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L a vivienda, un problema de acceso aL suelo

Mara Jos Castillo Profesora, Universidad Andrs Bello, Santiago, Chile


Rosanna Forray Profesora, Pontificia Universidad Catlica de Chile, Santiago, Chile.

el suelo en pugna piedad de la vivienda como nica alternativa es in-


Fig 1
Campamento al borde del Zanjn Es pertinente seguir hablando de vivienda social? sostenible. Por estas razones no es aceptable seguir
de la Aguada, cauce del zanjn. Actualmente, los costos de una vivienda para una expulsando a los pobres fuera de la ciudad. No se
Destruccin tras uno de los
familia pobre superan el precio mximo que estable- justifica financiar prototipos de vivienda de menor
incendios, Santiago Shantytown
at the border of the Zanjn de la
ce el programa de vivienda social. Estos costos, ms estndar que cuestan lo mismo que viviendas desti-
Aguada, gorge bank. Destruction altos que nunca antes en la historia del financiamien- nadas a otros sectores socioeconmicos y, por ltimo,
after fires. to habitacional, superan el valor de la vivienda para el Estado ya no est en condiciones de seguir aumen-
Fuente: Fotogramas filmuc,
sectores medios bajos. Adems, en los ltimos aos el tando el subsidio con fondos que van en directo be-
1958/ Source: Video frame
filmuc, 1958.
monto del subsidio estatal aumenta a ms del doble y, neficio de los propietarios del suelo y de las empresas
aunque contempla un financiamiento complementa- inmobiliarias, fomentando la especulacin.
rio para localizacin, no alcanza a cubrir los costos de Es imprescindible buscar otras soluciones que
los proyectos de vivienda mejor ubicados en la ciudad le permitan a la gente vivir en barrios socialmente
que requieren recursos adicionales. integrados, bien servidos y seguros: arrendamiento
En la prctica, el aumento del subsidio ha cubierto con compra a largo plazo, arrendamiento mediante
el incremento histrico del valor del suelo y de algu- subsidios, cooperativas que aseguren el acceso a la
nos materiales de construccin y no se traduce ni en vivienda a las familias que no tienen otras opciones.
mejoras de la calidad de la edificacin o del diseo, ni Para todas estas alternativas es indispensable que el
en una mayor superficie o en una mejor localizacin. Estado, central o local, gestione terrenos y los reser-
En realidad, los mayores fondos se transfieren directa- ve para vivienda para los ms pobres. Pero adems,
mente a la industria inmobiliaria y de la construccin. para consolidar barrios socialmente sustentables, es
As, la poltica chilena de financiamiento que fo- necesario asegurar que la gente pueda permanecer
menta la propiedad privada de la vivienda y que se cerca de las poblaciones donde han crecido o vivido
basa en subsidios, no es viable a largo plazo. Primero como allegados o arrendatarios, en las cuales ya
porque en las ciudades ya no hay suelo asequible por existe un entramado social slido y solidario que los
los montos que el Estado est dispuesto a aportar. De acoge. Este requisito es relevante considerando que
hecho, se ha comprobado que en Santiago el precio de las periferias urbanizadas con vivienda social se han
los terrenos aumenta proporcionalmente mucho ms transformado en territorios degradados donde los
en las comunas donde se construyen viviendas socia- pobladores no quieren permanecer.
les (Brain y Sabatini, 2006). Segundo, porque actual- Hoy, el desafo es cmo hacer vivienda integrada
mente los valores a los que llega la vivienda social al- para los diversos sectores socioeconmicos en la
canzan los precios de la vivienda para sectores medios ciudad. Lo primero que debemos resolver es cmo
aunque nadie lo denuncie abiertamente, de modo que enfrentamos el problema de acceso a suelo urbano
el producto vivienda social tradicionalmente aceptado bien localizado, elemento primordial para abordar
como una vivienda de menor estndar por su bajo cos- realmente el problema de la vivienda integrada. Para
to, ya no es vlido. Tercero, porque como el precio de revertir el proceso de segregacin y expulsin a la
la vivienda ha aumentado y el aporte de las familias ha periferia, debemos enfrentar el problema de la espe-
disminuido, adems de emplearse para cubrir el alza culacin del suelo urbano, esto es, del lucro asociado
del precio del suelo y de la construccin, el subsidio se al cambio de uso del suelo.
ha destinado a financiar el monto que antes cubra el Uno de los focos principales del debate sobre las
crdito hipotecario otorgado a las familias. polticas de suelo y de tributacin de la propiedad
Entonces, en las condiciones actuales, la pro- en Amrica Latina es la recuperacin de plusvalas,
Fig 1

48 LECTURAS | READINGS
Cincuenta aos de procesos sostenidos de tomas de terreno Fifty years of continuous development of land squatting seem
parecen indicar necesidad de ajustes en las soluciones del to indicate the need for new instruments to face the housing
dficit habitacional. La segregacin y expansin urbanas dejan deficit. Segregation and urban sprawl are evidences of the
en evidencia la relevancia de una poltica de gestin de suelos impor tance of land management policies for low-income housing.
para la vivienda popular.
Keywords: Urbanism Chile, social housing, housing
Palabras clave: Urbanismo - Chile, vivienda social, poltica de policies, territorial planning, periphery, self-advocacy.
vivienda, planificacin territorial, periferia, autogestin. English text in p. 55

Fig 2
un tema que no es nuevo en la regin1. De hecho de reservar terrenos para la construccin de vivienda
Pobladores trasladndose a la toma de en Chile, en las primeras dcadas del siglo xx, el social. Esta medida, que se ha tomado en otros pa-
La Victoria, comuna de Pedro Aguirre Partido Radical intent introducir esta idea en dis- ses con una exigencia mucho mayor3, recibe fuertes
Cerda, Santiago. Instalacin en carpas
tintas ocasiones y, en los aos treinta, el presidente crticas del sector empresarial y el proyecto de ley no
provisorias/Homeless moving into the La
Victoria land grab, Pedro Aguirre Cerda
Pedro Aguirre Cerda propuso una ley para crear un logra ingresar al Congreso.
district, Santiago. Instalation of provisional impuesto nacional sobre el incremento del valor de Frente al vaco de gestin estatal de suelo, los
tents. suelo que, como bien sabemos, no prosper (Smolka pobladores llevan decenios luchando por el acceso a
Fuente: Fotogramas filmuc, 1958./
y Mullahy, 2007). En otro flanco, durante los aos terrenos. Toman sitios, pelean por una buena locali-
Source: Video frame filmuc, 1958.
sesenta se establecieron mecanismos para reservar zacin, gestionan la compra de predios para construir
suelo con fines sociales; junto con la creacin del proyectos, exigen que el Estado cree un banco de
Ministerio de Vivienda y Urbanismo minvu en suelo y que los planes reguladores reserven terrenos
1965, se fij la institucionalidad que le permite a la para los allegados. En este artculo se reconstruye la
Corporacin de Mejoramiento Urbano cormu com- trayectoria y la situacin actual de las acciones que
prar o expropiar terrenos. los pobladores han emprendido para conseguir suelo
En el mbito de la planificacin, el primer plan urbano en relacin con la poltica habitacional. A
regulador intercomunal de Santiago pris de 1960, partir de estudios de casos, entrevistas y revisiones
define tres zonas de uso del suelo: industria, reas bibliogrficas, se muestra que los pobladores tienen
verdes y vivienda. Un aspecto interesante, porque no todas las competencias para adquirir terrenos y que
se repetir, es que en las zonas de vivienda se esta- este es el primer escollo en la realizacin de proyectos
blecen zonas destinadas exclusivamente a vivienda para los allegados.
autoconstruida. As, en las comunas de la periferia
sur, poniente y norte de Santiago se reserva una las tomas y los instrumentos de
superficie total de ms de 520 ha para programas de planificacin territorial
autoconstruccin ejecutados por los pobladores bajo Durante los ltimos cincuenta aos los pobladores
la supervisin de la Corporacin de la Vivienda cor- han utilizado tres mecanismos principales para acce-
vi. Sin embargo, en los ltimos cuarenta aos ni la der a suelo urbano. El primero es la toma de terre-
poltica urbana ni la poltica habitacional han logrado nos. Aunque desde 1957, con la toma de La Victoria
abordar de manera sostenible el problema de acceso (fig. 1 y 2), hasta 2006, con el intento de retoma de
a suelo urbano. La reserva de terrenos para vivienda Pealoln, los pobladores han recurrido frecuente-
en densidad o vivienda subsidiada establecida en mente a este mecanismo para acceder a suelo o para
las condiciones de urbanizacin del Plan Regulador demandarlo, tambin ha habido largos periodos du-
Metropolitano de Santiago (prms) de 1994, no se ha rante los cuales no se han realizado tomas, a excep-
materializado.2 cin de algunas muy masivas con las cuales se mani-
Recin en 2006 se realiza un tmido esfuerzo por fiesta el desborde de los canales institucionales para
En Amrica Latina varios pases tienen 1
legislacin que rige la recuperacin de introducir en la legislacin chilena un mecanismo obtener vivienda. As, considerando que desde 2006
plusvalas urbanas, como Colombia, con el que se busca responder a la necesidad de suelo no ha habido tomas de terreno, tras el terremoto de
que es un caso ilustrativo y est bien
urbano para construir vivienda social. Ese ao el 2010 numerosas familias han comenzado a ocupar
documentado.
minvu promueve un proyecto de ley de integracin inmuebles fiscales vacantes en el centro de Santiago
En 1997 se exige que las zonas de 2
desarrollo urbano condicionado (Zoduc) segn el cual todos los proyectos inmobiliarios deben y desde 2013 comienzan a surgir nuevamente ocupa-
destinen el 5% del suelo para proyectos destinar el 5% de la superficie predial, o bien pagar el ciones de terreno, ante la falta de respuesta guberna-
habitacionales con densidades altas. En
2003 se exige que en los proyectos de
valor equivalente al municipio respectivo, con el fin mental a las demandas de suelo bien localizado.
desarrollo condicionado (pduc) el 30%
Fig 2
de las viviendas puedan adquirirse con
subsidio habitacional, y al menos un
40 % de ellas, lo que equivale al 12 % del
total de las unidades de vivienda, deben
ser de inters social.

