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R E V I STA c e pa l 10 0 ABRIL 2010

Restricciones estructurales
PA L A B R A S C L A V E

C ri s is financ ier a

del desarrollo en Amrica

D e s ar r ollo ec onm ic o

E s tr a tegias del des ar r ollo

Latina y el Caribe:
D e s ar r ollo s os tenible

Mac r oec onom a

In v er s iones

Produc tiv idad

D i str ibuc in del ingr es o

una reflexin postcrisis
Po l tic a s oc ial

A mr ic a La tina

C a ribe Alicia Brcena

E l desarrollo de Amrica Latina y el Caribe sigue siendo una

tarea inconclusa. Si bien en materia macroeconmica se lograron

avances que contribuyeron a enfrentar de mejor manera la reciente

crisis, esta ha dejado al descubierto viejas y nuevas restricciones

estructurales a los pases de la regin, que se reflejan en la persistencia

de importantes brechas sociales, productivas, fiscales y ambientales.

Cerrar estas brechas constituye una exigencia para el bienestar de las

generaciones futuras y una condicin de viabilidad para un desarrollo

en que se combinen crecimiento econmico, equidad y sostenibilidad.

De all surge una reflexin ms all de lo puramente econmico sobre la

necesidad de que el Estado vuelva a desempear un papel relevante en

las estrategias del desarrollo, de modo que las polticas pblicas sean

el principal protagonista en la construccin del futuro. El objetivo mayor

de este artculo es precisamente el de plantear esa reflexin.

Alicia Brcena

Secretaria Ejecutiva de la Comisin

Econmica para Amrica Latina y

el Caribe (cepal)

alicia.barcena@cepal.org
8 R E V I STA c e pa l
I
Introduccin
La cepal ha planteado tres hiptesis generales sobre la
caracterizacin y consecuencias de la reciente crisis. La
primera hiptesis es que ella no constituye solo la expresin
de una debilidad regulatoria de los sistemas financieros,
ni el exclusivo resultado de una crisis moral provocada
por la ambicin y la avaricia. La crisis tambin pone fin
a un estilo de desarrollo y abre nuevos senderos para
el debate econmico, social y ambiental.
La segunda hiptesis es que el Estado debe volver
a jugar un papel en la conduccin de las estrategias de
desarrollo de los pases de la regin. A partir de una
mirada crtica sobre el desempeo reciente del Estado,
es imprescindible redefinir su papel y sus formas de
funcionamiento, con el fin de lograr una equilibrada
interaccin entre el mercado, las instituciones y el
ciudadano en el proceso del desarrollo.
La tercera hiptesis se desprende con naturalidad
de las anteriores, y atae a la necesidad de recuperar la
idea de construir una estrategia de desarrollo de largo
plazo. Para ello se debe acrecentar la capacidad de
proponer e implementar medidas de poltica pblica que
hagan coherente lo urgente con lo importante.
Pese a los avances alcanzados en la ltima dcada,
el desarrollo econmico y social de Amrica Latina y el
Caribe sigue siendo una tarea inconclusa. En el campo
de la macroeconoma se han verificado importantes
avances que se traducen en una mejor situacin fiscal,
menores tasas de inflacin y menores niveles de deuda
externa, factores todos que contribuyeron a enfrentar de
mejor manera la crisis econmica y financiera global que
se inici en 2008. Pero al mismo tiempo, las sucesivas
perturbaciones (shocks) financieras ocurridas desde los
aos noventa han redundado en una mayor volatilidad
del ciclo econmico y en un patrn de crecimiento
insatisfactorio. Viejos problemas como la dinmica
de la productividad, la heterogeneidad productiva y la
creacin y difusin de capacidades tecnolgicas siguen
persistiendo y enmarcan algunas de las restricciones es-
tructurales que enfrenta la regin. De este modo, si bien
la crisis reciente nos ensea la importancia de fortalecer
La autora desea agradecer la colaboracin de Mario Cimoli, Filipa
Correia y Daniel Titelman, as como las contribuciones de Osvaldo
Kacef, Joseluis Samaniego y Luis Yez.
Restricciones estructurales del desarrollo en Amrica Latina y el Caribe:
una reflexin postcrisis Alicia Brcena
10 0 ABRIL 2010
la capacidad contracclica de las polticas macroecon-
micas, tambin nos recuerda la necesidad de priorizar las
polticas productivas y ampliar la cobertura y mejorar
el diseo de las polticas sociales. Esto confirma la ne-
cesidad de reconstruir aquellas capacidades del Estado
que le permitan recuperar la planificacin estratgica
de polticas de largo plazo, ampliar los espacios para
la poltica fiscal y disear instrumentos adecuados para
afrontar los desafos estructurales que pesan sobre el
actual patrn de desarrollo de la regin.
En este artculo se propone una reflexin sobre
las polticas y la accin del Estado en Amrica Latina
y el Caribe. Se argumenta en favor de nuevas formas
de intervencin y gestin de las polticas, sin las cuales
no sera posible avanzar hacia los diversos objetivos
de un patrn de desarrollo, con crecimiento, equidad y
sostenibilidad. Al mismo tiempo, se arguye en favor de
un nuevo debate y de la centralidad de la poltica para
redefinir los espacios del Estado y el mercado, de tal
manera que las exigencias del desarrollo avancen de
modo compatible con la ampliacin de los derechos de
ciudadana y de las instituciones democrticas.
El presente artculo se estructura como sigue. En la
seccinII se presenta un breve recorrido del desempeo
macroeconmico de Amrica Latina y el Caribe, donde
se debaten su relacin con la dependencia externa y los
problemas estructurales que la han aquejado histri-
camente. En la seccinIII se complementa el anlisis
con las tendencias que se han registrado paralelamente
en el panorama social regional. Los mecanismos de
transmisin y los efectos de la crisis en la regin se
analizan en la seccinIV, as como las respuestas por
parte de los pases latinoamericanos y caribeos. En
la seccinV se presenta el escenario postcrisis y se
discuten los viejos y los nuevos problemas estructurales
ya sealados por la tradicin del pensamiento cepalino.
Estos se reflejan en la persistencia de importantes brechas
en lo social (pobreza, exclusin y desigual distribucin
del ingreso), en lo productivo (inversin, productividad
e innovacin), en lo fiscal (nivel y eficiencia del gasto
y recaudacin fiscal) y en lo ambiental (produccin
baja en carbono y eficiencia energtica). Se seala que
esto ltimo no es solo una condicin de viabilidad del
crecimiento y el bienestar de las generaciones futuras,
sino tambin, cada vez ms, una exigencia de la nueva
 R E V I STA c e pa l
normalidad internacional que se viene diseando, en
la que surgen restricciones vinculadas al contenido de
carbono de los bienes. Tales restricciones tendrn una
II
Hechos estilizados del desempeo
macroeconmico
En el plano macroeconmico la regin se caracteriza
por un bajo y voltil crecimiento, sobre todo a partir de
los aos ochenta, que ha redundado en la persistencia de
una significativa brecha entre los niveles del producto
interno bruto (pib) per cpita de Amrica Latina y el
Caribe y los de los pases desarrollados.
Luego de una expansin del pib cercana al 6% en los
aos setenta, en los aos ochenta (la dcada perdida)
el crecimiento econmico se redujo a un 2%, y en la
dcada de 1990 se situ en un 3%. La dcada perdida
estuvo signada por bajas tasas de crecimiento e inver-
sin, vinculadas al enorme esfuerzo de pago de la deuda
contrada en los aos setenta. A ello se sum una aguda
inestabilidad macroeconmica, en la que se destacaban
niveles muy elevados de inflacin, que en algunos pases
llegaron a generar episodios de hiperinflacin, deses-
tructurando fuertemente la economa y agravando los
problemas de pobreza e inequidad. En lo concerniente a
la poltica econmica, el objetivo primordial era reducir
los niveles de inflacin, por lo que predominaron las
preocupaciones de corto plazo (cepal, 2002). Adems,
durante los aos ochenta la regin no solo enfrent una
marcada cada de la tasa de crecimiento del producto,
tambin se vio afectada en trminos de las condiciones
sociales y experiment un pronunciado rezago frente
a una frontera tecnolgica en rpido movimiento. De
este modo, Amrica Latina y el Caribe llega a los aos
noventa ms dbil, sin incremento de productividad, sin
difusin de las innovaciones tecnolgicas y sin expansin
de las capacidades productivas.
La dcada de 1990 comienza con seales ms
favorables en el mbito internacional, con el llama-
do Plan Brady (1989), que facilit el retorno a los
mercados financieros internacionales. Este contexto
ms propicio tuvo un papel significativo en el xito
de los planes ms audaces de estabilizacin que se
adoptaron en los aos noventa, acentuando medidas
de liberalizacin de la economa, incluida entre estas
la apertura comercial.
Restricciones estructurales del desarrollo en Amrica Latina y el Caribe:
una reflexin postcrisis Alicia Brcena
10 0 ABRIL 2010 9
repercusin sustancial en el comercio internacional
y en las formas de insercin de Amrica Latina y el
Caribe en la postcrisis.
A medida que avanzaban los aos noventa hubo
conquistas clave en el plano macroeconmico que no
deben dejarse de lado, en particular el xito que las eco-
nomas latinoamericanas y caribeas lograron al evitar
nuevos desbordes inflacionarios o mayores descontroles
fiscales en general. Estos fueron aspectos positivos de
la administracin de las polticas macroeconmicas; sin
embargo, algunos de sus efectos colaterales no recibieron
la necesaria atencin, en especial aquellos relativos a la
atraccin del capital externo de corto plazo.
A pesar de los xitos logrados en el combate a la
inflacin, no hubo una notoria recuperacin del creci-
miento. La estabilidad tampoco se logr completamente,
ya que el perodo se caracteriz por una secuencia
de crisis externas que se volvieron ms recurrentes y
contagiosas hacia el final de la dcada. Se destacan la
crisis mexicana en diciembre de 1994, la asitica de
1998, la brasilea a comienzos de 1999 y la argentina
de 2000-2001. Las diversas crisis redundaron en un
pronunciado retroceso en el ritmo de crecimiento y en un
aumento de la volatilidad. Este perodo de estancamiento
(visto desde la perspectiva del crecimiento) se cierra
con un quinquenio de notable crecimiento econmico
(2003-2008), que corresponde a la bonanza ligada al
mejoramiento de los precios de los productos bsicos
(commodities) y al fuerte impulso expansivo que logra
la economa mundial.
Tanto en la dcada de 1980 como en los aos
noventa, los pases de Amrica Latina y el Caribe han
tendido a seguir polticas procclicas, que amplifican las
fases de alta y de baja a lo largo del ciclo del crecimiento
(Ffrench-Davis, 2005). Tales polticas han acompaado
pasivamente a los momentos de abundancia y retraccin
de la oferta de capitales, permitiendo fases de endeuda-
miento exagerado aparejadas con la valorizacin de sus
monedas, seguidas por contracciones intensas y agudas
desvalorizaciones (Stiglitz y otros, 2006). Todo ello re-
percute negativamente en el crecimiento, la estabilidad
y la propia construccin de capacidades tecnolgicas y
10 R E V I STA c e pa l 10 0 ABRIL 2010

