la eficiencia adm inistrativa mejora lim itando el nm e
ro de subordinados que inform an directam ente a cada uno de un peque
o nm ero de adm inistradores, digamos, a seis. E sta idea de que el al
cance del control debe ser m uy lim itado se afirma confiadamente como
un tercer principio incontrovertible de adm inistracin. Los argum entos
corrientes de sentido comn, encam inados a restringir el alcance del
control, 'resultan familiares y no es necesario repetirlos aqu. Lo que ya
no es conocido de manera tan general es la posibilidad de afirmar un
proverbio contradictorio d e adm inistracin que, aunque no tan familiar
como el principio de alcance del control, puede ser apoyado con argu
m entos de igual plausibilidad. El proverbio en cuestin es el siguiente:
La eficacia ejecutiva m ejora reduciendo al mnimo el nmero
de niveles organizativos por los que tiene que pasar un asunto antes de
ser resuelto.
 ALGUNOS PRINCIPIOS ADMINISTRATIVOS ACEPTADOS 27

Este ltim o proverbio es uno de los criterios fundamentales que

guan a los analistas adm inistrativos en la simplificacin de los proce
dimientos. Sin embargo, los resultados a que lleva este principio se
encuentran en muchas ocasiones en contradiccin directa con las exi
gencias del principio de alcance del cotrol, del principio de unidad de
mando y del principio de especializacin. N os ocupamos aqu del p ri
mero de estos conflictos. Cofrio ilustracin de su dificultad, presenta
remos dos proposiciones alternativas para la organizacin de un peque
o departam ento de sanidad; una, basada en la restriccin del alcance
del control; la otra, en la limitacin del nmero de niveles organi
zativos :
A) La organizacin actual del departamento sobrecarga el trabajo admi
nistrativo del oficial de Sanidad, debido a que los once empleados del
departamento le informan directamente y, adems, a que una parte del per
sonal carece del entrenamiento tcnico adecuado. Como consecuencia, los
tratamientos clnicos de las ehfermedades venreas ,y otros detalles exigen
una indebida atencin personal del ocial de Sanidad.
Se ha recomendado previamente que el oficial m dico propuesto se haga
cargo de las enfermedades venreas, de las clnicas de las enfermedades
torcicas y de todo el trabajo de higiene infantil. Se recomienda, adems,
que uno de los inspectores sea designado inspector jefe, encomendndole
todas las actividades de inspeccin del departamento, y que una de las
enfermeras sea nombrada enfermera jefe. Esto relevar al comisario de
Sanidad de considerables detalles y le dejar en mayor libertad para planear
y supervisar el programa sanitario en conjunto, llevar adelante la educacin
sanitaria y coordinar el trabajo del departamento con el de otros organis
mos de la comunidad. Organizando de esta forma el departamento, podra
aumentarse sustancialmente la eficacia de todos los empleados.
B) La organizacin actual del departamento lleva a la ineficiencia y a
un excesivo papeleo, porque existe un nivel supervisor innecesario entre el
oficial de Sanidad y los empleados operativos, y porque cuatro, de los doce
empleados, que se encuentran mejor entrenados tcnicam ente se ocupan en
gran parte de deberes administrativos "superiores. En consecuencia, se
producen retrasos innecesarios para conseguir la aprobacin del oficial de
Sanidad en los asuntos que- reclaman su atencin, y son demasiados los
asuntos que requieren una revisin tras otra.
Debe dejarse al oficial m dico a cargo de las enfermedades venreas,
de las clnicas de enfermedades torcicas y de la higiene infantil. Sin em
bargo, se recomtghda la abolicin de los cargos de inspector-jefe y de enfer
mera jefe y que los empleados que ahora ocupan esas posiciones se hagan
cargo de la inspeccin regular y de las obligaciones del cuidado de en
fermos.
De los detalles de planificacin del trabajo que ahora realizan estos
dos empleados puede cuidarse con mayor economa el secretario de] oficial
de Sanidad y, dado que las cuestiones ms amplias de poltica han reque
rido siempre la atencin personal del oficial de Sanidad, la abolicin de
estos dos cargos eliminar un paso totalm ente innecesario en la revisin,
28 I I: ALGUNOS PROBLEMAS DE LA TEORIA ADMINISTRATIVA

permitir la expansin de los servicios de inspeccin y de enfermera y la

iniciacin, por lo menos, del programa recomendado de educacin sanitaria.
El nmero de personas que informan directamente al oficial de Sanidad se
elevar hasta nueve; pero com o son pocos los asuntos que requieren la
coordinacin de estos empleados, fuera de los planes de trabajo y de las
cuestiones de polftica a que nos hemos referido, este cambio no aumentar
materialmente el peso de su trabajo.

El dilema es e s te : un alcance restringido del control, dentro de

una gran organizacin con relaciones entre sus miembros, produce
inevitablem ente un excesivo papeleo porque cada contacto entre los
m iem bros de la organizacin debe ser llevado hasta un superior comn.
E sto traer como consecuencia, si la organizacin tiene alguna exten
sin, que tales asuntos tengan que atravesar, en sentido ascendente,
varios niveles d e autoridad para ser decididos, y luego en sentido des
cendente, en forma de rdenes e instrucciones; un proceso embarazoso
y que consume tiempo.
La alternativa consiste en aum entar el nm ero de personas que se
encuentran bajo el m ando de cada jefe, de m anera que la pirmide
llegue con mayor rapidez a su cspide, interponindose un nmero
m enor de niveles. Pero tam bin esto presenta una dificultad, ya que el
control de un jefe que se ve obligado a supervisar a un nmero exce
sivo de em pleados tiende a deb ilitarse6.
Cul es, pues, el punto ptim o, si tanto el aum ento como la dis
m inucin del alcance del control tienen algunas consecuencias inde
seables? Los que proponen un alcance restringido del control han suge
rido, como nm eros convenientes, tres, cinco y hasta once, pero no
h an explicado en parte alguna el razonam iento que los llev a elegir
ese nm ero determ inado. El principio, tal como se ha enunciado, no
arroja luz sobre esta cuestin fundamental.

Organizacin por finalidad, por proceso,

p o r clientela y por lug a r7
. Se supone que la eficiencia adm inistrativa se aum enta agrupando
a los trabajadores de acuerdo c o n : a) la finalidad; b) el proceso; c) la
clientela; d) el lugar. A hora bien: el estudio de la especializacin
evidencia que este principio carece de consistencia interna, ya que
la finalidad, el proceso, la clientela y el lugar son bases de organi

L. U r w ic k (op. cit., pgs. 52-54) da una justificacin tpica para limitar

el alcance del control.
7 Vase S c h u y l e r W a l l a c e : Federal D epartm entalization (Nueva York: C o
lumbia University Press, 1941), pgs. 91-146.
 ALGUNOS PRINCIPIOS ADMINISTRATIVOS ACEPTADOS 29

zacin que compiten entre s, de manera que en algn punto dado de

la divisin es necesario sacrificar las ventajas >de tres de ellas para
conservar las ventajas de la cuarta. P or ejemplo, si los departam entos
principales de una ciudad estn organizados sobre la base de la
finalidad, sguese de ello que todos los mdicos, los abogados, los
ingenieros, los estadsticos, no habrn sido situados en un solo depar
tam ento, compuesto exclusivam ente de miembros de su profesin, sino
que sern distribuidos entre los distintos departam entos de la ciudad
en que son necesarios sus servicios. Se perdern con ello, en parte,
las ventajas de la organizacin por proceso.
Pueden recobrarse algunas de estas ventajas organizando sobre la
base del proceso, dentro de los departam entos ms im portantes. As
puede existir una oficina de ingeniera dentro del departam ento de
obras publicas, y el comit .de educacin puede tener un servicio de
sanidad escolar como una divisin im portante de su trabajo. De manera
similar, dentro de las unidades ms pequeas, puede existir una divi
sin por rea o por clientela; ejemplo, un departam ento contra incen
dios tendr distribuidas por la ciudad varias compaas, en tanto-que
una oficina de bienestar tendr, situados en distintos lugares, despachos
para hacerse cargo de los casos de emergencia. Sin embargo, digamos
de nuevo que estos tipos principales de especializacin no pueden ser
realizados sim ultneam ente, porque en algn punto de la organizacin
deber decidirse si la especializacin en el nivel siguiente se basar en
la distincin de finalidad, proceso, clientela o rea.
Competencia entre finalidad y clientela.El conflicto puede ilus
trarse m ostrando de qu manera el principio de especializacin segn
la finalidad conducira a un resultado distinto de la especializacin
segn la clientela, en la organizacin de un departam ento de sanidad.

A) La administracin de sanidad pblica consiste en las siguientes acti

vidades para prevenidla enfermedad y para mantener condiciones de salu
bridad: 1) estadsticas de vida; 2) higiene infantil: programas de sani
dad prenatal, de maternidad, postnatal, del infante, preescolar y escolar;
3) control de enfermedades contagiosas; 4) inspeccin de la leche, de los
alim entos y de las drogas; 5) inspeccin sanitaria; 6) servicio de labora
torio; 7) educacin sanitaria.
U no de los obstculos con que tropieza el departamento de sanidad es
el de que este no ejerce control sobre la sanidad escolar, actividad que
com pete al com it de educacin del distrito, y existe poca o ninguna coor
dinacin entre esta parte sumamente importante del programa de salubri
dad general y el resto del programa, que es administrado por la unidad sa
nitaria del distrito. Se recomienda que la ciudad y el distrito abran negocia
ciones con el com it de educacin para la transferencia de todo el trabajo
30 I I : ALGUNOS PROBLEMAS DE LA TEORIA ADMINISTRATIVA

de sanidad escolar, y su adecuacin, por tanto, a la unidad sanitaria

conjunta.
B) Se confa al moderno departamento escolar el cuidado de los nifios
durante casi todo el perodo que estn ausentes del hogar paterno. Tres
responsabilidades principales tiene respecto a los m ism os: 1) proveer a
su educacin en los conocim ientos y habilidades, Utiles, as como en el ca-
rcter; 2 ) proporcionarles, fuera de las horas de clase, actividades de juego
sa n o ;1 3) cuidar de su salud y asegurarles la consecucin de las tasas
mnimas de nutricin.
U no de los inconvenientes con que se enfrenta el com it de la escuela
es el de que, fuera de los almuerzos escolares, no ejerce control nin
guno sobre la salud y la nutricin del nifio y qu existe poca o ninguna
coordinacin entre esta parte sumamente importante del programa de
desarrollo del nifio y el resto del programa, que es dirigido por el comit
de educacin. Se recomienda que la ciudad y el distrito abran negociacio
nes para transferir al com it de educacin todo el trabajo de sanidad rela
cionado con los nifios en edad escolar.

Vuelve a plantearse aqu el dilem a de elegir entre principios adm i

nistrativos alternativos e igualmente plausibles. Pero no es esta la nica
dificultad en el caso que nos ocupa, porque un estudio ms concluyen-
te de la situacin dem uestra que existen ambigedades fundam entales
en los significados de los trm inos clave: finalidad, proceso,
clientela" y lugar".
Am bigedades en los trm inos clave.La finalidad puede defi
nirse, en lneas generales, como el objetivo o fin con que se realiza una
actividad; y el proceso como un medio de cumplir una finalidad.
Los procesos, pues, se siguen a fin de llevar a cabo las finalidades.
Pero es posible, generalmente, disponer esas mismas finalidades esta
bleciendo entre ellas una especie de jerarqua. U na mecangrafa mueve
sus dedos con objeto de escribir a m quina; escribe a mquina con
objeto de reproducir una carta; reproduce una carta a fin de contes
tar una solicitud. Escribir una carta es, pues, la finalidad de que se
haya escrito, a m quina, y es tam bin el proceso por el cual se realiza
la finalidad de responder a una solicitud. Se sigue de ello que la misma
actividad puede ser descrita como finalidad o como proceso.
Es fcil ilustrar esta ambigedad en el caso de una organizacin
adm inistrativa. Una organizacin por finalidad es, por ejemplo, un
departam ento de sanidad concebido como una unidad cuya tarea estri
ba en cuidar la salud de la com unidad; el mismo departam ento, conce
bido como una unidad que se sirve de las artes mdicas para llevar
a cabo su tarea, es una organizacin por proceso. De igual manera,
un departam ento de educacin puede ser considerado como una orga
nizacin por finalidad (educar) o una organizacin por clientela (nios);
 algunos P r i n c i p i o s a d m in is t r a t iv o s a c e p t a d o s 31

el Servicio Forestal, como una organizacin por finalidad (conservacin

de los bosques), por procso (administracin de los bosques), por clien
tela (leadores y ganaderos que utilizan los bosques pblicos), o p o r
lugar (las tierras de bosque de propiedad pblica). Cuando se eligen
ejemplos concretos de esta clase, las lneas de demarcacin entre esas
categoras resultan m uy nebulosas y faltas de claridad.
Gulick * d ic e : La organizacin por la finalidad principal sirve
para juntar en un solo y gran departam ento a todos aquellos que tr a
bajan para rendir un servicio determ inado. Pero qu es un servicio
determ inado? Es la proteccin contra incendios una finalidad nica
o, sencillamente, una parte de la finalidad de seguridad pblica? O es
una combinacin de finalidad en la que se incluyen la prevencin y
la lucha contra los incndios? Es preciso llegar a la conclusin de que
no existe una organizacin unifuncional (de finalidad nica). Depende
por completo del lenguaje y de las tcnicas lo que deba considerarse
como una funcin nica 9. Si el idioma ingls dispone de un trm ino
comprensivo que abarque am bas subfinalidades, es natural que consi
deremos a las dos juntas como una finalidad nica. Si falta ese t r
mino, las dos subfinalidades se convierten, por derecho propio, en fina
lidades. Por otra parte, una sola actividad puede contribuir a varios
objetivos; pero dado que son tcnicamente inseparables (por procedi
miento), se considera a la actividad como una sola funcin o finalidad.
El hecho, mencionado anteriorm ente, de que las finalidades form an
una jerarqua y de que cada sub-finalidad contribuye a un.fin ms defi
nitivo f general, ayuda a aclarar la relacin entre finalidad y proceso.
La organizacin por el proceso principaldice Gulick 10tiende a
juntar en un solo departam ento a todos aquellos que trabajan sirvin
dose de una determ inada habilidad o tecnologa o son m iem bros de
una determ inada profesin. Tomemos una habilidad sencilla: la de
escribir a mquina. Escribir a mquina es una habilidad que produce
una coordinacin de movimientos musculares, de medios a fin, pero
la produce a un nivel muy bajo de la jerarqua de medios a fin. El
contenido de la carta mecanografiada es indiferente para la habilidad
que la produce, y que consiste simplemente en pulsar con rapidez la
letra t o la letra a siempre que el texto lo exija.

* Op. cit., pg. 21,

8 Si esto es exacto, est condenado a fracasar cualquier intento de dem os
trar que determinadas actividades pertenecen a un nico departamento porque
estn relacionadas con una nica finalidad. Vase, por ejemplo, J oh n M . G au s
y L eon W o l c o t t : Public A dm inistration and the U. S. D epartm ent of A g r i
culture (Chicago: Public Administrative Service, 1941),
10 Op. cit., pg. 23.
32 11: ALGUNOS PROBLEMAS DE LA TEORIA ADMINISTRATIVA

N o existe, pues, diferencia esencial entre una finalidad y un

"proceso , sino solamente una distincin de grado. Un proceso es
u n a actividad cuya finalidad inm ediata se encuentra a un nivel bajo
d e la jerarqua de medios y fines, en tanto que una finalidad" es un
co njun to de actividades cuyo valor u objetivo orientador se encuentra
e n un nivel elevado de dicha jerarqua.
Tomemos a continuacin, como bases organizativas, la clientela
y el lugar. E stas categoras, realm ente, no se encuentran separadas
d e la de finalidad, sino que son una parte de ella. Una exposicin
com pleta de la finalidad de un departam ento contra incendios tendra
q u e incluir el rea del m ism o : reducir las prdidas por incendio en las
propiedades de la ciudad de X . Los objetivos de una organizacin
adm inistrativa se redactan de acuerdo con el servicio que h a de pro
porcio n ar y del espacio o rea para el que ha de proporcionarlo. Con
el trm ino finalidad se quiere aludir, generalm ente, solo al prim er
elem en to ; pero el segundo es un aspecto de la finalidad tan legtimo
co m o aquel. C laro est que el rea del servicio puede ser una clien
te la especfica tanto como un rea geogrfica. El tiempo ser una te r
cera dimensin de la finalidad en el caso de un organismo que trabaje
p o r turn o s, para sum inistrar un determ inado servicio, en un lugar
determ inado (o a una clientela concreta), d urante un tiempo dado.
Con esta terminologa, la tarea siguiente es volver a considerar el
problem a de la especializacin del trabajo de una organizacin. N o es
y a legtimo hablar de una organizacin por finalidad", o de una orga
nizacin por proceso, o de una organizacin por clientela, o de una
organizacin por rea . La m ism a unidad podra caer dentro de cual
qu iera de esas cuatro categoras, segn la naturaleza de la unidad
organizativa mayor de que forme parte. Una unidad que proporciona
servipios m dicos y de sanidad pblica a los nios en edad escolar del
D istrito de M ultnom ah, podra ser co n sid erad a: 1) como una organi
zacin por rea, si formase parte de una unidad que proporcionara
el mismo servicio al estado de O regn; 2) como una organizacin por
clientela si: formase parte de una unidad que proporcionara servicios
sim ilares a nios de todas las edades; y 3) com o una organizacin
p o r finalidad o por proceso (resultara imposible precisar cul) si
form ase parte de un departam ento de educacin.
Es incorrecto decir que la Oficina A es una oficina por proceso;
la afirm acin correcta sera decir que la Oficina A es una oficina por
proceso dentro del D epartam ento X ll. Esta ltim a afirmacin signi

11 Debe advertirse que esta distincin est implcita en la mayora de los

 ALGUNOS PRINCIPIOS ADMINISTRATIVOS ACEPTADOS 33

ficara que la Oficina A inclua todos los procesos de cierta clase del
D epartam ento X , sin hacer referencia a ninguna sub-finalidad, a nin
guna sub-rea o sub-clientela determ inada del departam ento. Ahora
b ie n : es concebible que una unidad determ inada pueda incluir todos
los procesos de cierta clase, pero que estos procesos puedan relacio
narse nicam ente con determ inadas sub-finalidades de la finalidad del
departam ento. E n este caso, que corresponde a la unidad de sanidad
del departam ento de educacin mencionado, la unidad resultara espe
cializada p o r'la finalidad tanto como p o r el proceso. La unidad sani
taria sera, en el departam ento educativo, la nica que se sirviese del
arte mdico (proceso) y que se preocupara de la salud (sul>finalidad)^
Falta de criterios de especializacin. Incluso cuando se resuelve
el problema del empleo exacto de los vocablos "finalidad, proceso,
clientela y rea, los principios de adm inistracin no dan orien
tacin sobre cul de estas cuatro bases com petitivas de especializacin
debe aplicarse en una situacin determ inada. La British M achinery of
Government Com m ittee no tena dudas acerca de esta m ateria. Consi
deraba la finalidad y la clientela como las dos bases posibles de la
organizacin y pona por com pleto su fe en la prim era. O tros ha habido
que tuvieron la misma seguridad en la eleccin entre finalidad y pro
ceso. El razonam iento que lleva a estas conclusiones inequvocas deja
algo que desear. La M achinery of G overnm ent Comm ittee da este nico
argumento en favor de su eleccin;

Ahora b ie n : el resultado inevitable de este m todo de organizacin (por

clientela) es una tendencia hacia la administracin liliputiense. Es imposible
que el servicio especializado que cada Departamento tiene que prestar a la
comunidad sea de un nivel tan alto, cuando su funcionam iento se limita a
una clase determinada de personas y abarca toda la variedad de previsiones
para ellas, com o cuando se concentra solo en determinado servicio, sea
quienquiera el que lo solicite, y va ms all del inters de ciertas clases
relativamente pequ e as12.

Los errores que hay eft este anlisis son evidentes. En prim er lugar,
no se intenta determ inar de qu manera ha de ser reconocido un ser
vicio. En segundo lugar, existe una suposicin atrevida, que carece n
absoluto de pruebas, de que una unidad de sanidad infantil, por ejem-

anlisis de Gulick sobre especializacin <op. cit., pgs. 15-30). Sin embargo, el
carcter relativo de estas categoras no resulta siempre visible en este examen,
ya que cita como ejemplos a departamentos nicos dentro de una ciudad, y
habla habitualmente de agrupar actividades ms que de dividir el trabajo.
u R eport of the M achinery of G overnm ent C om m ittee (Londres: His Ma
jestys Stationery Office, 1918), pg, 7.
s im o v. 3
34 I I : ALGUNOS PROBLEMAS DE la TEORIA ADMINISTRATIVA

po, situada en un departam ento de bienestar infantil, no ofrecera ser

vicios de ua nivel tan alto como la misma unidad situada en un de
partam ento de sanidad.-N o se explica de qu manera el traslado de
la unidad de un departam ento a o tro m ejorara o em peorara la ca
lidad de su trabajo. En tercer lugar no se expone una base para sepa
rar los derechos com petidores de finalidad y de proceso; ambos se en
cuentran mezclados en el vocablo ambiguo de servicio. No es preciso
decidir aqu si el comit estuvo acertado o equivocado al hacer su re
comendacin ; lo im portante es que la recomendacin representaba una
eleccin, sin aparente fundam ento lgico o emprico, entr principios
contradictorios de adm inistracin.
En la m ayora de las exposiciones de finalidad contra proceso pue
den encontrarse ejemplos an ms notables de falta de lgica. Resulta
ran dem asiado ridiculas para citarlas si no fuesen comnmente emplea
das en serios debates polticos y adm inistrativos;

Por ejemplo, n dnde debera surgir la educacin agrcola: en el Minis

terio de Educacin o en el de Agricultura? Depende de que deseem os que se
ensee el mejor sistem a de cultivo, aunque posiblem ente por m todos anti
guo*, o un -estilo de cultivo anticuado de la forma ms moderna y obliga
toria, La pregunta se contesta a s m ism a u .

Pero se contesta, en efecto, la pregunta a s mism a? Supongamos

que se establece una oficina de educacin agrcola, encabezada, pon
go por caso, por un hom bre con extensa experiencia en la investigacin
agrcola o como director de una escuela agrcola, y dotada de un per
sonal que cuenta con un historial similar y apropiado. Qu razones
hay para creer que si se uniera al M inisterio de Educacin enseara un
sistem a de cultivo anticuado valindose de mtodos modernos, mien
tra s que si se uniera al M inisterio de A gricultura enseara un cultivo
m oderno valindose de m todos anticuados? El problema adm inistra
tivo de dicha oficina consistira en ensear el cultivo moderno valin
dose de m todos modernos, y resulta un poco difcil ver de qu manera
afectara a este resultado la situacin departam ental de la unidad. La
pregunta se contesta a s misma nicam ente si uno tiene fe bas
tante m stica en el poder de las modificaciones de oficina como medio
de reordenar las actividades de un organismo.
Estas contradicciones y conflictos han rcibido atencin cada vez
mayor de los estudios de la adm inistracin durante los ltimos aos.
Por ejemplo, Gulick, Wallace y Benson han afirmado determina*

11 S i r C h a r l e s H a r r is : Descentralizaron", Journal of Public Adm inistra-

tion, 3:117-33 (abril 1925).
 ALGUNOS PRINCIPIOS ADMINISTRATIVOS ACEPTADOS 35

das ventajas y desventajas de los distintos sistemas de especializacin,

y han estudiado las condiciones bajo las que puede ser adoptado con
mayor ventaja uno u otro sistem a M. Todo este anlisis se ha realizado
a un nivel terico, en el sentido de que no se han empleado datos para
dem ostrar la superior eficacia reivindicada por los diferentes sistemas.
Pero, aunque terico, el anlisis carece de una teora. Dado que no se
ha construido una armazn comprensiva dentro de la que pudiera tener
lugar el examen, el anlisis ha tendido hacia la unilateralidad l
gica que caracteriza los ejemplos citados o hacia la indeterminacin.

El callejn sin salida de la teora administrativa

Los cuatro principios de adm inistracin que expusimos al comien
za de este capitulo han sido ahora sometidos al anlisis crtico. N in
guno de los cuatro lo ha superado muy bien, ya que, en cada caso y
en lugar de un principio unvoco, hemos encontrado una serie de dos
o ms principios m utuam ente incompatibles y, en apariencia, igualmen
te aplicables a la situacin adm inistrativa.
1 lector ver, adems, que las mismas objeciones pueden hacerse
a las acostum bradas discusiones sobre centralizacin frente a des
centralizacin, que,suelen llegar a la conclusin de que la centraliza
cin de la tom a de decisiones es deseable; pero, por otro lado, la des
centralizacin ofrece ventajas concretas.
Puede salvarse del naufragio algo que sea til para construir una
teora adm inistrativa? La verdad es que puede salvarse casi todo. La
dificultad ha surgido de tra ta r como principios de administracin*' lo
que realm ente solo son criterios para describir y diagnosticar situacio
nes adm inistrativas. El espacio destinado al cuarto de aseo es, desde
luego, un punto im portante en el plano de una casa bien construida;
sin embargo, una casa completamente diseada con vistas a conseguir
un mximo de espacio para el cuarto de aseo, olvidando todos los de
ms aspectos, sera considerada, dicho con mesura, como algo des
equilibrada. De la misma manera, la unidad de mando, la especia
lizacin por finalidad y la descentralizacin son factores a considerar
en el trazado de una organizacin adm inistrativa eficiente, pero ningu
no de ellos tiene importancia suficiente para servir de principio-gua
nico al analista administrativo. En el trazado de las organizaciones ad
ministrativas, como en su manera de operar, el criterio conductor ha de

M G u l ic k : "Notes on the Theory of Organization, en la ob. cit. de G ulicjc

y U r w ic k , p g s . 21-30; S c h u y l e r W a l l a c e : op. cit.; G e o r g e G . S . B e n s o n :
Internal Administrative Organization", P ublic A dm inistration R eview 1:473-
486 (otoo 1941).
36 I I : ALGUNOS PROBLEMAS DE LA TEORIA ADMINISTRATIVA

se r el de la eficiencia por encim a de todo. Es necesario contrapesar las

ventajas m utuam ente ihcom patibles, de la misma m anera que un ar
quitecto pondera las ventajas de un espacio adicional para el cuarto de
aseo frente a las ventajas de un cuarto de estar ms amplio.
E sta posicin, si es vlida, constituye una acusacin contra gran
p arte de la literatu ra actual sobrg tem as adm inistrativos. Como de
m uestran am pliam ente los ejemplos citados en este captulo, una gran
parte del anlisis adm inistrativo procede seleccionando un criterio ni
co y aplicndolo a una situacin adm inistrativa para llegar a una reco
mendacin ; m ientras tanto, el hecho de que existan criterios igualmen
te vlidos pero contradictorios, que pueden ser aplicados con igual
razn pero con resultado distinto, se ignora convenientemente. Un
enfoque vlido del estudio de la adm inistracin exige que sean identi
ficados todos los criterios diagnsticos de im portancia; que cada situa
cin adm inistrativa se analice en relacin con toda la serie posible de
criterios, y q u e se efecte una investigacin para determ inar la impor
tancia relativa de los distintos criterios cuando, como ocurre con
frecuencia, son m utuam ente incompatibles. .

UN ENFOQUE DE LA TEORIA ADMINISTRATIVA

s preciso considerar paso a paso este programa. En prim er lugar,

qu es lo que se incluye en la descripcin de las situaciones adminis
trativas para las finalidades de tal anlisis? En segundo lugar, de qu
m anera puede determ inarse la im portancia de los distintos criterios
para darles el lugar que les corresponde en el conjunto del cuadro?

La descripcin de las situaciones adm inistrativas

A ntes que una ciencia pueda desarrollar principios debe poseer
conceptos. A ntes de form ular una ley de gravitacin fue preciso dis
poner de las nociones de aceleracin y peso. La prim era tarea de
la teora adm inistrativa consiste en desarrollar una serie de conceptos
que le perm itan describir las situaciones adm inistrativas en trm inos
aplicables a la teora. P ara que sean cientficam ente tiles, estos con
ceptos tienen que ser operativos; es decir, sus significados deben co
rresponder a hechos o situaciones em pricam ente observables. Un ejem
plo de definicin operativa es la que hem os dado, en este mismo cap
tulo, del vocablo autoridad .
Qu es una descripcin cientficam ente apropiada de una organi
zacin? Es una descripcin que, hasta donde sea posible, soale las d e
cisiones que tom a cada persona de la organizacin y las influencias a
 UN ENFOQUE DE LA TBOUA ADMINISTRATIVA 37

que est sujeta al tom ar cada una de ellas. Las descripciones corrientes
de las organizaciones adm inistrativas quedan m uy por debajo de este
nivel. En su m ayor parte se limitan a asignacin de funciones y a la
estructura formal de la autoridad. Prestan poca atencin a los otros
tipos de influencia organizativa o al sistema de com unicacin>s.
Qu significa, por ejemplo, d e c ir: El departam ento est compues
to de tres oficinas. La prim era tiene la funcin.de...,' la segunda, la
funcin de..., y la tercera, la funcin d e ... ? Q u puede deducirse de
semejante descripcin acerca de la capacidad de funcionamiento de la
organizacin? Muy poco, desde luego. De esta descripcin no se saca
una idea d e l grado de centralizacin de las decisiones al nivel de la
oficina o al nivel departam ental. N o se da una idea de la extensin
en que se ejerce realm ente la autoridad (presumiblemente ilimitada) del
departam ento sobre la oficina,' ni por medio de qu mecanismos. No
hay indicacin de cmo los sistemas de comunicacin ayudan a la coor
dinacin de las tres oficinas ni hasta qu punto la naturaleza de su tra
bajo requiere realm ente coordinacin. N o se describen los tipos de en
trenam iento que han recibido' los miem bros de la oficina, ni la ampli
tud que este entrenam iento perm ite la descentralizacin al nivel de la
oficina. En resu m en : una descripcin de las organizaciones administra
tivas en trm inos casi exclusivamente de funciones y de lneas de auto
ridad resulta por completo inadecuada para los propsitos del anlisis
administrativo.
Consideremos el vocablo centralizacin. Cmo se determ ina si
las operaciones de una organizacin estn centralizadas o descentra
lizadas ? Prueba algo acerca de la descentralizacin el que existan
sucursales? No podra tener lugar la misma descentralizacin en ofi
cinas centralm ente situadas? El anlisis realista de la centralizacin
debe incluir un estudio de la distribucin de las decisiones en la orga
nizacin y de los m todos que emplean los niveles superiores para in
fluir en las decisiones de los niveles inferiores. Tal anlisis revelara un
cuadro mucho ms complejo del proceso decisorio que cualquier enu
meracin de las asignaciones geogrficas de las unidades organizativas
en los distintos niveles.
La descripcin adm inistrativa adolece de ordinario de superficiali
dad, de exceso de simplificacin, de falta de realismo. Se ha reducido

15 Quiz la monografa de M a c M a h o n , M i l l e t t y O c d e n (op. cit.) se apro

xima, ms que cualquier otro estudio administrativo publicado, a la complica
cin exigida en la descripcin administrativa. V ase, por ejemplo, lo tratado
en las pgs. 233-36 acerca de las relaciones entre las oficinas centrales y las
sucursales.
38 Il : ALGUNOS PROBLEMAS DE LA TEORIA ADMINISTRATIVA

demasiado estrecham ente el mecanismo de la autoridad y no ha con

seguido introducir en su rb ita los dem s sistemas, igualmente impor
tantes, de influir en el com portam iento de la organizacin. Se ha nega
do a em prender la fatigosa tarea de estudiar las asignaciones reales de
las funciones decisorias. Se ha dado por satisfecha con hablar de auto
rid ad , centralizacin, alcance de control, funcin, sin buscar las
definiciones operativas de estos trm inos. H asta que la descripcin ad
m inistrativa no alcance un nivel superior de perfeccionamiento existen
pocas razones para esperar que se progrese rpidam ente en la identifica
cin y comprobacin d los principios adm inistrativos vlidos.

La diagnosis de las situaciones adm inistrativas

A ntes de hacer ninguna sugerencia positiva necesitamos divagar un
poco, a fin de considerar ms cerca la naturaleza exacta de las pro
posiciones de la teora adm inistrativa. E sta se preocupa de cmo debe
ser construida y gobernada ima organizacin para que cumpla eficien
tem ente su trabajo. Un principio fundam ental de la administracin, que
se deriva casi inm ediatam ente del carcter racional de la buena ad
m inistracin, es el que, entre varias alternativas que producen el
mismo gasto, debe seleccionarse siempre la que lleva al mejor cumpli
m iento de los objetivos de la adm inistracin; y entre varias alternati
vas que conducen al mismo cumplim iento debe seleccionarse la que
implica m enor gasto. Dado que este principio de eficiencia es carac
terstico de toda actividad que tra ta de llevar al mximo de una manera
racional el logro de ciertos fines, sirvindose de medios escasos, lo es
tanto de la teora econmica como de la teora adm inistrativa. El hom
bre adm inistrativo ocupa su lugar al lado del clsico hombre eco
nm ico
En realidad, el principio de eficacia debe ser considerado ms
como una definicin que como un principio : es una definicin de lo
que se entiende por com portam iento adm inistrativo bueno o correc
to . N o nos dice cmo elevar al mximo las realizaciones sino que se
lim ita a afirm ar que la maximizacin es la finalidad de la actividad
adm inistrativa y que la teora adm inistrativa debe descubrir en qu
condiciones tiene lugar esa maximizacin.
A hora bien : cules son los factores que determ inan el nivel de
eficiencia alcanzado por una organizacin adm inistrativa? N o es posi-

u Vase, para una elaboracin del principio de eficiencia y de su lugar en

la teora administrativa, M easuring M unicipal A c tiv itie s, de C l a r e n c e E . R id l e y
y H e r b e r t A . S im n (Chicago : International City Managers Ass., 2.* ed., 1943),
especialmente el cap. 1 y el prefacio a la segunda'-edidn.
 UN ENFOQUE DE LA TEORIA ADMINISTRATIVA 39

ble hacer una lista exhaustiva de ellos, pero pueden enum erarse las
principales categoras. Quiz el m todo ms sencillo de estudio sea
considerar un solo miembro de la organizacin adm inistrativa y p re
guntarnos qu lim ites tiene la cantidad y calidad de su produccin.
En stos lmites estn incluidos: a) los de su capacidad para ejecutar,
y b) los de su capacidad para tom ar decisiones correctas; la organi
zacin adm inistrativa se acerca a su m eta de alta eficiencia en la m e
dida en que tales lm ites se amplan. Dos personas, con las mismas ca
pacidades, los mismos objetivos y valores, el mismo conocim iento y
la misma informacin, solo pueden decidir racionalm ente la misma
lnea de accin. De aqu que la teora adm inistrativa debe interesarse
por los factores que determ inarn con qu capacidades, valores y cono
cimiento emprende un miembro de la organizacin su tarea. Estos, son
los lm ites de la racionalidad con los que tienen que entenderse los
principios de administracin.
El individuo est limitado, ^de una parte, por capacidad, hbitos y
reflejos que no pertenecen ya al dominio de lo consciente. Su ejecucin
puede estar lim itada, por ejemplo, por su destreza manual, su tiem po
de relacin o su fuerza. Sus procesos decisorios pueden estar lim itados
por la rapidez de sus procesos mentales, su capacidad en aritm tica ele
mental, etc. En esta rea, los principios de adm inistracin deben guar
dar relacin con la fisiologa del cuerpo hum ano, con las leyes de la
capacitacin y del hbito. Este es el campo que ha sido cultivado con
mayor xito por los seguidores de Taylor y en el que se ha desarro*
liado el estudio de tiempos-y-movimientos y el therblig.
El individuo est limitado, por otro lado, por sus valores y por los
conceptos de finalidad que influyen en l al tom ar sus decisiones. Si su
lealtad a la organizacin es grande, sus decisiones pondrn de relieve
una aceptacin sincera de los objetivos de la organizacin; si falta esa
lealtad, los mviles personales pueden estorbar su eficiencia adm inistra
tiva. Si esta lealtad se liga a la oficina de la que es empleado puede, a
veces, tom ar decisiones contrarias a la unidad mayor, de la que su ofi
cina es una parte. En este campo, los principios de adm inistracin deben
ocuparse de los determ inantes de la lealtad y la moral, de la iniciativa
y las dotes de m ando y de las influencias que determ inan dnde se u n i
rn las lealtades organizativas del individuo.
El individuo est limitado, por un tercer lado, por la extensin de su
conocimiento de las cosas relacionadas con su tarea. Esto se aplica tanto
al conocimiento bsico que se requiere para la tom a de decisiones el
proyectista de un puente debe conocer los fundamentos de la m ec
40 I I : ALGUNOS PROBLEMAS DE LA TEORIA ADMINISTRATIVA

nicacomo a la informacin necesaria para que sus decisiones sean

apropiadas a la situacin dada. En este campo, la teora adm inistrativa
d ebe ocuparse de cuestiones tan fundam entales como qu lm ites exis
te n en la cantidad de conocimientos que la m ente humana puede acu
m ular y aplicar; con qu rapidez pueden asimilarse los conocimientos;
cm o hay que relacionar la especializacin en la organizacin adm inis
tra tiv a con las especializaciones de conocimientos que dom inan en la
estru ctu ra ocupacional de la com unidad; cmo el sistema de comunica
cin debe canalizar los conocimientos y la informacin hacia los puntos
apropiados de decisin; qu tipos de conocimiento pueden ser transm i
tid o s con facilidad y qu tipos no pueden serlo ; cmo los sistem as de
especializacin de la organizacin afectan a la necesidad de intercomu-
nicar-inform acin. Esta es, quiz, la trra incgnita de la teora adminis
trativ a, y su exploracin cuidadosa arrojar, sin duda, mucha luz sobre
la aplicacin apropiada de los proverbios de adm inistracin.
Quiz este tringulo de lm ites no cierre por completo el rea de la
racionalidad y sea necesario agregar otros lados a la gura. En cual
quier caso, la enum eracin servir para indicar las clases de considera
ciones que deben entrar en la construccin de principios vlidos y no
contradictorios de adm inistracin.
Un hecho im portante a tener en cuenta es que los lmites de racio
nalidad son variables. Lo ms im portante de todo es que la conciencia
de esos lm ites puede, por s misma, alterarlos. Supongamos que se
hubiese descubierto en una organizacin determ inada que, por ejem
plo, las lealtades organizativas, ligadas a las unidades pequeas, haban
llevado con frecuencia a la organizacin a un grado perjudicial de com
petencia interna. Entonces, un program a de entrenam iento que ense
a ra a los m iem bros de la organizacin a ser conscientes de sus lealta
d e s y a subordinar las del grupo ms pequeo a las del grupo mayor,
podra alterar considerablem ente los lm ites de esa organizacin17.
Un p unto afn es que la expresin com portam iento racional, tal
com o la empleamos aqu, se refiere a la racionalidad cuando ese com
portam iento se valora en relacin con los objetivos de la organizacin
m ayor, porque, como hemos apuntado, la diferencia en la direccin de
las finaliddes del individuo con respecto a las de la organizacin mayor
es precisam ente uno de los elem entos de no-racionalidad con los que
tiene que tra ta r la teora.

17 V ase un ejemplo del empleo de tal entrenamiento en "Controlling Human

Factors in an Adm inistrative Expediment, de H e r b e r t A . S im o n y W il l ia m
D iv in e , P ublic A dm in istration R eview , 1:487-92 (otoo 1941).
 UN ENFOQUE DE LA TEORIA ADMINISTRATIVA 41

Determinacin de la importancia relativa

de los distintos criterios
Un prim er paso, pues, en la revisin de los proverbios de adminis
tracin consiste en desarrollar un vocabulario para la descripcin de
la organizacin adm inistrativa siguiendo las lneas que acabamos de
sugerir. Un segundo paso, que ha sido tambin bosquejado, es el estudio
de los lmites de la racionalidad a fin de desarrollar una enumeracin
completa y comprensiva de los criterio^ que deben ser ponderados en
la evaluacin de una organizacin adm inistrativa. Los proverbios ac
tuales representan solamente una porcin fragmentaria y sin sistema
tizar de estos criterios.
Una vez realizadas estas dos tareas queda la de fijar la im portan
cia relativa de los distintos criterios. Dado que los criterios, o prover
bios , son con recuencia m utuam ente com petitivos o contradictorios,
no basta simplemente con identificarlos. Por ejemplo, conocer que un
cambio determ inado en Ta organizacin reducir el alcance del control-
no es bastante para justificar el cambio. Esta ganancia debe contrape
sarse con la prdida de contacto que posiblemente se producira entre
los niveles superiores e inferiores de la jerarqua.
Por esta razn, la teora adm inistrativa debe ocuparse tambin de
la importancia o ponderacin que hay que conceder a estos criterios o
reglas establecidas, es decir, de los problemas de su importancia relati
va en cualquier situacin concreta; cuestin emprica que no podemos
trata r de solucionar en un volumen como este. Lo que se necesita es
una investigacin emprica y experimentos que determ inen la conve
niencia relativa de las combinaciones adm inistrativas alternativas. El
armazn metodolgico de esta investigacin lo tenem os ya a mano en
el principio de eficiencia. Si se'estudia una organizacin adm inistrativa
cuyas actividades sean susceptibles de valoracin objetiva, el cambio
real que resulta de la modificacin adm inistrativa de dichas organiza
ciones puede ser observado y analizado. -
Existen dos condiciones indispensables para tener xito en la inves
tigacin, siguiendo estas lneas. En prim er lugar, es necesario que los
objetivos de la organizacin adm inistrativa en estudio sean definidos en
trm inos concretos, de manera que los resultados expresados de acuer
do con esos objetivos puedan ser medidos cqn exactitud. En segundo
lugar, es preciso que se ejerza i^n control experimental suficiente para
perm itir aislar el efecto concreto que se estudie de otros factores per
turbadores que pudieran operar en la organizacin al mismo tiempo.
R ara vez han sido cumplidas, ni siquiera parcialmente, estas dos con-
42 I I : ALGUNOS PROBLEMAS DE LA TEORIA ADMINISTRATIVA

diciones en los llam ados experim entos adm inistrativos. El simple

hecho de que se apruebe una ley creando un organismo adm inistrativo,
que el organismo funcione durante cinco aos, que sea finalmente abo
lido y que se haga entonces un estudio histrico de su funcionamiento,
no basta para convertir la historia de ese organismo en un experimento
adm inistrativo. La legislacin norteam ericana m oderna est llena de
tales "experim entos, que sum inistran a los oradores de los estados
vecinos abundante municin siempre que surgen cuestiones semejantes
en sus distritos, pero que ayudan poco o nada al investigador cientfico
en el camino de la evidencia objetiva.
Solo un puado de estudios de investigacin en la literatura ad
m inistrativa satisface estas condiciones fundam entales de metodologa
y, en su mayor parte, se encuentran en la periferia del problem a de
la organizacin. Tenem os, en prim er lugar, los estudios del grupo de
Taylor, que trat de determ inar las condiciones tecnolgicas de la
eficiencia. Quiz no exista un ejemplo mejor de los laboriosos m todos
cientficos que los propios estudios de Taylor acerca del corte de
metales
Todava ms raros que los estudios tecnolgicos son los que tra
tan de los aspectos hum ano y social de la adm inistracin. Encuntrase
entre los ms im portantes toda la serie de estudios acerca de la fatiga,
que se iniciaron en la Gran Bretaa durante la prim era guerra mundial
y culm inaron en los experim entos de la W estern Electric w.
Casi el nico ejemplo de experim entos semejantes en el campo de
la adm inistracin pblica e& la Serie de estudios que han sido llevados
a efecto en el campo del bienestar general para determ inar las cargas
propias de los trabajadores sociales .
Como, aparte de estos ejemplos aislados, los estudios de los organis-

11 F. W. T a y l o r : On the A r t of C utting M etals (Nueva York: American

Society of M echanical Engineers, 1907).
Gran Bretaa, M inisterio de M uniciones, Comit de Sanidad de los Tra
bajadores de M uniciones, Final R ep o rt (Londres: H. M. Stationery Office,
1918); F. J. R o e t h l is b e r g e r y W il l ia m J. D ic k s o n : M anagem ent and the
W orker (Cambridge: Harvard University Press, 1939).
* E l l e r y F. ;R ee d : A n experim ent in Reducing the C ost of R elief (Chicago :
Am erican Public Welfare Assn., 1937); R ebecca S ta m a : Wath Is the M ost
Economical Case Load in Public R elief Adm inistration? , Social W ord Tech
nique, 4:117-21 (m ayo-junio 1938); Chicago Relief Adm inistration, A dec ate
Staff Brings E conom y (Chicago : American Public Welfare A ssn., 1939); C o n s
tance H a s t in g s y S aya S. S c h w a r t z : Size of Visitor's Caseload as a Factor
in Efficient A dm in istration of P ublic A ssistan ce (Filadela; Philadela County
Board of Assistance. 1939); H . A. S im on y otros: D eterm inig W ork Loads for
Professional Staff in a Public W elf ar A gen cy (Berkeley; University of Cali
fornia, Bureau o f Public Adm inistration, 1941). '
 UN ENFOQUE DE LA TEORIA ADMINISTRATIVA 43

mos adm inistrativos se han llevado a cabo sin aprovechar el control o

la medicin objetiva de los resultados, aquellos han tenido que depen
der, para sus recomendaciones y conclusiones, de un razonam iento
apriorstico que procede de los principios de adm inistracin . En este
captulo han quedado ya establecidas las razones de que los principios
derivados de esta manera no puedan ser m,4s que proverbios.
Es posible que el problem a aqu esbozado parezca ambicioso e in
cluso quijotesco. Desde luego, no debemos hacernos ilusiones, al e m
prenderlo, en cuanto a longitud y obstculos del camino. Es difcil,
sin embargo, ver qu alternativa nos queda. Ciertam ente, ni el prctico
ni el terico de la adm inistracin pueden quedar satisfechos con las
pobres herram ientas analticas que los proverbios le suministran. N i
existe razn alguna para creer que una reconversin menos term inante
que la aqu indicada sea capaz de dotarlas de mayor utilidad.
Podrase objetar que la administracin no puede aspirar a ser u n a
ciencia ; que por la naturaleza de su objetivo no puede ser ms que un
arte. Esta objecin, sea verdadera o falsa, no hace al caso en el p re
sente estudio. U nicam ente la experiencia puede responder a la pregunta
de hasta qu punto pueden llegar a ser exactos los principios adm i
nistrativos, pero no puede existir discusin acerca de si deben ser lgi
cos o ilgicos. Ni siquiera un arte" puede fundarse sobre proverbios.
El presente volumen, segn hemos indicado ya, acometer nica
m ente el prim er paso en la reconstruccin de la teora adm inistrativa:
la construccin de un vocabulario adecuado y de un esquema analtico.
Hay que tener cuidado de no subestimar la im portancia o la necesidad
de este primer paso cuando decimos que otros le seguirn. Desde luego,
a la literatura adm inistrativa no le falta teora, .como no le faltan
estudios descriptivos y empricos. Lo que le falta es un puente entre
una y otros, de m anera que la teora proporcione una gua para tra za r
los experimentos y estudios crticos, en tanto que los estudios expe
rim entales sum inistren una prueba severa y correctora de la teora. Si
este volumen consigue su propsito, contribuir a la construccin d e
dicho puente.
 CAPITULO n i

HECHOS Y VALORES
EN LA T O M A DE DECISIONES

Sealamos en el captulo I que toda decisin encierra elementos de

dos clases, llamados, respectivam ente, elementos de hecho" y elemen
tos de valor. E sta distincin resulta fundam ental para la adm inistra
cin. Conduce, en prim er lugar, a comprender lo que se entiende por
una decisin adm inistrativa correcta. En segundo lugar, aclara la dis
tincin, tan frecuente en la literatura de la adm inistracin, entre cues
tiones de poltica y cuestiones de adm inistracin. Estas cuestiones
im portantes sern el tem a del presente captulo.
Basar una respuesta a estas cuestiones en los prim eros principios re
querira que este volumen sobre adm inistracin fuera precedido por un
tratado filosfico todava ms largo. Las ideas precisas para ello son
ya accesibles en la literatura de la filosofa. De aqu que las conclusiones
a que ha llegado una escuela determ inada de filosofa m odernala del
positivo lgico se acepten como punto de arranque y se examinen
sus consecuencias para la teora de las decisiones. El lector interesado
en exam inar el razonam iento sobre el que estn basadas tales doctri
nas encontrar en las notas de este captulo referencias bibliogrficas.

DISTINCION ENTRE EL SENTIDO FACTICO Y EL SENTIDO ETICO

Las proposiciones fcticas son afirmaciones acerca del mundo que

podemos ver y su m anera de o p e ra r'. En principio, las proposiciones
de hecho pueden ponerse a prueba para detrm inar si son verdaderas o
falsas, si realm ente ocurre lo que ellas afirman acerca del mundo o si
no ocurre.

1 La teora positivista de la ndole de las proposiciones cientficas es amplia

m ente estudiada por C h a r l e s W. M o r r i s : Foundations of the T heory of Signs,
y por R u d o l f C a r n a p : Foundations of Logic and M athem atics, en la Inter
national Encyclopedia o f Unified Science, vol. I, nms. 2 y 3 (C hicago: Uni
versity of Chicago Press, 1937 y 1938); por P . W. B r id g m a n : The L ogic of
M o d e m P hysics (Nueva York: M acmillan Co., 1937); por R u d o l p h C arnap
en Testability and M eaning , P hilosophy of Science, 3:420-71 (octubre 1936),
y 4 :2 -4 0 (enero 1937); por R u d o l p h C a r n a p : The Logical Syntax of Language
(Nueva York: Harcourt, Brace and Co., 1937); por A l f r e d J. A y e r : Lan
guage, Truth and Logic (Londres: Victor Gollancz, 1936).

44
 DISTINCION ENTRE EL SENTIDO FACTCO Y EL SENTIDO ETICO 45

Las decisiones son algo ms que proposiciones de hecho. Desde lue

go describen un estado futuro de cosas y esta descripcin puede ser
verdadera o falsa en un sentido estrictam ente emprico; pero poseen,
adems, una cualidad im perativa: seleccionan un estado fturo de co
sas con preferencia a otro y dirigen el comportamiento hacia la alter
nativa elegida. En una palabra: tienen un contenido tico tanto como
fctico.
As, pues, la cuestin de si las decisiones pueden ser correctas e in
correctas se resuelve en la cuestin de si los trm inos ticos, como de
b er, "bondad y preferencia, tienen un significado puramente emp
rico. Una premisa fundam ental de este estudio es la de que los trminos
ticos no son completamente reducibles a trminos de hecho. No inten
tarem os aqu dem ostrar de una m anera concluyente la correccin de
este punto de vista sobre las proposiciones ticas; los positivistas lgi*
eos y otros han expuesto detalladam ente su justificacin 2.
Expresado con brevedad, el argumeno es como sigue: Para deter
minar si una proposicin es correcta, debe comparrsela directamente
con la experienciade los hechos , o debe llevar, por razonamiento
lgico, a otras proposiciones comparables con la experiencia. Pero las
proposiciones fcticas no pueden derivarse de las ticas por ningn pro
ceso de razonam iento, ni las proposiciones ticas pueden compararse
directam ente con los hechos, ya que afirman deberes ms que hechos.
Por consiguiente, no hay manera de dem ostrar, emprica o racionalmen
te, la correccin de las proposiciones ticas.
Desde este punto de vista, si una frase declara que un particular es
tado de cosas debe ser", o que es preferible" o deseable, la frase
desempea una funcin imperativa y no es ni verdadera ni falsa, ni co
rrecta ni incorrecta. Y puesto que las decisiones encierran una valora
cin de esta clase, no pueden ser descritas objetivamente como correc
tas o incorrectas.
La bsqueda de la piedra filosofal y la cuadratura del crculo no
han sido entre los filsofos ocupaciones ms populares que la tentativa
de sacar sentencias ticas como consecuencia de otras puram ente fcti
cas. Para citar un ejem ploTelativamente moderno, mencionar a Ben-
tham, que defini el vocablo bueno como equivalente de la frase que
conduce a la felicidad", definiendo la "felicidad en trm inos psicol
gicos 3. Pas luego a estudiar si determ inados estados de cosas condu

2 Dos tratamientos recientes son el de A y e r : op. cit., y el de T. V . S m i t h :

Beyond Conscience (Nueva York: M cGraw-Hill Book Co., 1934).
3 J eremy B e n t h a n : A n Introduction to th e Principles of M orals and Legis
lation (Oxford: Clarendon-Press, 1907), pg. 1.
46 III: HECHOS Y VALORES EN LA TOMA DE DECISIONES

can a la felicidad; es decir, si eran buenos o no. Claro est que nin
guna objecin lgica puede oponerse a este procedim iento; aqu lo re
chazamos porque el vocablo bueno, definido de esa manera por Ben-
tham, no puede cum plir la funcin requerida de la palabra bueno en
tica: la de expresar una preferencia m oral.de una alternativa sobre
otra. Quiz sea posible derivar de semejante proceso la conclusin de
que la gente ser ms feliz en unas circunstancias que en otras, pero
esto no dem uestra que deban ser ms felices. La definicin aristotlica
de que lo bueno para el hom bre es lo que le hace adaptarse ms estre
chamente a su naturaleza esencial de animal racional4 padece la m is
ma limitacin.
As, pues, gracias a las definiciones apropiadas de la palabra bue
no, pueden construirse sentencias como esta: Tal estado de cosas es
bueno. Pero es imposible deducir de la palabra bueno, definida de
esta manera, frases como Tal estado de cosas debe ser'. La tarea de
la tica consiste en seleccionar imperativos, sentencias d e "debe ser ; y
esta tarea no puede llevarse a cabo si la palabra bueno se define de
manera que designe simplemente cosas existentes. Por consiguiente, los
vocablos como bueno y debe los reservamos, en este estudio, para
sus funciones ticas y no se aplicarn a un estado de cosas en un sen
tido puram ente fctico. De ello se sigue que las decisiones pueden ser
buenas, pero no pueden ser correctas verdaderas en un sentido
no cualificado.

Valoracin de las decisiones

Veamos que, en un sentido estricto, las decisiones de un adm inistra
tivo no pueden ser apreciadas por medios cientficos. N o existe, pues,
contenido cientfico para los problemas adm inistrativos? Son pura
m ente cuestiones de tica? Todo lo contrario: afirmar que existe un
elemento tico en toda decisin lio equivale a afirmar que las decisio
nes impliquen nicam ente elementos ticos.
Fijmonos en el pasaje siguiente, sacado del Infantry Field Manual,
del Ejrcito de los Estados U n id o s:

La sorpresa es un elem ento esencial para que un ataque tenga xito. Hay
que procurarla lo m ism o en las operaciones pequeras que en las grandes.
La infantera consigue la sorpresa ocultando el momento y lugar del ata-

A i s t 6 t e l e s : Nicom achean Ethics, lib. 1, cap. VII, 12-18, en The

Basic W orks o f A risto tle , ed. por Richard McKeon (Nueva York: Random
House, 1941).
 DISTINCION ENTRE EL SENTIDO FACTICO Y EL SENTIDO ETICO 47

que, disimulando sus disposiciones, maniobrando con rapidez, engaando

y evitando los procedimientos estereotipados 5.

Difcil resulta decir hasta qu punto se tiene la intencin de que es

tas tres fases sean tomadas como proposiciones fcticas y hasta qu
punto se las quiere presentar como imperativos; es decir, como de
cisiones. La primera puede leerse simplemente como una afirmacin
acerca de las condiciones de un ataque afortunado; la tercera puede ser
interpretada como una enumeracin de las condiciones bajo las cuales
se consigue una sorpresa. Pero, ligando estas frases fcticascomo
si dijramos, proporcionndoles el tejido conjuntivo , hay una serie de
im perativos expresados o sobrentendidos, que podramos parafrasear
de esta form a: A taque con x ito !, "E m plee la so rp resa!" y
Oculte el momento y lugar del ataque, disimule las disposiciones,
m aniobre rpidamente, engae al enemigo y evite los procedim ientos
estereotipados!
En realidad, el prrafo puede ser redactado de otra forma, divi
dindolo en tres sentencias, tica la prim era y puram ente realistas las
dem s:
4
1. (Ataque con xitoI
2. Un ataque tiene xito slo si se realiza en condiciones de sorpresa.
3. Las condiciones de sorpresa consisten en el ocultamiento del m om en
to y lugar del ataque, etc.

Sguese de ello que las decisiones que toma un comandante m ilitar

para ocultar las disposiciones de sus tropas contienen elementos fcti-
eos y ticos, porque encubren las disposiciones con objeto de lograr la
sorpresa y buscar esta para atacar con xito. Por eso existe un sentido
en que puede juzgarse la correccin de sus decisiones: es una cuestin
puram ente de hecho el que sean apropiadas las medidas que tom a para
llevar a cabo su finalidd. N o es una cuestin de hecho que la finali
dad sea correcta o no, excepto si esta finalidad est unida por m edio
de un con objeto de a otras finalidades superiores.
Siempre es posible valorar las decisiones en este sentido relativo
puede determ inarse si son correctas, dado el objetivo al que van e n
caminadas, pero un cambio en los objetivos trae como consecuencia
un cambio en la valoracin. Hablando estrictam ente, no es la decisin
misma la que se valora, sino la relacin puram ente de hecho que se

5. Complete Tactics, Infantry Rifle Battalion (W ashington: Infantry Journal,

1940, pig. 20.
48 I I I : HECHOS Y VALORES EN LA TOMA DE DECISIONES

afirm a entre la decisin y sus fin e se. N o se valora la decisin del co

m andante de adoptar determ inadas m edidas con objeto de conseguir la
sorpresa; lo que se aprecia es el juicio de hecho de si las medidas que
tom a la alcanzarn realmente.
Este razonam iento puede ser presentado de una forma ligeramente
d istin ta. M editem os en las dos sentencias: i Sorprenda al enem igo!"
y "Las condiciones para la sorpresa son el ocultam iento del m om ento
y lugar del ataque, etc." En tanto que la prim era sentencia contiene un
elem ento im perativo o tico, y de ah que no sea ni verdadera ni falsa,
la segunda sentencia es puram ente tctica. Si extendem os la idea de la
inferencia lgica, de manera que se aplique tanto al elemento tico co
mo al elemento fctico de las sentencias, puede deducirse una tercera
sentencia de las dos p rim eras: O culte el momento y el lugar del ata
que, e tc .! De m anera, con la m ediacin de una premisa de hecho
(la segunda sentencia), puede deducirse un imperativo de o tr o 7.

El carcter m ixto de las afirmaciones ticas

De los ejemplos expuestos se deduce claram ente que la mayora de
las proposiciones ticas van mezcladas con elementos de hecho. Dado
que la mayora de los im perativos no son fins-en-s-mismos, sino fines
interm edios, sigue siendo una cuestin de hecho la de su adecuacin a
los fines ltim os a que se dirigen. N o hace falta dejar sentado aqu si
es o no posible seguir la cadena de consecuencias lo bastante lejos para
aislar un valor puro, un fin que se desea puram ente por l mismo.
Lo im portante para el presente estudio es que cualquier afirmacin que
contiene un elemento tico, interm edio o final, no puede ser presentada
como correcta o incorrecta y que el proceso decisorio debe arrancar de

* J o r g e n J o r g e r s e n d e s a rro lla e s te p u n to d e v ista e n Im p e ra tiv e s a n d

L o g ic , E r k e n n tn is . 7 :2 8 8 - 9 6 (1938).
7 D e h e c h o , la s ley es h a b itu a le s d e in f e re n c ia no p a re c e n re g ir e s tric ta m e n te
al d e d u c ir u n im p e ra tiv o d e o tro . V e'anse lo s e s tu d io s a c e rc a d e la p o sib ilid a d
d e u n c lc u lo l g ic o d e im p e ra tiv o s y d e las te n ta tiv a s d e c o s tru ir u n clcu lo
rig u ro s o , re a liz a d o s ,p o r: K arl M e n d e r : A L ogic o f th e D o u b tf u l: O n
O p ta tiv e a n d I m p e ra tiv e L o g ic , R eprts of a M athem atical Colloquium
( N p tre D a m e , I n d ia n a , 1939), se rie 2, n m . 1, p g s. 5 3 -6 4 ; K . G r u e -S o r e n s e n :
I m p e ra tiv s tz e u n d L o g ik ; B e g e g n u n g e in e r K r itik , Theoria, 5 :1 9 5 -2 0 2
1939); A l b e r t H o f s t a d t e r y J. C . C . M c K i n s e y : " O n th e L ogic o f Im perati
ves , P hilosophy of Science, 6 :4 4 6 - 5 7 (1 9 3 9 ); K u r t G r e l l in g : Z u r L o g ik d e r
S o llsa tz e , U n ity of Science Forum, e n e ro 1939, pgs. 4 4 -4 7 ; K . R e a c h : "S o m e
C o m m e n ts o n G re llin g s P a p e r , Ibid., a b r il 1939, p g . 7 2 ; K a ll e S o r a in e n :
" D e r M o d u s u n d d ie L o g ik " , Theoria, 5 :2 0 2 - 0 4 (1 9 3 9 ); R o s e R a n d : "L o g ik
d e r F o rd e ru n g s s a tz e , Revue internationale d e la Theorie du D roit (Z ric h ),
N e w S e rie s, 5 : 308-22 (1939).
 DISTINCION ENTRE EL SENTIDO FACTICO Y EL SENTIDO ETICO 49

alguna premisa tica que se toma como dada. E sta premisa tica
describe el objetivo de la organizacin en cuestin.
En la adm inistracin, el carcter mixto de las prem isas ticas da
das es, de ordinario, evidente. Un departam ento municipal puede fijar
se como objetivo proporcionar recreo a los habitantes de una ciudad.
E sta finalidad puede ser analizada como medio de form ar cuerpos
m s sanos, em plear de una manera constructiva el tiempo sobran
te , evitar la delincuencia juvenil y otros muchos objetivos, hasta
que la cadena de medios y de fines conduce a un vago dominio que
lleva la etiqueta de vida sana. Al llegar a este punto, las conexiones
medios-a-fin resultan tan conjeturales (por ejemplo, la relacin entre
recreo y carcter) y el contenido de los valores se encuentra tan mal
definido (por ejemplo, la felicidad), que el anlisis pierde su valor
para las finalidades adm inistrativas'.
El ltimo punto puede afirmarse de una m anera ms positiva. Para
que una proposicin tica sea til en la decisin racional, a) los valo
res que se tom an como objetivos de la organizacin deben ser defini
dos de manera que pueda determ inarse su grado de realizacin en cual-
quier situacin, y b) debe ser posible form ar juicios relativos a la pro
babilidad de que determ inadas acciones cumplan tales objetivos.

Papel de juicio en la decisin

Se dira: que la divisin de las premisas de decisin en ticas y tc
ticas no deja espacio para el juicio en la tom a de decisiones. Evtase
esta dificultad por el significado sum am ente amplio que se ha dado a
la palabra fctico : una afirmacin acerca del mundo observable es
fctica si, en principio, su verdad o su falsedad pueden ser comproba
das. Es decir, si ocurren determ inados acontecim ientos decimos que
la afirmacin era verdadera si ocurren otros acontecim ientos dcimos
que era falsa.
Esto no significa, en manera alguna, que podamos determ inar por
adelantado si es verdadera o falsa. A qu es donde entra el juicio. Al
tom ar decisiones adm inistrativas es necesario elegir continuam ente pre
misas fcticas, cuya verdad o falsedad no se conoce definitivamente ni
puede determ inarse con certidum bre con la informacin y el tiempo de
que disponemos para llegar a na decisin.
U a cuestin puram ente de hecho es la de si un determ inado ataque
de la infantera alcanzar su objetivo o fracasar. Sin embargo, es

V ase el excelente estudio sobre este punto de W a y n e A . R. L e y s en

"Ethics and Administrative D iscretion, P ublic A dm in istration R evieu \ 3-19
(invierno 1943).
SIMON. 4
 so I I I : HECHOS V VALOMtS BN LA TOMA DE DECISIONES

una cuestin que implica un juicio, puesto que el xito o el fracaso

dependert de la disposicin del enemigo, de la precisin y de la fuer-
' za del apoyo artillero, de la topografa, de la moral de las tropas ata
cantes y defensoras y de una m ultitud de otros factores que el co
m andante que ha de ordenar el ataque no puede conocer ni calcular
completamente.
En el lenguaje corriente existen frecuentes confusiones entre el ele
m ento de juicio de la decisin y el elem ento tico. Esta confusin se
pone m s d e relieve por el hecho de que, cuanto ms lejos seguimos
la cadena de m edios a fin, es decir, cuanto mayor es el elemento tico,
m s dudosos son los pasos de la cadena y mayor es el elemento de
juicio que implica determ inar qu medios contribuirn a qu fin es9.
El proceso por el que se forman los-juicios ha sido estudiado de
m anera muy imperfecta. Puede tem erse que, en la administracin prc
tica, la confianza en la correccin de juicios tome algunas veces el
lugar de una seria tentativa para calcularlos de una manera sistem
tica sobre la base de los resultados subsiguientes. Pero tendrem os que
dejar para un captulo posterior otras ^"sid e ra c io n e s acerca de la
psicologa de la tom a de decisioneslQ.

Juicios de valor en la direccin privada

Las ilustraciones de que nos hemos servido hasta ahora en este ca
ptulo han sido sacadas en gran parte del campo de la administracin
pblica. Una razn para ello es que el problema de los juicios de valor
ha sido explorado m s com pletam ente en el campo pblico que en el
campo privado, especialmente en relacin con la potestad discrecional
y la regulacin adm inistrativas. En realidad, no existe una diferencia
esencial entre los dos en este punto. Las decisiones en la direccin
privada, como en la direccin pblica, deben adoptar como premisas
ticas los objetivos que se han establecido para la organizacin.
Existen diferencias im portantes entre la direccin pblica y la pri
vada, desde luego, en los tipos de objetivos de organizacin que se
establecen y en los procedim ientos y mecanismos que emplean. En la
adm inistracin pblica, la responsabilidad final de la determinacin
de los objetivos descansa en un cuerpo legislativo; en la direccin
privada, en el Consejo de Adm inistracin, y, en ltimo trmino, en los

' L e y s , op. cit., p g . 18, s e a la q u e e s ta c o n f u s i n h a h e c h o a c t o d e p r e s e n

c ia e n l a m a y o r p a n e d e l a l i t e r a t u r a s o b r e d is c r e c io n a lid a d a d m in is tr a tiv a .
u B a r n a r d , en el op. cit., presenta un punto de vista interesante, aunque
quiz demasiado optimista, del elem ento intuitivo" en la decisin administra
tiva, en un Apndice, "Mind in Every day Affairs, pgs. 299-32.
 POLITICA Y ADMINISTRACION 51

accionistas ". En ambos campos han surgido serios problemas relativos

a los medios que han de emplearse para completar la responsabi
lidad de estos organismos de c o n tro l12. Volveremos en breve sobre
este problema, dirigiendo de nuevo nuestra atencin especialmente al
campo de la adm inistracin pblica. Bastar un ligero traslado de t r
minos para hacer que la mayor parte de lo que se exponga sea aplica
ble a la relacin accionista-direccin.

