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No 66.662/2017-AsJConst/SAJ/PGR

EXCELENTSSIMA SENHORA MINISTRA PRESIDENTE


DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL.

[Ao direta de inconstitucionalidade. Emenda


Constitucional 94/2016, art. 2o, na parte em que
insere o art. 101, 2o, I e II, no ADCT/1988.
Uso de depsitos judiciais para pagamento de
obrigaes do Poder Executivo.]

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O Procurador-Geral da Repblica, com fundamento nos
artigos 102, inciso I, alneas a e p, 103, inc. VI, e 129, inc. IV, da
Constituio da Repblica, no art. 46, pargrafo nico, inc. I, da
Lei Complementar 75, de 20 de maio de 1993 (Lei Orgnica do
Ministrio Pblico da Unio), e na Lei 9.868, de 10 de novembro
de 1999, prope
ao direta de inconstitucionalidade,
com pedido de medida cautelar, contra o art. 2o da Emenda
Constitucional 94, de 15 de dezembro de 2016, na parte
em que insere o art. 101, 2o, I e II, no Ato das Disposi-
es Constitucionais Transitrias da Constituio da Re-
pblica de 1988.
.

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Esta petio se acompanha de cpia do ato impugnado, como


determina o art. 3o, pargrafo nico, da Lei 9.868/1999, e de pe-

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as relevantes do processo administrativo 1.00.000.001493/2017-04
que se originou de representao encaminhada pela Diretoria Jurdi-
ca do Banco do Brasil S.A.

1 OBJETO DA AO

o seguinte o teor da norma impugnada (trechos em


destaque):

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Art. 2o O Ato das Disposies Constitucionais Transitrias passa a
vigorar acrescido dos seguintes arts. 101 a 105:
Art. 101. Os Estados, o Distrito Federal e os Municpios
que, em 25 de maro de 2015, estiverem em mora com o
pagamento de seus precatrios quitaro at 31 de dezembro
de 2020 seus dbitos vencidos e os que vencero dentro
desse perodo, depositando, mensalmente, em conta especi-
al do Tribunal de Justia local, sob nica e exclusiva admi-
nistrao desse, 1/12 [...] do valor calculado percentual-
mente sobre as respectivas receitas correntes lquidas, apu-
radas no segundo ms anterior ao ms de pagamento, em
percentual suficiente para a quitao de seus dbitos e, ain-
da que varivel, nunca inferior, em cada exerccio, mdia
do comprometimento percentual da receita corrente lqui-
da no perodo de 2012 a 2014, em conformidade com pla-
no de pagamento a ser anualmente apresentado ao Tribunal
de Justia local.
1o Entende-se como receita corrente lquida, para os fins
de que trata este artigo, o somatrio das receitas tributrias,
patrimoniais, industriais, agropecurias, de contribuies e
de servios, de transferncias correntes e outras receitas
correntes, incluindo as oriundas do 1o do art. 20 da
Constituio Federal, verificado no perodo compreendido
pelo segundo ms imediatamente anterior ao de referncia
e os 11 [...] meses precedentes, excludas as duplicidades, e
deduzidas:

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I nos Estados, as parcelas entregues aos Municpios por


determinao constitucional;

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II nos Estados, no Distrito Federal e nos Municpios, a
contribuio dos servidores para custeio de seu sistema de
previdncia e assistncia social e as receitas provenientes da
compensao financeira referida no 9o do art. 201 da
Constituio Federal.
2o O dbito de precatrios poder ser pago mediante a
utilizao de recursos oramentrios prprios e dos seguin-
tes instrumentos:
I at 75% [...] do montante dos depsitos judiciais
e dos depsitos administrativos em dinheiro refe-
rentes a processos judiciais ou administrativos, tri-
butrios ou no tributrios, nos quais o Estado, o
Distrito Federal ou os Municpios, ou suas autar-
quias, fundaes e empresas estatais dependentes,

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sejam parte;
II at 20% [...] dos demais depsitos judiciais da
localidade, sob jurisdio do respectivo Tribunal de
Justia, excetuados os destinados quitao de
crditos de natureza alimentcia, mediante institui-
o de fundo garantidor composto pela parcela res-
tante dos depsitos judiciais, destinando-se:
a) no caso do Distrito Federal, 100% [...] desses re-
cursos ao prprio Distrito Federal;
b) no caso dos Estados, 50% [...] desses recursos ao
prprio Estado e 50% [...] a seus Municpios;
III contratao de emprstimo, excetuado dos limites de
endividamento de que tratam os incisos VI e VII do art. 52
da Constituio Federal e de quaisquer outros limites de
endividamento previstos, no se aplicando a esse emprsti-
mo a vedao de vinculao de receita prevista no inciso
IV do art. 167 da Constituio Federal.
Art. 102. Enquanto viger o regime especial previsto nesta
Emenda Constitucional, pelo menos 50% [...] dos recursos
que, nos termos do art. 101 deste Ato das Disposies
Constitucionais Transitrias, forem destinados ao pagamen-
to dos precatrios em mora sero utilizados no pagamento
segundo a ordem cronolgica de apresentao, respeitadas
as preferncias dos crditos alimentares, e, nessas, as relati-
vas idade, ao estado de sade e deficincia, nos termos

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do 2o do art. 100 da Constituio Federal, sobre todos os


demais crditos de todos os anos.