productivas, que necesariamente se ven afectados al tener
que ajustarse a fluctuaciones frecuentes en los precios
relativos y en los niveles de demanda y produccin. En
particular, el nfasis en la obtencin de equilibrios pre-
supuestales y en el uso de instrumentos de control de la
inflacin (sobre todo de la tasa de inters), sin considerar
al mismo tiempo sus efectos en el tipo de cambio (y la
competitividad), ha contribuido a generar un salto en
las importaciones y una menor densidad de la matriz de
insumo-producto de las economas latinoamericanas. Este
cuadro de debilidad de la estructura productiva implica
que los efectos de arrastre de las exportaciones al resto
de la economa son poco profundos, a lo que se suma
una mayor vulnerabilidad ante una reversin de la fase
favorable en el frente externo (Ocampo, 2005).
A partir de 2002 y hasta el estallido de la actual
crisis, Amrica Latina y el Caribe fue capaz de retomar
tasas de crecimiento similares a las de los aos setenta.
Efectivamente, el perodo 2003-2007 fue un perodo de
bonanza que se reflej en un elevado crecimiento del
pib en torno del 5%, mientras que el pib per cpita de la
regin sobrepas el 3% por casi cinco aos consecutivos,
en un contexto de saldos positivos de cuenta corriente,
supervit fiscal y una acumulacin de reservas interna-
cionales sin precedentes (vase el grfico1). Al mismo
tiempo, el desempleo registr una marcada disminucin
(del 11% al 7,4%) y el porcentaje de personas bajo la
lnea de la pobreza se redujo en 10 puntos porcentuales
(del 44% al 34%). Esta combinacin tan favorecedora de
alto crecimiento en conjunto con una holgada situacin
externa era indita en la experiencia histrica reciente
de la regin (cepal, 2009a).
Un factor clave en la obtencin de estos resultados
tan favorables fue el crecimiento de la economa mundial,
que borde el 3,6% anual durante el perodo 2003-2008
(desa, 2010). Esto se tradujo en una expansin del
comercio internacional en la regin, que registr un
crecimiento del 138% en valor, y en un sostenido incre-
mento en los trminos del intercambio, que aumentaron
un 25% en el mismo periodo. La expansin econmica
de Asia, y sobre todo de China, que en promedio creci
al 11% anual en el mismo perodo, fue decisiva para

Grfico 1
Amrica Latina y el Caribe: tasa de variacin del pib per cpita
y saldo en cuenta corriente y resultado fiscal global
(En tasas de variacin anual y porcentajes del pib)

-1

-3 a/

-5

-7
1950
1952
1954
1956
1958
1960
1962
1964
1966
1968
1970
1972
1974
1976
1978
1980
1982
1984
1986
1988
1990
1992
1994
1996
1998
2000
2002
2004
2006
2008

Tasa de crecimiento del PIB per cpita Saldo en cuenta corriente (porcentaje del PIB)
Resultado fiscal global (porcentaje del PIB)

Fuente: Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (cepal), sobre la base de cifras oficiales.
a Proyeccin para 2009.
pib: Producto interno bruto.

Restricciones estructurales del desarrollo en Amrica Latina y el Caribe:

una reflexin postcrisis Alicia Brcena
 R E V I STA c e pa l 10 0 ABRIL 2010 11

este mejor desempeo de la economa mundial, con
fuertes repercusiones en Amrica Latina y el Caribe
(Rosales, 2009). Mientras tanto, el nuevo papel de los
pases asiticos en la economa internacional tiene una
doble dimensin que no debe olvidarse. Si bien estos
pases representan un gran competidor para la regin
en algunas ramas manufactureras, son al mismo tiempo
una fuerza que promueve la expansin del comercio de
materias primas que la regin exporta. Este doble efecto
conlleva que el impacto de Asia sea distinto segn la
especializacin internacional de los pases. Por una parte,
los grandes exportadores de commodities basados en
recursos naturales se han beneficiado sustancialmente de
la demanda asitica y del mejoramiento en los trminos
del intercambio. En Amrica del Sur, donde residen la
mayor parte de los exportadores de productos bsicos,
los trminos del intercambio registraron un aumento del
33% en este perodo. Inversamente, aquellos pases que
exportan bienes intensivos en trabajo, como Mxico, y que
adems no son ricos en recursos naturales (como muchas
de las economas centroamericanas y del Caribe), han
sufrido notoriamente la competencia china y han visto
reducirse sus espacios. A su vez, pases que exportan bienes
de baja y media tecnologa, como el Brasil, han quedado
en una situacin intermediaria, aunque hay evidencias
de que son cada vez ms afectados a medida que China
diversifica sus exportaciones hacia bienes ms intensivos
en tecnologa (cepal, 2009b; cepal, 2009f).
A diferencia de otros perodos, el comprendido
entre 2002 y 2008 se distingue por una administracin
prudente del shock externo favorable y por polticas
macro que permitieron alcanzar positivos resultados
fiscales, la acumulacin de activos externos para enfrentar
contingencias, bajas tasas de desempleo e inflacin, y el
fortalecimiento de los sistemas financieros domsticos
(cepal, 2008b).