POLITICA Y ADMINISTRACION

En la prctica, solo durante un corto trecho puede m antenerse la

separacin entre los elementos tico y fctico. R ara vez son valores
finales, en un sentido filosfico o psicolgico, los implicados en las
decisiones adm inistrativas. El valor de la mayora de los objetivos y
de las actividades se deriva de las relaciones de medios-a-fines que los
unen con los objetivos o las actividades valorados por s mismos. E l
valor inherente al fin deseado se transfiere a los medios por un proceso
de anticipacin. El producto de un proceso m anufacturero es calculado
por sus productores segn su convertibilidad en dinero (que, a su vez,
solo tiene valor en cambio), y por sus com pradores segn los valores
que se deriven de su consumo. De la misma manera, las actividades
de un departam ento contra incendios o de un sistema escolar se valo
ran, en ltimo trm ino, por su contribucin a la vida social y humana
y conservan su valor nicamente eri tanto sirven a esas finalidades
ltimas.
La valoracin incluye tanto im portantes elementos fcticos como
ticos, en la m edida en que estos valores interm edios estn implicados.
Dado que los resultados de la actividad adm inistrativa solo pueden ser
considerados como fines en un sentido interm edio, los valores que se
atribuyan a tales resultados dependern de las relaciones empricas
que se crea que existen entre ellos y las finalidades ltimas. Para pon
derar debidamente estos valores intermedios es necesario compren
der sus consecuencias objetivas.
En el mejor de los casos, podra esperarse que el proceso de deci

11 En el captulo VI se presentarn argumentos de que el verdadero trmino

anlbgo del cuerpo legislativo es el cliente, ms que el accionista.
u La literatura sobre este punto en el campo de la direccin privada, aunque
es, en su mayor parte, relativamente reciente, est creciendo con rapidez. Van
se por ejemplo, B e a r d s l e y R u m l : Tom orrows Business (Nueva York, Farrar
and Ribehart, 1945); R o b e r t A . B r a d y: Business as a Sistem of P ow er (Nueva
York, Columbia University Press, 1943), o .R o b e r t A a r o n G o r d o n : Business
Leadership in the Large Corporation (Washington, Brookings Institution, 1945).
 52 III : HECHOS Y VALORES EN LA TOMA DB DECISIONES

sin pudiera subdividirse en dos segmentos principales. El primero

implicara el desarrollo de un sistem a de valores interm edio y una esti
macin de sus im portancias relativas. El segundo consistira en una
comparacin de las lneas posibles de accin, de acuerdo con este
sistema de valores. El prim er segmento incluira, evidentem ente, consi
deraciones ticas y fcticas; el segundo podra restringirse muy bien
a los problem as fcticos.
Como hem os apuntado ya, la razn para hacer una divisin de
esta clase reside en los diferentes criterios de correccin que deben
aplicarse a los elem entos ticos y fcticos de una decisin. La correc
cin, aplicada a los imperativos, tiene sentido nicam ente en relacin
con valores hum anos subjetivos. La correccin, aplicada a las propo
siciones fcticas, significa verdad objetiva, emprica. Si dos personas
dan contestaciones distintas a un problem a fctico, no pueden tener
razn las dos. N o ocurre as con las cuestiones ticas.

Vaguedad de la distincin entre poltica

y administracin

E l reconocim iento de esta distincin en los significados de correc

cin hara m s clara la diferenciacin, com n en la literatura de la
ciencia poltica, entre las cuestiones polticas y las cuestiones admi
nistrativas. E l tratad o clsico de Goodnow Politics and Adm inistra
tion 13 (publicado en el ao 1900) puso en circulacin estos trminos.
Sin embarg9, ni en el estudio de Goodnow ni en ninguno de los innu
m erables que le han seguido se sugiere un criterio claro ni seales de
identificacin capaces de hacer reconocer a simple vista una cuestin
poltica o de distinguirla de una cuestin adm inistrativa. Por lo
visto, se ha partido del principio de que la distincin es evidente por
s mism a, tan evidente por s misma que apenas requiere discusin.
Charles E. M erriam , en T he N ew Democracy and the N ew Despo
tism , establece, com o uno de k>s principales supuestos de la dem ocra
cia, la deseabilidad de la decisin popular, en ltim o trm ino, sobre
las cuestiones bsicas de direccin y poltica social, as como sobre los
procedim ientos reconocidos para la expresin de tales decisiones y su
validacin en poltica 14. Pero es m enos explcito en cuanto al alcance
exacto y a la naturaleza de estas cuestiones bsicas :

u Frank J. G oodnow : P olitics and A dm in istration (Nueva York, Macmillan

Com pany, 1900).
C h a r l e s E. M e r r ia m : The N ew D em ocracy and the N e w D espotism (Nue
va York. M cG raw-Hill Book Co., 1939), pg. 11.
 POLITICA Y ADMINISTRACION JJ

Puede preguntarse: Quin decidir cules son las "cuestiones bsicas y

quin resolver si las vas y los m edios de expresin de la voluntad de la
masa son apropiados y eficaces? o podemos retroceder hasta ms all de
la "comprensin general de la comunidad, juez siempre de la forma y del
funcionam iento del orden legal dpi sistema ls.

De igual manera, Goodnow, en la exposicin original de la funcin

de la poltica y de la administracin en el Gobierno, no acierta a trazar
una lnea cuidadosa entre los dos. En realidad, est peligrosamente
cerca de identificar poltica con decisin, y administracin con
accin. Por ejemplo:

... las funciones polticas se agrupan naturalmente bajo dos ttulos, que
son igualmente aplicables a las operaciones mentales y a las acciones de per
sonalidades conscientes. s decir, la accin del Estado como entidad poltica
consiste o bien en las operaciones necesarias para la expresin de su volun
tad o bien en las operaciones necesarias para la ejecucin de esa volun tad11.

Y nuevam ente:

Por conveniencia, estas dos acciones de gobierno pueden designarse, res

pectivamente, com o Poltica y Administracin. La poltica se relaciona con
las normas o expresiones de la voluntad del Estado. La administracin se
relaciona con la ejecucin de estas normas 17.

Sin embargo, en un punto posterior de su exposicin, Goodnow se

aparta de esta pcfcicin extrem a y reconoce que en la funcin admi
nistrativa quedan incluidos determ inados elementos decisorios:

El hecho es, pues, que existe una parte muy ampla de la administracin
que no est relacionadda con la poltica, y debera, por consiguiente, ser rele
vada en gran parte, si no totalmente, del control de los rganos polticos.
Est desligada de la poltica porque abarca campos de actividad sem icient-
fica, cuasi judicial y cuasi lucrativa o comercial, trabajo que tiene poca o
ninguna influencia en la expresin de la verdadera voluntad de) Estado u.

Sin aceptar la conclusin de Goodnow referente a la deseabilidad

de apartar del control poltico una parte de la administracin, recono
cemos en esta tercera afirmacin una tentativa suya de segregar una
clase de decisiones que no requieren el control exterior porque poseen
un criterio interno de correccin. La posicin epistemolgica del pre
sente volumen nos lleva a identificar este criterio interno con el criterio

13 Ibid., pg. 39.

* G oo dnow , op. cit., pg . 9.
17 Ibid., pg , 18.
l! Ibd., pg, 85.
54 I I I : HECHOS Y VALORES EN LA TOMA DE D ECISION ES

de correccin fctica y el grupo de decisiones que poseen este crite

rio con las que son fcticas por naturaleza.
Ha habido, a veces, en las discusiones sobre discrecionalidad de la
adm inistracin desde el punto de vista de la ley adm inistrativa, una ten
dencia a negar que existan ciertas cuestiones fcticas que poseen un
nico estado epistemolgico. Ni Freund -ni Dickinson encuentran una
justificacin para la discrecionalidad adm inistrativa, salvo como una
aplicacin de decisiones a casos concretos o como un fenmeno tran
sitorio, lim itado a una esfera de incertidum bre dentro de la cual no ha
penetrado la norm a de la le y w.
Desde luego, los dos ofrecen sugerencias distintas para la elimina
cin gradual de esta zona de incertidum bre. Freund cuenta con el cuer
po legislativo para restringir la discrecionalidad, m ediante el ejerci
cio de su funcin de determ inacin poltica. Dickinson piensa que
la discrecionalidad adm inistrativ puede reem plazarse gradualmente
por regas generales, formuladas por los tribunales, como principios que
van surgiendo a p artir de una serie dada de p ro b lem as21. Ninguno de
los dos quiere adm itir una diferencia fundam ental entre los elementos
fcticos y norm ativos en la bsqueda de la ley, ni ver en esa diferencia
una justificacin de la accin discrecional.
Los tribunales se han acercado algo ms al reconocimiento de esta
distincin, aunque la separacin que establecen entre las cuestiones
de hecho y las cuestiones de derecho coloca en la ltima categora
un gran nm ero de cuestiones fcticas, especialmente cuando, los he
chos jurisdiccionales y los hechos constitucionales se convierten en
"cuestiones de derecho n. Sin embargo, no es ste lugar para discutir la
totalidad del problem a de la crtica judicial. Estos breves comentarios
servirn, simplemente, para ilustrar la falta de un acuerdo general
en cuanto a la diferencia fundam ental entre las cuestiones de hecho y
de valor en el campo de la ley adm inistrativa.
Frente al punto de vista de que la discrecionalidad es com pleta
mente indeseable, est el punto de vista, igualmente extremado, de que
todas las decisiones adm inistrativas pueden guiarse con seguridad por
criterios internos de correccin y que el control legislativo puede ser

u E r n s t F r e u n d : A dm in istrative P ow ers over Persons and P roperty (Chica

go, University of Chicago Press, 1928), p ig s. 97-103; J o h n D i c k i n s o n : A d m i
nistrative Justice and the Suprem acy o f Law in the U n ited States (Cambridge,'
Harward University Press, 1927), passim.
* F r e u n d , op. cit-., p ig s. 98-99.
81 D i c k in s o n , op. cit., p i g s . 105-56.
a F r e u n d , op. cit., p i g s . 289-99; D i c k i n s o n , op. cit., p i g s . 307-13.
 POLITICA Y ADMINISTRACION 55

suplantado por el control ejercido por la comunidad de ciencia a . N ues

tro propio anlisis descubre la falacia del argumento que declara que
las decisiones son todas fcticas y refuta claramente el argum ento que
declara que todas son ticas.
La posicin a que nos conducen los supuestos metodolgicos del
presente estudio es e s ta : El proceso de validar una proposicin tctica
es completamente distinto del proceso de validar un juicio de valor.
El primero es validado por su conformidad con los hechos; el segundo,
por el principio de autoridad.

El legislador y el administrativo
Las instituciones democrticas encuentran su principal justificacin
como procedim iento para la validacin de los juicios de valor. N o hay
manera cientfica o "experta de realizar tales jicios, dado que la
pericia de cualquier gnero no equivale a la competencia para realizar
esta funcin. Si fuera posible separar estrictam ente, en la prctica, los
elementos tcticos en una decisin de los ticos, los papeles propios
del representante y del experto en un proceso dem ocrtico de tom a
d dcisiones seran muy sencillos. Pero esto no es posible por dos
razones. En prim er lugar, como ya hemos hecho notar, la mayora de
los juicios de valor sg hacen ten trm inos de valores interm edios, los
cuales, a su vez, implican cuestiones fcticas. En segundo lugar, si las
decisiones fcticas son confiadas a los expertos, las sanciones deben
garantizar que estos se conform arn de buena fe a los juicios de valor
que han sido democrticamente formulados.
La crtica de los procedim ientos existentes para exigir responsa
bilidades revela el alto grado de ineficacia de los mismos en la prc
tica 4. Pero ello no es razn para sacar la conclusin de que los p ro
cedimientos carecen inherentem ente de valor. En prim er lugar, p o r
las razones ya expresadas, la responsabilidad propia del adm inistrativo
no constituye respuesta al problema. En segundo lugar, el que la p re
sin de la obra legislativa prohba la revisin de m s de unas pocas

21C. J. F r ie d r ic h da importancia al valor de la comunidad de ciencia en

la tarea de imponer la responsabilidad. Sin embargo, no propone que se pres
cinda del recurso del control legislativo. Vase Public Policy and the Nature
of Administrative Responsability, en Public P olicy (Cambridge, Harvard U ni-
versity Press, 1940, pgs. 3-24. Consltese a J o h n M. G a u s : The Responsabi
lity of Public Adm inistration, en The Frontiers of P ublic A dm in istration ,
ed. Gaus, W hite and Dim ock (Chicago, University of Chicago Press, 1936), p
ginas 26-44.
Vase F r ie d r ic h , op. cit., pgs. 3-8. Debe hacerse notar nuevamente que
F r ie d r i c h no propone que se prescinda del control democrtico, sino que se le
complemente con otras sanciones.
56 I I I : HECHOS Y VALORES EN LA TOMA DE DECISIONES

decisiones adm inistrativas, no destruye la utilidad de las sanciones que

perm iten l cuerpo legislativo hacer que el adm inistrativo sea respon
sable de cualquiera de sus decisiones. La anticipacin de una posible
investigacin y revisin legislativa ejercer un poderoso efecto de con
trol sobre el adm inistrativo, aun en el caso de que esta revisin poten
cial se realice nicam ente en unos pocos casos. La funcin de decidir
puede ser distribuida-de una m anera muy distinta, en el cuerpo poltico,
de la autoridad final para resolver las decisiones discutidas.
No sera posible establecer principios definitivos en relacin con
un tema tan controvertido y tan im perfectam ente explorado . Sin em
bargo, si la distincin entre las cuestiones tcticas y ticas es vlida,
se derivaran estas conclusiones:
1. La responsabilidad ante las instituciones democrticas por la
determinacin del valor puede reforzarse m ediante la invencin de pro
cedimientos que perm itan una separacin ms efectiva de los elemen
tos fcticos y ticos de las decisiones. En captulos posteriores ofrecere
mos algunas sugerencias de acuerdo con esta lnea.
2. La asignacin dp una cuestin a un cuerpo legislativo o a un
adm inistrativo para que decidan depender de la importancia relativa
de los elementos fcticos o ticos comprendidos en ella y del grado en
que sea discutible. La posibilidad de una asignacin apropiada, sin
sobrecargar al cuerpo legislativo, crecer en la medida en que el citado
punto 1 se realice con xito.
3. Dado que el cuerpo legislativo ha de realizar forzosamente mu
chos juicios fcticos, debe tener fcil acceso a la informacin y al con
sejo. Sin embargo, debe tom ar la forma, no simplemente de recomen
daciones para l accin, sino de informacin de hecho sobre las con
secuencias objetivas de las alternativas que el cuerpo legislativo tiene
ante s.
Dado que el rgano adm inistrativo tiene que realizar necesaria
mente muchos juicios de valor, ha de responder a los valores de la
com unidad m ucho m s que a los explcitamente convertidos en ley.
De la misma m anera, aunque la funcin de hacer juicios de valor pueda,
con frecuencia, ser delegada en el adm inistrativo, especialmente cuando
no estn implicadas cuestiones controversibles, en caso de desacuerdo
debe conservarse su completa responsabilidad.
Si se desea conservar los vocablos de poltica y adm inistracin,
es preferible aplicarlos a una divisin de las funciones decisorias que
i ______
' 111. G. Gibbon trata esta cuestin en "The Official and His A uthority, Pu
blic A dm in istration , 4 :81-94 (abril 1926), llegando a conclusiones que estn
sustancialmente de acuerdo con las establecidas aqu.
 POLITICA V ADMINISTRACION 57

siga las lneas sugeridas. Tal divisin, aunque no idntica a la sepa

racin de valor y hecho, dependera claram ente de esta distincin
fundamental.
Sera ingenuo sugerir que la divisin del trabajo entre legislador
y adm inistrativo, en cualquier organismo pblico, real, siga muy de
cerca las lneas que acabamos de indicar. En primer lugar, el cuerpo
legislativo desear con frecuencia, por razones polticas, evitar deci
siones normativas claram ente definidas y pasarlas, a un rgano adm i
nistrativo J6. En segundo lugar, el adm inistrativo puede ser muy distinto
del individuo neutral y complaciente retratado aqu. Podra tener (y
habitualm ente tendr) su propia y muy definida serie de valores per
sonales, que le agradara ver logrados por su organizacin adm inistrati
va; y podra oponerse a los intentos del cuerpo legislativo de asumir
por completo la funcin de determ inar las normas o sabotear sus de
cisiones por su manera de ejecutarlas.
Sin embargo, probablem ente lo ms exacto ser decir que la con
secucin de la responsabilidad democrtica, en el gobierno moderno,
exigir una aproximacin a las lneas de demarcacin que hemos indi
cado, entre el legislador y el adm inistrativo.

Una nota sobre terminologa

Quiz deberamos sealar, antes de cerrar este captulo, que el
vocablo poltica es empleado con frecuencia en un sentido mucho
ms amplio y libre que el que aqu le damos. En la literatura de la
direccin privada especialmente, poltica se emplea con frecuencia:
a) como cualquier regla general que ha sido establecida dentro de una
organizacin, a fin de poner un lmite a la discrecionalidad de los
subordinados (por ejemplo, en el departamento B es norma archivar
una copia de todas las cartas por tema), o b) como la ms importante
de estas normas, promulgadas por la alta direccin (por ejemplo, se re
conoce a todo empleado dos semanas por ao en concepto de enferme
dad). Ninguno de estos dos usos implica que la poltica tenga un
contenido tico. Se evitar un grave defecto de ambigedad si se em
plearan vocablos diferentes para estos tres conceptos: el que tratam os
en los prrafos precedentes y los dos que acabamos de enumerar. Quiz
pudiera llamarse poltica legislativa a las premisas ticas de direc
cin ; a las reglas amplias y no ticas establecidas por la alta direccin,
poltica de direccin"; y a las dems, poltica de trabajo".
En casi toda organizacin, adems de estas clases de normas o

ss L e y s t r a t a c o n h a b i l i d a d e s te p u n t o e n o p . c it., p g s . 2 0 -2 2 .
58 I I I : HECHOS Y VALORES EN LA TOMA D E D ECISIO N ES

reglas autoritariam ente promulgadas, se encuentra un gran nm ero de

prcticas que jio han sido establecidas como rdenes o reglamentos
ni estn reforzadas por sanciones, pero que, sin embargo, se observan
en la organizacin por la fuerza de la costum bre o por otr^is razones.
A menudo, la lnea que separa la poltica de la prctica ijo es muy m ar
cada, a menos que la organizacin siga la prctica (o poltica)
de dar to d as sus norm as por escrito.

CONCLUSION

Este captulo ha sido dedicado a explicar la distincin que existe

entre los elementos de valor y los elementos de hecho en la toma de
decisiones. Se ha m ostrado, adems, que esta distincin es la base de
la lnea que se traza com nm ente entre las cuestiones de poltica y las
cuestiones de administracin.
En el prximo captulo se exam inar con mayor detalle la anato
ma de la decisin con especial referencia al concepto de raciona
lidad en la toma de decisiones. Seguiremos dando ms nfasis a los
aspectos lgicos de la decisin que a los aspectos psicolgicos.
 CAPITULO IV

LA RACIONALIDAD EN EL
COM PORTAM IENTO ADM INISTRATIVO

En el captulo III hemos llegado a la conclusin de que la per

feccin de una decisin administrativa -a t t m t ' i 'tu * **
correcta s elige los medios apropiad/ para alca/i/.a; 1<>i nuu &c
le han sealado. Corresponde al adm inistrativo racional seleccionar
estos medios eficaces. Es preciso, para la construccin de una teora
adm inistrativa, examinar an ms la nocin de la racionalidad y, en
particular, aclarar perfectam ente lo que se entiende por seleccin de
medios eficaces. El proceso de aclarar esta idea arrojar, a su vez,
considerable luz sobre los conceptos de eficacia y coordinacin ,
ambos de im portancia central en la teora adm inistrativa.
Poco ser lo que digaios en este captulo acerca de lo que tiene
en su mente una persona que toma decisiones; lo reservamos para el
captulo V, que tratar l tema desde el punto de vista psicolgico. E l
presente captulo se ocupar del am biente objetivo de la decisin, d e
las consecuencias reales que se derivan de la eleccin. Esta, en cuanto
que es racional y que conoce sus condiciones objetivas, entraa la
seleccin de una alternativa entre varias. Las alternativas difieren en
las consecuencias que de ellas se derivan, y el anlisis de la tom a de
decisiones se referir, en sus aspectos objetivos, antes que nada, a estas
concesiones variables de la eleccin.
Aunque este relive concedido a las consecuencias dar al presente
captulo una tendencia racionalista bien definida, no debe interpre
tarse la concentracin sobre los aspectos racionales del com portam iento
humano como una afirmacin de qu los seres hum anos son siempre,
o generalmente, racionales. Este falso concepto, que impregn la teora
poltica utilitaria y una gran parte de la teora econmica clsica, ha
sido refutado de una manera decisiva por los desarrollos modernos de
la psicologa y de la sociologa l.
1 Nadie expone el ingenuo criterio utilitario de modo ms sorprendente que
J e r e m y B e n t h a m en el op. cit., pg. 1-7, passim . Por otra parte, el raciona
lismo est ms im plcito que explcito en Adam Smith. Vase A n Inquiry in to
de N ature an'd Causes of the Wealth of N ations (Nueva York: E. P. Dutton
and Co., 1914), pgs. 12-15. Quiz hayan sido los freudianos quienes con mayor
fuerza han impulsado la crtica del racionalismo, pero se trata de un -tma

59
 <0 IV : LA RACIONALIDAD EN EL COMPORTAMIENTO ADMINISTRATIVO

Dado que la . buena" adm inistracin es un com portam iento que

se adapta de manera realista a sus fines, de la misma manera que una
"buena em presa es un com portam iento econmico calculado con exac
titud para obtener ganacias, la teora de las decisiones adm inistrati
vas se ocupar forzosamente, en alguna medida, de los aspectos racio
nales de la eleccin. Los captulos posteriores de este estudio dedicarn
una atencin mayor a las realidades del com portam iento administrativo.
El presente captulo guarda la misma relacin con estos anlisis rea
listas que un estudio de los principios y teoras de los negocios guarda
con una descripcin de las instituciones econmicas y de los compor
tam ientos reales del m ercado; es decir, no es tanto una descripcin
de cmo deciden los adm inistrativos como una descripcin de cmo
deciden los buenos adm inistrativos2.

MEDIOS Y FINES

El hecho y el v alo r/co m o hemos sealado ya en el captulo III,

estn relacionados con los m edios y los fines. En el proceso de decisin
resultan elegidas las alternativas que se. consideran medios adecuados
para alcanzar los fines que se desean. Sin embargo, los fines mismos
son, con frecuencia, simples instrum entos para conseguir objetivos ms
definitivos. De esta forma nos vemos conducidos al concepto de una
serie o jerarqua de fines. La racionalidad se interesa en la construc
cin de cadenas medios-a-fines de esta clase3.

La jerarqua de fines
Las relaciones de medios-a-fines sirven para integrar el compor
tam iento, incluso en el nivel fisiolgico. Las tensiones m usculares estn
coordinadas, en este nivel (como medios), para la realizacin de actos
fisiolgicos sencillos caminar, alcanzar y aferrar un objeto, volver los
ojos hacia otro , que son, en gran parte, inconscientes y automticos

de aceptacin general entre casi todas las escuelas modernas de sociologa y

psicologa. V ase, por ejemplo, a H a k o l d D . L a s s w e l l : P sychopathology and
P olitics (Chicago: University of Chicago Press, 1930), pgs. 28-37; S ig m u n d
F r e u d : "The U nconscius, C ollected Papers (Londres: L. y V. W oolf, 1925),
4 :9 8 -1 3 6 ; V il f r e d o P a r e t o : The M ind and Society (Nueva York: Harcourt,
Brace and Co 1935), passim .
* El A pndice s ocupa extensam ente de la distincin entre ciencia prctica
de la adm inistracin (el estudio de lo que los administrativos deben hacer) y
sociologa de la administracin (el estudio de lo que los administrativos hacen).
3 T a l c o t t P a r s o n s analiza los sistemas de accin social con la ayuda de
estos m ismos trm inos en The Structure of Social A ction (Nueva Y ork : M cG raw
Hitl Book Co., 1937), pgs. 44, 49, 228-41.
 MEDIOS Y FINES 61

en el ad u lto ; pero que el nio tiene que aprender con gran dificultad;
y este aprendizaje, aunque no ocurre en un nivel reflexivo, no es en
manera alguna distinto del aprendizaje de un adulto en una situacin
de medios-a-fin.
Pero dar un paso, coger un objetivo, es habitualm ente, en s mismo,
un medio para un fin m s amplio. La manera m s evidente de deter
minar qu fines se buscan por s mismos y cules por su utilidad de
medios para fines ms lejanos, consiste en colocar el sujeto en situa
ciones en que tiene que elegir entre fines en pugna.
El hecho de que la fuerza de los objetivos dependa de otros fines
ms lejanos, lleva a disponer esos objetivos en una jerarqua en la que
cada nivel ha de ser considerado como un fin en relacin con los ni
veles que tiene debajo y como un m edio en relacin con los niveles
que tiene por encima. El comportam iento logra integracin y cohe
rencia por medio de la estructura jerrquica de los fines, porque enton
ces cada miembro de una serie de com portam ientos alternativos se
pondera de acuerdo con una escala comprensiva de valores: la de los
fines ltim os. Rara vez se logra en el com portam iento real un alto
grado de integracin consciente. La estructura de los mviles conscien
tes, en lugar de constituir una jerarqua de ram a nica, es habitual
mente una complicada tela de araa o, con mayor exactitud, una colec
cin inconexa de elementos, ligados entre s de una manera dbil e in
completa ; y la integracin de estos elementos se hace progresivamente
ms dbil a medida que se llega a los niveles superiores de la: jerarqua,
es decir, a los fines ltimos.
La jerarqua de medios y fines es tan caracterstica del com porta
miento de la organizacin, como de los individuos. En realidad, el
sistema de especializacin que en el captulo II ha sido llamado orga
nizacin por finalidad, no es otra cosa que la disposicin de la estruc
tu ra de la organizacin para que sea paralela al sistema de medios y
fines que entraa el cumplimiento de sus propsitos. As, la finalidad
del departam ento contra incendios es reducir las prdidas que estos
causan; pero los medios para lograr dicho fin son la prevencin y
extincin de los incendios. Estos dos medios principales estn repre
sentados con frecuencia, en la estructura organizativa, por una oficina
de prevencin de incendios y por las fuerzas de lucha contra el fuego,
respectivamente. Como estas deben estar dispersas por la ciudad para
el cumplimiento de sus finalidades, nos encontram os en el prximo
nivel con unidades de organizacin especializadas por rea.
As mismo, tanto en el com portam iento organizativo como en el
individual, la jerarqua de medios-a*fin rara vez resulta una cadena
62 IV : LA RACIONALIDAD EN EL COMPORTAMIENTO ADMINISTRATIVO

completam ente integrada y conexa. Con frecuencia, las relaciones entre

las actividades de la organizacin y los objetivos ltim os son oscuras,
los objetivos ltim os estn formulados de manera incompleta, o exis
ten conflictos y contradicciones internos entre los objetivos ltim os o
entre los medios elegidos para conseguirlos. As, la tom a de decisiones
en la W ork Projects A dm inistration se vio complicada por las exigen
cias com petidoras del fomento de la industria y el socorro inm ediato
a los parados, como objetivos del organismo. En las decisiones del
W ar Production Board fue preciso equilibrar las necesidades de guerra
con las exigencias civiles.
Hay ocasiones en que la falta de integracin de la jerarqua m e
dios-a-fin de una organizacin se debe a la negativa del cuerpo que
dicta las norm as a decidir una cuestin norm ativa candente ; por
ejemplo, la negativa del Congreso a determ inar, en el Servicio Selec
tivo, la im portancia relativa que debe darse al estatus familiar y a
la ocupacin en los tetrasos del servicio m ilitar. O tras veces las rela
ciones mismas medios-a-fin resultan oscuras. Por ejemplo, decir que
el objetivo de un ejercicio es derrotar al enemigo deja amplio espacio
para las disputas y la inconsistencia en cuanto a la estrategia conve
niente para alcanzar ese fin. (Recordamos a este respecto la contro
versia que hubo en este pas entre el "prim ero A lem ania y primero
el Japn".)
De modo que ni las organizaciones ni los individuos consiguen una
integracin com pleta de su com portam iento a travs de estas relaciones
de medios-a-fin. A pesar de lo cual, lo que queda de racionalidad en
su com portam iento es, precisam ente, la incompleta y, en ocasiones,
incoherente jerarqua que acabamos de describir.

Limitaciones del esquema medios-a-fin

Este anlisis del com portam iento racional en relacin con una je
rarqua de medios-a-fin puede llevar a conclusiones inexactas, a menos
que se observen determ inadas precauciones.
En prim er lugar, las finalidades a alcanzar por la eleccin de una
determ inada alternativa de com portam iento se exponen con frecuen
cia de una manera incom pleta o incorrecta, porque no se acierta a
considerar los fines alternativos que podran alcanzarse seleccionando
otros com portam ientos. Al elegir un diseo de contrapeso para tender
un puente sobre un ro determ inado, no basta conocer que este proyecto
servir para salvar el ro con un puente. El acierto de la eleccin
estriba en que el puente de contrapeso resulte de myor eficacia y
economa que un puente colgante, un viaducto o cualquier otro pro
 MEDIOS Y FIN ES 63

yecto. La decisin racial requiere siempre la comparacin entre los

medios alternativos en relacin con los fines respectivos que de ellos
se obtendrn. Como veremos en el- captulo VIII, esto significa que
la eficienciala consecucin de los valores mximos con m edios
limitadosdebe constituir un criterio orientador de la decisin ad m i
nistrativa.
En segundo lugar, en las situaciones reales es generalmente im po
sible conseguir una separacin completa de los medios y de los fines,
porque los medios alternativos no son habitualm ente neutrales en su
valor. De esta dificultad surgen tantos argum entos ftiles sobre si los
fines justifican los m edios. Por ejemplo, en el caso de la Ley Seca
los medios empleados entraan tantas cuestiones de valorcuestio
nes de libertad personal, de mtodos correctos de polica, etc., que
estas no tardaron en eclipsar la im portancia del objetivo ltim o :
la abstinencia alcohlica. De ah que resultara engaoso hablar d e
la prohibicin, sencillamente, como de un medio de conseguir el fin,
altam ente deseable, de la abstinencia alcohlica. Los medios especiales
empleados para conseguirlo tenan muchas consecuencias distintas del
fin especfico que se buscaba, y estos otros fines no deseables tenan
que pesar en la consideracin de deseabilidad de los medios.
En tercer lugar, la terminologa medios-a-fin tiende a oscurecer el
papel del elemento tiempo en la tom a de decisiones. Cuando un fin resu l
ta ser una condicin o una situacin a realizar, esta solo puede realizar
se en un determ inado momento aunque otras muchas situaciones p u e
dan lograrse a lo largo de un perodo de tiem po; as, la eleccin est
influida no solo por los fines especiales, sino tam bin por las expectati
vas de los fines que pueden ser realizados en distintos momentos. La
eleccin impone dos problem as: 1) Si un fin determ inado ha de re a li
zarse en un momento dado, a qu fines alternativos habr que ren u n
ciar para dicho m om ento?; 2) Si un fin determ inado ha de realizarse en
un momento dado, de qu manera lim ita esto los fines que podran
realizarse en otros momentos? Cuando Luis XV d ijo : Despus de m ,
el diluvio, expresaba el juicio de hecho de que el cumplimiento de sus
particulares fines a corto plazo acarreara algunas consecuencias funes
tas a largo plazo; y tambin expresaba un juicio de v a lo r: el de su in
diferencia por las consecuencias a largo plazo. Los economistas diran
que desestimaba gravemente el tiempo.
Todava entra el elemento tiempo de otra manera en la toma d e
decisiones. Algunas de estas son irrevocables en el sentido de que
crean una nueva situacin que, a su vez, influye en las decisiones que
la siguen. Esto se demuestra, en las situaciones econmicas, por la
64 IV : LA RACIONALIDAD EN EL COMPORTAMIENTO ADMINISTRATIVO

existencia de costes jos. Si un fabricante est decidiendo si construir

u n a fbrica de calzado, su problem a consistir en determ inar si los
ingresos que conseguir vendiendo los zapatos compensarn sus gastos.
P ero , si tiene una fbrica de calzado, el coste de esta fbrica es un
g asto ya hecho que no puede ser recobrado, y continuar fabricando
calzado, incluso con una prdida general, con tal que sus ingresos
cu b ran los costes nuevos y adicionales en que debe incurrir para
fabricarlo. Por consiguiente, la decisin de construir ia fbrica influye
en sus decisiones posteriores. Lo que cuenta, por encima de todo, para
la consistencia relativa del com portam iento, tanto personal como orga
nizativo, a lo largo de perodos de tiempo, es la existencia de estas irre
vocables decisiones a largo plazo. A ellas hay que atribuir tambin
cie rta inercia en el ajuste a nuevas situaciones.
Estas objeciones no signican que el lenguaje de los fines y de los
m edios no pueda ser em pleado; significan simplemente que debe hacer
se con mucho cuidado. Puede haber otra terminologa ms clara en
algunas circunstancias, y este es el propsito que pretendem os desarro
lla r a continuacin.

ALTERNATIVAS Y CONSECUENCIAS

Las objeciones que se han hecho contra el esquema medios-a-fin

s o n : a) qu oscurece el elemento comparativo en la toma de decisio
n e s ; b ) que no llega a realizar una separacin satisfactoria de los ele
m entos tcticos y valorativos de la decisin, y c) que proporciona una
visin insuficiente de la variable tiempo en el comportamiento finalista.
U n a teora de las decisiones, en trm inos de las posibilidades alterna
tivas de com portam iento y de sus consecuencias, hace frente a todas
estas objeciones.

A lternativas de com portam iento4

El sujeto que acta o la organizacin compuesta de cierto nmero
d e tales individuos se enfrenta, en cada momento, con un gran nmero
de com portam ientos alternativos, algunos de los cuales estn presentes
en la conciencia, en tanto que otros no lo estn. La decisin, o eleccin,

4 La teora aqu presentada fue elaborada por el autor en 1941. Su presente

reform ulacin h a sido grandemente influida por la notable obra de J o h n von
N e u m a n n y O s c a r M o r g e n s t e r n , The T heory o f Gam es and Econormc
B ehavior (Princeton: Princeton University Press, 1944), cap. II. Es justo adver
t i r que von Neum ann public primeramente la parte de su teora que se her
m ana con el presente estudio en 1928, Zur Theorie der G esellschatsspiele,
M ath . A nnalen, 100:295-320 (1928).
 ALTERNATIVAS Y CONSECUENCIAS 65

tal como aqu se emplea este vocablo, es el proceso m ediante el cual

una de estas alternativas de comportamiento para cada momento es
elegida para ser realizada. La serie de tales decisiones, que determ ina el
comportamiento a lo largo de un perodo de tiempo, puede llamarse
estrategia.
Si es elegida y seguida una de las posibles estrategias, se seguirn
determ inadas consecuencias. La tarea de la decisin racional consiste
en elegir aquella estrategia que vendr seguida por la serie preferida de
consecuencias. H ay que poner de relieve que todas las consecuencias
que se consiguen de la estrategia elegida deben considerarse impor
tantes para valorar su correccin y no solo las consecuencias que haban
sido anticipadas.
La tarea de decidir entraa tres p aso s: 1) la enumeracin de todas
las estrategias alternativas; 2) la determinacin de todas las consecuen
cias que se siguen de cada una de ellas; 3) la valoracin comparativa
de estas series de consecuencias. Empleamos deliberadam ente el voca
blo todas. E s imposible, evidentemente, que el individuo conozca
todas sus alternativas o todas sus consecuncias, y esta imposibilidad
representa una desviacin muy im portante del comportamiento real del
modelo de racionalidad objetiva. Como tal, recibir extensas considera
ciones en el captulo V.

Tiempo y comportam iento

No hay nada que impida que el sujeto, o la organizacin, que ha ele

gido una estrategia un lunes, elija una distinta el martes. Pero la deci
sin tomada el lunes, en la medida en que haya sido parcialmente des
arrollada antes de su reconsideracin, ha reducido ya las estrategias
disponibles el martes. Ya hemos sealado esto en el ejemplo de la
fbrica de calzado, del cual se deduce que el individuo o la organiza
cin puedan ser empujados a una determ inada lnea de accin por el
hecho de que, habindola iniciado, parece preferible continuarla a re
nunciar por completo a la parte realizada.
Este carcter de las estrategias, que est ligado al tiempo, merece
ser muy destacado, porque hace posible por lo menos una cantidad
mnima de racionalidad en el comportamiento all donde, sin l, resulta
ra inconcebible. Por ejemplo, un individuo que ha pasado siete aos
de su vida preparndose para hacerse mdico y diez aos ms practi
cando esta profesin, no tiene, de ordinario, que gastar ms tiempo para
decidir si ser o no mdico. Las ocupaciones alternativas le estn prc
ticamente cerradas, en virtud de la inversin que ha hecho ya en la es
trategia que hasta ahora ha seguido.
S IM O N . 5
66 IV : LA RACIONALIDAD EN E L COMPORTAMIENTO ADMINISTRATIVO

De m anera parecida, una organizacin que fabrica zapatos no nece

sita reconsiderar diariam ente (aunque puede necesitarlo a intervalos)
si, en lugar de ello, no debera dedicarse al negocio de automviles.
Esto reduce notablem ente las alternativas que el individuo debe con
siderar en cada m om ento y es, desde luego, una condicin necesaria
de racionalidad, aunque no suficiente.

Conocim iento y com portam iento

La funcin del conocim iento en el proceso decisorio es la de deter
m inar qu consecuencias se derivan de las estrategias alternativas. Es
tarea suya seleccionar, a partir de toda la clase de posibles consecuen-*
d a s, una subclase ms limitada o, incluso (idealmente), una serie nica
de consecuencias relacionadas con cada estrategia. Desde luego, el su
jeto que acta no puede conocer directam ente las consecuencias que se
seguirn de su com portam iento. Si pudiese conocerlas, operara aqu
una especie de causalidad inversa: las consecuencias futuras seran las
determ inantes del com portam iento presente. Lo que l hace es formar
expectativas d la s consecuencias futuras, expectativas que estn basa
das en relaciones empricas conocidas y en su informacin acerca de la
situacin existente.
Podemos poner como ejemplo el caso de un proceso tpico de deci
sin ad m in istrativ a: la seleccin de personal. Se renen informes sobre
cada uno de los candidatos a un cargo a travs' de exmenes, valo
racin de servicios y otras fuentes. Estos informes se usan como base
de una prediccin com parativa, encam inada a determ inar cul de los
candidatos desem pear ms satisfactoriam ente el empleo. Si las pre
dicciones son exactas, se habr hecho una decisin correcta.
Hem os hecho notar ya que el sujeto, para actuar en este esquema
con perfecta racionalidad, tendra que disponer de una descripcin com
pleta de las consecuencias que se seguiran de cada estrategia alterna
tiva y com parar estas consecuencias. Tendra que conocer, en cada uno
de sus aspectos, qu cambios experim entara el m undo si l se condu
jese de una m anera en lugar de otra, y tendra que seguir las conse
cuencias del com portam iento durante perodos ilimitados de tiempo,
extensiones ilim itadas de espacio y series ilim itadas de valores. Sera
inconcebible, en tales condiciones, que el com portam iento real se acer
cara siquiera a la racionalidad. Por fortuna, el problema de elegir resulta
normalm ente muy simplificado por la tendencia de las leyes empri
cas, que describen las regularidades de la naturaleza, a adaptarse por
subseries relativam ente aisladas. Com parando dos alternativas de com
portamiento, se advierte con frecuencia que sus consecuencias difieren
 ALTERNATIVAS y CONSECUENCIAS 67

solo unos pocos aspectos y en lo dem s son idnticas. Es decir, que

las consecuencias que diferencian un com portam iento del com porta
miento alternativo pueden surgir nicamente dentro de un breve espa
cio de tiempo y dentro de un rea lim itada de descripcin. Si fuese
verdad con dem asiada frecuencia que un reino se perdiera por u n
clavo, las cadenas de consecuencias que encontraram os en la vida
prctica seran de tal complejidad, que resultara virtualm ente im po
sible el com portam iento racial.
El problem a de la tom a de decisiones en las organizaciones p ri
vadas es, en un aspecto, mucho ms sencillo que en los organismos
pblicos. Es de esperar que la organizacin privada tome en conside
racin nicamente las consecuencias de la decisin que le afectan a ella,
en tanto que el organismo pblico debe sopesar la decisin en relacin
con un sistema comprensivo de valores pblicos o de la com unidad.
Por ejemplo, cuando el director general de una socidad privada decide
d ar a su hijo un cargo en la firma, debe tom ar en consideracin el
efecto que el nom bram iento ejercer sobre la eficiencia de la e m p resa;
pero un hom bre que se encuentre en la misma posicin relativa en el
servicio pblico, deber preocuparse igualmente del efecto que sem e
jante paso producir sobre la igualdad de oportunidades en el servicio
pblico. Esta distincin entre la direccin privada y la pblica no
tiene un carcter tajante, porque un crecido nmero de empresas p ri
vadas estn siendo afectadas por un inters pblico, y un nm ero
cada vez mayor de directivos privados se preocupan.de las respon
sabilidades de sus cargos en relacin con la comunidad, incluso m s
all de los lm ites que la ley les impone.
El hecho de que las consecuencias formen habitualm ente sistem as
aislados proporciona al cientfico y al prctico una ayuda poderosa
para la racionalidad, porque el cientfico puede aislar esos sistem as
cerrados en su laboratorio experim ental y estudiar su com portam iento,
en tanto que el prctico puede servirse de las leyes descubiertas p o r
el cientfico, a fin de variar determ inadas condiciones del medio a m
biente, sin perturbar de maneTa im portante el resto de la situacin.
Quedan todava dos im portantes distinciones entre un problema de
descubrimiento cientfico y un problem a de tom a de decisiones. E n
prim er lugar, un problema cientfico vlido es deducir las leyes em p
ricas que se cumplirn bajo ciertas condiciones hipotticas simplifica
das, aunque tales condiciones no se den en la prctica; el cientfico
terico puede hablar de cuerpos rgidos, vacos perfectos, fluidos
sin friccih, etc. Pero el prctico debe tener presentes los efectos d e
68 IV : LA RACIONALIDAD EN E L COMPORTAMIENTO ADMINISTRATIVO

la elasticidad, de la presin del aire o de la friccin, si es que se encuen

tran presentes y son esenciales, por mucho que esto complique su pro
blema de elegir la alternativa correcta. En segundo lugar, el cientfico
puede elegir para su estudio nicamente aquellas consecuencias del sis-
tjna de las que l desea ocuparse, prescindiendo de las dems. Resulta
un problema cientfico vlido preguntar: Qu efecto tendrn sobre
el peso total de este aeroplano determ inados cambios en el diseo?
Sin embargo, el problema de la decisin prctica consiste en equili
brar un posible ahorro de peso con el aum ento en el coste, con la pr
dida de su capacidad de maniobra u otras cualidades. El prctico no
puede nunca despreocuparse de hechos o consecuencias condicionantes
simplemente porque caigan fuera del alcance de su teora.

Comportamiento de grupo
-Nuevas complicaciones se introducen en el cuadro si se coloca en
l a ms de un individuo, porque, en este caso, las decisiones de los
dems individuos quedarn incluidas entre las condiciones que cada
uno de ellos deber tener en cuenta en sus propias decisiones. Es decir,
todo individuo deber conocer cules sern las acciones de los dems,
a fin de determ inar nicamente las consecuencias de las suyas. Este
es un factor de importancia fundam ental en la totalidad del proceso
de la decisin administrativa.
Esto implica realm ente un grave crculo vicioso. A ntes que A
pueda elegir racionalmente su estrategia, necesita saber la qu ha ele
gido B; y antes que B pueda elegir su estrategia necesita conocer
la de A. E sto puede ilustrarse por el juego de elegir cara o cruz. Hay
dos participantes. El prim ero coloca encima de una mesa, y fuera de
la vista de su adversario, una moneda con la cara o la cruz hacia a rrib a ;
el segundo trata de adivinar su posicin. El prim er participante deber
decidir la eleccin que juzga har el isegundo, y luego colocar la
moneda en forma contraria; el segundo participante debe decidir el
clculo que el primero ha hecho de la situacin. N o pueden ambos
acertar, porque si el prim ero calcula de manera correcta la eleccin
del segundo, este habr calculado de manera incorrecta la eleccin del
primero, y viceversa. El sistem a de com portam iento resultante ser muy
indeterm inado, porque la inestabilidad de cada una de las elecciones
de com portam iento lleva a la inestabilidad de la otra.
Aunque el ejemplo pueda parecer trivial, una pequea reflexin
convencer al lector de que este juego es un modelo de cualquier acti
 ALTERNATIVAS Y CONSECUENCIAS 69

vidad puram ente com petidora que entrae dos participantes, siendo
quiz la estrategia m ilitar el ejemplo prctico ms im p o rtante5
En el extremo opuesto de una situacin puram ente competidora
est la de dos o ms participantes que com parten una finalidad comn,
y en la que cada uno tiene una informacin suficiente de l,o que estn
haciendo los dems, que le perm iten tom ar decisiones correctas. Esto es
precisamente lo que se da a entender con la frase de trabajo de equipo.
La finalidad de hacer seales en el ftbol o de cantar puntos en el
bridge tiene por objeto ayudar a que cada jugador de un equipo forme
expectativas exactas acerca de lo que van a hacer sus compaeros, para
que pueda decidir los medios propios de cooperar con ellos en la fina
lidad comn. La finalidad superior de planificar y organizar, que
precede a toda actividad adm inistrativa, no es simplemente la de colo
car a cada participante en la tarea que mejor puede cumplir, sino la
de perm itir que cada uno forme expectativas exactas sobre lo que van
a hacer los dems. Quiz contribuira a aclarar el estudio de la teora
adm inistrativa el empleo del vocablo cooperacin para referirnos a
la actividad en la que los participantes com parten una finalidad comn
y el de coordinacin para el proceso de inform ar a cada uno de los
com portam ientos proyectados por los dems. De ah que la coopera
cin resulte habitualm ente ineficazes decir, que no alcance su finali
dad, cualesquiera que sean los propsitos de los participantessi no
existe coordinacin.
Si la actividad es competidora, puede haber cierta inestabilidad,
porque cada individuo reajustar su comportamiento cuando descu
b ra las intenciones de su adversario, e incluso lo har como tctica
defensiva con el fin d e im pedir que el adversario descubra las suyas.
Pero esta misma inestabilidad puede producirse cuando la actividad es
cooperativa, si los participantes estn informados de manera insufi
ciente. Por ejemplo, en una organizacin en la que las responsabilidades
no hayan sido adjudicadas con suficiente precisin, dos ejecutivos pue
den escribir cartas contradictorias a la misma persona y acerca del
mismo asunto, y, en otro caso, la carta puede quedar sin escribir, por
que cada uno espera que lo haga el otro.
Para expresar de manera formal el asunto en un modelo coope
rativo, ambos participantes prefieren la misma serie de consecuencias;
de aqu que, si cada uno conoce la actitud del otro, ambos actuarn
de manera que asegure estas consecuencias. En un modelo competidor,

5Col. J. F. C. F u l l e r : The Foundations of the Science of W ar (Londres:

Hutchinson and Co., 1925), p ig . 183.
70 IV : LA RACIONALIDAD EN EL COMPORTAMIENTO ADMINISTRATIVO

el ptimo resultado para el prim er participante no es el ptimo para

el segundo. De aqu que si el prim er participante logra las conse
cuencias que l prefiere, el otro participante quedar frustrado; por
ejemplo, la norm a de] m ercado consiste en comprar barato y vender
caro, pero si el com prador compra barato, el vendedor no habr ven
dido caro. Incluso un modelo cooperativo puede resultar inestable si
cada uno de los participantes es incapaz de predecir lo que el otro va
a hacer. En estos casos, es necesaria la coordinacin de los com porta
mientos de ambos participantes para que puedan realizar la posibilidad
que ambos preeren. No se trata aqu de conflicto de finalidades, sino
de conocimiento imperfecto.
Las organizaciones adm inistrativas son sistemas de comportamiento
cooperativo6. Se espera que los miembros de la organizacin orienten
su com portam iento de acuerdo con ciertos nes que se adoptan como
objetivos de la organizacin. Esto, deja el problema de coordinar su
comportamiento, de proporcionar a cada uno el conocimiento del com
portam iento de los dem s sobre el que pueden basar sus propias deci
siones. En los sistemas cooperativos, y aun cuando todos los participan
tes estn de acuerdo sobre los objetivos a alcanzar, no pueden norm al
m ente ser dejados a s mismos para que se seleccionen las estrategias
que conducirn a esos objetivos; porque la eleccin de una estrategia
correcta supone el conocimiento de cada una de las estrategias elegidas
por los d em s7.

v a lo r y p o s ib ilid a d

Queda por discutir el tercer elemento de la toma de decisiones, es

decir, el proceso de determ inar las preferencias entre las consecuencias.
Puede denom inarse a este proceso valoracin. A cada estrategia corres
ponde una sola serie de consecuencias. El com portamiento racional
entraa la enumeracin de las consecuencias en su orden de preferencia
y la eleccin de la estrategia que corresponde a la alternativa ms ele
vada de la lista.

En el captulo VI estudiaremos por qu y hasta qu punto comparten una

finalidad comn los participantes de tales organizaciones.
7 Esta es la crtica fundamental a la que nunca ha podido contestar la
teora del anarquismo. Esta teora parece establecer que los participantes de
un esquema social, dadas finalidades comunes, seleccionarn automticamente,
por s mismos, sus propios papeles ms eficaces.
 VALOR Y POSIBILIDAD 71

El sistem a de valores. Las superficies de utilidad

Dado que los valores que estn presentes en las diversas alternativas
son al mismo tiempo numerosos y distintos, el individuo que ejerce su
preferencia debe sopesarlos y elegir entre ellos. Los economistas han
desarrollado un esquema de conceptos para describir este proceso, m uy
semejante en verdad al esquema aqu empleado.
Las elecciones que hace el individuo entre valores que compiten e n
tre s pueden describirse mediante una serie de curvas de indiferencia.
E stas curvas indican qu series de posibles consecuencias son equiva
lentes o m utuam ente indiferentes para la eleccin. U tilizando los t r
minos favoritos del economistanueces y manzanas, las curvas d e
indiferencia nos dicen, por ejemplo, si un individuo prefiere una com bi
nacin de diez nueces y cinco manzanas a una combinacin de cinco
nueces y siete manzanas, o si prefiere la segunda o si es indiferente
entre las dos.
Las limitaciones empricas de la eleccin se introducen en el esque
ma del economista por el stock de bienes del individuo y por la estruc
tura del precio. Se da por sentado que el individuo parte de un nm e
ro determ inado de nueces y manzanas, que puede cam biar el uno p o r
el otro, a un determ inado tipo de cambio, y que l trata luego de se
leccionar la cantidad de cambios para la cual su preferencia es mayor '.

Relacin d valor, experiencia y comportamiento

Ahora resulta ms claro el significado de la relacin medios-a-fin
Es evidente que la distincin medios-fin no corresponde a la d istin
cin entre hecho y valor. Cul es, pues, la conexin entre las dos se
ries de trm inos? Simplemente e s ta : una cadena medios-a-fin es una
serie de anticipaciones que ligan un valor con las situaciones que lo rea
lizan, y estas situaciones, a su vez, con los com portam ientos que las
producen. Cualquier elemento de esta cadena puede ser medio o
fin, segn se trate de su conexin con el extrem o de la cadena co
rrespondiente al valor o con el extrem o correspondiente al com porta
miento.
Predom inar el carcter de medio en un elemento, dentro de una
cadena de medios-a-fin, si dicho elemento est situado hacia el extrem o
de la cadena correspondiente al com portam iento; predom inar el c a
rcter de fin si se trata de un elemento que describe las consecuencias

8 H e n r y S c h u l t z : T he Theory and M easurement of Demand (C hicago:

University of Chicago Press, 1938), pigs. 12-35.
 72 IV : LA RACIONALIDAD EN EL COMPORTAMIENTO ADMINISTRATIVO

del comportam iento. Si es as, los trm inos que describen las conse
cuencias de un com portam iento pueden ser tomados como ndices de
los valores que se adhieren a l. A unque el economista habla de los
bienes econmicos como de valores que constituyen la nalidad de la
actividad econmica, en realidad son simplemente ndices de la exis
tencia de un estado de cosas del que puede conseguirse el v a lo r: la'
posibilidad de consum ir los b ie n e s9.
El acto psicolgico de valorar las alternativas consiste, habitualm en
te, en medirlas d e acuerdo con ciertos ndices de valor que, en realidad,
estn generalm ente asociados con la realizacin de los valores m ism os;
el dinero, por ejemplo, puede llegar a ser un ndice de los valores que
puede com prar. Los ndices de valor entraan un im portante elemento
fctico, porque presuponen que a una alternativa caracterizada por un
ndice de valor elevado corresponder un valor elevado. Por ejemplo,
que un organismo federal de prstam os gaste nicamente ur. pequeo
porcentaje de sus fondos en la adm inistracin de sus prstam os, puede
ser un ndice de eficiencia, porque siendo iguales todas las dems cosas,
es de desear que los gastos adm inistrativos sean bajos. Pero en este
caso, desde luego, la razn entre los gastos adm inistrativos y los totales
no constituira un buen ndice de valor porque, de no existir una prue
ba definida de que la calidad d la investigacin no ha cambiado, es
muy arriesgado suponer que todos los dem s factores siguen siendo los
mismos cuando los costes adm inistrativos se red u cen ..
Si se define de esta m anera, la relacin medios-a-fin no perm ite una
separacin clara de valor y hecho, porque el mismo com portam iento
puede tener como consecuencia ms de un v a lo r: puede ser un miem
bro de m s de una cadena de medios-a-fin. Por ejemplo, una poltica
de ayuda en la que los presupuestos fam iliares se fijen a un nivel muy
bajo, con objeto de proporcionar a los beneficiarios un incentivo para
buscar y aceptar un empleo privado, puede tener tam bin como conse
cuencia un elevado ndice de desnutricin y enferm edad entre las fami
lias de los beneficiarios. Es imposible determ inar una poltica acepta
ble considerando simplemente una de esas cadenas medios-a-fin e igno
rando la otra.

* F r a n k K n i g h t considera que la principal debilidad de la econom a clsica

es su incapacidad para ver la ganancia econmica com o un eslabn puramente
interm edio de una cadena medios-a-fin, que conduce al prestigio y la "como
didad ; e igualm ente su incapacidad para reconocer como un n valorado por
s mismo la actividad econm ica que conduce a la ganancia. Vase su Risk.
U n certainty, and profit (Boston: H oughton M ifflin Company, 1921), pgs. x i i -
x x . Existe traduccin espaola: Riesgo, incertidum bre y beneficio, Aguilar,
Madrid. 1947.
 DEFINICIONES DE LA RACIONALIDAD 73

DEFINICIONES DE LA RACIONALIDAD

Finalidad principal de este captulo ha sido construir los cimientos

para erigir sobre ellos una clara comprensin del concepto de racio
nalidad. Sin embargo, la claridad no implica forzosamente sencillez.
H ablando en trm inos generales, la racionalidad se ocupa de la eleccin
de alternativas preferidas de actividad de acuerdo con un sistema de
valores cuyas consecuencias de com portam iento pueden ser valora
das. Significa esto que el proceso de adaptacin debe ser consciente
o se incluyen tambin los procesos inconscientes? Se ha dem ostrado
que muchos de los pasos de la invencin m atem ticasiendo de supo
ner que no hay otra cosa ms racionalson subconscientes, y esto es
cierto, desde luego, en cuanto a los procesos m s sencillos de solucin
de ecuaciones10. Adems, si no se considera la conciencia como un ele
m ento de racionalidad, se adm iten nicam ente los procesos delibera
dos de adaptacin o se adm iten tam bin los no deliberados? La meca
ngrafa se entrena para golpear una tecla concreta como respuesta al
estmulo de una letra determ inada. U na vez aprendido, el acto es in
consciente, pero deliberado. Por otra parte, cualquier persona retira
instintivam ente el dedo que se ha quemado. Esto es racional en el
sentido de que sirve a una finalidad til; pero, desde luego, no es una
adaptacin ni consciente ni deliberada.
Llamaremos, adems, racional a un com portam iento que est
equivocado, pero solamente porque la informacin en que se basa es de
fectuosa? Cuando se recurre a una prueba subjetiva, resulta racional que
un individuo se medicine contra una enferm edad si cree que la medi
cina le curar de ella. Cuando se recurre a una prueba objetiva, el com
portam iento es racional nicam ente si la m edicina es en realidad eficaz.
Finalm ente, de acuerdo con qu objetivos, con qu valores debe
juzgarse la racionalidad? La conducta de un individuo dentro de una
organizacin, es racional cuando sirve a sus objetivos personales o
cuando sirve a los objetivos de la organizacin? Dos soldados estn sen
tados en una trinchera frente a un nido de am etralladoras. U no de ellos
permanece a cubierto. El otro, con riesgo de su vida, destruye el nido
de am etralladoras con una granada. Cul se conduce racionalm ente?
Quiz la nica manera de evitar, o aclarar,T stas complejidades sea
emplear el trm ino racional conjuntam ente con los adverbios apro
piados. Entonces puede llamarse objetivam ente racional a una deci

10 Vase J a c q u e s H a d a m a r d : Essay on the P sych ology o f Invention in the

M athem atical F ield (Princeton: Princeton University Press, 1945). ,
74 IV : LA r a c io n a l id a d e n e l c o m p o r t a m ie n t o a d m in is t r a t iv o

sin si es en realidad el com portam iento correcto para m aximizar unos

valores dados en una situacin dada. Es subjetivam ente racional si
maximiza la consecuencia relativa al conocimiento real del sujeto. Es
conscientem ente racional en la medida en que el ajuste de los medios
a los fines sea un proceso consciente. Es deliberadam ente racional
en la medida en que el ajuste de los medios a los fines haya sido reali
zado deliberadam ente (por el individuo o por la organizacin). Una de
cisin es organizativam ente racional si se. orienta hacia las finalida
des de la organizacin; es personalm ente" racional si se orienta hacia
las finalidades del individuo. A partir de ahora calificaremos siempre
el trmino racional" con uno de estos adverbios, a menos que su sen
tido resulte claro por el contexto.

CONCLUSION

El objeto de este captulo ha sido explorar la anatom a de la deci

sin con vistas al establecim iento de una terminologa y de un sistema
de anlisis que perm ita una investigacin realista de la decisin adm i
nistrativa. Con este fin examinamos el medio am biente objetivo que ro
dea a la eleccin. Este medio am biente fue descrito como una serie de
com portam ientos alternativos, cada uno de los cuales lleva a conse
cuencias anticipadas definidas.
El conocimiento es el medio de descubrir cul de todas las conse
cuencias posibles de un com portam iento se derivar realmente de l.
El objetivo ltim o del conocimiento, en cuanto que este forma parte
del proceso de eleccin, es descubrir una posibilidad nica que respon
da a cada alternativa de com portam iento, aunque en la prctica este
objetivo solo se alcance de manera imperfecta.
Asi, pues, consideram os el conocimiento de las consecuencias del
com portam iento como una influencia prim aria sobre la eleccin. Des
cubrim os que la segunda influencia radicaba en la preferencia del indi
viduo por una serie de consecuencias, en detrim ento de la otra. El pro
blem a de la eleccin consiste en descubrir consecuencias, valorarlas y
relacionarlas con las alternativas de comportamiento.
Hemos descubierto que los medios y los fines no se corresponden
por completo con los hechos y los valores respectivamente, pero que
existe cierta conexin entre las dos series de trminos. Definimos la ca
dena medios-a-fin como una serie de elementos causalmente relacio
nados, que van desde los com portam ientos hasta los valores a que se
dirigen. Los-fines interm edios de dicha cadena sirven como ndice del
valor; y sirvindonos de ellos, podemos valorar las alternativas sin
 CONCLUSION 75

una exploracin completa de los fines o valores ltimos inherentes

a las mismas.
La idea de las alternativas arroja considerable luz sobre los modelos
de comportamiento interpersonal. La relacin entre los valores de los
individuos interactuales y las consecuencias de su com portam iento
conjunto determina que el modelo de comportamiento sea com petidor
o cooperativo.
Se vio que la inestabilidad en el sistema de comportamiento puede
tener lugar cuando el modelo es competidor o cuando cada uno d e los
participantes en l se equivoca al predecir el comportamiento que des
arrollarn los dems.
Por ltimo, hemos establecido algunas definiciones para distinguir
varios sentidos de lasracionalidad: el objetivo, el subjetivo, el cons
ciente, el deliberado, el organizativo y el personal.
Apenas hemos tocado en este captulo los aspectos psicolgicos de
la eleccin. H arem os en el prximo una tentativa para contrastar los
elementos psicolgicos y lgicos en el proceso de la eleccin. En captu
los ulteriores emplearemos las herram ientas analticas desarrolladas en
este captulo y en el prximo para estudiar algunos de los conceptos
centrales de la decisin adm inistrativa: la.autoridad, la eficiencia, la
identificacin, la influencia y la comunicacin.
 CAPITULO V

LA PSICO LO G IA DE LAS DECISIONES

ADMINISTRATIVAS

El argum ento del presente captulo puede ser expuesto de manera

m u y sencilla. Es imposible que el com portam iento de un individuo solo
y ajslado alcance un alto grado de racionalidad. E s tan grande el n
m ero de alternativas que necesita explorar y tan vasta la informacin
q u e tendra que valprar, que resulta difcil concebir siquiera una apro
xim acin a la racionalidad objetiva. La eleccin individual tiene lugar
e n un medio am biente de supuestos, de prem isas que el sujeto acepta
com o bases de su eleccin; y el com portam iento resulta adaptable ni
cam ente d entro de los lm ites establecidos por estos supuestos.
Si el medio am biente psicolgico de eleccin, los supuestos, fuera
determ inado de una m anera accidental, el com portam iento del adulto
m o strara un modelo o integracin poco m ayor que el com portam iento
d e los nios. Sin embargo, pueden realizarse un grado de integracin y
d e racionalidad m s elevado, porque el medio am biente mismo de elec
ci n puede ser elegido y modificado deliberadam ente. Esto es, en parte,
a su n to del in d iv id u o : el individuo se coloca a s mismo en una situa
cin en la que determ inados estm ulos y ciertos datos de informacin
incidirn sobre l. Sin embargo, es tam bin asunto de la organizacin
e n un aspecto muy im portante. U na de las funciones que realiza la orga
nizacin consiste en situar a sus miembros en un medio am biente psico
lgico que adapte sus decisiones a los objetivos de la organizacin y
q u e les proporcione la informacin necesaria para tom ar estas decisones
correctam ente.
Presentarem os el m aterial del captulo en tres partes. En la prim era
expondrem os en detalle las razones de que el com portam iento del indi
viduo deba por fuerza quedar por debajo del tipo medio de racionalidad.
En la parte segunda del captulo exam inarem os cmo est formado,
e n realidad, el medio am biente psicolgico de la eleccin. M ostrarem os
cm o este medio es el elemento unificador que convierte una secuencia
d e elecciones m om entneas en un modelo coherente.
En la parte final estudiarem os el papel de la organizacin en el esta
blecim iento del medio psicolgico de eleccin. Veremos cmo la organi
zacin selecciona los fines del individuo, cmo le entrena para dotarle
76
 LOS LIMITES DE LA RACIONALIDAD 77

de habilidades y de qu manera le suministra informacin. Comenzar

a verse, en el transcurso de este estudio, que la organizacin permite al
individuo aproximarse razonablemente al objetivo de la racionalidad 1

LOS LIMITES DE LA RACIONALIDAD

La racionalidad objetiva, tal como hemos definido el trmino en el

captulo precedente, implicara que el sujeto actuante amoldase todo su
com portam iento a un modelo integrado p o r : a) la visin de las alter
nativas de com portam iento, previa a la decisin, de una manera pano
rmica ; b ) la consideracin del complejo total de consecuencias que
seguir a cada eleccin; c) la eleccin, como el sistema de valores
como criterio, de una entre toda la serie de alternativas.
El com portam iento real, incluso el que se juzga de ordinario como
racional, posee muchos elementos de incoherencia que no se hallan
presentes n este cuadro idealizado. Si estudiamos el com portamiento
a lo largo de un perodo de tiempo, nos m uestra un carcter de mosaico.
Cada parte del modelo queda integrada con las dems, gracias a su
orientacin hacia una finalidad com n; pero estas finalidades varan
de cuando en cuando con las variaciones del conocimiento y de la aten
cin y se mantienen juntas, solo en una ligera medida, por algn criterio
superior de eleccin. Pudiera decirse que el comportamiento revela
segmentos de racionalidad; que el comportam iento m uestra una
organizacin racional dentro de cada segm ento; pero que los segmentos
mismos no poseen conexiones muy fuertes entre s.
El com portam iento real n alcanza la racionalidad objetiva, tal
como la hem os definido en el ltimo captulo, por lo menos de tres
m an eras:
\
Todo el captulo se apoya fuertemente en la psicologa, en busca de
sus premisas. Una dificultad fundamental con que debe enfrentarse todo cien
tfico social que desee servirse de los frutos de la investigacin psicolgica
para tratar este tema, es que los mismos psiclogos estn divididos en escuelas
que se hacen la guerra. Por suerte, la mayora de los puntos psicolgicos que
se relacionan con el presente estudio no son temas de controversia entre estas
escuelas. El anlisis de'Tolm an sobre P urposive B ehavior in A nim is and M en
(Nueva York: D. Appleton Century Co., 1932) ha contribuido quiz ms que
ningn otro tratado a la terminologa y al punto de vista de este captulo,
porque es una de las pocas teoras psicolgicas que estn orientadas hacia los
conceptos de eleccin y de finalidad. Para los temas tradicionales psicolgicos,
tales como hbito, "atencin y otros semejantes, puede encontrarse un
anlisis suficiente a las finalidades de este estudio, en cualquiera de los nume
rosos libros de texto. En realidad, la mayora de las referencias que damos
aqu pertenecen a Y V illia m J a m e s : The Principies o f Psycology (Nueva York:
Henry H olt and Co., 1925), y a J o h n D e w e y : H um an N ature and C onduct
(Nueva York: Modern Library, 1930).
78 v: LA PSICOLOGIA DE LAS DECISIONES ADMINISTRATIVAS

1) La racionalidad exige un conocimiento y una anticipacin com

pleta de las consecuencias que seguirn a cada eleccin. En realidad,
el conocimiento de las consecuencias es siempre fragmentario.
2) Dado que estas consecuencias pertenecen al futuro, la imagina
cin debe suplir la falta de experiencia al asignarles valores. Pero solo
es posible anticipar de manera imperfecta los valores.
3) La racionalidad exige un eleccin entre todos los posibles com
portam ientos alternativos. En el com portam iento real slo se nos ocu
rren unas pocas d estas posibles alternativas.

Imperfeccin del conocim iento

En el capitul I V 1 hemos mencionado la prim era limitacin de la
racionalidad dentro del com portam iento real. La racionalidad exige un
conocimiento com pleto e inalcanzable de las consecuencias exactas de
cada eleccin. En la realidad, el ser hum ano slo tiene un conocimiento
fragm entario de las condiciones que rodean a s accin y una ligera
percepcin de las regularidades y de las leyes que le perm itirn dedu
cir las consecuencias futuras a p artir del conocimiento de las circuns
tancias presentes.
Por ejemplo, para aplicar cfen pleno xito los recursos existentes
al problema de la proteccin d una ciudad contra los incendios, los
miembros de este departam ento necesitaran conocer con detalle las
probabilidades de que se declarasen incendios en cada una de las partes
de la ciudad-concretam ente, en cada edificioy el efecto exacto que
tendra sobre las prdidas por incendio un cambio en el procedim iento
adm inistrativo o una redistribucin de las fuerzas destinadas a com
b atir los incendios.
Basta con exponer el problem a de esta forma para conocer hasta
qu punto la com pleta racionalidad est lim itada por la falta de cono
cimiento. Las prdids por incendio declinaran milagrosamente si se
informase al departam ento en el instante mismo en que el incendio
mpieza. A falta de la omnisciencia, el departam ento contra incendios
debe dedicar un esfuerzo considerable a asegurarse, por medio de siste
m as especiales de alarm a y de otros medios, informes tan rpidos como
sea posible, relacionados con las situaciones en que es necesaria su
accin3.
Hemos desarrollado con algn detalle este punto, a fin de subrayar

* Vanse pgs. 66-68, supra.