En muchos pases europeos se recurre 3


con frecuencia a este mecanismo;
normalmente el porcentaje transferido
al sector pblico flucta entre 15% y 25%
del suelo consumido en las operaciones
(Llop, 2005; Banco Interamericano de
Desarrollo, 2009).

LECTURAS | READINGS 49
Fig 3
Mediaguas construidas y sitios loteados y
cercados en el campamento La Victoria/
Mediaguas built, sites divided up and
fenced in the La Victoria camp.
Fuente: Fotogramas filmuc, 1958/
Source: Video frame filmuc, 1958.

Fig 4
Imgenes de los campamentos Cardenal
Silva Henrquez, comuna de La Granja, y
Monseor Juan Francisco Fresno, comuna Fig 3
de La Cisterna, Santiago/Images of the
Cardenal Silva Henrquez camps, La Granja
El segundo mecanismo es la compra de terrenos, satisfacer. En este periodo tambin hay tomas de
district, and Monseor Juan Francisco
Fresno, La Cisterna district, Santiago. posibilidad que se presenta desde que en 2001 se viviendas sociales construidas sin asignar.
Fuente/Source: rosenmann, 2007. implementa el Fondo Solidario de Vivienda 4 . Con En tercer lugar, est la Toma asistida como instru-
este programa habitacional la elaboracin de pro- mento de urbanizacin colaborativa entre pobladores
yectos deja de ser privativa de la empresa privada. y gobierno. Entre 1970 y 1973, durante el gobierno
Las entidades de gestin, en las cuales participan los de la Unidad Popular, las tomas, que son el principal
pobladores de manera annima y las empresas de recurso de los pobladores para acceder a suelo urba-
autogestin, creadas por los propios pobladores, que- no, se transforman en una prctica asistida. Los cam-
dan facultadas para realizar proyectos y, por ende, pamentos se desarrollan y se transforman en barrios
para negociar terrenos cuya adquisicin luego finan- en un marco de colaboracin entre los pobladores y el
cia el gobierno. Con todo, no es la primera vez que Estado. Como resultado del proceso de tomas, hacia
los pobladores pueden comprar terrenos: en los aos 1972 los campamentos ocupan ms de 10% de la su-
sesenta las cooperativas de vivienda lo hicieron fre- perficie de la ciudad.
cuentemente hasta que la dictadura acab con ellas. Luego de esta fase comenz una Poltica de repre-
El tercer mecanismo es, desde 2006, la discusin sin de tomas, que se desarroll entre 1973 y 1990.
sobre leyes e instrumentos de planificacin territorial Durante la dictadura las tomas son duramente re-
y sobre la posibilidad de crear un banco de suelo fiscal. primidas y las pocas que se realizan son desalojadas.
Adems se dicta un decreto que sanciona con la
cincuenta aos de tomas y su distinto exclusin de los programas habitacionales del Estado
significado entre 1957 y 2006 a quienes participen en ellas. Hubo s una primera
En cincuenta aos los objetivos subyacentes de las excepcin, en 1983: la toma por resistencia y necesi-
tomas van evolucionando. Si al principio la toma res- dad. Pese a la represin de la dictadura, porque nece-
ponde a una necesidad apremiante, recientemente es sitan un lugar donde vivir y tambin por resistir, los
ms bien un recurso simblico con el cual demues- pobladores realizan la toma ms masiva de la historia
tran a la sociedad que en sus comunas efectivamen- de Chile, aquella que da origen a los campamentos
te hay terrenos donde ellos podran construir sus Cardenal Ral Silva Henrquez y Monseor Juan
barrios si tuvieran la posibilidad. De este modo los Francisco Fresno (fig. 4). Con la ciudad de Santiago
pobladores solicitan a las autoridades que adquieran en Estado de sitio, unas 8.000 familias (39.000 per-
esos terrenos y, en trminos de poltica, exigen al sonas) negocian la toma y, aunque son erradicadas,
Estado que reserve suelo para los pobres. cumplen su objetivo de conseguir una vivienda. Estos
En la evolucin que experimentan las tomas pode- pobladores son los allegados que el sistema habitacio-
mos distinguir variadas etapas; una inicial es la Toma nal no alcanza a atender.
por necesidad. La primera toma masiva organizada, Una quinta etapa corresponde a la Poltica de
la de la Victoria en el sur de Santiago durante 1957, prevencin de tomas, implementada entre 1990 y
responde a una necesidad; es una reaccin ante pro- 1999. Tras 17 aos de dictadura, en un escenario de
mesas incumplidas de acceso a suelo y de viviendas grave dficit habitacional, el primer gobierno de la
de emergencia. La toma cumple su objetivo y los po- Concertacin promueve un amplio dilogo social para
bladores son radicados en el lugar (fig. 3). evitar las tomas de terreno. Las medidas del gobierno,
Una segunda etapa corresponde a la Toma como en especial el aumento de los recursos para subsidios
fenmeno de poblamiento. Las tomas realizadas entre y la alianza con las empresas constructoras, permiten
1964 y 1970 durante el gobierno de la Democracia contener la demanda de los allegados que cifran sus
Cristiana, se explican por la explosiva demanda por esperanzas de conseguir una vivienda estatal.
suelo en las ciudades que la Operacin Sitio no logra La nica toma en este periodo es la de Esperanza
Fig 4

Programa de vivienda financiada 4


con un ahorro muy pequeo por
parte de las familias y un subsidio
estatal significativamente mayor que
el de los programas anteriores. Los
postulantes deben estar organizados y
ser patrocinados por empresas de gestin
pblicas o privadas.