III
Tendencias y cambios en el panorama social

Los ciclos de crecimiento y estabilidad tienen una
contrapartida social. Esta contrapartida es especial-
mente importante en Amrica Latina y el Caribe,
que se ha caracterizado histricamente por mantener
elevados niveles de desigualdad. Como se desprende
del grfico 2, la evolucin de la pobreza tiene el
formato de una parbola que de cierta forma reproduce
las fases de crecimiento. De esa manera, la pobreza
aumenta a partir de los aos ochenta hasta el inicio
de los noventa, decreciendo posteriormente, con lo
que la incidencia de la pobreza cae del 48% al 33%
entre 1990 y 2008.

Grfico 2
Amrica Latina y el Caribe:
evolucin de la tasa de pobreza, 1980-2008
(En porcentajes)

La dcada perdida Los difciles aos noventa Logros sustantivos

50
48,3 48
46
Incidencia de la pobreza

44,3
44
40,5
42
40
38
36
33 34
32
30
1980 1982 1984 1986 1988 1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004 2006 2008

Fuente: Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (cepal), sobre la base de cifras oficiales.

Restricciones estructurales del desarrollo en Amrica Latina y el Caribe:

una reflexin postcrisis Alicia Brcena
12 R E V I STA c e pa l 10 0 ABRIL 2010

Durante la dcada perdida de los aos ochenta la Es importante mencionar que a pesar de todos los
falta de crecimiento y las polticas de restriccin fiscal avances logrados desde finales de los aos ochenta, an
(que repercutan negativamente en el gasto social) deri- hay un largo camino por recorrer. En efecto, el nmero
varon en los ms altos niveles de pobreza en la regin. de personas pobres e indigentes de 2008 supera al de
Desde fines de los aos ochenta e inicio de los noventa, 1980 en 44 millones y 9 millones, respectivamente.
a medida que se registraron mejoras en el crecimiento Al finalizar el ao 2008, an existan 180millones de
y el empleo y se profundizaron las polticas sociales, pobres en Amrica Latina, cifra lo suficientemente alta
se revirti la tendencia al incremento de la pobreza y como para alertar sobre la necesidad de profundizar
esta comenz a retroceder. En los ltimos aos se han las polticas dirigidas prioritariamente a este sector de
visto relevantes avances en el mbito social en Amrica la poblacin.
Latina y el Caribe, mejorando el cuadro ostensiblemente La evaluacin del sexenio completo, incluidos
negativo heredado de la dcada perdida. Ya a partir de los resultados de 2008 para los pases con informacin
2002, el crecimiento sostenido y la extensin en mayor disponible, arroja un balance final positivo en la lucha
escala de las polticas sociales permitieron alcanzar contra la pobreza. Como se observa en el grfico3, en lo
el punto ms bajo de pobreza de los ltimos 30 aos que respecta a la tasa de pobreza, por primera vez todos
(cepal, 2009d). los pases de la regin presentaron un valor menor al
El ao 2008 fue el ltimo de un sexenio caracterizado registrado en torno de 2002. El porcentaje de disminucin
por la creciente reduccin de la pobreza y la desigualdad. anual alcanz sus valores ms significativos en Argentina,

Grfico 3
Amrica Latina y el Caribe: variacin anual
de las tasas de pobreza e indigencia, 2002-2008
(En porcentajes)

7
Argentinaa

Venezuela (Rep. Bol. de)

Per

Nicaragua

Bolivia (Est. Pluri. de)

Honduras

Brasil

Ecuadora

Panam

Colombia

Guatemala

Chile

Mxico

Costa Rica

Repblica Dominicana

Paraguay

Uruguaya
El Salvador

Pobreza Indigencia

Fuente: Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (cepal), sobre la base de tabulaciones especiales de las encuestas de hogares
de los respectivos pases.
a rea urbana.

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una reflexin postcrisis Alicia Brcena
 R E V I STA c e pa l 10 0 ABRIL 2010 13

Repblica Bolivariana de Venezuela, Per, Nicaragua,
Estado Plurinacional de Bolivia, Honduras y Brasil,
mientras que en otro extremo se registraron menores
reducciones en Repblica Dominicana, El Salvador,
Paraguay y Uruguay.
La tasa de indigencia tambin cay en todos los
pases, salvo en Repblica Dominicana y Uruguay. Si
bien las reducciones en las tasas de indigencia repre-
sentan generalmente menos puntos porcentuales que las
de la tasa de pobreza, sucede lo contrario al comparar
sus variaciones relativas, mostrando que la mejora en
las condiciones de vida se produjo especialmente entre
quienes se encontraban en la parte ms baja de la dis-
tribucin del ingreso, a pesar del encarecimiento de los
alimentos durante el ltimo ao.
En materia de inequidad, entre 2002 y 2008 el
ndice de Gini present cadas importantes en varios
pases, entre los que se destacan Repblica Bolivariana
de Venezuela (-18%), Argentina (-10%), Per (-9%), el
Estado Plurinacional de Bolivia, Nicaragua, Panam y
Paraguay (-8% en todos ellos). Los nicos pases que
registraron incrementos en la concentracin del ingreso
en este perodo son Colombia, Guatemala y Repblica
Dominicana. Cabe destacar que los datos de Colombia
datan de 2005 y los de Guatemala de 2006, por lo que
pueden no ser representativos del perodo 2002-2008
(vase el grfico4).
La combinacin de mejoras distributivas con el
incremento en el ingreso medio de los hogares contribuy
de manera considerable a la reduccin de la inequidad,
lo que se refleja en una contraccin del coeficiente de
Gini de 0,55 a 0,52. Esta merma de la desigualdad no es
modesta (aunque todava lejana de niveles de desigual-
dad aceptables) y en algunos pases es muy importante

Grfico 4
Amrica Latina y el Caribe (18 pases):
coeficiente de Gini, alrededor de 2002 y 2008

0,65

Pases en los que aument

la desigualdad

0,60
CO
BR
GT BO
HN
DO
0,55
PY NI
2008

PA
CL
MX AR
0,50 SV
EC
CR PE Amrica Latina

0,45 UY

Pases en los que

VE disminuy la desigualdad
0,40
0,40 0,45 0,50 0,55 0,60 0,65
2002

Fuente: Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (cepal), sobre la base de tabulaciones especiales de las encuestas de hogares
de los respectivos pases.

BR: Brasil. BO: Estado Plurinacional de Bolivia. HN: Honduras. NI: Nicaragua. CO: Colombia. PY: Paraguay. AR: Argentina. PA: Panam.
GT: Guatemala. CL: Chile. MX: Mxico. RD: Repblica Dominicana. SV: El Salvador. PE: Per. EC: Ecuador. CR: Costa Rica. UY: Uruguay.
VE: Repblica Bolivariana de Venezuela.