Vase, en relacin con consideraciones similares implicadas en la tctica
militar, U n ited States A rm y F ield Service Regulations (W ashington: Govern-
meiit Printing Office, 1924), pg. 4.
 LOS LIMITES PE LA RACIONALIDAD 79

que plantea un problem a extraordinariam ente prctico de adm inistra-

cirt; el de asegurar una organizacin del proceso decisorio que lleve
los conocimientos im portantes al punto en que se tom a la decisin.
Pudiera haberse ilustrado ese mismo punto en relacin con una orga
nizacin lucrativa; viendo, por ejemplo, cmo dependen sus decisio
nes de la correcta prediccin de los precios del mercado.
El ser hum ano, que se esfuetza por alcanzar la racionalidad y se
ve restringido dentro de los lmites de Sus conocimientos, ha desarro
llado algunos procedimientos d trabajo con los que supera parcial
m ente esta dificultad. stos procedim ientos estriban en dar por sentado
que es capaz de aislar del resto del m undo un sistema cerrado que
contiene solo un nmero lim itado de variables y una serie lim itada de
consecuencias.
Cuntase Una ancdota de cierto estadstico que encontr en una
ocasin una alta correlacin entr el nm ero de solteronas y la m ag
nitud de la cosecha de trbol en distintos condados ingleses. Despus d e
pasar algn tiempo intrigado por esta relacin, pudo trazar lo que a l
le pareci la cadena causal. P,or lo visto, las solteronas tenan gatos y
estos se coman a los ratones. Los ratones de campo eran enem i
gos naturales de los abejorros, y estos ltim os eran, a su vez, los princi
pales agentes de la fertilizacin de las flores de trbol. La consecuencia
fue, claro est, que el Parlam ento britnico no deba legislar nunca la
concesin de prim as de nupcialidad sin antes calcular el efecto que
tendra sobre l cosecha de trbol la reduccin de la poblacin soltera.
Dbe prescindirse necesariamente, en la tom a prctica de decisio
nes, de consecuencias tortuosas de esta clase \ Solo se pueden tom ar en
consideracin los factores que est ms estrecham ente relacionados
con la decisin p.or la causa y l tiempo. El problema de descubrir qu
fctores son im portantes y qu factores no lo son, en toda situacin
dada, es tan esencial para la correcta eleccin como l conocimiento de
las leyes empricas que rigen los factores que se eligen finalmente
como im portantes.
La eleccin racional ser factible en la medida en que la serie lim i
tada de factores en que se basa la decisin corresponda a un sistem a
cerrado de variables, es decir, en la m edida en que falten los efectos
significativos indirectos. Unicam ente en los casos de decisiones de ex
trem ada im portancia ser posible aplicar suficientes recursos a acla
rar una cadena de efectos muy complicada. Por ejemplo, una cantidad

4 D e w e y : The Public and its P roblem s ( N u e v a York: Henry Holt a n d Co.,

1927), pg. 106-07.
80 Vi LA PSICOLOGIA DB LAS DECISIONES ADMINISTRATIVAS

m uy im portante invertida en una investigacin para determ inar los efec

tos indirectos de una poltica fiscal del Gobierno acerca del empleo en
la economa, estara bien gastada si cum pliera su propsito. Por otro
lado, un mdico que tiene en tratam iento a un enfermo no se detiene
a exam inar la diferencia que la vida o la muerte de su paciente puede
significar para la comunidad.

Dificultades de la anticipacin
Constituye un lugar comn de la experiencia que un placer antici
pado puede resultar una cosa muy diferente de un placer realizado. La
experiencia real puede ser considerablem ente ms o menos deseable que
la anticipada.
Esto no es as nicam ente por la imposibilidad de anticipar las con
secuencias. Aun en el caso de que las consecuencias de una eleccin
hayan sido descritas j>or completo, difcilmente puede su anticipacin
obrar con idntica fuerza sobre las emociones que su experiencia. na
de las razones de esto es que la m ente no puede disponer ni por un solo
m om ento de las consecuencias en toda su integridad. En lugar de ello,
la atencin pasa de un valor a otro con los cambios consiguientes de
preferencia.
P or consiguiente, la valoracin est lim itada en su exactitud y con
sistencia por el poder del individuo para sealar los elementos variados
d e valor en la consecuencia imaginada y para darles por anticipado el
mismo peso que tendrn para l experim entalm ente.
Esta es probablem ente una influencia im portante en el com porta
m iento arriesgado. Cuanto con m ayor viveza veamos las consecuen
cias de perder en una aventura arriesgadaya sea por la experiencia
pasada de .tales consecuencias o p o r otras razones, menos deseable
nos parecer la aceptacin del riesgo. No tanto porque la experiencia de
la prdida nos haga considerar ms probable que sobrevenga esa pr
dida, como porque el deseo de evitar las consecuencias de la prdida
haya sido fortalecido.

E l alcance de las posibilidades de comportam iento

La imaginacin no llega tampoco a concebir todos los modelos posi
bles de com portam iento que el inidviduo pudiera acometer. El nmero
de cosas que un hombre, restringido nicam ente por las limitaciones
fsicas y biolgicas, podra acom eter en un perodo de tiempo tan breve
como un minuto es inconcebible. Dispone de dos piernas, dos brazos,
una cabeza, dos ojos, un cuello, un busto, diez dedos las manos, diez
dedos los pies, y de muchas series de msculos voluntarios que gobier
 COMPORTAMIENTO FINALISTA DEL INDIVIDUO 81

nan a cada uno de esos miembros. Cada uno de ellos es capaz de rea
lizar movimientos complejos, individualmente o en coordinacin.
Solo unos pocos, entre todos estos posibles movimientos, acuden en
cualquier m om ento a nuestra mente como posibles alternativas de com
portam iento. Dado que cada alternativa tiene consecuencias distintas,
se sigue que m uchas series de posibles consecuencias nunca llegan a la
etapa de valoracin, ya que no se reconoce que sean consecuencias posi
bles de las alternativas disponibles de comportamiento.
Desde luego, hablando relativamente, los seres hum anos se aproxi
man mucho ms que otros animales a explotar con una accin finalista
sus capacidades fisiolgicas de movimiento. Los relativamente senci
llos "com portam ientos instrum entales" de que son capaces los monos
superiores5 son muy elementales, juzgndolos por criterios humanos.
En algunos campos se ha demostrado considerable ingenuidad en
idear m todos''para explotar las posibilidades de com portamiento. Se
han construido complicados mecanismos en fontica para observar y
corregir los movimientos de los labios y de la lengua. Se han hecho,
Con gran detalle, estudios sobre tiempos y movimientos para observar
los movimientos de las manos en los procesos industriales, con el fin de
mejorarlos y hacerlos ms fciles gracias a la revisin del proceso. Po
dra situarse en la misma categora todo el ''am po de la invencin de
herram ientas y del entrenam iento de habilidad. Ambos comprenden
una observacin prxim a de los procesos de com portam iento y una am
pliacin consiguiente de las alternativas disponibles para la eleccin.

COMPORTAMIENTO FINALISTA DEL INDIVIDUO

E stas observaciones, ftferentes a la separacin del comportamiento

real de la norm a de racionalidad, sirven para indicar algunas de las
caractersticas del proceso psicolgico de eleccin. H a llegado el mo
mento de exam inar esas caractersticas ms sistemticamente.

Docilidad
Como se apunt en el captulo IV, el ms sencillo movimientodar
un paso, proyectar la mirada sobre un objetivotiene un designio por
naturaleza y se desarrolla gradualm ente en el nio a partir de sus pri
meros movimientos no dirigidos. El ser hum ano m uestra docilidad para
lograr la integracin; es decir, se fija en las consecuencias de sus mo

5 Vanse T o lm a n , op. cit pgs. 219-26, y las o b ra s a ll c itad as.

SIMON .6
8 2 ___________ v : LA PSICOLOGIA DE LAS DECISIONES ADMINISTRATIVAS______________

vimientos y los ajusta de manera que consigan la finalidad d ese ad a 6.

La docilidad se caracteriza, pues, por una etapa de exploracin y
de investigacin, seguida por una etapa de adaptacin. Puede observarse
en el com portam iento de los individuos y en el com portam iento de las
organizaciones. Un hom bre que st aprendiendo a m anejar una gra,
empieza por conseguir informes de alguien especializado en su manejo,
en relacin con la manera de controlarla y con las funciones de los dis
tintos instrum entos y palancas. Com pleta luego sus informes experi
m entando con la gra, aprendiendo gradualm ente en la prctica la reac
cin que puede esperar del equipo cuando manipula con l de una me-
nera determ inada. Cuando ha alcanzado este punto, puede emplear la
gra para cum plir sus propsitos, adaptando la manipulacin a sus fines.
De manera parecida, una nueva firma editora necesita saber, por
su propia experiencia o por la de otras firmas, cuntos ejemplares
de un determ inado libro es probable que venda y qu clase de publi
cidad resultar eficaz para venderlo. Una vez que ha averiguado los
resultados que producir una determ inada tcnica de anuncio, la orga
nizacin puede ajustar de manera inteligente sus tcnicas a los obje
tivos especiales que est tratando de alcanzar. Este ltimo ejemplo
sirve tambin como ilustracin del gran papel que el juicio y ej clculo
desempean, para la mayora de las situaciones prcticas, en el pro
ceso de adaptacin.

Caractersticas de la docilidad hum ana

La docilidad es, desde luego, una caracterstica del comportamiento
de los anim ales superiores tanto como del com portam iento humano.
Sin embargo, existen diferencias bastante notables entre la docilidad
de los anim ales y la del hombre. El aprendizaje del animal tiene funda
mentalm ente un carcter de tanteo-y-error. Es decir, no aprende hasta
que tiene una oportunidad de observar, experim entndolas realm ente,
las consecuencias de su com portam iento. La facultad del ser humano
de observar las regularidades de tipo m uy general y de comunicarlas a

* El vocablo "docilidad" se emplea aqu en su propio significado de capa

cidad de aprender. Dado que la expresin no tiene un buen sinnimo, es una
lstim a que haya tomado en la conversacin general los sentidos de afabilidad,
sum isin o flexibilidad. T o l m a n , cuya manera de tratar el asunto seguim os estre
chamente en este estudio, define la docilidad como la condicin del comporta
m ien to... consistente en que, si una conducta en un m edio ambiente dado
resulta relativamente infructuosa, e s decir, no alcanza e l tipo exigido de obje
to-m eta o llega a l por un camino relativamente largo, tender en las ocasiones
subsiguientes a dejar paso a uno o varios actos que pongan de acuerdo al orga
nism o con el tipo exigido de objeto-m eta y le lleven a ) por una ruta relati
vamente corta (Op. cit., pgs. 442-43).
 COMPORTAMIENTO FINALISTA D E L INDIVIDUO 83

otros seres humanos le ayuda a abreviar materialmente este proceso

de aprendizaje.
En prim er lugar, una experiencia previa con otras elecciones (de
la misma clase) puede darle facilidades para inferir algo acerca del ca
rcter de la eleccin particular con que se enfrenta. A s mismo, puede
experim entar en un plazo ideal en vez de en un comportamiento re a l;
puede trazar en su mente las consecuencias de cada una de las alterna
tivas de com portam iento y elegir una de ellas, sin necesidad de hacer
realmente la prueba de las mismas. Por ejemplo, un ingeniero puede
estudiar m entalm ente o sobre el papel varios proyectos de sum idero
y llegar a determ inar, con completa correccin, el funcionamiento res
pectivo, sin someter ninguno de ellos a una prueba re a l7.
En segundo lugar, la comunicacin da al ser hum ano una ven
taja trem enda sobre el animal en la cuestin del aprendizaje. El inge
niero que prpyecta un pavimento no basa por completo sus tentativas
en la experim entacin, ideal o real, sino que se sirve de fuentes de refe
rencia y descripciones de las conclusiones a que otras personas han
llegado, a travs de una larga experimentacin e investigacin en este
campo, aunque pueda elegir y modificar esta experiencia acum ulada
sobre la base de su propio xito o fracaso. Adems, en ciertas circuns
tancias, el aprendizaje dpende por completo de la comunicacin y ni
siquiera dispone el individuo de las subsiguientes pruebas de xito o de
fracaso. Esto se da en m uchas disciplinas profesionales. Por ejemplo,
en el campo de la medicina, el mdico d^ cabecera rara vez es capaz de
determ inar individualmente la eficacia de determ inados tratam ientos
por lo que ocurre en su pequeo grupo de enfermos, sobre todo en el
caso de enfermedades que l trata con poca frecuencia. Debe basar su
tratam iento en la doctrina desarrollada por cientficos mdicos, que
poseen facilidades especiales para la investigacin controlada. La fun
cin de investigacin, y especialmente la investigacin experimental,
consiste en adaptar el com portam iento a la finalidad cuando las conse
cuencias del comportam iento no se valoran fcilmente fuera de las con
diciones controladas del laboratorio.
La posibilidad de com portamiento finalista se deriva, pues, de la
Visin de las consecuencias que siguen a determ inados com portam ien
tos. La ventaja del ser humano estriba en que no tiene que determ inar
estas consecuencias por separado en cada una de las decisiones particu

7 En realidad, la diferencia que hay en este aspecto entre hombres y anima

les es probablemente de grado ms que de clase. T o l m a n , por ejemplo, nos hace
ver que la rata posee una capacidad considerable para la generalizacin
(ibid., pgs. 187-90).
 84 V: LA PSICO LO GIA D E LA S D EC ISIO N ES ADMINISTRATIVAS

lares con que se enfrenta. Por el empleo del mtodo experimental, por
comunicacin de conocimientos, por la prediccin terica de conse
cuencias, puede hacerse que una experiencia relativam ente pequea
sirva de base a una amplia gama de decisiones. Como resultado de ello,
se logra una notable economa de pensamiento y de observacin.

M emoria
El papel de la memoria en el comportam iento racional apenas nece
sita comentario. Cuando se presentan problemas similares, la memoria
se encarga de alm acenar la informacin reunida, e incluso las conclu
siones a que se ha llegado al resolver el prim er problema y .las pone
a nuestra disposicin, sin nueva investigacin, cuando nos sale al paso
el siguiente problema de la misma clase.
Se ha hecho notar con frecuencia que la memoria puede ser natu
ral o artificial; que la informacin puede almacenarse en la memoria o
ser retenida por escrito, de manera que resulte accesible. La memoria
artificial, que consiste en bibliotecas, archivos y registros, es la ms
im portante en la organizacin.
Para que cualquier clase de memoria, natural o artificial, resulte
til, debe haber mecanismos que perm itan que recurram os a ella siem
pre que la necesitemos. La carta que se ha extraviado en el archivador
y el nm ero que se ha borrado de la memoria son elementos igualmente
intiles, a menos que puedan ser localizados. Por eso la racionalidad
hum ana descansa firm em ente sobre los mecanismos psicolgicos y arti
ficiales de asociacin e indicacin que contribuyen a hacer accesible
el almacn de la mem oria cuando se necesita para la tom a de deci
siones.

H bito
El hbito es un mecanismo igualmente im portante que ayuda a con
servar los modelos tiles de com portam iento8. El hbito perm ite evitar
el esfuerzo mental, elim inando del rea del pensamiento consciente
aquellos aspectos de la situacin que se repiten con mucha frecuencia.
La persona que aprende a escribir a m quina trata de prestar mu
cha atencin a cada m insculo movimiento de sus dedos y a la rela
cin entre cada una de las m arcas de la copia y cada una de las teclas
de la mquina. La necesaria coordinacin de los ojos con las ma
n o s las realiza tan solo m ediante un ajuste gradual y de tanteo de sus

D e w e y (H um an N ature arid Conduct, pgs. 14-131, 172-81) recalc el im

portante papel del hbito en el comportamiento social. J a m e s , en su Psychology,
aport un captulo clsico a la literatura psicolgica sobre el hbito (Cap. IV).
 COMPORTAMIENTO FINALISTA D EL INDIVIDUO 85

movimientos. Cuando se ha llegado,.gracias a la prctica, a un deter

minado punto de habilidad, ya no es necesario prestar atencin a las
integraciones en su nivel ms bajo.' El simple deseo de lograr el fin
de la accinla carta que se ha de escribirorigina sin mayor volun
tad el acto. Cuando se ha llegado a este punto, el hbito o la habilidad
se hacen cargo de la integracin, que prim eram ente fue conseguida por
la atencin y el deseo de aprender.
El hbito llena una tarea extraordinariam ente im portante en el com
portam iento finalista porque perm ite que a estmulos o situaciones simi
lares se 'haga frente con respuestas o reacciones similares, sin necesi
dad de volver a pensar de manera consciente en la decisin que ha de
producir la accin adecuada. El hbito perm ite que se dedique aten
cin a aquellos nuevos aspectos de una situacin que necesitan ser deci
didos. Una parte im portante del entrenam iento que se realiza para for
m ar un equipo de ftbol, una tripulacin, un batalln del ejrcito, una
compaa de bomberos, etc., se dedica a desarrollar respuestas habitua
les que perm itirn reacciones inm ediatas a situaciones que cambian
con rap id e z 9.
El hbito, lo mismo que la memoria, tiene una contrapartida a rti
ficial de organizacin, que Stene ha llam ado rutina de la organiza
cin 10. En la medida en que los m todos de resolver los asuntos que
se repiten se convierten en cuestiones de prctica organizativa, incorpo
rados quiz a manuales de prcticas y procedimentos, dejan de ser
objeto de reconsideracin cuando surgen esos asuntos. Es evidente aqu
la estrecha relacin entre el hbito y la memoria, lo mismo que en el
caso de los hbitos de las personas individualm ente consideradas. Si se
necesitase un criterio formal, podra afirmarse que un asunto se ha
convertido en parte de la rutina de la organizacin cuando se soluciona
por medio de una referencia a las prcticas aceptadas o aprobadas, ms
que por consideracin de los m ritos de las alternativas.
No debe pensarse en el hbito como en un elemento puramente
pasivo del comportam iento (tanto individual como organizativo), por
que, una vez que se haya establecido un hbito, la simple presencia de
los estm ulos tiende a producir el com portam iento habitual, sin otro
pensamiento consciente. Puede exigir, en tales circunstancias, una aten
cin consciente para impedir que la respuesta se presente incluso cuan
do el cambio de circunstancias la hagan inapropiada. Al conductor de
automvil que est habituado a aplicar los frenos en caso de peligro,

* J o h n D e w y : The Public and Its Problem s, pg. 159-61.

10 E d w in O. S t e n e : An Approach to Science of Administration", American
Political Science R eview , 34:1129 (die. 1940).
8 V: LA PSICO LO GIA DE L A S D EC ISIO N ES ADMINISTRATIVAS

le resulta difcil abstenerse de esta accin cuando patina sobre el pavi

mento helado. Este es un punto que tiene consecuencias de largo alcan
ce para la organizacin y debe ser considerado extensamente.

Papel de los estm ulos positivos

Si hay qu lograr la racionalidad, debe preceder a la eleccin un
perodo de duda durante el cual deben ser colocadas bajo el foco de
la atencin las alternativas d com portamiento, el conocimiento de las
condiciones y las consecuencias del medio, as como los valores antici
pados. H ablando psicolgicamente, dicha duda seala un nivel relativa
mente complicado de com portam iento. Pueden describirse los modelos
ms sencillos de com portam iento como respuestas a estmulos que
tienen lugar, con poca o ninguna duda, cuando se presenta el estmulo.
La distincin entre el modelo de com portam iento de estmulo-res-
pueta y el modelo de duda-eleccin proporciona la clave de los pape
les respectivos de lo no-racional y lo racional en el modelo completo
de comportam iento. Considerando las limitaciones que acabamos de
describir en la capacidad humana para hacer frente a las demandas
de la racionalidad, la duda que precede a la eleccin pudiera alargarse
convirtindose en inaccin. El individuo, dndose cuenta de su incapa
cidad para tom ar en consideracin todos los factores relacionados con
su eleccin y desesperando de alcanzar la racionalidad, pudiera vacilar,
entre las alternativa^ disponibles, hasta que hubiese pasado el momento
de la accin. En realidad, la eleccin y la accin tienen lugar, habi
tualm ente, mucho antes que se haya prestado atencin incluso a los
elementos de la situacin que se pueden captar. Un estmulo, externo
o interno, dirige la atencin hacia determ inados aspectos de la situacin,
con exclusin de los aspectos competitivos que pudieran torcer la elec
cin en direccin distinta. Existen conductos, dentro del sistema ner
vioso central, que prm iten que los impulsos sean convertidos en ac
cin, dejando inalteradas grandes porciones del sistema central.
La atencin consciente no es un elemento necesario en tste pro
ceso. La consciencia que acompaa al modelo de alarm a del com
portam iento no es la causa de la respuesta; la acompaa simplemente
o incluso la sigue. Sin embargo, ya que nos ocupamos prim ariam ente de
los puntos de decisin y de las respuestas a nuevas situaciones, pode
mos considerar en prim er lugar el papel de la atencin en el proceso
selectivo, es decir, en la canalizacin de los estmulos.
William James, a quien no molestaban los escrpulos de com porta
miento, describi la atencin como sigue:
 COMPORTAMIENTO FIN A LISTA D EL INDIVIDUO 87

Todos saben qu es la atencin. Es la toma de posesin por la m ente,

en forma clara y viva, de uno de ls diversos objetos o seres de pensam ien
tos que parecen simultneamente posibles. El enfoque, la concentracin de
la conciencia, forman su esencia, implica desechar algunas cosas a fin de
tratar eficazmente las dems y es una condicin cuyo polo opuesto con sis
te en fl estado de confusin, de ofusccin y atolondramiento, que recibe
en francs el nombre de distraccin y en alemn el de Z e rstre u th e itu.

Con mayor cautela, Jo lm an prefiere vtar el vocablo y nos habla

en s lugar de reaccin selectiva a estmulos 12.
La atencin, pues:, se dirige a la serie d elementos que entran en
la conciencia en cualquier m om ento dado. Es evidente que I3 concien
cia no es una precondicin necesaria para la docilidad y que incluso I05
cpmportam ientos que ri. se encuentran en el foco de la a tric i n son
capaces d un ajuste fin'p'sta. Desde luego, la conciencia y la atencin
no se ven implicadas en los1tipos ms sencillos de respuesta condicio
nada, por ejemplo, en el desarrollo de las habilidades en el manejo de
motores. Sin embargo, en la mayora de los casas parece existir una
estrecha relacin entre las esferas de la atencin y de la racionalidad.
Es decir, la docilidad est en gran nm ero limitada p o r : 1) el alcance
de la atencin, y 2) el rea dentro de la cual las habilidades y otros
comportam ientos apropiados se han convertido en habituales. De ah
que los lmites de la racionalidad a que nos hornos referido resulten de
los lmites del rea de la atencin.
A hora b ie n : hemos hecho notar ya que, en la medida en que un
parte del comportamiento se rige por el hbito, sale del rea de la a te n
cin consciente. Por ejemplo, en una consideracin de las alternativas
de comportamiento, la atencin no se dirige generalmente a los posibles
movimientos de los msculos individualmente considerados. En lugar
de ejlo, las alternativas de com portam iento que se presentan realm ente
a la atencin son integracipnes habituales de tales movimientos u n ita
rios: caminar, escribir, pronunciar, etc.; nicamente en circunstancias
no corrientes existe un intento consciente de analizar estas integracio
nes. Una vez recibido el estm ulo para la iniciacin de tales m ovim ien
tos, term inan por completarse sin necesidad de mayor consideracin.
La misma correspondencia de tipo habitual a los estmulos se p re
senta en niveles de integracin ms elevados. Una mecangrafa a quien
se da a copiar un asunto impreso, lo escribe a mquina casi sin nece
sidad de una decisin consciente u original. Pa el hombre que form a
parte de una cadena de montaje, la presenciaren la correa que est

11 The Principies of Psychology, 1:430-04.

12 Op. cit., pgs. 35-36.
 88 V: LA PSICOLOGIA DE LAS DECISIONES ADMINISTRATIVAS

delante d e l, de un producto parcialm ente acabado es el nico estmulo

jiecesario para iniciar toda la serie de m ovim ientos adiestrados que re
presentan su contribucin a la m anufactura del producto. El individuo
sentado a la mesa encuentra en los alim entos que tiene delante el es
tm ulo suficiente para el complejo proceso de comer, pudiendo seguir
este proceso sin atencin consciente y dedicando entre tanto su aten
cin a conversar.
Se dira que en el com portam iento real, distinto del com portam iento
racional, inician la decisin los estm ulos que encauzan la atencin hacia
direcciones concretas y que la respuesta a los estm ulos es en parte razo
nada, pero en gran parte habitual. La parte habitual no es, desde luego,
ni forzosa ni generalmente irracional, ya que puede representar un ajuste
o adaptacin previam ente condicionado del com portam iento a sus fines.
En la posicin de los ejecutivos, caracterizada por la gran cantidad
de asuntos que recae sobre ellos, muchos estm ulos para la decisin
proceden de fuera del individuo. Un caso difcil es llevado al superior
p ara que sea revisado en apelacin; un visitante o miembro de otra
organizacin insiste en que quiere tra ta r un problem a con el jefe su
perior. O tras innum erables personas, problem as y cosas se someten
forzosam ente a su atencin. En cualquier posicin de esta clase, las
cuestiones concretas a decidir dependern en gran parte de la casuali
d ad , segn los estmulos que se presenten.
No solo determ inan los estm ulos las decisiones que el adm inistra
tivo tom ar probablem ente, sino que ejercen tam bin una influencia
considerable sobre la conclusin a que llega. Una' razn im portante
p a ra ello es que el mismo estmulo que inicia la decisin dirige tambin
la atencin hacia determ inados aspectos de la situacin, con exclusin
d e otros. P or ejemplo, un jefe de bom beros se imagina una ciudad en la
que las prdidas por incendio fueran extraordinariam ente bajas, lo cual
le parece una buena cosa. Sus conocim ientos le dicen que podra hacerse
un progreso hacia esta deseable situacin com prando una nueva pieza
d equipo. Las dem andas de racionalidad exigiran, desde luego, que,
an tes de decidir la compra de una nueva pieza de equipo, considerara
las dem s finalidades en que podra gastarse el dinero: reparaciones
de calles, ampliacin del hospital municipal, etc. En captulos posterio
res dem ostrarem os ampliamente que esta descripcin no est lejos de
las realidades del com portam iento adm inistrativo l3.

13 El lector que se halle interesado en otros ejemplos de este tipo de estmulo-

respuesta encontrar en diversas esferas m aieriaies fascinadores. En primer lugar,
puede dirigirse a las autobiografas y comprobar cm o eligi cada personaje
su profesin particular. I.as autobiografas del vizconde Haldane y de William
 COMPORTAMIENTO FIN A LISTA D EL INDIVIDUO 89

Casi todos los seres hum anos tienen, en un m om ento u otro, el sen
tim iento de que existen ms cosas que les agradara hacer que tiempo
para hacerlas. Es decir, hay estmulos posibles de comportamiento
de los que podran ponerse en prctica si todos ellos estuviesen simul
tneamente presentes en la atencin. La racionalidad exige que se haga
una eleccin consciente entre los bienes" com petidores, en lugar de
dejar la eleccin al capricho de los estmulos que dirigen la atencin.

Determinantes del medio am biente psicolgico

As, pues, en cuanto que la eleccin se inicia por la incidencia sobre
el individuo de estm ulos accidentales y arbitrarios, se dira que la acti
vidad integrada del adulto es simplemente una actividad ms sistem ati
zada que los m ovim ientos casuales y la atencin variable del nio. Los
conjuntos organizados de que est com puesta son m ayores y ms com
plejos; pero, como conjuntos, no se encuentran relacionados ms estre
cham ente con un sistema general de valores que los del nio. El estudio
del com portam iento adm inistrativo como actividad racional apenas
parecer til,' a menos que esta dificultad pueda ser elim inada dem os
trando que los estm ulos que inician la eleccin no son, o por lo menos
no necesitan ser, arbitrarios cuando se los mira ms desde el punto de
vista de la organizacin como conjunto que desde el punto de vista de
un miembro de ella 14.

Alanson W hite son un buen ejemplo en este a sp ecto : R ichard B urdon Haldane:
A n A u tobiography (L ondres: H odder and Stoughton, 1931) y T he A utobiogra-
p k y o f P urpose (Garden City: Doubleday, Doran and C o.. 1938). A continua
cin puede estudiar la literatura reciente sobre tcnica de propaganda y fijarse
en el empleo generoso de los dispositivos para dirigir la atencin por parte del
propagandista. Los anexos justificativos de los docum entos presupuestarios y
los debates presupuestarios estn llenos de ejemplos de cm o se canaliza la
atencin hacia determinados valores.
14 Parece que los pragmticos tomarn la posicin de que los seres huma
nos se preocupan de la racionalidad fnicamente en el primer sentido, es decir,
en relacin con las respuestas que se ajustan a estm ulos arbitrarios. J o h n
D e w e y , en H um an N a tu re and C o n d u ct (pgs. 261-62). d ice: Segn hemos
visto, el acto de la deliberacin consiste en elegir alguna consecuencia pre
vista que sirva de estim ulo a la accin presente... Pero la consecuencia elegida
est situada en un conjunto indefinido de otras consecuencias tan reales como
ella... Los fines que son previstos y utilizados forman una pequea isla dentro
de un mar infinito. Esta lim itacin sera fatal si la funcin propia de los fines
fuera nicamente liberar y sacar la accin presente de sus perplejidades y
confusiones. Pero este servicio constituye el nico sentido de los objetivos y
propsitos. De ah que su ligero alcance, en comparacin con las consecuencias
ignoradas e imprevistas, carezca de importancia en s mism o. V ase tambin
The P ublic and Its P roblem s, pg. 200. Los posteriores puntos de vista de
D e w e y , expuestos en Logic: T h e T heory o f In q u iry, cap. IX, pgs. 159-80
(Nueva York: Enry H olt and Co., 1938), se encuentran ms de acuerdo con
90 y; PSICO LO GIA D E L A S D E C ISIO N E S ADMINISTRATIVAS

iPor consiguiente, la prxim a cuestin que debe ser estudiada es la

de cm b se originas los estm ulos que son instrum entos de la iniciacin
del proceso decisorio.
U n hom bre que se encuentra en una habitacin frente a una estan
tera l]ena de libros puede pasar revista a los ttulos y elegir deliberada
mente uno de ellos para leer durante una hora. U na vez que ha abierto
el libro, si este no es demasiado aburrido y nadie le interrum pe, los
smbolos que el libro pone delante de sus ojos sern los estmulos ms
im portantes, quiz los nicos, que reclamen su atencin durante la hora
siguiente. Por esta razn, su eleccin de un libro determ ina los estmu
los subsiguientes.
Fijmonos ahora en un ejemplo de ndole ligeramente ms prc
tica. Un hom bre ha tom ado la costum bre de echar un vistazo a su
agenda cuando llega todas las m aanas a la oficina. El jueves recibe
una carta que necesita ser contestada el m artes siguiente. Escribe una
nota en su agenda sabedor de que ella le proporcionar el m artes el
estmulo para actuar.
Un tercer ejemplo nos lo proporcionar el desarrollo deliberado de
una habilidad. U n persona que emplea la mquina de escribir de cuan
do en cuando pued caer en el sistema de escribir "buscando y golpean
do, porque en ei m om ento en que desee escribir esta ser la manera
ms rpida de com poner las palabras. Si clcula, sin embargo, que em
plear m ucho la mquina de escribir durarite cierto perodo de tiempo,
quiz se tome el trabajo de aprender el sistema de escritura al tacto.
A la larga, los estm ulos para escribir a m quina recibirn una respuesta
ms eficaz que si no hubiese desarrollado previam ente esta habilidad.
XJn ejemplo final os lo proporcionan las lneas de comunicacin
dentro de qna organizacin adm inistrativa. Cada miembro de la organi
zacin necesita cierta informacin con objeto de tom ar correctam ente
las decisiones de las cuales es responsable. Para asegurar que la infor-
oacin necesaria llegue a cada miembro, se traza un sistema regular
d archivos e inform es que dirija autom ticam ente estos estmulos por
sus1conductos apropiados.
1 Estos ejemplos dan una idea de los mecanismos que proporcionan
la integracin del com portam iento en un modelo amplio. Pueden distin
guirse dos series principales de m ecanism os: 1) los que hacen que el
com portam iento persista en una direccin determ inada una vez que ha
sido puesto n esa direccin, y 2) los que inician el comportamiento

el punto d vista del presente estudio: el de que el comportamiento del indi

viduo adquiere un contexto ms amplio de racionalidad a travs del medio
ambiente de eleccin que la organizacin social le proporciona.
 COMPORTAMIENTO FINALISTA DEL INDIVIDUO 91

en una direccin determ inada. Los primeros son, en su mayor parte

aunque no por enterointernos. Estn situados en la mente hum aa;
su descripcin y funcionamiento es un problema de psicologa, y en el
presente estudio solo pueden ser rozados ligeramente.
Los mecanismos de iniciacin del com portamiento, por otro lado,
son, en gran parte, exteriores al individuo, aunque descansan general
mente en su sensibilidad a determ inados estmulos. Siendo exteriores
pueden ser interpersonales; puede recurrir a ellos otra persona distinta
aquella sobre la que se pretenda influir, y desempean, por consi
guiente, un papel central en la,organizacin adm inistrativa.
Hemos presentado ejemplos suficientes, para nuestras finalidades
actuales, de los mecanismos de iniciacin. Expondremos brevemente, en
las prximas pginas, los mecanismos de persistencia del comportamien
to. Hecho esto, ser posible reconstruir un cuadro del comportamiento
racional, otorgando un lugar central a los mecanismos de integracin.

Los mecanismos de persistencia del comportamiento

Una vez iniciados la atencin y el comportamiento en una direccin
concreta, tienden a persistir en esa direccin durante un periodo consi
derable de tiempo. Esto es cierto incluso cuando la eleccin original de
la actividad fe una cuestin de relativa indiferencia.
Hemos expuesto ya, en el captulo IV, una razn im portante para
la persistencia del comportamiento. Con mucha frecuencia, la actividad
determina costes realizados de una clase u otra que hacen venta
josa la persistencia en la misma direccin. Un adm inistrativo puede
experimentar graves dudas sobre si debe emprender una determ inada
actividad; pero, una vez aceptada la responsabilidad, puede resultar
ms ventajoso seguir con ella que perder el tiempo y el esfuerzo ya
empleados. Otra manera de exponer esto consiste en decir que lo co
rriente es continuar las actividades, por lo menos hasta que se haya
alcanzado un punto de consum acin, un punto en el que se hayaii
cosechado los valores producidos por los costes realizados.
O tra razn para la persistencia es que la actividad misma crea
estmulos que dirigen la atencin hacia su continuidad y perfeccin.
Hemos sealado ya e s to : un libro, si est bien escrito, tiende a retener
la atencin en los lmites de sus cubiertas en tanto no se haya ledo
completamente. Pero lo mismo pueden servir de ejemplo casi todas las
situaciones administrativas. Un ingeniero, al llegar a su oficina, encuen
tra encima de su escritorio una serie de planos, para la construccin de
una calle, en los que estuvo trabajando el da anterior. Su atencin se
dirige inmediatamente a dichos planos y a los problemas que se plan-
92 V: LA PSICO LO GIA DE LA S D E C ISIO N E S ADMINISTRATIVAS

teari para com pletarlos, y quiz no necesite m s estm ulos exteriores

p a ra trabajar en ellos du rn te el resto del da.
P uede verse que una gran parte de este estm ulo es "interno' y
q u e sigue los caminos asociativos que han sido construidos en la mente.
Si el m odelo de asociaciones es rico, la m ente acta como una especie
d e circuito cerrado, llevando repetidas veces el pensam iento hacia el
tem a que le preocupa, siempre que se desva de l. Es bien sabido
q u e un grado considerable de concentracin (es decir, de estmulo
interno) dism inuir realm ente la sensibilidad del individuo a los est
m ulos e x te rio re s13
Un tercer factor que favorece la persistencia y que est estrecha
m e n te relacionado con los costes realizados es el que pudiramos
titu la r costes "de preparacin. En el caso de m uchas tareas repetitivas,
el tiem po de preparacin para realizar la tarea y el tiempo requerido
p a ra pasar de esa tarea a otra, hace que resulte ventajoso persistir en
el desempeo de la prim era en vez de desem pear una variedad de
ellas.

INTEGRACION DEL COMPORTAMIENTO

Es tiem po ya de que pasemos de los m ecanism os que hacen posible

la integracin al modelo de com portam iento que resulta del funciona
m iento de esos mecanismos. El proceso com prende tres etapas princi
pales :
1) El individuo (o la organizacin) tom a am plias decisiones relati
vas a los valores a los que va a dedicar sus actividades, a los mtodos
generales que va a em plear para alcanzar esos valores y a los conoci
m ientos, habilidades e informacin que necesitar para tom ar determ i
n ad as decisiones, dentro de los lm ites de la poltica establecida, y para
cum plir las decisiones. La actividad decisoria que acabamos de descri
b ir podra llam arse planificacin esencial.
2) El individuo disea y establece los mecanism os que dirigirn su
atencin, canalizarn la informacin y los conocimientos, etc., de mane
r a que hagan que las decisiones especficas diarias se acomoden al plan
esencial. E sta actividad decisoria puede llamarse planificacin de pro
cedim iento y corresponde a lo que se ha descrito antes como construc
cin del medio am biente psicolgico de la decisin.

N o es posible llevar ms adelante el tema en este punto; pero se encon

trar en la literatura psicolgica mucha abundancia de material ilustrativo.
V anse, por ejemplo, los captulos de J a m e s en The P rinciples of Psichology
sob re The Stream of T hought, A ssociation y W ill (caps. IX, XIV y XXVI).
 INTEGRACION D E L COMPORTAMIENTO 93

3) El individuo ejecuta el plan a travs de decisiones y actividades

diarias que encajan en el marco sum inistrado por las etapas 1) y 2).
En realidad, el proceso entraa no precisamente tres etapas, sino
toda una jerarqua de ellas, y las decisiones de un nivel dado de gene
ralidad proporcionan el medio ambiente para las decisiones ms con
cretas en el prximo nivel inferior. La integracin del comportamiento
en su nivel ms elevado es producida por las decisiones que determinan
en trm inos muy amplios los valores, conocimientos y posibilidades
que se tendrn en cuenta. El siguiente nivel inferior de integracin,
que especifica ms estas determ inantes generales, se deriva de las deci
siones que resuelven qu actividades sern emprendidas. Siguen otros
niveles, cada uno de los cuales determina con mayor detalle una sub-
rea que queda dentro del rea del nivel superior.
Solo puede otorgarse consideracin a los aspectos muy generales
de la situacin en los niveles ms elevados de la integracin. Unica
mente puede tener lugar la particularizacin cuando dirigimos a aten
cin hacia posibilidades y consecuencias m s detalladas. De aqu que
sea un problema fundamental de la teora adm inistrativa el determ inar
cmo habra que construir esta red de decisiones, cul es la verdadera
divisin del trabajo entre las amplias descripciones planificadoras y
las ms reducidas decisiones ejecutivas. U n segundo problema funda
m ental es el de la planificacin de procedim iento: la creacin de meca
nismos que hagan efectivo el control de las decisiones ejecutivas por
parte de las decisiones planificadoras.

Tipos de decisiones generales

Debemos aclarar que los acontecim ientos reales estn determ ina
dos por la eleccin entre las alternativas que tenemos a mano para el
com portam iento inmediato. En un sentido estricto, una decisin puede
influir en el futuro slo de dos m aneras: 1) el comportamiento presente,
determ inado por esta decisin, puede lim itar las posibilidades fu tu ra s16,
y 2) las decisiones futuras pueden ser guiadas, en mayor o menor grado,
por la decisin presente. La idea de una red entrelazada de decisiones
nace de esta posibilidad de influir en la futura eleccin por medio de
las decisiones presentes. Hemos estudiado ya el primer tipo de influen
cia, pero el segundo exige mayor consideracin.
Cuando un problema de una clase determ inada se ha presentado
varias veces requiriendo una decisin, puede conducir a la siguiente
reflexin general: Qu criterios podra yo emplear como base de

18 Vase cap. IV, pgs. 64-65, supra.

94 v: LA PSICOLOGIA de LaS d e c isio n e s a d m in is t r a t iv a s

eleccin siempre que surja un problema de .esta clase? Por ejemplo,

un bombero experim entado se pregunta: Existen unos principios
fundamentales, en la lucha contra incendios, que puedan ser aplicados
a las numerosas situaciones que me plantean los incendios con que yo
tengo *que enfrentarm e?
Cukndo el problema ha sido planteado y se ha llegado a una solu
cin, hemos tom ado una decisin que nos servir de gua en todas las
dems decisiones sobre este tema. Esto puede hacerse seleccionan
d o : 1) determ inados valores como criterios para decisiones posteriores,
2) determ inados conocimientos empricos relacionados con las decisio
nes posteriores, 3) determ inadas alternativas de com portamiento que
sean las nicas que necesitan ser estudiadas en posteriores elecciones.
1) La especializacin de las funciones adm inistrativas, cada una
con su propio objetivo, dirige cada parte de la organizacin hacia la
realizacin de una serie restringida de valores. Aceptar como objetivo
de un departam ento contra incendios la reduccin de las prdidas que
estos ocasionan, equivale a establecer un criterio de valor que guiar
todas las decisiones del director del departam ento.
2) En muchas esferas se toman decisiones generales relativas a
hechos que deberan ser tenidos en consideracin al tomar cualquier
decisin secundaria. Por ejemplo, el ingeniero tiene una rutina de pro
cedimientos de clculo para determ inar si el diseo de un puente con
creto deja margen para el factor requerido de seguridad que soporte sus
tensiones.
3) De igual m anera, hay muchos campos en que las decisiones
generales determ inan las alternativas de comportam iento que deben ser
consideradas cuando hay que enfrentarse con una eleccin especfica.
Un equipo de ftbol sale al campo con un repertorio definido de juga
d a s que puede emplear en los m om entos apropiados. Un polica est
entrenado, para responder a una infraccin de la ley, con el arresto",
la advertencia o el "inform e .
Los mecanismos psicolgicos por los que estos criterios generales,
previamente decididos, pueden ser aplicados a un problema inmediato
de eleccin, ya han sido explicados . Creando estmulos interiores y
exteriores, estas decisiones previas determ inan la forma con que la
mente debe responder a la especfica situacin de eleccin. Esta dispo
sicin especial de la atencin se encuentra en contraste con el rea ms
amplia de referencia relativa a la toma de decisin previa, de la decisin
que controla. Es decir, la serie de factores que se toman en considera-

,r Supra.
 INTEGRACION D EL COMPORTAMIENTO 95

cin cuando se resuelve que se establecer Un departam ento contra in

cendios, con la finalidad de reducir al mnimo las prdidas que estos
ocasionan,' es com pletam ente distinta de la serie que lleva al bom bero
a decir: Sera preferible conectar la manguera de dos pulgadas y m e
dia a esta boca de riego. Esta estratificacin de las decisiones hace p o
sible que cada decisin sea guiada, directa o indirectam ente, por consi
deraciones muffho ms amplias de racionalidad de lo que sera posible
si hubiera que tom arla sobre la marcha", sin la ventaja de considera
ciones previas. Esto nos lleva al concepto d com portam iento planifi
cado, como medio ms apropiado de mantener la racionalidad a un
alto nivel.

El proceso planificador
Los procesos psicolgicos comprendidos en la planificacin consis
ten en seleccionar criterios generales de eleccin y luego particularizar
los, aplicndolos a situaciones especficas18. Un ingeniero proyectista
elige como objetivo suyo un ferrocarril a tender entre las ciudades A y
B, a travs de un terreno montaoso. Despus de un examen preliminar
de la topografa, elige dos o tres rutas generales que parecen factibles.
Luego, tom a cada una de esas rutas como su nuevo finun fin inter
medioy lo particulariza ms, sirvindose de mapas topogrficos deta
llados.
Los procesos de su pensamiento pueden describirse como una serie
de implicaciones hipotticas: Si he de ir de A hasta B, las rutas 1, 2,
y 3 parecen ms factibles que las dems; si sigo la ruta 1, parece
preferible el proyecto la ; si sigo la ruta 2, el proyecto 2c; si la ruta 3,
el proyecto 3a, y as sucesivamente, hasta que ha trazado los detalles
ms minuciosos del diseo de dos o tres proyectos alternativos. Su deci
sin final est entre estas detalladas alternativas.
Tal proceso de pensamiento puede ser contrastado con una eleccin
nica entre todas las rutas posibles. Este ltimo mtodo es el dictado
por la lgica, siendo el nico procedimiento que garantiza que la deci
sin a que se ha llegado finalmente es la mejor. Por otra parte, este
mtodo exige que todos los proyectos posibles sean elaborados con todo
detalle antes que se llegue a una decisin. La imposibilidad prctica de
tal procedimiento resulta evidente. El procedimiento planificador es
una transaccin por la que nicamente las alternativas ms plausibles
son elaboradas en detalle.
Permtasenos presentar otro ejemplo. Supongamos que el problema

w M a c M a h o n , M i l l e t t y O g d e n , o p . c it., pg, 17.

96 V: LA PSICO LO G IA DE L A S D EC ISIO N ES ADMINISTRATIVAS

se a elegir la situacin de un pantano para depsito de agua. Para simpli

ficar, partirem os de la base de que se desea alm acenar un volumen de
term inado de agua con un coste mnimo y que el almacenamiento de
agua por encima de la cifra especificada no ser de ningn valor. N or
m alm ente, el problem a real no es tan sencillo. Puede calcularse el coste
d e la construccin de un pantano con la capacidad requerida para cada
p u n to a lo largo del ro. Sin embargo, hara falta realizar estudios deta
llados sobre las condiciones de los cimientos en cada punto, a fin de
llevar a cabo un clculo exacto. Luego se podra compilar esa enorme
coleccin de clculos de coste y elegir la situacin del pantano que
exigiera un coste menor.
En realidad, el ingeniero sigue un camino complentamente distinto.
Selecciona inm ediatam ente, m ediante la inspeccin de un mapa topogr
fico, una media docena de lugares plausibles para la construccin del
p an tan o y se olvida de los dems. Tiene suficiente familiaridad con los
costes de construccin de pantanos para sabercon grado razonable
d e certezaque cualquier otro lugar que pudiera elegir tendra un coste
m s elevado. A cto continuo efecta un clculo aproximado del coste de
p an tan o en cada uno de los lugares, partiendo de la base de que las
condiciones de los cim ientos son norm ales. Por ltimo, elige los sitios
m s prom etedores y realiza cuidadosos estudios de los cimientos como
base para los clculos definitivos.
En cada caso de este proceso existe una probabilidad de que el lugar
m s deseable para el pantano sea eliminado sin un completo anlisis.
E l ingeniero deber tener gran habilidad para resolver el grado de apro
xim acin permisible en cada punto del procedimiento.

L a funcin de la organizacin social

Hemos m encionado varias veces, en este captulo, que los m ecanis
m os que conducen a la integracin del com portam iento pudieran ser
interpersonales. Si nos imaginamos a la organizacin y a las institu
ciones sociales como modelos de com portam ientos de grupo, en un sen
tid o amplio, no resulta difcil ver que la participacin individual en tales
organizaciones e instituciones puede ser la fuente de algunas de sus
integraciones ms fundam entales y de mayor alcance. Las influencias
d e la organizacin sobre el individuo pertenecen a dos clases princi
pales:
1) Las organizaciones e instituciones perm iten que cada individuo
d e l grupo forme slidas expectativas en cuanto al com portam iento de
lo s dems miem bros en determ inadas condiciones. Esa clase de expecta
 INTEGRACION D EL COMPORTAMIENTO 97

tivas resultan una precondicin esencial para considerar racionalmente

las consecuencias de la accin en un grupo so c ia lw.
2) Las organizaciones e instituciones proporcionan los estmulos
generales y las directrices de la atencin que canalizan los com porta
m ientos de los miem bros del grupo, y ofrecen a esos m iembros los obje
tivos interm edios que estim ulen la accin a .
Claro est que no podra sobrevivir ningn modelo de com porta
miento social que no previera y proporcionara, de alguna manera, la sa
ciedad de ios estmulos del hambre, del deseo sexual y de la fatiga. Ms
all de esto, los dispositivos institucionales estn sujetos a una variedad
infinita, y difcilm ente puede decirse que nazcan de ninguna caracters
tica innata del hombre. Puesto que tales instituciones determ inan en
gran manera los hbitos m entales de los participantes, establecen las
condiciones para el ejercicio de la docilidad y, por tanto, de la raciona
lidad en la sociedad humara.
El ms alto nivel de integracin a que llega el hom bre consiste en
tom ar una serie existente de instituciones como una alternativa y en
com pararla con otras series. Es decir, cuando el hom bre vuelve su
atencin al m arco institucional que, a su vez, sum inistra el sistema den
tro del cual operan sus procesos m entales, est estudiando verdadera
mente las consecuencias de las alternativas de com portam iento en el
nivel m s elevado de integracin. No ha sido comn el pensamiento, en
este nivel comprensivo, a todas las culturas. En nuestra civilizacin
occidental se ha visto quiz con fiad o : 1) a los escritos de los tericos
polticos utopistas; 2) al pensam iento y a los escritos que rodean los
procesos legislativos m odernos21.
Por consiguiente, la racionalidad hum ana consigue sus ms elevados
objetivos e integraciones del marco institucional en que opera y por el
cual es moldeada. La legislacin es, en nuestra cultura dem ocrtica, la
que principalm ente proyecta y es rbitro de estas instituciones. Las or
ganizaciones adm inistrativas no pueden quiz reclam ar la misma impor

18 Vase cm o trata S t e n e la '"rutina de la organizacin, op. cit., pg. 1129.

50 D e w e y : T h e P ublic and Its P roblem s, pg. 54.
31 Se ha hecho ver con frecuencia que el concepto de hacer la ley como
diferente en encontrar la ley es un desarrollo relativamente reciente. Vase,
por ejemplo, C . J . F r i e d r i c h : C o n stitutional G o v ern m e n t and P olitics (Nueva
York: Harper and Bros., 1937), y C h a r l e s G . H a i n e s : T h e A m erican D octrine
o f Judicial Suprem acy (Nueva York: M acMillan C o ., 1914), pgs. 12-13, 18-24.
Por esta razn, la legislacin ha entraado, nicam ente en los tiempos recien
tes, una consideracin consciente de las posibilidades de m odelos institucio
nales alternativos. K a r l M a n n h e im ha puesto de relieve la importancia de dar
forma deliberadamente al m edio institucional en su reciente estudio M an and
So c ie ty in an A g e o f R econstruction (Londres: Kegan Paul, 1940, pgs. 149-55.)
S1MOH. 7
98 V: LA PSICO LO GIA DE L A S D EC ISIO N ES ADMINISTRATIVAS

tancia, como depositarios de los valores fundam entales humanos, que

poseen las ms viejas instituciones tradicionales, como la familia. Sin
embargo, con la creciente interdependencia econmica del hombre y
con su dependencia cada vez mayor de la comunidad respecto a los ser
vicios gubernativos esenciales, la organizacin formal est asumiendo
un papel de significacin cada vez ms amplia, que nunca ha tenido
antes. Esto no carece de ventajas, porque las organizaciones adm inistra
tivas se construyen y modifican, norm alm ente, con una independencia
y libertad respecto de la tradicin quea pesar de estar lejos de ser
completasles dan gran adaptabilidad para hacer frente a las nuevas
necesidades con nuevos recursos.
Los modelos de com portamiento que nosotros llamanos organiza
ciones son, pues, fundam entales para el logro de la racionalidad humana
en un sentido amplio. El individuo racional es, y debe ser, un individuo
organizado e institucionalizado. Si los severos lmites impuestos por la.
psicologa hum ana a la deliberacin han de relajarse, el individuo debe
estar sujeto, en sus decisiones, a la influencia del grupo organizado del
que forma parte. Sus decisiones no deben ser solo el producto de sus
propios procesos m entales; deben tambin reflejar consideraciones ms
amplias a las que el grupo organizado debe dar fuerza.

Mecanismos de influencia organizativa

Hemos bosquejado ya, en el captulo de introduccin, los medios de
que se sirve la organizacin para influir en las decisiones de sus miem
bros. En captulos posteriores sern expuestos extensamente y, por
tanto, solo requieren ahora un breve examen.
1) La organizacin divide el trabajo entre sus miembros. Dando a
cumplir a cada uno una tarea determ inada, dirige y limita su atencin
a esta tarea. El jefe de personal que se ocupa del reclutamiento, entrena
miento, clasificacin y otras operaciones relacionadas con el personal,
no necesita prestar una atencin especial a la contabilidad, a las com
pras, a la planificacin o a las funciones operativas, que son igualmente
vitales para el cum plim iento de las tareas de la organizacin, porque
sabe que han sido atendidas de alguna manera, dentro de la estructura
de la misma.
2) La organizacin establece prcticas-tipo. Al decidir de una yez
para siempre (o, por lo menos, para un perodo de tiempo) que una
tarca determ inada se haga de una manera especfica, libra al individuo
que la realiza efectivamente de la necesidad de'decidir, en cada momen
to, de qu manera deber hacerse.
3) La organizacin transm ite las decisiones hacia abajo (y lateral-
 INTEGRACION D EL COMPORTAMIENTO 99

m ente e, incluso, hacia arriba) a travs de sus filas, estableciendo siste

mas de autoridad y de influencia. La forma ms corriente que esto tom a
es la jerarqua de autoridad form al; pero es de igual importancia la asig
nacin a determinados individuos de la funcin formal de consejo, as
como el crecimiento, en cualquier organizacin real, de un sistema no
formal de influencia, basada en parte en el status formal y, en parte,
en las relaciones sociales.
4) La organizacin proporciona canales de comunicacin que co
rren en todas direcciones y a travs de los cuales fluye la informacin
para la toma de decisiones. Estos canales son formales y no formales.
Los formales se basan en parte, y en parte se separan, de las lneas de
autoridad formal, y los canales no formales se hallan estrecham ente
relacionados con la organizacin social informal.
5) La organizacin entrena y adoctrina a sus miembros. Pudiera
llamarse a esto la interiorizacin de la influencia, porque inyecta en
los sistem as nerviosos de los miembros de la organizacin los criterios
de decisin que la organizacin desea emplear. El miembro de la orga
nizacin adquiere conocimiento, habilidad e identificaciones o lealtades
que le perm iten tomar decisiones por 9 mismo, tal como a la organiza
cin le agradara que decidiese.
i

El proceso de coordinacin
Hemos aludido ya en este captulo y en el precedente a una de las '
principales funciones de estas influencias organizativas: la de dar coor
dinacin a las actividades de los miembros de la organizacin. Com o
hemos expuesto, la eficacia de un individuo en la realizacin de sus fina
lidades, en cualquier situacin social, depender no solo de su propia
actividad, sino tambin de cmo esa actividad se relaciona con lo que
estn haciendo los dems individuos. En toda gran organizacinel
Gobierno federal es un ejemplo excelentela tarea de relacionar las
actividades de un individuo o unidad con las de otros adquiere una im
portancia, complejidad y dificultad mximas. Las actividades de guerra
nos han dado un ejemplo notable de esto en numerosas ocasiones. El res
ponsable de la produccin de gasolina para aviones podra dar rde
nescompletamente lgicas para la ejecucin de su tareaque inter
firieran la tarea del responsable de la produccin de caucho. La obten
cin de acero para la marina m ercante puede estar en pugna con la
obtencin de acero para barcos ae guerra o para tanques. La ejecucin
de una gran operacin militar puede exigir la coordinacin, en el tiempo,
de una m ultitud de actividades preparatorias. Estos ejemplos podran
multiplicarse indefinidamente.
100 V! LA PSICO LO GIA D E L A S D E C ISIO N E S ADMINISTRATIVAS

La coordinacin, vista desde la posicin del individuo en la organi

zacin, entraa varios elem entos: la relacin de los objetivos y de las
finalidades interm edias del individuo con las de otras secciones de la
organizacin; la valoracin del individuo de las alternativas que estn
a su alcance y al alcance de los otros m iem bros del grupo; y sus expec
ta tiv a s en cuanto a las vas de accin que seguirn los dems.
Auto-coordinacin. En las situaciones ms sencillas, el individuo
particip an te puede coordinar sus actividades con las actividades de los
dem s a travs de la simple observacin de lo que ellos hacen. En un
grupo de tre s o cuatro pintores que trab ajan juntos, cada uno de ellos
puede realizar una parte de la tarea y todo el grupo puede trabajar como
u n equipo, colocndose cada uno donde crea que sus esfuerzos sern
m s eficaces e interferirn menos los esfuerzos de los dems. Es posible
d a r una orden ocasionalm ente; pero la m ayora de los ajustes se reali
zan en silencio y sin discusin.
C ualquiera que haya observado cm o acta un grupo desorganizado
d e personas en un caso de emergencia, ha visto un com portam iento
organizado de este tipo. Desde luego, si el grupo ha sido organizado
previam ente p ara el caso de emergencia o si uno o ms miembros del
grupo son reconocidos como lderes, el mecanismo de coordinacin
podra ser m ucho ms complicado e incluira rdenes verbales.
',En la m ayora de las situaciones, la realizacin acertada de una tarea
p o r un grupo de personas exige un grado ligeram ente ms elevado de
coordinacin. P or ejemplo, puede requerirse para su realizacin eficaz
q u e todos apliquen sus esfuerzos sim ultneam ente. La coordinacin,
incluso en tales circunstancias, puede no ser deliberada ni implicar r
denes explcitas. Los distintos m iem bros del grupo pueden simplemente
acep tar a un m iem bro como lder y ajustar sus movimientos a los suyos:
p o r ejemplo, un grupo d e hom bres que mueve una carga pesada.
Todas estas situaciones en que es posible la auto-coordinacin, re
quieren que el individuo pueda observar los com portam ientos de los
m iem bros de 1 organizacin y ajustar el suyo a los de ellos. Donde no
e s posible esta observacin directacom o en la mayora de las situa
ciones de alguna com plejidad, la organizacin misma debe proporcio
n a r la coordinacin.
A lternativas del grupo frente a alternativas del individuo.El indi
viduo considera que el cum plim iento de sus objetivos depende de la va
especial d e com portam iento que l sigue. H ay una serie distinta de con
secuencias o d e resultados para cada una de las vas de accin que se
abren ante l. La eleccin racional, segn hemos explicado, consiste en
elegir y provocar el resultado que se prefiere a los dems.
 INTEGRACION D EL COMPORTAMIENTO 101

Cuando la eleccin tiene lugar en una situacin de grupo, las con

secuencias de una va de accin llegan a depender no solo de la elec
cin del individuo de una alternativa determinada, sino tambin de las
elecciones de los dems miembros del grupo. U nicam ente cuando se
toman los comportamientos de los dems como constanteses decir,
cuando se han formado expectativas con respecto a sus comportamien
tos, el problema de la eleccin adquiere una forma determinada.
Cuando se han formado tales expectativas, la nica variable indepen
diente que queda es la eleccin del individuo, y el problema de la deci
sin queda reducido al caso anterior.
De aqu que la serie de alternativas de que dispone el grupo deban
distinguirse cuidadosamente de la serie de alternativas de que dispone
el individuo. Esta ltim a es tan solo una subserie de la primera, una
subserie distinta para cada serie dada de com portam ientos de los dems
miembros del grupo. La alternativa que el individuo elige realmente
para su propio com portam iento puede ser completamente distinta de
la alternativa que elegira si pudiese determ inar los comportamientos
de todos los restantes miembros del grupo.
Si las expectativas que tiene el individuo de los com portamientos
de sus colegas son exactas, sern normalmente bastante distintas de
la manera en que l deseara que se comportaran. Ya que su propia
decisin, para ser racional, debe relacionarse con sus expectativas
ms que con sus deseos, necesita aspirar no a la alternativa que l pre
fiera de todas las posibles para el grupo, sino a la alternativa que l
prefiere de todas las posibles para l.
La necesaria distincin entre un plan de campaa que dependa de
que el adversario haga lo que nosotros deseamos y un plan que de
penda de que el adversario realice lo correcto, es un principio fun
dam ental de la tctica militar y, en verdad, de toda actividad competi
dora. N unca tiene xito un plan de la prim era clase, porque este xito
se basa en la falsa suposicin de que el adversario har lo que uno
quiere. En el m undo prctico se caracterizan como utpicos los proyec
tos cuyo xito depende del comportamiento que se desea que realicen
muchos individuos, pero que no acierta a explicar de qu manera ese
com portamiento que se desea ser, o podr ser, realizado.
Ahora bien; cuando todos los miembros del grupo dem uestran su
preferencia por los mismos valores o por las mismas consecuencias de
todos los que el grupo puede realizar, surge una situacin muy especial.
Todos los bom beros que combaten un incendio estn de acuerdo en
la finalidad de sU comportam iento co n ju n to : apagarlo tan rpidamente
como sea posible. Hay, en tal caso, una serie de com portamientos para
102 v: LA PSICO LO G IA DE L A S D EC ISIO N ES ADMINISTRATIVAS

los miem bros del grupo que, en un campo emprico enteram ente obje
tivo, son los ms expeditivos para el cumplimiento de esta finalidad.
Los m iem bros del grupo pueden estar en desacuerdo sobre cul es esta
mejor solucin, pero tal desacuerdo tiene lugar en un nivel c tic o :
es una cuestin de juicio, no de valores.
El llegar al m ejor resultado implica que cada m iem bro del grupo
conoce u lugar dentro del esquema y que est preparado a realizar
su tarea con los dems. Pero tal coordinacin es difcilmente posible,
a menos que las intenciones de cada miembro del grupo puedari ser
com unicadas a los dems. C ada uno de ellos basar su com porta
miento en sus expectativas de los com portam ientos de los dem s; pero
no tendr razones para esperar que encajarn dentro de un plan precon
cebido. A falta de coordinacin formal, el resultado ser muy for
tuito.
La autocoordinacin, en las condiciones ms prcticas, es infi
nitam ente m enos eficaz que un esquema predeterm inado de accin, que
libra cada m iembro del grupo de la tarea de anticipar el com porta
miento de los dems como base del suyo.
A si, pues, la comunicacin es esencial en las formas ms complejas
de com portam iento cooperativo. El proceso de coordinacin, en estas
situaciones ms complicadas, consta por lo menos de tres e ta p a s: 1) el
desarrollo de un plan de com portam iento para todos los miem bros del
grupo (no de una serie de planes individuales para cada m iem bro);
2) la comunicacin, a cada miem bro, de las partes im portantes de este
plan; 3) la buena disposicin de todos los m iem bros individuales
para perm itir que sus com portam ientos sean dirigidos por el plan.
Este proceso no se diferencia de aquel por el que el individuo inte
gra su propio com portam iento en un modelo coordinado. En la inte
gracin del grupo la comunicacin llena el vacoproporciona el tejido
nervioso, digamosque produce la ausencia de una conexin orgnica
entre los individuos.
E l plan de grupo.La idea de un plan para el com portam iento de
un grupo n o encierra, nociones metafsicas sobre la existencia de una
m ente de grupo. Es una especificacin d e cmo se conducir cierto
nm ero de personas, ms que una especificacin de cmo se com por
tar una sola persona. El plan tiene su existencia sobre el papel o en
las respectivas m entes de los individuos que lo crean. Estos individuos
pueden ser m uchos o pocos; pueden pertenecer al grupo o no. Todo
lo que se exige es que, antes que el plan se lleve a la prctica, sea comu
nicado a los miembros del grupo encargados de realizarlo.
H asta ahora hemos dado por supuesto que se llevar a cabo un
 INTEGRACION D E L COMPORTAMIENTO 103

plan nicamente cuando los m iem bros del grupo estn perfectam ente
de acuerdo sobre cul de todas las posibilidades disponibles les gusta
rla ver realizada. En realidad, esto no es estrictam ente necesario. L a
coordinacin del grupo es posible en muchos casos en que los distintos
individuos tienen ideas diferentes acerca del optim o. Es necesario
nicamente que estn de acuerdo en encontrar n plan preferible a cual
quier otra alternativa que estuviere abierta para ellos com o individuos
si no cooperasen .
Puesto que lo interesante para l presente estudio no son tanto las
razones de que los individuos cooperen como los mecanismos que hacen
posible la cooperacin, podemos abandonar ahora el tem a del plan d e
grupo, que discutirem os con mayor extencin en el prxim o captulo.
Comunicacin.Las decisiones generales de la organizacin pueden
controlar el com portam iento del individuo nicam ente por medio d e
los mecanismos psicolgicos que aplican los valores y los conocimien
tos a cada decisin individual en el momento en que esta se tom a.
H ay en el comportamiento de grupo una necesidad similar de com u
nicar el plan del grupo a los individuos que han de realizarlo. E sto
no significa que la totalidad del plan deba ser comunicado, sino que
cada individuo debe saber lo que l tiene que hacer.
Ninguna fase del proceso adm inistrativo es ms generalmente igno
rada, ni ms pobrem ente realizada, que la tarea de com unicar las deci
siones. Se ordena con dem asiada frecuencia que sean llevados a
efecto ciertos planes, sin considerar la manera en que pueden ser lleva
dos a influir sobre el com portam iento de los individuos miem bros del
grupo. Se promulgan m anuales de procedim iento, sin llegar a d eterm i
nar si los contenidos de esos m anuales guan a los individuos en sus d e
cisiones. Los planes de la organizacin se trazan sobre el papel, aunque
los miembros de la organizacin ignoren el.plan que pretenden describir
sus relaciones.
Se producen los fallos de conunicacin siempre que se olvida que
el comportamiento de los individuos es el instrum ento con que la orga
nizacin lleva a cabo sus propsitos. Lo que hay que preguntar a to d o
proceso adm inistrativo es: cmo influye en las decisiones de estos

Hobbes se sirvi de una forma extrema d e esta proposicin para dem os

trar que la organizacin social puede surgir incluso de un ettado de bellum
om nium contra om nes. O tros tericos del contrato, especialm ente Locke, s e
sintieron impulsados a postular una identidad natural de intereses. Vase e l
penetrante examen de las bases que m otivan la cooperacin de R. M . M a c l e v e r :
C om m unity: A Sociological S tu dy (Londres: MacMillan and Co., 3.* ed., 1924),
especialmente el lib. II, caps. II y III.
104 V: LA PSICO LO GIA D E LA S D EC ISIO N ES ADMINISTRATIVAS

individuos? Cuando no existe comunicacin, la respuesta debe ser siem

pre : No influye de manera alguna en ellos.
Aceptacin del plan.El paso final en la coordinacin es que cada
uno de los miembros de la organizacin acepten su parte en el plan
del grupo. El problem a de asegurar esta aceptacin ser el tema prin
cipal de los dos captulos prximos.

SUMARIO

En el transcurso de este captulo se han examinado tanto los lmi

tes como las posibilidades de la racionalidad humana. Hemos visto que
los lm ites de la racionalidad se derivan de la incapacidad de la mente
hum ana para aplicar a una decisin nica todos los aspectos de valor,
de conocim iento y de com portam iento que pudieran tener im portan
cia. Con frecuencia, el modelo del com portam iento humano est ms
prxim o a un sistema de estm ulo-respuesta que a una eleccin entre
alternativas. La racionalidad hum ana, pues, opera dentro de los lmi
tes de un medio am biente psicolgico. Este medio ambiente impone al
individuo, como supuestos, una seleccin de factores sobre los que
debe basar sus decisiones. Sin embargo, los mismos estmulos de la deci
sin pueden ser controlados de modo que sirvan a finalidades ms
amplias, y una sucesin de decisiones individuales puede ser integrada
en un plan bien concebido.
El control deliberado del medio am biente de la decisin permite
no solamente integrar la eleccin, sino tambin socializarla. Pueden
considerarse las instituciones sociales como regularizaciones del com
portam iento de los individuos, gracias a la sujecin de su com porta
m iento a los modelos de estmulo que les han sido impuestos social
m ente. Es en estos modelos donde hay que encontrar una comprensin
del sentido y de la funcin organizativa.
 CAPITULO VI

EL EQUILIBRIO DE LA O R G A N IZA C IO N

Hemos descrito, en el captulo V, algunos mecanismos que perm i

ten integrar el com portam iento del individuo en el resto de la orga
nizacin de la que forma parte. Sin embargo, estos mecanismos no
explican por qu razn el individuo est dispuesto a participar en el
grupo organizado y someter sus fines personales a los objetivos esta
blecidos por la organizacin. Despus de todo, una organizacin es
un conjunto de personas y son estas las que realizan lo que hace la
organizacin. Las actividades de un grupo de personas resultan orga
nizadas nicam ente en la medida en que estas perm itan que sus decisio
nes y sus com portam ientos sean influidos por su participacin en la
organizacin.