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Pargrafo nico. A aplicao dos recursos remanescentes,
por opo a ser exercida por Estados, Distrito Federal e
Municpios, por ato do respectivo Poder Executivo, obser-
vada a ordem de preferncia dos credores, poder ser desti-
nada ao pagamento mediante acordos diretos, perante Ju-
zos Auxiliares de Conciliao de Precatrios, com reduo
mxima de 40% [...] do valor do crdito atualizado, desde
que em relao ao crdito no penda recurso ou defesa ju-
dicial e que sejam observados os requisitos definidos na re-
gulamentao editada pelo ente federado.
Art. 103. Enquanto os Estados, o Distrito Federal e os
Municpios estiverem efetuando o pagamento da parcela
mensal devida como previsto no caput do art. 101 deste Ato
das Disposies Constitucionais Transitrias, nem eles, nem

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as respectivas autarquias, fundaes e empresas estatais de-
pendentes podero sofrer sequestro de valores, exceto no
caso de no liberao tempestiva dos recursos.
Art. 104. Se os recursos referidos no art. 101 deste Ato das
Disposies Constitucionais Transitrias para o pagamento
de precatrios no forem tempestivamente liberados, no
todo ou em parte:
I o Presidente do Tribunal de Justia local determinar o
sequestro, at o limite do valor no liberado, das contas do
ente federado inadimplente;
II o chefe do Poder Executivo do ente federado inadim-
plente responder, na forma da legislao de responsabilida-
de fiscal e de improbidade administrativa;
III a Unio reter os recursos referentes aos repasses ao
Fundo de Participao dos Estados e do Distrito Federal e
ao Fundo de Participao dos Municpios e os depositar
na conta especial referida no art. 101 deste Ato das Disposi-
es Constitucionais Transitrias, para utilizao como nele
previsto;
IV os Estados retero os repasses previstos no pargrafo
nico do art. 158 da Constituio Federal e os depositaro
na conta especial referida no art. 101 deste Ato das Disposi-
es Constitucionais Transitrias, para utilizao como nele
previsto.

4
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Pargrafo nico. Enquanto perdurar a omisso, o ente fe-


derado no poder contrair emprstimo externo ou inter-

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no, exceto para os fins previstos no 2o do art. 101 deste
Ato das Disposies Constitucionais Transitrias, e ficar
impedido de receber transferncias voluntrias."
Art. 105. Enquanto viger o regime de pagamento de pre-
catrios previsto no art. 101 deste Ato das Disposies
Constitucionais Transitrias, facultada aos credores de
precatrios, prprios ou de terceiros, a compensao com
dbitos de natureza tributria ou de outra natureza que at
25 de maro de 2015 tenham sido inscritos na dvida ativa
dos Estados, do Distrito Federal ou dos Municpios, observa-
dos os requisitos definidos em lei prpria do ente federado.
Pargrafo nico. No se aplica s compensaes referidas
no caput deste artigo qualquer tipo de vinculao, como as
transferncias a outros entes e as destinadas educao,

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sade e a outras finalidades.

O art. 2o da Emenda Constitucional 94, de 15 de dezembro


de 2016, na parte destacada, viola os seguintes dispositivos da
Constituio da Repblica:
(i) art. 2o,1 por afronta diviso de funes;
(ii) art. 5o, caput,2 e art. 170, II:3 por ofensa ao direito fundamen-
tal de propriedade dos titulares de depsitos;

1
Art. 2o So Poderes da Unio, independentes e harmnicos entre si, o
Legislativo, o Executivo e o Judicirio.
2
Art. 5o Todos so iguais perante a lei, sem distino de qualquer nature-
za, garantindo-se aos brasileiros e aos estrangeiros residentes no Pas a invi-
olabilidade do direito vida, liberdade, igualdade, segurana e
propriedade, nos termos seguintes: [...].
3
Art. 170. A ordem econmica, fundada na valorizao do trabalho humano
e na livre iniciativa, tem por fim assegurar a todos existncia digna, conforme
os ditames da justia social, observados os seguintes princpios: [...]
II propriedade privada; [...].

5
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(iii) art. 5o, XXXV,4 por violao do direito fundamental de


acesso justia;

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(iv) art. 5o, LIV5, por violao do princpio do devido processo
legal substantivo;
(iv) art. 5o, LXXVII6, por desrespeito durao razovel do pro-
cesso.
Como consequncia, afronta a vedao do art. 60, 4o, III e
IV, da Constituio.

2 FUNDAMENTAO

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2.1 VIOLAO AO DIREITO FUNDAMENTAL PROPRIEDADE

O art. 101, 2o, do Ato das Disposies Constitucionais


Transitrias, includo pela Emenda Constitucional 94, de 15 de
dezembro de 2016, define que, para o pagamento de dbito re-
presentado por precatrios, alm dos recursos oramentrios pr-
prios, podero os estados, o Distrito Federal e os municpios utili-
zar at 75 % do montante de depsitos judiciais e administrativos
referentes a processos judiciais nos quais sejam partes (assim como
autarquias, fundaes e empresas estatais dependentes) e at 20%
dos demais depsitos judiciais da localidade, sob jurisdio do res-
pectivo tribunal de justia.

4
XXXV a lei no excluir da apreciao do Poder Judicirio leso ou
ameaa a direito; [...].
5
LIV ningum ser privado da liberdade ou de seus bens sem o devido
processo legal; [...]
6
LXXVIII a todos, no mbito judicial e administrativo, so assegurados
a razovel durao do processo e os meios que garantam a celertidade de
sua tramitao; [...].

6
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Tais disposies ultrapassam os limites de reforma Consti-


tuio estabelecidos pelo poder constituinte originrio ao poder

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constituinte derivado e violam clusulas ptreas relativas diviso
das funes estatais e aos direitos e garantias individuais (Constitui-
o da Repblica, art. 60, 4o, III e IV).7
Sobre a funo das clusulas ptreas, leciona OSCAR VILHENA
VIEIRA:
[...] alm da proteo da estrutura central do poder contra uma
total ruptura, buscam impedir que mudanas constitucionais
normais gerem eroso dos princpios e valores bsicos da cons-
tituio.8

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Destinar recursos de terceiros, depositados em conta disposi-
o do Judicirio, revelia deles, para custeio de despesas ordinrias
do Executivo e para pagamento de dvidas da fazenda pblica esta-
dual com outras pessoas constitui apropriao do patrimnio alheio,
com interferncia na relao jurdica civil do depsito e no direito
fundamental de propriedade dos titulares dos valores depositados.
Observa ORLANDO GOMES que a custdia da coisa constitui a
principal obrigao do depositrio. De modo que lhe incumbe
guard-la e conserv-la com o cuidado e diligncia que costuma
ter com as coisas que lhe pertencem, procedendo, numa palavra,
como bonus pater familias. No a recebe para outro fim.9

7
Art. 60. [...]
4o No ser objeto de deliberao a proposta de emenda tendente a
abolir: [...]
III a separao dos Poderes;
IV direitos e garantias individuais. [...].
8
VIEIRA, Oscar Vilhena. A Constituio como reserva de justia. Lua
nova: revista de cultura e poltica, So paulo, n. 42, 1997.

