Dominio público y responsabilidad patrimonial de la Administración pública: Guía para reclamar a la Administración pública

CAPÍTULO 0. GUÍA PARA RECLAMAR A LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA

0.1. ¿Puedo reclamar ante cualquier administración? Artículo 106.2 Constitución Española

0.2. ¿Cuándo puedo reclamar?

0.3. ¿Qué pasos debo dar para reclamar?

0.3.1. Reclamación de responsabilidad patrimonial

0.3.2. Especificar el daño

0.3.3. Adjuntar pruebas

0.3.4. Plazo de resolución

0.3.5. Acudir a los tribunales

0.3.6. ¿Y el defensor del pueblo?

0.4. ¿Dónde presento la reclamación?

0.5. Requisitos para reclamar a la Administración

0.5.1. Producir un daño y que sea evaluable económicamente

0.5.2. Actuación negligente

0.5.3. Probar la causalidad

0.6. ¿Cómo reclamar una deuda a la Administración?

CAPÍTULO 1. EL DOMINIO PÚBLICO Y EL PATRIMONIO DE LOS ENTE PÚBLICOS

1.1. EL DOMINIO PÚBLICO EN GENERAL: CONCEPTO, CLASE Y ELEMENTOS

1.1.1. CONCEPTO

1.1.2. CLASIFICACIÓN: EN ESPECIAL, EL DEMANIO NATURAL

1.1.3. ELEMENTOS DEL DOMINIO PÚBLICO: SUJETOS, OBJETO Y DESTINO

1.1.4. EL FIN O AFECTACIÓN DE LOS BIENES

1.1.5. DESAFECTACIÓN

1.1.6. MUTACIONES DEMANIALES

1.1.7. RÉGIMEN DE UTILIZACIÓN DE LOS BIENES DEMANIALES

1.1.8. RESERVAS DEMANIALES

1.1.9. TÉCNICAS DE PROTECCIÓN DEL DOMINIO PÚBLICO

1.2. EL PATRIMONIO DE LOS ENTES PÚBLICOS

1.2.1. CONCEPTO

1.2..2. BIENES QUE LO INTEGRAN

1.2.3. ORGANIZACIÓN

1.2.4. PRERROGATIVAS DEL ESTADO

1.2.5. ADQUISICIÓN DE BIENES Y DERECHOS PATRIMONIALES POR EL ESTADO

1.2.6. NORMAS ESPECIALES PARA DETERMINADOS BIENES Y DERECHOS

1.2.7. LOS BIENES DE LAS ENTIDADES LOCALES Y DE LAS COMUNIDADES AUTÓNOMAS

CAPÍTULO 2. LA RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA: RÉGIMEN VIGENTE

CAPÍTULO 3. REQUISITOS PARA QUE PROCEDA LA INDEMNIZACIÓN

3.1. REQUISITOS SUBJETIVOS

3.2. REQUISITOS OBJETIVOS

3.3. REQUISITOS DE ACTIVIDAD

3.4. CÁLCULO DE LA INDEMNIZACIÓN

CAPÍTULO 4. RESPONSABILIDAD DE LAS AUTORIDADES Y FUNCIONARIOS

4.1. TIPOS DE RESPONSABILIDAD

4.1.1. RESPONSABILIDAD CIVIL

4.11.2. RESPONSABILIDAD PENAL

4.1.3. RESPONSABILIDAD ADMINISTRATIVA

CAPÍTULO 5. HABILIDADES SOCIALES Y PROFESIONALES

DESARROLLO

CAPÍTULO 0. GUÍA PARA RECLAMAR A LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA

La Administración debe responder por los daños y perjuicios que ocasionen a los ciudadanos por el funcionamiento de los servicios públicos. Un accidente ocurrido en plena calle como consecuencia de una mala conservación del pavimento, un error producido en un centro de salud … Todo ciudadano tiene derecho a reclamar ante la Administración y también a que esta le indemnice, si le causa un perjuicio. Pero en muchas ocasiones esto no es fácil y, al final, hay que acudir a la Justicia.

0.1. ¿Puedo reclamar ante cualquier administración? Artículo 106.2 Constitución Española

Sí. Los ciudadanos, como indica la Constitución española en su artículo 106.2, tienen derecho a reclamar y ser indemnizados por el daño que sufran (en bienes o derechos) por el funcionamiento de los servicios públicos.