ALICIENTES

La clave de la participacin de los individuos en la organizacin

estriba en las observaciones que hemos hecho, en el captulo I, con
referencia al grupo organizado como sistema en equilibrio. Los indi
viduos estn dispuestos a aceptar su condicin de miembros de la orga
nizacin cuando su actividad dentro de ella contribuya, directa o indi
rectam ente, a sus propios fines personales. Esa contribucin es directa
si las finalidades de la organizacin tienen para el individuo un valor
personal directo; un ejemplo tpico de esto es la calidad de miembro
de una Iglesia. La contribucin es indirecta si la organizacin ofrece
recompensas personalesm onetarias o de otra claseal individuo en
pago de su disposicin a aportar su actividad a la organizacin. Ejem*
po tpico de esto es el empleo en una empresa. Las recompensas per
sonales estn a veces directam ente relacionadas con la importancia y
crecimiento de la organizacin, como en el caso de los accionistas de
una em presa; otras veces no lo estn de manera muy directa, como
en el caso de la mayora de los asalariados. Las caractersticas de estas
tres bases de participacin son lo bastante diferentes para que valga
la pena estudiarlas separadam ente: las recompensas personales que se
derivan directam ente del cumplimiento del objetivo de la organizacin,
los alicientes personales ofrecidos por la organizacin y estrecham ente

105
106 V i : E L EQ UILIBRIO DE LA ORGANIZACION

relacionados con su im portancia y crecimiento, y las recompensas per

sonales que se derivan de los alicientes ofrecidos por la organizacin
pero que no se relacionan con la im portancia y crecimiento de ella.
Corrientem ente, las organizaciones se componen de tres grupos de indi
viduos, en cada uno de los cuales dom ina uno de estos tipos de jnoti*
vos; y es la presencia de estos tres grupos lo que da a la adm inistracin
su carcter especfico.
La frase finalidades personales" qe aqu empleamos debe ser
tom ada en un sentido amplio. N o s encuentra en modo alguno res
tringida a las finalidades egostas, y mucho menos a las finalidades eco
nmicas. La paz m undial" o la ayuda a la China ham brienta puede
ser una finalidad tan personal para un individuo como la adicin de
otro dlar al sobre de su paga. N o debe oscurecer la importancia
de otros tipos de alicientes el que los incentivos econmicos predom i
nen con frecuencia, en las organizaciones gubernativas y de negocios.
Ni deben tampoco olvidarse los valores egostas intangibles, tales como
el status, el prestigio o el disfrute de las asociaciones de la organizacin.
Explicamos en el captulo I que los clientes son, en las organi
zaciones lucrativas, un grupo que tiene, de manera predominante, el
prim er tipo de m viles: el inters directo en los objetivos de la orga
nizacin; los empleados, el tercer tipo; y el empresario, el segundo.
Esto es cierto, claro est, nicam ente para una visin muy general y
ms adelante expondremos, en este mismo captulo, las reservas nece
sarias.
Los m iem bros de una organizacin contribuyen, pues, a ella, n
correspondencia con los alicientes que la organizacin les ofrece y las
aportaciones de un grupo son la fuente de los alicientes que. la organi
zacin ofrece a los dems. La organizacin sobrevive y crece si el
total de contribuciones es suficiente, en cantidad y en palidad, para
sum inistrar la necesaria cantidad y calidad de alicientes; de lo con
trario, decae y acaba p o r desaparecer, a menos que se logre n equi
librio l.
TIPO S DE PARTICIPANTES EN LA ORGANIZACION

Es posible clasificar a los miem bros de la organizacin en otras

formas distintas, aparte de hacerlo con arreglo a los alicientes que
reciben por su participacin. Pueden clasificarse de acuerdo con los
tipos de contribuciones que aportan a la organizacin: servicios espe

1 Esta idea del equilibrio se debe a C. I. B a r n a r d . Vase su obra The

Functions o f th e E xecutive (Cambridge: Harvard University Press, 1938), p
ginas S6-S9, y caps. X I y XVI.
 LA S FINALIDADES D E LA ORGANIZACION COMO A LICIEN TES 107

cficos (un proveedor de m aterial); dinero u otros servicios neutrales

que pueden ser empleados como incentivos (clientes); y tiempo y
esfuerzo (empleados).
Un tercer mtodo de clasificacin distinguira los que controlan
la organizacines decir, los que tienen derecho a fijar los trm inos
en qu se perm itir a los dems participar en elladel resto de los
participantes. Las varias combinaciones posibles de alicientes, co n tri
buciones y dispositivos de control entraan una considerable variedad
de formas organizativas, y esta variedad debe ser tomada en considera
cin en la exposicin subsiguiente.

LAS FINALIDADES DE LA ORGANIZACION COMO ALICIENTES

La mayora de las organizaciones se hallan orientadas hacia alguna

finalidad u objetivo que les proporciona el propsito hacia el cual' se
dirigen las decisiones y actividades de la organizacin. Si la finalidad
es relativamente tangibleejemplo, la fabricacin de calzado , no
es demasiado difcil, generalmente, fijar cmo contribuyen a ella las
actividades especficas y, por tanto, calcular su utilidad. Si la finalidad
es menos tangiblecomo la de una organizacin religiosa , resulta
ms discutible que una actividad determ inada contribuya a ella; y,
por esa razn, puede existir una profunda controversia, incluso entre
aquellos que desean trabajar para conseguir la finalidad, con respecto
a cmo ha de ser conseguida. Incluso cuando la finalidad es tangible,
puede haber algunas actividades cuya relacin con ella sean tan indi
rectas, aunque no necesariamente menos esenciales por ello, que resulte
difcil el problenia de su valoracin. Es ms fcil pi esupuestar, por
ejemplo, para el departam ento de produccin que para el de publi
cidad o la supervisin.
H a estado de moda eh la literatura sobre administracin de empre
sas discutir si .el objetivo de una organizacin lucrativa S un servi
cio o un beneficio. Realmente, no existe problema a discutir. Ciertos
individuos, en prim er lugar los. clientes, contribuyen a la organizacin
debido al servicio que les proporciona; otros, los empresarios, a causa
de los beneficios que les produce. Cuando se examina el sistema mismo
del comportam iento de la organizacin,, se encuenrjj. v u t rn.r.\ V* aA.-
ida del servicio como la dl beneficio influyen en las decisiones.
Aplicaremos aqu a la finalidad del servicio la etiqueta de objetivo de
la organizacin" por conveniencia terminolgica.
108 V I : E L EQUILIBRIO D E LA ORGANIZACION

A plicacin a los tipos especficos de organizacin

La finalidad de una organizacines decir, la obtencin del pro
d u cto en el caso de una organizacin industrial, es una finalidad per
sonal para los individuos que, ordinariam ente, no son considerados
m iem bros de ella. N os referimos a los clie n te s2. En pago de este pro
d u c to los clientes estn dispuestos a ofrecer dinero, que proporciona
e l aliciente principal para que los empleados y los empresarios formen
p a rte del grupo. La relacin de los clientes con la organizacin se dis
tingue no solo por el tipo de aliciente que reciben, sino tambin por
e l hecho de que se basa en un contrato o convenio en relacin con
u n producto especfico, sin que, de ordinario, se suponga la perm a
nencia o continuidad de esa relacin.
En el caso de un organismo gubernativo, la finalidad de la organi
zacin es personal para el cuerpo que controla en ltim o trmino la
organizacin el cuerpo legislativoy para el ciudadano. La relacin
a q u es, en parte, la misma que en una organizacin industrial, en
cuanto que los legisladores, vistos como clientes, proporcionan al
organism o los fondos necesarios. Es resueltam ente distinta porque, en
prim er lugar, conservan el control legal ltim o sobre la organizacin,
y , en segundo lugar, su motivacin personal est basada sobre su
sta tu s caracterstico de representantes elegidos. El examen de cmo
lo s legisladores form an juicios de valor al determ inar la poltica de los
organism os gubernativos nos conducira del presente estudio al de
to d o el proceso legislativo.
,E1 objetivo de la organizacin en las organizaciones voluntarias con
siste, ordinariam ente, en el aliciente directo que asegura los servicios
d e los m iem bros de la organizacin. Los problemas caractersticos de
adm inistracin en las organizaciones voluntarias se derivan de que los
participantes no aportan, con frecuencia, todo su tiempo, de que los
diversos participantes puedan tener interpretaciones en pugna acerca
d el objetivo de la organizacin y de que este pueda desempear, en el
sistem a de valores del participante, un papel tan modesto que ofrezca
u n aliciente poco im portante para la cooperacin. El voluntario com

1 B a r n a r d , en The Functions of the E xecutive, fue quiz el primer escritor

qu e sostuvo que los clientes deben ser considerados como una parte del sistema
d e actividad organizativa en toda teora de la administracin. Parece que sus
puntos de vista sobre esta cuestin no han ganado todava amplia aceptacin
entre los que escriben sobre administracin. Como hem os apuntado antes, la
cuestin que importa aqu no es cm o han de definirse los miembros de la orga
nizacin, sino si el comportamiento de los clientes ha de ser incluido en el
anlisis de esta.
 L A S FINALIDADES D E LA ORGANIZACION COMO A LICIEN TES 109

parte, a este respecto, muchas de las caractersticas del cliente de una

organizacin lucrativa, aunque aquel contribuya a la organizacin
con sus servicios en lugar de contribuir con dinero.

Adaptacin del objetivo de la organizacin

El objetivo de la organizacin no es, en modo alguno, una cosa
esttica. La organizacin, para sobrevivir, tiene que tener un objetivo
que atraiga a sus clien tes3, de manera que hagan las aportaciones nece
sarias para sostenerla. Por esa razn, los objetivos de la organizacin
tienden constantem ente a adaptarse a los valores cambiantes de los
clientes o a conseguir nuevos grupos de clientes que sustituyan a los
que se han perdido. La organizacin puede tambin em prender acti
vidades especiales para inducir a los clientes a la aceptacin de sus
objetivos: anuncios y toda clase de propaganda.
De aqu que, aunque sea correcto decir que el comportamiento
de la organizacin est orientado hacia el objetivo de la misma, esto
no sea tod o ; porque el objetivo misno de la organizacin cambia,
respondiendo a la influencia de aquellos a quienes el cumplimiento de
dicho objetivo asegura valores personales.
La modificacin del objetivo de la organizacin representa, gene
ralm ente, una transaccin entre los intereses de varios grupos de posi
bles participantes, para asegurarse su cooperacin conjunta all donde
cada grupo es incapaz de conseguir individualm ente y sin ayuda alguna
sus propios objetivos. P or eso, el objetivo de la organizacin rara vez
coincidir exactam ente con los objetivos personales incluso de aque
llos participantes cuyo inters en la organizacin radica en la conse
cucin de su finalidad. La cuestin crucial para cada uno de tales indi
viduos estriba en si el objetivo de la organizacin se acerca lo bastante
a su finalidad personal para decidirse a participar en el grupo, en vez
de tra tar de conseguir su finalidad por s mismo o en algn otro grupo.
Como se ver, este proceso de transaccin tiene lugar, bien si el grupo
que controla la organizacin est interesado directam ente en el obje
tivo de la misma, o bien si el aliciente que recibe de la organizacin
es de algn otro tipo.

La lealtad de los empleados al objetivo de la organizacin

A unque el objetivo de la organizacin es de la mayor importancia
en relacin con el comportam iento de los participantes a los que hemos

3 La palabra "cliente' se emplea aqu en un sentido genrico para aludir

a cualquier individuo cliente, legislador o voluntario para el que el objetivo
de la organizacin tiene un valor personal.
110 V i: EL EQUILIBRIO DE LA ORGANIZACION

llamado clientes", casi todos los miembros,de una organizacin resul

tan imbuidos de las finalidades de esta en mayor o menor grado e
influidos por ellas en su com portam iento. Hem os sealado ya esto en
el caso de las organizaciones voluntarias; es tambin verdad, aun
que en menor grado en los organismos del Gobierno y en las organi
zaciones comerciales. Es un componente, y muy im portante, de la
lealtad organizativa. Si el objetivo presenta alguna apariencia de uti
lidad, los miembros de la organizacin, cuya atencin se dirige cons
tantem ente hacia el mismo por su trabajo diario, alcanzarn una apre
ciacin de su im portancia y de su valor (con frecuencia, una aprecia
cin exagerada), y la consecucin del valor llegar a tener para ellos,
en esa medida, un valor personal. Ms adelante se ver que puede
desarrollarse tambin en los empleados, adems de la lealtad al obje
tivo de la organizacin, una lealtad muy distinta, la lealtad a la orga
nizacin misma y un inters en que sobreviva y crezca.

INCENTIVOS PARA LA PARTICIPACION DEL EMPLEADO

Un salario o sueldo es el incentivo personal ms evidente que la

organizacin ofrece a un empleado de una organizacin no voluntaria.
Una caracterstica peculiar e im portante de su relacin con la organi
zacin es que l ofrece a la misma, en pago de este aliciente, no un
servicio especfico, sino su tiempo y esfuerzo indiferenciados. Pone este
tiempo y esfuerzo a disposicin de los que dirigen la organizacin, para
que lo empleen como crean conveniente. As, tanto la relacin del
cliente (en la organizacin comercial) como la relacin del empleado,
se originan en un contrato, pero en un contrato de clase muy dife
rente. El contrato de empleo resulta de la creacin de una relacin de
autoridad continua entre la organizacin y el empleado.
Cm o puede ser esto? Por qu firma el empleado, como si dij
ramos, un cheque en blanco al incorporarse a su empleo? En primer
lugar, desde el punto de vista de la organizacin, nada se ganara ofre
ciendo un aliciente al empleado a menos que su com portam iento pu
diera ser introducido en el sistema de comportam iento de la organiza
cin a travs de su aceptacin de la a u to rid a d de esta. En segundo lu
gar, desde el punto de vista del empleado, las actividades concretas que
ocupen su tiempo de empleo pueden ser, dentro de ciertos lmites, rela
tivam ente indiferentes para,l. Si las rdenes que le transm ite la organi
zacin quedan dentro de estos lmites de aceptacin, l perm itir que
su comportamiento se gue por ellos.
Qu determ ina la am plitud del rea de aceptacin dentro de la
 INCENTIVOS PARA LA PARTICIPACION DEL EMPLEADO 1 11

cual el empleado adm itir la autoridad de la organizacin? Depende,

desde luego, de la naturaleza y de la m agnitud de los alicientes que
ofrece la organizacin. Puede valorar, adicionndolo al salario que re
cibe, el status y el prestigio que le proporciona su posicin dentro de
la organizacin y puede valorar sus relaciones con el grupo que tra
baja y del que forma parte. La organizacin, al establecer el trabajo
del empleado, debe tom ar en consideracin el efecto que sus rdenes
pueden tener sobre la realizacin de estos valores por l. Si el em plea
do, por ejemplo, valora su status de oficina, es posible que se m ues
tre completam ente reacio a aceptar tareas que le priven de ese estado,
aun cuando el trabajo que se le pida que realice no sea desagradable
o difcil por s mismo.
Existe entre los individuos una gran variacin por lo que se refiere
a cmo las oportunidades de ascenso actan como alicientes para su
participacin. El ascenso es, desde luego, un incentivo econmico y un
incentivo de prestigio. Burleigh Gardner ha sealado la importancia que
tiene para la teora adm inistrativa la presencia en las organizaciones de
cierto nm ero de individuos altam ente mviles ; es decir, de indivi
duos animados de un fuerte deseo de progresar. Sera un error (y G ard
ner lo evita cuidadosam ente) suponer que estos deseos proporcionan
un fuerte incentivo a todos los individuos4.
Vemos, pues, que a los participantes en una organizacin que se
llaman empleados suyos se ofrece una variedad de incentivos m ateria
les y no m ateriales que, generalmente, no estn directamente relacio
nados con el logro del objetivo de la organizacin ni con el tam ao y
crecimiento de la misma, a cambio de su buena disposicin para aceptar
las decisiones como base de su propio com portam iento durante el tiem
po que dure su empleo. El rea dentro de la cual ser aceptada la a u to
ridad de la organizacin no es ilim itada y sus lmites dependern de
los alicientes que la organizacin pueda proporcionar. En la m edida
en que los alicientes no dependan directam ente del objetivo de la o r
ganizacin, la modificacin de este no afectar a la buena disposicin
de los empleados a participar y, por esa razn, este grupo ejercer p e
quea influencia en la determinacin de los objetivos.

* Vase, en relacin con este y otros aspectos del problem a de los incentivos,
a B u r l e i g h B . G a r d n e r : Human Relations in Industry (C hicago: R ich a rd
D, Irw in, 1945), en especial los caps. I y V III.
112 v i: el e q u il ib r io d e la o r g a n iz a c i n

VALORES DERIVADOS DEL VOLUMEN Y CRECIMIENTO

DE LA ORGANIZACION

El tercer tipo de aliciente que induce al individuo a participar en

la organizacin se deriva del volumen y crecim iento de la misma. Po
d ram o s referirnos a estos llam ndolos valores de conservacin. El
em presario es la persona ms cualificada en el grupo para el que estos
valores son im portantes. Es cierto que el empresario, en la m edida en
q u e es un hom bre econmico", se interesa por los beneficios y no por
e l volumen y crecimiento. En la prctica, esta objecin no es se ria : en
prim er lugar, porque los beneficios estn estrecham ente relacionados
co n el volumen y crecim iento, o se cree que lo e st n ; y en segundo lu
g ar, porque la mayora de los em presarios se interesan por valores inm a
teriales, tales como el prestigio y el poder, tanto como por el beneficio.
E ste apego a los objetivos de conservacin es ms caracterstico todava
d e l grupo directivo profesional que ejerce l control activo de la mayo
ra de las grandes empresas.
Los objetivos de conservacin pueden tambin proporcionar im por
ta n te s valores a los dems em pleados de la organizacin, especialmente
a los calificados de mviles. U na organizacin que crece y prospera
ofrece mayores oportunidades de prestigio y progreso que otra que per
m anece esttica o que declina. Por consiguiente, los valores de conser
vacin no son com pletam ente independientes, en la prctica, de los del
segundo tipo, aunque ofrece cierta ventaja considerarlos seperadam ente
p a ra los fines del anlisis.
El inters en que se conserve la organizacin proporciona la base
p a ra una lealtad organizativa d istinta de la previam ente mencionada.
E l individuo que es leal a los objetivos de la organizacin se opondr
a la modificacin de esos objetivos y pudiera, incluso, negarse a prose
g u ir su participacin si esos objetivos son cambiados radicalm ente. El
individuo que es leal a la organizacin apoyar los cambios oportunis
ta s de sus objetivos, calculados para favorecer la supervivencia y el cre
cim iento de aquella.
La lealtad a la organizacin misma es quiz el tipo de lealtad ms
caracterstico de las organizaciones comerciales, pero tanto en la adm i
nistracin pblica como en la privada, en la comercial como en la no
com ercial, prevalecen am pliam ente ambas especies. Algunas de las m a
nifestaciones m s sorprendentes del conflicto entre estos dos tipos de
lea ltad se encuentran en las organizaciones religiosas y reform adoras,
e n las que surgen con frecuencia controversias respecto a cmo han de
 EQUILIBRIO Y EFICIENCIA PE LA ORGANIZACION 113

ser modificados los objetivos de la organizacin a fin de asegurar su

supervivencia. E sta fue, sin duda, la base de la rivalidad stalinista-
trotskista. Como hem os indicado previam ente, los mviles de los opor
tunistas en tal controversia pueden, desde luego, ser tcticos ms que
egostas. El oportunista, considerando desfavorablem ente las probabili
dades de supervivencia sin adaptacin, puede preferir media hogaza a
prescindir del pan, en tanto que el idealista puede calcular las pro
babilidades de supervivencia con mayor optimism o o puede parecerle
que la concesin en objetivos excede en mucho al aum ento de las pro
babilidades de supervivencia. Tratarem os en un captulo posterior de
ambos tipos de lealtad.

EQUILIBRIO Y EFICIENCIA DE LA ORGANIZACION

Los criterios bsicos de valor que se emplearn en la toma de de

cisiones y de elecciones entre alternativas, dentro de una organizacin,
sern elegidos para esta, prim ariam ente, por el grupo que la controla,
el grupo que tiene poder para establecer, para todos los participantes,
los trm inos de obtencin de la calidad de miembros. Si el grupo que
detenta el control legal deja de ejercitar este poder, entonces, desde lue
go, los traspasar a individuos situados m s abajo en la jerarqua ad
ministrativa.
Cualquiera que sea el grupo que ejerce el poder de determ inar los
criterios bsicos de valor, intentar asegurar sus propios valores perso
nales por medio de la organizacin, ya se identifiquen con el objetivo
de la misma, con los objetivos de conservacin, con los beneficios o
con lo que sea. Pero su poder de control no supone, en ningn sentido,
que el grupo ejerza una opcin ilim itada para dirigir la organizacin
en cualquier direccin que desee, ya que el poder seguir existiendo
nicamente m ientras el grupo de control pueda ofrecer suficientes in
centivos para m antener las contribuciones de los dem s participantes
en la organizacin. Sean los que sean los objetivos personales del grupo
de control, sus decisiones quedarn m uy influidas por el hecho de que
solamente pueden conseguir sus objetivos por medio de la organizacin
si son capaces de m antener un balance positivo de contribuciones sobre
los alicientes o, por lo menos, un equilibrio entre ellos.
Por esta razn, el grupo de control, haciendo caso omiso de sus va
lores personales, ser oportunista; estar movido, en gran parte al me
nos, por los objetivos de conservacin. Puede valer la pena de poner
ejemplos ms com pletos en el caso de tipos de organizacin muy dis
tintos.
S IM O N . 8
114 v i: EL EQUILIBRIO DE LA ORGANIZACION

E l equilibrio en las organizaciones comerciales

En las organizaciones de em presa se puede esperar, corrientem ente,
que los grupos de control se orienten en prim er lugar hacia los benefi
cios y la conservacin 5. T ratarn de conservar un balance favorable de
las contribuciones aportadas sobre los alicientes distribuidos, de dos
m aneras: en prim er lugar, modificando el objetivo de la organizacin
como respuesta a la dem anda del clie n te ; en segundo lugar, em pleando
los recursos, las contribuciones m onetarias, 'l tiem po y el esfuerzo de
los empleados, de m anera que se alcance el mximo aliciente para
estos ltim os y el mximo de los objetivos de la organizacin m ediante-
estos recursos. El examen detallado del modo como se realiza esto
lleva a la teora de lo que el economista llama la economa de la em pre
sa, No podemos acom eter aqu ese examen. Sin embargo, hay un punto
que requier explicacin : el segundo tipo de ajusteel de emplear los
recursos dados, tan eficazmente como sea posible, mirndolos desde
el objetivo de la organizacinhace de la eficiencia un criterio bsico
de valor de la decisin adm inistrativa en tales organizaciones.
Podra preguntarse por qu la mayora de las organizaciones comer
ciales, si bien su ajuste bsico es oportunista, tienden norm alm ente a
m antener objetivos bastante estables. La contestacin a esto tiene tres
aspectos. En prim er lugar, tenem os los costes realizados, que hacen
que el ajuste rpido no sea ventajoso ni siquiera desde el punto de vista
de la conservacin. En segundo lugar, la organizacin llega a saber
cmo obrar dentro de un campo determ inado, lo cual es el fruto de las
inversiones hechas y constituye un activo intangible. En tercer lugar, la
organizacin adquiere una clientela que constituye tam bin un activo
intangible que puede no ser fcilmente transferido a otro campo de acti
vidad. Expuesto de forma distinta, un cambio en los objetivos de la or
ganizacin trae como consecuencia, de ordinario, una eficiencia menor
en el empleo de los recursos (costes realizados y tcnica adquirida) y
una prdida de incentivos que, de otra forma, estn disponibles para
m antener un balance favorable (clientela).

' Esto p u d iera ser m en o s cierto e n los ltim os aos que antiguam ente, y
en los negocios afectados por un in ters pblico que en los dem s. En cie r
tas, reas d e la activ id ad , especialm ente en el cam po de la utilidad pblica,
se h a desarrollado u n concepto de fideicom iso que lleva al grupo activo de
c o n tro l a identificarse con el o bjetivo de la organizacin e n un grado que el
a u to r no p u e d e calcular.
 EQUILIBRIO Y EFICIENCIA DB LA ORGANIZACION 115

E l equilibrio en los organismos gubernativos

El cliente, es decir, el cuerpo legislativo, es el grupo de control
ltim o en el organismo gubernativo. R esulta menos evidente, al realizar
un examen casual, que tal organizacin sea un sistema en equilibrio,
ya que este grupo puede aportar a la organizacin los fondos necesa
rios, sean los que sean, para conseguir el objetivo de la misma. Puede
esperarse tam bin que la modificacin oportunista del objetivo de la
organizacin resulte menos destacada en esas organizaciones que en
las comerciales.
Un examen ms detenido tiende a reducir la im portancia de estas
diferencias. En prim er lugar, el cuerpo legislativo y el electorado ante
el cual es responsable tienen gustos y objetivos que cambian. En segun
do lugar, el control del cuerpo legislativo sobre el organismo pblico es
de ndole relativam ente pasiva y general, y frecuentem entequiz casi
siemprela iniciativa real pra la formulacin de objetivos est en
el grupo adm inistrativo superior. E ste grupo puede estar fuertem ente
imbuido de los objetivos de la organizacin, de las finalidades conser
vadoras de unos y otras y puede desempear, dentro de los lmites de
sus facultades discrecionales, un papel muy parecido al que representa
el grupo de gerencia en las organizaciones comerciales.
Sea como fuere, vuelve a surgir la eficiencia como criterio bsico de
la decisin en la organizacin pblica, ya que el grupo de control tra
tar de alcanzar un mximo de objetivos de la organizacin, cualquiera
que sea la forma en que estos queden determ inados, con los recursos
que tiene ai su disposicin.

El equilibrio en las organizaciones privadas sin fines lucrativos

La organizacin que no busca el beneficio (por ejemplo, una aso
ciacin profesional o una escuela privada) es probable que difiera, en
varios aspectos, de una organizacin de negocios corriente. En prim er
lugar, no existe en ella conflicto entre los fines de beneficio y los dems
tipos de objetivos examinados, conflicto posible siempre en las orga
nizaciones lucrativas. Adems, es probable que el grupo de control se
identifique estrecham ente con el objetivo de la organizacin y de ah
su oportunismo, aunque es probable que un elemento im portante en
el equilibrio de tales organizaciones pertenezca al tipo que hemos des
crito previam ente como tctico. Por otro lado, el criterio de eficiencia
desempear en estas organizaciones el mismo papel que en las dems
que hemos descrito.
116 v i: EL EQUILIBRIO DE LA ORGANIZACION

Elem entos comunes

E stos ejemplos servirn para dar una idea de la extensa variedad
de formas posibles de organizacin. El lector podr, indudablem ente,
sugerir por s propia experiencia otras formas, y sabe las numerosas
modificaciones que estas pueden experim entar, especialmente con res
pecto a las m otivaciones.del grupo de control.
Puede aplicarse este mismo anlisis a los segmentos de las organi
zaciones : departam entos, divisiones y secciones de que estn com pues
tas. Los adm inistrativos que dirigen estos segmentos se conducen, den
tro de los lm ites de discrecionalidad que les estn permitidos, de m a
nera muy parecida a la de los grupos que controlan las organizaciones
autnom as.
E stos ejemplos indican que existen, por lo menos, dos elementos co
m unes a todas las form as organizativas. T odas ellas disponen de un
mecanismo o mecanismos equilibradores; y en todas ellas la eficacia
es un criterio bsico de eleccin adm inistrativa.

El criterio de eficiencia
El criterio de eficiencia es un elemento tan im portante en la toma
de decisiones de la organizacin que dedicarem os al mismo todo un
captulo. Sin embargo, antes de d ar por term inada la presente exposi
cin, no estara de ms dar una definicin ms precisa del trm ino. El
criterio de eficiencia exige que, de dos alternativas que tengan el mis
mo coste, se elija la que lleve a una consecucin mayor de los objeti
vos de la organizacin; y que, entre dos alternativas que conducen al
mismo grado de consecucin, se elija la que acarree un coste menor.
Cuando los recursos, los objetivos y los costes son todos variables,
no se puede llegar a las decisiones organizativas solo sobre la base de
consideraciones de eficacia. Cuando la cantidad de recursos y los ob
jetivos de la organizacin vienen dados fuera del control adm inistrati
vo, la eficiencia se convierte en la determ inante que controla la eleccin
adm inistrativa.

CONCLUSION

H em os descrito en e$te captulo a la organizacin como un sistema

equilibrado, que recibe aportaciones en form a de dinero y de esfuerzo,
y que, a cambio de esas aportaciones, ofrece alicientes. En estos alicien
tes estn incluidos la finalidad de la organizacin, la conservacin y el
crecim iento de la misma y los incentivos que no guardan relacin con
estos.
 CONCLUSION 117

El equilibrio de la organizacin es mantenido por el grupo de con

trol, cuyos valores personales pueden ser de distintas clases, pero que
asumen la responsabilidad de m antener la vida de la organizacin para
poder alcanzar esos valores.
Los captulos que restan de este volumen contendrn un desarrollo
de los tem as que hemos presentado hasta aqu. Exam inaremos ms
detenidam ente la relacin de autoridad, analizaremos el concepto de
eficiencia, estudiarem os las lealtades organizativas y tratarem os con al
gn detalle los mecanismos de influencia de la organizacin sobre el
individuo. Con este m aterial al alcance de la mano, ser posible trazar
un cuadro comprensivo de la anatoma de la organizacin y de los pro
cesos decisorios en la administracin.
 CAPITULO v n

EL PAPEL DE LA AUTORIDAD

Exam inados los procesos m ediante los cuales el individuo se con

vierte en miembro de una organizacin, llegamos al problema siguien
te, que es el de qu m anera la organizacin encaja el com portamiento del
individuo en un modelo general; de qu manera influye en sus deci
siones. Pueden distinguirse dos-aspectos de influencia: los estimulos
con que la organizacin trata de influir en el individuo y el juego psi
colgico del individuo que determ ina su reaccin ante los estmulos.
Pueden clasificarse, respectivamente, como aspectos exteriores e
"interiores de influencia.
No es conveniente, para las finalidades de la exposicin, separar por
completo los aspectos exteriores e interiores de la influencia. Cada uno
de ellos desempea un papel mayor o m enor en todas las formas princi
pales de influencia: autoridad, comunicacin, entrenam iento, eficiencia
e identificacin (lealtad organizativa). En los captulos siguientes estu
diarem os sucesivamente cada uno de estos temas.
Es necesario no perder de vista ni un solo momento, en este y en
los siguientes captulos, la idea de que una decisin es una conclusin
a que se ha llegado desde una serie de p rem isas: premisas de valor y
prem isas de hecho. La influencia organizativa sobre el individuo puede,
pues, interpretarse no como determ inacin por la organizacin de las
decisiones del individuo, sino de algunas de las premisas en que han
de basarse sus decisiones. De ah que no se excluyan una a otra las di
versas formas de influencia. Cuando el individuo se decide por una de
term inada va de accin, es posible que alguna de las premisas sobre
las que se basa esta decisin le hayan sido im puestas por la autoridad
que sobre l ejerce la organizacin; algunas son resultado de su entre
namiento, otras nacen del deseo de eficiencia, otras de su lealtad organi
zativa, etc.
La autoridad es, entre todas las formas de influencia, la que dis
tingue principalm ente el com portamiento de los individuos como par
ticipantes de organizaciones, de su comportam iento fuera de las mis
mas. La autoridad es la que proporciona a la organizacin su estruc
tura formal, y se pueden tratar mejor las dems formas de influencia
despus que esta estructura ha sido especificada.
118
 GENERALIDADES 119

Encontramos con frecuencia en el comportamiento de los grupos

humanos organizados una unidad y una coordinacin de com porta
miento tan sorprendentes, que ha llevado a muchos pensadores sociales
,a establecer una analoga entre e| grupo y el individuo e incluso a pos
tular una mente de grupo" No se percibe fcilmente el mecanismo
mediante el cual se realiza esta coordinacin. En el caso del individuo,
existe una estructura perfectam ente tangible de fibras nerviosas, capa
ces de transm itir impulsos desde una parte cualquiera del cuerpo hasta
otra, y capaces de almacenar y de transform ar estos impulsos en un
ncleo central. En el caso del grupo social, no encontram os ninguna
estructura fisiolgica cuya anatoma pueda ser explorada en busca de
claves que nos lleven hasta l mecanismo que le sirve de accin.
El modo en que se llv a cabo tal coordinacin ha sido ya parcial
mente descrito en la ltima parte del captulo V. Se traza un plan de
accin para el grupo y luego se comunica este plan a todos los miem
bros del mismo. La aceptacin de este plan por los miembros es el paso
final del proceso y la autoridad desempea un papel central en esta
aceptacin.
As, pues, se produce la coordinacin cuando el com portamiento del
individuo se gua por sus expectativas del com portam iento de los dems
miembros del grupo. En los casos ms sencillos, esta adaptacin puede
ser, segn hemos visto, autoinducida. Pero, para que la coordinacin
alcance un grado cualquiera de complejidad es necesario que el indi
viduo haga que sus decisiones especficas se ajusten a alguna especie de
plan de grupo. Psicolgicamente hablando, su verificacin de que un
determinado comportamiento es una parte de su papel en el plan,
debe ser un estmulo suficiente para provocar el comportamiento en
cuestin.
Rara vez son completamente deliberados o conscientes los procesos
mentales que se realizan. La mayora de los com portam ientos que lle
van a la coordinacin son en gran parte habituales o irreflexivos. C uan
do un soldado obedece una orden, no medita en la filosofa de la obe
diencia, sino que se establece a s mismo una regla de com portamiento
que hace que sus elecciones respondan a la orden. En lugar de guiarse
en cada momento por la decisin A hora atacar, el soldado abarca
todas esas decisiones en la regla general: Atacar cuando me ordenen
hacerlo.

1 Vase, para dos refutaciones decisivas d e las teoras sobre la m ente

de grupo, a F lo y d H. A l l p o r t : Institutional Behavior (Chapel H ill: U niver
sity of N o rth Carolina Press, 1933), caps. I-III, y R. M. M ac I v e r: Community,
lib. II, cap. II y apnd. A.
120 V II: EL PAPEL DE LA AUTORIDAD

Un anlisis de todas las clases de com portam iento organizado de

m ostrar que tal com portam iento tiene xito cuando cada no de los
individuos coordinados establece para s mismo un criterio de eleccin
que haga que su propio com portam iento dependa del comportamiento
de los dems. En los casos ms sencillos toma su propia decisin sobre
cules deberan ser esos ajustes en cada punto. En las formas ligera
m ente ms complejas de organizacin se impone a si m ism o una regla
general que perm ite que la decisin comunicada de otro gue sus pro
pias elecciones (es decir, sirva de prem isa a esas elecciones), sin delibe
racin por su parte, sobre la conveniencia de esas premisas.

LA AUTORIDAD

H asta los muy sencillos ejemplos que hemos presentado de com

portam iento organizado muestran, por lo menos en embrin, el fenme
no de la autoridad. Puede definirse la "autoridad" como el poder de
tom ar decisiones que guen las acciones de otros. Es una relacin entre
los individuos, superior el uno, subordinado -el otro. El superior
da forma y transm ite las decisiones, con la expectativa de que sern
aceptadas por el subordinado. El subordinado espera tales decisiones y
su conducta est determ inada por e lla s J. Por tanto, la relacin de au
toridad puede ser definida en trm inos puram ente objetivos y de com
portam iento. Implica com portam iento tanto de parte del superior como
del subordinado. Solamente cuando estos com portamientos surgen
existe una relacin de autoridad entre las dos personas implicadas.
Cuando esos com portam ientos no surgen no existe autoridad, cualquie
ra que sea la teora de la organizacin sobre el papel.
El modelo de comportam iento del superior entraa una ordenuna
afirmacin im perativa referente a la eleccin de una alternativa de com
portam iento por el subordinadoy una expectativa de que la orden
ser aceptada por este ltimo como criterio de eleccin3.
El modelo de comportam iento del subordinado se gobierna por una
decisin indeterm inada nica, o criterio de decisin, que es seguir la
alternativa de com portam iento que elija para m el superior. Es decir,
m antiene inactivas sus propias facultades crticas de elegir entre alter

* Para otras descripciones de la a u to rid ad , vanse las de L. D. W h i t e :

ln tr o d u c tio n to th e S tu d y o f P ublic A d m in istra tio n (N ueva Y o rk : M acM illan
Co., 1939), pgs. 44-46, y C. I, B a r n a r d : The F unctons o f the E xecutive,
pg. 163.
3 E sta idea fue cen tral para el concepto utilitario del E stado. Vase, por
ejem plo, } e r e m y B e n t h a m : A F ragm ent o f G overnm ent (O xford: C larendon
Press).
 LA AUTORIDAD 121

nativas y emplea el criterio formal de recepcin de' la orden o de la

seal como base de su eleccin4.
Ahora b ie n : puesto que la relacin de autoridad entraa un criterio
especial de eleccin como base del comportamiento del subordinado,
est claro que dos personas pueden permanecer en relacin de autori
dad en un momento y no en el prximo. Porque el comportamiento del
subordinado puede ser gobernado en el prim er momento por una orden
y no en el momento siguiente. Ni se desprende que cuando dos personas
se reconocen la una a la otra como superior" y subordinado", respec
tivamente, todas las frases de la prim era que afectan a los compor
tam ientos de la segunda sean rdenes. La buena disposicin del su
bordinado para aceptar una orden, si se le da, no implica que todas, ni
siquiera la mayor parte, de sus elecciones de com portamiento sean go
bernadas por rdenes.
Por consiguiente, es necesario distingir entre los comportamientos
especficos que son ejemplos momentneos del ejercicio de autoridad y
los papeles representados por dos personas, a lo largo de un perodo de
tiempo, que implican una expectativa de obediencia por parte de una
de ellas y una buena disposicin a obedecer por parte de la otra.

Distincin entre influencia y autoridad

La relacin de autoridad no abarca, en modo alguno, todas las situa
ciones en que las palabras de una persona influyen en el comporta
miento de otra. Los verbos persuadir, sugerir, etc., describen varias
clases de influencia que no entraan necesariamente una relacin de
autoridad. La caracterstica que distingue a la autoridad de otras clases
de influencia es la ya mencionada de que un subordinado mantiene
en suspenso sus propias facultades crticas de eleccin y emplea el
criterio formal de recepcin de un m andato o seal como base de su
eleccin. Por otra parte, la persona que recibe una sugerencia la acepta
nicamente como una de las bases evidentes para hacer su eleccin;
pero la eleccin que haga depender de su convencimiento. Tambin
la persuasin se centra alrededor de las razones que existen n favor
o en contra de una regla de accin. La persuasin y la sugerencia
pueden producir un cambio eh el medio evidente de eleccin que puede
llevar, pero no necesariamente, al conveilcimiento. Por otro lado, la
obediencia es una abdicacin de la eleccin.
La confusin entre estos trm inos nace del hecho de que los tres

V ase O r d w a y T e a d : Human Nature and Management (N ueva Y ork:

M cG raw -H ill, 1929), pig. 149, y S t e n e , op. cit. p i g . 1131.
122 V il: EL PAPEL DE LA AUTORIDAD

fenmenospersuasin, sugerencia y ordense hallan con frecuencia

presentes en una sola situacin. Aun en el caso de que pueda asegu
rarse un com portam iento por el ejercicio de la autoridad, el superior
prefiere con frecuencia, y quiz generalmente, servirse de la sugeren
cia o de la persuasin. A hora tratarem os de algunas razones de ello.
Pero se evitar la confusin si se recuerdacomo se ha sealado ya
que el simple hecho de que dos personas acepten los papeles de superior
y de subordinado no implica que todos, ni siquiera la mayor parte de
sus com portam ientos, sean m uestras del ejercicio de la autoridad.
Sin embargo, quiz no resulte tan clara la linea de demarcacin
entre sugerencia y m andato como podra dar a entender este estudio.
El trm ino convencimiento, empleado como criterio de distincin,
oculta ciertas sutilezas.
Un convencimiento, si se emplea la palabra en este sentido, es una
creencia en una premisa de hecho o de valor que tiene importancia
para una decisin determinada. La creencia en una proposicin fctica
puede deducirse de varias maneras, una de las cuales es la prueba.
Pero nosotros estamos convencidos de un gran nmero de cosas
que nunca nos han sido dem ostradas ni lgica ni empricamente. La
mayora de las personas de este pas estarn de acuerdo en que la
bomba atmica ha sido inventada, pero se veran apurados para demos
trarlo, ya sea por pura lgica, ya sea por la prueba de los sentidos. De
la misma m anera, son pocas las personas que antes de tom ar las m edi
cinas prescritas piden a sus mdicos una demostracin de las propie
dades curativas de la receta.
En otras palabras, el convencimiento nace con frecuencia de la
transmisin social de afirmaciones fcticas, incluso no existiendo una
prueba. As, un secretario que ha recibido de su jefe instrucciones
para investigar un asunto determ inado del procedimiento de la oficina
puede info rm ar: He examinado el problema y sugiero que obre usted
de esta m anera. La sugerencia puede ser aceptada sin que el jefe exa
mine su base de evidencia, simplemente por la fuerza de su confianza
en el secretario. Es evidente aqu la misma relajacin de las facultades
crticas que hemos dicho que era caracterstica de la relacin de auto
ridad.
Pueden, pues, las afirmaciones convencer sin probar, gradas al
status o situacin de las personas que las hace. Un individuo que no tie
ne un status reconocido, o qpe est considerado por sus asociados como
un experto con respecto a cierta clase de conocimientos, tendr mayor
dificultad en convencer a los que le escuchan de que una recomenda
cin suya es ms slida que quien posee las credenciales de pericia.
 LA AUTORIDAD 123

Las recomendaciones son juzgadas en parte por sus mritos, pero en

parte por los de las personas que las hacen. Esto es cierto, porque los
individuos que actan con arreglo a las recomendaciones carecen a
veces de la pericia necesaria para juzgarlas y porque el apremio del
tiempo les exige que acepten las recomendaciones de aquellas personas
en quienes conian. Esta es una razn im portante de la resistencia
que se experimenta normalmente en toda organizacin ante las suge
rencias que se hacen fuera de la lnea del deber o que se ofrecen por
lneas de comunicacin distintas de las normales.
No debe sacarse la consecuencia de que esta resistencia a las suge
rencias irregulares es por cmpleto una debilidad de la organizacin.
La especalizacin de las funciones decisorias y la asignacin de la
responsabilidad, para determinadas clases de pericia, a determinados
individuos, es una fuente importante de eficiencia organizativa que
debe ser equilibrada con la prdida potencial de ideas independientes
que produce.
Exponindonos a un posible abuso del trmino, em plearemos con
am plitud el de autoridad y abarcaremos bajo el mismo todas las
situaciones en que las sugerencias se aceptan sin una revisin o consi
deracin crtica. Si se acepta esta definicin, se seguir que m ientras A
es superior en un momento a B, este puede actuar como superior
de A en el momento prximo. Qu es entonces lo que se quiere decir
cuando se presenta a A como el superior de B?

La autoridad y la ltima palabra

En las situaciones que hemos expuesto, un subordinado acepta r
denes en ausencia de una eleccin determ inada propia. Pero un subor
dinado puede tambin aceptar rdenes en oposicin a una eleccin
determ inada propia. En tal caso, el elemento de autoridad en el modelo
de comportamiento es inequvoco. Cuando existe desacuerdo entre dos
personas y cuando este desacuerdo no se resuelve por la discusin,
la persuasin u otros medios de convencimiento, debe decidirse por
la autoridad de uno u otro de los participantes. Es este derecho a la
ltima palabra a lo que normalmente se alude cuando se habla de
lneas de autoridad" dentro de una organizacin adm inistrativa. Sin
embargo, suele hacerse resaltar, con demasiada frecuencia, el elemento
de desacuerdo en la obediencia, a expensas de los dems elementos de
la situacin. Se empleara demasiado estrechamente el trmino auto
ridad" si quedase restringido a tales casos de desacuerdo.
Una complicacin final debe ser agregada a la nocin de autoridad.
Si la autoridad se hiciera evidente por completo en la aceptacin de
124 V II: EL PAPEL DE LA AUTORIDAD

rdenes explcitas o en la solucin de desacuerdos, su presencia o ausen

cia dentro de cualquier relacin debera unirse a la presencia o ausencia
d e tales circunstancias tangibles. Pero es igualmente posible que la
obediencia anticipe esas rdenes. El subordinado puede preguntarse
a s mismo, y se espera que lo h ag a: Cmo deseara mi superior
qu e yo me condujese en estas circunstancias? La autoridad, en tales
circunstancias, se satisface con una posterior revisin de las acciones
com pletas, en vez de con una orden previa. Adems, cuanto ms obe
dien te sea el subordinado, menos tangible sern las pruebas de auto
ridad. Porque la autoridad .necesitar ser ejercida tnicamente para
cam biar una decisin incorrecta.
Este fenmeno ha sido sealado por F rie d ric h 5, que lo llama
regla de reaccionas anticipadas". Proporciona un ejemplo notable de
l a manera en que las expectativas y las anticipaciones gobiernan el
com portam iento hum ano y de las dificultades que resultan de ello para
e l anlisis de las instituciones humanas. La dificultad de determ inar las
relaciones de autoridad, debido a que opera la regla de las reacciones
anticipadas, es comn a todas las situaciones de poder. Un estudio,
p o r ejemplo, sobre la facultad de veto de un gobernante debe tomar
en consideracin qu proyectos de ley no llegaron a ser aprobados por
e l cuerpo legislativo a causa de la anticipacin del veto y qu proyectos
d e ley fueron aprobados por la misma ra z n 6.
Cualquier estudio de las relaciones de poder que se limite a los casos
e n que las sanciones fueron invocadas, pasa por alto el hecho esencial
d e la situacin. Para evitar esta falacia en este estudio, hemos definido
l a autoridad, no en trm inos de las sanciones del superior, sino en tr
m inos de los comportam ientos del subordinado:

Las sanciones de la autoridad

U na vez que hemos decidido, al menos provisionalmente, en qu
consiste la autoridad, debemos examinar las circunstancias que rodean
s u ejercicio. Por qu y hasta dnde aceptar un subordinado que las
decisiones de otro gobiernen su propia conducta?
La relacin superior-subordinado es uno de los muchos ejemplos

5C. J. F r i e d r i c h , op. cit., 1, 16. Vase la definicin, m uy interesante, de

B e n t h a m : U na t c ita expresin de voluntad es la que se declara por cuales
q u ie ra otros signos que las palabras; e n tre ellos no h a y ninguno tan eficaz
co m o los a cto s de castigo anejos, en ocasiones pasadas, a la no-realizacin
d e , a cto s de la m ism a clase q u e aquellos que son objeto d e la v o lu n ta d en
c u e s ti n . (A Fragment on Government, pig. 138.)
; , L e s lib L ip so n : The American G ovemor: From Figurehead to Executive
(C hicago: U niversity of C hicago Press, 1939), pgs. 210-12.
 LA AUTORIDAD 125

posibles de asum ir un papel que caracteriza a extensas reas de la

conducta hum ana. Quiz sea la costum bre la base ms im portante de
este asum ir papeles. Es decir, que una gran parte de la conducta no
exige mayor explicacin, sino que es la conducta que socialmente se
espera en las circunstancias que se dan. Sera necesario estudiar la
historia social de la sociedad de que se trate, para dar con las razones
de por qu una conducta determ inada es dictada por la costum bre7.
Las instituciones de una sociedad pueden ser m iradas como reglas
que especifican los papeles que determ inadas personas asumirn, en
ciertas circunstancias, en relacin una con otra. La extensin de los pa
peles posibles y de los com portam ientos posibles es tan amplia como
la capacidad del hombre para la invencin drm tica *.
Uno de los papeles determ inados socialmente en muchas socieda
des es el de empleado. El contenido particular del papelel grado
de obediencia que se esperavara con la situacin social. Por ejem
plo, el trabajador norteam ericano de hoy tiene probablemente una zona
m s reducida de aceptacin que la que tena su padre en relacin con
las instrucciones del empresario. Esto puede deberse, en parte, a su
, ms fuerte situacin contractual o, inversamente, a las sanciones ms
dbiles del empresario. Pero tambin existe, probablemente, un cambio
ms fundam ental en las actitudes sociales, en cuanto a lo que resulta
propio que un patrono mande hacer a un empleado. Este cambio
de actitud se refleja tambin en la legislacin social, que limita los
trm inos del contrato de empleo.
Existen tambin amplias diferencias, entre los distintos tipos de
empleados, en lo que esperan de las relaciones de autoridad, en sus
situaciones. Los profesionales y los obreros especializados son propen
sos a tener zonas relativam ente estrechas de aceptacin, especialmente
en las reas de sus competencias o habilidades profesionales.
N o intentarem os explicar aqu la gnesis de estas actitudes socia
les que establecen, en determ inadas situaciones, una expectativa de obe
diencia, ni su dependencia y relacin con otros grupos de actitudes
en la sociedad. Se ha especulado mucho acerca de que las actitudes
centrales de una sociedad deben reflejarse en la organizacin adminis
trativa, de manera que la administracin, dentro de una democracia,
sea, en cierto sentido, dem ocrtica, m ientras que la administracin,

TE ste es, n a tu ralm en te, u n problem a cen tral d e sociologa y de psicologa

social.
V ase una exposicin m s am plia de este problem a en The R e l a t i o n
B etw een E thics a n d P o litical Science, de C h a r n e r M . F e r r y : International
Journal of Ethics, 47:169-70, 172-74 (enero 1937).
126 v il: EL PAPEL d e l a a u t o r id a d

dentro de un sistema totalitario, sea au toritaria. Esta tesis ha sido

expuesta, pero no ha sido, en manera alguna, dem ostrada.
Existe cierto nm ero de otros factores ms especficos, que impul
san a la aceptacin de la autoridad en la organizacin. Podran lla
marse, en un sentido amplio, sanciones, aunque esta palabra se limita
generalmente a los estm ulos que actan por medio del castigo, en tanto
que algunos de los factores que enum eram os a continuacin estn cla
sificados ms adecuadam ente como recompensas.
1) Las prim eras que se advierten y quiz las ms im portantes son
las sanciones sociales. No solo impone la sociedad al individuo, en
ciertas situaciones sociales, expectativas de obediencia, sino que el
individuo que deja de aceptar su papel sentir, de una manera u otra,
la desaprobacin social de sus compaeros. En estas circunstancias, la
insubordinacin puede ser tan embarazosa como el presentarse en la
iglesia sin corbata.
Por otra parte, las sanciones sociales pueden contribuir a dism inuir
la efectividad de la autoridad en la medida en que los compaeros reci
ban una satisfaccin indirecta cuando un individuo habla claro al
jefe. En los estudios de H aw thorne se ha hecho resaltar m ucho el grado
en que las actitudes de aceptacin o resistencia del grupo condiciona
rn las reacciones del individuo ante la a u to rid a d 9.
2) Las diferencias psicolgicas entre los individuos pueden desem
pear un papel im portante al imponer tales relaciones. Aunque el es
tudio del liderazgo se encuentra en una etapa muy primitiva, existen
algunos indicios de que puedan existir determ inados tipos de perso
nalidad que guan y otros que siguen 10.
3) Los que estudian la adm inistracin han subrayado la finalidad,
considerndola una sancin de primera importancia. Como hemos sea
lado ya en el captulo VI, en las organizaciones voluntarias los esfuer
zos se aportan en gran parte porque quien los hace simpatiza con la
finalidad de la organizacin. Est dispuesto a obedecer las rdenes,
porque com prende qe la coordinacin que con ellos .se consigue es
til al logro de la finalidad conjunta ".
Para que la finalidad sea una sancin efectiva de autoridad, deben
cumplirse diversas condiciones. El subordinado debe tener confianza

. Vase, por ejem plo, F. J. R o e t h l i s b e r g e r y W. J. D i c k s o n : M anagem ent

and the W orker (C am bridge: H arvard U niversity Press, 1939).
10C h a r l e s E. M e r r i a m : Political P ow er (N ueva Y o rk : M cG raw -H ill Book
Co., 1934), pgs. 24-26, y H a r o l d D. L a s s w e l l : P sychopathology and Politics,
p ig s. 38-64, 78-152.
11 C. I. B a r n a r d : op. cit., pgs. 165-66, y L u t h e r G u l i c k : N otes on the
T heory of O rganization", en G ulick y U rw ick, eds., op. cit pgs. 37-38.
 LA AUTORIDAD 127

en que la orden se da para la consecucin de una finalidad con la que

l simpatiza. En segundo lugar, debe tener confianza en que la orden
resultar eficaz para el cumplimiento de esta finalidad. Esta confianza
debe basarse, no tanto en su propio conocimiento de la correccin de la
orden (en realidad, semejante aceptacin caera fuera de nuestra defi
nicin de la autoridad), como en su fe en la habilidad de quienes la
han dado, en su reconocimiento de que ellos poseen informes de que
l carece y en su seguridad de que sus esfuerzos y los de los compo-
eros de trabajo no conseguirn alcanzar el objetivo deseado sin alguna
coordinacin superior. Dentro de ciertos lmites, aceptar incluso las
rdenes que l sabe que son incorrectas, porque no desea discutir o
perturbar un sistema de autoridad que cree beneficoso, a la larga, para
sus finalidades.
4) O tras sanciones, jns formales, de nuestra sociedad se basan
en la relacin entre el empleo y la seguridad y status econmicos. La
obediencia puede resultar el precio para conservar un cargo, asegurarse
un salario ms elevado y otras ventajas. El que la mayora de las orga
nizaciones toleren grandes manifestaciones de insubordinacinespe
cialmente si no se traduce en' palabras , sin recurrir al despido, y el
que los miembros de muchas organizaciones no deseen ser ascendidos,
disminuye la importancia de estas sanciones como medios de lograr la
aceptacin de la autoridad en el trabajo diario de una organizacin.
5) La simple falta de voluntad o de inclinacin para aceptar la
responsabilidad puede constituir una razn principal de la aceptacin
de las decisiones de otros, especialmente en el caso de individuos no
muy afectados por influencias de la tercera y cuarta categoras. Si la
tarea que se les asigna no es indebidamente desagradable, muchos indi
viduos preferiran que se les indicase lo que deben hacer en vez de to
mar ellos mismos las decisiones. En realidad, esto es probablemente
caracterstico de la mayra de los individuos, cuando la decisin en
cuestin cae fuera del rea de su experiencia y de su competencia. Las
races psicolgicas de esta actitud son ms profundas que un simple
temor de las consecuencias que pueden producirse en el caso de una
decisin incorrecta y hay una gran variedad de esta caractrstica entre
los individuos.

Limites de la autoridad
La c a ra c te rs tic a m s s o r p re n d e n te del papel de " s u b o r d i n a d o es
qu e e s ta b lec e un re a d_cept-Hcin en el c o m p o r ta m ie n t o , d e n t r o de

u Hem os tom ado esta idea de a r n a r d lop. cit.. pgs. 168-6*>. que no des-
128 V I I : E L PA P EL D E LA AUTORIDAD

la cual est dispuesto a aceptar las decisiones que su superior ha tom a

d o por l. Su eleccin se encuentra, pues, determ inada por su superior,
siem pre dentro del rea de aceptacin, y nicam ente dentro de esa
rea rige la relacin de superior-subordinado. La aceptacin puede de
berse a cualquiera de las influencias examinadas en la seccin anterior
y puede tener lugar cuando el subordinado no se preocupa de la alter
nativa elegida, o cuando las sanciones son suficientemente fuertes para
inducirle a llevar a cabo una alternativa no deseada.
La m agnitud de dicha rea se halla influida por un gran nm ero de
circunstancias. U na organizacin voluntaria, con objetivos pobrem ente
definidos, tiene quiz el ms estrecho m bito de aceptacin u. Un ejr
cito , en el que son de extrem ada severidad tanto las sanciones como
la s costum bres, dispone del rea m s amplia de aceptacin 14.
Para m antener esta relacin, tiene ta n ta im portancia la moderacin
d el superior como la obediencia del subordinado. Los m odernos escri
to re s sobre adm inistracin han puesto de relieve la necesidad de esta
m oderacin, recom endando, siempre que sea posible, el empleo de me
dios de influencia que conduzcan al convencimiento, en vez de la auto
rid ad , la cual conduce con frecuencia solo a la sumisin.
Las limitaciones que corresponden a la autoridad poltica han sido
exam inadas por el profesor C harles E. M erriam 15. Los tericos de la
histo ria se han preguntado con frecuencia hasta qu punto gufan real
m ente los lideres. Q u am plitud tiene el rea de indiferencia, dentro
d e la cual un grupo continuar aceptando su jefatura? El lder o el
superior, en un sentido muy real, es simplemente un conductor de auto
b s, cuyos viajeros le abandonarn a menos que los lleve en la direc
cin en que desean ir. Le dejan solam ente un pequeo margen de dis-
crecionalidad en cuanto al camino que debe seguir.

LOS USOS DE LA AUTORIDAD

La autoridad ha sido descrita como una relacin que asegura el

com portam iento coordinado dentro de un grupo, subordinando las de
cisiones del individuo a las decisiones com unicadas de otros. As,

arrolla, sin embargo, con gran extensin la positiva importancia de lo que l

llam a la zona de indiferencia.
u Ibd., pg. 155.
14 La literatura m ilitar muestra una clara visin de la importancia del rea
d e aceptacin como elem ento fundam ental en la tctica. Vase la descripcin
grfica de la psicologa de la batalla del Cor. J. F . C. F u l l e r : op. d t pgi
n a s 140-41.
Vase el captulo "The Poverty of Power en su P olitical P ow er (pgi
n as 156-83).
 LO S U S O S DE LA AUTORIDAD 129

el ejercicio de la autoridad en un grupo hace posible un amplio grado

de separacin de los procesos decisorios, de su puesta en prctica real
o lo que pudiera llam arse especializacin vertical de la toma de de
cisiones.
Lo mismo que un timonel perm ite que sus decisiones de cada m o
m ento sean controladas por un rum bo trazado de antem ano sobre la
carta de nevegacin, el m iembro de una organizacin somete su com
portam iento al control de la parte de la organizacin que tom a las deci
siones. En el prim er caso, la coordinacin tiene lugar en el compor
tam iento de un solo individuo d u ran te un periodo de tiempo. En el
segundo caso, la coordinacin tiene lugar en el com portam iento de
cierto nm ero de individuos durante un perodo de tiem po breve o lar
go. El principio com prendido en ambos casos es el m ism o : la subor
dinacin de las decisiones especficas a las generales.
Es posible, desde luego, la especializacin vertical o especializacin
en la tom a de decisiones sin recurrir al empleo de la autoridad. Dentro
de una organizacin, una determ inada unidad puede tener un status
puram ente consultivo o asesor y, no obstante, tom ar decisiones que,
gracias a su recomendacin, se acepten en otro lugar de la organizacin.
Sin embargo, el organismo asesor est realm ente ejerciendo autoridad,
tal como hem os definido esta palabra, en la m edida en que sus recomen
daciones son aceptadas sin nuevo examen de sus m ritos, y sera difcil
citar ejemplos de organizacin, all donde existe una especializacin
efectiva del proceso decisorio, sin ejercitar por lo menos alguna auto
ridad para mantenerlo.
El amplio empleo de la autoridad como instrum ento para coordi
nar la actividad de grupo refleja los usos im portantes a que este instru
m ento puede ser aplicado. T res funciones de la autoridad son dignas
de consideracin especial:
1) Impone la responsabilidad del individuo ante aquellos que po
seen la au to rid ad :
2) Asegura la pericia en la tom a de decisiones:
3) Perm ite la coordinacin de la actividad.

Responsabilidad
Quienes han escrito sobre los aspectos poltico y legal de la auto
ridad han hecho resaltar que su funcin consiste en que impone al
individuo la conform idad a norm as establecidas por el grupo, o a
aquellos de sus miembros que ejercen.autoridad Las leyes promul-
C h a r l e s E. M e r x ia m : Political P ow er, p g . 16, e H istory o f th e Theory
of Sovereign ty Sirtce Rousseau (Nueva Y ork: Columbia University Press, 1900);
S IM O N * 9
130 V I I : E L P A P E L D E LA AUTORIDAD

gadas p'-r un cuerpo legislativo son aceptadas como autoritarias no solo

por la jerarqua adm inistrativa establecida por el Estado, sino por todas
las personas sujetas a su jurisdiccin. Cuando se da el caso de una
desobediencia, puede invocarse y aplicarse contra el miembro recalci
trante una complicada serie de sanciones. El ncleo central de muchas
de las ms im portantes instituciones sociales consiste en un sistema de
autoridad y en una serie de sanciones para imponerla. El Estado mismo
es el ejem plo prim ario; pero la ley de la propiedad, la Iglesia e in cu so
la familia estn com prendidas tam bin en esta c a teg o ra17.
Este aspecto de )a autoridad tiene tam bin considerable im portan
cia para nuestro propio estudio. N o podra pensarse en la idea de una
jerarqua adm inistrativa, dentro de un estado dem ocrtico, sin la
nocin correspondiente de un mecanismo por el que esta jerarqua sea
tomada en cuenta
La cuestin de la responsabilidad debe ser un problema central
en cualquier examen de la relacin entre los cuerpos adm inistrativo
y legislativo o en cualquier anlisis de la ley adm inistrativa.
Las sanciones desem pearn probablem ente un papel im portante en
el proceso, cuando se emplea la autoridad para im poner la responsabi
lidad; y esto explica la atencin que no nalm ente se presta, en los
estudios de la autoridad, al tema de las sanciones. Sin embargo, no
debe darse dem asiada im portancia a las sanciones, incluso a este res
pecto. La persona que acepta la autoridad de un cuerpo legislativo,
de un propietario o d e un padre, dentro de una determ inada situacin
institucional, se encuentra motivado probablem ente, ms que por el
miedo a las sanciones, por ideas ticas enseadas socialmente. Es decir,
el individuo de una determ inada sociedad cree que debe obedecer las
leyes adoptadas p o r las autoridades constituidas, y que debe reconocer

C. J. F r i e d r i c h : R esponsible Bureaucracy (Cambridge: Harvard University

Press, 1932), pgs. 20-24.
1TPara una interpretacin de la "propiedad en trminos de poder y deci
sin, vase J o h n R. C o m m o n s ; In stitu tional Econom ics (Nueva York: Mac
M illan C o 1934), pgs. 397-401; M o r r is R. C o h n : Lavo and th e Social
O rder (Nueva York: Harcourt, Brace and C o ., 1933), pgs. 44-45, y A l b e r t
K o c o u r e k : Jurel R elation s (Indianpolis: Bobbs-Merril C o ., 1927), pginas
">05-34.
u V ase la variedad de ideas sobre la forma que esta responsabilidad debe
ra tomar, ofrecida por J o h n M. G a u s : The Responsabilicy of Public Admi
nistration', e n The F rontiers o f P ublic A dm in istration , ed, Gaus, W hite and
Oimock (Chicago: U niversity of Chicago Press, 1936), pgs. 26-44; C. J . F r i e
d r i c h : R esponsible Bureaucracy; C . I . F r i e d r i c h : Public Policy and the N a -
ture or Administrarive Responsability, en Public Policy, 1940 (Cambridge:
Harvard University Press, 1940), pgs. 3-24; H e r m n F i n e r : A d m in is tr a tiv e
Responsibility in Democratic Governm ent, P ublic A dm in istration R eview .
1:335-50 (verano 1941).
 LO S U S O S DB LA AUTORIDAD 1>1

los derechos de propiedad. Explicar la totalidad del sistema de a u to

ridad y de responsabilidad recurriendo a las sanciones equivale a
simplificar con exceso la situacin.
Pericia
Funcin extrem adam ente im portante de la autoridad es asegurarse
decisiones de elevada condicin de racionalidad y eficacia. Se ha reco
nocido, durante mucho tiempo, que la especializacin es de im por
tancia fundamental para la eficiencia adm inistrativa y apenas es nece
sario repetir aqu los ejemplos corrientes que m uestran cmo la espe
cializacin es capaz de aum entar la productiv id ad w, E stas ventajas de
la especializacin son tan im portantes cuando ella afecta al proceso de
"decidir, como cuando afecta a los procesos de hacer
El alcalde de una pequea ciudad debe ser un sabelotodo: debe
tener las habilidades de un ingeniero, contable, ejecutivo, capataz, co
brador de facturas y mecnico. Es tambin un sabelotodo intelectual:
debe tom ar por s mismo casi todas las decisiones que guan sus acti
vidades y las.d e sus pocos subordinados durante el da de trabajo;
tiene que decidir cundo es preciso reparar una calle o construir un
alb a al; debe adelantarse a las necesidades de equipo y de personal,
com prar el equipo y contratar sus em pleados; debe decidir las norm as
a seguir y los servicios de sanidad.
En situacin muy diferente se encuentra el que dirige la organiza
cin gubernativa de una gran ciudad. Si su personal es bastante num e
roso, puede tener un ingeniero para que dirija las actividades de obras
pblicas y tome, en ese terreno, las decisiones tcnicas. Puede tener
uno o ms especi.'.'i. tas de personal y un agente de compras. Los capa
taces supervisarn realmente las cuadrillas de trabajadores. Todas las
decisiones que tome para la ciudad recibirn consideracin relativa
mente especializada y tcnica.
Para conseguir, dentro de una gran organizacin, las ventajas de
la habilidad especializada, se subdivide el trabajo de la misma hasta
donde sea posible, de manera que todos los procesos que requieran una
determ inada habilidad puedan ser realizados por personas que la po
sean. Igualmente, para conseguir las ventajas de la especializacin en
la tom a de decisiones, se establece la responsabilidad de estas, en lo po
sible, de tal manera que las que exijan un conocimiento o habilidad
especiales recaigan sobre individuos que las posean. Esto entraa una
subdivisin de las decisiones que gobiernan la organizacin en nume-

19 L. G u l i c k : "Notes on the. Theory f Organization", en Gulick y Urwich,

op. cit., pgs. 3-4.
132 V i l : E L PA P EL D E LA AUTORIDAD

rosas decisiones integrantes y una restriccin de las actividades de

cada miem bro de la organizacin a m uy pocas de esas componentes.
Un recurso fundam ental para asegurar la pericia en las decisiones
de la organizacin consiste en situar al especialista en una posicin
estratgica d entro de la jerarqua formal de autoridad; es decir, en
una posicin en que sus decisiones sern aceptadas, como prem isas
decisorias, p o r los dem s m iem bros de la organizacin. Esta es la ven
taja principal de la organizacin por proceso . Es fcil, cuando todas
las actividades con las que guardan relacin las decisiones de ingenie
ra se hallan organizadas en un solo departam ento, situar la funcin de
la decisin de m anera que se asegure la com petencia tcnica nece
saria .
Sin embargo, en ta n to que la com unicacin de las decisiones est
restringida a la jerarqua formal de la autoridad, no es posible conse
guir las diversas clases de ayuda tcnica que se necesitan con frecuen
cia para una sola decisin. P or ejemplo, un departam ento escolar pe
queo puede carecer de las facilidades tcnicas mdicas necesarias para
tom ar decisiones con respecto a sus servicios de sanidad escolar o el
consejo necesario relacionado con la ingeniera para el m antenim iento
del local de la escuela.
Es preciso, pues, ir m s all de la estru ctu ra formal de la autori
dad para conseguir todas las ventajas de la especializacin en la tom a
de decisiones. La autoridad de las ideas debe ganar im portancia en
la Organizacin, coordinadam ente con la autoridad de las sanciones
El nfasis se h a puesto hasta ahora en este estudio, en el conoci
m iento tcnico necesario para las decisiones. La pericia puede aplicarse,
de la m ism a m anera, a los dem s tipos d e informacin. Los m odernos
departam entos de Polica en las grandes ciudades tienen despachos cen
trales que reciben informacin, ya sea por telfono, ya por otros medios,
de los incidentes que requieren su atencin, y asignan, por radio, poli
cas que investiguen estos incidentes. La im portancia que los despachos
tienen en el proceso de decisin (en este caso, la asignacin de policas)
estriba en su situacin estratgica con respecto a la informacin que
llega. Agrguese que la estructura formal de la autoridad puede desem
pear tan solo una parte pequea en este proceso y que, excepto en
los casos de desacuerdo, puede no ser tom ada en cuenta por las lneas
de comunicacin.
El superior disfruta ordinariam ente, d entro de la jerarqua de la
organizacin y en virtud d su posicin, de la misma ventaja de infor-
F r e d e r i c k W . T a y l o r : The Principles of Scien tific M anagem ent ( N u e v a
Y o rk : H a rp er a n d Bross., 1911), p ig s. 99-113.
 LO S U SO S D E LA AUTORIDAD 133

macin sobre su subordinado. La medida en que esta ventaja sea real

y la medida en que sea ficticia, puede depender en gran parte del diseo
de las lineas d e comunicacin dentro de la organizacin. El superior que
posea tales ventajas de informacin tendr menos ocasin de invocar
las sanciones formales de autoridad que el superior cuyos subordinados
se encuentran en m ejor situacin que l para tom ar la decisin, desde
el punto de vista informativo.