7
.

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Depsitos judiciais e extrajudiciais esto disciplinados no


Cdigo Civil (entre outros, nos arts. 334 a 345, 506 e 635) e no

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Cdigo de Processo Civil (por exemplo, nos arts. 95, 1o, 539 a
549, 604, 1o, 854, 884, IV, 892, 901, 1o, 903, 5o, 916, 919,
1o, 968, 974, 1.021, 5o, 1.026, 3o, e, em particular, no art.
1.058; tambm era disciplinado em diversos dispositivos do CPC
de 1973). Sua natureza rege-se, sobretudo, pelos arts. 647 e se-
guintes do Cdigo Civil.10
ORLANDO GOMES lembra que pode o depsito ser voluntrio
ou obrigatrio, subdividindo-se este em depsito legal e depsito necess-
rio ou miservel.11 E adiante: Diz-se legal o depsito obrigatrio efetu-

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ado em desempenho de obrigao prescrita na lei, como o das baga-
gens nos hotis.12 A respeito do regime jurdico do depsito legal,
espcie do obrigatrio: Ao depsito obrigatrio aplicam-se disposies
legais particulares. S subsidiariamente, no silncio ou deficincia de
tais preceitos, invocam-se as regras do depsito voluntrio. [...].13
Por fim, pondera:
9
GOMES. Orlando. Contratos. 12. ed. Rio de Janeiro: Forense, 1990, p.
380. Destaque no original.
10
SILVIO VENOSA, por exemplo, aponta: [...] Sempre que houver determi-
nao do juiz no curso do processo, o depsito judicial, cujos princpios
se equiparam ao depsito legal. Desse modo, temos de entender que o de-
psito oriundo de atribuio judicial ou administrativa legal, e modali-
dade de depsito necessrio. Assim ocorre, por exemplo, no depsito su-
cessivo penhora e naquele decorrente de apreenso de coisa furtada[,]
pela autoridade policial. O depsito judicial, quando a estrutura adminis-
trativa o contempla, exerce funes de direito pblico, mas os princpios
negociais so de direito privado (VENOSA, Slvio de Salvo. Direito Civil.
Coleo Direito Civil: Contratos em espcie, vol. 3. 12. ed. So Paulo:
Atlas, 2012. p. 251).
11
GOMES, Orlando. Contratos. Obra citada na nota 9, p. 379. Destaque no
original.
12
Idem, ibidem (destaques do original).
13
Idem, p. 379-380 (destaques do original).

8
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A outra obrigao fundamental do depsito restituir a coisa


to logo lha exija o depositante. Deve devolv-la com os

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acessrios.
Tal obrigao deve ser imediatamente cumprida no mo-
mento em que exigida, ainda que o contrato estipule prazo
para a restituio. No importa, assim, que seja por tempo
determinado. Pode extinguir-se a todo tempo, pouco se dan-
do que o prazo no esteja esgotado. Justifica-se semelhante
particularidade por ser o depsito um contrato que se realiza
no interesse do depositante. Tanto assim que o depositrio
no pode devolver a coisa antes que se esgote o prazo. Prev
a lei hipteses nas quais assegura ao depositrio a faculdade
de desatender a exigncia do depositante, feita ante tempus.
A restituio ad nutum no tem cabimento no depsito vin-
culado, isto , naquele em que o termo se estipula a favor

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do depositrio.
No depsito sem prazo, a obrigao de restituir deve ser
cumprida tanto que exigida. Assiste ao depositrio, porm, o
direito de efetuar a devoluo se, por motivo plausvel, no
puder guardar a coisa. Se o depositante no quiser receb-la,
ao depositrio facultado requerer o depsito judicial da
coisa.14

Essas ponderaes em nada foram alteradas pelo Cdigo Ci-


vil de 2002, cujo art. 647, I, estabelece como depsito necessrio
aquele que se faz em desempenho de obrigao legal.
da prpria natureza jurdica do depsito possibilitar ao de-
positante reaver de imediato a coisa, to logo a deseje (ou a isso
esteja autorizado, como no caso do depsito a ordem de juzo),
mesmo se depositada com prazo certo. No por acaso, segundo o
art. 652 do CC, seja o depsito voluntrio ou necessrio, o de-
positrio que no o restituir quando exigido ser compelido a
faz-lo mediante priso no excedente a um ano. E [a] ressarcir os

14
Idem, p. 381 (destaque do original).

9
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prejuzos. Aplicada essa caracterstica ao depsito judicial, o titu-


lar do direito tem a faculdade de dispor do valor depositado de

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imediato, bastando-lhe estar a isso autorizado pelo juiz ou tribunal
competente para o processo principal. No cabe a lei estadual ins-
tituir mecanismo algum que possa constituir bice ao direito de
levantamento imediato e incondicional do valor depositado.
A Constituio elege condio de direito fundamental no
apenas a proteo coisa, no sentido civilstico mais tradicional,
mas a proteo aos direitos subjetivos de carter patrimonial. A
Emenda Constitucional 94/2016 viola o direito fundamental
propriedade, que protege no s a propriedade privada em senti-

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do estrito, mas, fundamentalmente, as demais relaes de ndole
patrimonial.15
Se o objetivo do poder constituinte derivado foi criar nova
forma de interveno no patrimnio ou propriedade, esta tambm
precisa estar adstrita reserva de justia representada pelas clusulas
ptreas. certo que emenda constitucional pode criar nova fonte
de recursos para pagamento de precatrios, desde que atenda aos
princpios constitucionais em geral, inclusive os pertinentes or-
dem tributria.
Poder-se-ia compreender que a destinao de recursos de ter-
ceiros, depositados em conta disposio do Judicirio, sem consen-
timento deles, para pagamento de dvidas da fazenda pblica estadual
ou municipal com outras pessoas nova forma de emprstimo com-
pulsrio (art. 148 da CR),16 destinado aos demais entes da federao.
15
GILMAR, Mendes. Curso de Direito Constitucional. So Paulo: Saraiva,
2015. p. 323.
16
Consoante o art. 148 da CR, apenas a Unio, mediante lei complementar,
pode instituir emprstimos compulsrios, e desde que o faa para as finali-

10
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Tal compreenso no alteraria o estado de inconstitucionalidade das


normas em anlise, j que fixadas sem observncia dos princpios da

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estrita legalidade tributria, do tratamento isonmico, da anteriori-
dade e da vedao de confisco. Tais princpios compem conjun-
to de garantias individuais que no podem ser violados sem que se
desrespeite o direito fundamental propriedade, reserva de justia
da Constituio.
Uso de depsitos judiciais de terceiros por estados, Distrito
Federal e municpios para liquidao de precatrios, na forma da
emenda constitucional, no atende sistemtica constitucional dos
emprstimos compulsrios e ordem tributria. H, portanto, in-

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constitucionalidade no art. 2o da Emenda Constitucional 94/2016.