50 LECTURAS | READINGS
Fig 5
Toma Esperanza Andina, comuna de
Pealoln, Santiago. 19 de junio de
1992/Esperanza Andina squat, Pealoln
district, Santiago. June 19, 1992.
Fuente: Fotogramas El Mirador, tvn,
1999, a par tir de registro audiovisual de
los pobladores/Source: Video frame El
Mirador, tvn, 1999, from the audio-visual
record of the residents.

Fig 6 Fig 5
Toma de Pealoln, 2002/Pealoln land
squat, 2002.
Andina en 1992 (una segunda excepcin). A pe- allegados por la localizacin de los proyectos.
Fotografa/Photography: Mara Jos
Castillo. sar de la sancin que amenaza a los pobladores con Una sexta fase posible de identificar a continua-
perder el derecho al subsidio del Estado, con ella los cin es la Irrupcin de los pobladores, manifestada en el
allegados manifiestan ante la opinin pblica que la ao 1999 con la toma de Pealoln. La poltica habita-
localizacin de la vivienda s importa y sientan prece- cional del presidente Eduardo Frei Ruiz-Tagle, orien-
dentes para nuevas tomas. tada a la produccin de un gran nmero de viviendas
La toma Esperanza Andina (fig. 5) se produce construidas con subsidio por grandes empresas cons-
cuando las familias allegadas estn a la espera de tructoras, hizo crisis en 1997 con el caso copeva5.
conseguir vivienda por medio de los mecanismos Ms all de las connotaciones directas del caso, este
formales. Al percibir que su demanda tomar aos en dej en evidencia que el aumento en los precios de
concretarse y al ver que con la vivienda promovida los terrenos haca imposible construir vivienda social
por el Estado sern desplazados a periferias cada vez dentro de la ciudad, a menos que se introdujeran cam-
ms lejanas, un grupo de allegados de la comuna de bios estructurales en las polticas de acceso al suelo.
Pealoln en zona oriente de Santiago, mayoritaria- Desde entonces los pobladores reivindican la lo-
mente hijos de pobladores que tomaron sitios, reviven calizacin y la calidad de la vivienda en las moviliza-
las prcticas de sus padres y vuelven a poner en la ciones que anticipan la toma de un terreno del empre-
agenda el tema del acceso a suelo urbano. Esta vez la sario Miguel Nasur, al norte del canal San Carlos en
situacin es ms compleja porque el Estado no cola- Pealoln. En 1999, cuando la calidad de la vivienda,
bora como lo hizo al final de los aos sesenta e inicios la segregacin de los pobres, la mala convivencia y la
de los setenta; las autoridades consideran que los pro- inseguridad se hacen demasiados apremiantes, 1.050
gramas habitacionales ofrecen alternativas formales familias ocuparon este gran predio vacante y, aunque
que pueden satisfacer la demanda de todos. pareci tratarse de una toma simblica, la llegada
masiva de allegados transform la operacin en una
verdadera ciudadela (fig. 6). Tras largas negociacio-
nes se logr un acuerdo segn el cual el Estado ex-
propi el terreno para destinarlo a reas verdes, ofre-
ciendo otras localizaciones a los allegados de la toma.
Aunque para algunas familias esto represent un duro
revs, para otras obtener una vivienda en la comuna
constituye un logro, aun cuando en la toma todava
quedan familias sin solucin habitacional. Si la toma
Esperanza Andina fue una experiencia aleccionadora
en trminos de acceso a la vivienda, la de Pealoln lo
fue en cuanto a la lucha por una nueva manera de pro-
ducir el hbitat. Por primera vez los pobladores apelan
Fig 6 a la autogestin, lo que constituye un avance respecto
Sin embargo, la toma obtiene los resultados es- a la lucha por el mero acceso a suelo y a vivienda.
perados ya que los allegados logran radicarse en el La toma de Pealoln y el acuerdo por el cual los
sitio ocupado, de propiedad privada. En este caso, la pobladores consiguen comprar terrenos, motivan
expropiacin del terreno por parte del minvu suscita directa o indirectamente nuevos intentos de toma en
el apoyo unnime de varios parlamentarios y de la Santiago: se inicia entonces una serie de Tomas sim-
opinin pblica. Con el tiempo, el precio del terreno blicas con valor de denuncia. En 2003 los allegados de
resulta elevadsimo comparado con el costo mximo Huechuraba realizan varios intentos de toma simb-
del terreno que el ministerio considera en la ecuacin lica con la finalidad de presionar a las autoridades por
del costo final de la vivienda, ya que incluye una in- terrenos en la comuna y efectivamente logran llegar
demnizacin para la propietaria que se haba quere- a un acuerdo con el serviu. Un ao despus nuevos
llado contra el fisco. Considerando estos anteceden- allegados de Pealoln comienzan a movilizarse para
tes, desde ese momento las presiones de los sin casa conseguir terrenos en la comuna y, al ao siguiente,
para conseguir un terreno son muy poco toleradas; en allegados de La Florida se toman unas casas recin
En las viviendas de un conjunto recin 5
inaugurado, la lluvia comenz a filtrarse ese contexto la toma Esperanza Andina es una excep- terminadas, destinadas a familias de la toma de
por las cubiertas. La primera solucin cin, pero constituy un gran referente ya que sent Pealoln (fig. 7); esta accin es la primera de una
que la empresa constructora entreg a
los habitantes fue la provisin de mangas
un precedente para lo que se conocera ms tarde seguidilla de intentos de toma que se inici en 2005
plsticas para cubrir las casas. como la toma de Pealoln, e inaugura la lucha de los en diferentes comunas de Santiago.

LECTURAS | READINGS 51
Fig 7
Casas construidas para los habitantes del volumen de recursos previsto en la poltica de
de la toma de Pealoln, ocupadas por Bachelet en 2006. As, con los ajustes que introduce
allegados de La Florida en 2005/Houses
la mandataria, algunos proyectos gestados durante el
built for the inhabitants of the Pealoln
squat, occupied by the displaced people
gobierno de Lagos se viabilizan y financian ms ade-
from La Florida in 2005. lante. Este es un periodo de aprendizaje vertiginoso,
Fotografa/Photography: Mara Jos porque mientras los proyectos iniciados por los pobla-
Castillo.
dores avanzan, el programa en el cual se enmarcan ya
Fig 8
se ha modificado.
Toma de Pealoln, 2006, luego del La labor de los pobladores es especialmente re-
traslado de las familias/Pealoln land levante en la comuna de La Florida. Los dirigentes
squat, 2006, after the relocation of the
recorren el territorio, identifican sitios eriazos, con-
families.
Fotografa/Photography: Mara Jos tactan a los dueos y averiguan sobre las condicio-
Castillo. nes normativas por las cuales se rigen. Tambin en
Fig 7 Pealoln el municipio inicia un plan para destinar
Luego de las tomas simblicas, la retoma de suelo a los allegados o para comprar terrenos a ins-
Pealoln de 2006 gener una octava fase, la del tancias de ellos. Sin embargo, las gestiones de los
Subsidio de localizacin. A principios de ese ao y tras pobladores son generalmente infructuosas, salvo en
la asuncin de Michelle Bachelet, hubo nuevamente un par de casos en que los municipios o los polticos
tres intentos de toma de terrenos en Pealoln. Todos de la zona apoyan decididamente los proyectos. Tras
son reprimidos y los pobladores desalojados. Meses la promulgacin del subsidio de localizacin en 2006,
despus, durante el traslado de las familias de la toma los pobladores que llamamos gestores y los que se
de Pealoln a distintos lugares, cientos de pobla- autodenominan autogestores, son quienes implemen-
dores intentan tomarse nuevamente el terreno para tan los programas habitacionales supliendo todos los
manifestar ante a la opinin pblica que el acuerdo vacos dejados por la gestin privada en la produccin
no haba sido tan favorable para ellos, que en ese de vivienda social. Se inicia as una intensa bsqueda
terreno an haba familias sin una solucin habita- de terrenos en Pealoln, La Florida y La Pintana,
cional y que bien podra destinarse una parte del sitio entre otros lugares.
a vivienda social (fig. 8). Tres das despus de este
intento de retoma reprimido, el gobierno anuncia la
introduccin del subsidio de localizacin y amenaza
con sanciones a los pobladores que tomen terrenos.
El subsidio de localizacin naci, en parte, como un
mecanismo cuyo propsito es evitar las tomas.
Actualmente, podra decirse que Chile se haya
en una etapa de Tomas latentes. Aunque cuentan con
instrumentos de acceso al suelo como el subsidio de
localizacin, los pobladores siguen pensando que
la toma puede utilizarse para negociar terrenos y se
instala como medio indirecto de presin.