Coordinacin
Hemos tratad o con cierta extensin, en las anteriores secciones de
este captulo, la tercera funcin de la a u to rid a d : el conseguir la coordi
nacin. Es preciso distinguir claramente la coordinacin de la pericia.
La pericia implica la adopcin de una buena decisin. La coordinacin
est encaminada a que todos los miembros del grupo adopten la misma
decisin o, m s precisamente, decisiones coherentes, com binadas para
conseguir la finalidad establecida.
Supongamos que diez personas deciden cooperar en la construccin
de una lancha. Si cada una de ellas tiene su proyecto, pero no se m o
lestan en comunicrselos, es dudoso que la embarcacin que salga
resulte muy prctica. Obtendran probablem ente un xito mayor si
adoptasen uno, aunque solo fuese mediocre, y lo siguieran todos.
En la prim era parte de la campaa de W aterloo, el ejrcito de N a
polen se hallaba dividido en dos. El ala derecha, m andada por el
emperador en persona, se enfrentaba con .Blcher en Ligny; el ala
izquierda, m andada por el m ariscal Ney, se enfrentaba con W ellington
en Quatre Bras. Lo mismo Ney que el em perador se prepararon para
el ataque, y ambos haban dispuesto excelentes planes para sus opera
ciones .respectivas. Pr desgracia, ambos planes contaban con el empleo
del cuerpo de Erlon para descargar el golpe final contra el flanco del
enemigo. Como no se haban comunicado estos proyectos y como las
rdenes en el da de la batalla no fueron claras, el cuerpo de Erlon se
pas el da avanzando y retrocediendo entre los dos campos, sin entrar
en accin en ninguno de los dos. Unos planes tcticos algo menos b ri
llantes, coordinados, habran conseguido un xito mayor.
Es posible centralizar las funciones de decidir, m ediante el ejerci
cio de la autoridad, de manera que un plan general de operaciones dirija
las actividades de todos los miembros de la organizacin. Adems, esta
manera de proceder es anloga a la de un individuo que planea sus
propias actividades sobre un extenso perodo de tiempo.
La coordinacin puede ejercerse lo mismo en un sentido de proce
dim iento que' en un sentido sustantivo. Llamamos coordinacin de
134 V i l : EL PA PEL DE LA AUTORIDAD

procedim iento a la especificacin de la organizacin misma, es decir, a

la descripcin generalizada de los com portam ientos y relaciones de los
m iembros de la organizacin. La coordinacin de procedim iento esta
blece las lneas de la autoridad y traza la esfera de actividad y de auto
ridad d e cada uno de los miembros de la organizacin.
A la coordinacin sustantiva pertenece el contenido de las activida
des de la organizacin. U n organigrama, de una fbrica de automviles,
es un aspecto de la coordinacin de procedim iento, en tanto que los
fotocalcos para el bloque del m otor del coche que se est construyendo
son un aspecto de la coordinacin sustantiva.

UNIDAD DE MANDO
I
En el captulo II hicimos algunas observaciones sobre la insuficien
cia de la doctrina de la unidad de m ando tal como se expone corrien
temente. Se apunt all que la unidad de m ando, en un sentido trivial,
se realiza siempre, porque si se pide a un subordinado que base una
decisin en dos prem isas que estn en pugna, aceptar evidentemente
una sola de ellas y se despreocupar de la otra. De aqu que no pueda
ser esto todo lo que se quiere decir cuando se aconseja la unidad de
mando.
Se explic tam bin, en el captulo II, que se entiende normalmente
por unidad de mando el hecho de que cualquier individuo de una orga
nizacin adm inistrativa'acepte la autoridad de una sola persona de la
organizacin. Hicimos la crtica de la validez de este principio como
parte de un sano procedim iento de organizacin, basndonos en que no
da ninguna razn del porqu un individuo no puede aceptar determ ina
das prem isas de decisin de un superior y otras premisas, que no estn
en pugna, de otro. Puede aceptar, por ejemplo, la autoridad de un supe
rior ejecutivo al determ inar el programa de su seccin y la autoridad
del departam ento de contabilidad sobre qu registros financieros lle
var. O, para usar el ejemplo del capataz funcional de Taylor, puede
aceptar las instrucciones de un capataz en cuanto a la velocidad de su
torno y las de otro con respecto al debido m antenim iento del mismo.
Quiz se comprenda mejor la finalidad que se busca con la unidad
de m ando si se examinan los resultados que se supone traer tal uni
dad. N o es de desear, desde luego, para la organizacin, que el su
bordinado que recibe rdenes en pugna, relacionadas con la misma
premisa de decisiones, sea castigado por no cumplir ambas rdenes o
colocado en una situacin en que pueda cumplir la orden que prefiere.
En el prim er caso, el subordinado quedar desmoralizado por la impo
 u n id a d d Ma n d o 135

sible situacin en que se ve colocado; en el segundo caso, conservar

su discrecionalidad prim itiva y no quedar sujeto a ninguna autoridad
verdadera. Adems, el superior no podr hacerse responsable de los
resultados, a menos que pueda hacer responsable al subordinado por
llevar a cabo las instrucciones. No se trata de que estas dificultades
sean reales y fundam entales; la cuestin es si la unidad de m ando es
la solucin nica o la mejor.
Por el contrario, parece que hay por lo menos cuatro mtodos de
uso comn para impedir o resolver los conflictos de a u to rid a d :
1. La unidad de m ando en el sentido tradicional: cada individuo
recibe rdenes de un superior y solo de uno.
2. La unidad de mando en el sentido ms estricto, que hem os
definido en el captulo I I : un individuo puede recibir rdenes de varios
superiores, pero, en caso de conflicto, existe uno y solo uno al que se
supone que ha de obedecer.
3. La divisin de au to rid a d : se seala a cada unidad de la orga
nizacin un rea especfica sobre la que tiene autoridad exclusiva, y
estn sujetas a esa autoridad las prem isas de decisin de todo individuo
que quede dentro de dicha rea.
4. Un sistema de categoras: un individuo queda sujeto a la auto
ridad de todos los individuos de cierto rango. Si recibe rdenes contra
dictorias, sigue la ltim a recibida, pero queda obligado a llamar la
atencin a la persona que da la orden acerca del conflicto. Las rela
ciones de autoridad entre los oficiales y sus hombres, tanto en el Ejr
cito como en la M arina, siguen este procedimiento general.
Estos procedimientos, en particular el segundo, tercero y cuarto,
no se excluyen m utuam ente por fuerza y pueden emplearse combinada
mente en una organizacin nica.

La jerarqua de la autoridad
Disponer los miembros de la organizacin en una jerarqua o pir
mide de mando proporciona la base para el primero o el segundo m
todo de evitar los conflictos desautoridad. El adherirse de una m anera
coherente a tal disposicin evita el que se den rdenes contradictorias
por diferentes supervisiones a un subordinado o, si ocurre que dos indi
viduos situados en el mismo nivel de la pirmide trabajan con finalida
des contradictorias, term ina entre ellos el conflicto sometindolo a la
decisin de un superior comn en la jerarqua. Por consiguiente, la
jerarqua administrativa proporciona un procedimiento determinado
que resuelve quien tiene que decidir.
En la prctica, la jerarqua de la autoridad representa habitual
 136 V i l : E L PA PEL DE LA AUTORIDAD

m ente una transaccin entre las dos teoras de unidad de mando que
hemos expuesto; es decir, las lneas de autoridad en la jerarqua pro
porcionan los conductos normales (aunque casi nunca los exclusivos)
paca la transm isin de m andatos y de rdenes, y cuando ocurre una
superposicin de rdenes se acude a la jerarqua para resolver el con
flicto.

D ivisin de autoridad
Pudiera describirse la jerarqua de la autoridad como una divisin
d e esta de acuerdo con las personas; se asigna a cada individuo auto
ridad (autoridad exclusiva, si se sigue la prim era teora) sobre un grupo
especfico de subordinados. Es igualmente posible dividir la autori
dad de acuerdo con la m ateria de la mism a; se otorga a cada indi
viduo autoridad sobre un aspecto especfico del trabajo de la orga
nizacin. A esto se le llama con frecuencia, en la literatura, asignacin
funcional de la autoridad.
La autoridad en virtud de la m ateria se asigna mediante la publica
cin de com unicaciones autoritariasinstrucciones, manuales de debe
res, etc.que trazan el rea dentro de la cual cada miembro del grupo
h a de confiar sus actividades y d en tro de la cual las decisiones de
cada miem bro han de tener un carcter autoritario en el grupo. En
lugar de decidir, en cada caso particular de conflicto, qu decisiones
han de ser obedecidas y qu decisiones no han de serlo, se establece
d e antem ano una regla general, otorgando a cada miembro del grupo
cierta esfera de decisin de la cual h a de tener autoridad.
Si se realizase el trabajo de los miembros del grupo en aislamiento
m utuo, no habra necesidad de una divisin de autoridad ms all
del establecim iento de la jerarqua. Sin embargo, normalmente, la m a
n era en que cada miembro del grupo realiza su trabajo afecta muy de
cerca al trabajo de todos los dems miembros. La lentitud de un hom
b re en una cadena de m ontaje puede quebrantar toda la cadena. El
retraso de un agente de compras puede afectar a todo un equipo de
construccin. U n sujetapapeles colocado en el escritorio de un jefe de
revisin puede retener la correspondencia.
Aun cuando haya una jerarqua de autoridad, suele ser necesario
dividir tam bin la organizacin por lneas funcionales o por m ate
rias. Hay dos criterios para apreciar el xito de una asignacin de
a u to rid ad : 1) la medida en que ayuda o perturba el trabajo del grupo;
2) la m edida en que minimiza las disputas jurisdiccionales. Los dos
criterios no coinciden necesariamente. Por ejemplo, una divisin de
la autoridad en una fbrica de automviles, sobre la base del lugar
 UNIDAD DE MANDO 137

de residencia del comprador de cada coche, sera probablem ente un

voca, pero no facilitara el proceso de fabricacin. Para que tenga
xito, la divisin de la autoridad debe adaptarse a la divisin del tra
bajo, es decir, a la tecnologa del proceso de trabajo.
Surgirn casos en que la jurisdiccin sea dudosa, incluso en las
mejores condiciones. Esto resulta especialmente probable cuando dos
porciones de la organizacin estn organizadas sobre distintos princi
pios: el ejecutivo y el auxiliar, el funcional y el geogrfico. En tales
casos, reaparece la necesidad de un proceso de apelacin para resolver
el conflicto. Puede emplearse con este objeto la jerarqua de la autori
dad o utilizar rganos especiales de apelacin.
Sin embargo, all donde existe una divisin formal de autoridad
por materias se soluciona la controversia sobre una base algo distinta
de la utilizada en una jerarqua sencilla, en la que se acude a un supe
rior comn, aun cuando el proceso puede ser el mismo. Cuando no
existe divisin de autoridad, cada controversia es sometida al superior
y decidida de acuerdo con sus mritos. Donde existe divisin de auto
ridad, el problema a decidir no es tanto la cuestin especficamente
debatida como la cuestin de jurisdiccin.
En este ltimo proceso, que podra llamarse de adjudicacin, el
superior no debe preocuparse tanto del contenido de la decisin o de
su oportunidad como de su legalidad, es decir, de la competencia
del que ha de decidir, de acuerdo con la estructura formal organizativa.
Sin esta divisin de la autoridad, el superior se preocupara sobre
todo de los m ritos del caso especfico.
Por ejemplo, pudiera haber un desacuerdo entre un agente de com
pras y un funcionario ejecutivo en cuanto a la especificacin de artculos
de escritorio. El funcionario ejecutivo podra desear cierta marca y cier
ta calidad; el agente de compras quiz insistiera en entregarle otras. Si
fuese simplemente una cuestin de jerarqua de autoridad, el superior
comn de estos dos hom bres tendra que enfrentarse con la cuestin
de qu tipo de papel era ms deseable para el uso que se le piensa dar.
En una organizacin con asignaciones formales de autoridad no
sera sometida la cuestin al superior de esta forma. En lugar de eso,
cada subordinado exigira que las decisiones relativas a la calidad del
papel quedasen d entro de su esfera de autoridad. En vez de decidir
qu papel era el mejor, el superior se vera forzado a decidir qu funcio
nario decidira qu papel era el mejor. Se enfrentara con una cuestin-
de administracin y no con una cuestin de tecnologa.
Claro est que en la prctica sera raro que el problema se decidiese
sobre una base tan clara. Por regla general, el superior administrativo
138 v il: E L PA P EL D E LA AUTORIDAD

se preocupar tanto de las cuestiones de autoridad como de los mri

tos del caso. Las consideraciones de oportunidad influyen ms en l
cuando las lneas jurisdiccionales son vagas que cuando resulta clara
la atribucin de la autoridad. Por otro lado, para m antener las lneas
de autoridad y la divisin del trabajo en su organizacin, debe apoyar
con frecuencia una determ inada decisin ms porque cae dentro de
la esfera de autoridad del que ha de decidir que porque se trate de
la decisin correcta.
Incluso con estas limitaciones, el ejemplo que acabamos de dar
constituye un grave exceso de simplificacin del problema real, porque
nicamente considera el m antenim iento de la relacin de autoridad.
En la prctica, cuando se lleva a un superior un conflicto de autoridad,
debe tomarse en consideracin: 1) el efecto que tendr la decisin
sobre las lneas de a u to rid a d ; 2) el efecto qu tendr sobre las normas
de la organizacin; 3) la informacin que a l le proporciona el con*
fiicto con respecto a la solidez y competencia de sus subordinados. El
prim er punto lo hemos tratado ya.
Con respecto al segundo, es probablem ente cierto que el superior
se sentir ms inclinado a considerar los mritos de la controversia
que a decidirla sobre terrenos jurisdiccionales, si se trata de una cues
tin im portante de poltica de la organizacin. En realidad, los conflic
tos jurisdiccionales son un medio im portante para llevar hasta el supe
rior adm inistrativo im portantes problemas de poltica, evitando que se
decidan en los niveles inferiores sin su conocimiento. De igual manera
(esto se relaciona con el tercer punto), son un medio de informacin so
bre las caractersticas y puntos de vista de sus subordinados. Especial
m ente cuando las norm as de la organizacin estn en sus etapas forma-
tivas, pueden representar im portantes ventajas para el superior
adm inistrativo, en el caso de una asignacin algo indefinida de autori
dad que perm itiera surgir esos conflictos. Desde luego, los altos adm i
nistrativos emplean con tanta frecuencia la tcnica de "jugar el uno
contra el otro que no es posible descartarla casualmente como mala
administracin.
Si el adm inistrativo se sirve de esta tcnica para m antener el control
sobre las decisiones de sus subordinados se enfrentar con la delicada
tarea de impedir que se disuelvan por completo las lneas organizativa
y jurisdiccional y que las diferencias entre subordinados que l decide
degeneren en peleas personales o en enemistades entre las sub-unidades
de la organizacin por causa del poder y la influencia. El evitar el
empleo de tales m todos puede llevar a una abdicacin virtual, con
independencia de estos peligros.
 UNIDAD DE MANDO 139

Categora
La categora como base para las relaciones de autoridad se emplea
siempre en conexin con una jerarqua de autoridad. En las organiza
ciones militares y en algunas otras es absolutamente necesario propor
cionar una continuidad de autoridad y una certitum be de las relacio
nes de autoridad en todo momento. Esto se cumple por el sistema de
las categoras. Cuando una emergencia, la muerte o la ausencia de un
oficial, rompe el modelo organizativo normal se recurre a las catego
ras para restablecer el sistema de autoridad.
Este recurso crea tambin complejidades administrativas. Un fun
cionario al que se le haya confiado una misin puede recibir de otro
funcionario instrucciones contradictorias. La nica defensa existente es
la moderacin de cada funcionario y su conocimiento de que tendr que
dar cuenta de la ruptura de la organizacin adm inistrativa por el abuso
de su autoridad.

La aplicacin de sanciones
No est de ms que repitamos aqu que la autoridad, tal como el
trmino ha sido empleado en este volumen, se refiere a la aceptacin
por el subordinado de las decisiones del superior y no al poder de este
para aplicar sanciones en caso de incumplimiento de aquellas. En la
moyora de las organizaciones actuales el superior inmediato de un
empleado no dispone de un poder no reglado para adm itir empleados y
para despedidlos, aunque, con independencia de que exista o no un es
quema formal para apreciar sus servicios, la estimacin de ese superior
en relacin con ellos ser probablemente un factor primordial para de
terminar sus probabilidades do ascenso, do aumentos de sueldo y otras
cosas por el estilo.
A medida que el poder del inmediato superior para imponer san
ciones se ve limitado, este debe confiar ms y ms en otros alicientes
ms positivos para reforzar su autoridad. Por otra parte, quienes tie
nen el poder de aplicar sanciones reforzarn o debilitarn, mediante
el empleo de ese poder, las lneas de autoridad que han sido estableci
das. La incapacidad de castigar directam ente o recurriendo a sus
superiores, a un subordinado desleal, destruir rpidamente la autori
dad de cualquier individuo en la jerarqua administrativa.
Por estas razones, cuando el poder de imponer la disciplina des
cansa en el superior inmediato, el sistema de autoridad de la organi
zacin tomar generalmente y retendr una estructura jerrquica bas
tante definida. Todos los individuos sabrn quin es el jefe. En
140 V I I:. E L PA P EL DE LA AUTORIDAD

stas condiciones, puede suponerse que aquellos individuos que ejercen,

d e acuerdo con el plan de organizacin, la autoridad funcional por
zonas, sin poderes disciplinarios, adoptarn un papel ms bien de con
sejeros que de autoridades.
Debe tenerse en cuenta que, prescindiendo de si el poder de aplicar
sanciones est distribuido a lo largo de la jerarqua adm inistrativa o
se concentra en los niveles ms altos de esa jerarqua, la unidad de
m ando ser observada generalm ente en la m edida en que un individuo
d ad o no est som etido a sanciones de dos fuentes independientes. Este
e s un concepto de la unidad de m ando distinto y ms estrecho que
los dos expuestos previam ente, porque se refiere no al derecho de dar
rdenes, sino al poder de imponer sanciones por incumplimiento de
lias.

Com entarios finales

Este volumen es ms una obra de descripcin que de prescripcin.
N o realizaremos ninguna tentativa para establecer principios definidos
en cuanto al uso apropiado de estos diversos mecanismos de asignacin
d e au to rid a d ; pero podem os presentar algunos com entarios a ttulo de
ensayo. V irtualm ente, no hay organizacin que trate de funcionar sin
alguna clase de jerarqua de autoridad. Algunas organizaciones operan
partiendo de la teora de que esta jerarqua marca los nicos canales de
au to rid ad ; otras arrancan de la teora de que hay que acudir a ella
nicam ente en los casos de conflictos de autoridad. Cualquiera que
sea la teora, la prctica representa casi siempre una transaccin entre
stas dos.
La autoridad, en casi todas las organizaciones, est dividida por
materias, y esta distribucin por m aterias entrar a veces en conflicto
con la distribucin jerrquica. En tales casos, se emplea la jerarqua
com o m ecanism os para resolver conflictos jurisdiccionales. E stos con
flictos proporcionan al superior adm inistrativo una fuente im portante
de informacin sobre lo que ocurre en los niveles inferiores, por lo que
n o se sentir inclinado a eliminarlos com pletam ente por medio de una
asignacin impermeable de autoridad, aunque pudiese hacerlo. La dis
tribucin del poder de aplicar sanciones y el uso del mismo ejercern
tina considerable influencia sobre el rigor de las lneas de autoridad y
sobre la im portancia relativa de la autoridad jerrquica y por materias.
La jerarqua y la autoridad por zonas necesitarn, en algunas orga
nizaciones, ser com plem entadas por un sistem a de categoras, a fin
d e evitar las rup tu ras en la continuidad del mando.
 ORGANIZACION FORMAL Y NO FORMAL 141

ORGANIZACION FORMAL Y NO FORMAL

Hemos expuesto ya la m anera en que se emplea la autoridad para

m antener ooordinada la organizacin. La coordinacin de procedimien
to la especificacin de las lneas de autoridad y las esferas de actividad
y de autoridad de cada m iembro de la organizacincrea una organi
zacin formal, una serie de relaciones abstractas, ms o menos perma*
nentes, que rigen el com portam iento de cada participante. Se ver que
la autoridad entra de dos m aneras en la organizacin form al: en pri
mer lugar, la autoridad de los individuos que ejercen control sobre el
grupo se emplea para establecer e im poner el esquema de la organiza
cin form al; en segundo lugar, el esquema mismo de la organizacin
formal seala las lneas de autoridad y la divisin del trabajo que se
seguir para llevar a cabo el de la organizacin.
Ejem plo: las leyes del Congreso pueden establecer un departam ento
de Agricultura, especificar la organizacin general del departam ento y
las responsabilidades del organismo. El secretario de Agricultura, con
la autoridad derivada de este plan organizativo formal, puede crear
ua estructura formal dentro del departam ento, dividiendo el trabajo y
delegando a su vez autoridad.
El esquema de organizacin formal, adems de asignar zonas de
actividad y de establecer relaciones de autoridad, puede establecer pro
cedimientos y lneas de comunicacin. El texto de los reglamentos deter
m inar quin puede dar empleo y quin puede despedir a quin; quin
dar rdenes y a q u in ; quin es el responsable de determ inados tra
bajos; qu firm a deber llevar un tipo determ inado de decisiones, et
ctera. Estas relaciones pueden ser descritas, en su mayor parte, de
una m anera bastante abstracta, sin hacer referencia al contenido con
creto del trabajo de la organizacin.
El esquema formal de organizacin se diferenciar siempre de esta,
tal como funciona realm ente, en varios aspectos im portantes. En primer
lugar, habr en l m uchas om isiones; la organizacin real m ostrar
m uchas relaciones interpersonales que en el esquem a formal no estn
especificadas en ninguna parte. El subdirector que tiene a su cargo .las
ventas juega con frecuencia al golf con el controlador y, en tales oca
siones, suelen tra ta r de los problemas del negocio. En segundo lugar,
las relaciones interpersonales dentro de la organizacin, tal como esta
funciona, pueden encontrarse en contradiccin real con las especifica
ciones. El obrero encargado del torno puede negarse a aceptar las ins
trucciones de su capataz en lo que se refiere a la velocidad con que
142 V I I: E L P A P EL DE LA AUTORIDAD

debe funcionar su m quina en un trabajo concreto. 1 esquem a de la

organizacin puede disponer que el departam ento A sea informado
de ciertas decisiones tom adas por el departam ento B y no hacerse as.
El trm ino organizacin no form al se refiere a las relaciones in ter
personales dentro de la organizacin que afectan a las decisiones de la
misma, pero que, o bien estn om itidas en el esquema formal, o no son
coherentes con l. Sera probablem ente justo afirm ar que ninguna orga
nizacin formal funcionar eficazm ente sin estar acom paada de una
organizacin no formal. T oda organizacin nueva debe pasar por su
"etapa de adaptacin inicial antes de funcionar con su avidad; y cada
nuevo miem bro de una organizacin debe establecer relaciones no for
males con sus colegas antes de llegar a ser una parte significativa
de ella.
A unque fuese deseable, no podra ser especificada la estructura
formal con tal detalle que elim inara la necesidad de un complemento
no formal. P or otro lado, la estructura formal no realiza ninguna fun
cin, a menos que lim ite realm ente las relaciones no formales que pue
den,desarrollarse dentro de ella. Particularm ente, es una funcin im
portante de la organizacin formal im pedir el desarrollo de cierta polti
ca dentro de la organizacinla lucha por influencia y la autriadd
h a sta un punto en que pudiera ser perjudicial para el funcionam iento
de la organizacin; y o tra funcin tiene, a d em s: la de descubrir y
elim inar la innecesaria duplicacin y superposicin en el trabajo de las
partes de la organizacin. Quiz sea una funcin m s positiva de la
estructura formal, en relacin con la no formal, estim ular el desarrollo
de la ltim a, siguiendo lneas constructivas. En una p a la b ra : una asig
nacin apropiada de obligaciones y el m antenim iento de adecuados
canales de comunicacin, pueden aliviar la necesidad del crecim iento
de canales n o formales y estim ular, dentro de la estructura no formal, la
colaboracin m ixta y las actitudes de cooperacin.

LA PSICOLOGIA Y LA TEORIA DE LA AUTORIDAD

Es im portante hacer observar que las proposiciones acerca del com

portam iento hum ano, hasta donde este es racional, 1 0 implican ordi
nariam ente proposiciones acerca de la psicologa de la persona que est
actuando. Perm tasenos explicar esta afirmacin bastante paradjica.
Dada una situacin y dado un sistem a de valores, solo existe un curso
de accin que un individuo puede seguir racionalm ente. Ese urso es
el que, en las circunstancias dadas, maximiza la consecucin del valor.
De aqu que solo sean necesarias proposiciones psicolgicas, distintas
 LA PSICO LO GIA Y LA TEORIA D E LA AUTORIDAD 143

de las descripciones de un sistema de valores del individuo, para expli

car por qu su com portam iento se aparta de la norm a de la raciona
lidad en un caso dado.
De igual manera, las proposiciones acerca del com portam iento de
los miembros de una organizacin, en la medida en que ese com porta
m iento se gobierna por el sistem a de autoridad de la misma, no entraan
norm alm ente proposiciones acerca de la psicologa de la persona que
est actuando. Es decir, que su psicologa nada tiene que ver con su
com portam iento, en cuanto que obedece las decisiones de otra persona.
Por esta razn, las proposiciones psicolgicas tienen im portancia p a ra
determ inar el rea dentro de la cual se respetar la autoridad, pero
carecen de sentido para determ inar cul ser el com portam iento dentro
de esa rea.
Debera agregarse, desde luego, que es m uy ditlcil, en muchos casos,
para el superior, controlar la interpretacin y la aplicacin que el s u
bordinado da a sus rdenes y, en la m edida en que esto es verdad, la s
actitudes del ltim o tienen im portancia m uy considerable. D ejando
aparte una insubordinacin real, es posible cumplir una orden con in te
ligencia o sin ella, pronta o lentam ente, con entusiasmo o a regaadien
tes. La afirmacin del prrafo anterior podra volver a hacerse con
mayor cautela: las proposiciones psicolgicas son im portantes para
determ inar el rea dentro de la cual se respetar la autoridad y el grad o
en que se llevar a efecto realm ente la intencin de quien dio la orden,
pero carecen de significado para determ inar cules sern los com porta
m ientos del subordinado, en la medida en que este acepte realmente su
autoridad.
Examinemos, como ejemplo, la literatura sobre psicologa m ilitar.
E sta literatu ra tiene solo un problem a cen tral: cmo ampliar el rea
dentro de la cual el soldado obedecer a sus superiores cuando se
enfrente con los peligros de una batalla y con las penalidades de la
vida de campaa M.
Si la obediencia de los soldados fuese perfecta, las operaciones m ili
tares quedaran lim itadas nicam ente por la resistencia fisiolgica d e
aquellos, por su resistencia en las m archas y por su vulnerabilidad an te
las balas. U nicam ente podra fracasar una unidad, en un ataque, con
el exterminio fsico de sus miembros por el enemigo y los nicos d ato s
necesarios, para plantear operaciones, seran el informe estadstico
sobre los efectos del fuego en distintas condiciones n.

Cor. J. F . C. F u l l e r , op. cit., pgs. 140-41; A r d a n t d u Picp: E tu des

iu r le com bat (Pars: H achette et C i., 1880), pgs. 7-8 y passim.
** Esto result, evidentem ente, muy prximo a la verdad con los soldados
144 V il : E L P A P EL D E LA AUTORIDAD

Sin embargo, en la realidad, antes que una unidad sea exterm i

n ad a , llegar, norm alm ente, a un p u n to en el que sus m iem bros se nega
r n a obedecer. Se negarn a avanzar cuando reciban esa orden o se
en treg arn al enemigo. Los autnticos factores que lim itan un ataque
so n , pues, los factores psicolgicos que determ inan el m om ento en que
lo s soldados se negarn a seguir obedeciendo a los m andos. Claro est
q u e , detrs de la desobediencia o de la rendicin, se ocultar el miedo
a l exterm inio; pero la suma real de destruccin necesaria antes que
falle la m oral vara dentro d e am plios lmites, de acuerdo con las cir
cunstancias s .
La psicologa entra, pues, en la adm inistracin, como una condi
ci n , lo mismo que pueden en trar en ella los factores fisiolgicos, fsi
c o s u o tro s del m edio am biente. Es una parte de la tecnologa de la
adm inistracin, m s bien que una p arte de la teora adm inistrativa
m ism a.

SU M A R IO

E l com portam iento del grupo organizado ha sido estudiado, en este

captulo, con el propsito de aislar algunas de sus ms destacadas carac
tersticas. U n individuo acta como m iem bro de un grupo cuando aplica
la m ism a escala general de valores a sus elecciones que lo s dem s miem
b ro s del grupo y cuando sus expectativas del com portam iento de los
dem s miem bros influyen en sus propias decisiones.
P ara asegurar la coordinacin se adoptan procedim ientos concretos
e n todas las variedades del com portam iento de grupo, salvo en las ms
sencillas. U n procedim iento resulta coordinado cuando adapta el com
p o rtam ien to de cada individuo a un plan del grupo. En todos los casos,
la coordinacin requiere la com unicacin de por lo menos, determ i
n a d o nm ero de elementos de la situacin del grupo a los miembros
d e este.
C uando la coordinacin va m s all de la simple com unicacin;
cu an d o influye deliberadam ente en el com portam iento de los miembros
d e l grupo en determ inadas direcciones deseadas, implica generalmente
c ie rta m edida d autoridad. Se ejerce autoridad sobre un individuo
cu ando este, dejando en reposo sus facultades crticas, perm ite que la
decisin com unicada de o tra persona gue su propia eleccin.

japoneses e s la ltim a guerra. En este caso, los lm ites de la autoridad eran

m s fisiolgicos que psicolgicos.
Gen. von B a l c k : T actics, trad, de Walter Krueger (Fort Leavenworth,
K ans.: U . S. Cavalry A ssociation, 1911), pgs. 185-200.
 SUMARIO 145

La autoridad es nicamente una de las formas de influencia. La

caracterstica que la distingue es que no trata de convencer al subordi
nado, sino nicam ente de conseguir su aquiescencia. Desde luego, en
su ejercicio real la autoridad se encuentra muy mezclada con la suge
rencia y la persuasin. Una funcin im portante de la autoridad es la
de perm itir que se tom e una decisin y que se lleve a efecto, aunque no
se llegue a un acuerdo. Sin embargo, quiz se haya exagerado este
aspecto arbitrario de la autoridad al estudiar el concepto. En todo caso,
el elemento arbitrario de la autoridad se limita al rea de aceptacin"
del subordinado.
La magnitud del rea de aceptacin depende de las sanciones de
que la autoridad disponga para imponer sus m andatos. Tan im portan
tes por lo menos como las sanciones negativasla fuerza fsica y la
econmicason la comunidad de propsitos, la aceptacin social y
la personalidad.
R esulta a veces un problema im portante de la adm inistracin evitar
las relaciones contradictorias de autoridad. Se hace frente al problema
estableciendo una determ inada jerarqua de autoridad y dividiendo esta
por zonas, siguiendo lneas funcionales o de otro tipo. Sin embargo,
rara vez es posible eliminar las zonas oscuras,'dentro de las cuales
pueden surgir los conflictos de autoridad. Tarea adm inistrativa impor
tante es la de m antener la estructura de la organizacin fallando los
conflictos de jurisdiccin con respecto a la autoridad.
La coordinacin es solo una de las tres funciones que la autoridad
realiza dentro de la organizacin adm inistrativa. La autoridad es tam
bin un factor im portante en la exigencia de responsabilidad y en la
especializacin de la tom a de decisiones.
El problem a de la responsabilidad, que ha sido expuesto ya larga
mente en el captulo III, surge siempre que es deseable o necesario
imponer a un individuo la adhesin al plan del grupo. Las sanciones
desempean un papel ms im portante en la funcin autoritaria de exigir
responsabilidad que en sus restantes usos.
Las Ventajas que se consiguen de la divisin y especializacin del
trabajo pueden tam bin postularse de la divisin y de la especializacin
en la funcin decisoria. La autoridad hace posible la especializacin en
la tom a de decisiones al perm itir que la decisin a que ha llegado un
miembro de la organizacin influya en l comportam iento de los dems
miembros.
Un plan para la divisin del trabajo y para la asignacin de la
autoridad es una organizacin formal. El plan de organizacin da a
S IM O N . 10
146 V i l : E L P A P BL DB LA AUTORIDAD

cada miembro del grupo su posicin y su misin en relacin con los

dems miemhros, pero solo especifica en trm inos muy generales el
comentario de su trabajo y su funcin decisoria. Deberemos dedicarnos
a continuacin a los aspectos sustantivos de la d ecisin: a los criterios
de eleccin ms bien que a los procedim ientos d e eleccin.
 CAPITULO VIII

COMUNICACION

En las pginas precedentes, y de manera especial en el ltimo cap

tulo, hemos mencionado muchas veces el papel que desempea la comu
nicacin por su influencia en las decisiones. Ha llegado el momento de
que examinemos ms sistem ticam ente este im portante aspecto del pro
ceso decisorio.
El prim er tem a que tratarem os ser el de la naturaleza y funcio
nes de los sistem as de comunicacin. Seguir a esto un examen de
los canales de comunicacin, formales y no formales. Una tercera sec
cin del captulo estar consagrada a los elementos de la organizacin
adm inistrativa especializados para cum plir la funcin de comunicacin;
la seccin final tratar del papel del entrenam iento en la comunicacin.

NATURALEZA Y FUNCIONES DE LA COMUNICACION

La comunicacin puede ser definida form alm ente como un proceso

mediante el cual las prem isas decisorias se transm iten de un miembro
de la organizacin a otro. Es evidente que no puede existir organizacin
sin comunicacin, porque en ese caso no hay posibilidad de que el grupo
influya en el com portam iento del individuo. N o solo es absolutamente
esencial para la organizacin la comunicacin, sino que la disponibi
lidad de tcnicas especiales de comunicacin determ inar, en gran par
te, la manera en que pueden y deben ser distribuidas a travs de la orga
nizacin las funciones decisorias. La posibilidad de perm itir a un indi
viduo determ inado que tome una decisin concreta depender con
frecuencia de si puede serle transm itida la informacin que necesita
para tom ar una decisin prudente y de si, a su vez, podr transm itir su
decisin a los dems miembros de la organizacin en cuyo com porta
miento se supone que ha de influir esa decisin. En las organizaciones,
la comunicacin es un proceso de doble direccin: abarca la transmisin
a un centro decisorio (es decir, a un individuo investido de la responsa
bilidad de tom ar determ inadas decisiones) de rdenes, informacin y
consejos y la transm isin de las decisiones tom adas desde este centro a
las dems partes de la organizacin. Adems, es un proceso que tiene lu-
1 47
148 V U l: COMUNICACION

gar hacia arriba, hacia abajo y, lateralm ente, a lo largo de toda la organi
zacin. La informacin y las rdenes que descienden por los canales
form ales de autoridad y la inform acin que asciende por medio de estos
m ism os canales, son nicam ente una parte pequea de la red total de
com unicaciones en toda organizacin r e a l1.
La informacin y el conocim iento que se relacionan con las deci
siones surgen en distintos p untos de la organizacin. En ocasiones la
organizacin dispone de sus organos sensorios propios: la unidad
inform ativa de una organizacin m ilitar o la seccin de anlisis de
m rcados de una empresa. En ocasiones se recluta y se sita a los indi
viduos en determ inados cargos por el conocimiento que se presum e que
poseen y a : una seccin jurdica. En ocasiones el conocimiento se des
arrolla sobre la tarea m ism a : el encargado de un torno es el prim ero
en saber cundo su m quina se estropea. En ocasiones el conocim iento
lo es de otras decisiones que han sido tom adas: el ejecutivo rechaza una
peticin de fondos porque sabe que ha entregado ya esos fondos para
o tra s necesidades.
En todos estos casos los individuos de la organizacin poseen la
inform acin relacionada con determ inadas decisiones que deben h a
cerse. U na m anera aparentem ente sencilla d e asignar la funcin deciso
ria sera asignar a cada m iem bro de la organizacin aquellas decisiones
sobre las que posee la inform acin necesaria. La dificultad bsica en
esto es que no toda la inform acin relacionada con una decisin con
c re ta se h alla en posesin de un solo individuo. As, pues, si se divide
la decisin en las prem isas com ponentes y se asignan estas a individuos
separados, es necesario establecer un proceso de comunicacin para
tran sm itir las com ponentes desde los centros separados a algn punto
en que puedan ser com binadas y transm itidas, a su vez, a los miem
b ro s de la organizacin que tendrn que ejecutarlas.
Unicam ente en el caso de que el hom bre que debe ejecutar una
decisin sea tam bin el m ejor situado para tom arla, no existe problem a
d e com unicacin; y en este caso excepcional no existe, desde luego,
raz n para organizar. En todos los dem s casos deben idearse m edios
p a ra transm itir la informacin desde sus fuentes organizativas a los
cen tro s decisorios, desde los centros en que se tom an las decisiones
com ponentes hasta los centros en que estas se combinan, y desde estos
ltim os a los puntos de la organizacin en que estas decisiones tienen
q u e ser ejecutadas.

1 La explicacin que da B a r n a r d de las com unicaciones fop. cit., pgs. 175-

181) desm erece algo por su identificacin de los conductos de com unicacin
c o n los canales de autoridad.
 NATURALEZA Y FUNCIONES DB LA COMUNICACION 149

La organizacin m ilitar ha desarrollado procedimientos especial

m ente detallados para recoger y transm itir la informacin. U na razn
im portante para ello es que la informacin de que dependen las decisio
nes militares especialmente las decisiones tcticascambia rpida
m ente y solo se puede averiguar en el m omento de la decisin.

La informacin militar es esencial para la preparacin eficiente y para

la ejecucin de los planes estratgicos y tcticos. Constituye un elemento
vital en la estim acin de la situacin y en la decisin del comandante. La
continua bsqueda de informacin por todos los medios disponibles, a
lo largo del curso de las operaciones, es necesaria para que todas las unida
des operen con xito...
La inform acin recogida en el campo por las unidades de combate se re
fiere principalmente a las fuerzas del enem igo con las que estn en contacto...
Las instrucciones que se dirigen a las unidades subordinadas, indicando
los puntos de mayor importancia para la ejecucin del plan de operaciones
del comandante y para la seguridad del m and o..., dan la necesaria orienta
cin para la bsqueda de inform acin...
Cada comandante de unidad, en su propia zona de operaciones, dirige la
bsqueda de inform aciones de acuerdo con las instrucciones recibidas, y rea
liza, adems, con independencia, investigaciones dictadas por su especial si
tuacin o necesarias para ejecutar la operacin en que est comprometido.
La valoracin, cotejo y anlisis de la informacin militar corresponde a
la divisin informativa del estado mayor de las grandes unidades y a los r
ganos informativos de las brigadas, regimientos y batallones...
El anlisis de la informacin recibida lleva a una reconstruccin, ms o
menos completa, de la situacin y actividades del enem igo y proporciona con
frecuencia la mejor indicacin sobre sus in ten cion es2.

Las dificultades de transm isin desde las fuentes de informacin a

los centros decisorios tienden a acercar los ltim os a los primeros, en
tanto que las dificultades de transmisin desde los centros decisorios a
los puntos de accin actan en direccin contraria. La tarea de situar
debidamente los centros de decisin consiste en equilibrar estas ten
dencias opuestas.
Hemos hablado ya en el captulo anterior, desde un punto de vista
ligeramente distinto, de las fuerzas que tienden a crear una centraliza
cin de las funciones decisorias y una separacin consiguiente de la
decisin y de la accin. E stas fuerzas son la necesidad de responsabi
lidad, de especializacin y de coordinacin. Las dos principales fuer
zas en la direccin opuestala de la descentralizacinson, en primer
lugar, el que una gran parte de la informacin que se refiere a las de
cisiones se origina en el nivel operativo, y en segundo lugar, que la se

2 U. S. A rm y F ield Service Regulotions, 1923, pgs. 25-26.

150 v i l i : COMUNICACION

paracin en tre la decisin y la accin aum enta el tiem po y los costes

de fuerza hum ana para tom ar y para transm itir las decisiones.

COMUNICACION FORMAL Y NO FORMAL

1 sistem a formal de comunicaciones de una organizacinlos ca

nales y los m edips de comunicacin que han sido establecidos cons
ciente y deliberadam ente se encuentra pronto com plementado por una
igualmente im portante red no formal de comunicaciones, basada en las
relaciones sociales dentro de la organizacin. La relacin entre el sis
tema formal y el no formal se com prende m ejor a travs del examen de
los m edios de comunicacin.

Medios de comunicacin formal

Los m edios ms obvios de comunicacin son la palabra hablada,
los m em oranda y las .cartas dirigidas por un miembro de la organiza
cin a otro. E s necesario distinguir del memorndum o carta corrien
tes, cierto nm ero de medios especializados escritos. Existe, en prim er
lugar, el curso del docum ento"; es decir, el movimiento de un docu
m ento desde un punto a otro de la organizacin, donde es sucesiva
mente elaborado. Luego, las actas e inform es formales. Por ltimo,
existen los m anuales de prcticas y procedim ientos de la organizacin.
Comunicaciones berbales.O rdinariam ente, en el esquema de la or
ganizacin, solo hasta cierto lm ite se establece un sistema formal de
comunicaciones verbales. El sistema de la autoridad formal crea, hasta
cierto punto, la presuncin de que la comunicacin verbal se realizar
prim ariam ente entre los individuos y sus inm ediatos superiores o su
bordinados ; pero estos no son ciertamen te nunca los canales exclusivos
de comunicacin.
Tam bin hasta cierto grado, la organizacin formal puede poner l
m ites a la facilidad con que tiene lugar la comunicacin ascendente.
Los individuos que estn en los niveles superiores de la orgailizacin
pueden ser relativam ente inaccesibles a todos, excepto a sus subordina
dos inmediatos. En las organizaciones m ilitares se desarrollan reglas for
males para regir esta m ateria de la accesibilidadlos soldados rasos
hablan con el capitn cftn permiso del sargento ; pero en otras orga
nizaciones, aun cuando los ejecutivos m antienen una poltica oficial de
puerta abierta, la ccesibilidad se encuentra regulada por controles
sociales no formales, adems del mecanismo de un secretario particular.
 COMUNICACION FORMAL Y NO FORMAL 151

En este caso, la accesibilidad est realmente gobernada ms por la or

ganizacin no formal que por la formal.
La proxim idad fsica puede ser un factor muy real para determ inar
la frecuencia de la comunicacin verbal, y por esa razn la disposicin
de las oficinas es uno de los determ inantes formales im portantes del
sistema de la comunicacin. Ni siquiera el advenimiento del telfono
ha disminuido mucho la importancia de este factor, ya que una conver
sacin telefnica no equivale ni mucho menos a un trato cara a cara.
Memoranda y cartas.El curso de los rtiemoranda y de las cartas
est sometido a un control formal ms a menudo que la comunicacin
vebal, especialmente en las grandes organizaciones. H ay algunas, orga-
nizacipnes en las que se exige realm ente que todas las com unica
ciones escritas sigan las lneas de autoridad, pero esto no es lo co
rriente. Algo ms comn es la exigencia de que las comunicaciones
no salten ms de un eslabn de la cadena de autoridad. Es decir,
que si los individuos de distintas secciones del mismo departam ento
desean comunicarse, la comunicacin debe dirigirse al jefe de la p ri
mera seccin, de l al jefe de la segunda seccin y de aqu al segundo
individuo, pasando por alto al jefe del departam ento.
N o obstante, en la mayora de las organizaciones no se imponen
exigencias tan estrictas, excepto en la transmisin de rdenes, tem a que
ha sido tratado en el captulo anterior. Es frecuente, sin embargo, el
establecimiento de ciertas reglas que exigen el envo, en sentido ascen
dente, de copias de comunicaciones por los canales regulares, cuando la
comunicacin misma ha cortado lneas.
Curso del docum ento.En ciertos casosesto es tpico de las orga
nizaciones que manejan asuntos financieros, tales como las compaas
de seguros, los departam entos contables y los organismos federales de
prstamos, el trabajo de la organizacin, o una parte del mismo, se
centra en torno a la elaboracin de un documento. Por ejemplo, en una
compaa de seguros de vida se reciben las solicitudes, se examinan, se
aceptan o se rechazan, se extienden las plizas, se exigen a los te
nedores. de plizas las primas, se tram itan estas y se pagan los bene
ficios. La carpeta que representa la pliza individual es el centro focal
del trabajo de la organizacin. Esta carpeta se mueve de un p u n to a
otro de la organizacin para diversos tipos de operaciones: revisin de
la solicitud, registro de un cambio de beneficiario, aprobacin del pago
de b e n e f ic io S i etc. Al moverse, esta carpeta lleva c o n s i g o toda la in
formacin, referente a la pliza, necesaria para realizar la accin adm i
nistrativa requerida. El individuo que se encuentra en el punto al que
la carpeta es llevada para una accin concreta posee presumiblemente
 152 V i l i : COMUNICACION

e l conocim iento de las reglas de la compaa que deben aplicarse de

acuerdo con la informacin de la pliza, con objeto de llegar a una de
cisin en cuanto a su disposicin. La carpeta perm ite combinar la in
form acin referente al tenedor de la pliza, que se origina en cualquier
p u n to , con la informacin referente a las prcticas y obligaciones de la
com paa, que nace en el despacho central. En este caso se realiza la
com binacin trasladando la informacin conseguida en cualquier punto
a la oficina central para su decisin a travs del curso del documento.
E n otras situaciones esto podra realizarse transm itiendo la oficina cen
tr a l inform aciones a la sucursal, valindose de instrucciones, manuales
y otras.
A cta s e inform es.U na parte vital del sistema de comunicaciones
form ales de casi todas las organizaciones es el sistem a de actas e in
form es. El individuo que inicia la comunicacin,.en el caso de cartas
y d e m em oranda, debe llegar a la decisin de que es necesario trans
m itir ciertos informes, y decidir qu es lo que debe transm itirse. El
carcter que distingue a las actas e informes es que estos especifican,
e n relacin con la persona que los hace, en qu ocasiones se espera que
red acte inform es (peridicam ente o cuando ocurre algn acontecimien
to o circunstancia determ inada) y qu informacin ha de incluir en
ellos. Esto es muy im portante, porque descarga en gran parte a cada
m iem bro de la organizacin de la tarea, im portante, pero difcil, de
decidir constantem ente qu parte de la informacin que posee ha de
p a sa r a otros miembros de la organizacin y de qu forma.
M anuales.La funcin de los manuales consiste en comunicar las
p rcticas de la organizacin destinadas a tener una vigencia relati
vam ente perm anente en su aplicacin. Cuando ellos' faltan, esas nor
m a s quedan solo en la mente de los miembros perm anentes de la orga
nizacin y pronto dejan de ejercer una gran influencia en la prctica.
La preparacin y revisin de los manuales sirve para determ inar si los
m iem bros de la organizacin tienen una comprensin comn de la es
tru c tu ra y de las aorm as de la misma. U n empleo im portante de los
m anuales, ya sea en relacin, ya sea con independencia del entrena
m iento de entrada, es el de familiarizar a los nuevos miembros de la
organizacin con estas normas.
U na consecuencia casi inevitable de la preparacin, y del empleo de
m anuales es que aum entan el grado de centralizacin en la tom a de
decisiones. Los individuos que preparan un m anual con objeto de ha
cerlo com pleto y uniform e incluyen casi siempre en l asuntos que fue
ro n previam ente dejados para que los decidiesen los individuos y los
incorporaran a las norm as de la organizacin. Esto no es, en modo al
 COMUNICACION FORMAL Y NO FORMAL 153

guno, una ventaja, porque el que sean completos" y uniformes, a

menos que lo requiera la coordinacin, no tiene un valor especial para
la organizacin.

Comunicaciones no formales
Por muy detallado que sea el sistema de comunicaciones formales
que se establezca en la organizacin, deber complementarse siempre
con canales no formales. Por estos fluirn la informacin, el consejo, e
incluso las rdenes (el lector recordar que, de acuerdo con nuestras de
finiciones, puede existir una relacin de autoridad aunque el superior
no se encuentre investido del poder de imponer sanciones). El sistema
real de relaciones puede, con el tiempo, diferir ampliamente de las es
pecificadas en el esquema de la organizacin formal.
El sistema de comunicaciones no formales se levanta en torno a las
relaciones sociales de los m iem bros de la organizacin. La amistad en
tre dos individuos crea frecuentes ocasiones para el contacto y las
charlas de negocios. Puede tambin crear una relacin de autoridad
si uno de los individuos term ina por aceptar la jefatura del otro. As
es como los jefes naturales se aseguran en la organizacin un papel
que no siempre se encuentra reflejado en el organigrama.
El sistema de comunicaciones no formales adquiere una importancia
adicional si recordam os que el com portam iento de los individuos en las
organizaciones se orienta no solo hacia las finalidades de la organiza
cin, sino tambin, hasta cierto punto, hacia sus finalidades personales,
y que estas dos series de finalidades no siempre son m utuam ente cohe
rentes. De aqu que, cuando los m iem bros de la organizacin tratan
uno con otro, cada cual intenta apreciar hasta qu punto las actitudes
y las acciones del otro se encuentran condicionadas por motivos perso
nales ms que organizativos. Cuando se ha establecido entre ellas una
relacin prim aria, les resulta a ambos m s fcil realizar esta aprecia
cin y ser francos acerca de sus mviles. Las invitaciones a la coopera
cin tropezarn oon menor frecuencia con la reaccin: Dirija usted
su departam ento, que yo dirigir el mo. (Este problema de la identi
ficacin cono de la lealtad hacia una seccin determ inada de la
organizacin ser tratado con mayor am plitud en el captulo X.)
Desde luego, las relaciones prim arias pueden ser inamistosas, lo
mismo que pueden ser amistosas, aunque existe lo que pudiera llamarse
una presuncin de am istad en la mayora de las relaciones sociales de
nuestra sociedad. Resulta, pues, una tarea im portante de los ejecutivos
m antener las actitudes de am istad y de cooperacin en estas relaciones
personales directas, de manera que el sistema de comunicacin no for
154 V i l i : COMUNICACION

mal contribuya al funcionamiento eficiente de la organizacin ms bien

que a impdirlo.
Hoy ocasiones en que los miem bros de la organizacin se sirven del
sistema de comunicaciones no formales con objeto d hacer progresar
sus finalidades personales. SUrge de aq u el fenmeno de las camarillas,
de los grupos q u e construyen una red no formal de comunicaciones y la
emplean como .medio de conseguir poder dentro de la organizacin. La
rivalidad entre las camarillas puede llevar a su vez a la enemistad ge
neral en las relaciones sociales y a echar abajo el propsito del sistema
no formal de comunicaciones.
Se ha hecho muy poco anlisis sistem tico de la manera en que la
estructura de la organizacin formal estim ula o pone obstculos a la
formacin de camarillas, as como de las tcnicas que pueden emplear
los ejecutivos para m anejarlos o reducir su peligrosidad al mnimo. Pue
de conjeturarse, sobre la prim era posibilidad, que la debilidad del sis
tem a formal de comunicaciones y su fracaso en conseguir una medida
adecuada de coordinacin estim ular probablem ente el desarrollo de
las camarillas. La funcin coordinadora que las camarillas realizan en
tales circunstancias es anloga a la funcin coordinadora que desempe
a la m aquinaria poltica dentro de una estructura gubernativa alta
mente descentralizada, como el sistem a norteam ericano.
Una gran parte de la comunicacin no formal de toda organizacin
es mucho m enos deliberada que las actividades de las caamrillas, e in
cluso que las conversaciones de los ejecutivos que almuerzan juntos.
Existe, agregada a estas, la gran masa de comunicacin que se realiza
bajo el rtulo de chismografa. En la mayora de las organizacines,
el copeo desem pea probablemente, en conjunto, un papel construc
tivo. Sus principales desventajas so n : prim ero, que desanima a la fran
queza, ya que pueden esparcirse por todas partes las observaciones
confidenciales, y segundo, que la informacin transm itida a travs del
copeo es, con mucha frecuencia, inexacta. Por otro, lado, adems de
transm itir una inform acin que nadie pens en dar formalmente, el
copeo tiene im portancia como barm etro de la opinin pblica den
tro de la organizacin. Si el adm inistrador le presta odos, se entera de
los tem as que tienen inters para los miem bros de la organizacin y de
sus actividades frente a esos temas. N aturalm ente, el copeo necesita ser
complem entado por otros canales informativos, incluso por lo que se
refiere a este ltim o propsito.
 COMUNICACION FORMAL Y NO FORMAL 155

La motivacin personal y la comunicacin

Acabamos de ver que la motivacin personal puede tener conside
rable influencia en el crecimiento del sistema de comunicacin no for
mal . Concretam ente, los individuos pueden desarrollar est sistema
como medio de aum entar su poder e influencia dentro de la organiza
cin. La motivacin personal puede afectar a la comunicacin-tanto
formal como no formalde otra manera. La informacin no se trans
mite autom ticam ente desde su punto de origen al resto de la organi
zacin; el individuo que primero la consigue debe transm itirla; N atu
ralmente, al hacerlo se dar cuenta de las consecuencias que su tram i
tacin tendr para l. Si sabe que el patrn va a rabiar con la potici?,
es probable que la suprima \
De aqu qe la informacin tienda a mover&e en direcciip ascen
dnte dentro de la organizacin, nicamente si : 1) la transm isin no
tiene consecuencias desagradables para el que la transm ite; 2) si el
superior se ha de enterar de ella por otro conducto y resulta preferible
decrsela primero, o 3) si es una informacin que el superior necesita
para tratar con sus propios superiores y le ha de resultar muy desagra
dable verse sorprendido sin ella. Adems, con frecuencia, la informa
cin no se transmite hacia arriba, simplemente porque el subordinado
no tiene una visin exacta de la informacin que su superior necesita
para tom ar sus decisiones.
As, pues, un problema im portante de comunicacin en los niveles
ms elevados de la jerarqua adm inistrativa es que mucha de la infor
macin relacionada con las decisiones de los mismos proviene d nive
les inferiores y puede no llegar nunca a los niveles superiores, a menos
qe el ejecutivo est extraordinariam ente alerta. Como ya hemos sea
lado, ua funcin im portante del sistema de actas e*nformes formales
consiste en transferir, del subordinado al superior, la responsabilidad
de decjr cul ser la informacin que ha de ser transm itida hacia
arriba.
Hay un problema a la inversa, que surge cuando un superior oculta
informacin a un subordinado. Puede ser una cosa acidental : el supe
rior no se da cuenta de que el subordinado la necesita. Tambin puede
darse el caso de que el superior emplee la posicin exclusiva de infor
macin como un medio de m antener su autoridad sobre el subordinado.
Resulta difcil ver que esto ltimo, que es normalmente sntoma de

3 Este extremo ha sido muy bien estudiado por B u r l e ig h G a r d n e r en

Human Relations in Industry, cap. II, y la presente exposicin'Sigue de cerca el
anlisis de Gardner.
 156 v i l i : COMUNICACION

u n ejecutivo incom petente e inseguro, tenga en la organizacin una

funcin constructiva. El prim er caso, igualmente desafortunado, ocurre
con frecuencia en la mayora de las organizaciones, en gran parte por
falta de suficiente consideracin de la necesidad de transm itir hacia
abajo otros informes, adems de rdenes.

R eceptividad para las comunicaciones

H asta ahora nos hemos ocupado principalm ente del origen de las
comunicaciones. Debemos dedicar tam bin atencin a su destino. H e
m os sealado ya que la atencin que prestar a una informacin quien
la recibe no es simplemente un asunto de lgica. La fuente de la comu
nicacin y la m anera en que se presente determ inarn la consideracin
q ue le dar quien l reciba. Si se m antienen los conductos formales,
las comunicaciones que pasen por ellos producirn un efecto que estar
reforzado por la autoridad que les d su carcter oficial. Por otro
lado, una inform acin o un consejo que no se han pedido pueden
recibir uiia atencin escasa o no recibir ninguna.
El hecho de que la im portancia dada a una comunicacin de
penda de su fuente, vale en la transm isin hacia arriba, lo mismo que
hacia abajo; las sugerencias en sentido ascendente pueden recibir esca
sa consideracin, a menos que la persona que las ofrece se encuentre en
una posicin asesora formal y las transm ita por los canales apropiados.
E sto ocasiona muchos contratiem pos, en especial en los niveles inferio
res de la organizacin; pero es difcil ver de qu m anera puede eli
m inarse por com pleto sin destruir la estru ctu ra de la organizacin.
Tambin depender de su forma la atencin que se preste a una
comunicacin. H em os hecho resaltar, en la exposicin de las relacio
nes de autoridad del . captulo anterior, la aceptacin de esta por el
subordinado. El punto fundamenta] es si el que recibe una orden o
cualquier otra clase de comunicacin se deja influir por ella, en sus
acciones o decisiones, o no se deja influir. El problema de conseguir
que los em pleados cumplan una regla de seguridad no se diferencia
m ucho del de conseguir que un cliente acepte una marca determ inada
d e jabn. En algunos casos, la autoridad formal debe ser aliciente
bastante para q u e .e l subordinado la acepte; pero, de ordinario, la
comunicacin necesita razonar, alegar y persuadir, tanto como ordenar,
si quiere ser eficaz.
Debe estudiarse, en relacin con esto, si la comunicacin ha de ser
verbal o escrita y si ha de estar redactada en lenguaje formal o no
formal. En todos los casos, el estado de espritu del que ha de recibirla,
sus actitudes o motivaciones, sern los factores bsicos para determ inar
 ORGANOS ESPECIA LIZ A D O S DE COMUNICACION 157

el diseo de la comunicacin. La funcin de esta, despus de todo, no es

la de desem barazar de algo la m ente de la persona que la transm ite, sino
la de llevar algo a la m ente y a las acciones de la persona que la recibe.

ORGANOS ESPECIALIZADOS DE COMUNICACION

D ada la gran im portancia que la comunicacin tiene para su fun

cionamiento, la mayora de las organizaciones, incluso las de volumen
moderado, desarrollan ciertas tareas especializadas de comunicaciones.
Los mismos centros de decisines decir, las posiciones ejecuti
vasdeben estar dotados con personas capaces de ayudar al ejecutivo
en sus funciones de comunicacin. La organizacin desarrolla depsitos
especializados de su mem oria oficial: archivos, registros, bibliotecas,
sistem as de continuidad. Pueden establecerse unidades de organizacin
que realicen funciones especficas de reunin de in fo rm es: contabili
dad, inspeccin, anlisis adm inistrativo, servicio de informacin, etc
tera. Cuanto ms amplia es la organizacin ms lejos puede llevarse
esta especializacin.
Organizacin de los centros de decisin
N o es necesario que el director realice personalm ente cierto nm e
ro de tareas de comunicacin, sino que pude delegarlas en el personal
auxiliar de su oficina. Estn incluidas entre estas la redaccin de las
comunicaciones que se envan, la seleccin de las que llegan y el enlace.
La redaccin de las comunicaciones que se envan apenas si nece
sita comentario. Es una de las funciones corrientes de las secretarias,
y los ejecutivos im portantes tienen con frecuencia auxiliares para tales
funciones. Quiz la especializacin ms minuciosa de esta clase sea la
del D epartam ento del Presupuesto, en la Oficina Ejecutiva del Presi
dente, que tiene, como una de sus funciones im portantes, la redaccin
de las rdenes presidenciales y la de los proyectos de ley que han de
ser sometidos al Congreso.
La posibilidad de este tipo de divisin del trabajo tiene una conse
cuencia im portante. Significa que, agregando especialistas a la oficina
del ejecutivo, pueden las comunicaciones salientes recibir una revisin,
desde el punto de vista de sus respectivas especialidades, sin com plicar
el esquema de la autoridad. E ste sistema se desarrolla quiz mejor
en la organizacin m ilitar, en la que, por ejemplo, un oficial artillero,
que forma p arte del estado m ayor del com andante de una divisin, ela
borar las fases de la artillera del plan de operaciones, etc. El ejecu
tivo mismo en el ejemplo m ilitar, el jefe de su estado mayorejerce
la funcin de coordinar y equilibrar estas especialidades.
158 V I I I : COMUNICACION

Tam bin e s una funcin delegable, especializada para im portantes

cargos ejecutivos, la revisin de las com unicaciones que llegan, a n de
determ inar las que deben recibir la atencin personal del ejecutivo. En
algunos casos se extiende a la preparacin de anlisis y recomendacio
nes, que pasan al ejecutivo junto con la comunicacin. En otros casos
el personal auxiliar del ejecutivo puede actuar sobre la com unicacin
sin darle cuenta de ella.
Que el ejecutivo delegue en sus auxiliares la funcin de enlace con
los subordinados o con o tras unidades de la organizacin, crea pro
blemas algo ms delicados que los otros dos tipos de delegacin. Si no
se definen cuidadosam ente las relaciones, los subordinados del ejecuti
vo pueden desconocer que el funcionario de enlace ejerce autoridad, no
por su propia iniciativa, sino como representante de su jefe. Como re
sultado de esta am bigedad,puede surgir un considerable resentim iento
contra el enlace y este llegar a perder su utilidad. En m uchas organiza
ciones civiles, la distincin ntre un jefe del departam ento auxiliar
y el ayudante d el jefe de departam ento n o se comprende con cla
ridad, y tales organizaciones haran bien en fijarse en el cuidado con
que se hace e sta distincin en la organizacin m ilitar.