Restricciones estructurales del desarrollo en Amrica Latina y el Caribe:

una reflexin postcrisis Alicia Brcena
14 R E V I STA c e pa l
(como en Brasil, Argentina, el Estado Plurinacional de
Bolivia, Per y Repblica Bolivariana de Venezuela).
Debe recordarse que un rango de variacin razonable
para el ndice de Gini en un perodo de 10 aos oscila
entre el 5% y el 10%. En el caso de Amrica Latina y el
Caribe la cada fue de 3% en el promedio de los pases
en seis aos, llegando a ms de 5% en algunos de ellos,
lo que representa variaciones muy relevantes sobre todo
en una regin donde tradicionalmente ha sido muy difcil
reducir la inequidad (cepal, 2009d).
En resumen, en el tercer trimestre del ao 2008,
Amrica Latina y el Caribe cerr un ciclo de expansin
econmica (2002-2008) en que se evidenciaron mejo-
ramientos sustantivos y consistentes en los niveles de
pobreza (que retroceden del 44% al 33%) y de indigencia
(que bajan del 19,4% al 12,9%), en la tasa de empleo
(que aumenta del 52% al 55%) y, en muchos casos, en
los niveles de equidad (contraccin del coeficiente de
IV
La crisis actual, mecanismos
de transmisin y respuesta
A pesar de que en la regin se enfrent la crisis econ-
mica en mejor situacin macroeconmica que en crisis
anteriores (con un marcado crecimiento, acumulacin
de reservas internacionales, mejor situacin fiscal, bajas
tasas de desempleo e inflacin y sistemas financieros
relativamente slidos), la magnitud de la actual crisis
implic importantes efectos negativos en los pases de
la regin.
La cada del pib en 2009 (1,8%) es la mayor
desde la crisis de la deuda externa de 1982-1983 (con
la excepcin de un pequeo retroceso en 2002, esta es
la primera vez que la tasa de crecimiento del pib fue
negativa desde 1983). Como se aprecia en el grfico5,
la prdida de dinamismo en el crecimiento ha sido mayor
en esta crisis que en crisis anteriores: en la actual se pas
de un crecimiento promedio de 4,8% a un descenso de
1,8%, lo que implica una prdida de dinamismo de casi
7puntos porcentuales en el crecimiento del pib. En la
crisis asitica esta prdida fue de 4 puntos porcentuales,
y en la del tequila de 1,6 puntos porcentuales (Pineda,
Prez-Caldentey y Titelman, 2009).
Tradicionalmente, los efectos de las crisis finan-
cieras se relacionan con un deterioro significativo de
las condiciones externas. En la crisis actual destaca la
Restricciones estructurales del desarrollo en Amrica Latina y el Caribe:
una reflexin postcrisis Alicia Brcena
10 0 ABRIL 2010
Gini de 0,55 a 0,52). A pesar de que hay diferencias entre
pases, puede afirmarse que las mejoras se observan en
casi todos ellos. Estos avances son dignos de destacarse,
especialmente a la luz de la trayectoria anterior de las
economas latinoamericanas, en las que la desigualdad
constitua un desafo particularmente difcil de corregir.
A pesar de las tendencias claramente favorables, debe
tenerse presente que los resultados del ltimo sexenio
no alteran el hecho de que la desigualdad en Amrica
Latina y el Caribe contina siendo una de las ms altas
del mundo. Si bien mejor en la regin, no tanto como
lo ha hecho en otras regiones en desarrollo, el nmero
absoluto de personas en condiciones de pobreza o indi-
gencia permanece muy elevado. Todo ello implica que
en los prximos aos los gobiernos no deberan bajar
la guardia en el combate a los problemas sociales que
an constituyen un grave obstculo para el desarrollo
latinoamericano.
relevancia del canal comercial, aunque tambin hubo
una cada significativa en el financiamiento externo.
Los flujos financieros netos, sin la inversin extran-
jera directa, para seis de los principales pases de la regin
pasaron de un 1% del pib en el tercer trimestre de 2008 a
1,5% del pib en el segundo trimestre de 2009.1 El saldo
regional de la balanza financiera, incluidos errores y omi-
siones, pas de 64.413millones de dlares en 2008 a cerca
de 53.000millones de dlares en 2009. La restriccin al
financiamiento externo ha redundado en una contraccin en
el crdito domstico (que se situaba en el 18% en enero de
2008, disminuyendo a un 2% en septiembre de 2009).
Pese a la restriccin de los flujos financieros, el
canal comercial ha sido ms importante. La crisis provoc
una significativa interrupcin de los flujos comerciales.
En 2009 se estima un descenso de las exportaciones del
24% y de las importaciones del 25% (cepal, 2009b;
2009g). Estas cifras se relacionaron tambin con una
merma de la inversin extranjera directa (ied), de las
remesas y de los precios de los commodities (vase el
grfico6) (cepal, 2009h; Orozco, 2009).
1Los seis pases considerados son Argentina, Brasil, Chile, Colombia,
Mxico y Per.
 R E V I STA c e pa l 10 0 ABRIL 2010 15

Grfico 5
Amrica Latina y el Caribe: crecimiento del pib
antes y durante episodios de crisis
(Tasas de crecimiento promedio previo a y durante la crisis)

6,0

5,0 4,8
4,4

4,0

2,9
3,0
2,4

2,0
1,3

1,0 0,6
0,4

0,0
Tequila Asitico-rusa Argentina Actual
1,0

2,0 1,8

3,0
Promedio previo a la crisis Crecimiento durante la crisis
Promedios antes de la crisis corresponden a:
Tequila: 1990-1993 Argentina: 2000-2001
Asitico-rusa: 1996-1997 Actual: 2003-2007

Fuente: Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (cepal), sobre la base de cifras oficiales.

Grfico 6
Amrica Latina y el Caribe:
canales de transmisin de la crisis
(Tasas de variacin anual en porcentajes)

Precios de los
IED Remesas de emigrados productos bsicos Demanda externa Flujos capitales financierosa
30 30
20 16 20
13
10 10
0,2
0 0
28
10 10 8.2
10 15
20 20
23 24 25.0
30 30

40 37 40

50 50
2008 2009

Fuente: Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (cepal), sobre la base de cifras oficiales.
Nota: Los valores para 2009 son proyecciones.
a Corresponde a la cuenta financiera, ms errores y omisiones, deducida la inversin extranjera directa (ied).

Restricciones estructurales del desarrollo en Amrica Latina y el Caribe:

una reflexin postcrisis Alicia Brcena
16 R E V I STA c e pa l 10 0 ABRIL 2010

Si bien el nfasis de los efectos de la crisis se
centra en el crecimiento econmico, no hay que olvidar
que dentro de las consecuencias ms significativas de
esta crisis estn aquellas relacionadas con el empleo-
desempleo y la pobreza. Los efectos en el empleo han
sido considerables (vanse los grficos 7 y 8): la tasa
de desempleo urbano, que haba disminuido entre el
primer y cuarto trimestre de 2007 de 8,9% a 7,2%, ha
repuntado como consecuencia de la crisis, situndose
en alrededor de 8,3% en 2009. Al aumento del desem-
pleo hay que aadir que en algunos pases de Amrica
Latina y el Caribe se observa un deterioro en la calidad
del empleo. Por otra parte, las personas en situacin
de pobreza se incrementaran en 9millones. Como se
observa en el grfico8, el costo social por causa de la
crisis es mayor que los 9millones de pobres adiciona-
les proyectados, dado que si se hubiera mantenido el
desempeo anterior la pobreza podra incluso haber
disminuido en aproximadamente 5millones de personas
(cepal, 2009a; cepal, 2009f).
Conviene resaltar que la regin reaccion a la crisis
desde una posicin favorable en la macroeconoma,
como se vio precedentemente, con supervit en la cuenta
corriente y supervit fiscal (vase el grfico1), y a partir
de una situacin social que era por lejos la mejor de los
ltimos 40 aos. La repuesta a la crisis cuyo origen era
exgeno a las economas latinoamericanas se dio con la
implementacin de polticas contracclicas en lo fiscal
y monetario, que permitieron mitigar el impacto sobre
el crecimiento, la actividad econmica, el empleo y la
pobreza (Kacef y Jimnez, 2009).
Ante la limitacin para aplicar polticas monetarias
debido a la baja monetarizacin de las economas de la
regin, la poltica fiscal se revel importante para lograr
un impulso en el nivel de actividad en el corto y mediano
plazo, dadas las dificultades fiscales e institucionales en
muchos de los pases (la falta de proyectos, la constitu-
cin de unidades de gasto sectoriales y la complejidad
institucional necesaria para disponer, erogar y evaluar los
gastos). A pesar de estos obstculos, en algunos pases
se increment la tasa de expansin del gasto pblico
y se implementaron polticas sectoriales dirigidas a
la construccin de viviendas (por su repercusin en el
empleo y la demanda domstica), de apoyo a las pyme
(por su importancia en la generacin de empleo), y de
respaldo a sectores econmicos, en especial el agrcola,
y con mayor nfasis en los programas sociales, algunos
de ellos focalizados en polticas de empleo (vase el
grfico9) (cepal 2009e; Sojo, 2009).
En la segunda mitad del ao 2009 comenzaron a
generalizarse seales positivas en las economas de la
regin. La produccin industrial y las exportaciones

Grfico 7
Amrica Latina y el Caribe: tasas de empleo
y desempleo urbano, 1990-2009
(En porcentajes)
56 12

55 11

54 10

53 9

52 8

51 7

50 6
2006
1990

1991

1992

1993

1994

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2007

2008

2009a

Tasa de empleo (eje izquierdo) Tasa de desempleo (eje derecho)

Fuente: Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (cepal), sobre la base de cifras oficiales.
a Estimacin.

Restricciones estructurales del desarrollo en Amrica Latina y el Caribe:

una reflexin postcrisis Alicia Brcena
 R E V I STA c e pa l 10 0 ABRIL 2010 17

Grfico 8
Amrica Latina y el Caribe: evolucin de la pobreza
y repercusin estimada de la crisis
(Enmillones de personas)

230

221

210

41 Nmero de pobres si el
PIB per cpita regional
193 hubiese crecido un 3%
190 189
184
9
180

5
175
170
a
2002 2006 2007 2008 2009a

Fuente: Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (cepal), sobre la base de cifras oficiales.
a Estimacin.

Grfico 9
Amrica Latina y el Caribe: composicin de la cartera
de programas sociales anunciados a partir de la crisis
(En porcentajes)

100
16
90
27
80 9 42

70 13

60 24
13
50 17
7
40 25 10
8
30
8 12
20 8

10 25
20
13
0
Amrica del Sur Mxico y Centroamrica El Caribe

Subsidios al consumo Seguridad social Atencin del desempleo

Aumentos salariales Generacin de empleo Familias pobres

Fuente: Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (cepal), sobre la base de informacin oficial.

Restricciones estructurales del desarrollo en Amrica Latina y el Caribe:

una reflexin postcrisis Alicia Brcena
18 R E V I STA c e pa l
iniciaron su recuperacin, al tiempo que el aumento del
nivel de actividad global y de los volmenes de comer-
cio internacional impulsaron la demanda de productos
bsicos, permitiendo mayores precios y mejoras en los
trminos del intercambio. Los mercados de acciones
volvieron a recuperar los valores previos a la crisis,
mientras que la regin volvi a acceder a la oferta in-
ternacional de crdito.
El crecimiento proyectado para el ao 2010 es
de 4,1% y se espera que sea algo superior en Amrica
del Sur que en el resto de la regin, dado el mayor
tamao relativo de los mercados internos en algunos
pases y la ms amplia diversificacin de los merca-
dos de exportacin (cepal, 2009a). A esa expectativa
tambin contribuye la mayor participacin de China
en el comercio de varios pases y la recuperacin de
V
El escenario postcrisis y
las restricciones estructurales
Existe, no obstante, una creciente percepcin de que
los efectos que esta crisis econmica ha legado move-
rn la dinmica de crecimiento y la articulacin de las
relaciones econmicas, financieras y comerciales hacia
lo que recientemente se ha dado en llamar una nueva
normalidad en la economa mundial, que estara con-
figurada por los siguientes elementos: menores tasas de
crecimiento econmico mundial, mayor significacin
para las economas emergentes, desaceleracin de los
flujos comerciales, tendencia a un mayor proteccionismo
comercial, reduccin del crdito externo (por lo menos
hasta que sea diseada una nueva arquitectura financiera
global que ofrezca condiciones ms estables de acceso al
capital externo) y trnsito hacia economas con menores
emisiones de CO2, con marcadas repercusiones en las
condiciones de ingreso a los mercados externos y la
creacin de capacidades productivas y tecnolgicas.
La reciente crisis econmica redefini las condi-
ciones en que Amrica Latina y el Caribe enfrentaba
los desafos del crecimiento y la equidad. Si bien los
contornos de la salida de la crisis no estn bien definidos,
es probable que el mundo postcrisis se caracterice por
un menor crecimiento global, debido a una contraccin
en la demanda agregada de los pases desarrollados.
De hecho, se espera que la tasa de crecimiento del pib
Restricciones estructurales del desarrollo en Amrica Latina y el Caribe:
una reflexin postcrisis Alicia Brcena
10 0 ABRIL 2010
los precios de los productos bsicos. Inversamente, se
espera un crecimiento ms lento en las economas ms
abiertas y con una cartera de socios comerciales menos
diversificada y ms concentrada en el comercio de ma-
nufacturas (como en Mxico y Centroamrica). Algo
similar puede decirse de las economas del Caribe que,
en algunos casos, atraviesan por una compleja situacin
financiera y cambiaria. En general, entre los factores
que sostienen este crecimiento se cuentan fundamen-
talmente la recuperacin en el consumo privado y el
alza de la formacin bruta de capital fijo, liderada en
parte por los paquetes de estmulo fiscal cuyos efectos
se harn sentir de manera plena en 2010. Adems, hay
que resaltar que los precios de los commodities han
repuntado (en particular energa y minerales) llegando
a niveles de 2006.
potencial de los pases de la Organizacin de Cooperacin
y Desarrollo Econmicos (ocde) baje en el mediano
plazo cerca de 1 punto porcentual por efecto de la crisis
(ocde, 2009). En este contexto, las economas emergen-
tes podran jugar un papel protagnico ms destacado.
La cada de la demanda de importaciones por parte de
las economas desarrolladas estrechar el espacio para
que las economas emergentes puedan colocar sus
productos en estos mercados, exacerbando la compe-
tencia e incentivando, al mismo tiempo, la adopcin de
estrategias de crecimiento orientadas sobre todo a los
mercados internos, al menos en aquellas economas de
mayor tamao relativo.
Dinamizar el crecimiento requiere cambios en la
composicin de la demanda agregada mundial que no
sern fciles de alcanzar. En el mediano plazo, para
recuperar el ritmo de crecimiento global previo a la
crisis es preciso restablecer el equilibrio de la demanda
agregada entre pases desarrollados y emergentes. Pero
hay falta de consenso y claridad en cmo llevarlo a cabo.
A ttulo de ejemplo, los pases desarrollados tienen gran
peso en el consumo mundial (Estados Unidos: 34% y la
ocde: 84% del consumo mundial en promedio para el
perodo 2004-2007). Por otra parte, si bien las econo-
mas emergentes (Asia, China) disponen de espacio para
 R E V I STA c e pa l
aumentar su demanda interna, enfrentan limitaciones en
su capacidad para realizarlo.
Adems, se requiere recuperar el equilibrio entre
la demanda agregada interna pblica y privada. Resulta
complejo mantener los estmulos fiscales indefinidamente,
ya que ello implica un crecimiento significativo de la deuda
pblica. Esto evidencia la necesidad de compensar parte
de la demanda pblica mediante demanda privada.
Asimismo, esta nueva normalidad no solo pre-
sentar un menor crecimiento econmico, sino tambin
considerables limitantes a la expansin del sector
financiero. Esto entraar menores flujos financieros
mundiales y hacia regiones en desarrollo. De manera
consistente con la restriccin crediticia, los flujos
financieros transfronterizos, que haban pasado de
1billn de dlares a 10 billones de dlares entre 1990
y 2007 (representando el 5% y el 21% del pib mundial,
respectivamente), decayeron de manera significativa
en 2008 a 3,1 billones de dlares (2% del pib mundial)
(McKinsey, 2009). Los flujos financieros privados a las
economas en desarrollo se redujeron prcticamente a la
mitad entre 2007 y 2008, pasando de 1.250millones de
dlares a 650millones de dlares. En 2009 llegaran a los
350millones de dlares y a un estimado de 670millones
de dlares en 2010 (ifi, 2009).
A esta tendencia contribuirn el aumento del sesgo
domstico, un mayor proteccionismo financiero y los
cambios en la regulacin financiera existente. En tal
sentido, se espera una menor integracin financiera a
nivel global, con menos flujos transfronterizos (pro-
teccionismo financiero). Los cambios en la regulacin
financiera redundarn en una supervisin y regulacin
mucho ms exhaustivas para eliminar los vacos exis-
tentes antes de la crisis, las que sern ms amplias y
abarcarn a los diferentes instrumentos, as como a
los distintos participantes del mercado. Esta dinmica
derivar en un cambio de modelo con miras a una banca
ms transparente, con menores niveles de riesgo y de
apalancamiento.
Por ltimo, la nueva normalidad tambin introducir
cambios en los patrones comerciales. En particular, se
prev una desaceleracin del comercio mundial. Las pre-
visiones apuntan a que el volumen de comercio mundial
se retraera del orden de un 10% en 2009, para luego
crecer en 2010 a una tasa en torno del 1% (omc, 2009;
fmi, 2009). La cada se producira en mayor medida en
las naciones desarrolladas, seguida de una contraccin
del comercio en China.
Estas proyecciones responden a la esperada des-
aceleracin prolongada de la demanda de importaciones
de las economas desarrolladas, a un mayor uso de
Restricciones estructurales del desarrollo en Amrica Latina y el Caribe:
una reflexin postcrisis Alicia Brcena
10 0 ABRIL 2010 19
prcticas proteccionistas, a una lenta recuperacin
de los sistemas de crdito y pagos y a la disrupcin de
las cadenas de produccin global.
1. Inversin y brecha de productividad
Aun reconociendo que las polticas macroeconmicas
actan en el corto plazo, es importante reconocer que la
estructura productiva, o algunos rasgos fundamentales
de ella como son, por ejemplo, las inversiones y la
dinmica de la productividad, condicionan y afectan a
la dinmica de las variables macroeconmicas (Ocampo,
2005). Los flujos financieros especulativos y el riesgo
de crisis locales que se generaron en los momentos de
interrupcin de los flujos de capitales afectaron a la
propensin a invertir, influenciando as la dinmica
de la productividad de la regin. De hecho, en el largo
plazo, la volatilidad en el crecimiento del producto y
la inestabilidad de las entradas netas de capitales se
tradujeron en perodos de subutilizacin de la capacidad
productiva y en un deterioro del capital acumulado. La
volatilidad de estos flujos que ha contribuido a la
volatilidad del crecimiento econmico y el estanca-
miento del ahorro interno representan un serio lmite a
la reanudacin de las inversiones y a una expansin de
la capacidad productiva.
Una vez ms, al estar saliendo de una recesin,
las economas de Amrica Latina y el Caribe muestran
un pib efectivo inferior al potencial, lo que da margen
para que la recuperacin sea rpida. Pero si no vuelve
a crecer la inversin y con ella la capacidad productiva,
se truncara la expansin de la frontera de produccin y
la consecuente elevacin del pib potencial. En este con-
texto, la brecha en los niveles de inversin con respecto
al pib sigue condicionando el patrn de desarrollo de la
regin (vase el grfico10).
Existe un importante debate acerca de cules son
los factores explicativos del crecimiento econmico
y la frontera de produccin en el largo plazo. Si bien
este debate no se ha agotado, las opiniones convergen
hacia la idea de que la capacidad de innovar y de di-
fundir rpidamente las mejores prcticas tecnolgicas
internacionales en el seno de la estructura productiva es
una de las claves de dicho crecimiento. Esta perspecti-
va ha sido defendida desde sus orgenes por la cepal
(Prebisch, 1949) y representa un aspecto muy relevante
de sus contribuciones ms recientes (cepal, 2007). En
la perspectiva cepalina, el aprendizaje tecnolgico se
relaciona estrechamente con la estructura productiva y
con el marco institucional vinculado a las actividades
de educacin, ciencia y tecnologa.
20 R E V I STA c e pa l 10 0 ABRIL 2010

Grfico 10
Amrica Latina y el Caribe: tasa de inversin, 1950-2008
(En porcentajes del pib sobre la base de cifras
en dlares a precios constantes de 2000)

25 Promedio: 18,9
24 23,0
23
22
21
20 19,4 18,7 18,2 18,9
19 17,6
18
17
16
15
14
13
12
11
10
1950
1952
1954
1956
1958
1960
1962
1964
1966
1968
1970
1972
1974
1976
1978
1980
1982
1984
1986
1988
1990
1992
1994
1996
1998
2000
2002
2004
2006
2008
Fuente: Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (cepal), sobre la base de cifras oficiales.

Se entiende que cuanto mayor es la gravitacin en
la estructura productiva de los sectores intensivos en
tecnologa, ms rpidamente se generan procesos de
aprendizaje, se eleva la tasa de innovacin y se expan-
den las demandas interna e internacional por los bienes
producidos en el pas. Este ltimo efecto se explica no
solo porque los bienes ms intensivos en tecnologa
tienen una demanda ms dinmica, sino tambin porque
las capacidades tecnolgicas son fundamentales para
permitir que la economa se adapte y responda a las
frecuentes transformaciones que ocurren en el mercado
internacional. Sin esas capacidades, las exportaciones
perderan dinamismo y se reducira el crecimiento,
generando (como ha sido comn en la regin) ciclos
de expansin y contraccin (stop and go) pautados por
crisis externas e intensamente afectados por perodos de
precios favorables en los commodities o de disponibilidad
de financiamiento externo.
En la literatura emprica se reconoce ese papel
clave de la estructura productiva y la incorporacin y
difusin del cambio tcnico en el crecimiento econ-
mico (cepal, 2007). En el perodo posterior a la crisis,
la recuperacin est relativamente asegurada ya que se
parte de niveles muy bajos de producto, pero un creci-
miento perdurable a tasas altas (que implica un aumento
de la inversin y del pib potencial) es ms dudoso. A
pesar del ltimo perodo de bonanza, la evolucin de
la economa y del sector industrial en los ltimos aos
no parece haber conducido a cambios estructurales
relevantes; los aspectos mencionados, relacionados con
el balance comercial industrial, son en buena medida un
reflejo de esa situacin. Una conclusin similar surge
de comparar directamente los niveles de productividad
alcanzados por los pases de la regin con los de los
Estados Unidos. La enorme diferencia existente es una
medida de la dimensin de los desafos que la regin
tendr que enfrentar en los prximos aos.
En efecto, la evolucin del ndice de producti-
vidad laboral relativa de Amrica Latina y el Caribe
en el sector industrial permite ver que no se verifica
un cierre de la brecha de productividad a lo largo de
todo el perodo considerado (vase el grfico11). A
partir de los aos ochenta se observa una tendencia a
la ampliacin de la brecha, que se reduce en los aos
noventa. Sin embargo, a partir de mediados de la dcada
de 1990 el ndice de productividad relativa vuelve a
caer (y, por lo tanto, la brecha de productividad se
ampla). Es importante constatar que la contraccin
es particularmente aguda en los ltimos seis aos de
la serie. Esto se debe a dos hechos; en primer lugar, la
productividad laboral del sector industrial de los pases
de la regin se increment en un 2% anual entre 2003
y 2007. Y esto representa el peor desempeo de este
indicador en los ltimos 36 aos, con la excepcin de