2.2 AFRONTA GARANTIA FUNDAMENTAL DE ACESSO


JUSTIA E DE DURAO RAZOVEL DOS PROCESSOS

O art. 5o, XXXV e LXXVIII, da Constituio da Repblica


garante o direito a prestao jurisdicional razovel e clere. Tal
garantia seria meramente formal se no inclusse os atos executivos
para satisfao do direito da parte. O direito fundamental de aces-
so justia no assegura apenas que o estado encerre o litgio, mas

dades exaustivamente indicadas nos incisos I e II do preceito. Isso restringe


o manejo de emprstimos compulsrios para atender a despesas extraor-
dinrias, decorrentes de calamidade pblica, de guerra externa ou sua
iminncia, e para investimento pblico de carter urgente e de relevante
interesse nacional, observado o art. 150, III, b (concernente ao princpio a
anterioridade tributria). Alm de ser prerrogativa da Unio, conforme o
pargrafo nico do art. 148, aplicao dos recursos provenientes de em-
prstimo compulsrio vincula-se despesa que lhe fundamentou a insti-
tuio.

11
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impe que materialize com a brevidade possvel os direitos reco-


nhecidos pela sentena proferida.

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Criao de sistema de transferncia de recursos oriundos de
depsitos judicais ao Executivo no , em si, inconstitucional,
como j decidiu essa Corte no julgamento da ADI 1.933/DF.17
Nessa, porm, estava em causa a Lei (federal) 9.703, de 17 de
novembro de 1998, a qual dispe sobre depsitos judiciais e extra-
judiciais de tributos e contribuies federais. Nesse caso, a prpria
Unio, parte na relao processual, responsabiliza-se por devolu-
o do depsito, quando sucumbente, e a Caixa Econmica Fede-

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ral est obrigada a entregar pessoa fsica ou jurdica vitoriosa na
demanda contra o poder pblico o valor dos depsitos a que fizer
jus, com os acrscimos legais, no prazo de 24 horas, a dbito da
Conta nica do Tesouro Nacional (art. 1o, 3o e 4o, da Lei
9.703/1998).18,19
17
STF. Plenrio. ADI 1.933/DF. Relator: Ministro EROS GRAU.
14/4/2010, unnime. Dirio da Justia eletrnico 164, 2 set. 2010; Revista
dos tribunais, vol. 100, n. 904, 2011, p. 141-158.
18
3o. Mediante ordem da autoridade judicial ou, no caso de depsito ex-
trajudicial, da autoridade administrativa competente, o valor do depsito,
aps o encerramento da lide ou do processo litigioso, ser:
I devolvido ao depositante pela Caixa Econmica Federal, no prazo
mximo de vinte e quatro horas, quando a sentena lhe for favorvel ou
na proporo em que o for, acrescido de juros, na forma estabelecida pelo
4o do art. 39 da Lei 9.250, de 26 de dezembro de 1995, e alteraes
posteriores; ou
II transformado em pagamento definitivo, proporcionalmente exign-
cia do correspondente tributo ou contribuio, inclusive seus acessrios,
quando se tratar de sentena ou deciso favorvel Fazenda Nacional.
4o. Os valores devolvidos pela Caixa Econmica Federal sero debitados
Conta nica do Tesouro Nacional, em subconta de restituio.
19
A diferena entre os depsitos efetuados em demandas tributrias no pas-
sou despercebida pelo Min. EROS GRAU, em voto-vista na ADI
2.855/MT, como determinante para reconhecer a validade da sistemtica

12
.

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Entendimento semelhante essa Corte adotou no julgamento


da medida cautelar na ADI 2.214/MS (relator o Min. MAURCIO

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CORRA), em 6 de fevereiro de 2002, contra lei de Mato Grosso
do Sul que tratava, tambm, de transferncia para o Executivo de
depsitos judiciais em aes de cunho tributrio. O processo veio
a ser extinto sem julgamento de mrito, por supervenincia da Lei
(federal) 10.482, de 3 de julho de 2002, a qual teria feito cessar a
eficcia das normas estaduais.
A Emenda Constitucional 94/2016, de modo diverso, dispo-
nibiliza no apenas 75% do montante dos depsitos judiciais e ad-
ministrativos em dinheiro, referentes a processos judiciais ou ad-

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ministrativos, tributrios ou no tributrios, nos quais o poder p-
blico seja parte, como tambm considera instrumento para soluo
do dbito at 20% dos demais depsitos judiciais da localidade. Na
imensa maioria destes casos, como intuitivo, o poder pblico
no est presente na relao jurdica processual.
Dessa forma, pe ao dispor dos entes pblicos para pagamen-
to de seus dbitos valores de terceiros que esto apenas sob
guarda pblica, ou seja, sob administrao do estado, por meio
do Judicirio, mas que, em definitivo, no lhe pertencem.

da Lei 9.703/1998 (STF. Plenrio. ADI 2.855/MT. Rel.: Min. MARCO


AURLIO. 12 maio 2010, maioria. DJe 173, 16 set. 2010; RTJ, vol. 218,
p. 122. Inteiro teor do acrdo disponvel em < http://zip.net/blrwsP >
ou < http:redir.stf.jus.br/paginadorpub/paginador.jsp?docTP=AC&do-
cID=614236 >; acesso em 21 mar. 2017; cf. p. 35-36 do arquivo ele-
trnico do acrdo). Tambm no julgamento da medida cautelar na ADI
2.214/MS, o STF reputou vlida a lei estadual, por disciplinar depsitos
de cunho tributrio (STF. Plenrio. MC/ADI 2.214/MS. Rel.: Min.
MAURCIO CORRA. 6 fev. 2002, un. DJ, 19 abr. 2002, seo 1, p. 45).