la negociacin para la compra


de terrenos desde 2001 Fig 8
Desde la promulgacin del Fondo Solidario de Como generalmente en los terrenos identificados
Vivienda en el 2001, los allegados de Santiago inician para la compra la norma no permite construir
negociaciones con propietarios de suelo, con el ser- vivienda social, los pobladores solicitan a las
viu y a veces con los municipios para adquirir terre- autoridades que se aplique el Artculo 50 de la
nos, hacer proyectos de vivienda gestionados por sus Ley General de Urbanismo y Construcciones, que
comits y presentrselos al ministerio. En las negocia- autoriza a cambiar el plan regulador para que se
ciones con el Estado, aunque los allegados buscan la puedan construir los proyectos del serviu. Durante
colaboracin, muchas veces utilizan la presin porque las negociaciones, los dirigentes se familiarizan
consideran que el serviu tiene poca disposicin para con todos los procesos a los que se deben someter
solucionar el problema de suelo, al igual que los muni- los terrenos, como la fusin o la subdivisin y la
cipios. Como el precio del suelo es alto y tiende a cre- inscripcin de sitios en el Conservador de Bienes
cer especulativamente cuando la poltica habitacional Races. Adems, aprenden a lidiar con las autoridades
lanza nuevas disposiciones, los allegados no logran del serviu que a veces prometen los mismos
comprar terrenos en sus comunas. As, entre 2003 y terrenos a distintos comits presionan para anular
2006 los pobladores hacen movilizaciones o tomas comodatos de terrenos entregados a organizaciones
para presionar por suelo, pero tras la promulgacin del que no los utilizan y prevn la construccin de
subsidio de localizacin, consiguen adquirir terrenos infraestructura de urbanizacin, entre otras acciones
con el incremento de recursos que aporta el Estado. destinadas a viabilizar la construccin de vivienda
Cuando durante estos aos se concreta algn social en los sitios. Sin embargo, con todos estos
proyecto, generalmente los fondos disponibles son trmites tardan aos en conseguir un terreno. Esta es
insuficientes por lo que muchos solicitan el aumento la principal traba para concretar sus proyectos.

52 LECTURAS | READINGS
Fig 9
Llamado a plebiscito para Plan Regulador la discusin sobre los instrumentos el modus operandi de los gestores y autogestores que
Comunal de Pealoln, Movimiento de legales desde 2006 recorren el territorio identificando los terrenos vacan-
Pobladores en Lucha/Vote call for the
En 2006 los allegados abandonaron la toma e ini- tes para luego negociar su posible adquisicin en un
District Regulatory Plan of Pealoln,
Movimiento de Pobladores en Lucha.
ciaron otras formas de lucha con el objetivo de proceso que implica mucho trabajo y conocimiento.
Fotografa/Photography: Mara Jos lograr que se reserve suelo para los pobladores. En 2012, ante la ausencia de resultados, la fenapo
Castillo. Comenzaron a discutir sobre los instrumentos de contina movilizndose para lograr que el Estado
ordenamiento territorial, a vetarlos y a presionar decida reservar terrenos para los allegados, propuesta
para que las autoridades consideraran sus intereses. que rechazan algunos representantes del ministerio
En el mismo ao, el Movimiento de Pobladores en para quienes la compra de suelo por parte de organis-
Lucha propuso una ley de suelo como contrapro- mos estatales podra ser una prctica poco transpa-
puesta a la ley de integracin de la entonces ministra rente. Paralelamente, en su informe econmico sobre
de Vivienda y Urbanismo, Patricia Poblete. Como Chile de 2012, la ocde recomienda que el gobierno
sealamos, la gestin no prosper debido a la fuerte compre suelo bien localizado y fomente la construc-
oposicin del sector empresarial. cin en terrenos urbanos baldos o subutilizados
Desde 2009, los allegados de Pealoln se in- (ocde, 2012).
corporaron a la discusin sobre el estudio de Plan En el mbito internacional, algunos autores sos-
Regulador Comunal (prc) y lo rechazaron argumen- tienen que la compra de terrenos para formar bancos
tando que incentivaba la inversin inmobiliaria diri- de suelo pblico no es sostenible para la mayora de
gida a sectores de mayores ingresos que no necesa- los pases debido a su alto costo y recomiendan otros
riamente residan en la comuna y que, de aprobarse, mecanismos, como exigir a los promotores inmobi-
ellos veran reducidas sus posibilidades de acceder a liarios que entreguen un porcentaje de suelo o captar
terrenos el rea. Entonces elaboraron el plan regula- las plusvalas generadas por inversiones pblicas. Sea
dor de los pobladores, guiado por los principios de lo como fuere, la experiencia indica que la intervencin
que llamaron el urbanismo popular. pblica es indispensable para conseguir terrenos des-
tinados a la vivienda social, porque la sola accin del
mercado no genera suelo para los ms pobres (Banco
Interamericano de Desarrollo, 2009).
En Chile no existen mecanismos de reserva de
terrenos para vivienda social y casi no hay iniciativas
que la promuevan, aunque el tema est cada vez ms
presente en la discusin pblica. Actualmente algu-
nas voces del sector acadmico y poltico afirman que
para avanzar decididamente en la reserva de suelo
debe plantearse el asunto de la recuperacin de plus-
valas urbanas. Con todo, el Estado no debiera eludir
su misin de definir el uso del suelo urbano.
La reserva de terrenos para los ms pobres es tam-
bin una tarea de mbito comunal. Aqu es pertinente
Fig 9 mencionar y reconocer los innovadores procedimien-
Como el alcalde se neg a considerar los intereses tos para conseguir terreno fiscal o privado con fines
de los pobladores se decidi someter la propuesta de sociales utilizados en la comuna de La Reina en los
prc a plebiscito; en un proceso muy reido, la op- periodos de Fernando Castillo Velasco, alcalde que
cin oficial fue derrotada y el plan rechazado (fig. 9). con voluntad y perseverancia se empe en gestionar
Aunque hasta entonces se haban detenido algunos localmente terrenos para los pobres. En 1965 Castillo
prc debido al rechazo de los pobladores, por primera Velasco consigui comprar el fundo La Reina para eje-
vez un plan se someta al escrutinio popular con una cutar un proyecto de vivienda que se financi con la
votacin cuyo resultado fue negativo. Otro hecho venta de parte de la superficie a instituciones pblicas
significativo, esta vez respecto del Plan Regulador (Castillo Velasco, 2008). En 1992 volvi a ser alcalde
Metropolitano de Santiago prms, es que en 2011, tras y cre un sistema paralelo y complementario al del
haberle sido vedado el acceso a suelo a los pobladores minvu para financiar proyectos de vivienda social.
de la comuna de La Pintana, los allegados presionaron Con recursos municipales inicia proyectos ideados y
hasta lograr que los consejeros lo aprobaran (fig. 10). diseados localmente y financia los costos de ejecu-
Por ltimo, junto a otras organizaciones de cin que no alcanzan a cubrir los subsidios estatales.
allegados de Santiago, la Federacin Nacional de En cuanto al Estado central, la cormu de princi-
Pobladores fenapo elabor un catastro de suelo dis- pios de los setenta utiliz herramientas legales que
ponible en varias comunas de Santiago y lo present le permitan adquirir terrenos para proyectos habita-
al ministerio, solicitando la adquisicin de terrenos de cionales y urbanos, cuando se declaran de necesidad
modo que cada comit de la federacin pudiese con- urgente y de utilidad pblica. En este tiempo, tras un
tar con suelo para su proyecto. El minvu escuch a los catastro pormenorizado de predios disponibles, el
allegados pero rehus reservar terrenos destinados a ministerio adquiere una cantidad significativamen-
comits especficos, argumentando que estos debie- te mayor que los aos anteriores, con la intencin
sen ser adjudicados por licitacin a todos los allega- de controlar la expansin urbana (Lawner, 2013).
dos. Con esta respuesta, las autoridades desconocen Finalmente, cabra sealar que en Chile hay expe-