Y la obligación recae sobre cualquier tipo de administración pública, ya sea Administración General del Estado, comunidades autónomas, diputaciones, ayuntamientos y cualquier entidad vinculada o dependiente de otras administraciones públicas.

La Constitución española de 1978.

Título IV. Del Gobierno y de la Administración

Artículo 106

1. Los Tribunales controlan la potestad reglamentaria y la legalidad de la actuación administrativa, así como el sometimiento de ésta a los fines que la justifican.

2. Los particulares, en los términos establecidos por la ley, tendrán derecho a ser indemnizados por toda lesión que sufran en cualquiera de sus bienes y derechos, salvo en los casos de fuerza mayor, siempre que la lesión sea consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos.

En cuanto al artículo 106.2 de la Constitución, se consagra a nivel constitucional el régimen de responsabilidad patrimonial objetiva de la Administración por el funcionamiento de los servicios públicos, de gran arraigo en nuestro sistema jurídico a partir de su incorporación al ordenamiento jurídico a través del artículo 121 de la Ley de Expropiación Forzosa de 16 de diciembre de 1954, y que pocos años después se recogería en el artículo 40 de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado de 26 de julio de 1957.

Dispone el artículo 106.2 que los particulares, en los términos establecidos por la Ley, tendrán derecho a ser indemnizados por toda lesión que sufran en cualquiera de sus bienes y derechos, salvo en los casos de fuerza mayor, siempre que la lesión sea consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos. Esta previsión constitucional se encuentra actualmente desarrollada en los artículos 32 y siguientes de la Ley 40/2015, regulación aplicable a todas las Administraciones Públicas.

Existe una copiosa jurisprudencia y doctrina del Consejo de Estado acerca de los requisitos exigidos para poder declarar la responsabilidad patrimonial de la Administración. A grandes rasgos puede establecerse que la regulación establecida en los citados artículos 32 y siguientes de la Ley 40/2015, desarrollada por RD 429/1993, por el que se aprueba el reglamento de Procedimiento de las Administraciones Públicas en materia de responsabilidad patrimonial, se está refiriendo a la responsabilidad patrimonial extracontractual de la Administración, ello sin perjuicio de las dificultades que en ocasiones se presentan en la práctica para marcar la línea divisoria entre la responsabilidad contractual y la extracontractual, así como también sobre la eventual aplicación al ámbito de la responsabilidad contractual de los principios que dimanan de los mencionados preceptos legales.

Lo que importa destacar ahora es que la Constitución garantiza el derecho a ser indemnizado siempre que la lesión sea consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos. Por servicios públicos viene entendiéndose (en la interpretación de las normas de rango legal aplicables) como equivalente a actuación administrativa, de manera que los particulares tienen derecho a ser indemnizados cuando se les produzca una lesión como consecuencia de una actuación administrativa. La evolución seguida desde el año 1954 ha llevado a esta conclusión, que evita entrar en discusiones relativas a lo que debe entenderse por servicio público, a la vez que evita dar un tratamiento injustificadamente distinto en caso de lesiones producidas por la Administración que no pudieran conceptualmente considerarse como resultado del funcionamiento de los servicios públicos.

Por otro lado, el artículo 106.2 únicamente alude al funcionamiento de los servicios públicos, lo que no pugna con la regulación de desarrollo dictada al efecto, (similar en este aspecto a la regulación preconstitucional) cuando se establece el derecho a ser indemnizado cuando la lesión sea consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos. Precisamente lo que dimana de tal previsión es el carácter objetivo de la responsabilidad patrimonial de la Administración en el sentido de que no será precisa la concurrencia de elemento culpabilístico para que pueda ser declarada dicha responsabilidad y, por ende, la obligación de la Administración de indemnizar al reclamante.

Igualmente, el artículo 106.2 alude a la lesión que justifica la reclamación. En este aspecto, el artículo 32.2 de la Ley 40/2015 exige que el daño alegado sea efectivo, evaluable económicamente e individualizado por relación a un persona o grupo de personas. Además, por lesión -como concepto jurídico acuñado- debe entenderse el daño antijurídico, no en el sentido de que en su producción se haya actuado de manera contraria a Derecho, sino considerando como tal el daño que el perjudicado no tiene el deber jurídico de soportar. Por lo demás, es indemnizable toda lesión que sufra el perjudicado en cualquiera de sus bienes y derechos, concepción amplia que incluye obviamente, no sólo daños materiales, sino también morales.