13
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Procuradoria-Geral da Repblica Ao direta de inconstitucionalidade

No julgamento da ADI 2.855/MT, a Ministra CRMEN


LCIA, ao examinar a autorizao da lei ento impugnada para

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utilizar valores depositados em juzo como resultado financeiro
em favor do Judicirio corretamente indagava:

Estou enfatizando, Senhor Presidente, que este um pro-


blema que precisa ser enfrentado, porque h um vcio no
sistema e o jurisdicionado brasileiro est pagando caro por
ele. A frmula, no entanto, no me parece que possa ser
essa, porque esse valor a mais que o banco ganha vai para
essa conta, e isso no tem embasamento, pelo menos tico,
sequer jurdico, no nem uma desapropriao, na verdade,
uma expropriao, um quase confisco, porque estamos
tirando aquilo que obtido [com os depsitos judiciais] e

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entregando para o Poder Judicirio, que tem suas carncias,
possa usar. Primeiro: Perguntaram ao litigante? Perguntaram
ao jurisdicionado? Segundo: O sistema comporta esse tipo
de situao? Terceiro: O Estado pode criar este mecanismo
de uso de um direito que no seu? e a vamos ter vrias
condies em vrios Estados; vi mesmo Municpios queren-
do fazer a mesma coisa, ou seja, quando ele fosse parte, po-
deria fazer isso.
[...]
E ainda h um outro problema que vi quando estudei a
matria: no se sabe em que momento, por exemplo, o Po-
der Judicirio vai determinar o levantamento e quanto se
tem nessa conta, porque, na hora que se determina o levan-
tamento, tem que ser de imediato. Ora, se o banco est em-
prestando e uma parte j reverteu para o prprio Judicirio,
como ficam todos que esto nessa verdadeira ciranda? 20

Se havia o bice apontado pela ministra com valores depo-


sitados em banco, muito mais sria a dimenso do problema
com valores transferidos para conta nica de estado, do Distrito
20
STF. Plenrio. ADI 2.855/MT. Vide referncia completa do julgamento
na nota 19. Cf. p. 47 do arquivo eletrnico do acrdo.

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Procuradoria-Geral da Repblica Ao direta de inconstitucionalidade

Federal ou de municpio. Novamente, o titular de direito a le-


vantar o depsito, em vez de simplesmente satisfaz-lo mediante

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ordem judicial dirigida ao estabelecimento bancrio, careceria de
demandar judicialmente sua pretenso, o que geraria movimentao
infindvel da mquina judiciria e leso profunda a direitos fun-
damentais, inclusive ao direito propriedade e a razovel dura-
o do processo.
Conforme o art. 101, 2o, II, do ADCT, alterado pela
Emenda Constitucional 94/2016, os depsitos a serem levantados
sero garantidos por fundo de reserva (que a norma denomina de
fundo garantidor), constitudo pela parcela restante do montante

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de depsitos judiciais. A emenda constitucional limita-se a estabele-
cer esse fundo, sendo previsvel que lei posterior detalhar seu fun-
cionamento.
No julgamento da ADI 2.855/MT,21 o Min. RICARDO
LEWANDOWSKI alertou para o fato de que a sistemtica de gesto
dos depsitos judiciais implantada pela lei estadual ali impugnada
interferiria na capacidade do juiz da causa de os administrar, com
ofensa ao art. 1.219 do CPC.22 Vcio idntico acomete o art. 2o da
Emenda Constitucional 94/2016, porquanto o juiz ou tribunal
competente deixa de ter total disponibilidade sobre o valor depo-
sitado, o qual passa a depender da liquidez (por vezes, incerta) do
fundo de reserva a que ela se refere.

21
STF. Plenrio. ADI 2.855/MT. Relator: Ministro MARCO AURLIO. 12
maio 2010, maioria. Dirio da Justia eletrnico 173, 16 set. 2010.
22
Refere-se ao antigo Cdigo de Processo Civil (Lei 5.869, de 11 de janeiro
de 1973), cujo art. 1.219 dispunha: Em todos os casos em que houver re-
colhimento de importncia em dinheiro, esta ser depositada em nome da
parte e do interessado, em conta especial movimentada por ordem do juiz.

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A emenda viola o princpio da proporcionalidade, na sua


face de proibio a proteo insuficiente, na medida em que a

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inovao constitucional cria situao jurdica inusitada parte
processual em favor de quem tenha sido expedida autorizao ju-
dicial (mediante alvar, por exemplo) que, para levantar valores
depositados, no ter garantia de simplesmente dirigir-se em-
presa financeira e obter disponibilidade deles, como hoje ocorre (e
da natureza do depsito, nos termos do Cdigo Civil), pois de-
pender de condio inconstitucional, qual seja, liquidez efetiva do
fundo de reserva, real disponibilidade de recursos desse fundo.
No se pode desconsiderar eventual situao de indisponibi-

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lidade, ainda que momentnea, do fundo de reserva. Diante do his-
trico de inadimplemento dos muitos estados e municpios e de
suas notrias dificuldades financeiras tal sistema fragiliza a garan-
tia de que beneficirio de alvar judicial logre de fato obter imedi-
ata liberao dos valores a que faa jus. Se no conseguir, nada lhe
restar, a no ser um crdito a ser honrado em futuro incerto
isso depois de anos para obter satisfao de seu direito no processo
originrio e no de execuo.
Verifica-se, a, violao a outro direito fundamental (devi-
do processo legal), na vertente de proibio de proteo defici-
ente (a Untermassverbot da doutrina alem), porquanto as normas
questionadas preveem regra aqum do necessrio promoo
do acesso justia, agravando quadro que j no hbil a ga -
rantir a concretizao desse direito.
Mesmo assegurando-se que 80% dos depsitos judiciais nos
quais o poder pblico no seja parte componham fundo garanti-

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Procuradoria-Geral da Repblica Ao direta de inconstitucionalidade

dor, a segurana da sistemtica de depsitos judiciais fica ameaa-


da, pois se perde a correlao exata entre valores e direitos.