Depsitos d e memoria de la organizacin

Como una organizacin no es un organism o, la nica memoria que
posee, en el verdadero sentido de la palabra, es la colectiva de sus parti
cipantes. E sto no basta p ara las finalidades de la organizacin, en p ri
m er lugar, porque lo que se encuentra en la m ente de un individuo no
est necesariam ente a disposicin de los dem s m iembros de la organi
zacin, y, en segundo lugar, porque cuando un individuo deja una orga
nizacin e sta pierde esa parte de su m em oria .
De ah que las organizaciones necesiten memorias artificiales,
muchsimo m s que los individuos. C iertas prcticas, que se converti
ran en sim plem ente habituales en el cas del individuo, deben ser regis
tradas en los m anuales para la instruccin de los nuevos miembros de
la organizacin. E ntre los depsitos que las organizaciones pueden usar
para su inform acin estn los sistemas de registro, archivos de corres
pondencia y de o tro s docum entos, bibliotecas y sistemas de continuidad.
Todos estos sistem as son familiares. C rean, por s mismos, difciles
problem as de organizacin qu tipos de informacin deben ser regis
trados, de qu m anera han de clasificarse y archivarse, situacin fsica
de los archivos, etc. ; pero poco provecho se sacara de discutir estos
problemas en abstracto.
 ORgANOS ESP EC IA LIZ A D O S D B COMUNICACION 159

Facilidades de investigacin
La mayora de las organizaciones o determ inados centros de decisin
de las organizaciones necesitan informacin, adems de la que les llega
normalmente en el curso de 8u labor. E sta informacin necesaria es de
dos clases: externala que debe ser obtenida de fuentes que se encuen
tran fuera de la organizacin^-e internala que es preciso obtener den
tro de la organizaciri. En toda gran organizacin pueden identificar
se las unidades cuya funcin consiste en conseguir uno u otro de estos
tipos de informacin, El departam ento de patentes de las firmas indus
triales es una de esas unidades; una de sus funciones prim arias es la de
m antener continua vigilancia sobre el desarrollo de las patentes y p ro
ductos en el campo de la compaa, revisando la Patent Office G azette,
los catlogos de fabricantes, peridicos y literatura comercial. El depar
tam ento de contabilidad es el ejemplo m s notable de una unidad cuya
funcin es conseguir informacin interna.
La unidad externa de investigacin no requiere m ucho examen. El
problema principal para encajarla dentro de la organizacin consiste
en situarla de tal m anera que la informacin que recibe sea transm i
tida rpidam ente y en forma utilizable a los puntos adecuados, E sto
conduce inevitablem ente a preguntas, como las que se hacen a cualquier
unidad de servicio, sobre la medida en que la funcin debe ser espe
cializada y descentralizada entre las unidades operantes. O tras unida
des de esta clase son las de informacin en la organizacin m ilitar, las
de investigacin d e m ercado en las firmas comerciales, la oficina de
alarm a para casos de incendio y el sistema de com unicaciones de la
Polica.
Adems de la de contabilidad, existen diversas variantes de unidades
de investigacin interna. Quiz sean las ms significativas las unidades
independientes de inspeccin (como la de la Oficina del Inspector G e
neral del Ejrcito) y las unidades de anlisis (el D epartam ento de In
vestigacin de la Ciudad d N ueva York, o la Oficina de Direccin A d
m inistrativa del D epartam ento del Presupuesto de los Estados Unidos).
En el caso de la contabilidad financiera, resulta universalm ente
aceptado, casi como cuestin evidente por s misma, la necesidad d e
una corriente de informacin independiente de los conductos regulares
de autoridad. Sin embargo, las funciones de la unidad tpica de contabi
lidad han sido muy ampliadas, ms all de la simple comprobacin d e
la honradez. Emplase con m ucha frecuencia, en la actualidad, com o
una fuente de informacin para determ inar si los gastos se ajustan al
plan establecido en el presupuesto. Se emplea tambin como base para
 V I II: COMUNICACION

e l anlisis de costes, que, a su vez, contribuye a las decisiones futuras

d e l ejecutivo. La informacin contable se ha convertido, por estos con
ceptos, en uno de los ms im portantes instrum entos en la revisin de
la s operaciones por p arte del ejecutivo.
Probablem ente, nadie ha llevado m s lejos ls controles de conta
bilidad qu e el C ontrolador General de los E stados Unidos. E sta oficina
viene m anteniendo, desde hace unos aos, una revisin previa y cons
ta n te de los gastos federales, y ha desaprobado los que consideraba
n o conform es con la autorizacin del Congreso. Esto ha creado un siste
m a de autoridad dual sobre los gastos del G obierno federal que ha me
recido, por lo general, com entarios adversos a las personas que lo han
estudiado. Sin embargo, debe reconocerse que esta es sencillamente
u n a form a extrem a del problem a que surge siempre que se confieren
funciones de control, de cualquier clase, a una unidad de contabilidad.
E n la m edida en que el contable tiene autoridad para poner lmites
a las acciones de los ejecutivos, dentro de la organizacin, su autoridad
c o rta las lneas regulares de la misma y viola la unidad de mando, en
el amplio sentido de este trm ino.
Las organizaciones independientes de inspeccin crean problemas
d e m ando dual sem ejantes a las que crean los controles de contabili
dad . Incluso donde la unidad de inspeccin, como ocurre generalmente,
n o tiene otro poder que el de inform ar de sus descubrim ientos al ejecu
tiv o superior, la organizacin ser responsable ante sus puntos de vista.
L a gravedd de este problem a queda en p arte mitigada*con un debili
tam ien to en la eficacia de la unidad de inspeccinpor el hecho de
q u e su intervencin es norm alm ente ms interm itente que continua. De
cualquier m odo y cualquiera que sea el problem a que crea, el alto
adm inistrativ o encuentra con frecuencia en la unidad de inspeccin
u n a ayuda valiossima, porque le proporciona informacin que sin ella
n o sera transm itida, en sentido ascendente, a travs de la organizacin
ejecutiva.
O tra m anera que tienen los niveles superiores de la jerarqua de
conocer cmo funciona la organizacin es em prendiendo, a intervalos,
u n anlisis y estudio com prensivo de la organizacin o de una parte
de ella. Puede ayudarlos en ello una unidad de anlisis adm inistrativo
especializada en esta labor. Tal estudio puede quedar confinado a las
cuestiones de estru ctu ra.d e la organizacin o puede incluir un anlisis
del program a de actividad. En la mayora de los casos, estas cuestio
n e s se hallan tan inextricablem ente entrelazadas, que ambas se im
plican.
 EL ENTRENAMIENTO Y LA COMUNICACION 161

EL ENTRENAMIENTO Y LA COMUNICACION

El tema del entrenam iento entraa otras cuestiones, adems de la de

comunicacin. Sin embargo, el papel del entrenam iento en la adm inis
tracin se comprende quiz m ejor mirndolo como uno de los diversos
medios alternativos de com unicar a los miembros de la organizacin
las prem isas decisorias. Si, por ejemplo, un trabajo determ inado de una
organizacin requiere cierto conocimiento legal, a) puede darse el cargo
a un abogado; b) puede proveerse de instrucciones y de manuales a
la persona elegida, supervisando cuidadosam ente su labor; o c) puede
ser entrenado despus de elegido. Todos estos vienen a ser, en cierto
sentido, procedimeintos para e n tre n a r; pero en a) la organizacin de
pende del entrenam iento previo al servicio, en b) de la supervisin dia
ria como servicio de entrenam iento, y en c) del entrenam iento formal.
Las organizaciones m ilitares han proporcionado, durante mucho
tiempo, sorprendentes demostraciones del uso que se puede hacer del
entrenam iento formal para instruir a grandes nmeros de nuevos miem
bros en breve tiempo, para tareas m uy complicadas y no familiares.
En las organizaciones civiles, donde rara vez se emplean nuevos miem
bros en tan grandes cantidades, y en las que los nuevos empleados estn
normalmente^ por lo menos, parcialm ente entrenados en el momento
de su reclutam iento, las posibilidades de entrenam iento formal han
sido realizadas en escala mucho menor. En las organizaciones militares,
la instruccin de cmo debe- hacerse se lleva a cabo casi por com
pleto a travs del proceso de entrenam iento formal, en tanto que las
rdenes operativas se lim itan generalmente al qu hacer. La instruc
cin-de cmo debe hacerse se abandona, con bastante frecuencia, en
m uchas organizaciones civiles, al personal asesor. Desde luego, el peor
m todo para comunicar los precedim ientos operativos es el de descan
sar nicam ente en las instrucciones escritas o en los manuales.
Quiz la mayor dificultad para el empleo de los m todos de entre
nam iento formal sea la de conseguir, dentro del grupo que se entrena,
una actitud de receptividad. Todos los m aestros reconocencon fre
cuencia con un gran sentim iento de desamparoque la motivacin es la
clave del proceso de aprendizaje. El que se entrena debe tener inters
en aprender y, adems, estar cnvencido de que desconoce las cosas en
que va a entrenarse. El problema de la motivacin es mnimo en el
entrenam iento de entrada de los nuevos empleados. Puede, sin duda,
ser muy grande en el entrenam iento de empleados que viven ya reali
zando sus tareas durante un considerable perodo de tiempo.
S IM O N . 11
162 V I H : COMUNICACION

El entrenam iento exige, en el que se entrena, cierta actitud de defe

rencia hacia el profesor y una confesin de poseer conocimientos incom
pletos, lo cual para m uchos individuos que han llegado a una edad
m adura y a un cargo responsable resulta muy irritante. Cuando el entre
nam iento en el servicio se enfrenta con tales individuosobreros espe
cializados, supervisores, ejecutivos , debe concederse considerable
atencin al prestigio y a la aceptabilidad del instructor y al carcter
prctico de los m ateriales de entrenam iento. U na de las razones del
xito del mtodo de los coloquios para entrenar a tales grupos es que
reduce al mnimo la misin de enseanza del instructor, y que crea la
ilusin de que las nuevas ideas nacen en el grupo mismo. E sto no es,
desde luego, enteram ente una ilusin; pero tiene ms de ilusin de lo
que los tericos del m todo del entrenam iento por coloquios gustan de
adm itir.
El entrenam iento es aplicable al proceso de decisin siempre que
ciertos elem entos se encuentran repetidos en un gran nmero de decisi-
nes. El entrenam iento puede proporcionar al empleado los hechos nece
sarios para enfrentarse con estas decisiones; puede sum inistrarle un
m aro de referencia para su pensam iento ; puede ensearle soluciones
' aprobadas, o puede instruirle acerca de los valores de acuerdo con
los cuales debe tom ar sus decisiones.
El entrenam iento, como modo de influir sobre las decisiones, tiene
su mximo valor en aquellas situaciones en que resulta difcil el ejercicio
de la autoridad formal por medio de rdenes. La dificultad puede estar
en la necesidad de una accin rpida, en la dispersin espacial de la
organizacin o en la com plejidad de la m ateria de la decisin, que ex
cluye el ser reducida a reglas y reglam entos. El entrenam iento consiente
un grado m s alto de descentralizacin del proceso decisorio, aportan
do la necesaria competencia a los niveles ms bajos de la jerarqua orga
nizativa.
CONCLUSION

Hem os tratado en este captulo el sistema de com unicaciones de

la organizacin, en especial aquellos de sus aspectos que complementan
el sistem a de autoridad. Se ha visto que la especializacin de las
funciones decisorias depende en gran manera, de l posibilidad de
desarrollar conductos adecuados de comunicacin a y desde los centros
d e decisin. La estructura de la organizacin comprender, general
mente, la especificacin de un sistem a formal de comunicacininclu
yendo conductos para las comunicaciones verbales y escritas, el curso de
los docum entos, las actas e inform es y los m anuales, pero esto se com
 CONCLUSION 163

plem entar con una rica red de comunicaciones no formales, basadas en

las relaciones sociales que se desarrollan dentro de la organizacin.
Los motivos personales pueden conducir a los miembros de la or-
nizacin a intentar desviar el sistema de comunicaciones para sus p ro
pios usos y tam bin a ocultar informacin a sus superiores y colegas.
Tambin influyen los motivos y las actitudes personales en la recepcin
dada a las comunicaciones que se transm iten, y la capacidad de un indi
viduo para influir n los dems, valindose de sus comunicaciones,
depender de su posicin formal y no formal de autoridad, as como de
la inteligibilidad y fuerza persuasiva de la comunicacin misma.
Las organizaciones desarrollan habitualm ente unidades especializa
das para determ inadas funciones de comunicacin. Estas incluyen la
ayuda del personal asesor, los depsitos de mem oria de la organi
zacin, y las unidades de investigacin, tanto internas como externas.
El entrenam iento es uno de los diversos m todos alternativos d e
comunicacin que dem uestra especialmente su utilidad para la tarea
de transm itir el saber hacer. Sin embargo, su empleo afortunado d e
pende de la posibilidad de conseguir actitudes favorables en los que
se adiestran hacia el program a de entrenam iento.
 CAPITULO IX

EL CRITERIO DE EFICIENCIA

En los dos captulos precedentes hemos concentrado la atencin

en la m anera en que la organizacin proyecta su influencia sobre sus
miem bros individuales. La organizacin sum inistra al individuo, por
medio del sistema de autoridad y los dem s tipos de comunicacin que
han sido expuestos, algunas de sus principales prem isas de decisin:
especifica sus prem isas fundam entales de valorlos objetivos de la or
ganizaciny le sum inistra informacin pertinente de toda clase, nece
saria si ha de realizar esos valores. A hora debem os volver a los aspec
tos "internos de la decisin y ver cmo el individuo sintetiza, convir
tindolas en una decisin completa, las prem isas que le ha sum inistrado
la organizacin. Las prem isas decisorias que el mismo individuo pro
porciona son fundam entales para la sntesis, y las ms im portantes de
ellas, aparte de la inform acin que nace en l, son el criterio de eficien
cia 1 y las identificaciones o lealtades organizativas del individuo. Uno
y otras nos proporcionarn el tem a para este y para el siguiente cap
tulo, respectivam ente.
Como el criterio de eficiencia es b astante ms complicado en su
aplicacin a las organizaciones no comerciales que a las comerciales,
una gran parte de este captulo se ocupar del problem a de ampliar el
concepto de eficiencia, de m anera que resulte aplicable a las prim eras
tanto como a las segundas.

LA NATURALEZA DE LA EFICIENCIA

El criterio de eficiencia se com prende con mayor facilidad en su

aplicacin a las organizaciones comerciales, guiadas, ante todo, por
el objetivo del beneficio. El criterio de eficiencia dicta, en tales orga
nizaciones, la eleccin de aquella alternativa, entre todas las que dispo
ne el individuo, que proporcione mayor rendim iento neto (en dinero) a
la organizacin. E sta eficiencia de balance implica, por una parte, la

1 La teora de la eficiencia, segn las lneas desarrolladas aqu, ha sido

propuesta en Measuring M unicipal A c tiv ities, de C. B . R id l e y y H . A . S im on
(Chicago : International City Managers Association, 1938).

164
 LA NATURALEZA DE LA EFICIENCIA 165

maximizacin de la renta, si se consideran fijos los costes; por otro

lado, la minimizacin del coste, si se considera fija la renta. En la prc
tica, desde luego, la maximizacin de la renta y la minimizacin del
coste deben ser considerados simultneamente, es decir, lo que real
mente hay que maximizar es la diferencia entre los dos.
Se ver que el criterio de eficiencia se halla estrechamente relacio
nado con los objetivos de organizacin y de conservacin, tal como
estos trm inos han sido definidos en el captulo VI. Est relacionado
con el objetivo de la organizacin en la medida en que se preocupa de
maximizar la produccin. Est relacionado con los objetivos de con
servacin, en la medida en que se preocupa de m antener un balance
positivo de la produccin sobre la inversin.
La sencillez del criterio de eficiencia en las organizaciones comer
ciales se debe, en gran parte, a que el dinero sum inistra un denomi
nador comn para medir tan to la produccin como la renta y permite
que ambas sean comparadas directam ente. Por tanto, es necesario am
pliar el concepto si ha de aplicarse al proceso de decisin cuando
estn comprendidos factores que no son directam ente mensurables en
trm inos monetarios. Tales factores estarn presentes, sin duda, en
aquellas organizaciones no-comerciales en que la medida monetaria de
la produccin es corrientem ente imposible o carece de sentido. Estarn
tam bin presentes en las organizaciones comerciales en la medida en
que quienes controlan la organizacin no buscan solamente el benefi
cio, sino que se preocupan tam bin de las cuestiones de inters pblico
o del bienestar del empleado, aunque estos factores no estn directa
m ente relacionados con la cuenta de prdidas y ganancias. Adems,
existirn tambin factores-no-monetarios en el funcionamiento interno
de las organizaciones puram ente comerciales cuando existan activi
dades especficas cuya relacin con la cuenta de prdidas y ganan
cias no puede ser fijada directam ente. Por ejemplo, no siempre pueden
calcularse en trm inos m onetarios las decisiones de un departam ento
de personal, porque no se puede determ inar directam ente el efecto
monetario de una norm a particular de personal.

El elem ento coste en la decisin

Tanto en las organizaciones comerciales como en las no-comerciales
(excepto en las organizaciones voluntarias) la aportacin de factores
puede ser, en gran parte, medida en dinero. Esto es cierto aun cuando
los objetivos de la organizacin sean m s amplios que el beneficio o
la conservacin de la misma. E s decir, que, aun si a la organizacin le
166 I X : E L CRITERIO D B EFICIENCIA

interesa el coste para la comunidad, este puede ser calculado justam en

te por los bienes y servicos que la organizacin complra2,
En el caso de la valoracin de los servicios de los empleados, este
punto puede no resultar por com pleto evidente. Las tareas que se asignan
a los empleados no son todas igualmente agradables, peligrosas, etcte
ra; y dada su desigualdad, el salario en dinero (a menos que refleje con
exactitud estos elementos, lo que no ocurre generalmente) no es una
m edida exacta de lo aportado a una organizacin en la que el bienestar
del emplead ocupe un lugar entre los objetivos de la misma. En tales
casos, las decisiones de la organizacin deben equilibrar no solo la
aportacin de dinero frente a la produccin, sino la aportacin de
dinero frente a la produccin y bienestar del empleado.
H ay tam bin otros casos en que la aportacin no se mide exacta
mente por los costes m onetarios de la organizacin. U na empresa in
dustrial, por ejemplo, a la que no se castiga por el hum o y el holln
que reparte entre la comunidad, tiene un factor de coste que no apa
rece en las cuentas, si es que los objetivos de la organizacin com
prenden el inters por el bienestar de la comunidad.
Cuando se toma la decisin en nom bre de un organismo pblico,
que abarca entre sus objetivos la estabilidad y la prosperidad general
de la economa el gobierno federal, por ejemplo, aun deben entrar
en ella otras consideraciones. En el caso de una empresa privada, el
inters del capital invertido, al tipo del mercado, debe ser incluido en
los clculos como un coste. En el caso del Gobierno, si el efecto del
gasto es em plear capital de inversin que de otra forma estara ocioso,
el inters sobre el capital no constituye realm ente un coste desde el
punto de vista de la economa total. Adems, la inversin del Gobierno
puede afectar al nivel de renta y empleo de la economa, y estos efectos
deben incluirse en la medida del producto.
[Igualmente, cuando una empresa privada da empleo a una per
sona parada, su salario es un coste ordinario; m ientras que si el go
bierno emplea a esa persona, hace uso de un recurso que de otra manera
no sera utilizado y, por esta razn, los salarios de las personas que
emplea no acarrean, desde el punto de vista de la comunidad, ningn
coste real.
No tenemos el propsito de que estos com entarios defiendan un

1 Remitimos al lector a la literatura sobre la economa del bienestar, s le

interesa un estudio detallado de este punto y una exposicin de las calificacio
nes que deben afiadirse al mism o para darle una completa exactitud. Vase,
por ejemplo, A . C. P igou : The Econom ics of W elfare (Londres: Macmillan
and Co., 1924).
 LA NATURALEZA D E LA EFICIENCIA 167

concepto especial del papel de los gastos del Gobierno en una econo
ma m odernatem a que levanta suficiente controversia entre las diver
sas escuelas competidoras de modernos economistas, sino simple*
mente sealar que el criterio de eficiencia no puede ser aplicado a la s
decisiones de los organismos gubernativos sin considerar los efectos
econmicos que pueden tener las actividades de estos organismos. E n
el lenguaje del economista, el problema de la eficiencia de un organism o
pblico debe ser abordado desde el punto de vista del equilibrio general
y no del equilibrio parcial.

Valores positivos en la decisin

M ientras que los valores negativos implicados en la decisin pueden
resumirse de acuerdo con los costes de tiempo y de dinero, los valores
positivos presentan un cuadro algo ms complejo. El valor en dinero
d la produccin, en una empresa comercial, desempea, segn hemos
visto, ms o menos, el mismo papel que el coste de la produccin (apor
tacin) al resum ir el valor comprendido en ella. Desde un punto de
vista positivo, la clase del producto fabricado es un elemento neutral
respecto a su valor. Esto no ocurre en el caso d los servicios pblicos.
De aqu que sea preciso hallar, en la administracin pblica, un sustituto
del valor en dinero de la produccin como medida de valor.
Este su stituto nos lo proporciona la declaracin de los objetivos d
la actividad y la construccin de ndices que miden el grado de conse
cucin de estos objetivos. Cualquier medida que indique el efecto de
una actividad adm inistrativa en el cumplimiento de este objetivo final
recibe el nombre de medida del resultado de esa activ id ad 3.
Definicin de los objetivos.La definicin de los objetivos de los
servicios pblicos dista mucho de ser una tarea sencilla. En primer lu
gar, resulta deseable establecer los objetivos en trm inos de valor hasta
donde sea posible. Es decir, nicamente sern ndices de valor apro
piados si son expresiones de fines relativamente ltimos. Cuando se ex
presan los objetivos en trm inos de finalidades interm edias existe un se
rio peligro de que las decisiones gobernadas por una finalidad interm e
dia persistan, aun cuando esa finalidad haya dejado de ser apropiada
para la realizacin del valor. Por ejemplo, la proliferacin de formularios
y actas en un organismo adm inistrativo evidencia frecuentemente que
no se ha sabido reconsiderar las actividades dirigidas hacia alguna fina
lidad concreta, de acuerdo con los ms amplios valores que se supone
que esa finalidad fomenta.

1 R i d l e y y Sim n, op. cit.. pg. 1.

 168 I X : EL c r it e r io d e e f ic ie n c ia

Por o tra parte, sin embargo, los valores que los servicios pblicos
tratan de realizar, rara vez pueden expresarse en trm inos concretos. Es
preciso establecer, en trm inos tangibles y objetivos, finalidades como
las de un departam ento de recreo mejorar la salud, "proporcionar
recreo, form ar buenos ciudadanosantes que los resultados puedan
ser observados y medidos. Se nos plantea aqu un serio dilema. Los
valores hacia los que deben ser dirigidos estos servicios no proporcionan
criterios suficientem ente concretos para que sean aplicados a proble
mas especficamente decisorios. Sin embargo, si se emplean ndices de
valor como criterios, en lugar de los valores mismos, es probable que las
finalidades sean sacrificadas a medios ms tangibles'; que la sustan
cia lo sea a la forma.
Nuevas dificultades surgen de la falta de un com n denominador
de valores. U na actividad puede producir dos o ms valores, como es
el caso del departam ento de recreo arriba mencionado. Cul es la re
lativa im portancia de los distintos valores que guan las actividades del
departam ento? El departam ento de sanidad proporciona un ejemplo
del mismo problem a. D eber redistribuir el ao prximo sus fondos
para rebajar la m ortalidad infantil o para aum entar las instalaciones
la clnica de enferm edades venreas? Las observaciones de los resulta
dos, medidas en ndices de valor, pueden simplemente decirnos hasta
qu punto se realizan los diversos objetivos, segn se elija una u otra va
dje accin. Si am bas actividades no se encam inan hacia el mismo valor
exactam ente, la medida de los resultados no puede decirnos qu accin
es preferible. La racionalidad puede ser aplicada en las decisiones ad
m inistrativas solo despus de sealar las im portancias relativas de los
valores en pugna.
Se h a tratado ya, en el captulo III, el problem a de quin es el que
debe construir el sistem a de valores o preferencias que sirven de base
a las decisiones del adm inistrativo. Solo deseamos hacer resaltar aqu
que a veces, en alguna parte del proceso adm inistrativo, se determ ina
realm ente la im portancia de los valores. Si esto no se hace de una
m anera consciente y deliberada, entonces se logra por implicacin en
las decisiones a que se llega realm ente. No es posible soslayar un pro
blem a ocultndolo entre las prem isas no expresadas de la eleccin.
La realizacin, una cuestin de grado.La definicin de los objeti
vos no agota el elemento de valor en una decisin adm inistrativa. Es
necesario determ inar, adems, el grado en que el objetivo debe ser al
canzado. Las ordenanzas de una ciudad pueden definir la fundacin de
un departam ento contra incendios diciendo q ue proteger a la ciudad
de los daos causados por los incendios ; pero esto no implica que la
 LA NATURALEZA DE LA EFICIENCIA 169

ciudad desee aum entar las instalaciones para la lucha contra el fuego
hasta el punto de que se eliminen com pletam ente sus prdidas, empresa
que es evidentem ente imposible. Adem s, el decir que el departam ento
contra incendios debe reducir las prdidas hasta donde sea posible, es
plantear de otro modo la misma cuestin, porque la medida en que es
posible redudir las prdidas depende de la cantidad de dinero disponi
ble para los servicios de proteccin contra incendios y prevencin de
los mismos.
Las cuestiones de valor no quedan eliminadas del problema de la
proteccin contra incendios de esa ciudad m ientras no se determine
q u e : 1.) el departam ento contra incendios debe proponerse lim itar las
prdidas producidas por estos hasta reducirlas a * dlares por cabeza,
y 2) el A yuntam iento de la ciudad le asigne la cantidad de y dlares
que, segn clculos basados en la informacin de que se dispone, per
m itir que 1) se realice. As, pues, los valores estn implicados no solo
en la definicin de los objetivos, sino tam bin en la determinacin del
nivel de adecuacin de los servicios a que se debe aspir-ar. La consecu
cin de los objetivos es siempre una cuestin de grado.
Los procesos de determ inacin de polticas, tal como se rea
lizan en nuestras instituciones gubernativas, rara vez se enfrentan con
estas cuestiones de grado al determ inar los objetivos de los servicios
gubernativos. En secciones posteriores de este captulo insistiremos
en que la extensin de la determ inacin de polticas a tales cuestiones
es de im portancia fundam ental para el m antenim iento del control
democrtico sobre los elementos de valor de la decisin. D em ostrare
mos que se puede lograr en gran parte esta reform a del procedimiento
mediante una modificacin y una extensin de las tcnicas presupues
tarias.
Valores distributivos.La exposicin se ha centrado hasta ahora
en valores que son totales. Es decir, la com unidad mide sus prdi
das por incendio segn el total de dlares que se han destruido durante
el ao. No distingue la prdida de 1.000 dlares en la tienda de Smith
de la de 1.000 dlares en la de Jones. A l tra ta r de reducir el nmero
de robos, el departam ento de Polica no da al cometido en la calle
Tercera una im portancia distinta que a otro robo similar en la calle
Cuarta.
Sin embargo, en casi toda decisin adm inistrativa entran cuestiones
de valor distributivo, aunque solo sea en un supuesto de "im portan
cia igual, como los que acabamos de citar. Un campo de deportes
construido en el sector occidental no servir a los nios del sector orien
tal. Si en un centro social se dan clases de ajedrez, es posible que no
170 I X : E L CRITERIO D E EFICIENCIA

haya instalaciones para las personas a quienes interesa el baile de

sociedad.
M uchas cuestiones distributivas son geogrficas, pero pueden ence
rra r diferencias sociales, econmicas u otras innumerables distinciones
de clase. Puede apreciarse la im portancia de tales consideraciones en
la administracin cuando se reconoce que los organismos de la ad
ministracin de im puestos, los tribunales adm inistrativos e incluso los
organismos para el bienestar, se ocupan en primer lugar de Cuestiones
de valor distributivo ms que de valor total.
Ms adelante dem ostrarem os que las cuestiones distributivas son
tambin de gran im portancia cuando se especializa el trabajo de una
organizacin por rea o por clientela. En estos casos, el objetivo
de la unidad organizativa queda inmediatam ente restringido a una
determ inada serie de personas, pudiendo surgir problemas interjuris
diccionales de la mayor im portancia.

U n d e n o m in a d o r c o m n p a r a e l v a lo r : e l c r ite r io
d e e fic ie n c ia

Un problema fundam ental que surge en la toma de una decisin

consiste en descubrir un comn denom inador entre los dos valores
que han sido m encionados: el bajo coste y los grandes resultados.
Cmo se realiza esta eleccin cuando los dos estn en conflicto?
Entre las elecciones A y B pueden concebirse cuatro relaciones. Si
IA es la inversin para A e IB para B, siendo 0 A y 0 B las produccio
nes respectivas, esas cuatro relaciones podrn expresarse como sigue:

1. I es menor que U, y O a es mayor que 0 B.

2. IB es menor que I4, y O es mayor que O a .
3. IA es menor que IB, y Oa es menor que Ob.
4. Ib es menor que I4, y O b es menor que O a .

En los casos 1 y 2 la eleccin no adm ite duda; pero no ocurre

lo mismo en los casos 3 y 4. Es decir, cuando la posibilidad A encierra
un coste mayor que la posibilidad B, pero produce un resultado menor,
B es evidentem ente preferible. Pero cuando la posibilidad A entraa
un coste ms bajo y un resultado tam bin menor que B, es preciso
sopesar el coste con el resultado antes de hacer la .eleccin.
Se ha indicado ya el camino hacia la solucin de esta dificultad,
D etrs de todas las decisiones adm inistrativas existe una limitacin
una penuriade recursos disponibles, Esta es la razn fundam en
tal de que el tiempo y el dinero sean costes. Como estn limitados
en cantidad, su aplicacin a una finalidad adm inistrativa impide la
 LA NATURALEZA DE LA EFICIENCIA 171

realizacin de otras posibilidades alternativas. De aqu que la eleccin

adm inistrativa entre distintas posibilidades puede siempre considerarse
como una eleccin entre alternativas de igual coste, pero de valores
positivos diferentes.
Se presenta, pues, de una manera incorrecta una eleccin adm inis
trativa cuando se da como eleccin entre la posibilidad A, costes b a jo s
y escasos resultados, y la posibilidad B, altos costes y grandes re su lta
dos. Porque A debera Ser sustituida por una tercera posibilidad C, que
Incluira a A ms las actividades alternativas posibles por la diferencia
de coste entre A y B. Si se hace esto, la eleccin se resuelve en una com
paracin de los resultados que pueden obtenerse por la aplicacin de
recursos fijos a las actividades alternativas B y C. La eficiencia de un
com portam iento es la razn entre los resultados obtenidos de ese com
portam iento y el mximo de los resultados obtenibles de los com porta
mientos que son alternativas del com portam iento dado.
El criterio de eficiencia dicta la eleccin de alternativas que produce
los mayores resultados con. una aplicacin dada de recursos.
Debe tenerse en cuenta que este criterio, que proporciona un comn
denominador para comparar las alternativas administrativas, no p ro
porciona un num erador comn. Aunque se tomen todas las decisiones
de acuerdo con las aplicaciones alternativas de los mismos recursos, si
gue todava en pie el problema de comparar los valores que han sido
logrados por las distintas vas de accin. El criterio de eficiencia ni r e
suelve ni soslaya este problema de comparabilidad.

N ota sobre el vocablo eficiencia"

El vocablo eficiencia ha adquerido durante la pasada generacin
una serie de desafortunados matices que lo asocian a una teora de la
administracin dirigida hacia el beneficio mecanicista de crongrafo.
Este es el resultado del uso algo descuidado del vocablo por los super-
entusiastas defensores del movimiento en favor de la direccin cien
tfica. Sin embargo, ningn otro trm ino se acerca tanto como el de
eficiencia al concepto descrito en este captulo. Hemos empleado,
pues, el vocablo con la esperanza de que el lector comprenda este c ri
terio en el sentido en que acabamos de dfinirlo y aparte del m ism o
cualquier sentido inadecuado que pudiera haber tenido en su m ente.
Hasta prcticam ente el final del siglo xix los vocablos eficiencia y
efectividad fueron considerados como sinnimos. El Oxford D ictio
nary define la eficiencia : A ptitud o facultad de cumplir o xito
en el cumplimiento de la finalidad propuesta; poder adecuado, efecti
vidad, eficacia.
 172 I X : E L C RITERIO D E EFICIENCIA

Sin embargo, el vocablo eficiencia ha adquirido en los ltimos

aos un segundo significado: la razn entre lo que se invierte y lo que
se p ro d u c e 4. Tal como lo expresa la Enciclopaedia o f the Social
Sciences:

Eficiencia, en el sentido de una razn entre factores y productos, entre

el gasto y la renta, el, coste y el placer resultante, es un vocablo relativa
m ente reciente. S e hizo corriente en la ingeniera, en este sentido especfico,
durante la ltima mitad del siglo x ix , y en la empresa y en la economa
nicamente desde principios del siglo x x 5.

El empleo del vocablo por los lderes del movimiento de la direccin

cientfica le agreg un tercer significado. Volvemos a citar a la Encyclo-
paedia o f the Social Sciences:
La fundacin de la direccin cientfica moderna puede datarse del
artculo de F. W. Taylor A P iece R ate System , en el que describi su nuevo
m todo para establecer, en la fbrica de acero de Midvale, tipos de reali
zacin del trabajo. Una vez establecidos esos tipos, se hizo habitual deno
minar eficiencia del trabajo a la razn entre la realizacin real y la realiza
cin tipo, siendo este un uso algo distinto del que le dan los ingenieros
m ecnicos, que aplican el vocablo a la razn entre la produccin real y la
inversin real*.

H arrington Emerson, otro pionero del movimiento de la direccin

cientfica, que prefera el trm ino "ingeniera de la eficiencia, se dice
q u e defini a esta ltima como "la relacin entre lo que se realiza y lo
q u e podra realizarse. En este sentido, habla del "tanto por ciento de
eficiencia del empleado \
Es preciso advertir que existe una diferencia en el clculo de una
ra z n que produce factores en las ciencias fsicas y en las sociales.
E l ingeniero mide en energa tanto los productos como los factores.
L a ley de conservacin de la energa le dice que la produccin de ener
g a til no puede exceder a la energa aplicada. Surge de aqu el con
cep to de eficiencia perfecta, es decir, de una situacin en que lo pro

* Una temprana aplicacin del concepto de ingeniera al campo social es

la de F. Y. Edgeworth,_ que en la pg. 7. de su M athem atical P sychics (Londres:
K egn Paul and Co., 1881) defini la eficiencia esencialmente como lo est
e n este captulo: ...la eficiencia se define de esta manera: una mquina es
m s eficiente que otra si, cuando la cantidad total de com bustible consum ido
p o r la primera es igual a la consumida por la segunda, la cantidad total de
en erga producida por la primera es mayor que la producida por la segunda."
5 Eficiencia , Encyclopaedia of the Social Sciences, 5: 437.
Loe. cit.
T H o r a c e Bookw a l t e r D r u r y : Scien tific M anagem ent (Nueva York: Co-
luznbia University Press, 1915), pgs. 114-15.
 LA NATURALEZA DE LA EFICIENCIA 173

ducido se iguala con lo invertido. En las ciencias sociales la produc

cin y la inversin rara vez se miden en unidades comparables, e
incluso cuando esto ocurre, como en una comparacin del coste de la
proteccin contra incendios con las prdidas en dlares producidas por
estos, no hay una ley de conservacin de la energa que impida que
la produccin exceda a la inversin. Por esta razn, debe volver a de
finirse el concepto de eficiencia perfecta* en el caso de que se emplee.
En realidad, no necesitaremos emplearlo en el presente estudio. Los pro
blemas reales, tal como se presentan al adm inistrativo, Se refieren siem
pre a eficiencias relativas y no se necesita medida alguna de la eficiencia
absoluta. Adems, la teora no requiere una medida numrica de la efi
ciencia, sino simplemente una comparacin de mayor o menor entre las
eficiencias de dos posibilidades alternativas. En estas circunstancias, las
definiciones de la eficiencia como razn entre la produccin y la inver
sin y como razn entre la cantidad real y la cantidad mxima posible,
resultan la misma cosa.

Una analoga econmica

Puede verse que el criterio de eficiencia, aplicado a las decisiones
adm inistrativas, es estrictam ente anlogo al concepto de maximizacin
de la utilidad en la teora econmica. No afirmamos aqu que el crite
rio de eficiencia predom ina siempre en las decisiones de los adminis
trativos, sino que predom inara si estos fuesen racionales. No afirmamos
que tal racionalidad sea una caracterstica comn del com portamiento
real. Por el contrario, la doctrina de la maximizacin de la utilidad ha
sido establecida comnmente, en la literatura econmica, como doctrina
explicativa, es decir, que describe el com portam iento real en el m er
cado. Es necesario recordar cuidadosamente esta diferencia entre las
dos proposiciones.
La analoga entre las dos proposiciones se extiende tambin a los
supuestos en que se fundan. El primero es que existe una escasez de
recursos aplicables. Un segundo supuesto es que las actividades en
cuestin son instrum entales, es decir, actividades que se llevan a cabo
por los valores positivos que producen, en forma de alguna clase de
resultado. Tercero, ambas proposiciones entraan necesariamente la
comparabilidad, por lo menos subjetiva, de los valores de acuerdo con
los cuales se miden los resultados. (Este supuesto ha sido ya discutido
en la seccin precedente.)
El amplio alcance de la analoga se ir haciendo cada vez ms
claro a medida que prosigamos el estudio. Se ver que el problema
de las decisiones adm inistrativas puede ser convertido en un problema
174 I X : E L CRITERIO D E EFICIENCIA

de la teora de la produccin, y que los ponceptos y los teoremas des

arrollados en la teora econmica tienen amplia aplicacin en las deci
siones administrativas.

CRITICAS DEL CRITERIO DE EFICIENCIA

H an sido frecuentes y ruidosas las crticas de la eficiencia como

ua de la adm inistracin'. No nos interesa aqu cierto grupo de cr
ticas, que se refieren a definiciones del vocablo diferentes de la que
hemos propuesto. En esta categora deben incluirse los ataques contra
la eficiencia que igualan el vocablo con el de economa o con el
de "reduccin en los gastos. Tal como nosotros hemos empleado el
vocablo eficiencia, no hay ninguna implicacin de que un pequeo
gasto o aunque fuese un gasto im portantesea deseable per se. Lo
nico que hemos afirmado es que si dos resultados pueden ser conse
guidos con el mismo gasto, hay que preferir el mayor resultado. Dos
gastos de diferente magnitud pueden, en general, ser comparados nica
mente si se expresan en costes de oportunidad, es decir, si se expresan
de acuerdo con los resultados alternativos.

Eficiencia mecnica
H a habido quien ha puesto inconvenientes a la eficiencia basn
dose en que lleva a un concepto mecnico d la administracin. Esta
objecin nace tambin del uso del vocablo en un sentido muy distinto
del que hemos propuesto aqu. Un simple criterio de preferencia entre
posibilidades no limita en manera alguna las tcnicas adm inistrativas
que pueden ser empleadas para lograr las posibilidades ni, como vere
mos en la seccin siguiente, reduce el papel del juicio del adm inistra
tivo en la toma de decisiones. Agrguese a esto que el criterio de efi
ciencia est en el ms completo acuerdo con el punto de vista que
coloca las consecuencias sociales de la adm inistracin en el primer
lugar de sus influencias determ inantes.

l fin justifica los medios

O tras dos lneas de crtica afirman que el criterio de eficiencia lleva
a una relacin incorrecta entre los medios y los fines. Se alega,
por un lado, que, en inters de la eficiencia, se emplean los fines para
justificar cualquier clase de medios apropiados. Segn hemos hecho

V an se los casos citados por M a r s h a l l E . D i m o c k en The Criteria and

Objetives of Public Administration", de The Frontiers of Public Adm inistration,
ed. Gaus, W hite y Dimock, pgs. 116-33.
 CRITICAS D EL CRITERIO DE EFICIENCIA 175

notar en el captulo IV, es necesario emplear cuidadosamente los voca

blos medios" y fines para evitar contradicciones; por esta razn
hemos preferido hablar de los aspectos de valor y de hecho de las
alternativas. Baste decir que, si la evaluacin de los resultados de la
actividad adm inistrativa toma en cuenta todos los elementos significa
tivos de valor de las alternativas adm inistrativas, no puede resultar
una subordinacin indebida de los medios a los fines.

Eficiencia implacable"
Por otro lado, se acusa a la eficiencia de dirigir toda la atencin
a los medios, despreocupndose de los fines. Hemos contestado ya a
esta acusacin sealando el papel integral que desempea la valoracin
en el empleo de un criterio de eficiencia. Puede adm itirse librem ente
que la eficiencia, como problema cientfico, s preocupa principalmente
de los medios y que un servicio eficiente puede serlo con respecto a
una amplia variedad de fines. Pero no es adm itir ninguna indiferencia
hacia los fines, que la eficiencia sirve, reconocer simplemente que el
proceso de valoracin cae fuera del alcance de la ciencia y que la
adaptacin de los medios a los fines es el nico elemento del problema
decisorio que tiene una solucin fctica. Lo mismo en el estado dem o
crtico que en el totalitario la eficiencia es el criterio apropiado que
debe aplicarse al elemento fctico en el problema decisorio. O tros c ri
terios, los ticos, deben ser aplicados al problema de la valoracin.
Es comn a todas estas crticas la implicacin de que un enfoque
de eficiencia entraa una separacin completa de los medios y
de los fines. Hemos visto ya que, estrictam ente hablando, no es as,
que la nica distincin vlida es la que existe entre los elementos
ticos y fcticos de la decisin. Sin embargo, en la aplicacin real del
criterio de eficiencia a las situaciones adm inistrativas, existe frecuente
mente una tendencia a sustituir la ltim a distincin por la primera, jr tal
sustitucin conduce de manera inevitable a la eficiencia ms estrecha
y "mecnica que ha sido objeto de crtica.
Puede explicarse brevemente de qu manera se produce esta susti
tucin. El elemento tico de la decisin consiste en el reconocimiento
y la apreciacin de todos los elementos de valor inherentes a las posi
bilidades alternativas. Los valores principales implicados se expresan
corrientem ente como resultados de la actividad adm inistrativa y, se
gn hemos visto, la actividad misma se considera en general como valo-
rativamente neutral. Esto lleva a aislar dos clases de valores: 1) los
positivos, expresados como resultado, y 2) los negativos o costes de
oportunidad, expresados en costes de tiempo y de dinero.
 176 IX : E L CRITERIO DE EFICIEN CIA

De hecho, considerar la actividad adm inistrativa misma como valo-

rativam ente neutral es una abstraccin de la realidad, perm itida dentro
de amplios lmites, pero que, llevada al extrem o, pierde de vista valo
res hum anos muy im portantes. Estos valores pueden abarcar las condi
ciones de rem uneracin y de trabajo (utilizando estos trm inos en sen
tido amplio) de los m iem bros del grupo que lleva a cabo la actividad.
Podemos enum erar ms explcitamente algunos de estos elementos
de v a lo r:
1. Si el coste se mide en dinero, los salarios de los empleados no pueden
ser considerados como un elem ento valorativamente neutral, sino que deben
incluirse entre los valores a estimar en la decisin.
2. 1 ritmo de trabajo de los obreros no puede ser considerado un ele
m ento valoratvo neutral; ms bien llegaramos a la conclusin de que una
aceleracin" sera siempre em inentem ente deseable.
3. Los aspectos sociales de la situacin del trabajo no pueden ser con
siderados com o un elem ento valorativamente neutral. La decisin debe
sopesar las consecuencias sociales y psicolgicas de sustituir un tipo de
situacin laboral por otro.
4. Las normas de salarios, de ascensos y otras semejantes deben ser
consideradas no solo desde el punto de vista de los alicientes y de la eficien
cia en los resultados, sino tambin desde el punto de vista de la justicia
distributiva para los miembros del grupo.

Debe, pues, hacerse resaltar que, cuando una eleccin entre alter
nativas implica una diferencia significativa en la evaluacin de la acti
vidad laboral, esta diferencia debe ser incluida entre los valores que
hay que sopesar l tom ar una decisin.

Preferencias valorativas
U na falacia muy estrecham ente asociada a la aplicacin del criterio
de eficiencia consiste en incluir en la valoracin de alternativas solo
aquellos valores que han sido previam ente elegidos como objetivo de
la particular actividad adm inistrativa que se considera. Los efectos de
algunas actividades adm inistrativas estn confinados en un rea bas
tan te lim itada y, en ese caso, los resultados indirectos no producen
m ucha dificultad. Las actividades del departam ento contra incendios
ejercen de ordinario efecto sobre las prdidas por fuego, pero tienen
muy poca relacin con el problema recreativo de la com unidad (a menos
que los ardientes entusiastas de los incendios formen una gran parte
de ella). De aqu que el jefe del departam ento no tenga que tom ar en
cuenta los valores recreativos al tom ar sus decisiones. Es una gran
suerte que las consecuencias de las actividades hum anas se encuentren
tan estrictam ente separadas; si no lo estuviesen, el problema de alean-
 c r it ic a s d e l c r it e r io d e e f ic ie n c ia 177

zar decisiones racionales sera imposible *. Pero el simple hecho de que

las actividades no tengan habitualmente efectos indirectos valorativa*
mente significativos no justifica que ignoremos tales efectos cuando
estn realmente presentes. Es decir, que el jefe del departam ento contra
incendios no puede, solo porque lo es, desconocer la posibilidad de
accidentes al determ inar la velocidad con que su equipo debe responder
a las alarmas.
Aunque todo esto parece un lugar comn, dedicaremos una gran
parte del siguiente captulo a m ostrar que, en realidad, los adm inistra
tivos, al tom ar decisiones, niegan com nm ente su responsabilidad por
los resultados indirectos de las actividades adm inistrativas10. Opone
mos a este punto de vista la opinin contraria de que el administrativo,
al servir a un organismo pblico de un estado democrtico, debe sope
sar debidamente todos los valores de la comunidad que guardan rela
cin con su actividad y que son razonablem ente averiguables en rela
cin con ella, y no puede lim itarse a los valores de su particular respon
sabilidad. Solo en estas condiciones puede un criterio de eficiencia ser
afirmado con validez como determ inante de la accin .
Desde luego, la medida en que los adm inistrativos pueden, en la
prctica, tener en cuenta los efectos indirectos, se encuentra severa
mente lim itada por las consideraciones psicolgicas analizadas extensa
mente en el captulo V. M uchos efectos, que no estn relacionados di
rectam ente con el objetivo de la organizacin, sern forzosamente igno-
rdos, porque el alcance de la atencin del adm inistrativo es limitado
y porque existen con frecuencia severos lm ites en el tiempo disponible
para tom ar decisiones.

V an se pgs. 78-80, supra.

10 Como ilustracin magnfica de la dificultad de conseguir la responsabi
lidad administrativa para los efectos indirectos, vase K arl E. S trom sen : The
Usefulness of Central Review of Bureau Com m unications, Case R eports in
P ublic A dm in istration , nm. 16, reunidos por un Comit Especial de Inves
tigacin de Materiales del Comit de Administracin Pblica del Social Science
Research Council (Chicago; Public Adm inistration Service, 1940). 1 anlisis
com pleto supone que la pertinencia organizativa es el criterio rector de si
debe darse consideracin administrativa a un efecto indirecto.
11 Dewey encuentra en estos efectos indirectos la caracterstica bsica que
distingue a una transaccin "pblica de una "privada. Vase The P ublic
and Its Problem s, pg, 12-13.

SIM ON. i
178 IX : E L CRITERIO DE EFICIENCIA

ELEMENTOS FACTICOS DE LA DECISION 12

Hemos visto que el criterio que el adm inistrativo aplica a los pro
blemas fcticos es el de eficiencia. Los recursos o factores que el
adm inistrativo tiene a su disposicin son estrictam ente limitados. N o
es funcin suya establecer una utopa, sino llevar al mximo la conse
cucin de los objetivos gubernativos (suponiendo que se ha llegado a
un acuerdo sobre ellos) por el empleo eficiente de los limitados recur
sos de que dispone. U na buena" biblioteca pblica, desde el punto
de vista adm inistrativo, no es la que posee todos los libros que han
sido publicados, sino la que ha empleado los fondos lim itados de que
dispone en form ar una coleccin tan buena como puede serlo en las
circunstancias dadas.
Cuando se tom a una decisin de acuerdo con el criterio de eficien
cia, es necesario tener un conocimiento emprico de los resultados que
se seguirn de cada posibilidad alternativa. Fijmonos en una fun
cin municipal especfica, el departam ento contra incendios. Su obje
tivo es la reduccin de las prdidas totales por incendio, y los resul
tados sern m edidos de acuerdo con esta prdida.
La cantidad de prdidas por incendio ser determ inada por un
gran nm ero de factores. Entre estos, hay factores naturales (frecuencia
de fuertes vientos, grandes nevadas, tiem po muy fro, tiem po seco y
caluroso, tornados, huracanes y ciclones, tem blores de tierra e inun
daciones), factores estructurales y de ocupacin (riesgos de orientacin,
barreras fsicas, densidad de las construcciones, tipo de construccin
de edificios, construccin del tejado, contenido, riesgo de ocupacin), el
riesgo moral (descuido e incendio voluntario) y, finalmente, la eficacia
del departam ento contra incendios. As, pues, las prdidas sern una
funcin de todas estas variables, incluyendo el funcionamiento del de
partam ento contra incendios. El jefe del departam ento tendr que co
nocer d e qu manera las actividades de este influyen en las prdidas,
si ha de tom ar decisiones inteligentes.
Cmo realiza el departam ento contra incendios su tarea? Ins
pecciona los edificios con objeto de eliminar los riesgos de incendio,
lleva a cabo campaas de educacin contra los descuidos, combate los
incendios,entrena a los bomberos, investiga y persigue a los incendarios.
Pero podemos llevar el anlisis un paso ms adelante. Cmo se

12 Esta seccin est basada en Comparative Statistics and the Measurement

of Efficiency, de H er b er t A. S imon , National M unicipal Review , 2 6 : 5 2 4 - 6 2 7
(noviembre 1937).
 ELEM ENTO S PACTICOS DE LA DECISION 179

combate el fuego? Debe llevarse al escenario de la accin una pieza

del equipo, tenderse la manguera, bombear el agua y dirigirla sobre la s
llamas, alzar las escaleras y extender cubiertas sobre los bienes a fin
de reducir el da causado por el agua. A su vez, cada una de estas
actividades puede analizarse en sus partes componentes. Qu significa
tender una m anguera? La manguera debe ser adquirida y conservada.
El equipo que sirve para llevarla debe ser adquirido y conservado. E s
preciso reclutar y entrenar a los bomberos. Los bomberos emplean
cierta cantidad de tiempo y de energa en tender la manguera.
Se alcanza el ltim o nivel de anlisis determ inando el coste de cada
uno de estos elem entos de la tarea. As, puede traducirse la totalidad
del proceso de la lucha contra el fuego en una serie de asientos en los
los libros de contabilidad de la ciudad.
El problema de la eficiencia consiste en determ inar, en cada uno
de estos niveles de anlisis, el coste de un elemento determinado de
funcionamiento y la contribucin que ese elemento de funcionamiento
aporta al cumplimiento de los objetivos del departam ento. Cuando se
conocen estos costes y contribuciones, los elementos de funcionamiento
pueden ser combinados de manera que se llegue a la mxima reduccin
en las prdidas por incendio.
Existen, por lo menos, cuatro niveles bastante distintos en los que
puede realizarse el anlisis de la situacin adm inistrativa. En el nivel
ms alto se encuentra lo medida de los resultados, del cumplimiento de
los objetivos del organismo. Contribuyen a estos resultados los elem en
tos de realizacin adm inistrativa. Subordinada a ellos est, a su vez, la
aportacin medida en esfuerzo. Finalmente, el esfuerzo puede ser a n a
lizado de acuerdo con su coste en dinero.
Quien posea una m ente m atem tica ver en esta estructura una se
rie de ecuaciones estrictam ente idnticas a las funciones de produc
cin del economista. La prim era ecuacin expresa los resultados del
gobierno como una funcin de la realizacin de determ inadas activida
des. Las siguientes ecuaciones representan estas unidades de realizacin
como funciones de unidades de relacin menos inm ediatas; las lti
mas, en unidades de esfuerzo; y, finalmente, el esfuerzo es expresado
como una funcin de los gastos. El problema de la eficiencia consiste
en hallar el mximo de una funcin de produccin, con la lim itacin
de que el gasto total es fijo.
 180 I X : E L CRITERIO d e e f ic ie n c ia

La determinacin de las funciones

de produccin social
De las consideraciones que hemos adelantado se sigue que la por
cin fctica del proceso decisorio, que puede som eterse a tratam iento
cientfico, se resuelve en la determ inacin de las funciones de produc
cin de las actividades adm inistrativas. E sta es una tarea de investiga
cin de prim era m agnitud y que, hasta ahora, apenas ha sido tocada.
El progreso hacia una inteligencia de estas funciones comprende
una serie de pasos bien definidos:
1) Los valores u objetivos afectados por cada actividad deben ser
definidos de forma que perm itan su observacin y medida.
2) Las variables, tanto extra-adm inistrativas como administrativas,
que determ inan el grado de xito de estas funciones, deben ser enume
radas.
3) Es preciso llevar a cabo investigaciones concretas, empricas,
acerca de cmo cam bian los resultados cuando se alteran las variables
extra-adm inistrativas y adm inistrativas.
Apenas se poda exagerar la necesaria extensin y dificultad de un
programa de investigacin que aportara una contribucin sustancial
a nuestros conocimientos de estas funciones. El progreso principal, hasta
hoy, se ha hecho en el prim er punto u, pero son casi inexistentes los
estudios empricos que abarcan los puntos segundo y te rc e ro 14.
Aunque esta investigacin sea difcil, es tambin indispensable. No
es fcil com prender cmo la racionalidad puede desempear un papel
significativo en la formulacin de las decisiones adm inistrativas, sin que
estas funciones de produccin sean conocidas, por lo m enos aproxima
dam ente. Tam poco podem os soslayar el problem a refugindonos en el
sentido com n de los adm inistrativos, en su intuicin y visin
prctica, al enfrentarse con situaciones p ara las que una larga expe
riencia los ha preparado. C ualquier persona que se haya encontrado
en estrecho contacto con situaciones adm inistrativas puede testificar
que no existe correlacin entre la capacidad de los adm inistrativos y
su confianza en las decisiones que toman, y si existe alguna, es una
correlacin inversa. Los adm inistrativos m s capaces son los prim e
ro s en reconocer que sus decisiones son, en general, pura tarea de
adivinacin; que cualquier confianza que eHos exterioricen es el escudo

V a s e , p a r a u n a b ib lio g r a f a d e e s c r it o s s o b r e e s t e t e m a , R id l e y y S im n ,
o p . d t . , p i g s . 68-74.
u H e r b e r t A . Simn y Otros: D eterm ining W ork L oads fo r P rofessional
S ta ff in 'a P u blic Vfelf are A gen cy (Berkeley: Bureau o f Public Adm inistration,
U niversity o f California, 1941).
 LA FUNCIONALIZACION F.N RELACION CON LA EFICIENCIA 181

protector con que el hombre prctico se arm a a s mismo y a sus subor

dinados contra sus dudas.
La realidad es que todos los das se toman im portantes decisiones
en cuanto a la asignacin de recursos a una u otra finalidad competi
dora y que, particularm ente en las organizaciones no comerciales, las
decisiones se toman en una ausencia casi completa de la evidencia que
sera necesaria para justificarlas. La razn principal de esto es, desde
luego, la dificultad de determ inar las funciones reales de produccin,
salvo en empresas cuya produccin es relativam ente tangible.
No es una crtica del adm inistrativo reconecer cun lejos quedan
las decisiones reales de la racionalidad, porque aquel debe actuar, po
sea o no la informacin necesaria para la completa racionalidad de sus
decisiones. Es, sin embargo, una crtica de las apologas que convierten
su ignorancia en una virtud y ponen en duda la necesidad de extensos
program as de investigacin en este sentido u.

LA FUNCIONALIZACION EN RELACION CON LA EFICIENCIA

E s necesario decir ahora unas pocas palabras sobre la influencia del

criterio de eficiencia en los problem as de la organizacin. Hemos hecho
notar en un captulo anterior que la especializacin de la organizacin
sigue con frecuencia lneas funcionales. E sta uncionalizacin com pren
de la divisin del objetivo de la organizacin en objetivos subsidiarios.
Puede sealarse a cada una de las unidades organizativas uno o ms
objetivos subsidiarios.
Por ejemplo, un departam ento contra incendios puede dividirse en
una oficina de prevencin de incendios y cierto nm ero de secciones de
lucha contra estos. La funcin, u objetivo, de la prim era se definir en
relacin con la prevencin de los incendios; la de las ltim as, en rela
cin con su extincin. U n departam ento de sanidad puede incluir una
seccin de enfermedades contagiosas, una seccin de cuidados prenata
les, una seocin de estadsticas vitales, etc. En todos los campos del
servicio gubernativo pueden encontrarse ejem plos semejantes.
En estas circunstancias, h ab r una jerarqua de funciones y de ob
jetivos que correspondan a la jerarqua de secciones y de oficinas del
organismo. En general, la distribucin jerrquica de funciones corres
ponder a una relacin de medios a fin. P o r ejemplo, las prdidas por

u H asta Barnard, cuya penetracin crtica le salva de la falacia del "hombre

prctico, da a las facultades intuitivas una validez considerablemente m ayor
que la que parece debrseles. Vase su Mind in Everyday Affair, reimpreso
com o apndice en The Functions of the E xecutive, pgs. 301-22.
182 I X : E L CRITERIO DE EFICIENCIA

incendio pueden concebirse como el producto de cierto nm ero de in

cendios m ultiplicado por el trm ino medio de la prdida por incendio.
De aqu que el departam ento contra incendios pueda tom ar como ob
jetivos subsidiarios la reduccin del nm ero de incendios y la reduccin
de la prdida media por incendio, asignando estos objetivos a unidades
subsidiarias de la organizacin.
La funcionalizacin efectiva exige varios prerrequisitos. En prim er
lugar, tal como se ha indicado anteriorm ente, es necesario dividir el
objetivo general en objetivos subsidiarios, que guardan con l una rela
cin de medios a fin. Pero, adem s de esto, la tecnologa de la activi
dad debe ser tal que el trabajo del organismo pueda ser dividido en
porciones distintas, cada una de las cuales contribuya prim ariam ente a
uno, y solo uno, de los objetivos subsidiarios. As, sera intil dividir
un departam ento de recreo en secciones de buena ciudadana, sa
lud, diversin" y educacin. A unque podran defenderse estos
como objetivos subsidiarios de la tarea recreativa, sera imposible trazar
un esquema de organizacin que dividiese las actividades en sus partes
componentes, contribuyendo cada una de ellas a uno solo de esos ob
jetivos.

El valor y los lm ites de la funcionalizacin

Vemos, pues, que el llam ado principio funcional de la organiza

cin es de naturaleza bastante compleja. Supone la posibilidad de una
funcionalizacin paralela de objetivos y de actividades. Donde falta esa
clase de parelelismo, la simple divisin de un objetivo en sus compo
nentes no proporciona base alguna para la organizacin.
Si son evidentes las lim itaciones de la funcionalizacin, tambin lo
son algunos de sus valores. Porque si las actividades de una unidad
organizativa estn dirigidas a un objetivo determ inado, bien definido,
se simplifica en la misma forma, en esa unidad, el problema de la toma
de decisiones. Los elementos de valor que es preciso tener en cuenta
al sopesar las alternativas pueden ser relacionados con el objetivo de
la organizacin. U na seccin de previsin de incendios solo necesita
considerar el impacto de sus actividades sobre el nmero de incendios
que ocurrirn.
i Por otro lado, si la funcionalizacin no es realista si no responde
al cuadro tecnolgico , puede perjudicar la calidad de las decisiones.
Porque, en este caso, los valores que sern afectados por las activida
des de la unidad, pero que no estn comprendidos en la declaracin del
objetivo de la organizacin, sern descuidados en el proceso decisorio.
 LA EFICIENCIA Y E L P R ESU P U ESTO 18 ?

Especilizacin por rea" y por clientela"

N o ha sido reconocido, por regla general, en la literatura adm inis
trativa, que la especializacin por rea y por clientela son simple
mente una clase particular de funcionalizacin. Esto nace del hecho,
ya advertido, de que la definicin com pleta de un objetivo com prende
la especificacin del grupo de personas a quienes se refiere el valor en
cuestin.
Por ejemplo, el departam ento contra incendios de Podunk tiene
como objetivo, no la minimizacin de las prdidas por incendio, sino
la tairiimizacin de las prdidas por incendio jen P odunk.
Si la especializacin por rea y la especializacin por clientela son
simples formas de funcionalizacin, para que tengan xito deben satis
facer las condiciones de una funcionalizacin efectiva: 1) debe ser tecno
lgicamente factible dividir la actividad, lo mismo que el objetivo, si
guiendo lneas funcionales; 2) estas actividades segregadas no deben
afectar en grado sustancial a valores extraos a las funciones espec
ficas.
Puede servir de ejemplo del prim er punto un departam ento de sani
dad. No sera tecnolgicamente factible dividir un programa de enfer
medades contagiosas en dos porciones, encam inada la una a reducir las
enfermedades contagiosas entre hombres y la otra entre mujeres.
El segundo punto ser desarrollado extensam ente en el captulo X.
Unicamente necesitamos recordar, a manera de ejemplo, los frecuentes
relatos de los peridicos sobre edificios que han ardido hasta sus ci
m ientos porque un departam ento de incendios se neg, o no pudo, sal
tar una lnea jurisdiccional.

LA EFICIENCIA Y EL PRESUPUESTO 16

Como aplicacin prctica del planteam iento establecido en este ca

ptulo, podemos estudiar el proceso de preparacin de un presupuesto
pblico y la forma que ese proceso deber seguir para conformarse a
las exigencias de la racionalidad.
El concepto de eficiencia, segn se ha dicho, entraa la divisin de
la situacin adm inistrativa en un elemento positivo de valor (los resul
tados a alcanzar) y un elemento negativo de valor (el coste). Se nece
sita, para la ejecucin prctica de este anlisis, una tcnica que perm ita

18 Est? seccin ha sido adaptada de H e r b e r t A. S i m o n : M easurement

Techniques in Adm inistrative Research, C ivic Affairs, 8 :1 (mayo 1941).
 184 I X : E L CRITERIO D E EFICIENCIA

al adm inistrativo com parar las distintas alternativas de acuerdo con los
resultados y con los costes. El documento presupuestario nos proveer
de base para sem ejante comparacin.
La esencia del proceso del presupuesto pblico es que requiere que
se adopte un plan comprensivo de todos los gastos a realizar en un
perodo limitado. Pero si el presupuesto ha de ser empleado para el con
tro l de la eficiencia, es preciso realizar sustanciales m ejoras de las tc
nicas actuales.

Im propiedad de los habituales m todos

d e presupuesto
Q u es lo que incluye un presupuesto tpico gubernativo? Nos
dice qu cantidad se perm itir que cada departam ento gaste durante
el ao siguiente y cmo puede gastarla. Cmo se ha llegado a las cifras
concretas que encontram os en los presupuestos? De qu m anera se
determ ina que el 14 por 100 del presupuesto se dedicar a la proteccin
co ntra incendios y el 11,6 por 100 a carreteras?
En cada com unidad en que hiciramos esta pregunta se nos dara
una contestacin distinta. H ay presupuestos que se hacen copiando
las cifras de gastos del ao precedente. Otros, aum entando o reba
jando en un tanto por ciento fijo las asignaciones aprobadas para el
ao anterior. O tros sp determ inan otorgando a cada departam ento un
determ inado porcentaje de lo que p id e ; quien ms grita, mejor parado
sale. Algunos tienen proyectos menos sistem ticos todava.
Si esto parece exagerado, las siguientes justificaciones para incre
m entar las cifras del presupuesto de una ciudad, tom adas de los docu
m entos anexos al mismo, servirn para convencer hasta al ms ms es
cptico :

Los sueldos deben corresponderse con los deberes y la responsabi

lidad de la oficina.
N aturalm ente que, aum entando el trabajo, se necesitar mayor
cantidad de sum inistros y el coste ser mayor. Solo mis facturas de
correo ascienden a 2.500 dlares al ao.
El tiem po y la habilidad requeridos para este trabajo antes y
despus de la eleccin.
"El pasado ao se pidi un aum ento mayor y fue rechazado. 17

Existen, desde luego, unas pocas ciudades excepcionales y otros

17 Dejar que quede en el annimo la ciudad de cuyo presupuesto han sido

sacados estos ejemplos.
 LA EFICIENCIA V E L P R E SU P U E ST O 185

organismos que tratan de sustituir este proceso por una revisin ms ra

cional del presupuesto. Pueden citarse en este sentido cierto nm ero de
departam entos federales, incluyendo el D epartam ento de A gricultura

E l presupuesto a largo plazo

Si los presupuestos han de servir de base a la asignacin racional
de los gastos, es preciso sustituir el actual, que es inadecuado, por dos
presupuestos com prensivos: un presupuesto anual y un presupuesto a
largo plazo. Sin embargo, como el presupuesto anual es simplemente
una parte del presupuesto a largo plazo, solo necesitaremos tratar
del ltimo.
El presupuesto a largo plazo se com pondr de varias partes: 1) clcu
los a largo plazo de las tendencias en la m agnitud del problema de di
versos departam entosdistribucin y concentracin de productos infla
mables que deben ser protegidos contra el fuego, kilom etraje de las
calles que deben ser m antenidas limpias, poblacin a que debern servir
las bibliotecas, etc. ; 2) clculos a largo plazo sobre la educacin del
servicio, es decir, nivel de servicios que la ciudad trata de proporcionar
a sus habitantes, cantidad de acres de parque por cada mil habitantes,
especificacin de la prdida por incendios, etc.; 3) programa de trabajo
a largo plazo que m uestre en unidades de trabajo los servicios y las ins
talaciones que ser necesario proporcionar a fin de realizar el programa
trazado en los puntos 1) y 2); y 4), un program a financiero que rela
cione el program a de trabajo con los recursos fiscales de la comunidad.
El apartado 1) comprende prim ariam ente consideraciones de hecho.
La determ inacin del apartado 2) es, sobre todo, cuestin de juicios
de valor. Los apartados 3) y 4), despus que hayan sido determ ina
dos los dos prim eros, resultan, en gran parte, cuestiones de hecho. Pare
ce, pues, tarea legislativa la de sopesar 2) contra 4) y determ inar el pro
grama del presupuesto. Por otra parte, el cuerpo legislativo necesitara
ayuda en la tarea de desarrollar la informacin fctica de 1), 2) y 3).
En el presente procedim iento presupuestario es raro que los apar
tados 1) y 2) formen parte siquiera del docum ento presupuestario, lle
vndose todo el examen de acuerdo con los apartados 3) y 4). Es corrien
te, adems, que se presente al cuerpo legislativo un solo proyecto de
presupuesto para su aprobacin o enmienda. Sera preferible, si se dispu
siese de la informacin necesaria, presentar directam ente al cuerpo Iegis-

18 V er n e B. L e w i s : "Budgetary Administration in the-Department of Agri-

culture, en P ublic A dm in istration and the U. S. D epartm en t of Agriculture,
de John Gaus y Len O. W olcot (C hicago: Public Adm inistration Service, 1941),
pgs. 403-62, MacMahon, M illet and Ogden, op. cit pgs. 171-85.
186 I X : E L CRITERIO d e e f ic ie n c ia

lativo las cuestiones de poltica com prendida en 2), con proyectos

alternativos de presupuestos, indicando las consecuencias que tendran
los aum entos y las disminuciones de los gastos. Si hay que devolver
al cuerpo legislativo un puesto de influencia en la determinacin de la
poltica pblica, son absolutam ente esenciales algunas modificaciones
de acuerdo con estas lneas.
En la prctica suele ser dem asiado frecuente que las decisiones
bsicas de poltica sean tom adas por tcnicos del organismo al que
se confa la revisin del presupuesto, sin que el cuerpo legislativo
tenga oportunidad de revisar esa poltica. Se tolera esta situacin,
en parte, por el fracaso general en reconocer el carcter relativo de
los objetivos gubernam entales 19. D ado que la mayora de las decla
raciones legislativas de poltica establecen los objetivos de la actividad
gubernativa sin fijar el nivel que el servicio tiene que alcanzar, es impo
sible que un especialista llegue, sobre un abase fctica, a una con
clusin sobre la adecuacin de un criterio departam ental. De aqu que
los procedim ientos actuales no sean una salvaguardia sufiente del con
trol democrtico sobre la determ inacin de la poltica .

Progreso hacia un presupuesto a largo plazo

Los organism os pblicos han hecho, en el transcurso de los lti
mos aos, progresos considerables hacia proyectos a largo plazo que
incluyen un program a de trabajo y un plan financiero. Poco es lo que
se ha avanzado hacia un program a que informe al legislador y al ciu
dadano de lo que significa para l dicho program a en trm inos de
servicios gubernam entales especficos. Es, adems, escaso lo que se ha
progresado h asta ahora en el clculo del coste de m antenim iento de
los servicios gubernam entales en un nivel especial de suficiencia o en la
determ inacin de cundo los gastos deberan, en inters de la eficien
cia, desviarse de sus actuales conductos hacia otras direcciones ms
tiles.

Ejemplo de un presupuesto racional

Pasarem os a describir brevem ente el procedim iento presupuestario
de la California State Relief A dm inistration, como ejemplo de la lnea
de desarrollo que debe seguirse. El organismo se ha servido durante va

u V an se pgs. 46-54, supra. G a st n J e z e : Thorie Cnrale du B udget

(Pars: M. G ia r d , 1922), pgs. 1-in.
20 John D ew ey ha hecho m ucho para desarrollar una filosofa democrtica
de la relacin del especialista con el pblico. En The P ublic and Its P roblem s
(pg. 208) sienta la tesis esencial del presente estudio.
 SUMARIO 187

rios aos de un procedim iento bien m editado para calcular el p resu

puesto. La ndole de sus objetivos es una razn del xito con que realiz
esta difcil tarea.
La tarea ms im portante de un organismo de ayuda a los parados
es la de sum inistrar un nivel mnimo de seguridad econmica a las
familias necesitadas. El presupuesto familiar de que se sirve la oficina
para llevar a cabo su poltica proporciona una traduccin inm ediata
del coste en resultado". Es decir, resulta inm ediatam ente posible
ver lo que significa un gasto especfico en el nivel de ayuda econmica
que el organismo suministra. El organismo definidor de la poltica puede
decidir el alcance del presupuesto familiar que est dispuesto a au to
rizar, y esta decisin puede ser inm ediatam ente traducida en trm inos
de coste. As es como determ ina la adecuacin del servicio .
Igualmente, la State Rlief A dm in istraro n ha elaborado un proce
dim iento detallado para calcular a cuntos casos se conceder ayuda
en un perodo de tiem po; es decir, cul ser la magnitud del problem a.
Com pletados estos dos pasosdeterm inar el nivel del servicio y apre
ciar la m agnitud del problemafue cosa sencilla desarrollar el presu
puesto de trabajo y calcular las necesidades financieras.
Este ejemplo ha sido simplificado con exceso para hacer resaltar
sus rasgos ms destacados. Un organismo de ayuda a los parados debe
proporcionar ciertos tipos de servicio, as como una ayuda en dinero.
Hemos dejado tambin sin considerar los gastos de funcionamiento del
organism o21. Pero, fuera de este exceso de simplificacin y de estas
omisiones, el procedim iento presupuestario que hemos descrito se apro
xim a mucho al ideal de un proceso presupuestario nacional.

SUMARIO

Hemos visto en este captulo que, en los aspectos fcticos de la

toma de decisiones, el adm inistrativo debe guiarse por el criterio de efi
ciencia. Este priterio exige que los resultados sean maximizados con
recursos limitados.
P or otra parte, los criterios de correccin carecen de sentido en
relacin con los elementos puram ente valorativos de la decisin. U n
estado democrtico est sometido al control popular en m ateria de estos
elementos de valor, y la distincin entre valor y hecho es de im portan
cia bsica para conseguir una relacin correcta entre la poltica y la
administracin.