LECTURAS | READINGS 53
Fig 10 riencia de asociacin entre ministerios y municipios, donde vivir en la ciudad, el derecho a la localizacin
Terrenos vacantes en La Pintana,
como la que establece en 1967 la Municipalidad de La es un pilar del derecho a la ciudad.
Santiago/Vacant lots in La Pintana,
Santiago.
Reina con la cormu para implementar conjuntamen- Desde la prctica de la autogestin, los allegados
Fotografa/Photography: Cristhian te el Plan de Desarrollo de la comuna, donde hay mo- han adquirido capacidades que les permiten afirmar
Figueroa delos que podran estudiarse y reconsiderarse en la que la poltica pblica necesita un banco de tierras en
regeneracin urbana o para buscar y comprar terrenos las comunas peri centrales y perifricas, y de inmue-
destinados a vivienda social. bles vacantes en las comunas centrales, as como la
creacin de otros instrumentos redistributivos que les
el lugar de los pobres en la ciudad aseguren el acceso a suelo urbano. Los pobladores de
Con diferentes mecanismos, desde la ocupacin de hoy podran describirse como habitantes de barrios
terrenos hasta la autogestin y la negociacin para con urbanizacin de bajo estndar que han producido
conseguirlos, los pobladores han adquirido todas las una parte importante de la ciudad y han adquirido
competencias relacionadas con el acceso a suelo. En el derecho histrico de permanecer en sus comunas,
ms de medio siglo de experiencia han aprendido pero en riesgo de ser expulsados a periferias cada vez
a identificar terrenos y a consolidar prcticas para ms lejanas. Las poblaciones peri centrales son valo-
acceder a ellos. Desde ocuparlos y urbanizarlos, has- radas por el sentido de pertenencia de sus habitantes
ta comprarlos, hacer catastros, negociar su venta y y por su conectividad con el centro de la ciudad.
cambiar las normas que permitan la edificacin de En algunas ocasiones, las autoridades de gobierno
vivienda, entre otras. Sin embargo, el acceso al suelo y algunos expertos han sealado que las poblaciones
sigue siendo el aspecto de la produccin de vivienda de Santiago son barrios formales con ttulos de propie-
donde ms trabas encuentran; de hecho es el puntal dad, de modo que sus habitantes no corren el riesgo de
de la lucha: sin terreno no hay vivienda. Sin un terreno ser expulsados a la periferia. En realidad la expulsin
bien localizado no hay derecho a la ciudad. s constituye una amenaza: primero, porque la mitad
A partir de 2006, los esfuerzos de los pobladores de los habitantes, los allegados, no son propietarios ni
se centraron en asegurar que los allegados consigan de la casa ni del lote donde viven y en algn momento
terrenos y no sean desplazados fuera de la ciudad. buscarn ser propietarios de una vivienda. Segundo,
Desde 1997, adems de afirmar que en Santiago no porque los propietarios no tienen ningn resguardo
hay suelo para la vivienda social, las autoridades para resistir a la especulacin urbana que generan los
modifican el prms argumentando que es necesario cambios de la capacidad de construccin del suelo.
expandir el rea urbana justamente para aumentar la Muchas veces los pobladores se oponen a la modifi-
oferta de suelo destinado a vivienda social, pero con- cacin de los instrumentos de planificacin territorial
firmando al mismo tiempo que la periferia lejana es el porque, aunque en el corto plazo un mayor aprovecha-
lugar que les asigna a los pobres. miento del suelo puede significar un aumento del valor
Por su parte, los pobladores esgrimen que son de la propiedad, en el largo plazo puede implicar que
ellos quienes han construido las poblaciones peri deban renunciar a una buena localizacin, debido a
centrales y que, por lo tanto, sus descendientes, los que el monto percibido por la venta podra no ser su-
allegados, tienen derecho a establecerse ah. La ban- ficiente para adquirir una vivienda en condiciones de
dera de lucha de los allegados es el derecho a un lugar localizacin equivalentes. arq

Fig 10

Mara Jos Castillo | Arquitecta, 1988; Diplomada en Rosanna Forray | Arquitecta, Pontificia Universidad Catlica
Proyectos y Gestin Urbana, 2002 y en Vivienda Social, 2003, de Chile, 1982; MSc Urbanismo, 1991 y PhD en Sciences Appli-
Pontificia Universidad Catlica de Chile; Especialista en ques, Universit Catholique de Louvain, 1998. Ha sido invitada
cooperacin para el desarrollo de asentamientos humanos en como acadmica en Francia, Mxico, Nicaragua, Madagascar,
el tercer mundo, 2005 y Doctora en Arquitectura y Urbanismo, Bolivia, Per, Brasil y Estados Unidos; ha brindado asesora en
Universidad Politcnica de Madrid, 2013. Actualmente es investigacin y docencia en polticas y proyectos de desarrollo
profesora de la Universidad Andrs Bello en Santiago y asesora urbano y social, patrimonio industrial y regeneracin urbana,
urbanista de la Municipalidad de Providencia. entre otros. Su trabajo de investigacin actual se relaciona con
movilidad y espacio pblico en el marco del desarrollo urbano
sustentable. Entre sus publicaciones destacan los libros Copro-
duire nos espaces publics y The Tribune Tree, European Principles
of Citizen Participation in urban Regeneration Policies. Actualmen-
te es profesora asociada de la Pontificia Universidad Catlica de
Chile y profesora invitada en la Universit Catholique de Louvain.

54 LECTURAS | READINGS
referencias bibliogrficas brain Isabel; sabatini, Francisco. Barcelona, urb -al y Ayuntamiento de referencias iconogrficas
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jelcodeDetail=0&publicationCover=0> de redistribucin de la renta urbana. 2007.

Housing, a problem of access to land KEYWORDS XXX, XXX

Mara Jos Castillo | Professor, Universidad Andrs Bello, Santiago, Chile.