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O art. 2o da Emenda Constitucional 94/2016 viola os direitos
fundamentais de acesso justia, de durao razovel dos processos
e o princpio da proporcionalidade, na sua face de proibio a
proteo insuficiente.

2.3 VIOLAO AO PRINCPIO


DA DIVISO FUNCIONAL DO PODER

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Depsitos judiciais so valores confiados pelas partes proces-
suais ao Poder Judicirio, que se torna depositrio da quantia en-
tregue, e deve restitu-la ao final do processo. dever jurdico do
Judicirio conservar esses depsitos. Disponibilizao de parte dos
depsitos judiciais ao Poder Executivo dos estados e municpios
interfere indevidamente na administrao deles pelo Judicirio.
Na ADI 3.458/GO, o Supremo Tribunal Federal declarou
inconstitucionalidade de Lei 15.010, de 18 de novembro de 2004,
do Estado de Gois, que previa transferncia de parcela do saldo
de depsitos judiciais ao tesouro estadual, por entender que tal
disposio violava o art. 2o da Constituio Federal:
AO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI
N. 15.010, DO ESTADO DE GOIS, DE 18 DE NOVEM-
BRO DE 2004. DECRETO ESTADUAL N. 6.042, DE 3
DE DEZEMBRO DE 2004. INSTRUO NORMATIVA
N. 01/04-GSF/GPTJ, DE 14 DE DEZEMBRO DE 2004.
SISTEMA DE CONTA NICA DE DEPSITOS JUDICI-
AIS E EXTRAJUDICIAIS. PROJETO DE LEI DEFLA-
GRADO PELO CHEFE DO PODER EXECUTIVO ES-
TADUAL. VIOLAO AO DISPOSTO NO ARTIGO 61,

17
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1, DA CONSTITUIO DO BRASIL. INCONSTITU-


CIONALIDADE FORMAL. MATRIA QUE DEMAN-

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DARIA INICIATIVA DO PODER JUDICIRIO. TE-
SOURO ESTADUAL DEFINIDO COMO ADMINIS-
TRADOR DA CONTA DE DEPSITOS JUDICIAIS. IN-
CONSTITUCIONALIDADE MATERIAL. VIOLAO
DO DISPOSTO NO ARTIGO 2 DA CONSTITUIO
DO BRASIL. INDEPENDNCIA E HARMONIA EN-
TRE OS PODERES.
1. Ao direta de inconstitucionalidade no conhecida no
tocante ao decreto estadual n. 6.042 e Instruo Normati-
va n. 01/04, ambos do Estado de Gois. No cabimento de
ao direta para impugnar atos regulamentares. Precedentes.
2. A iniciativa legislativa, no que respeita criao de conta
nica de depsitos judiciais e extrajudiciais, cabe ao Poder

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Judicirio. A deflagrao do processo legislativo pelo Chefe
do Poder Executivo consubstancia afronta ao texto da
Constituio do Brasil [artigo 61, 1].
3. Cumpre ao Poder Judicirio a administrao e os rendi-
mentos referentes conta nica de depsitos judiciais e ex-
trajudiciais. Atribuir ao Poder Executivo essas funes viola
o disposto no artigo 2 da Constituio do Brasil, que afirma
a interdependncia independncia e harmonia entre o
Legislativo, o Executivo e o Judicirio.
4. Ao direta julgada procedente para declarar a inconstitu-
cionalidade da Lei n. 15.010, do Estado de Gois. O Tri-
bunal, por maioria, modulou os efeitos da declarao de in-
constitucionalidade para dar efetividade deciso 60 [...]
dias aps a publicao do acrdo.23

O Ministro MENEZES DIREITO destacou que no pode


uma lei estadual, de iniciativa do Poder Executivo, coarctar recur-
sos que pertenam ao Poder Judicirio, includa a sua administra-
o e os recursos que podem advir das aplicaes feitas.

23
STF. Plenrio. ADI 3.458/GO. Rel.: Min. EROS GRAU. 21/2/2008, un.
DJe 88, 15 maio 2008.

18
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A mesma restrio se aplica ao poder constituinte derivado


que, no obstante detenha mais liberdade que o legislador infra-

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constitucional, tambm deve respeitar o princpio da diviso fun-
cional do poder, ante sua condio de clusula ptrea (art. 60,
4o, III, da CR).
A diviso funcional de poder, com os demais preceitos arro-
lados no art. 60, 4o, da Constituio, constitui a essncia do or-
denamento constitucional, sua prpria identidade, como bem
anota INGO WOLFGANG SARLET.24 Para manuteno da integri-
dade da ordem constitucional, imperiosa a preservao do nc-
leo fundamental delimitado naquela norma. Qualquer tentativa de

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abolir os princpios essenciais do texto constitucional deve ser re-
chaada pelo Supremo Tribunal Federal.
certo que, como registra a orientao jurisprudencial do
STF, as limitaes materiais ao poder constituinte de reforma,
que o art. 60, 4o, da Lei fundamental enumera, no significam a
intangibilidade literal da respectiva disciplina na Constituio ori-
ginria, mas apenas a proteo do ncleo essencial dos princpios e
institutos cuja preservao nelas se protege.25
A respeito do princpio da diviso funcional de poder
como clusula ptrea, pondera GILMAR MENDES inexistirem
dvidas de que alteraes substanciais na sistemtica da diviso
funcional de poderes estabelecida pela Constituio no se mos-

24
SARLET, Ingo W.; BRANDO, Rodrigo. Comentrios ao art. 60, 4o.
In: CANOTILHO et alii. Comentrios Constituio do Brasil. Obra citada,
p. 1.129.
25
STF. Plenrio. ADI 2.024/DF. Rel.: Min. SEPLVEDA PERTENCE.
3/5/2007, un. DJ, 22 jun. 2007.