21 S im n y o tr o s , o p . c it.
188 I X ; E L CRITERIO DE EFICIEN C IA

La m ejora en la calidad de la decisin espera una investigacin em p

rica de las funciones de produccin que relacionen las actividades
con los resultados. N uestro conocim iento de estas funciones es en la
actualdad fragm entario; sin embargo, son indispensables com o un
instrum ento de la razn, sin el cual esta opera en un vaco de hecho.
El valor de la organizacin segn lneas funcionales est en que
facilita los procesos decisorios. Sin embargo, la funcionalizacin es
posible nicam ente cuando la tecnologa perm ite que las actividades
sean segregadas a lo largo de lneas paralelas.
El presupuesto es un recurso poderoso para m ejorar los procesos
gubernam entales de decisin, tan to legislativos como adm inistrativos.
La m ejora de los m todos presupuestarios 1) perm itir una divisin ms
eficaz del trabajo entre los organismos que forjan la poltica y los adm i
nistrativos, y 2), enfocar la atencin sobre las funciones sociales de
produccin y su papel crtico en la tom a de decisiones.
 CAPITULO X

LEALTADES E IDENTIFICACION ORGANIZATIVA

Los valores y los objetivos que guan las decisiones individuales

dentro de la organizacin son principalmente los objetivos de la orga
nizacin : las finalidades de servicio y de conservacin de la organiza
cin misma. Inicialmente, estas finalidades se imponen, en general,
al individuo por el ejercicio de la autoridad sobre el mismo; pero
los valores se interiorizan" en gran medida gradualm ente, y se incor
poran a la psicologa y a las actitudes del individuo participante. Este
adquiere una adhesin o lealtad a la organizacin que automticamente
es decir, sin necesidad de estmulos externosgarantiza que sus deci
siones sern soherentes con los objetivos de la misma. Esta lealtad
suele tener dos aspectos: puede implicar una adhesin a Jas finali
dades de servicio de la organizacin (lo que se llam en el captulo VI
el objetivo de la organizacin) y puede com prender tambin una fide
lidad a la conservacin y crecimiento de la organizacin misma.
De esta forma, gracias a su sometimiento a las finalidades deter
minadas por la organizacin y a la absorcin gradual de estas finali
dades dentro de sus propias actitudes, el participante en la organi
zacin adquiere una personalidad organizativa bastante distinta de
su personalidad como individuo. La organizacin le seala un papel:
especifica los valores, los hechos y las alternativas particulares sobre
las que deben basarse sus decisiones dentro de la organizacin. Para
el capataz de un parque, las alternativas tom an la forma de cortar la
hierba, plantar, conservar los caminos, limpiar, e tc .; los valores son
norm as legislativa y socialmente determ inadas en cuanto a apariencia,
limpieza, uso y recreo; los hechos son los presupuestos, mtodo de tra
bajo, costes unitarios. Ordinariamente, no se espera que el capataz
piense en serio en la posibilidad alternativa de eliminar por completo
el parque y de hacer del mismo una subdivisin. Aunque esta posibi
lidad puede m erecer tanta atencin como la colocacin adecuada de
un macizo, no la tom a en cuenta porque no es asunto suyo *.
Las decisiones ms amplias de la organizacin determinan cul
es la tarea de cada hom bre, cul ha de ser su sistema de referencia

1 D e w e y : The P ublic and Its Problem s, pg. 22.

189
190 X : LEA LTA D ES E IDENTIFICACION ORGANIZATIVA

en la tom a de decisiones. Se ha explicado ya', en el captulo V, por qu

la creacin de este papel y personalidad organizativos es esencial para
la racionalidad en la decisin adm inistrativa. La organizacin reduce
los problem as decisorios del individuo a proporciones manejables, limi
tando la extensin dentro de la cual han de quedar sus decisiones y
actividades.

VALORES SOCIALES FRENTE A LOS ORGANIZATIVOS

Cuando se reconece que las decisiones reales deben tener lugar den*
tro de un marco institucional, se ve que la "correccin de una decisin
determ inada puede juzgarse desde dos puntos de vista. En el sentido
ms amplios es correcta si es coherente con la escala general de valo
res sociales2; es decir, si sus consecuncias son socialmente deseables.
En el sentido ms estricto, es "correcta si resulta coherente con el
marco de referencia que la organizacin asigna al que tom a la decisin.
La literatura de la llam ada "economa del bienestar 3 ilustra bien
esta distincin. La institucin de la propiedad particular perm ite, en la
economa privada, un grado considerable de descentralizacin en la
toma de decisiones. Se da p o r supuesto que cada individuo tom ar sus
decisiones de acuerdo con la maximizacin de su "beneficio" o utili
dad. La decisin es correcta si logra esa maximizacin. Pero el eco
nomista del bienestar valora la maximizacin desde otro punto de vista.
l quiere saber hasta dnde la maximizacin de la utilidad personal
es com patible con la maximizacin del valor social. Cuando se mira la
eleccin desde el medio am biente del individuo, la publicidad se explica
como una tcnica para aum entar el beneficio. M irando la eleccin desde
el punto de vista social, el economista del bienestar pone en duda el
valor social de las energas gastadas en p u blicidad4.
Esta distincin entre el valor general social y el valor organizativo
lleva, a su vez, a una tercera idea de la correccin; la "correccin del
medio am biente organizativo mismo. Es decir, que el valor social de
la estructura organizativa puede ser determ inado observando el grado

* La frase valor social no es por com pleto feliz, especialmente si se piensa

en la insistencia del capitulo 111 en el relativismo tico. La usamos aqu a falta
d e un trm ino ms descriptivo y preciso y luego trataremos de explicar exac
tamente lo que se quiere decir.
1 A . C. P i g o u : The E conom ics of W elfare (Londres: MacMillan Co., 1924).
* Vase, por ejemplo, E l iz a b e t h E l l i s H o y t : C onsum ption in Our Society
(Nueva York: McGraw-Hill B ook Co., 1938), pgs. 104-05. N o tenemos inten
cin de afirmar aqu que la publicidad carece siempre socialm ente de valor,
sino simplemente sealar que el valor de la publicidad para la empresa no se
ajusta necesariamente a su valor para la sociedad.
 VALORES SO CIA LES FRENTE A LO S ORGANIZATIVOS 191

de coincidencia entre las decisiones organizativamente correctas y las

socialmente correctas.
Por ejemplo, una economa privada se justifica comnmente porque
existe un alto grado de coincidencia entre las dos clases de correccin.
Cuando se ve que, en ciertas circunstanciaspor ejemplo, la situacin
de monopoliosurgen discrepancias considerables, se piden cam bios
en el medio ambiente de la decisin (que se disuelvan los trusts, que
s regulen las tarifas, etc.) que eliminen o reduzcan las discrepancias.

Significado de la frase valor social"

La expresin valor social, tal como aqu la empleamos, se com
prende mejor en relacin con una jerarqua de organizaciones o de ins
tituciones sociales. U na sociedad estableoe determ inados valores m uy
generales por medio de su estructura bsica institucional y trata de
conseguir una conformidad entre estos y los valores organizativos de
los distintos grupos que existen dentro de ella. Hemos presentado ya u n
ejemplo en el prrafo anterior. De la misma manera, una gran orga
nizacinuna empresa o un gobiernobusca la manera de ajustar las
finalidades de organizacin de sus componentesdepartamentos, des
pachos, etc.a los objetivos generales de la organizacin.
Lo que aqu se entiende por valor social son los objetivos de una
organizacin o estructura social en relacin con los valores de orga
nizacin de sus componentes. Los objetivos del D epartamento d el
Interior o de la U nited States Steel Corporation son organizativos,
desde el punto de vista del cuerpo legislativo o de los ciudadanos, en
la medida en que estos tienen objetivos expresos. Desde el punto de
vista del secretario del Interior o del director general de la Compaa
de aceros, los objetivos de su organismo son los objetivos sociales a
los que deben conformarse los objetivos de organizacin de las seccio
nes y oficinas.
Como resulta difcil establecer objetivos subsidiarios que sean siem
pre consecuentes con el objetivo general, el individuo miembro de una
organizacin subsidiaria tom ar a veces decisiones que sern coheren
tes con el objetivo parcial de su componente organizativo particular,
pero que no lo sern con la finalidad ms amplia de la organizacin
total. Este problemael de reconciliar las funciones que la organi
zacin impone a los individuos con el cumplimiento de las finalida
des que transcienden estas funciones particulares nos proporciona el
tema principal de este captulo.
 192 X : LEA LTA D ES E IDENTIFICACION ORGANIZATIVA

Un ejemplo del conflicto

Estudiem os, a manera de ilustracin, el proceso decisorio en un
marco organizativo especfico. A ntes de julio de 1941, la responsabilidad
de la ayuda a las personas sin trabajo hallbase dividida en California
entre dos organism os: la State Relief Adm inistratin se cuidaba de las
personas paradas empleables y de sus familias; los departam entos de
bienestar de los distritos se cuidaban de las personas paradas inemplea-
bles. Esta divisin de funciones era en gran parte de origen histrico y
no estaba apoyada por raizones convincentes.; pero esto es ajeno al pro*
blema.
Desde el punto de vista del Estado como conjunto, el objetivo de
la adm inistracin del bienestar consista en cuidar de los parados y ga
rantizarles cierto nivel mnimo de vida. Era, adems, deseable cumplir
este objetivo con toda la eficiencia posible, Es decir, una vez estable
cidas las norm as de elegibilidad y determ inados los volmenes de los
presupuestos familiares, la tarea adm inistrativa consista en cuidar de
que las personas elegibles, y solo ellas, fueren clasificadas para el soco
rro ; que sus presupuestos se ajustaran a los tipos autorizados, y que se
consiguieran estas finalidades con el menor gasto posible de fondos. La
State Relief A dm inistratin estaba tratando, presumiblemente, de cum
plir este objetivo dentro de su rea de actividad, limitada a las perso
nas empleables, m ientras que los departam entos de bienestar de los dis
tritos apuntaban al mismo objetivo d entro de sus reas de actividad,
lim itadas a las personas no empleables.
Pero, si se miran estos objetivos desde el punto de vista de la or
ganizacin, entra inm ediatam ente un elemento competidor en las deci
siones de los empleados adm inistrativos del Estado y de los distritos,
respectivam ente. Una manera de que el organismo estatal aum entara
su eficacia (medida de acuerdo con su propio objetivo lim itado y no
con el objetivo del Estado, como conjunto) consista en asegurarse de
que cualquier persona inempleable inscrita en sus registros fuese des
cubierta y transferida al distrito. U na manera de que el organismo del
distrito aum entara su eficiencia (medida tam bin por el objetivo lim ita
do de su organizacin) consista en asegurarse de que cualquier persona
empleable inscrita en sus registros fuese descubierta y transferida al
organismo estatal.
La consecuencia fue que cada organizacin busc la relativa maxi-
mizacin de su propio objetivo, perdindose una gran cantidad de tiem
po, de esfuerzo y de dinero en la empresa de pasarse clientes una a
otra en los casos lmite. Esta actividad competidora es completamente
 VALORBS SO C IA LES FRENTB A L O S ORGANIZATIVOS 193

comprensible desde el punto de vista de los objetivos organizativos de

cada organizacin, pero no contribuy nada a la maximizacin del ms
amplio valor social.
Con todo, es preciso notar que no hay nada de inevitable en este
desarrollo. Las decisiones no son tomadas por las organizaciones",
sino por seres hum anos que se conducen como miembros de ellas. No
existe necesidad lgica de que un miembro de una organizacin tome
sus decisiones de acuerdo con valores que estn organizativamente li
mitados. Sin embargo, podemos encontrar innum erables ejemplos de in
dividuos que se conducen como si las organizaciones a que pertenecen
fuesen hom bres econmicos , que calculasen siempre la utilidad ins
titucional de cada decisin, de acuerdo con las finalidades de servicio
y de conservacin. Cmo puede explicarse este fenmeno? Para com
prenderlo, necesitamos aclarar primero la distincin entre las decisio
nes personales y las organizativas.

Impersonalidad de las decisiones de la organizacin

Bam ard ha hecho notar muy claramente que las decisiones que toma
una persona como miembro de una organizacin son completamente
distintas de sus decisiones personales:
El sistema, pues, al que damos el nombre de organizacin est com
puesto de las actividades de los seres humanos. Lo que convierte estas acti
vidades en un sistema es que aqu se coordinan los esfuerzos de diferentes
' personas. Por esta razn, sus aspectos significativos no son personales. Estn
determinados por el sistema, ya sea en cuanto a la manera, en cuanto al
grado o en cuanto al tiempo. Es fcil ver que la mayora de los esfuerzos
que se realizan en los sistemas cooperativos son impersonales. Por ejemplo,
uA oficinista que escribe un informe para una sociedad est haciendo algo
en un lugar, en una forma y sobre un tema que es evidente que jamas ha
bra captado su inters estrictamente personal. De aqu que, cuando decim os
que nos ocupamos de un sistema de esfuerzos humanos coordinados, quere
mos decir que, aunque las personas son agentes de la accin, esta no es per
sonal en el aspecto importante para el estudio de los sistemas cooperativoss.

Ms adelante, Bam ard m uestra claram ente por qu razn esto es as.
Consideraciones personales determ inan si una persona participar en
una Organizacin; pero, si se decide a participar, aquellas no determ i
narn el contenido de su comportam iento en ella.
Todo esfuerzo que sea un elemento de una organizacin, es decir,
todo esfuerzo cooperativo coordinado, comprende dos actos de decisin. El
primero es la decisin de la persona afectada si contribuir o no con

5C. I. B arnard, op. cit., pg. 77.

S IM O N , 1 3
194 X : LEA LTA D ES E IDENTIFICACION ORGANIZATIVA

este esfuerzo, com o asunto de eleccin personal. Es un detalle del proceso

de decisiones personales repetidas que determinan si el individuo continuar
o no continuar colaborando en la organizacin... Este acto de decisin
' est fuera del sistema de esfuerzos que constituyen la organizacin..., aun
que sea, segn hem os visto, un tema de atencin organizada.
El segundo tipo de decisiones no tiene relacin directa o especifica con
los resultados personales, sino que considera el esfuerzo relativo a qu de
cisin ha de tomarse desde el punto de vista de su efecto para la orga
nizacin y de su relacin con las finalidades de esta. Este segundo acto
d e decisin lo realizan con frecuencia, en un sentido directo, los indivi
duos, pero en su intencin y efecto es impersonal y organizativo. A me
nudo es tambin organizativo en su proceso, com o, por ejemplot en los cuer
pos legislativos o cuando los consejos o los com its determinan la accin.
El acto de la decisin es una parte de la organizacin misma.
Esta distincin entre los dos tipos de decisin se reconoce a menudo
en los asuntos corrientes. D ecim os con mucha frecuencia o escuchamos
frases parecidas a esta: Si esto fuera asunto mi, creo que decidira la
cuestin de esta m anera..., pero no es asunto personal m o"; o, Yo creo
que la situacin requiere que se conteste as o a s..., pero no estoy en
situacin de determinar lo que debe hacerse"; o La decisin debera
tomarla otra persona. Esta es, en efecto, una nueva afirmacin, con distinto
nfasis, de las sugerencias hechas en el captulo V I I: la de que se requiere
una, especie de personalidad dual en los individuos que colaboran en una
organizacin, la personalidad privada y la personalidad de la organizacin *.

Una vez especificado el sistema de valores que ha de gobernar una

eleccin adm inistrativa, hay una, y solo una, decisin mejor, la cual
se halla determ inada por los valores y la situacin organizativos y no
por los m otivos personales del m iem bro de la organizacin que la toma.
D entro del rea de la discrecionalidad, una vez que un individuo ha
decidido, de acuerdo con sus m otivos personales, reconocer los obje
tivos de la organizacin, su com portam iento posterior est determ i
nado por las dem andas de la eficiencia y no por esos motivos perso
nales.
Hay, sin embargo, un lmite a esta proposicin. Existe un rea de
aceptacin d entro de la cual el individuo se conducir organizativa
m ente, pero cuando las dem andas de la organizacin caen fuera de
esta rea vuelven a afirmarse los m otivos personales, y la organizacin,
en esa m edida, deja de existir. As, pues, cuando una persona se con
duce im personalm ente, una escala de valores organizativos sustituye a
su escala de valores personales como criterio de correccin de sus
decisiones. De aqu que su decisin pueda ser considerada como una
variable que depende, por su carcter especfico, de la particular escala
organizativa de valores que la gobierna.

4Ibid., pgs. 187-88.

 IDENTIFICACION ORGANIZATIVA 195

An no tenem os una respuesta a la pregunta de por qu un indivi

duo se sirve de una escala organizativa de valores como criterio de
eleccin y no de cualquiera de las innum erables otras escalas que
podra emplear. A hora podemos dedicar nuestra atencin a esta pre
gunta.

IDENTIFICACION ORGANIZATIVA

Para designar el fenmeno que estamos tratando podemos intro

ducir el 'vocablo identificacin, que ha tenido ya alguna aceptacin
en la teora poltica. Identificacin se emplea en la literatura psico-
analtica para designar una clase especial de lazo emotivo. Freud des
cribe as la naturaleza de este la z o :

Es fcil exponer en una frmula la distincin entre una identificacin

con e l padre y la eleccin del padre com o objeto, En el primer caso el
padre de uno es lo que a uno le gustara ser y en e l segundo es lo que a
uno le gustara tener. Es decir, que la distincin depende de si el lazo une
al sujeto o al objeto del e g o r.

Freud formul adems la hiptesis de que la identificacin es un

mecanismo fundamental en la cohesin del grupo:

Empezamos ya a adivinar que el lazo m utuo ent^e los miembros de un

grupo se parece a una identificacin de esta d a se, basada' en una impor
tante cualidad emocional com n; y podemos sospechar que esta cualidad
comn se funda en la ndole del lazo con el lder *.

Lasswell, adoptando seguramente el vocablo de Freud, dedica un

captulo entero* a las Naciones y clases: los smbolos de identifi
cacin En ninguna parte, sin embargo, define el trm ino sino para
hablar de identificar smbolos tales como nacin, estado, clase,
raza, iglesia, y para definir un rea sentim ental" como el lugar de
aquellos que estn m utuam ente identificados. Adems, no afirma en
ningn lugar que el mecanismo psicolgico subyacente sea idntico
al concepto freudiano de identificacin.

7 Sigmund F reud ; C rou p Psychology and th e A nalysis o f th e Ego (Nueva

Y ork: Boni and Liveright, 1922), p ig . 62.
* Ibid., p ig . 66.
' H. D. L ass w e l l : W orld P olitics and Personal Insecurity (Nueva York:
W hittlesey House, 1935), pdg?. 29-51. Las citas son de la p ig . 7.
196 X : LEA LTA D ES E IDENTIFICACION ORGANIZATIVA

Significado de la identificacin
Para que' la definicin del concepto de que habla Lasswell resulte
explcita, direm os que una persona se identifica a s misma con un grupo
cuando, al tom ar una decisin, valora las diversas alternativas de elec
cin de acuerdo con sus consecuencias para el grupo especificado. N o
darem os por supuesto que el mecanismo que sirve de base a este fen
meno sea el reudiano. En este caso, como en otros muchos, la hipte
sis freudiana parece estar excesivamente simplificada.
Cuando una persona prefiere una determ inada va de accin porque
es buena para A m rica , se identifica a s mismo con los americanos;
cuando la prefiere porque aum entar los negocios en Berkeley, se
identifica a s mismo con los berkeleyanos. Se dice que una persona
obra por motivos personales cuando su valoracin se basa en una
identificacin consigo mismo o con su familia.
El grupo con 1 que una persona se identifica puede caracterizarse
por el rea geogrfica que habita, por su status social o econmico en
la sociedad y p o r una serie de otros criterios. La nacin es un ejem
plo de identificacin geogrfica; el proletariado y las m ujeres son
ejemplos de smbolos de identificacin econmica y social. Pueden en
contrarse ejemplos de identificaciones, que tienen importancia para
nuestras instituciones polticas, en la literatura sobre los procesos le
gislativos y los grupos de p resi n 10.
E l individuo puede identificarse, bien con el objetivo de la orga
nizacin o bien con la conservacin de esta. Por ejemplo, una persona
que tom a una decisin puede identificarse con la funcin o con el obje
tivo de la educacin: puede valorar todas las alternativas segn su
efecto sobre la educacin. Por otro lado, puede identificarse con una
organizacin educativa determ inadapuede oponerse a que se transfie
ran determ inadas funciones recreativas de u departam ento escolar a
un departam ento de parquesy procurar la conservacin y el creci
m iento de esa organizacin. Como hemos apuntado en el captulo VI,.
deben distinguirse dos tipos de lealtad organizativa, que se correspon
den con estas dos clases de identificacin.
E stas identificaciones con un grupo o con una funcin resultan un
fenmeno tan general que no es posible participar durante quince
m inutos en un asunto poltico o adm inistrativo, o leer cinco pginas

E. P e n d l e t o n H e r r in g : G roup R epresentation Before Congress (Balti

m ore: John H opkins Press, 1929), pigs. 1-12, y passim , y H. D. L a s s w e l l :
P olitics: W ho g est W hat, When, H ow (Nueva York: McGraw-Hill Book C o.,
1936), p ig s. 1-28, 29-51, 129-232.
 IDENTIFICACION ORGANIZATIVA 197

de un informe adm inistrativo, sin tropezar con ejemplos de las mismas.

Los diarios traen con frecuencia ejemplos de tales identificaciones.
Damos a continuacin una breve noticia acerca del sistema de carrete
ras de C alifornia:

N o puede pensar California en gastar 150.000.000 de dlares en poner

sus carreteras a la altura de las exigencias militares, cuando la red de cami
nos rurales necesita seriamente una reconstruccin dijo hoy Charles H . P ur
cell, ingeniero de Carreteras del Estado.
Pucell dijo a un com it legislativo interino que la preocupacin prin
cipal de la State Divisin .of Highways era conseguir los 442.500.000 dla
res necesarios para hacer que los caminos rurales estn en condiciciones de
soportar, en los diez prximos aos, el trfico civil normal.
Si el Departamento de Guerra quiere que unas 5.887 millas de carreteras
estratgicas de California sean mejoradas de acuerdo con sus propias nece
sidades, declar el ingeniero del Estado, corresponde al gobierno federal
la responsabilidad primaria de adelantar el dinero. El mismo sistema
de carreteras, agreg, es considerado apto para el uso c iv iln.

El ingeniero de C arreteras se imagina, por lo visto, que es funcin

suya elegir, entre las distintas posibilidades com petidoras, la construc
cin de carreteras de acuerdo con el valor de necesidad civil y no con
el valor de necesidad m ilitar o con un com puesto de ambos valores. Su
exposicin implica adems que cuando es un organismo del Estado el
que gasta los fondos, es preciso dar im portancia a los valores del Estado
al tom ar decisiones para la asignacin de esos fondos, en tanto que no
es necesario tener en cuenta aquellos valores que pueden filtrarse a tra
vs de las fronteras del Estado. No tratam os aquf de criticar ni de
m ostrarnos conformes con esta posicin. Lo que queremos hacer notar
es que los juicios d^l ingeniero son consecuencia de sus identificaciones
organizativas y que solo pueden com prenderse sus conclusiones dando
por supuestas estas identificaciones.
Una fuente frtil de ejemplos del fenmeno de identificacin son las
sesiones del House Committee on A ppropriations, del Congreso de los
Estados Uidos. El siguiente ser suficiente:

M r . O l iv e r . Esto, desde luego, es un servicio importante, pero cmo

sabe usted que consigue resultados prcticos, concretos, con los estudios y
comprobaciones que realiza en las distintas direcciones a que nos hem os
referido?
M iss A n d er so n . Resulta difcil decirlo, porque es intangible, en cierto
sentido.
M r . O l iv e r . En otras palabras: es una informacin de la que, desde
luego, los Estados o alguna organizacin dentro de los Estados se harn

11 Oakland (Calif.), Tribune, 13 octubre 1941.

198 X : LEA LTA D ES E IDENTIFICACION ORGANIZATIVA

cargo y, actuando segn las sugerencias que usted haga, proporcionar algn
remedio o ayuda?
M is s A n d e r s o n . S. Tom em os com o ejemplo el Estado de Connecticut.
Le hem os proporcionado gran cantidad de informacin, y no m e cabe duda
de que la informacin que nosotros le dim os sobre las condiciones y lo
que desde entonces han hecho ellos m ism os se manifestar en la prxima
sesin de su cuerpo legislativo con ciertas leyes.
M R . O l iv e r .-Bien, pero por qu no han de acom eter los Estados la
tarea de recoger esa informacin? Por qu acudir a W ashington, a mu
chas, m uchas millas de distancia, pidiendo que el Gobierno Federal recoja
esa inform acin que es m ucho ms accesible a ellos y 3 sus propios funcio
narios?
M is s A n d e r s o n . Unicam ente en uno de los Estados del pas puede
el Departamento de Trabajo recoger l mismo ese material. N o tiene m on
tado ese gnero de organizacin investigadora.
M r . O l iv e r . N o es verdad .que, mientras el Gobierno Federal atiende
voluntariamente a peticiones de este carcter y parece, por su exposicin,
que todos los afios se le liorna a usted para que acte en un nuevo campo ,
los Estados declinarn la tarea que primariamente les corresponde?

U n poco ms adelante, el diputado agrega:

M r . O l iv e r . Hasta cundo, en tiempos como estos, tendremos que
seguir rindiendo a los Estados un servicio de esa clase, que todos parecen
estar de cuerdo en que se trata de un deber que corresponde primariamente
al mismo Estado? u

Es evidente que, aunque el diputado expone su primer argumento

en trm inos de eficiencia, la verdadera cuestin, en su m ente, es orga
nizativa. U na actitud que podra tener valor legtimo si la realizase
un Estado, ha de ser considerada de m enor importancia si la realiza un
organismo federal, porque es prim ariam ente un deber que correspon
de al Estado. Perdonarem os al diputado la suprema falta de lgica de
su frase en tiem pos com o estos". Es significativo, sin embargo, que
su falta de lgica, tanto como su lgica, nace de una identificacin
organizativa.

La psicologa de la identificacin
No es probable que ningn mecanismo nico o sencillo explique
de manera realista el fenmeno de la identificacin. Pueden enum erarse
algunos factores contribuyentes:
1. Inters personal en el xito organizativo. La decisin que se
tom a de acuerdo con valores organizativos es, en esa medida, im per

11 U. S. Congress, Subcom m ittee of House Com mittee on Appropiations,

Hearing on D epartm en t of Labor A ppropiation Bill for 1934 (W ashington:
Government Printing Office, 1933), pgs,. 74-76.
 IDENTIFICACION ORGANIZATIVA 199

sonal; pero la adhesin a la organizacin se deriva de motivos perso

nales. El individuo est dispuesto a tom ar decisiones impersonales orga
nizativas porque una variedad de factores, de incentivos, lo atan a la
organizacin: su salario, su prestigio, su am istad y muchos otros.
M uchos de estos valores personales dependen no solo de su re la
cin con la organizacin, sino tambin del crecimiento, del prestigio o
del xito de la organizacin misma. Tanto su salario como su poder
estn relacionados con el volumen de la unidad que l adm inistra. El
crecimiento de la organizacin ofrece a l y a sus empleados aum entos
de salarios, ascensos y la oportunidad de ejercer responsabilidad. U n
amplo presupuesto le perm itir em prender actividades y servicios que
despertarn el inters y la admiracin de sus iguales profesionales de
o tras organizaciones. Por consiguiente, estos motivos lo llevarn a
identificarse con las finalidades de conservacin.
Inversam ente, el fracaso de la organizacin o la disminucin de su
presupuesto puede significar reduccin de salario, prdida de poder o,
incluso, prdida del empleo para el adm inistrativo. En el mejor de los
casos, le obliga al desagradable deber de despedir personal y perjudica
seriam ente el aliciente de un posible ascenso para sus subordinados.
2. Transferencia de la psicologa de direccin privada.El sec
tor privado de nuestra economa opera sobre el supuesto de que la
direccin tom ar sus decisiones de acuerdo con el beneficio de la em
presa individualmente considerada. E sta psicologa de la eleccin puede
fcilmente trasladarse al sector pblico de la economa debido a la
falta de visin de las diferencias fundam entales en los supuestos que
sirven de base a esos dos sectores. El ejecutivo que est acostum brado
a pensar en m i negocio, es fcil que piense en m i distrito, o en
m i departam ento. Este motivo nos llevara de nuevo, prim ariam ente,
a la identificacin con los objetivos de conservacin m s que con lo s
de la organizacin. E stas mismas actitudes pueden darse en personas
que, aun no habiendo tenido responsabilidad adm inistrativa en el sec
tor privado de la economa, han absorbido estas ideas en un m edio
am biente cultural en el que predom ina la economa privada u.
Sera tem a interesante de investigacin determ inar hasta qu p u n to
persisten las actitudes de la direccin privada dentro de una economa

Varias personas que leyeron un primer bosquejo de este estudio p u sie

ron en duda la existencia de esta transferencia de psicologa de la direccin
privada. El autor no sabe de una evidencia emprica utilizable que dem uestre
o desm ienta de una manera definitiva la existencia de tal transferencia. P uede
decir nicam ente que la hiptesis de su existencia le parece plausible y que
tanto la existencia de la transferencia com o su importancia, si es que existe,
seran m otivos muy provechosos de investigacin emprica.
 200 X : LEA LTA D ES E IDENTIFICACION ORGANIZATIVA

com unista com o la de la R usia sovitica. Resultara, sin embargo, ex tra

o rdinariam ente difcil separar este factor de los elementos de m otiva
c i n personal que seguirn ligando al individuo la organizacin,
incluso en una economa nacionalizada.
El ejemplo que sacamos de la adm inistracin del bienestar pblico
e n el Estado de C alifornia14 sirve para ilustrar las consecuencias que
s e derivan de un concepto privado de la eficiencia organizativa. Tanto
celo dem ostraban los organismos del Estado y de los distritos en
rech azar clientes que correspondan a la responsabilidad de los otros,
q u e en la mayora de los distritos del Estado se dem ostr que era pol
ticam ente imposible establecer un departam ento mdico imparcial que
sentenciase sobre la em pleabilidad de los casos dudosos.
3) Concentracin de la atencin.U n tercer elemento en el proceso
d e identificacin es la concentracin de la atencin del adm inistrativo
so bre aquellos valores y aquellos grupos a los que m s inm ediatam ente
efectan el program a adm inistrativo. C uando se confa a un adm inistra
tiv o la tarea de educar a los nios de Berkeley es probable que vea con
m ayor claridad el efecto que una determ inada propuesta ejercer sobre
lo que aprenden que los posibles efectos indirectos sobre su salud;
y viceversa. Entonces se identifica con el objetivo de la organizacin.
Es evidente que la atencin pueda reducir el alcance de la visin
eligiendo determ inados valores, determ inadas m aterias de conocim ien
t o em prico y determ inadas alternativas de com portam iento, con exclu
si n de otros valores, de otros conocimientos, de otras posibilidades.
L a identificacin tiene, pues, una firme base en las lim itaciones de la
psicologa hum ana respecto al problem a de la eleccin racional.
Desde este punto de vista, la identificacin es un mecanismo im por
ta n te para conseguir el medio am biente de la decisin.Cuando la identi
ficacin es defectuosa, las discrepancias que se producen entre los valo
re s sociales y los organizativos traen como consecuencia una prdida de
la eficiencia social. C uando la estructura organizativa est bien concebi
d a , el proceso de identificacin perm ite que am plias disposiciones orga
nizativas rijan las decisiones de las personas que participan en la estruc
tu ra . P or esta razn, perm ite que la racionalidad hum ana trascienda las
lim itaciones q u e le impone el estrecho alcance de la a te n c i n 15.
Un ejem plo de la m anera en que la concentracin de la atencin de
lo s participantes en una estructura adm inistrativa est determ inado por
s u posicin d en tro de dicha estructura lo hall el autor al hacer un
1
V anse pgs. 192-93, supra.
v V ase cap. V , pgs. 96-98. K a r l M a n n h e im (op. cit p g s . 52-57, 290)
h a hecho resaltar el mismo punto.
 IDENTIFICACION ORGANIZATIVA 201

estudio de la administracin de las actividades recreativas en Milwau

kee. Los cam pos de juego de dicha ciudad haban sido construidos por
la Playground Division of the D epartm ent of Public W orks, pero las
actividades de los campos estaban supervisadas por el Extension De
partm ent of the School Board. La conservacin de los campos haba sido
tambin confiada a este ltimo organismo y exista cierta creencia de
que dicha conservacin era inadecuada.
Es comprensible que el Extension Department, encontrndose de pronto
con grandes y nuevas obligaciones financieras, debido a la expansin de las
instalaciones fsicas, tratase de reducir al m nimo el costo de mantenimiento,
a fin de no distraer fondos de las actividades supervisoras. El hecho de
que el primitivo trabajo de construccin fuese, en gran parte, experimental,
trajo com o consecuencia que el coste de m antenim iento superase a las
expectativas originales Es tambin comprensible que la Playground Division,
cuya tarea haba consistido en construir instalaciones fsicas, considerase que
era una falsa economa cuidar inadecuadamente del mantenimiento de esas
instalaciones.
Por ejemplo, existe una diferencia de nfasis respecto a la importancia
de la perspectiva en el trazado del campo. La Playground Division ha
hecho resaltar la importancia de la perspectiva para influir en la actitud del
pblico hacia los campos de juego. Ha hecho hincapi en que un campo
de juego debe ser un aliciente en la apariencia del contorno.
El Extension Department pas los primeros diez aos de su existencia
funcionando con las instalaciones fsicas ms escasas Los campos de juego
eran en su mayor parte calurosos y polvorientos, y en ellos no haba que
pensar en la perspectiva. En esos diez aos de experiencia el Departamento
aprendi que el xito de un campo de juego depende primariamente de los
que lo dirigen, ms que de la instalacin fsica.
Ambos departamentos comprenden plenamente que los objetivos son
deseables y, hasta cierto punto, necesarios, en la administracin de un pro
grama acertado. La cuestin no es cul", sino cunto, y como el que tiene
a su cargo los fondos es el Extension Department, las actividades de man
tenim iento han padecido hasta cierto punto 10.

La identificacin y la adecuacin
Una de las consecuencias ms corrientes de la identificacin funcio
nal es la incapacidad para equilibrar los costes y los valores, al Jomar
las decisiones adm inistrativas. Es posible m edir hasta qu punto realiza
un program a adm inistrativo sus finalidades organizativas en funcin de
la educacin (el grado en que las finalidades han sido logradas) o de la
eficiencia (el grado en que las finalidades han sido logradas en relacin
con los fondos disponibles). Para emplear un ejemplo bastante crudo, la
adecuacin del program a de produccin de la ltim a guerra se medira

H e r b e r t A . S im o n : Adm inistration o f Public Recreational Facilities in

M ilwaukee, manuscrito no publicado, 1935, pg. 38.
202 x : LEA LTA D ES E IDENTIFICACION ORGANIZATIVA

por el tam ao y el equipo de la fuerza arm ada puesta en accin; su

eficiencia, por una comparacin de la produccin realm ente alcanzada
con la que podra haberse conseguido m ediante un empleo mejor de los
recursos nacionales. La produccin de guerra norteam ericana result
ser de un alto grado de adecuacin; problem a completamente distinto
es el de si result eficiente.
La tendencia de un adm inistrativo que se identifica con una finali-
dad concreta es la de m edir a su organizacin de acuerdo con la ade
cuacin ms que con la eficiencia I7. No siempre reconocen estos espe
cialistas que no existe, en modo alguno, base cientfica para la cons
truccin de los llamados tipos de servicio deseable o tipos mnimos
de servicio adecuado de una funcin determ inativa m ientras no se sepa
lo que tal servicio costar, los fondos de que se dispone para financiarlo
y la dism inucin que se necesitara hacer en otros servicios o en los
gastos privados para aum entar ese servicio concreto.
Q u informe anual se ha publicado nunca que no incluya alguna
recomendacin por el estilo de la sig u ien te?:
La recom endacin principal y muy urgente, en el momento de cerrar
este ao fiscal, es la de que se aumente el personal. Esto es especialmente
necesario en la Seccin del Salario M nimo, cuya tarea ha aumentado enor
m em ente desde la decisin del Tribunal Supremo dando validez a la legisla
cin del salario m nimo. M uchos estados, que se encuentran todava en las
primeras etapas de la administracin de la ley de salarios, s vuelven al
W omens Bureau buscando ayuda para la organizacin, para conseguir los
datos necesarios sobre salarios y horario y para la tarea por dems impor
tante de imponer la uniformidad en el establecim iento de tarifas y en la prc
tica del cum plim iento de la ley. Son necsearias frecuentes visitas a los estados
y reuniones, en Washington, de los funcionarios del Estado. Debe aumen
tarse el personal de esta Seccin, que no puede hacer frente a todas las
demandas que pesan sobre ella u .

E sta es una queja adm inistrativa universal. El presupuesto es in

adecuado. Pues b ie n : entre el blanco de la adecuacin y el negro de la
inadecuacin, se encuentran todos los tonos del gris que representan
los grados de adecuacin. Adem s, las necesidades humanas resultan
insaciables en relacin con los recursos hum anos. De estos dos hechos
podemos sacar la conclusin de que el criterio fundam ental de la deci

17 Puesto que, segn hem os apuntado en el cap. VI, tales identificaciones

son ms frecuentes en la administracin pblica que en la administracin de
las empresas comerciales, el problema examinado en esta seccin e s prima
riamente (aunque no por completo) un problema de administracin pblica.
U. S. Department of Labor, 25th Annual Report of the Secretary, Fiscal
Year Ended June, 1937 (W ashington: Government Printing O ffice, 1937), p
gina 136.
 IDENTIFICACION ORGANIZATIVA 203

sin adm inistrativa debe ser un criterio de eficiencia ms bien que de

adecuacin. La tarea del adm inistrativo consiste en llevar al mximo
los valores sociales en relacin con la limitacin de los recu rso s19.
A s, pues, si el proceso de identificacin lleva al adm inistrativo a
dar una importancia indebida a los valores sociales de los que l se
ocupa, no se encuentra en situacin, psicolgicamente hablando, d e
tom ar una decisin satisfactoria acerca de la cantidad de dinero que
debera ser asignada a esa funcin, ni acerca de los m ritos relativos
de sus dem andas de fondos pblicos comparados con los de las u
dades com petidoras .

N o debemos caer en el error contrario de tomar las decisiones presu

puestarias nicamentesde acuerdo con la econom a, es decir, con la reduccin
de los gastos, sin preocuparnos del servicio. Esta parece ser la objecin fun
damental a dar una influencia indebida en asuntos presupuestarios a un orga
nismo de control o de tesorera, tal como recomienda, por ejemplo., la British
M achinery o Goverment C om m ittee: En conjunto, la experiencia parece
demostrar que no pueden dejarse los intereses del contribuyente a los departa
m entos que gastan; estos intereses requieren un estudio cuidadoso de cada
partida de gasto pblico, en su relacin con otras partidas y con los recursos
disponibles del Estado, as com o la supervisin vigilante de alguna au to
ridad no interesada directamente en el gasto m ism o; tal supervisin puede
ser ejercida de la manera ms natural y ecaz por el Departamento responsable
de la obtencin de los ingresos necesarios. (Great Britain, Ministry of R econ s-
truction, R eport of the M achinery of G overnm ent C om m ittee, v. 9230, Lon
dres: H. M. Stationery Office, 1918, reimpreso en 1925, pgs. 18-19.)
20La importancia de la asignacin para la psicologa del adm inistrativo
se acepta, hasta en los crculos profanos, como un atributo natural del pensa
m iento institucional. Ilustra esto, de manera humorstica, pero convincente,
un caso referido en la columna de charlas del San Francisco N ew s, 12 d e
febrero de 1942. El prrafo se refiere al San Francisco U tilities Department,
que controla el Water Department y el H etch H etchy Power Developpm ent,
as como otros servicios locales:
"Mientras el director de Servicios, Cahill, fue a Washington para ocho
das, que se prolongaron hasta un mes, N elson Eckart, jefe del Departamento
de Aguas, desempef su propio trabajo, el puesto superior en el Hetch H etchy
del difunto A. T. M cAfee, y tambin la tarea general de Cahill. Forrest Gibbon.
secretario ejecutivo, tuvo que anunciar quin era por el sombrero que llevaba.
Cuando Cahill regres, las primeras palabras de Eckart fueron: Aqu est
la llave del polvorn, aqu est el tubo de aspirinas; yo me marcho. Pero pasa
ron varios das antes que Cahill descubriera las complicaciones de la triple per
sonalidad que haban llevado a Eckart al borde de la locura. Encontr una carta
que el jefe del Departamento de Aguas, Eckart, haba escrito pidiendo dinero
para ms obras hidrulicas; otra carta de Eckart, desde su cargo en el H etch
Hetchy, pidiendo ms pasta HH, y una ltima carta que el director interino de
Servicios, Eckart, haba escrito denegando las dos peticiones propias. Natural
mente, Cahill pregunt qu diablos era aquello. Eckart le explic: 'Las cosas
no parecen desde aqu arriba las mismas que desde ah abajo.
Thomas Becket parece haber sido una personalidad altamente instituciona
lizada. Sus lealtades variaron con su cargo. Vase su biografa en la Encyclo-
paedia Britannica, 11.* ed. (vol. m , pg. 609), en donde se explican sus rela
ciones con Enrique II en trminos institucionales.
 204 x: l e a l t a d e s e i d e n t i f i c a c i n o r g a n iz a t iv a

, Los procedim ientos presupuestarios son el medio ms im portante

de convertir las cuestiones de adecuacin en cuestiones de eficiencia.
Por encima de todo, el presupuesto impone una consideracin simul
tnea en todas las dem andas de ayuda competidoras. En segundo lugar,
el presupuesto transporta en direccin ascendente, dentro de la jerar
qua adm inistrativa, las decisiones sobre asignacin de fondos hasta un
punto en que es necesario sopesar los valores com petidores y en el
que las identificaciones funcionales no llevarn a un clculo errneo
de valores.

MODIFICACION DE LAS IDENTIFICACIONES A TRAVES DE

LA ORGANIZACION

Se dira que un problem a principal en la organizacin efectiva con

siste en especializar y subdividir las actividades de m anera que las
fuerzas psicolgicas de identicacin contribuyan a tom ar decisiones
correctas, en vez de ser un obstculo.

Sistem as de especializacin
La m anera en que las actividades se subdividan en la organizacin
ejercer una influencia principal sobre la identificacin. La segregacin
adm inistrativa de una funcin resultar satisfactoria en la medida en
q u e : 1) las actividades im plicadas en la realizacin de la funcin sean
independientes de las dem s actividades de la organizacin; 2) los efec
to s indirectos de la actividad, que no pueden medirse de acuerdo con
el objetivo funcional, no existan, y 3) sea posible establecer lneas de
comunicacin que lleven, a la unidad responsable de la realizacin de
la funcin, el conocim iento necesario para su ejecucin acertada.
Las tres cuestiones son tcnicas y fcticas. Esto significa que cual
quier tentativa para trazar una organizacin adm inistrativa que realice
un servicio, por medio de una divisin superficial de la funcin del orga
nism o en sus partes componentes ha de ser fundam entalm ente estril.
Sin embargo, una gran parte de la investigacin adm inistrativa que ha
sido realizada durante la ltim a generacin es exactam ente de esta
naturaleza.

Asignacin de la funcin decisoria

La asignacin efectiva de las funciones decisorias debe tom ar en
consideracin las identificaciones, en la medida en que estas modifican
las decisiones.
Si algn principio bsico rige esta asignacin es el de que cada deci
sin debe ser situada en un punto en el que baya que abordarla como
 MODIFICACION D E LA S IDENTIFICACIONES A TRAVES DE LA ORGANIZACION 205

una cuestin de eficiencia, ms que como una cuestin de adecuacin.

Es decir, no es razonable confiar, al adm inistrativo responsable de una
funcin, la responsabilidad de considerar la im portancia de la misma
frente a la de otras funciones. La nica persona que puede abordar
competentem ente la tarea de medir su importancia relativa es aquella
que sea responsable de las dos o que no sea responsable de ninguna.
Esto presupone, sin embargo, que las personas se identificarn con
sus unidades organizativas y. aunque hemos indicado la existencia de
cierto nm ero de factores que favorecen tal identificacin, no debe
suponerse que esta sea siempre com pleta o coherente. El adm inistrativo
que se enfrenta con una eleccin entre valores sociales y organizativos
experimenta un rem ordim iento de conciencia, ms fuerte o ms dbil,
cuando antepone los objetivos de la organizacin a los objetivos socia
les ms amplios. N o hay inevitabilidad en ninguna identificacin par
ticular.
Pudiera, pues, esperarse que fuera factible ensanchar, hasta cierto
punto, el rea de identificacin que rige las decisiones del adm inistra
tivo. Podran darse pasos para transferir la fidelidad desde las unidades
ms pequeas de la organizacin a las mayores y desde los objetivos
estrictos a otros ms amplios. La asignacin precisa de las funciones
decisorias es de m enor importancia en la medida en que esto se realiza.
El Com it Lord Haldane deplor lo que llamaba la tradicional actitud
de antagonismo entre el Tesoro y los dems departamentos. Personalmente,
yo no recuerdo haber tenido conciencia especial de ello, pero no cabe duda
de que en muchos departamentos hay individuos que parecen creer en el
proverbio ruso Yo canto la cancin de aquel cuyo pan com o y piensan
que, como miembros de un departamento determinado, les corresponde
demostrar lo que creen que es su lealtad al mismo, apoyndolo tenga razn
o no la tenga. Yo creo que esa visin est com pletamente equivocada.
Todo ciudadano del Estado debe lealtad al pas en general. Come el pan
del pas, no el del M inisterio de Sanidad, del Departamento de Agricultura
o del Departamento de Hacienda e Intervencin. Si descubre algo que l
cree que debe indicarse en inters del pas, no debe dejarse disuadir de su
clara obligacin por el temor de ganarse antipatas en su propio departa
mento o de perjudicar sus posibilidades de ascenso personal. Esto resulta
aun ms cierto cuando se consideran los departamentos colectivamente y
cuando un departamento est m uy celoso de otro, muy enojado si hay una
invasin en su terreno, de lo que se sigue una estril e interminable corres
pondencia interdepartam entalM.

Aqu tenemos, claramente, la finalidad a que hemos de apuntar; pero

el alcanzarlo nos exigir algo ms que esperanzas y prdicas. Si los moti--

21H e n r y H ig g s: "Treasury Control, Journal of Public Aadm inistration,

2:129 (abril, 1924).
206 X : LEA LTA D ES S IDENTIFICACION ORGANIZATIVA

vos personales, las actitudes de em presa privada y las lim itaciones del
alcance de la atencin son factores que favorecen las identificaciones
organizativas estrechas, cualquier tentativa de debilitar o de transferir
tales identificaciones debe modificar esos mismos factores. La lealtad
hacia el grupo m s amplio se d ar cuando se recompense esa lealtad in
cluso si se opone a la lealtad hacia el grupo ms pequeo; cuando se
haya com prendido claram ente la distincin entre los m odos de pensar
de la economa privada y de la economa pblica; cuando se com
prendan las situaciones adm inistrativas de acuerdo con la eficiencia,
ms que con la adecuacin.

Los tipos psicolgicos en la decisin

E stas consideraciones sugieren que es posible desarrollar una clasi
ficacin muy fundam ental de los tipos adm inistrativos de acuerdo con
los diversos procesos de pensam iento en que se basa la decisin. El des
arrollo de este tem a nos llevara demasiado lejos de nuestro asunto
principal, pero unas pocas observaciones pueden servir a m anera de
ilustracin.
L a observacin indica que, a m edida que nos acercam os a los nive
les m s levados de las organizaciones adm inistrativas, la tarea inter
na del adm inistrativo (sus relaciones con l que le est subordinado en
la organizacin) decrece en im portancia en relacin con su tarea ex
tern a (sus relaciones con personas exteriores a la organizacin). U na
p arte cada vez m ayor de su trabajo puede incluirse bajo los ttulos de
relaciones pblicas y prom ocin. Los hbitos mentales caracters
ticos de los cargos adm inistrativos, en los niveles ms bajos y ms
altos de una organizacin, m uestran sin duda diferencias que corres
ponden a estas diferencias de funcin.
En los niveles inferiores de la jerarqua, el m arco de referencia
dentro del cual ha de tener lugar la decisin es, en gran parte, dado.
Los factores a valorar han sido enum erados ya y todo lo que queda es
determ inar sus valores en las circunstancias dadas. La tarea, en los
niveles superiores de la jerarqua, es artstica e inventiva. Es preciso
buscar nuevos valores y medir su im portancia, as como valorar las
posibilidades de las nuevas estructuras adm inistrativas. La armazn
m ism a de referencia dentro de la cual ha de tener lugar la decisin,
debe ser construida.
En estos niveles superiores es donde pueden tener ms graves con
secuencias las identificaciones organizativas. En el nivel inferior, la
identificacin sirve de instrum ento para aplicar amplias consideraciones
a las situaciones individuales. A segura que las decisiones se harn res
 SUMARIO 207

ponsable e impersonalmente. En los niveles superiores las identificacio

nes sirven para predeterm inar la decisin y para introducir entre sus
supuestos valoraciones no reconocidas ni comprobadas.

SUMARIO

Hemos examinado en este captulo un elem ento especializado, pero

fundam entalm ente im portante en el medio am biente psicolgico de la
decisin, a saber, el elemento de la identificacin. La identificacin es
el proceso por el que el idividuo sustituye por los objetivos organiza
tivos (objetivos de servicio u objetivos de conservacin) sus propias
finalidades, como ndices de valor que determ inan sus decisiones orga
nizativas.
La sociedad organizada impone al individuo, por medio de la iden
tificacin, el esquema de valores sociales en lugar de sus motivos per
sonales. U na estructura de organizacin es socialmente til en la medi
da en que el modelo de identificaciones que crea produce una corres
pondencia entre los valores sociales y los valores de la organizacin.
Las bases psicolgicas de la identificacin son oscuras, pero parecen
implicar por lo menos tres elem entos: el inters personal en el xito
institucional, una transferencia a los organismos pblicos de una filo
sofa de direccin privada, y las limitaciones del rea de la atencin
que no perm iten perm anecer en ella ms que a una esfera restringida
de valores.
El principal efecto indeseable de la identificacin es que impide al
individuo organizado tom ar decisiones correctas cuando el rea restrin
gida de valores con los que l se identifica deben ser contrapesados con
otros valores que estn fuera de esa rea. La estructura de la organi
zacin debe disearse y situarse las decisiones dentro de ella, de manera
que se reduzcan al mnimo las desviaciones decisorias que surjan de
esta causa. Pueden mencionarse dos aplicaciones importantes. Para evi
ta r las desviaciones en la identificacin, las decisiones presupuestarias
deben tomarse en un punto de la organizacin en que se las vea desde la
eficiencia ms que desde la adecuacin, es decir, en un punto en que se
planteen las alternativas autnticas tanto del coste como del valor. De
igual manera, el xito de la especializacin funcional depender, en par
te, de la falta de consecuencias de valor que estn fuera del rea de la
identificacin funcional, porque la presencia de tales consecuencias in
troducir serios inconvenientes en la decisin.
Si la identificacin es muy til para impersonalizar la eleccin den
tro de una organizacin y para imponer la responsabilidad social, puede
208 X : LEA LTA D ES E IDENTIFICACION ORGANIZATIVA

ser igualmente perjudicial si colorea y tuerce las decisiones que prece

den al establecim iento de la misma estructura organizativa. La construc
cin de organizaciones socialmente tiles exige una apreciacin sin pre
juicios de todos los valores com prendidos, pero si el juicio del que
realiza esa apreciacin se ve falseado por sus identificaciones, el pre
juicio influir en ella. De aqu que la lealtad personal a los valores de
la organizacin, que es generalm ente un aspecto tan til del com
portam iento dentro de una organizacin, puede ser igualmente daoso
si lo encontram os en los campos de la invencin y de la promocin,
e s decir, en las inclinaciones de los adm inistrativos que ocupan los nive
les ms altos de la jerarqua.
 CAPITULO XI

LA A N ATO M IA DE LA O R G A N IZ A C IO N

H a llegado el momento de reunir todos los hilos de la m ateria que

hemos examinado y de ver si con ellos tejem os un modelo de organi
zacin adm inistrativa. A ntes que nada, el lector puede volver a leer el
captulo 1, en el que dam os algo as como una visin general de los
tem as que hasta aqu hemos considerado.
En este captulo, como en los anteriores, no tratarem os de ofrecer
ningn consejo sobre cmo deberan construirse y funcionar las orga
nizaciones. Hemos advertido de antem ano al lector que este volumen
trata de la anatom a y fisiologa de la organizacin, pero no pretende
dar recetas para sus enferm edades. Su campo es, ms que la medicina,
la-biologa organizativa; y su nica pretensin de contribuir a los pro
blemas prcticos de la admiriistracin es que la sana prctica mdica
solo puede fundarse en un com pleto conocimiento de la biologa del or
ganismo. Cualquier receta que se d sobre la prctica adm inistrativa
ser solo incidental a la finalidad principal de descripcin y anlisis.
El tema central en torno al cual se ha desarrollado el anlisis es
que el com portam iento de la organizacin es una red compleja de pro
cesos decisorios, encam inados todos a influir en los comportamientos
de los operativos; es decir, de los que realizan el verdadero trabajo
fsico de la organizacin. La anatom a de la organizacin debe en
contrarse en los procesos con que esta influye en las decisiones de cada
uno de sus miembros, facilitndoles estas decisiones con sus premisas.

EL PROCESO DE LA DECISION COMPUESTA

Se comprende perfectam ente que casi ninguna decisin tomada en

una organizacin es tarea de un solo individuo. Aun cuando la respon
sabilidad de llevar a cabo una accin determ inada descanse en una per
sona concreta, al estudiar la forma en que se lleg a esta decisin nos
encontram os siempre con que sus distintos componentes pueden ser
im putados, a travs de los canales formales y no formales de comunica
cin, a muchos individuos que han tom ado parte en la formacin de
sus premisas. Cuando hayan sido identificados todos estos componen-
S IM O N . 14 209
210 X t : LA ANATOMIA D E LA ORGANIZACION

tes, puede parecer que la contribucin del individuo que tom la deci
sin formal fue, en verdad, insignificante l.

Vem os que el tesorero de una sociedad firma un contrato m ediante el

cual esta toma en prstamo una cantidad de dinero para financiar un proyecto
determinado. Es evidente que el tesorero est autorizado para tomar esta de
cisin por la organizacin y para comprometerla a su cum plim iento; pero
qu pasos precedieron a esta decisin? Quiz el ingeniero jefe (actuando,
sin duda, sobre la inform acin y los anlisis que le han com unicado sus
subordinados) decide que para que funcione adecuadam ente un sistem a tec
nolgico debera haber una estructura especial que su departamento ha dise
ado, poniendo un coste de quinientos m il dlares. El director general, a
quien l informa, no pone inconvenientes a la proposicin desde un punt'o
4 e vista tecnolgico, aunque duda de que su valor baste para justificar un
gasto tan grande; pero, antes de tomar una decisin, consulta con el presi
dente o con algunos m iembros del consejo sobre si estn dispuestos a apro
bar el riesgo de esa inversin adicional, sobre si es factible financiarla y
sobre el m om ento en que deber hacerse la financiacin. C onsecuencia de
esto es una resolucin de pedir que se revise y se reduzca la proposicin y
que el departamento de ingeniera rehaga el plan, reduciendo su coste a
cuatrocientos m il dlares. Luego se redacta formalmente la proposicin, la
aprueban el ingeniero jefe y los directivos y es presentada al Consejo de
Adm inistracin. Las preguntas que surgen entonces son estas: debe apro
barse el proyecto? En qu forma ser financiado? Se aprueba, pero se
sugiere que ante el peligro de que se haya incurrido en un error de clculo,
debera asegurarse la financiacin hasta cuatrocientos cincuenta mil dlares,
porque la situacin financiera de la Compaa se vera perturbada si el coste
excediese de los cuatrocientos m il dlares. Despus de mucha discusin, se
resuelve financiarlo por m edio de un prstamo hipotecario, a un tipo de
inters que no exceda de cierta cantidad y que se negociar preferentem ente
con la Compaa X , autorizando el Consejo de Adm inistracin a los direc
tivos a llevar adelante el proyecto. Sin embargo, la Compaa X , al ser con
sultada, no se interesa por la proposicin al tipo de inters sugerido y al
examinar los planos piensa que los aspectos de ingeniera requieren una
revisin. El asunto atraviesa de nuevo el mism o proceso, etc.

P o r ltim o, el directivo que realiza la negociacin final o que firma

el contrato, aunque parezca que decide las cuestiones principales queda
reducido casi al desempe'o de una funcin secundaria. Las cuestiones
principales no fueron decididas ni por el consejo ni por ningn directi
vo, ni form alm ente por grupo alguno; surgieron de la interaccin de
m uchas decisiones; tan to de individuos como de com its y de consejos.
N o es probable que alguno se d cuenta de todas las decisiones que

1 D ebo a la correspondencia sostenida con el seor Barnard tanto el trmino

de decisin com puesta como el ejemplo particular de decisin compuesta
que aqu doy. El lector puede encontrar, sin duda, muchos ejemplos parecidos
en su experiencia organizativa.
 BL PRO CESO DE LA D EC ISIO N COM PUESTA 211

entran en el proceso, o de quin las tom, o de la interaccin que,

durante un perodo de tiempo, modific las decisiones en un p u n to
u otro. Que la decisin es casi siempre un proceso com puesto de e sta
clase se ilustrar ms adelante, en una seccin posterior de este captulo
que trata del proceso de planificacin.
Desde el punto de vista del proceso, resulta til contem plar la
decisin compuesta, a travs del individuo que la tom a, para v e r: a) la
cantidad de discrecionalidad que realm ente se le perm ite, y b) q u
m todos emplea la organizacin para influir en las prem isas decisorias
que aquel elige.

Los grados de influencia

Se ejerce influencia en la forma ms com pleta cuando la decisin
que tom a una perosna gobierna todos los aspectos del com portam iento
de o tra. Al soldado que desfila no se le perm ite ningn gnero de discre
cionalidad. La autoridad rige cada uno de sus movimientos, su p orte,
la longitud de su paso. Se cuenta que Federico el Grande encontr e l
com portam iento de sus guardias perfecto en el campo de desfile...,
con una so lafalta. R espiran, se lam ent. Sin embargo, son pocos los
ejemplos que pudieran citarse del ejercicio de la influencia en form a
ilimitada.
Con mayor frecuencia, la influencia pone solo lm ites parciales al
ejercicio de la discrecionalidad. Se puede decir a un subordinado lo que
tiene que hacer, dejndole considerable margen sobre cm o debe reali
zar la tarea. L o que tiene qu hacer es, desde luego, un asunto de grado
y puede ser especificado d en tro de lm ites m s estrechos o ms amplios.
Un estatuto que establece, en trm inos generales, la funcin del depar
tam ento contra incendios de una ciudad, lim ita de m anera m ucho menos
severa la discrecionalidad del jefe del departam ento, que las rdenes
de un capitn lim itan la discrecionalidad de los bom beros en el esce
nario d el sinistro.
U n anlisis realista de la influencia en general y de la autoridad en
particular debe reconocer, que puede ejercer influencia en todos sus
grados especficos. Para determ inar el alcance de la influencia o de la
autoridad que se ejerce en un caso concreto, es necesario seccionar las
decisiones del subordinado en sus partes componentes, y luego sealar
qu partes estn determ inadas por el superior y cules quedan a discre
cin del subordinado.
En el captulo III se expuso que se puede ver una decisin racional
como una conclusin a la que se llega desde prem isas de dos clases:
de valor y de hecho. Dada una serie completa de prem isas valorativas
212 X I: LA ANATOMIA DE LA ORGANIZACION

y lcticas, existe solo una decisin que sea congruente con la raciona
lidad. Es decir, con un sistem a dado de valores y una serie especificada
de alternativas, existe una alternativa que es preferible a las dems.
Puede, pues, controlarse el com portam iento de una persona racional
s se le especifican las prem isas valorativas y fcticas en las que l
basa sus decisiones. E ste control puede ser completo o parcial, segn
se especifiquen todas las prem isas o se dejen algunas a su discrecin.
As, pues, se ejerce influencia m ediante el control de las prem isas de
decisin. Se exige que las decisiones del subordinado sean congruentes
con las prem isas que han sido elegidas para l por su superior. El
alcance de la autoridad, y recprocam ente el alcance de la discreciona-
lidad, estn determ inados por el nm ero e im portancia de las premisas
que se especifican y por el nm ero e im portancia de las que se dejan
sin especificar.
La discrecionalidad sobre las prem isas de valor, segn hemos apun
tado previam ente, tiene un status lgico distinto de la discrecionalidad
sobre las prem isas de hecho. Las ltim as pueden evaluarse siempre como
exactas" o equivocadas", en un sentido objetivo, emprico. Estos t r
minos de exactas y equivocadas no se aplican a las primeras. De
m odo que, si se dejan nicam ente las prem isas fcticas a la discrecin
del subordinado, solo hay una decisin a la que l puede llegar "correc
tam ente en las circunstancias dadas. Por otro lado, si se dejan a la
discrecin del subordinado las prem isas de valor, la correccin de
su decisin depender de las prem isas de valor que l haya seleccionado,
y no existe criterio de exactitud o de error que pueda aplicarse a su
seleccin.
Cuando se adm ite que la autoridad necesita extenderse solo a unas
pocas prem isas de decisin, se sigue de ello que una decisin dada puede
ser regida por ms de una orden, a condicin de que dos rdenes
no alcancen a la misma prem isa. El anlisis de casi cualquier decisin
de un miem bro de una organizacin formal revelara que esa decisin
responda a una estru ctu ra muy complicada de influencia.
Las organizaciones m ilitares nos proporcionan un excelente ejemplo
de esto. E n el antiguo arte m ilitar, el cam po de batalla se pareca a
un campo de desfiles. U n ejrcito entero era con frecuencia m andado
por un solo hom bre, y su autoridad llegaba en forma muy completa
hasta el ltim o soldado. E sto era posible porque todo el cam po de
batalla estaba al alcance de la voz y de la vista de un hom bre y porque
las tcticas eran ejecutadas en su mayor parte por todo el ejrcito al
unsono.
El m oderno cam po de batalla ofrece un cuadro muy distinto. La
 E L PROCESO DE LA D BCISIO N COMPUESTA 213

autoridad se ejerce a travs de una compleja jerarqua de mando. Cada

nivel de esta jerarqua deja una extensa rea de discrecionalidad al
nivel inferior, y aun el mismo soldado raso, en condiciones de combate,
ejerce una considerable medida de discrecionalidad.
Cm o se extiende, en estas circunstancias, la autoridad del jefe
hasta los soldados? Cmo lim ita y cmo gua su comportamiento?
Especificando la misin y el objetivo generales de cada unidad del esca
ln inferior y determ inando los elementos de tiempo y lugar que ase
gurarn la debida coordinacin entre las unidades. El coronel seala
a cada batalln de su regimiento una ta re a ; el com andante, a cada com
paa de su b atalln; el capitn, a cada pelotn de su compaa. Gene
ralmente, no va ms all. Las disposiciones internas de los Reglamentos
de Servicio del Ejrcito en Campaa especifican que una orden no
invadir el terreno de un subordinado. A barcar todo lo que est fuera
de la autoridad independiente del subordinado, pero nada ms 2.
De modo que, en tanto que las rdenes valen, la discrecionalidad de
un oficial est solamente lim itada por la especificacin del objetivo de
su unidad y por su plan general. El procede a reducir an ms la dis
crecionalidad de sus subordinados en la medida en que es necesario
especificar qu parte ha de desempear cada subunidad en el cumpli
miento de la tarea de la unidad.
Significa esto que la discrecionalidad del oficial est lim itada nica
mente por su objetivo o m isin? En m anera alguna. Claro est que la
orden de campaa no va ms lejos que esto. Especifica el qu de su
accin. Pero el oficial est dominado tam bin por la doctrina tctica
y por las rdenes generales del ejrcito que especifican detalladamente
el cmo. Cuando el capitn recibe rdenes de campaa para desplegar
su compaa con vistas a un ataque, se espera que realice el despliegue
de acuerdo con los principios tcticos aceptados en el ejrcito. Al guiar
su unidad, se le har responsable tanto del cmo como del qu.
Cuando, finalmente, fijamos nuestra atencin en el hombre que rea
liza las tareas del ejrcitoel soldado raso vemos que una gran masa
de influencias obran sobre las decisiones que toma. La decisin de que
participe en un ataque ha podido ser tom ada por un jefe de divisin o,
incluso, de cuerpo de ejrcito. Su lugar y situacin geogrficos exactos
en el ataque sern determ inados con grados crecientes de precisin por
el general, el coronel, el comandante, el capitn, el teniente o el sar
gento de turno. P ero esto no es todo. El plan de ataque que el capitn
decide, ser consecuencia no solo de las rdenes de campaa que reciba,

8 V . S. A rm y F ield Service Regulations, 1923, pg. 7.

214 X I : LA ANATOMIA DE LA ORGANIZACION

sino tambin del entrenam iento tctico que le han dado y de su cono*
cimiento de la disposicin del enemigo. As, tambin el soldado raso,
cuando se lanza al ataque en lnea de guerrilla, debe confiar cada vez
ms, de all en adelante, en las influencias de su entrenam iento y de su
instruccin.
Para com prender el proceso decisorio en una organizacin es nece
sario ir m ucho m s all de las rdenes inm ediatas que da el superior al
subordinado. Es necesario descubrir de qu manera el subordinado se
ve influido por las rdenes perm anentes, por el entrenam iento y por la
revisin de sus actos. Es necesario estudiar los canales de comunicacin
de la organizacin, a fin de determ inar qu informacin le llega que
pueda ser im portante para sus decisiones. Cuanto ms amplia es la
esfera de discrecionalidad que se deja al subordinado, ms im portantes
resultan los tipos de influencia que no dependen del ejercicio de la
autoridad formal.

Las formas de influencia

En el captulo I han sido enum eradas las m aneras en que la orga
nizacin ejerce su influencia sobre las decisiones del individuo. Las
influencias externas abarcan la autoridad, el consejo, la informacin
y el entrenam iento. Las influencias internas incluyen el criterio de
eficiencia y las identificaciones organizativas. Hemos examinado exten
samente cada una de ellas en los captulos precedentes y no es necesa
rio repetir lo que all se ha dicho.
U n problem a fundam ental de organizacin es el de determ inar la
extensin y la manera en que se emplea cada una de estas form as
de influencia. Son intercambiables, en una gran medida, hecho que se
aprecia con m ayor frecuencia en las pequeas que en las grandes orga
nizaciones.
El ejemplo ms sencillo de esto es el aumento grada] de discre
cionalidad que puede perm itirse a un empleado, a medida que se fami
liariza con su trabajo. El secretario aprende a redactar la corresponden
cia rutinaria; el funcionario estadstico aprende a establecer sus propios
clculos. En ambos casos, el entrenam iento ha tom ado el lugar de la
autoridad como gua de las decisiones del empleado.
La supervisin funcional tom a con frecuencia ms la forma de
consejo que de autoridad. La sustitucin de la autoridad por los con
sejos puede resultar necesaria en m uchas ocasiones, a fin de evitar con
flictos de autoridad entre los empleados ejecutivos, organizados sobre
una base geogrfica, y los especialistas, organizados sobre una base fun
cional.
 E L PRO CESO DE LA DECISIO N COMPUESTA 215

El problema de la influencia se convierte en problema de educacin

interna y de relaciones pblicas, en la medida en que estas formas de
influencia complementan o sustituyen a la autoridad. A continuacin
damos un ejemplo:

Para la adm inistracin de u n d epartam ento im p o rtan te el personal del

m ism o constituye una especie de pblico in te rn o " y la orientacin justa d e
las a ctitu d e s de unos h acia otros, en sus contactos m utuos de oficina, d ad a
la falta inevitable de roce personal directo, que est asegurado en una orga
nizacin pequea, parece prima facie req u erir el mismo gnero de atencin,
la m ism a psicologa p rctica o a rte de v en d ed o r que su actitu d hacia
los m iem bros del pblico e x te rio r...
Fijm onos, por ejem plo, en el m ecanism o de preparacin de instrucciones
oficiales para el p erso n al... N o es cierto que las instrucciones oficiales tien
den a ser redactadas dem asiado racionalm ente? N o es cierto que la a te n
cin del re d ac to r est con frecuencia concentrada dem asiado exclusivam ente
en form ular u n a exposicin lgica, estableciendo con exactitud y com pren
sin lo que debe h a c e rse ? ... P ero, despus de todo, el objetivo prim ero d e
una instruccin no es el de ser adm irado p o r los especialistas crticos d el
m ism o oficio; el objeto de una instruccin es que se acte de acuerdo c o n
ella y que lo hagan personas que no son, por regla general, crticos ni espe
cialistas, ni pertenecen al m ism o oficio: en otras palabras, se tra ta de p ro
du c ir con ella tal im presin sobre el destin atario ltim o, que, al recib irla,
proceda en el acto a llevar a cabo lo que se exige de l s.