Restricciones estructurales del desarrollo en Amrica Latina y el Caribe:

una reflexin postcrisis Alicia Brcena
 R E V I STA c e pa l 10 0 ABRIL 2010 21

Grfico 11
Amrica Latina y el Caribe: productividad relativa en comparacin con
los Estados Unidos y productividad de los Estados Unidos, 1970-2006
(En porcentajes y nivel de ndice)

120 160 000

Crisis 140 000

100
Crisis 120 000

80
100 000

60 80 000

60 000
40
40 000

20
20 000

- -
1972
1974
1976
1978
1980
1982
1984
1986
1988
1990
1992
1994
1996
1998

2000

2002

2004

2006
1970

Productividad relativa de ALC con relacin a Estados Unidos

Productividad de Estados Unidos (eje derecho)

Fuente: Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (cepal), sobre la base de cifras oficiales.
Nota: Productividad medida en los sectores industriales.
alc: Amrica Latina y el Caribe.

la dcada perdida de los aos ochenta. En segundo
lugar, la productividad de los Estados Unidos, despus
de haber crecido durante 20 aos a un ritmo del 3%
anual aproximadamente, a partir de mediados de los
aos noventa se incrementa, pasando a un valor de
alrededor del 5% anual.
Es importante enfatizar el papel de la interaccin
entre el corto y el largo plazo y de distintas polticas
econmicas con respecto a la evolucin de la producti-
vidad. Cada vez que se verifica una perturbacin (shock)
(en los precios o en la tasa de cambio real) se registra
una cada de la productividad a lo largo del proceso de
ajuste (Cimoli y Porcile, 2008).
En otras palabras, la perturbacin produce un impacto
estructural con los consiguientes cambios y readapta-
ciones en los procesos productivos, que son costosos
y requieren tiempo para recuperar la competitividad
previa. La velocidad con que las firmas responden a las
perturbaciones y la direccin del cambio son cruciales
para que sigan siendo competitivas en el mercado inter-
nacional. Por consiguiente, habr un intervalo durante
el cual la economa experimentar necesariamente una
cada en el crecimiento de la productividad, que para
el caso de Amrica Latina y el Caribe no implica una
ayuda en su mejora de largo plazo.
Claramente, el tiempo necesario para la readaptacin
depende de muchos factores, tales como las especifici-
dades de los activos de las firmas, los diferenciales de
productividad entre sectores y empresas, la estrategia
de gestin de la empresa y las caractersticas generales
del capital humano. Es decir, hay un cierto grado de
rigidez en las capacidades tecnolgicas y productivas
de las firmas que determina el tiempo y la direccin del
proceso de readaptacin. Esto puede generar una nueva
empresa ms competitiva, con una combinacin de
productos cada vez ms diversificada, o tambin puede
redundar en la desaparicin de la firma.
La consecuencia es que, en trminos de producti-
vidad del trabajo, Amrica Latina y el Caribe no cierra
la brecha con la frontera (representada por los Estados
Unidos). Los efectos de las distintas crisis son claramente
visibles en el grfico11, donde se puede observar una
descomunal cada de la productividad relativa durante
la crisis de la deuda en los aos ochenta, una moderada

Restricciones estructurales del desarrollo en Amrica Latina y el Caribe:

una reflexin postcrisis Alicia Brcena
22 R E V I STA c e pa l
recuperacin a partir de comienzos del decenio de 1990
y una nueva contraccin a partir de la segunda mitad
de la dcada (crisis del tequila). Cabe destacar que
detrs de esas fluctuaciones hay perodos alternos de
apreciacin cambiaria, liberalizacin comercial y deuda
externa creciente, seguidos por nuevas devaluaciones tal
como se mencion anteriormente.
El tema de la brecha de productividad es sin
duda clave para sostener la competitividad interna-
cional con equidad, como ya lo sealara Fajnzylber
(Fajnzylber, 1990). Pero hay una nueva variable clave
en la transformacin productiva cuya importancia ha
crecido sostenidamente a lo largo del tiempo, a saber,
la de la sostenibilidad ambiental, como se discute a
continuacin.
2. Sostenibilidad del cambio estructural y medio
ambiente
Para llegar a un patrn de desarrollo virtuoso y soste-
nible en el tiempo, adems de mantener los equilibrios
macroeconmicos, se requerir por supuesto de un
proceso de cambio estructural que permita reducir las
diferencias de productividad con respecto a los pases
ms desarrollados (convergencia productiva), como la
cepal lo ha manifestado desde la poca de transforma-
cin productiva con equidad. Hoy son muy claras las
seales de que el patrn de crecimiento predominante
en el mundo no es compatible con la preservacin am-
biental. Los costos estimados del deterioro ambiental
entre los que resaltan los problemas climticos, con
sus secuelas destructivas del capital humano, fsico y
natural se hacen cada da ms evidentes. Sin embar-
go, desde una perspectiva de sostenibilidad ambiental,
actualmente existe el imperativo de lograr ese sendero
de crecimiento con el menor consumo de energa por
unidad de producto y con menores impactos sobre el
medio ambiente.
El escenario que surge de cerrar la brecha pro-
ductiva sin agudizar los problemas ambientales puede
definirse como de convergencia sostenible. De hecho, se
observa que los sectores intensivos en ingeniera usan
menos energa por unidad de producto que los inten-
sivos en recursos naturales o mano de obra. Mientras
tanto, el cambio de estructura en la regin no se ha
dado en la direccin correcta (ni en lo tecnolgico,
ni en lo energtico): en el escenario predominante se
combina divergencia en productividad con un patrn
de consumo energtico insostenible en el tiempo
(divergencia no sostenible). Este tipo de patrn de
crecimiento se relaciona frecuentemente con el uso
Restricciones estructurales del desarrollo en Amrica Latina y el Caribe:
una reflexin postcrisis Alicia Brcena
10 0 ABRIL 2010
intensivo de recursos naturales, ya que prevalece en
sectores maduros con una incorporacin del cambio
tcnico ms lenta. Adems, el mayor uso de recursos
naturales involucra un consumo energtico ms elevado.
Sobre la base de los datos presentados anteriormente,
se puede concluir que se expande el consumo de ener-
ga por unidad de producto con respecto a la frontera
energtica y, simultneamente, que la regin no logra
reducir su retraso productivo. Una descripcin grfica
de esta situacin se presenta en el grfico12 en que
se muestra una tijera que se abre con el transcurso
del tiempo, describiendo la expansin de las brechas
productiva y energtica de Amrica Latina y el Caribe
con respecto a los Estados Unidos.
Particularmente en el Caribe, se presentan algunos
de los ms altos crecimientos en las emisiones prove-
nientes de las energas fsiles, como ha sucedido en
Trinidad y Tabago, Jamaica y la Repblica Dominicana,
aunque algunos pases caribeos han hecho considera-
bles avances en materia de reforestacin, como sucede
en Cuba y la Repblica Dominicana. En el contexto
latinoamericano, se espera que esta sea una de las
regiones ms afectadas por la combinacin de efectos
del cambio climtico expresados en blanqueamiento
del 75% de los bancos coralinos en los prximos 30
a 50 aos (Samaniego, 2009), debido al incremento
de la temperatura ocenica, la prdida o erosin del
territorio causadas por la expansin trmica del mar y
el aumento de intensidad de los fenmenos extremos
hidrometeorolgicos como inundaciones y huracanes.
Dada su limitada diversificacin econmica, altamente
dependiente del sector primario y del turismo, las reper-
cusiones para la regin podran ser muy significativas
econmicamente.
La eficiencia energtica y la proteccin ambiental
son algunos de los desafos para Amrica Latina y el
Caribe en el nuevo contexto internacional y se insertan
en las exigencias impuestas por el cambio climtico.
La cepal proyect que sin acciones internacionales
de mitigacin, la regin podra sufrir para fines del
siglo prdidas cuantiosas en el sector agrcola y en la
biodiversidad, fuertes presiones sobre la infraestructura
e incremento en la intensidad de eventos extremos, que
se acumularan hasta representar cifras importantes del
pib actual (cepal, 2009c). Si no se acta con urgencia
para modificar esta trayectoria, en las prximas dcadas
las tensiones ambientales alcanzarn niveles sin pre-
cedentes en la historia. La evidencia cientfica es muy
concluyente al respecto y se exigen cambios urgentes
en los modos de produccin y consumo, especialmente
de la energa.
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Grfico 12
Amrica Latina y el Caribe (4 pases): brecha energtica
y productividad relativa, a, b 1996-2006
(ndices)