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tram apta a se realizar pelo processo de emenda ou reviso da


Constituio.26

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No h constituio democrtica sem diviso de funes; tal
princpio caracteriza o prprio regime constitucional. A inovao
da Emenda Constitucional 94/2016 enfraquece um dos poderes da
Repblica, o que, em ltima instncia, enfraquece a prpria Cons-
tituio.
INGO WOLFGANG SARLET, ao destacar a funo do princ-
pio de garantir equilbrio harmnico entre os poderes, observa:
[...] a separao de poderes enquanto limite ao poder de re-

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forma s pode ser compreendida mediante o cotejo das suas
caractersticas essenciais com o tratamento concreto recebi-
do num texto constitucional. A Constituio de 1988 ca-
racteriza-se, neste particular, (i) pelo sistema de governo
presidencialista, (ii) pela concesso, em carter preferencial,
das funes legislativa, executiva e judicial aos respectivos
poderes, (iii) pela aplicao aos poderes e aos seus
membros de autonomia, garantias e vedaes destinadas ao
livre exerccio das suas funes, (iv) pela atribuio de fun-
es atpicas aos poderes, e (vi) pelos mecanismos de con-
trole mtuo. Essas caractersticas, associadas independncia
dos poderes, no podem ser suprimidas por emenda consti-
tucional, ainda que se admita que as normas que as constitu-
em possam ser, pontualmente, alteradas ou suprimidas, des-
de que nos e verifique, de forma direta ou oblqua, um
monismo de poder, ou seja, um fortalecimento ou
um enfraquecimento desmedido de um poder,
criando-se uma relao de subordinao entre os po-
deres onde deveria haver vnculo de coordenao
harmnica.27

26
MENDES, Gilmar Ferreira. Os limites da reviso constitucional. In: Ca-
dernos de Direito Constitucional e Cincia Poltica 21. p. 88.
27
SARLET, Ingo W.; BRANDO, Rodrigo. Comentrios ao art. 60, 4o.
In: CANOTILHO, J. J. Gomes; SARLET, Ingo Wolfgang; _______;

20
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Consoante JOS ADRCIO LEITE SAMPAIO, a independncia


do Judicirio configura, primeiro, pressuposto para a limitao efeti-

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va dos poderes e garantia dos direitos. Sem essa prerrogativa de
Poder [...], o Judicirio no poderia exercer livremente o controle
de constitucionalidade e de legalidade dos atos do governo, com-
prometendo seriamente o Estado de Direito e, com eles, as li-
berdades.28
Segundo JOS AFONSO DA SILVA, a independncia dos po-
deres pode ser apreciada sob essas trs perspectivas: (a) que a in-
vestidura e a permanncia das pessoas num dos rgos do governo
no dependem da confiana nem da vontade dos outros; (b) que,

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no exerccio das atribuies que lhes sejam prprias, no precisam os
titulares consultar os outros, nem necessitam de sua autorizao;
(c) que, na organizao dos respectivos servios, cada um livre,
observadas apenas as disposies constitucionais e legais.29
Os preceitos da Emenda Constitucional 94/2016 ameaam a
diviso funcional do poder, na medida em que repercutem negati-
vamente na prestao jurisdicional, ao fragilizar a certeza de que as
determinaes judiciais de devoluo s partes de valores deposita-
dos sero devida e prontamente cumpridas. Vulneram a eficcia
das decises judiciais e da prestao jurisdicional, em patente con-
fronto com o princpio da diviso funcional do poder.

STRECK, Lenio L. (Coord.). Comentrios Constituio do Brasil. So


Paulo: Saraiva; Almedina, 2013, p. 1.134. Sem destaques no original.
28
SAMPAIO, Jos Adrcio Leite. O Conselho Nacional de Justia e a indepen-
dncia do Poder Judicirio. Belo Horizonte: Del Rey, 2007, p. 117.
29
SILVA, Jos Afonso da. Comentrio Constituio. 7. ed. So Paulo: Ma-
lheiros, 2010, p. 46.

21
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2.4 ASPECTOS FINAIS

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Em situaes anlogas, a Procuradoria-Geral da Repblica
ajuizou: (i) a ADI 5.072/RJ (relator Min. GILMAR MENDES), rela-
tiva Lei Complementar 147, de 27 de junho de 2013, do Estado do
Rio de Janeiro; (ii) a ADI 5.099/PR (rel. Min. CRMEN LCIA),
contra a Lei Complementar 159, de 25 de julho de 2013, do Pa-
ran; (iii) a ADI 5.353/MG (rel. Min. TEORI ZAVASCKI), contra a
Lei 21.720, de 14 de julho de 2015, de Minas Gerais; (iv) a ADI
5.365/PB (rel. Min. ROBERTO BARROSO), contra a Lei Comple-
mentar 131, de 16 de julho de 2015, da Paraba; (v) a ADI

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5.409/BA (rel. Min. EDSON FACHIN), contra a Lei Complemen-
tar 42, de 9 de julho de 2015, a Lei 9.276, de 23 de setembro de
2004, e o Decreto 9.197, de 7 de outubro de 2004, da Bahia; (vi) a
ADI 5.455/AL (rel. Min. LUIZ FUX), contra a Lei Complemen-
tar 42, de 30 de dezembro de 2015, do Estado de Alagoas; (vii) a
ADI 5.456/RS (rel. Min. LUIZ FUX), contra a Lei 12.069, de 22
de abril de 2004, do Estado do Rio Grande do Sul; contra essa lei
o Conselho Federal da Ordem dos Advogados do Brasil
(CF/OAB) ajuizou a ADI 5.080/RS, que tem o mesmo relator;
(viii) a ADI 5.457/AM (rel. Min. CELSO DE MELLO), contra arti-
gos da Lei 4.218, de 8 de outubro de 2015, do Amazonas; (ix) a
ADI 5.458/GO (rel. Min. ROSA WEBER), contra o Decreto 8.429,
de 6 de agosto de 2015, do Estado de Gois; (x) a ADI 5.459/MS
(rel. Min. TEORI ZAVASCKI), contra a Lei Complementar 201, de 3
de setembro de 2015, do Estado de Mato Grosso do Sul; (xi) a
ADI 5.476/RN (rel. Min. EDSON FACHIN), contra a Lei 9.935,
de 21 de janeiro de 2015, e a Lei 9.996, de 17 de novembro de
2015, do Estado do Rio Grande do Norte; (xii) a ADI 5.616/RR

22
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(rel. Min. MARCO AURLIO), contra Lei Complementar 234, de


19 de maio de 2016, do Estado de Roraima.