Por otra parte, alude al artículo 106.2 a los particulares como sujetos activos de la reclamación, y así se recoge también en el artículo 32.1 de la Ley 40/2015, aspecto sobre el que se ha producido una amplia polémica doctrinal. En efecto, se ha discutido si por particulares debían entenderse exclusivamente sujetos de derecho privado, de manera que una Administración Pública no podría reclamar frente a otra Administración Pública al amparo de los artículos 106.2 de la Constitución y 32 y siguientes de la Ley 40/2015 (puede verse a este respecto la doctrina del Consejo de Estado). Lo cierto es que parece razonable sostener que cuando en el artículo 106.2 se alude a los particulares, no se está queriendo excluir la posibilidad de que una Administración pueda plantear una reclamación patrimonial frente a otra Administración. No tendría sentido, por ejemplo, que, como consecuencia de un mismo hecho lesivo en el que se vieran lesionados sujetos de derecho privado y una Administración, aquellos pudieran reclamar y, en cambio, no pudiera hacer lo mismo la Administración, a pesar de estar exactamente en la misma situación que los sujetos de derecho privado. De ahí que pueda seguirse una interpretación amplia que no supedite, en cualesquiera circunstancias, la posibilidad de reclamar a la naturaleza jurídica pública o privada del sujeto lesionado. Cuestión distinta es que en el seno de las relaciones entre dos Administraciones Públicas, las reclamaciones que puedan existir entre ellas deban dirimirse a través de mecanismos distintos del previsto en los artículos 106.2 de la Constitución y 32 y siguientes de la Ley 40/2015.

Finalmente, el artículo 106.2 no cierra el régimen jurídico aplicable para que pueda declararse la responsabilidad patrimonial de una Administración, lo que se confirma con la remisión explícita que en el precepto constitucional se contiene a los términos establecidos por la ley. Ésta, no obstante, deberá respetar los principios que dimanan de las previsiones contenidas en dicho precepto constitucional.

Un último apunte que debe hacerse, por novedoso, es el de la cuestión de la responsabilidad del Estado legislador. El artículo 32.3 establece que los particulares tendrán derecho a ser indemnizados por las Administraciones Públicas de toda lesión que sufran en sus bienes y derechos como consecuencia de la aplicación de actos legislativos de naturaleza no expropiatoria de derechos que no tengan el deber jurídico de soportar cuando así se establezca en los propios actos legislativos y en los términos que en ellos se especifiquen. A su vez, añade, que la responsabilidad del Estado legislador podrá surgir también cuando los daños deriven de la aplicación de una norma con rango de ley declarada inconstitucional y cuando los daños deriven de la aplicación de una norma contraria al Derecho de la Unión Europea. Así, se integra perfectamente, en el ámbito de la responsabilidad patrimonial, la actividad legislativa tanto nacional como comunitaria. Ahora bien, estrictamente, no estaríamos ante una responsabilidad patrimonial de la Administración; sin embargo, se ha decidido que sea este cauce por el que se exija tal responsabilidad.

Por último, debe tenerse en cuenta que el art. 340 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea, regula la responsabilidad extracontractual por los daños causados por sus instituciones o sus agentes en el ejercicio de sus funciones.

0.2. ¿Cuándo puedo reclamar?

- Hay situaciones diversas en las que se puede reclamar. Algunas de ellas son las siguientes:

- Si una persona se lesiona en la calle o en un edificio público como consecuencia de su mal estado de conservación.

- Si sufre algún daño como consecuencia de la ejecución de obras públicas, etc.

Los perjuicios que puede causar la Administración pública son de muy diversa índole y tienen la consideración de un «funcionamiento anormal» de un servicio público.

Cuando se produce y la acción o la inactividad de la Administración pública afecta a bienes materiales de la persona, sus derechos o su integridad física, el ciudadano debe reclamar y, además, hasta puede llegar a recibir una indemnización.

La Constitución española de 1978.