Rosanna Forray | Professor, Pontificia Universidad Catlica de Chile, Santiago, Chile.

ground struggle the same as those from other socio-eco- together with the creation of the Housing access to urban land in relation to housing
Is it relevant to keep talking about social nomic sectors, and, lastly, the state is no and Urbanism Ministry minvu in 1965, policy. Using case studies, interviews
housing? At the moment the cost of a longer in conditions to continue increas- the institutionalism was fixed to allow the and bibliographical reviews, we show
home for a poor family exceeds the maxi- ing the subsidy with funds that go directly Urban Improvement Corporation cormu that these people have the competency
mum price established by social housing. to benefit the landowners and real estate to buy or expropriate land. needed to acquire sites and that this is the
These prices, higher than ever in the developers and increase speculation. In the field of planning, the first Inter- first hurdle for realizing projects for these
history of home financing, exceed the It is essential to seek new solutions district Regulatory Plan of Santiago pris displaced people.
value of the home for lower middle class that allow for people to live in socially in 1960, defined three zones for land use:
sectors. Moreover, in the last few years integrated neighborhoods, well serviced industrial, green areas and housing. An squatters and the
the amount of the state subsidy has dou- and safe: long-term leases with buying interesting aspect that will not appear instruments of site planning
bled and while it provides supplemental options, rent-subsidies, cooperatives that again is that in the housing zones, areas During the last fifty years, those in need
financing for localization, it is not enough ensure housing access to families without are designated exclusively to self-built have used three main mechanisms to
to cover the costs of housing projects with other options. For all of these alternatives, housing. Thus, in the peripheral districts access urban land. The first is site squat-
better location in the city that require it is essential for the state, central or in the south, north and west of Santiago a ting or tomas. Although from 1957, with
additional resources. local, to manage sites and reserve them total area of more than 520 hectares were La Victoria squatting (fig. 1 and 2), until
In practice, the subsidy increase has for low-income housing. In addition, to reserved for self-built programs executed 2006, with the attempt to re-occupy
financed the historical increase in land consolidate socially sustainable neighbor- by the residents under the supervision Pealoln, they have frequently used this
value and certain construction materials hoods it is necessary to ensure that people of the corvi. However, in the last forty mechanism to access land or express they
yet does not translate to improvements in can remain close to the areas they grew up years neither urban policy nor housing need of it. Also there have been long peri-
construction or design quality nor in larg- or lived in as relatives or tenants, in which policy has been able to sustainably ad- ods during which they have not done this,
er floor area or better location. In reality, there is already a strong and supportive dress problems of urban land access. The with the exception of some massive cases
the majority of funds go directly to the social network in place. This requirement reservation of sites for higher density of occupation that have manifested the
development and construction industry. is relevant when considering that the housing or subsidized housing established crisis of institutional channels to obtain
Thus, a Chilean financial policy that urbanized peripheries with social housing in the conditions of urbanization of the housing. So considering that since 2006
encourages private home ownership based have become degraded areas in which Metropolitan Regulatory Plan of Santiago there have not been site squatting, after
on subsidies is not viable long term. First, residents do not want to stay. (prms) from 1994 has not materialized.2 the earthquake of 2010 many families had
because in cities there is no longer land Today, the challenge is to create inte- Only in 2006 was a timid effort made begun to occupy empty fiscal buildings in
available for the amount the state is will- grated housing for the diverse socio-eco- to introduce a mechanism into Chilean downtown Santiago and from 2013 there
ing to contribute. In fact, it has been found nomic sectors of the city. The first we legislation that would respond to the need began to appear new land squatting due
that in Santiago land value increases pro- must resolve is how we face the problem for urban land to build social housing. to the lack of response from the govern-
portionally much more in districts where of urban land access, a fundamental ele- That year the minvu promoted a bill ment to the demand for well-located land.
social housing is built (Brain y Sabatini, ment for truly dealing with the problem of project for integration according to which The second mechanism is the buying
2006). Second, although no one openly integrated housing. To reverse the pro- all real estate projects must designate of land, a possibility that has been pre-
denounces this, the prices of social hous- cess of segregation and expulsion to the 5% of the site area, or pay the equivalent sented since 2001 and is implemented
ing are now the same as for middle-in- periphery, we must face the problem of amount to the respective municipality, by the Fondo Solidario de Vivienda4. This
come sectors: the social housing product urban land speculation, that is, the profit with the goal of reserving sites for social housing development project no longer
traditionally accepted as a low-standard associated with land use modifications. housing construction. This measure, excludes private enterprise. The manag-
dwelling for its low cost is no longer valid. One of the main focuses of the debate which has been used in other countries ing enterprises, in which the people par-
Third, because as the price of housing on policy pertaining to land and property with even greater demands3, received ticipated anonymously and the managing
increases and the familys contribution tax in Latin America is the recovery of strong criticism from the business sector entities created by the people themselves
diminishes, as well as working to cove the added value, a new theme in the region1. and the bill failed to enter Congress. are empowered to undertake projects and
rise in land value and construction costs, In fact, in Chile, in the first decades of Facing the void of state land man- therefore to negotiate sites whose acquisi-
the subsidy has been allocated to financ- the 20th century, the Radical party tried agement, the residents have fought for tion is then financed by the government.
ing the amount that before covered the to introduce this idea on various occa- decades for land access. They take sites, Above all, it is not the first time that these
mortgage given to the families. sions, and in the 30s, President Pedro fight for better locations, manage the sale people can buy land: in the 70s the hous-
Then, under current conditions, Aguirre Cerda proposed a law to create a of sites to build projects, and demand ing cooperatives were frequently used
homeownership as the only alternative is national tax on capital gains on land that, that the state create a land bank and that until the dictatorship shut them down.
unsustainable. For these reasons, it is un- as we all know, did not take hold (Smolka regulatory plans reserve sites for those The third mechanism is, from 2006,
acceptable to continue to expel the poor y Mullahy, 2007). On the other flank, without homes. This article retells the the discussion over laws and site planning
from the city. One cannot justify financing during the 70s mechanisms were estab- story and current situation of the actions instruments and the possibility of creating
low-standard housing prototypes that cost lished to reserve land for social purposes; these people have undertaken to gain a fiscal land bank.