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Alm dessas, existem, pelo menos, as seguintes aes sobre o
uso de depsitos judiciais pelo Poder Executivo: (i) a ADI
3.656/CE, proposta pelo CF/OAB contra a Lei 13.480, de 26 de
maio de 2004, do Estado do Cear (rel. Min. CELSO DE MELLO);
(ii) as ADIs 5.361/DF e 5.463/DF, propostas pela Associao
dos Magistrados Brasileiros (AMB) e pelo CF/OAB contra a Lei
Complementar (nacional) 151, de 5 de agosto de 2015 (rel. Min.
CELSO DE MELLO); (iii) as ADIs 5.375/SE e 5.376/SE, propos-
tas pela AMB e pelo CF/OAB contra a Lei Complementar 264,

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de 26 de agosto de 2015, do Estado de Sergipe (rel. Min. MARCO
AURLIO); (iv) as ADIs 5.392/PI e 5.397/PI, propostas pela
AMB e pelo CF/OAB contra a Lei 6.704, de 10 de outubro de
2015, do Estado do Piau (rel. Min. ROSA WEBER); (v) as ADIs
5.413/CE e 5.414/CE, propostas pela AMB e pelo CF/OAB
contra a Lei 15.878, de 29 de outubro de 2015, do Estado do Cea-
r (rel. Min. ROSA WEBER); (vi) as ADIs 5.600/AC e 5.601/AC,
propostas pela AMB e pelo CF/OAB contra a Lei 3.166, de 21 de
setembro de 2016, do Estado do Acre (rel. Min. EDSON FACHIN).
Todas essas normas preveem utilizao de depsitos judiciais
para finalidades diversas da satisfao dos credores nos processos
respectivos. Todas essas aes encontram-se pendentes de julga-
mento.
Da representao do Conselho Nacional de Justia que pro-
vocou o ajuizamento da ADI 5.099/PR, consta deciso de seu
Plenrio, na qual julgou procedente pedido da Ordem dos Advo-
gados do Brasil, Seo Paran, contra a Lei Complementar

23
.

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159/2013. A deciso proibiu qualquer autoridade do Poder Judi-


cirio do Paran de transferir, por qualquer instrumento jurdico,

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para o Executivo, valores relativos a depsitos judiciais recolhidos
em empresa financeira oficial contratada pelo Judicirio.30

3 PEDIDO CAUTELAR

Esto presentes os pressupostos para concesso de medida


cautelar, sem intimao da parte contrria.
Sinal de bom direito (fumus boni iuris) caracteriza-se por todos
os argumentos expostos nesta petio e pela existncia de prece-

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dentes do Supremo Tribunal Federal em situaes anlogas.
J o perigo na demora processual (periculum in mora) decorre
de que, enquanto no for suspensa a eficcia dos novos dispositi-
vos constitucionais impugnados, poder haver, a qualquer mo-
mento, transferncia de bilionrio montante de depsitos judiciais
dos tribunais de justia para o Executivo dos entes da federao,
com consequncias potencialmente irreversveis para a liquidez
imediata que devem ter esses recursos, sobretudo em face da situa-
o financeira notoriamente crtica de no poucos estados-mem-
bros e muitos municpios.
necessrio, portanto, que a disciplina inconstitucional im-
posta pelas normas seja o mais rapidamente possvel suspensa em
sua eficcia e, ao final, invalidada por deciso definitiva do Supre-
mo Tribunal Federal.

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CNJ. Plenrio. Pedido de providncias 0003107-28.2013.2.00.0000. Rel.:
Conselheiro SAULO CASALI BAHIA. 177a sesso ordinria, 22 out. 2013.
DJe 203, 24 out. 2013.

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Procuradoria-Geral da Repblica Ao direta de inconstitucionalidade

Essa Corte, alis, j deferiu medida cautelar em alguns dos


processos acima indicados, ou seja, nas ADIs 5.409/BA,

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5.353/MG, 5.365/PB e ADI 5.392/PI. Essa Corte, alis, j defe-
riu medida cautelar em alguns dos processos acima indicados, pelo
menos nas ADIs 5.409/BA, 5.353/MG, 5.365/PB e ADI
5.392/PI. Nas referentes aos Estados da Bahia e da Paraba, a cau-
telar deferida monocraticamente foi confirmada pelo Plenrio, que
no proveu agravo regimental contra ela. Tanto pelo reconheci-
mento de que a matria envolve fumus boni juris quanto em home-
nagem ao princpio da isonomia (para que normas estaduais anlo-
gas no tenham eficcia suspensa em alguns estados e no em

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outros), acredita o requerente que a medida deva ser deferida tam-
bm aqui.
Por conseguinte, alm do sinal de bom direito, h premncia
em que essa Corte conceda medida cautelar para esse efeito. Desse
modo, o Procurador-Geral da Repblica requer, cautelarmente,
que seja com urgncia suspensa, sem intimao dos interessados, a
eficcia do art. 2o da Emenda Constitucional 94/2016.

4 PEDIDOS E REQUERIMENTOS

Requer, de incio, que esse Supremo Tribunal conceda, com


a brevidade possvel, em deciso monocrtica e sem intimao dos
interessados, medida cautelar para suspenso da eficcia das normas
impugnadas, nos termos do art. 10, 3, da Lei 9.868/1999, a ser
oportunamente submetida a referendo do Plenrio.
Requer que, em seguida, se solicitem informaes do Con-
gresso Nacional e que se oua a Advocacia-Geral da Unio, nos

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Procuradoria-Geral da Repblica Ao direta de inconstitucionalidade

termos do art. 103, 3o, da Constituio da Repblica. Superadas


essas fases, requer prazo para manifestao da Procuradoria-Geral

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da Repblica.
Requer que, ao final, se julgue procedente o pedido, de modo
a declarar inconstitucionalidade do art. 2o da Emenda Constituci-
onal 94, de 15 de dezembro de 2016, na parte em que insere o
art. 101, 2o, I e II, no Ato das Disposies Constitucionais
Transitrias da Constituio da Repblica de 1988, e, por arras-
tamento, nos trechos que dele decorram.

http://www.transparencia.mpf.mp.br/validacaodocumento. Chave 594C2FCB.09A2D8ED.2082F7CB.E5CA4364


Braslia (DF), 23 de maro de 2017.

Rodrigo Janot Monteiro de Barros


Procurador-Geral da Repblica

RJMB/WCS/JP-PI.PGR/WS/176/2017

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