Título IV. Del Gobierno y de la Administración

Artículo 103

1. La Administración Pública sirve con objetividad los intereses generales y actúa de acuerdo con los principios de eficacia, jerarquía, descentralización, desconcentración y coordinación, con sometimiento pleno a la ley y al Derecho.

2. Los órganos de la Administración del Estado son creados, regidos y coordinados de acuerdo con la ley.

3. La ley regulará el estatuto de los funcionarios públicos, el acceso a la función pública de acuerdo con los principios de mérito y capacidad, las peculiaridades del ejercicio de su derecho a sindicación, el sistema de incompatibilidades y las garantías para la imparcialidad en el ejercicio de sus funciones.

El artículo 103 recoge los principios de actuación de las Administraciones Públicas. Antes de entrar en el análisis detallado de los mismos, debemos advertir que el Tribunal Constitucional ha señalado que estos principios son aplicables a todas las Administraciones Públicas (STC 85/1983).

La Administración Pública sirve con objetividad los intereses generales. Esta afirmación, contenida en el artículo 103.1 de la Constitución, es el eje sobre el que debe gravitar la actuación de la Administración. El interés general se configura de esta manera como un principio constitucionalizado, que debe estar presente y guiar cualquier actuación de la Administración. La consecuencia inmediata no es otra sino la de que la Administración no goza de un grado de autonomía de la voluntad similar al que es propio de los sujetos de derecho privado. La actuación de la Administración deberá estar guiada por la búsqueda y prosecución del interés público que le corresponda, lo que le impedirá -por imperativo del artículo 103.1 de la Constitución- apartarse del fin que le es propio.

El ordenamiento jurídico establece figuras y mecanismos tendentes a evitar desviaciones de la Administración respecto de lo que, en cada momento, y en función de las circunstancias, deba considerarse como interés público a alcanzar. El artículo 103.1 garantiza de esta manera que las potestades administrativas reconocidas por el ordenamiento jurídico no se utilicen con fines distintos de aquellos que justificaron su creación y reconocimiento en favor de la Administración. Conductas penales tipificadas (por ejemplo, la prevaricación) o ilícitos administrativos como la desviación de poder (artículos 48.1 de la Ley 39/2015 y 70.1 de la Ley 29/1998 ), encuentran su engarce y cobertura en la referida afirmación contenida en el artículo 103.1 de la Constitución a la que ahora nos referimos.

Pero que la Administración sea garante del predominio y consecución del interés general o público, no significa que dicha meta pueda alcanzarse por cualquier medio y a cualquier precio. En realidad, habría que distinguir medios y fines. En cuanto a estos últimos, es claro -y así lo impone el artículo 103.1 de la Constitución- que, como se ha dicho, el interés público general se erige en el norte a alcanzar por la Administración. Sin embargo, ni el artículo103 ni ningún otro precepto de la Constitución ofrecen una definición -y quizá no podrían hacerlo- de lo que deba considerarse como tal interés público. Apartarse del recto entendimiento de tal concepto jurídico (interés público), puede hacer quebrar la estructura sobre la que se asienta la actuación de una Administración en un Estado de Derecho. No es extraño encontrarse en la práctica con posturas administrativas consistentes en considerar que, por ejemplo, cualquier ahorro en el gasto público (incluso no accediendo al pago de cantidades ciertamente debidas a un administrado) es conforme al interés público, con el argumento de que ello permitirá utilizar el dinero ahorrado (en detrimento de un derecho de un particular) en beneficio de la comunidad. Obviamente, esta forma de entender el interés público nada tiene que ver con lo que el artículo 103.1 de la Constitución pretende garantizar. Y ello precisamente enlaza con los medios (y límites) que podrá utilizar la Administración para alcanzar el interés público (rectamente entendido).

En efecto, el artículo 103.1 de la Constitución impone explícitamente a la Administración que sirva al interés público, pero que lo haga con objetividad y con sometimiento pleno a la ley y al Derecho. Estos dos límites, junto con otros no explícitamente citados en el precepto constitucional aunque intrínsecamente unidos a ellos, garantizan la interdicción de la búsqueda del fin sin atender a los medios. La objetividad en el actuar de la Administración exigida en el artículo 103 excluye la utilización de medios discriminatorios o justificados en razones meramente subjetivas. De igual manera, aunque con una formulación más amplia, esa prosecución del interés público sólo podrá materializarse dentro de la legalidad, es decir, con sometimiento pleno a la ley y al Derecho.