Los adm inistrativos han; reconocido cada vez ms en los ltim os

aos que la autoridad, cuando no se encuentra respaldada por otras
formas de influencia, es relativam ente im potente para controlar una
decisin, como no sea en forma negativa. Los elementos que entran
en todas las decisiones, salvo en las ms rutinarias, son tan numerosos
y tan complejos que es imposible controlar positivam ente ms de unos
pocos. La tarea de supervisin resulta desesperadamente pesada, a m e
nos de que el mismo subordinado pueda proporcionar la mayora de las
premisas de decisin, sintetizndolas debidamente.
El problema de la organizacin, cuando se le ve desde este punto
de vista, se entreteje inextricablemente con el problema del recluta
miento. Porque el sistema de influencia que pueda emplearse eficazmen
te en la organizacin depender directam ente del entrenamiento y de la
competencia de los empleados en los diversos niveles de la jerarqua. Si
un organismo que se ocupa del bienestar puede conseguir empleados en
trenados a ttulo de entrevistadores e investigadores de casos, puede
perm itirles u n amplio margen de discrecionalidad en la tarea de deter

3H . T o w n s h e n , P ractical Psychology in D epartm ental O rganization ,

Journal of Public Administration, 12-66.
 216 X I : LA ANATOMIA DE LA ORGANIZACION

minar la eligibilidad,.quedando solo sujetos a una prueba de muestras

y a una revisin de los casos particulares difciles.
Si es posible conseguir trabajadores entrenados nicamente para
los cargos de supervisin, los ocupantes de los mismos necesitarn ejer
cer una supervisin m ucho m s completa sobre sus subordinados, quiz
revisando todas sus decisiones y publicando frecuentes instrucciones.
El problema de la supervisin ser entonces ms fatigoso que en el pri
mer ejemplo y el campo efectivo del control de los supervisores, corres
pondiente, ms estrecho.
De igual m anera, cuando una unidad de organizacin es lo bastante
grande para retener dentro de sus propios lm ites la pericia que requie
ren algunas de sus decisiones, la necesidad de supervisin funcional de
otras porciones de la organizacin resulta correspondientem ente menor.
Cuando un departam ento puede asegurarse su propia experta asistencia
legal, mdica, etc., los problem as de la organizacin funcional se hacen
ms sencillos y las lneas de la autoridad directa sobre el departam ento
necesitan menos complemento de los servicios de informacin y de
consejo.
De aqu que no sea posible considerar los problemas de organiza
cin con independencia de las especificaciones de los empleados que
han de ocupar los cargos establecidos por la organizacin. Es necesario
coordinar ms estrecham ente con la teora de la organizacin todo el
problema de la clasificacin de tareas. La estructura ptim a de la
organizacin es una variable que depende, en cuanto a su forma, del
m odo de dotar de personal al organismo. Recprocamente, la clasifica
cin de un cargo es una variable que depende del grado de centralizacin
o descentralizacin que se desea, o que se anticipa, para el funciona
m iento de la forma organizativa.

PLANIFICACION Y REVISION EN EL PROCESO DE LA

DECISION COMPUESTA

Existen dos tcnicas adm inistrativas que son de im portancia clave

e n el proceso de la decisin com puesta y en la aplicacin de una mul
tiplicidad de influencia sobre una decisin nica. Hemos hecho, de
cuando en cuando, referencia a ellas, pero merecen ser tratadas ms sis
tem ticam ente como parte de la estructura decisoria total de la organi
zacin. La prim era de ellas es la planificacin: la tcnica por la que
la s habilidades de una variedad de especialistas pueden ser aplicadas
a un problem a antes de llegar a la etapa formal de la toma de decisio
nes. La segunda es la revisin: la tcnica por la que se puede hacer
 PLANIFICACION Y REVISION EN E L PRO CESO DE LA DECISION COMPUESTA 217

responsable al individuo tanto de las prem isas internas como de las

externas'', que determinan su decisin.

El proceso de planificacin
Como es corriente que los planes y los esquemas deriven su autori
dad de una orden, quiz no resulten estrictam ente distinguibles de los
m andatos. Sin embargo, son de especial inters como artificios para
influir en las decisiones, debido a-la inmensa cantidad de detalles que
se puede incluir en ellos y a la amplia participacin que, si se desea,
es posible asegurarse en su formulacin. Estudiemos, en primer lugar,
el ltimo punto. Sir Oswyn M urray nos proporciona un ejemplo:
Es m uy poco lo que hay en la o rdenacin de los D epartam entos del
A lm irantazgo que qude a b andonado al azar o se encuentre desconectado.
Lo que hay digno de n o tar en ellos no es ta n to su nm ero o su variedad
com o su estrecha interconexin y la m anera en que se com binan para servir
a las finalidades adm inistrativas que he m encionado al principio de mi tra
bajo. Q uiz la m ejor m anera de ilu stra r esto sea describir brevem ente el-
p rocedim iento seguido en el diseo y p roduccin de u n nuevo acorazado,
que a m m e parece siem pre la v erdadera m ateria de la cooperacin.
Em pezam os cuando el prim er sea lord y el subjefe de P ersonal N a
val establecen, en trm in o s generales, los rasgos que desean ver in co r
porados al nuevo diseo: la velocidad, el ra d io de accin, las cualidades
ofensivas, la coraza de proteccin. Luego, el d irec to r de C onstruccin Naval,
a ctu an d o bajo las rdenes del con tro lad o r y en consulta con l, form ula
esquem as provisionales del tipo de barco que se desea, junto con las p re
visiones de tam ao y d e costo que e n tra an las diferentes disposiciones.
El y sus oficiales deben ten er, para hacer esto, un perfecto conocim iento
general que en s m ism o solo se puede conseguir m anteniendo estrechas
relaciones con los que tien en a su cargo esas m aterias de los ltim os des
arrollos e ideas relacionados con gran nm ero de tem as artillera, torpedos,
ingeniera, coraza, control de fuego, navegacin, seales, acom odo, etc. ,
a 'fin d e e star razonablem ente seguros de que las disposiciones que se inclu
yen en sus esquem as satisfarn probablem ente a los expertos en todos estos
tem as c u an d o llegue el m om ento de la cooperacin activa.
T eniendo delante estos esquem as alternativos, los Sea Lords convienen
en las lneas generales del nuevo barco y, hecho eso, empieza la prepa
raci n real del verdadero proyecto. Los con stru cto res navales traz an a p ro
xim adam ente las dim ensiones y el dibujo del barco. Luego se invita al
ingeniero-jefe y a su d epartam ento a que lleguen a un acuerdo sobre el dis
positivo de la m aquinaria propulsora, posicin de los ejes, hlices, depsitos
de com bustible, chim eneas, etc., re q u irien d o , al m ism o tiem po, la coope
racin del d irec to r de A rtillera N aval para establecer la posicin de los
caones con sus barbetas, los depsitos y la sa n tab rb ara y los m edios de
su m in istrar m uniciones a los caones d u ra n te la accin.
U na'inteligencia entre los tres departam entos ms im portantes posibilita
la realizacin de posteriores progresos. Se solicita, a continuacin, la coope
raci n del d ire c to r de T orpedos y del d irec to r de Ingeniera E lctrica para
218 X I: LA ANATOMIA DE LA ORGANIZACION

establecer los dispositivos de arm am en to de torpedos, m aquinaria g en era

d o ra d e electricidad, e n cen d id o elctrico, etc. A s va progresando el proyecto
y siendo elaborado desde las p a rte s m s bajas hacia arriba, llegando el m o
m en to en que el d irecto r de C onstruccin N aval pueda consultar al d irec to r
de E quipo N aval sobre los dispositivos p ropuestos con respecto a los ta m a
o s y alm acenaje de los botes a m o to r, a vapor, a rem o y vela que debe
llevar el barco, as com o sobre las anclas y cables; a l d irec to r del D epar
tam e n to d e Seales sobre los dispositivos de la telegrafa inalm brica; al
d ire c to r de N avegacin sobre los dispositivos para la navegacin del barco,
etc te ra. D e esta m anera, el esquem a sigue creciendo, a m odo de ensayo,
d e p en d ien d o siem pre su progreso de la eficiencia de las distin tas partes,
h a sta que se llega finalm ente a u n proyecto m s o m enos com pleto, en
form a de dibujos y especificaciones que com prenden provisionalm ente todos
los acuerdos. A qu llega realm ente la etapa m s difcil e interesante, porque
g eneralm ente se descubre que las exigencias se superponen y que lo m ejor
posible n o puede ralizarse, en m uchos p untos, d e n tro del lm ite puesto
a los co n tratistas. E stas dificultades se resuelven m ediante su discusin en
conferencias de m esa redonda, d o n d e se llega a las transacciones que m enos
p erju d iq u en el valor del barco, y el e stu d io com pleto se som ete finalm ente
a la a probacin del C onsejo. E n el arreglo de los detalles finales tom an
p a rte u n o s catorce d ep artam en to s *.

:El punto que aqu se ilustra con tanta claridad es que el procedi
m iento de planificacin perm ite que toda clase de especialidades tomen
parte en la decisin sin que las lneas de autoridad de la organizacin
impongan ninguna traba. No cabe duda de que el diseo final fue apro
bado autoritariam en te; pero, durante todo el proceso de formulacin,
se aportaron librem ente, desde todas las partes de la organizacin, suge
rencias y recomendaciones, sin plantear el problem a de la unidad de
m ando. Sguese de esto que donde se emplean los procesos de planifi
cacin en la toma de decisiones, la organizacin formal solo adquiere
im portancia en las etapas finales del proceso. M ientras sean consul
tados los especialistas correspondientes, su situacin exacta en la jerar
qua de autoridad no afecta m ucho a la decisin.
Esta declaracin debe ser objeto de una im portante reserva. Los fac
tores organizativos piieden tom ar considerable im portancia si la deci
sin exige un compromiso entre cierto nm ero de valores competidores
que son, hasta cierto punto, incom patibles entre s. En tal caso, el enfo
que de la atencin y la identificacin de la persona que toma realm ente
la decisin, pueden afectar el grado en que influye en l los consejos que
le han sido ofrecidos por personas situadas en otros lugares de la orga
nizacin. E ste factor est presente en el ejemplo que acabamos de citar
del barco de guerra.
Sir O s w y n A . R . M u r r a y , T he A dm in istratio n of a Fighting Service ,
Journal of Public Adm inistration, 1 :216-17 (julio, 1923).
 PLANIFICACION Y REVISION EN E L PXOCBSO DE LA DECISIO N COM PUESTA 219

Este mismo ejemplo pone de relieve el otro aspecto del procedi

miento de planificacin que fue mencionado an terio rm en te: que el plan
puede controlar, hasta en los detalles ms pequeos, un modelo com
plejo de comportamiento. El plan completo del acorazado especificar
el diseo del barco hasta el ltimo remache. La tarea del equipo cons
tructor est minuciosamente especificada por este ao.

El proceso de revisin
La revisin capacita a quienes ocupan una posicin de autoridad
en la jerarqua adm inistrativa para determ inar lo que hacen realm ente
sus subordinados.
M todos de revisin.La revisin puede extenderse a los resultados
de las actividades de lo s subordinados, medidas segn sus objetivos;
a los productos tangibles de sus actividades, si hay; o al mtodo de
su funcionamiento.
Cuando se ejerce la autoridad por medio de la especificacin del
objetivo de la unidad organizativa, un mtodo prim ario de revisin
consiste en com probar el grado en que se alcanza el objetivo organi
zativo: sus resultados. U n alcalde, por ejemplo, puede emplear las
medidas de los resultados como medio principal de revisar los d e
partam entos de la ciudad. Puede valorar el departam ento contra incen
dios de acuerdo con las prdidas sufridas por el fuego, el departam ento
de polica segn las cifras de crmenes y accidentes, el departam ento
d obras pblicas por el estado en que se encuentran las calles y por
la frecuencia de la recogida de basuras.
Un segundo mtodo muy im portante de revisin es el que exa
mina la obra term inada para ver si responde a las exigencias de canti
dad y de calidad. Este m todo da por supuesto que el encargado de la
revisin puede juzgar la calidad y la cantidad de la obra term inada, con
cierto grado de competencia. As, un superior puede revisar todas las
cartas que salen, escritas por sus subordinados, o un oficial mayor com
probar la tarea de las mecangrafas, o el capataz examinar el trabajo
de la cuadrilla de reparaciones de una calle.
N o se ha reconocido con bastante frecuencia que, en muchos casos,
el trabajo de revisin puede limitarse a una muestra, elegida al azar,
del trabajo, lo mismo que extenderse a todo lo que se produce. U n
ejemplo muy desarrollado de dicho procedimiento de muestreo lo
encontramos en la-administracin de personal de la Farm C redit A dm i-
nistration. E sta organizacin llev a cabo sus funciones de personal
sobre la base de una casi completa descentralizacin, fuera de un peque
o cuerpo central que establece las normas y los procedimientos. Com o
 220 X I: LA ANATOMIA DE LA ORGANIZACION

medio de cerciorarse de que las prcticas de cada localidad siguen esas

norm as, los supervisores examinan el trabajo de los organismos locales
y , en el caso de determ inados procedimientos de personal, tales como
la clasificacin, el establecim iento de escala de compensacin y el des
arrollo de m ateriales de prueba, se aseguran de la calidad del trabajo
p o r la inspeccin real de una m uestra. El mismo tipo de procedimiento
siguen habitualm ente las. juntas estatales de regularizacin, que revisan
las contribuciones locales. Finalm ente, los organismos para el bienestar
social de California, Nueva York y quiz de otros estados, han des
arrollado un procedim iento de'intervencin sobre una base de muestreo;
p ara revisar el trabajo de sus rganos locales.
El tercero, y quiz el m s sencillo, mtodo de revisin consiste en
vigilar al empleado en su trabajo, bien sea para comprobar que le dedi
ca 1 nm ero estipulado de horas o para ver si realiza determinados
m ovim ientos que, continuados, le llevarn a com pletar el trabajo. En
este caso, la revisin se extiende a los procedim ientos y tcnicas, ms
q u e al producto o a los resultados. Es la forma de revisin que predo
m ina en el nivel de capataces.
Funciones de revisin. Para determ inar qu mtodo de revisin
debe emplearse en una situacin adm inistrativa concreta, es preciso te
n e r ideas claras sobre lo que este proceso particular de revisin ha de
cum plir. Son por lo menos cuatro las diferentes funciones que pueden
llevar a cabo un proceso de revisin: la diagnosis de la calidad de las de
cisiones tom adas por los subordinados, la modificacin de las decisiones
posteriores por medio de la influencia, la correccin de las decisiones
incorrectas que ya se han tom ado y la imposicin de sanciones a los su
bordinados, a fin de que acepten la autoridad al tom ar sus decisiones5.
En el prim er caso, la revisin es el medio por el que la jerarqua
adm inistrativa se entera de si se toman las decisiones de manera correc
t a o de m anera incorrecta, si el trabajo en los niveles inferiores de la
jerarqua se realiza bien o mal. Es, pues, una fuente fundam ental de in
form acin sobre la que los niveles ms elevados de la jerarqua deben
apoyar firm em ente sus decisiones. Con ayuda de esta informacin pue
den introducirse m ejoras en el proceso decisorio.
Esto lleva a la segunda funcin de la revisinla de influir en las
decisiones posteriores que lleva a cabo por diversos caminos. Pueden
d arse rdenes que cubran determ inados puntos en los que se han tomado
decisiones incorrectas o establecerse norm as nuevas para regir las deci

5 U n anlisis, algo parecido, pero no idntico, de la funcin de revisin,

p u e d e verse en E ficiency as an A lternative to C o n tro l , Sir H. N. B u n b u r y ,
d e Journal of Public A dm inistration, 6 :9 7 -9 8 (abril, 1928).
 CENTRALIZACION Y DESCENTRALIZACION 221

siones. Los empleados pueden ser entrenados o vueltos a entrenar en

aquellos aspectos de su trabajo que la revisin ha m ostrado como defec
tuosos. Puede proporcionrseles informacin cuando la falta de la mis
ma les ha llevado a tom ar decisiones incorrectas. En una palabra, puede
introducirse un cambio en cualquiera de las distintas maneras en que
es posible influir en las decisiones.
Tercero, la revisin puede realizar una funcin de apelacin. Si
la decisin del individuo tiene consecuencias graves, puede ser revisada
por una autoridad superior, para asegurarse de que es correcta. Esta
revisin puede ser un asunto corriente o puede ocurrir solamente previa
apelacin de un interesado. Tal procedim iento de revisin est justifica
do p o rq u e: 1) perm ite que la decisin sea considerada dos veces, y 2) la
revisin apelada exige menor tiempo por decisin que la original y, por
tanto, reserva el tiempo del personal mejor empleado para las decisiones
ms difciles. La revisin apelada puede consistir, empleando el lengua
je de la ley adm inistrativa, en una consideracin de novo o, simplemen
te, en una revisin de la decisin original para su conformidad sustancial
con reglas im portantes de poltica.
Cuarto, la revisin es, con frecuencia, esencial para el ejercicio efec
tivo de la autoridad. Como hemos visto en el captulo VII, la autoridad
depende, hasta cierto punto, de la disponibilidad de sanciones que le den
fuerza; pero las sanciones solo pueden aplicarse si hay algn medio de
comprobar cundo ha sido respetada la autoridad y cundo ha sido
desobedecida. Pues bien : la revisin proporciona esta informacin a la
persona que ejerce autoridad.
Sin recordam os la "regla de las reacciones anticipadas", vemos que
la anticipacin d la revisi'n y la invocacin de sanciones asegura la
conformidad con la autoridad de la decisin previa a la revisin. Por
ello, la revisin puede influir sobre una decisin previa.

CENTRALIZACION Y DESCENTRALIZACION

N uestro examen del proceso de la decisin compuesta y, en especial,

de los mtodos y funciones de la revisin dentro de la organizacin,
arroja.considerable luz sobre la manera en que mejor pueden distribuir
se a travs de esta los procesos decisorios y sobre las ventajas y desven
tajas relativas de centralizar los procesos de decisin.
Qu es lo que hemos dicho ya sobre este problema? En el captu
lo VII apuntam os que la especializacin y centralizacin de la toma de
decisiones sirve a tres propsitos: asegura la coordinacin, la pericia
y la responsabilidad. En el captulo III sugerimos algunas pruebas prag
222 X I : LA ANATOMIA DE LA ORGANIZACION

mticas para llegar a una divisin de las funciones entre el legislador y

el administrativo. En el captulo VIII se explor la relacin entre la
centralizacin de las decisiones y los problemas de comunicacin. En el
captulo X se vio que la necesidad de centralizar surge, en ocasiones, de
las defectuosas identificaciones institucionales de los miembros de una
organizacin. En'-el presente captulo hemos insistido en que la idonei
dad de los miembros de una organizacin podra ser un determ inante del
grado de descentralizacin. Existen consideraciones adicionales, fuera
de las ya m encionadas, que influyan en la asignacin de decisiones?
Para empezar, debe entenderse claramente una distincin im portan
te. La centralizacin tiene dos aspectos muy diferentes. Los poderes de
cisorios pueden centralizarse m ediante reglas generales que limiten la
discrecionalidad del subordinado o privando al subordinado de su fun
cin decisoria real. Ambos procesos pueden llamarse de centraliza
cin porque su resultado es privar al subordinado de la funcin de
apreciar las consideraciones competidoras, exigiendo que acepte las
conclusiones a que han llegado otros miembros de la organizacin.
Debe hacerse notar, as mismo, la muy estrecha relacin que existe
entre la forma en que se ejerce la funcin de revisar y el grado de cen
tralizacin o descentralizacin. La revisin influye en las decisiones
evalundolas y, por tanto, sujetando el subordinado a la disciplina y al
control. La revisin se concibe, a veces, como un medio de descubrir las
decisiones equivocadas y de corregirlas. Esta idea puede ser muy til,
aplicada a las decisiones sumamente importantes, cuando es necesario
un procedimiento de apelacin para conservar los derechos individuales
o la responsabilidad democrtica. Sin embargo, en circunstancias ordi
narias, la funcin de corregir los procesos decisorios del subordinado
que conducen a decisiones equivocadas es ms im portante que la fun
cin de corregir las decisiones equivocadas. La descentralizacin resulta
cada vez ms posible, a medida que se refuerzan los recursos del subor
dinado para tomar decisiones correctas. Por esta razn, la revisin pue
de tener tres consecuencias: 1) si se emplea para corregir decisiones in
dividuales lleva a la centralizacin y a una transferencia real de la
funcin decisoria; 2) si se emplea para descubrir dnde necesita el su
bordinado una orientacin adicional, lleva a la centralizacin a travs de
la promulgacin de reglas y reglamentos cada vez ms completos, que
limitan la discrecionalidad del subordinado; 3) si se emplea para des
cubrir dnde es necesario reforzar los medios de que dispone el subordi
nado, conduce a la descentralizacin. Los tres elementos pueden com
binarse y normalmente se combinan en diversas proporciones.
Pero por qu la adm inistracin debe tender a la descentralizacin ?
 CENTRALIZACION Y DESCENTRALIZACION 223

Todos nuestros anlisis sobre este punto han hecho hincapi en las
im portantes funciones que lleva a cabo la centralizacin de las decisio
nes. Sin embargo, la desconfianza que manifiestan hacia ella investiga
dores cuidadosos de la administracin, nos previene contra una ingenua
aceptacin de sus ventajas. Por ejemplo, sir Charles H arris dice :

Si yo m e presento ante vosotros com o abogado com pleto de la d e sc en

tralizacin, lo hago com o un converso a la fe en la edad m ed ia ... E n los
com ienzos de mi servicio, me im presion m ucho la falta que ad v ert de cono
cim iento y aceptacin generales del principio central, desplegada en las deci
siones y acciones locales. D urante m uchos aos fue creciendo en m( e l con
vencim iento de que u n gran eo n tro l central llevara a la eficiencia y a la
econom a de la ad m inistracin: y hoy, si tuviera que lim itar mi c rite rio a
determ inados detalles y a los resultados inm ediatos, seguira, sin te n e r duda
alguna sobre este punto. Esta seguridad desaparece cuando uno cae e n el
pun to de vista de Brown, sobre la com petencia, y trata de ver tan to e l bos
que com o los rboles.
...L a sim ple centralizacin lleva las funciones de la decisin y de la
a utorizacin al centro m ximo y, cuando se ha tom ado la decisin, d e ja que
la au to rid ad del subordinado se haga cargo de la accin.
N o lim itis la discrecionalidad del hom bre que est abajo, ni su clase,
exigiendo que se som eta en ad elante a una au to rid ad superior, p o rq u e ha
com etido un error. Enseadle y ponedle o tra vez a p ru e b a ; pero, si es inca
paz de aprender, a p a rta d lo 6,

Casi todo el mundo, a menos que reconozca las consecuencias a lar

go plazo, se siente ms seguro cuando toma las decisiones l mismo, en
lugar de delegarlas en un subordinado. El superior racionaliza esta cen
tralizacin basndose en una diversidad de razones: l tiene una espe-
cializacin superior o est ms entrenado que el subordinado; si es l
quien toma la decisin, puede estar seguro de que esta es la que l
quiere. De lo que l no se da cuenta siempre es de que, al concentrar en
s mismo toda la funcin decisoria, est multiplicando su trabajo y con
virtiendo en superfluo al subordinado.
Existen dos razones im portantes para descentralizar las decisiones,
aun en los casos en que el superior est mejor entrenado que el subor
dinado. La primera se refiere a la distincin del captulo IX entre eficien
cia y adecuacin. No basta con tom ar en consideracin la exactitud de
la decisin; debe considerarse tambin su coste. Es de suponer que el
superior est mejor pagado que el subordinado y debe reservar su
tiempo para los aspectos ms im portantes del trabajo de la organizacin.
La mayor exactitud conseguida por l puede haberse comprado a un

* Sir C h a r l e s H a r r i s , "D cscentralization". Journal o! Public Aclmimstraiion,

3: 117-133 (abril 1925).

&
 224 XI : LA ANATOMIA DE LA ORGANIZACION

precio demasiado alto, si para tom ar una decisin determ inada sacri
fic el tiempo que habra podido dedicar a decisiones ms im portantes.
La segunda razn de que, con frecuencia, resulte preferible la des
centralizacin a la centralizacin, es que el envo de una decisin a
niveles superiores de la jerarqua, aade nuevos costes en tiempo y
dinero al proceso decisorio. E s preciso equilibrar lodas las ventajas de
exactitud de la decisin centralizada con el coste de duplicar el proceso
decisorio, ms el de comunicar las decisiones.
N ada mejor que el ejemplo citado por Ian Ham ilton, de su experien
cia personal, para hacer resaltar el coste de los tipos no econmicos de
revisin:
El ao 1896 era yo su b in ten d e n te general e n Sim ia, entonces quiz to d a
va u n o de los destinos de m s d u ro tra b a jo de Asia. Despus de u n largo da
de oficina, sola regresar a com er a casa, perseguido p o r un m ontn de c ar
p etas de tres o c u atro pies de a ltu ra. El in te n d e n te general, mi jefe, era u n
dev o rad o r de trabajo, inteligente y agradable. As, nos esforzam os, d u ra n te
algn tiem po, e n seguir ad elan te con n u e stro s m ontones de carpetas, uno al
lado del o tro ; pero yo era el m s joven y l fue el prim ero al que los m
dicos o rd e n aro n regresar a E uropa. A la edad de cuarenta y tres aos, yo
h e red su puesto y m e co n v ert en in te n d e n te general en funciones, de la
India. P o r desgracia, el G o b iern o se en co n trab a en aquel m om ento d e un
hu m o r m uy m ezquino. Se neg a pagar el sueldo del puesto que yo dejaba
vacante, y el capitn general, sir G eorge W hite, m e pidi que m e duplicase
a m m ism o y realizase el doble trabajo. Se m e encogi el corazn, pero
no hab a m s rem edio que in te n tarlo . Lleg el d a ; el in te n d e n te general
m arch a E uropa, y con l se m arch su pa rte de trabajo. E n cu an to a m i
propia p arte, las duras doce h o ras de trab a jo se evaporaron com o por a rte de
m agia h asta convertirse en el sueo socialista de las seis horas al da. C m o
pudo ser eso? P o rq u e an te rio rm e n te , cuan d o llegaba u n asunto desde alguno
de los D epartam entos, m e hab a visto obligado a com poner una larga m in u ta
sobre l, explicando el caso, dando m is propias razones y tra ta n d o de con
vencer al in te n d e n te general de que las aceptase. E ra l u n hom bre m uy con
cienzudo y, cuando opinaba de d istin ta m anera que yo, gustaba de d e ja r es
critas sus razo n e s; varias pginas d e razones. O, si estaba d e acu erd o con
m igo, gustbale convenir en ello con sus propias frases y ponerlas por
escrito". P ues b ie n : al convertirm e yo en in te n d e n te general y en su b in
ten d e n te general, to d o en una pieza, estu d iab a los casos como antes, pero all
term in ab a mi tra b a jo : no tena que convencer a m is propios sub o rd in ad o s;
no ten a m s superior que el com andante en jefe, al que le encantaba que lo
dejasen tra n q u ilo ; yo no haca m s que d a r una o rd e n ..., una cosa que
es m uy sencilla, si uno no se a su sta ; contestaba "S o N o l 7.

Existe, adems, otra objecin contra la centralizacin; una objecin

que va ms all de las que hemos estudiado. Hemos dado por supuesto

7 Sir I an H a m il t o n , The Sont and Body of an A rm y (Londres: E. Arnold

and Co., 1921). pgs. 235-36.

t
 CENTRAUZAOION Y DESCENTRALIZACION 225

hasta aqu que, en el caso de disponer de tiempo abundante, el supe

rior podra tom ar decisiones ms exactas que el subordinado. Esto ser
verdad, sin embargo, nicamente en el caso de que la informacin sobre
la que ha de basarse la decisin sea igualmente accesible a ambos. Pero
esto puede estar muy lejos de ocurrir cuando se han de tomar las deci
siones con un lmite de tiempo o cuando la organizacin se caracteriza
por su dispersin geogrfica. Los hechos del caso pueden presentarse
al subordinado de forma directa, pero quiz sea sumamente difcil
comunicrselos al superior. El aislamiento de los niveles ms elevados
de la jerarqua adm inistrativa del mundo de los hechos conocidos de
prim era mano por los niveles inferiores es un fenmeno administrativo
corriente.
Se insiste a veces en que la centralizacin es un complemento nece
sario para la especializacin del trabajo. Cuando se especializa el traba
jo, deben introducirse procedimientos que aseguren la coordinacin
entre los miembros del grupo, y la centralizacin de decisiones figura
entre los procedimientos coordinativos ms poderosos; Es cierto, pero
al aceptar esta conclusin, no debemos cerrar los ojos a las autnticas
desventajas y costes que acompaan a la especializacin.
La coordinacin interpersonal entraa la comunicacin de un plan.
Por complicados y poderosos que sean los mecanismos de que podemos
servirnos para conseguir tal coordinacin, su efectividad no es compa
rable en manera alguna al poder coordinador del sistema nervioso del
individuo humano. Cundo los elementos del proyecto pueden reducirse
a diagram as y grficos, como en el caso del diseo de un puente o de
un barco, la coordinacin interpersonal puede llegar a I q s ms pequeos
detalles. Pero los mecanismos coordinadores de un pianista hbil o los
de un ingeniero que aplica toda su habilidad y conocimientos a un
problema del diseo, son mucho ms intrincados.
El empleo acertado del oficio de la especializacin para aum entar
la eficacia implica que no es necesaria la coordinacin entre los seg
mentos especializados del trabajo completo, o que esa coordinacin
puede realizarse con las tcnicas disponibles de coordinacin interper
sonal. Si ninguna de estas condiciones se cumple, debe sacrificarse la
especializacin para conservar el cerebro individual como mecanismo
coordinador. N o es muy fcil enhebrar una aguja si la persona que tiene
la hebra es una y otra la que tiene la aguja. Se trata aqu de llevar
ambos objetos al mismo lugar y la coordinacin interpersonal lo realiza
con mucho menos xito que la coordinacin de movimientos de las
dos manos por el sistema nervioso humano.
La cita en que se describi el procedimiento para disear un ac-
SIM O N . 1 5
226 x i: l.A a n a t o m a d e l a o r g a n i z a c i n

razado * es otro caso a propsito. Un anlisis cuidadoso del procedi

miento nos revela que no solamente tomaron parte los expertos en los
distintos aspectos del diseo del acorazado, sino tambin un grupo de
funcionarios que pudieran clasificarse de sabelotodo en el trazado de
un acorazado. El director de Construccin Naval y no los especialis
tas, establecen las lneas generales del barco. R ep itam os:

Luego, el d irec to r de C onstruccin N aval, actuando bajo las rdenes del

con tro lad o r y en consulta con I, form ula esquem as provisionales del tipo de
b arco que se desea, ju n to con las previsiones de tam ao y de costo que e n tra
an las diferentes disposiciones. El y sus oficiales deben ten er, para hacer
esto, un perfecto conocim iento general que, en s m ism o, solo se puede
conseguir m an ten ien d o estrechas relaciones con los que tienen a su cargo
esas m ate ria s de los Ultimos desarrollos e ideas relacionados con gran
nm ero de tem as artillera, torpedos, ingeniera, coraza, co n tro l de fuego,
navegacin, seales, acom odo, etc. , a fin de estar razonablem ente seguros
de que las disposiciones que se incluyen en sus esquem as satisfarn pro
bablem ente a los expertos en todos estos tem as, cuando llegue el m om ento
de la cooperacin activa *.

U nicam ente despus que han hecho su tarea los sabelotodo, se

llama a los especialistas para que hagan sus sugerencias. Luego, se
emplea una tcnica de coordinacin interpersonal, el coloquio, para
conciliar las pretensiones com petidoras de los expertos. Por ltimo, el
plan vuelve al no-especialista para su autorizacin.
Podemos, pues, sacar la consecuencia de que una cierta medida de
centralizacin es indispensable para conseguir las ventajas de la orga
nizacin, es decir, la coordinacin, la especializacin y la responsabi
lidad. Por otro lado, no hay que olvidar los costes de la centralizacin
que puede poner en manos de un .personal muy bien pagado ciertas
decisiones que no merecen su atencin y conducir a una duplicacin
de funciones que haga que el subordinado resulte superfluo. Hay que
disponer de facilidades de comunicacin, a veces a un coste conside
rable. La informacin necesaria para tom ar una decisin correcta puede
encontrarse nicam ente al alcance del subordinado. Finalmente, la cen
tralizacin deja ociosa y sin empleo la poderosa capacidad coordinadora
del sistema nervioso hum ano y la sustituye por un mecanismo coordi
nador interpersonal. Estas son las consideraciones que han de ponde
rarse al determ inar el grado en que las decisiones debern ser centra
lizadas o descentralizadas.

'V a n s e pgs. 217-19, supra.

Sir O sw yn A. R. M urray , toe. cit.
 LEC C IO N ES DE TEORIA ADMINISTRATIVA 227

LECCIONES DE TEORIA ADMINISTRATIVA

En el captulo II adoptamos el punto de vista de que los princi

pios de adm inistracin corrientem ente aceptados, son poco ms que
proposiciones ambiguas y m utuamente contradictorias y que hace falta
un nuevo planteam iento para establecer una teora adm inistrativa cohe
rente y til. Este hecho efmpieza a ser reconocido en la literatura de
la administracin. Si estudiamos la cadena de publicaciones que van
desde Mooney y Reiley, pasando por Gulick y el Comit de contro
versia del presidente, hasta Schuyler Wallace y Benson, vemos un
cambio constante de nfasis desde los principios de adm inistracin
mismos hasta el estudio de las condiciones en las que son respectiva
mente aplicables los principios competidores. Ya no decimos que la
organizacin debe ser por finajidad, sino que en tales y tales con
diciones es deseable la organizacin por finalidad, pero bajo tales y
tales otras es deseable la organizacin por proceso. La tesis central
de este estudio es que el entendimiento de estas condiciones bsicas de
aplicabilidad de los principios adm inistrativos hay que obtenerlo del
anlisis del proceso adm inistrativo en relacin con las decisiones.
Si adoptamos este planteamiento, la racionalidad de las decisio
neses decir, su idoneidad para el cumplimiento de las finalidades es
pecficasse convierte en la preocupacin central de la teora ad
ministrativa. Sin embargo, como apuntamos en el captulo II, la teora
administrativa sera estril si la racionalidad humana no tuviese lmites.
Consistira en un precepto nico: Elige siempre, entre las alternativas
disponibles, la que lleve al cumplimiento ms completo de sus finali
dades. La teora adm inistrativa es necesaria porque existen lmites prc
ticos a la racionalidad humana y porque esos lmites no son estticos,
sino que dependen del medio ambiente organizativo en que tiene lugar
la decisin del individuo. La tarea de la administracin consiste en
trazar ese medio ambiente de modo que el individuo se acerque todo lo
posible en sus decisiones a la racionalidad (juzgada de acuerdo con las
finalidades de la organizacin).

El rea de la racionalidad
Como hemos explicado tambin en el captulo II, cuando se m iran
los lmites de la racionalidad desde un punto de vista del individuo,
caen dentro de tres categoras: este se ve limitado por sus habilidades,
hbitos y reflejos inconscientes; est limitado por sus valores y con
ceptos de finalidad, que pueden desviarse de las finalidades de la orga
228 X I: LA ANATOMIA DE LA ORGANIZACION

nizacin; est lim itado p o r la extensin de su conocimiento y de su

informacin. 1 individuo puede ser racional, de acuerdo con las fina
lidades de la organizacin, nicam ente en la m edida en que sea capaz
de seguir una determ inada va de accin, tenga u n concepto correcto
de la finalidad de esa accin y se encuentre correctam ente informado
acerca de las condiciones que rodean dicha accin. Sus elecciones
sern racionalesorientadas p o r la finalidaddentro de los lmites
establecidos por estos factores.
La racionalidad no determ ina, pues, el com portam iento; este es
perfectamente flexible dentro del rea de la racionalidad y adaptable
a las capacidades, finalidades y conocimiento. En cambio, el compor
tam iento se encentra determ inado por los elementos irracionales y no-
racionales que limitan el rea de la racionalidad. E l rea de la racio
nalidad es la de la adaptacin a estos elem entos no-racionales. Dos
personas, a las que dan las mism as alternativas posibles, los mismos
valores, el mismo conocimiento, solo pueden llegar racionalmente a la
misma decisin. De aqu que la teora adm inistrativa deba ocuparse
de los lmites de la racionalidad y de la manera en que la organizacin
afecta a estos lmites para la persona que tom a una decisin. Segn
se apunt en el captulo X, la teora debe determ inar cmo puede des
envolverse una decisin institucionalizada conforme a los valores des
arrollados dentro de una estructura organizativa m s amplia. La teora
debe ser una crtica del defecto de la estructura organizativa (juzgado
desde el punto de vista de toda la organizacin) sobre las decisiones
de ss partes componentes y de sus miembros individuales.
Quiz haga ms concreto el problema un ejemplo de la manera en
que la organizacin puede alterar cada uno de los tres tipos de lmites
enum erados anteriorm ente:
Limitacin de alternativas.Supongamos que un albail es incapaz
de trabajar a una velocidad aceptable. Es posible que no haya en su
com portam iento falta de racionalidad; puede ser que su habilidad no
est suficientemente desarrollada para perm itirle colocar los ladrillos
con rapidez. Sin embargo, si se prestara atencin a las habilidades mis
mas, si se le instruyera y entrenara en los m todos apropiados, lo im
posible pudiera hacerse fcilmente posible. La destreza es un ejemplo
de modelo de com portam iento que a corto plazo limita la esfera de
adaptabilidad o racionalidad, pero que, a la larga, m ediante el entre
nam iento, puede abrir nuevas posibilidades de comportamiento.
Reorientacin de valores.En ocasiones, la racionalidad est li
m itada por el fracaso del individuo en identificarse correctam ente con
las finalidades de toda la organizacin. Por lo menos, en determ inadas
 LEC C IO N ES D E TEORIA ADMINISTRATIVA 229

situaciones, es posible volver a orientar al individuo, liberndolo de

su identificacin con una subfinalidad de la organizacin, para identifi
carlo con una finalidad ms amplia y de mayor contenido. El autor ha
tenido ocasin en otro contexto de sealar este m todo de orientacin
del com portam iento de una persona racional, alterando su m arco de
valores. T ratbase en esa situacin de controlar y modificar la m oti
vacin de un grupo de trabajadores sociales que participaban en un
experim ento adm inistrativo:

El experim ento p u d iera parecer, al tra b a ja d o r, inco n g ru en te con los o b

jetivos que estaba tra ta n d o de alcan zar e n su diaria tarea. U n icam ente poda
lograrse la cooperacin de dicho tra b a ja d o r in te rp reta n d o el estu d io de
acuerdo con sus valores m s fundam entales y hacindole v e r que esos valores
m s am plios sald ran beneficiados por u n sacrificio tem poral de algunos de
sus objetivos y d e su s a ctitu d e s inm ediatos. D e esta m anera po d ra desli
garse su aten ci n del m s estrecho m arco de referencia digam os los reflejos
condicionados que le fue im puesto p o r su esquem a d iario re g u la r de
trabajo 10.

Limites del conocim iento.C uando se necesita repetidam ente para

la decisin un dato determ inado, la organizacin puede anticiparse a
esta necesidad y, dando al individuo este conocim iento con anterio
ridad a la decisin, extender su rea de racionalidad. E sto resulta par
ticularm ente im portante cuando la decisin ha de tom arse con tiempo
limitado. As, por ejemplo, se entrena a un polica en los mtodos de
realizar arrestos, de manejar a los presos indm itos, etc., con objeto
de que no necesite m editar estas cosas sobre el terreno cuando la
ocasin lo exija.

Racionalidad del individuo y del grupo

Una decisin es racional desde el punto de vista del individuo (sub
jetivam ente racional) si resulta coherente con los valores, las alterna
tivas y la informacin que l tuvo en cuenta al tomarla. Una decisin
es racional desde el p unto d e vista del grupo (objetivam ente racional),
si resulta coherente con los valores que gobiernan al grupo y con la
informacin que el grupo posee relativa a la decisin. De aqu que la
organizacin deba estar estructurada de m anera que una decisin
(subjetivam ente) racional, desde el punto de vista del individuo que
decide, siga siendo racional considerada desde el punto de vista de!
grupo.
Supongamos que un oficial ordena a un soldado que est bajo su

S im on y D iv in e , op. cit., pg. 487.

230 X I : LA ANATOMIA D E LA ORGANIZACION

mando que se apodere de una colina determ inada. La racionalidad

(subjetiva) le exige que combine ese objeto o valor con las habili
dades qu e posee para acercarse a las posiciones enemigas y con la in
formacin que le proporcionen sus sentidos con referencia a su si
tuacin.
Por o tra parte, la racionalidad exige al oficial que el objetivo que
seala al soldado contribuya al objetivo ms amplio de su unidad (lo
cual implica generalm ente que el objetivo del soldado tenga una po
sibilidad razonable de ser cumplido con xito) y que l proporcione al
soldado toda la informacin disponible que puda ayudarle en su tarea.
Decir que el oficial es racional significa que el com portam iento del
soldado sigue pareciendo racional cuando se le m ira desde el punto de
vista m s amplio que la posicin del oficial otorga a este.
Esta es la tarea bsica de la adm in istraci n : proporcionar a cada
empleado operativo un medio am biente de decisin de tal clase que
el com portam iento que es racional desde el punto de vista de ese me
dio am biente sea tam bin racional desde el punto de vista de los valores
del grupo y de la situacin del mismo. A dem s, debe tenerse en cuenta
qu el establecim iento de un medio am biente de decisin para el indi
viduo acarrea problem as de com unicacin para la organizacin. Estos
son, pues, los elem entos bsicos con los que puede construirse una
teora de la organizacin: 1) toda decisin tom ada p or encima del ni
vel operativo debe ser com unicada; 2) siempre que se tom a una
decisin, su calidad depender del medio am biente que lim ita el rea
de racionalidad de la persona que la tom a. Con respecto al prim er ele
m ento, la tecnologa de comunicacin (en su ms amplio sentido) es el
factor lim itativ o ; con respecto al segundo, los factores lim itativos son
los mism os que para el rea de racionalidad individual.

Importancia de la situacin organizativa

Puesto que la teora adm inistrativa est relacionada con el contrl
de lo no-racional, se sigue que, cuanto m s amplia sea el rea de ra
cionalidad, m enos im portante es la organizacin adm inistrativa. Por
ejemplo, la funcin de preparar un plan o proyecto, si tiene como con
secuencia un plan escrito que puede ser comunicado interpersonal-
mente sin dificultad, puede ser situado casi en cualquier parte de la
organizacin sin que se alteren los resultados. Todo lo que se nece
sita es un procedim iento p o r el que se pueda d ar al plan un status
autoritario, cosa que puede realizarse de diversas maneras. U n estudio
de la situacin apropiada para una unidad planificadora o proyectista,
puede resultar en gran m anera inconcluyente y depender de las per
 E L P A P EL D E L ADMINISTRATIVO 231

sonalidades de la organizacin y de su relativo entusiasmo, o falta d e l

mismo, hacia la funcin planificadora u.
Por otro lado, cuando los factores de comunicacin o de identifi
cacin son fundam entales en la tom a de la decisin, la situacin d e esta
dentro de la organizacin tiene gran importancia. El mtodo de situ a r
las decisiones en el ejrcito, autom ticam ente (y tericam ente, m e
apresuro a aadir) asegura que, por lo menos en el perodo anterior
a la batalla real, cada decisin se tom e donde exista el conocim iento
necesario para coordinarla con otras decisiones. Podem os advertir, de
igual manera, que las decisiones definitivas referentes a las asigna*
ciones del presupuesto se confan siempre a adm inistrativos que no
se encuentran identificados con las partidas particulares que se con
ceden, pero que han de considerarlas frente a las p artidas alternativas.

EL PAPEL DEL ADMINISTRATIVO

Puede resultar apropiado cerrar este volumen con una breve afir
macin acerca del papel y del entrenam iento de los adm inistrativos.
Hemos sugerido antes que las decisiones que podran ser designadas
nicam ente como adm inistrativas son aquellas que se refieren al
proceso mismo de la tom a de decisiones. Es decir, que tales decisiones
no determ inan el contenido del trabajo de la organizacin, sino de qu
manera la uncin decisoria ha de ser situada e influida en esa orga
nizacin concreta.
Pero decir que en cualquier organizacin es preciso tom ar ciertas
decisiones adm inistrativas no es decir que la persona a la que se
designa en esa organizacin como adm inistrativo nicam ente tom e, o
deba tom ar, decisiones adm inistrativas. Si es o no deseable que exis
tan funcionarios cuyas tareas se encuentren confinadas dentro de tales
lmites, no es ciertam ente una descripcin exacta, de las organizaciones
adm inistrativas que existen hoy, definir la tarea del adm inistrativo en
esos trminos.
En casi todas las organizaciones tiene la responsabilidad no solo
de establecer y de m antener la estructura organizativa, sino tam bin

" V a se , p o r ejem plo, The Planning Function in rban G overnment, d e

R o b e r t A . W a l i c e r (C hicago: U niversity of C hicago Press, 1941), pgs. 166-75.
W alker expone u n caso en q u e el rgano p lanificador e st u n id o al jefe e je cu
tivo. P e ro apoya to d o su caso e n la base b a stan te dbil de q u e e n ta n to el
rgano planificador se e n c u e n tre fuera de la e stru ctu ra g ubernam ental, la
planificacin en co n trar resistencia en los fu n cionarios pblicos, com o invasin
en su responsabilidad y en su jurisdiccin". La afirm acin parece d em asiado
fu e rte para los hechos.
 232 X I: LA ANATOMIA D E LA ORGANIZACION

de tom ar algunas decisiones ms am plias y m s im portantes referentes

al contenido d el trabajo de la organizacin. Para mencionar nicam ente
una de esas decisiones, el adm inistrativo superior tiene ordinariam ente
u n a responsabilidad considerable en las decisiones del presupuesto, es
decir, en las decisiones que se refieren a las direcciones en que de
b e ran aplicarse los esfuerzos de la organizacin. Adems, en l recae
la responsabilidad de form ular los'objetivos organizativos dentro de
lo s lm ites <fe sus facultades discrecionales, es decir, los valores que
servirn de gua a las decisiones que se tom en en los niveles ms bajos
d e la organizacin.
As, pues, debe interpretarse con cautela considerable la afirm a
c i n de que, a m edida que subim os en la jerarqua, las obligaciones
adm inistrativas vienen a ocupar m s-y ms tiem po del adm inistra
tiv o , y las obligaciones tcnicas, menos. N o es cierto si se toma el
t rm in o obligaciones adm inistrativas p ara referirse nicam ente a las
funciones que determ inan la organizacin. S lo es, si las funciones
decisorias m s am plias que incum ben al adm inistrador se consideran
co m o obligaciones adm inistrativas.
Q u diferencia existe entre estas ltim as funciones y las funcio
n e s tcnicas d e los niveles inferiores de la jerarqua? Simplemente,
q u e las decisiones de contenido del adm inistrativo superior se refieren,
m s que a las decisiones del adm inistrativo inferior, a las finalidades
ltim as y a los procesos generales. Podram os decir que las finalidades
d e l adm inistrativo inferior corresponden a los procesos del adm inistra
tiv o superior.
La racionalidad de la taquigrafa se ejerce trasladando a mquina
u n a copia, cualquiera que sea su contenido. La racionalidad de jefe
se ejerce determ inado el contenido de la copia, dando por supuesto
el elem ento m ism o que interesa a la taquigrafa: el ponerla a mquina.
Si las decisiones del ingeniero jefe se ocupan m enos de la tecnolo
g a d e la ingeniera que las de sus ingenieros proyectistas, de qu
se ocupan? Si las decisiones del oficial de Sanidad n o abarcan las mi
n u c ias del conocim iento mdico, qu es lo que abarcan? A barcan la
aplicacin del criterio de eficiencia a las finalidades ms amplias de la
organizacin. Puesto que las finalidades m s amplias de las organiza
ciones gubernam entales (y, en m enor grado, las d e las organizaciones
com erciales) son predom inantem ente sociales y los m ayores problem as
de medios son principalm ente econmicos y fiscales, esto quiere decir
q u e las decisiones de los adm inistradores m s elevados implican prin
cipios de la ciencia social y clculos econmicos.
E s preciso anotar un punto ms que se aplica incluso a las decisio
 CONCLUSION 233

nes que tratan de la estructura misma de la organizacin. Si, como se

ha sugerido, no es posible liberar por completo a la teora adm inistra
tiva de la preocupacin por el contenido del trabajo de la organizacin,
se sigue que las sanas decisiones organizativas exigen tambin un cono
cimiento de ese contenido.
Veamos, pues, que el trabajo del administrativo, tal como las or
ganizaciones estn hoy constituidas, com prende: 1) decisiones sobre
la estructura de la organizacin, y 2) decisiones ms amplias acerca
del contenido del trabajo de la organizacin. Las decisiones que no
pertenecen a ninguno de estos dos tipos pueden apoyarse por com
pleto, o incluso prim ariam ente , en el conocimiento o en la fcil com
prensin de la teora adm inistrativa. Las prim eras deben basarse firme
mente en la tecnologa de la organizacin. Las segundas deben basarse
en la tecnologa de la organizacin y requieren adem s: a) una apre
ciacin completa de la teora de la eficiencia, y b) un conocimiento
de aquellos aspectos de las ciencias sociales que se refieren a las fi
nalidades ms amplias de la organizacin.
Si este anlisis es correcto, tiene consecuencias directas para el
entrenam iento de una d a se adm inistrativa, as decir, para el entre
nam iento de personas hbiles en alta adm inistracin. En prim er lugar,
arroja graves dudas sobre la posibilidad de desarrollar la capacidad
adm inistrativa con independencia de la competencia en la m ateria
de que se trate, salvo en los ms altos niveles de la jerarqua. En se
gundo lugar, indica que el entrenam iento adecuado de los "adm inis
trativos no reside en el estrecho campo de la teora adm inistrativa,
sino en el campo ancho de las ciencias sociales en general.

CONCLUSION

N uestro estudio no nos ha llevado a principios administrativos de

finitivos. N os ha suministrado, sin embargo, un marco para el an
lisis y la descripcin de las' situaciones adm inistrativas y una serie de
factores que deben ser considerados al llegar a cualquier propuesta
vlida para la organizacin adm inistrativa. N os ha- mostrado, ade
ms, que los principios de adm inistracin generalmente aceptados pa
decen ambigedad interna y m utua contradiccin.
Cules son los pasos prximos que debe tom ar la investigacin?
En prim er lugar, necesita desarrollar adecuados estudios de situaciones
adm inistrativas existentes. Se har bien en iniciar estos en pequea es
cala, tratando con detalle minucioso las unidades organizativas d e ta
mao moderado. Solo de esta manera puede evitarse la superficialidad.
234 X I: LA ANATOMIA DE LA ORGANIZACION

En segundo lugar, deben desarrollarse y m ejorarse las tcnicas des

tinadas a m edir el xito de determ inadas disposiciones administrativas.
Especficament, el supuesto aceptado con tanta frecuencia en los es
tudios adm inistrativos de que una disposicin es eficaz porque existe,
resulta un argum ento circular de la peor especi. Los prcticos de la
administracin no estn dotados de ninguna visin oculta que les per
m ita determ inar, observando simplemente una organizacin adminis
trativa, si funciona o no. El nico procedimiento de comparacin que
posiblemente sea vlido, es la confrontacin de esquemas adminis
trativos alternativos, segn sus resultados objetivos.
Finalmente, las valiosas investigaciones iniciadas ya sobre las con
diciones en las cuales resultan vlidamente aplicables diferentes prin
cipios adm inistrativos, pudieran muy bien extenderse con el empleo del
marco decisorio descrito en este estudio.
 APENDICE

Q U E ES U N A C IE N C IA A D M I N IS T R A T IV A ?
t

La distincin que hemos hecho en el captulo III entre lo tico y lo

ctico ayuda a explicar la naturaleza de la ciencia adm inistrativa.
Dijimos en ese captulo que las proposiciones cientficas son afirmacio
nes acerca del mundo observable y acerca de cmo l opera. Las p ro
posiciones ticas, por otro lado, son expresiones de preferencias. Se
califican los principios de administracin como proposiciones cientfi
cas, segn esta definicin, o contienen un elemento tico?

CIENCIAS TEORICAS Y CIENCIAS PRACTICAS

Las ciencias pueden ser de dos clases: tericas y prcticas. Las p ro

posiciones cientficas pueden ser consideradas como prcticas si se ex
ponen a s : Para crear tal estado de cosas, es preciso hacer esto y esto."
Pero, con las mismas condiciones de comprobacin, puede afirmarse,
en una forma puram ente descriptiva, una proposicin terica exacta
mente equivalente a la a n te rio r: Tal estado de cosas va invariable
mente acompaado de tales y tales condiciones. Puesto que ambas p ro
posiciones tienen el mismo sentido tctico, su diferencia debe encon
trarse en el dominio de la tica. Con mayor exactitud, la diferencia
estriba en que la primera frase posee una cualidad imperativa que falta
a la segunda; nicamente puede decirse que la primera frase es
"verdadera o falsa si se prescinde de este aspecto imperativo.
La situacin es estrictam ente anloga a la que encontramos que se
puede sostener con respecto a las decisiones. En la medida en que las
decisiones son correctas pueden ser expresadas en proposiciones tc
ticas. Su elemento tico debe ser eliminado antes de aplicarles los t r
minos verdadero y falso.
De igual manera, las proposiciones de una ciencia prctica deben
presentarse en forma hipottica, a fin de eliminar el elemento tico.
Las proposiciones fcticas pueden ser consideradas prcticas cuando
han sido primariamente seleccionadas por su utilidad para derivar un
imperativo de otro. En los. dems casos son tericas. Es evidente que
solo difieren entre s por los motivos de las personas que las emplean.
Dos conclusiones definidas pueden sacarse de lo anterior:
235
236 A PEN D ICE: Q UE E S UNA CIENCIA ADMINISTRATIVA?

En prim er lugar, la ciencia solamente se interesa por las sentencias

con vistas a su comprobacin. De aqu que la ciencia se ocupe de los
aspectos fcticos, no de los ticos.
En segundo lugar, las ciencias prcticas se diferencian de las teri
cas, en el sentido que hemos dado a estos trminos, solo en sus aspectos
ticos.

Proposiciones de una ciencia adm inistrativa1

Las proposiciones referentes a los procesos adm inistrativos sern
cientficas en tanto se les puedan aplicar los trm inos de verdad y de
falsedad, en el sentido fctico. Inversam ente, si puede atribuirse ver
dad o falsedad a una proposicin relativa a los procesos administrativos,
esa proposicin es cientfica.
Se ha pensado, algunas veces, que la ciencia de la administracin
contiene un elemento tico esencial, ya que se leen con frecuencia
las palabras bueno y malo en frases escritas por prcticos de la
adm inistracin. Si esto, fuese verdad, sera imposible la ciencia de la
administracin, ya que es imposible elegir, sobre na base emprica,
entre alternativas ticas. Por suerte, no es verdad. Cuando surgen los
trm inos bueno y malo en un estudio sobre la administracin, rara
vez tienen un sentido puram ente tico. Se dice que los procedimientos
son buenos cuando llevan a la consecuencia de objetivos especifica
dos, y m alos cuando no conducen a ella. Que lleven o no a esa conse
cucin es nicam ente una cuestin de hecho y es ese elemento fctico el
que constituye la verdadera esencia de una ciencia administrativa.
Veamos un ejem plo: En el dom inio de la economa, la proposicin la
alternativa A es buena, puede convertirse en dos proposiciones, una de
ellas tica, la otra fctica:
La alternativa A llevar a un. beneficio mximo.
La maximizacin del beneficio es una cosa buena.
La prim era de estas dos sentencias carece de contenido tico y per
tenece a la ciencia prctica de los negocios. La segunda es un impe
rativo tico y no tiene lugar en ninguna ciencia.
La ciencia no puede decir si debemos llevar al mximo el beneficio.
Solo puede decirnos en qu condiciones se realizar esa maximizacin
y cules sern sus consecuencias.
Si este anlisis es correcto, no habr diferencias lgicas que distin*
gan las sentencias d una ciencia de las de otra. Las diferencias que

1 L u t h e r G u l i c k h a expuesto sustancialm ente esta m ism a opinin con re s

p e c to a la n atu ra le z a de la ciencia ad m in istrativ a. V ase, "Science, V ales and
P u b lic A d m in istra tio n , d e G ulick y U rw ick, eds., op. ct pgs. 191-93.
 LAS CIENCIAS NATURALES Y LAS CIENCIAS SOCIALES 23/

existan surgirn de la m ateria de las'diversas ciencias, ms bien que de

la naturaleza intrnseca de sus sentencias.

LAS C IEN C IA S NATURALES Y LA S CIENCIAS SOCIALES

Esta exposicin conduce a la solucin de uno de los problemas que

ha sido debatido por los metodlogos de las ciencias sociales. Se ha
sostenido con frecuencia que las ciencias sociales comprenden normas
ticas y que carecen, por tanto, de la objetividad de las ciencias na
turales. Puede encontrarse una reciente afirm acin de este punto c
vista en K nowledge for W hat? 2, de R obert S. Lynd. Esta distincin no
puede ser vlida, ya que es evidente que no puede afirmarse la verdad
ni la falsedad de sentencias im perativas. Si existen diferencias funda
mentales entre las ciencias naturales y sociales, deben encontrarse en
alguna otra direccin.
Otro grupo de distinciones debe ser abandonado como superficial,
aunque sea vlido. En prim er lugar, resultan probablem ente mucho
ms complejos los fenmenos sociales que los d ato s de que se ocupan
las ciencias naturales. En consecuencia, se puede esperar que sea ms
difcil la tarea de descubrir las regularidades en que se apoyan los fe
nmenos sociales. En segundo lugar, en las ciencias sociales no es po
sible -r-eafear -experimentos -sia -preocuparse -de sus -consecuencias -par-a
los objetivos de experim entacin. El mdico de A rrow sm ith tena una
oportunidad inigualada para,realizar experiencias con la vacuna en con
diciones de control, pero sus valores hum anos se sobrepusieron a l y
se sinti incapaz de privar de los beneficios del tratam iento a los suje
tos a control. Puede concederse la validez de am bas distinciones, pero
difcilmente se las pueden considerar como fundam entales. La comple
jidad es un asunto de grado y muy bien pudiera ponerse en duda si al
gunos de los fenmenos ms complicados tratados en las ciencias fsicas
no son tan complejos como algunos de los fenmenos sociales ms sen
ecios. Es tam bin difcil que la experim entacin constituya la verda
dera distincin, ya que la astronom a, que es la prim era de las ciencias
naturales que se desarroll, no ha tenido nunca las ventajas del labora
torio en el descubrim iento de sus leyes.

- R o b e rt S . L v n d , K now ledge fo r W hat? T h e Place o f Social Science in

A m erican C ulture (P rin c eto n : P rin c eto n U niversity Press, 1939). U na variante
algo m s sofisticada de este punto de vista, se encuentra en las obras de
F r a n k H . K n i g h t . V ase especialm ente su crtica B ertran d R ussell o n P ow er ,
International Journal o f E thics, 49: 253-85 (abril, 1939) y el prefacio de la nueva
e d i c i n de su R isk, U ncertainty and P rofit, pgs. xv-x.
238 A P EN D IC E: Q U E E S UNA CIENCIA ADMINISTRATIVA?

Las expectativas como factores del comportamiento social

Si existe alguna diferencia fundam ental entre las ciencias sociales
y las naturales, nace de que las ciencias sociales tratan de seres hum a
nos conscientes cuyo com portam iento est influido por el conocimiento,
la memoria y la expectativa. En consecuencia, el conocimiento que los
seres hum anos mismos tienen de las fuerzas que moldean su com porta
m iento puede alterar este (aunque no lo haga forzosamente). Hoy, por
ejemplo, parece evidente que el conocimiento pblico de los usos a
que se aplic la propaganda en la guerra mundial anterior, afectaron
hasta cierto punto la reaccin pblica ante la propaganda en la segunda
guerra mundial.
Esto no quiere decir que sea imposible establecer leyes vlidas de
com portam iento humano. Significa simplemente que una de las va
riables a incluir en la formulacin de las leyes sociales es el grado de
conocimiento y experiencia de las personias cuyo comportamiento se
propone describir la ley K Cuanto ms deliberado es el com portamiento
que constituye el tema de la ciencia, ms im portante es el papel desem
peado por el conocimiento y la experiencia.
Esta caracterstica del com portam iento finalista, es decir, su depen
dencia de la creencia o de la expectativa, tiene nuevas consecuencias
en el campo social cuando se tra ta del com portam iento de grupo. La
decisin de cada miembro del grupo suele depender de su expectativa
del com portam iento de los dem s; es decir, la decisin de A depende
de la expectativa del comportam iento de B, m ientras que la decisin
de B depende de su expectativa del comportamiento de A. De esta ma
nera puede surgir cierta indeterm inacin, como efectivamente surge,
en instituciones sociales como el mercado de valores, en que el compor-

U n a b s q u e d a cu id a d o sa de e s tu d io s so b re este p u n to en la lite ra tu r a de
la m e to d o lo g a d e la cien cia so c ial d e s c u b ri u n a d e c la ra c i n b re v e , p ero clara,
d e la p ro p o sic i n , en el a rtc u lo d e W . E d w in V an d e W a l l e A F u n d a m e n ta l
D iffe re n c e B e tw e e n th e N a tu r a l a n d S o cial S c ie n c e s , Journal o f Philosophy,
2 9 :5 4 2 - 5 0 (sep . 29, 1932). La d is tin c i n e s t e s tre c h a m e n te u n id a a la d ife
re n c ia c i n e n tr e lo artificial y lo n a tu r a l q u e fu e in tro d u c id a e n el cam p o de
U so c io lo g a p o r L es t e n F . W ard , Dynamic Sociology (N u e v a Y o r k : D . A p-
p le to n a n d C o ., 2.* e d 1926). V ase J o s e p h M ayer , "S c ie n tific M e th o d a n d S o
c ial S c ie n c e , Philosophy o f Sciencie, 1 :3 3 8 -5 0 (ju lio 1934). P e r o ta n to e n las
o b ra s d e W a rd co m o e n e l e s tu d io d e F ra n k K n ig h t so b re el m ism o p ro b le m a
(Risk Uncertainty and Profit, p g s. x v -x x x iu ) p a re c e a d o p ta r s e el p u n to d e
v ista d e q u e la " a rtific ia lid a d " d e la so c ie d a d e n tr a a q u e u n a cien cia d e la
so c io lo g a en v u elv e in e v ita b le m e n te s u p u e sto s tic o s. E n e s te lib ro a d o p ta m o s
el c rite rio c o n tra rio .
 LA NATURALEZA DE LO S PRIN CIPIOS ADMINISTRATIVOS 239

tamiento acertado supone prever las conjeturas de los dem s parti

cipantes en el mercado, en relacin con estas expectativas4.
Caracterstica fundamental de las instituciones sociales es que su es
tabilidad e incluso su existencia dependen de expectativas de esta clase.
En la medida en que el comportamiento de otra persona puede prede
cirse con exactitud, forma una porcin del medio ambiente objetivo,
de naturaleza idntica a la porcin no numana de ese medio.
Aplicando estas consideraciones al campo de la administracin, ve
mos, en primer lugar, que la organizacin adm inistrativa implica un
comportamiento finalista por parte de sus participantes. De aqu que
las expectativas de estos participantes sean un factor en la determ ina
cin de su com portamiento. Adems, una parte de sus expectativas
implicarn otras expectativas del comportamiento de los dem s miem
bros de la organizacin administrativa.
La adm inistracin no es, en este sentido, muy distinta de lo s acto
res de teatro. La tarea de un buen actor es conocer y representar su
papel, a pesar de que los distintos papeles pueden diferir grandemente
en contenido. La eficacia de la representacin depender de la efica
cia de la obra y de la eficacia con que es representada. La eficacia del
proceso adm inistrativo variar con la eficacia de la organizacin y con
la eficacia con que sus miembros desempean sus papeles.

LA NATURALEZA DE LOS PRINCIPIOS ADMINISTRATIVOS

Podemos resum ir las conclusiones a que hemos llegado con respecto
a la ciencia de la administracin. En prim er lugar, una ciencia adm inis
trativa, como cualquier ciencia, se ocupa puram ente de las proposiciones
tcticas. En el cuerpo de una ciencia no hay lugar para afirmaciones
ticas. Siempre que tropezamos con afirmaciones ticas, podem os se
pararlas en dos partes: una tctica y otra tica; y nicamente la pri
mera tiene importancia para la ciencia.
Sirvindonos de los trminos terico y prctico, tal como los
hemos definido en esta seccin, una ciencia administrativa puede tomar
uno cualquiera de estos dos modos. Por un lado, las proposiciones acer
ca de la administracin pueden ser descripcionescon referencia ya a

' La tesis fundam ental de F rank K night es que esta previsin de "c o n je tu
ras" es el m ecanism o que explica el beneficio en un sistem a econm ico de
com petencia f R is k , U ncertainty and P rofit, pgs. 35-37, 333-35). V anse tam
bin los anlisis del problem a econm ico del duopolio, en el que el fenm eno de
previsin de conjeturas se m uestra en un grado extrem o, en M athem atical A n a
lysis for E conom ists, de R. G. D. A l l e n (L ondres: M acM illan and Co., 1938),
p;;?inas 200-4, 345-47 y las referencias all citadas.
240 APENDICE i Q U E E S UNA CIENCIA ADMINISTRATIVA?

una organizacin particular, ya a las organizaciones en generalde la

manera como los seres hum anos se com portan en los grupos organiza
dos. A esto pudiera llamrsele una sociologa de la administracin.
Por otro lado, una ciencia prctica de la administracin consiste en
proposiciones sobre cmo se com portaran los hom bres si desearan que
su actividad llegase a la mxima consecuencia de los objetivos admi
nistrativos con medios escasos5.
Estas dos form as alternativas de la ciencia adm inistrativa son exac
tamente anlogas a las formas que adopta la ciencia econmica. Pri
mero, la teora econmica y la economa institucional son descrip
ciones generalizadas del com portam iento de los hombres en el mer
cado. Segundo, la teora de los negocios establee las condiciones del
comportam iento de los mismos, que darn como resultado la maxi-
mizacin del beneficio.
En este libro se han examinado tanto la sociologa de la adminis
tracin como la ciencia prctica de la misma. Los captulos IV, VI, VIII
y X, han tratad o principalm ente de la prim era, y los captulos III, IX
y XI se han referido especialmente a la ltima.

V ase, para una exposicin m s com pleta de la d istincin entre una so

ciologa y una ciencia prctica d e la adm inistracin, T he Planning A pproach in
Public E conom y: A R eply, de R ich ard A. M u s c r a v e . Quarterly Journal of
Economics (feb., 1941), pg. 324, y T he P lanning A pproach in Public Ec-
n om y: F u rth e r C om m ent , de H er b er t A . S im on , ibid., pg. 329. Com o e je m
plo d e los errores en que se cae por no hacer esta distincin, vanse las
recom endaciones para la investigacin d e la dm inistracin expuestas por
V. O. Key, en T he Lack o B udgetary T h eo ry , American Political Science
Heview, 34: 1143 (die., 1940).