LECTURAS | READINGS 55
fifty years of site squatting social dialogue to avoid land grabs. The channel in Pealoln. In 1999, when the the negotiation for
and its unique significance governmental measures, especially the housing quality, segregation of the poor, land sale since 2001
between 1957 and 2006 increase of resources for subsidies and bad living conditions and security prob- Since the enactment of the Housing
Over the last fifty years the underlying the alliance with construction compa- lems became too pressing, 1,050 families Solidarity Fund in 2001, the displaced
objective of the squatters has evolved. nies enabled them to contain the demand began to occupy this large vacant lot, and people of Santiago began to negotiate with
While at the beginning it responded to a of the displaced people who hoped for although it began as a symbolic gesture, landowners, with the serviu and some-
pressing need, recently it has become a state housing. the massive arrival of displaced families times with the municipalities to acquire
symbolic resource used to show society The only squat during this period is transformed the operation into a citadel sites, to undertake housing projects man-
that in these districts sites do exist where Esperanza Andina in 1992 (a second (fig. 6). After a lengthy negotiation an aged by their own committees and present
neighborhoods could be built if they exception). Despite the punishment agreement was arrived at, in which the them to the ministry. In the negotiations
were given the chance. In this way, the that threatened the poor with losing their State would expropriate the land for with the state, although the people sought
people solicit these sites from the author- right to the state subsidy, with which the green area, offering other locations to collaboration, many times they used
ities, and in terms of policy demand that displaced manifested with the support of the squatters. Although this represented pressure because they considered that the
the state reserve this land for the poor. public opinion that the housing location a hard setback for some of the families, serviu was not disposed to solve the land
In this evolution experienced by these was important and sets the president for for others obtaining housing in the dis- problem, unlike the municipalities. As
land grabs we can distinguish various new land grabs. The Esperanza Andina trict was considered and achievement the price of land is high and tends to grow
stages; the initial stage is the Take out of camp (fig. 5) occurred when the displaced even when some families on the site still speculatively when housing policy initi-
need. The first massive organized land families are waiting for housing through did not have a housing solution. If the ates new provisions, the homeless were
grab, La Victoria in the south of Santiago institutional mechanisms. Sensing Esperanza Andina camp was a learning unable to buy land in their districts. And
in 1957, responds to a need; a reaction that their request would take years to experience in terms of housing access, so, between 2003 and 2006 the people
to the unfulfilled promises of access to materialize and seeing that housing by the camp in Pealoln was about the began to protest or take land, but after ini-
land and emergency housing. Squatting the state would be moved farther and struggle to find new ways to produce tiation of the location subsidy, they were
achieves the objectives and the displaced farther out in the peripheries, a group of housing. For the first time, the people able to acquire sites with the increase in
settle in the place (fig. 3). people in Pealoln in the eastern zone appealed to self-management, which was resources provided by the state.
A second stage corresponds to the of Santiago mostly the children of those an improvement in the fight for the mere When a project came together during
Take as a phenomenon of the poor. These who had taken land in the past, revived access to land and housing. this time, the available funds were gener-
land grabs between 1964 ad 1970 the practice of their parents and put the The Pealoln settlement and the ally insufficient and as such many solicit
during the government of the Christian issue of urban land access back on the agreement in which they would be an increase in the volume of resources
Democratic Party are explained by the political agenda. This time the situation able to buy sites, directly or indirectly provided according to the 2006 Bachelet
explosive demand for land in the cities was more complex because the State did motivated new attempts to take land policy. So with the adjustments intro-
that Operacin Sitio was unable to satisfy. not participate as it did in the late 60s in Santiago: a series of symbolic land duced by the president, some projects
In this period land was taking as well for and early 70s. Quite the contrary: the grabs in protest. In 2003, the homeless developed during the Lagos government
non-sponsored social housing. authorities considered that the housing in Huechuraba7 made varies attempt at were sponsored and financed later on.
Thirdly, there is the Assisted squat as programs offered formal alternatives symbolic occupation to pressure the au- This was a quick learning period, because
an instrument of collaborative urbaniza- that could satisfy the demand of all. thorities for land within the district and while the projects initiated by the people
tion between the poor and the govern- However, the squat obtained the effectively reached an agreement with advanced, the program they were being
ment. Between 1970 and 1973 during the desired results in that the displaced the serviu. One year later, more people based on had already been modified.
government of the Unidad Popular, the could occupy the site of private property. in Pealoln began to mobilize for sites The work of the people is especially
land grabs are the principal resource of In this case, the expropriation of the in the district, and the following year relevant in La Florida district. The direc-
the poor to access urban land, are trans- site by the minvu had the unanimous people in La Florida squatted in recently tors overviewed the site, identified clean
formed into an assisted practice. The support of several congressmen and finished houses for the people from the sites, contacted the owners and studied
shantytowns are developed and trans- public opinion. Over time, the price of Pealoln camp (fig. 7); this act is the the necessary conditions according to
formed in neighborhoods within the the site became too high compared to first in a series of attempts that began in regulations. Also in Pealoln the munic-
framework of collaboration between the the maximum price considered by the 2005 in different districts of Santiago. ipality had initiated a plan for reserving
state and the poor. As a result of this pro- government in the final cost equation of After the first symbolic occupations, land for the poor or to buy land after
cess, by 1972 these informal settlements the dwelling: it included compensation the retaking of Pealoln in 2006 gener- consulting them. However, the efforts
occupied more than 10% of the city. for the owner who had filed a complaint ated an eighth phase, that of the Location of the people were generally unfruitful
After this phase, the Policy of prevent- against the Treasury. Considering these subsidy. At the beginning of the year and except for in a pair of cases in which
ing squatting was developed between factors, since that time the pressure after Michelle Bachelet assumed power, the municipalities or politicians of the
1973 and 1990. During the dictatorship of the homeless to find land was not there were three more attempts at taking area decidedly supported the projects.
squatting was strictly restricted and the tolerated anymore; in this context the land in Pealoln. All were stopped and Following the enactment of the location
few that occurred were forcibly vacated. Esperanza Andina Camp is an exception the settlers evicted. Months later, after subsidy in 2006, the displaced people who
A decree was also made that sanctioned but became a great reference that creat- moving the families from the Pealoln acted as managers and those who called
the exclusion of state housing programs ed the precedent for what would later be camp to different places, hundreds of themselves self-advocates are those who
that participated in them. There was a known as the Pealoln land grab and them tried to retake the site with the implement the housing programs supply-
first exception in 1983: Squatting in began the fight for the poor for the loca- support of public opinion on the basis ing all the gaps left by private develop-
resistance and need. Despite the repres- tion of their projects. that the agreement had been unfavorable ment in the production of social housing.
sion of the dictatorship, because they A sixth possible stage is the Eruption for them, that on this site there were Thus began an intense search for land
need a place to live and also to resist, of homeless, manifesting in 1999 with the still families without a housing solution in Pealoln, La Florida and La Pintana,
the poor realized the largest land grab Pealoln land grab. The President and that at least part of the site could be among other places.
in Chilean history, one that gave rise to Eduardo Frei Ruiz-Tagles housing pro- destined for social housing (fig. 8). Three As generally in the sites identified
the Cardenal Ral Silva Henrquez and gram, oriented toward the production of days after this attempt was suppressed, for purchase the code did not permit the
Monseor Juan Francisco Fresno camps a large number of dwellings built with the government announced the intro- construction of social housing, the peo-
(fig. 4). With the city of Santiago in a subsidies by large construction compa- duction of a location subsidy and threat- ple asked the authorities to apply Article
state of siege, 8,000 families (39,000 nies, reached a crisis in 1997 with the ened the squatters with sanctions. The 50 of the General Law of Urbanism and
people) negotiated the grab and although copeva case6. Beyond the direct conno- location subsidy was born, in part, with a Constructions that authorized them to
they were eradicated, they achieved their tations of the case, it was made clear that mechanism whose purpose was to avoid change the Districts Regulatory Plan
goal of getting a home. These poor are the increase in land value made it impos- illegal land occupation. so that serviu projects could be built.
the displaced people the housing system sible to build social housing within the Currently, it could be said that Chile During the negotiations, the leaders
failed to attend to. city unless structural changes were made has entered a Latent land grab phase. familiarized themselves with the serviu
A fifth stage corresponds to the Land in land accessibility policy. Although there are instruments in place authorities (who sometimes promised the
grab prevention policy, implemented Since then the homeless demanded to access land, such as the location same land to different committees) press-
between 1990 and 1999. After 17 years quality location and housing in their subsidy, people continue to think that ing them to cancel leases of sites given to
of dictatorship in the context of a severe protests. It anticipated the taking of a site squatting can be used to negotiate for organizations that did not use them and
housing deficit, the first government that was property of businessman Miguel land and are installed as an indirect provide for the construction of urban in-
of the Concertacin5 promoted a broad Nasur, to the north of the San Carlos means for pressure. frastructure, among other actions to make