Pues bien, en este contexto adquieren una especial relevancia los principios de proporcionalidad y adopción de la medida menos restrictiva para el individuo. La adopción, por razones de interés público, de medidas restrictivas de derechos individuales debe estar presidida por los dos aludidos principios, que podrían calificarse como verdaderos Principios Generales del Derecho, sin perjuicio de que en determinados ámbitos se encuentren positivizados (por ejemplo, en el ámbito de la ejecución de los actos administrativos se encuentran explícitamente recogidos en el artículo artículo 97 y siguientes de la Ley 39/2015).

La sentencia del Tribunal Constitucional 14/2003 , de 28 de enero, entre otras muchas, afrontó el conflicto entre un interés general o público, al que por definición ha de servir la Administración, y derechos fundamentales de los ciudadanos. Señaló la sentencia que las limitaciones que se establezcan no pueden obstruir el derecho fundamental más allá de lo razonable, de donde se desprende que todo acto o resolución que limite derechos fundamentales ha de asegurar que las medidas limitadoras sean necesarias para conseguir el fin perseguido, haciendo hincapié el Alto Tribunal en la necesidad de que la medida restrictiva de un derecho fundamental supere el juicio de proporcionalidad a cuyo efecto es necesario constatar si se cumplen los tres requisitos o condiciones siguientes: (i) si la medida es susceptible de conseguir el objetivo propuesto (juicio de idoneidad); (ii) si, además, es necesaria, en el sentido de que no exista otra medida más moderada para la consecución de tal propósito (juicio de necesidad); (iii) y, finalmente, si la misma es ponderada o equilibrada, por derivarse de ella más beneficios o ventajas para el interés general que perjuicios sobre otros bienes o valores en conflicto.

Pero obsérvese que la confrontación no sólo puede presentarse entre interés público e interés individual (incluso bajo el manto de un derecho fundamental afectado), sino también entre intereses públicos distintos. El artículo 103.1 alude en singular a la Administración Pública, lo que en modo alguno significa que las afirmaciones que se contienen en dicho apartado 1 sean exclusivamente referibles a la Administración del Estado. El artículo 103.1 irradia su campo de actuación a cualquier Administración Pública, de manera que las garantías y exigencias que del mismo se desprenden beneficiarán o restringirán la actuación de cualquier Administración Pública y, por ende, afectarán en lo que corresponda a cualquier ciudadano en sus relaciones con las Administraciones Públicas. Dicho esto, es obvio que los intereses públicos a los que alude el artículo 103.1 deben ponerse en correlación con cada una de las Administraciones existentes, lo que puede llevar en ocasiones -y así ocurre a veces en la práctica- a un conflicto de intereses públicos: dos o más Administraciones, en trance de servir a los intereses públicos que les corresponden, adoptan medidas -cada una de ella dentro de su ámbito competencial- contradictorias o que entran en conflicto. Aunque el artículo 103.1 no ofrece una solución explícita a situaciones como la descrita, sin embargo los principios a los que también alude (especialmente, por lo que ahora interesa, los de eficacia y coordinación) deben tenerse presente en trance de resolver la cuestión. En todo caso, quizá no sería necesario realizar un gran esfuerzo argumental para sostener que del artículo 103.1 se desprende el principio del interés público prevalente (cuando se produzca conflicto con otros intereses públicos representado por distintas Administraciones), que no necesariamente siempre tendrá que coincidir con el interés público de la Administración del Estado.

Por otra parte, el sometimiento pleno a la ley y al Derecho recogido en el artículo 103.1 enlaza con lo previsto en el artículo 106.1 de la Constitución, cuando se atribuye a los Tribunales (a los órganos jurisdiccionales competentes) el control de la potestad reglamentaria y la legalidad de la actuación administrativa, así como el sometimiento de ésta a los fines que la justifican. Como ha señalado con profusión el Tribunal Constitucional, el artículo 103.1 en conexión con el artículo 106.1 de la Constitución impiden que puedan existir comportamientos de la Administración Pública -positivos o negativos- inmunes al control judicial.

El artículo 103.1 de la Constitución alude también a los principios de eficacia, jerarquía, descentralización, desconcentración y coordinación, disponiendo que