56 LECTURAS | READINGS
the construction of social housing on the ate their possible acquisition in a process land for urban and housing projects when urbanization that have produced an im-
sites viable. However, with all these for- implying a lot of work and capability. it was declared an urgent public need. portant part of the city and have acquired
malities it would take years to get a site. In 2012, facing the lack of results, the At this time, after a detailed inventory of a historical right to remain in their dis-
This is the main obstacle to their projects. fenapo continues to mobilize to ensure available sites, the ministry acquired a tricts, but under the risk of being expelled
that the state would reserve land for the significantly larger quantity than in pre- to the peripheries ever farther away. The
legal instrument homeless, a proposal that certain repre- vious years, with the intention of con- peri-central slums are values for the sense
discussion since 2006 sentatives in the ministry rejected in that trolling urban expansion (Lawner, 2013). of belonging in their residents and for
In 2006 the squatters abandoned land the purchase of land by state organisms Finally, it should be noted that in Chile their connectivity to the city center.
grabbing and sought other ways to fight would not be a transparent process. In there is precedent for the partnership On some occasions, the government
for the objective of reserving land for parallel, in their economic report on Chile between ministries and municipalities, authorities and some experts have argued
the homeless. They began to discuss in 2012, the ocde recommends that the like that of the Municipality of La Reina that the slums of Santiago are formal
instruments for land use planning, to government buy well-located land and with the cormu to jointly implement the neighborhoods with property titles, such
veto them and pressure the authorities encourage construction on vacant or Development Plan for the district, where that their inhabitants are not at risk of
to consider their interests. In the same underutilized urban sites (ocde, 2012). there are models that could be studied being expelled to the periphery. In reality,
year, the Movimiento de Pobladores en Internationally, some authors argue and reconsidered for urban regeneration this expulsion consists of a threat: first,
Lucha8 proposed a land law as a counter that land purchases to form public land or to find and buy sites for social housing. because half of the inhabitants, the squat-
to the integration law of the then banks is unsustainable for the majority ters, are neither the owners of the house,
Minister of Housing and Urbanism, of countries due to high costs and rec- the poors place in the city nor the lot where the live and at some
Patricia Poblete. As we stated, the ommend other mechanisms, such as With different mechanisms, from the point in time they will try to own a home.
movement failed due to strong requiring developers to hand over a per- occupation of sites to self-advocating Second, because the owners have no
opposition from the business sector. centage of land or recover capital gains and negotiating for sites, the people protection against urban speculation that
Since 2009, the people of Pealoln generated from public investments. In have acquired the capabilities needed generates the changes in land use. Many
joined the discussions on the Districts any case, the experience indicates that to access land. In more than half a cen- times, the people are opposed to the mod-
Regulatory Plan (prc): they finally public intervention is indispensable to tury of experience, they have learned to ification of the site-planning instruments,
rejected it, arguing that it encouraged obtain sites for social housing, because identify sites and consolidate practices because while over the short term more
gentrification and that, if approved, they the market itself does not generate land to access them. By occupying them and effective land use can mean an increase in
would see an even greater reduction in for the poorest of the poor (International urbanizing them, even purchasing them, property value, over the long term it can
their access to land in the area. Then they Development Bank, 2009). create inventories, negotiating purchas- imply that they must give up their location
drew up a master plan of the slums guided In Chile, there are no mechanisms in es, changing building codes and more. because the perceived resale value could
by the principles that they called popular place to reserve land for social housing However, access to land continues to be be insufficient to acquire a home in an
urbanism. and there are almost no initiatives that an aspect in housing production where equivalent location.
It was decided to submit the prc promote the cause although the issue is the most impediments are found; in fact
proposal to a vote, because the mayor re- increasingly present in the public dis- it is the focus of the fight: without land
Notes
fused to consider the peoples interest; in course. Currently there are some voices in there is no house. Without a well-located
1 In Latin America, many countries have laws that
a hard-fought process, the official option the academic and political sector affirm- site, there is no access to the city. restrict the capitalization of urban land gains, such
was defeated and the plan was rejected ing that to consolidate land banks implies Starting in 2006, the efforts of the poor as Colombia, an illustrative and well documented
(fig. 9). Even though some Districts rethinking the recovery of urban capital were centered on accessing land so as to case.
Regulatory Plans had been stopped due to gains. Overall, the state should not shirk not be displaced outside the city. Since 2 In 1997 it was demanded that all conditioned
the peoples rejection, for the first time a from its mission to define urban land use. 1997, after the statement that in Santiago urban development areas (Zoduc) designate 5% of
land use to high-density housing projects. In 2003, it
plan was submitted to popular scrutiny by The reservation of sites for the poor there is no land for social housing, the
was required that in projects of conditioned devel-
a vote whose result was negative. Another is also a community level task. Here it authorities modified the prms with the ar- opment (pduc) 30% of housing must be acquired
significant fact, this time with respect is pertinent to mention and recognize gument that it is necessary to expand the with a housing subsidy and at least 40% of these,
to the Metropolitan Regulatory Plan of the innovative procedures for obtaining urban border to increase the amount of equivalent to 12% of total housing units, must be of
Santiago prms, is that in 2011, after de- public or private land for social purposes land available for social housing yet at the social interest.
nying land access to the displaced people in La Reina district during the Fernando same time confirming that the extreme 3 In many European countries this mechanism is
often utilized; normally the percentage transferred
in La Pintana, the people pressured the Castillo Velasco periods, a mayor whose peripheries is the place for the poor.
to the public sector fluctuates between 15% and
council until it was approved (fig. 10). dedication and perseverance was able to For their part, the poor argue that they
25% of the land used in the operations (Llop, 2005;
Finally, along with other organizations locally generate sites for the poor. In 1965 are the ones who have built the peri-cen- International Development Bank, 2009).
in Santiago the National Federation of Castillo Velasco was able to buy the La tral slums, and as such, their descendants 4 Housing program financed with a a small contri-
Popular Dwellers fenapo developed an Reina estate to execute a housing project should have the right to remain there. bution from the families and a significantly larger
inventory of available land in several dis- for the poor: he got proper financial sup- The battle flag of the poor is the right to a subsidy that those of previous programs. The appli-
tricts in Santiago and presented it to the port when public institutions acquired place to live in the city; the right to loca- cants must be organized and sponsored by public or
private enterprises.
ministry to ask for land in such a way that a fraction of that land (Castillo Velasco, tion is a fundamental right in the city.
5 This is the name of the left-wing political coali-
each committee in the federation would 2008). In 1992 he was reelected and creat- From the practice of self-advocating, tion that ran the country after the dictatorship of
have land for their respective projects. ed a parallel and complementary system the poor have acquired capabilities that Pinochet.
The minvu listened to the people but re- to the minvu to finance social housing allow them to affirm that public policy 6 In the units of a recently inaugurated complex,
fused to reserve land for specific commit- projects. With municipal funds, he initiat- needs a land bank in the peri-central and the rain began to filter through the roofs. The first
tees with the argument that these must ed locally designed projects and financed peripheral districts and of vacant sites in solution the construction company offered to the
inhabitants was the provision of plastic sheets to
be slated for bidding for all the displaced the construction costs that state subsidies central districts as well as the creation of
cover their houses.
people. With this answer, the authorities were unable to cover. other redistributive instruments that en-
7 This is a neighborhood in the northern periphery
became familiar with the modus operandi From the central state side, at the sure them access to urban land. The poor of Santiago (Trans. note).
of the advocates that evaluate the territo- beginning of the 70s the cormu utilized of today can be described as inhabitants 8 It could be translated as Struggling peoples
ry identifying vacant lots to later negoti- legal tools that allowed them to acquire of neighborhoods with a low standard of movement.

Mara Jos Castillo | Architect, 1988; Diploma in Urban Management Projects, Rosanna Forray | Architect, Pontificia Universidad Catlica de Chile, 1982;
2002 and in Social Housing, 2003, Pontificia Universidad Catlica de Chile; Specialist Masters in Urbanism, 1991 and PhD in Applied Sciences, Universit Catholique de
in cooperation for the development of human settlements in the third world, 2005, and Louvain, 1998. She has been a visiting faculty member in France, Mexico, Nicaragua,
PhD in Architecture and Urbanism, Universidad Politcnica de Madrid, 2013. She is Madagascar, Bolivia, Peru, Brazil and the United States; she has been involved
currently a professor in the Universidad Andrs Bello in Santiago and urban consultant in research and academic work in projects and policy related to urban and social
of the Municipality of Providencia. development, industrial patrimony, urban regeneration and more. Her current research
is related to mobility and public space within the framework of sustainable urban
development. Among her publications the books Coproduire nos espaces publics and The
Tribune Tree, European Principles of Citizen Participation in urban Regeneration Policies
are to be noted. She is currently an associate professor at the Pontificia Universidad
Catlica de Chile and invited professor at the Universit Catholique de Louvain.

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