250

200

150

100

50

0
1996 2001 2002 2003 2004 2005 2006
Prod. relativa ALC/ EE.UU. Brecha energtica ALC/ EE.UU.

Fuente: Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (cepal), sobre la base de cifras del Programa de Anlisis de la Dinmica Industrial
(padi) y las encuestas industriales de los pases (Instituto Nacional de Estadsticas (ine) de Chile; Departamento Administrativo Nacional de
Estadstica de Colombia (dane); Instituto Nacional de Estadstica, Geografa e Informtica (inegi) de Mxico; Instituto Brasileo de Geografia
y Estadstica (ibge) y la Oficina de Anlisis Econmicos (bea, por su sigla en ingls) de los Estados Unidos.
a Los pases considerados son Brasil, Chile, Colombia y Mxico.
b La brecha energtica se mide por el cociente entre el indicador de intensidad energtica de los pases de la regin y el correspondiente a los
Estados Unidos.

Tras los escasos resultados obtenidos en la
Cumbre Mundial sobre el Cambio Climtico reali-
zada en Copenhague en diciembre de 2009 (limitar
la subida de la temperatura del planeta a dos grados,
sin establecer cifras de emisiones para 2020 y 2050,
pero comprometiendo recursos para los pases pobres
a fin de que detengan la deforestacin), que por
cierto carecen de obligatoriedad jurdica, el desafo
de transitar a economas con un menor contenido de
carbono renueva su urgencia. Se mantienen abiertas dos
modalidades internacionales; la primera apunta a un
camino negociado, sobre la base de valores compartidos,
tiempos acordados, criterios y esfuerzos simultneos
con responsabilidades comunes, pero diferenciadas,
en el marco de las negociaciones multilaterales. La
segunda abre una ruta de iniciativas unilaterales que
se aplican de manera indiscriminada, sin distinguir
niveles de desarrollo relativo, y que solo obedecen a
las leyes de la competencia.
Entre las medidas que formarn parte de la nueva
normalidad climtico-econmica se contar la aplicacin
de regulaciones unilaterales al comercio, basadas en el
contenido de carbono de las mercancas exportadas a las
economas desarrolladas, lo que implica un serio riesgo
de que la mitigacin termine siendo (por esa u otras vas
econmicas, como el acceso condicionado al crdito)
desplazada en su mayor parte hacia las economas en
desarrollo. Tambin se est explorando la aplicacin a
partir del ao 2020 de aranceles compensatorios sobre
bienes importados intensivos en carbono. Los pases en
desarrollo debern prepararse para evitar una eventual
prdida de mercados de exportacin ante la aparicin
de competidores mejor adaptados para enfrentar estas
exigencias.
En suma, los problemas de sostenibilidad y la nueva
normativa que emerge en el mundo podran convertirse
en otra restriccin al crecimiento econmico de Amrica
Latina y el Caribe. Pero si ese nuevo contexto se aborda

Restricciones estructurales del desarrollo en Amrica Latina y el Caribe:

una reflexin postcrisis Alicia Brcena
24 R E V I STA c e pa l
como una oportunidad para renovar las infraestructuras,
mejorar los procesos productivos y tecnolgicos orienta-
dos a la creacin de modos de transporte ms eficientes,
y lograr formas de producin con menor emisin de
gases, entonces puede abrirse un nuevo horizonte de
crecimiento de largo plazo. Para ello se requiere arti-
cular los estmulos a la inversin (an muy bajos) y los
sistemas nacionales de innovacin (an dbiles) para
impulsar las tasas de inversin e innovacin a partir de
las tecnologas menos contaminantes. Se hace necesario,
entonces, garantizar el acceso y acelerar la aproximacin
de Amrica Latina y el Caribe a la frontera tecnolgica
en tecnologas sostenibles.
3. Distribucin y brecha de equidad
Amrica Latina y el Caribe sigue mostrando elevados
niveles de desigualdad y, como ya fue mencionado, no
es posible pensar en su reduccin y en la de la pobreza
en un contexto de bajo crecimiento, en que las tasas
de empleo y de productividad permanezcan bajas. El
crecimiento no garantiza de por s la distribucin, pero
junto con polticas sociales ms decididas y coherentes
bajo un enfoque de derechos (Hopenhayn, 2001) es un
componente crtico para mejorarla. Por otra parte, los
propios aumentos de productividad hacen viable (bajo
ciertas condiciones) que producto, salarios y empleo
se expandan en paralelo, contribuyendo al redimensio-
namiento de la heterogeneidad presente en el sistema
productivo y de la brecha de productividad (Infante y
Sunkel, 2009).
Los indicadores sociales reflejan una tendencia
positiva que es fruto del crecimiento, pero tambin de
avances en la institucionalidad y de las polticas pblicas
en el combate a la pobreza, la exclusin y la desigualdad.
La primera evidencia de esta propensin es el sostenido
crecimiento del gasto social por ms de dos dcadas,
tanto en trminos per cpita como en trminos del por-
centaje del pib. Los cambios distributivos ocurridos en el
perodo contribuyeron parcialmente a la reduccin de la
pobreza, aunque no en todo su potencial. La variacin de
las tasas de pobreza e indigencia puede ser desagregada
en dos componentes, el crecimiento del ingreso medio
de las personas, o efecto crecimiento, y los cambios
en la forma en que se distribuye este ingreso, o efecto
distribucin. Este tipo de anlisis permite ver que el
efecto crecimiento fue el principal factor explicativo
en el retroceso de la pobreza entre 1990 y 2008, repre-
sentando alrededor de un 85% de esta, mientras que el
efecto desigualdad dio cuenta del 15% restante. En
tanto que la contribucin de las mejoras distributivas a
Restricciones estructurales del desarrollo en Amrica Latina y el Caribe:
una reflexin postcrisis Alicia Brcena
10 0 ABRIL 2010
la disminucin de la pobreza se dio especialmente en
el perodo 2002-2008 (cepal, 2009d).
Los ingresos provenientes del trabajo son la
fuente que aport en mayor medida a la reduccin de
la pobreza entre 1990 y 2008. La variacin positiva del
ingreso laboral por persona se debi principalmente a
la aminoracin de la tasa de dependencia demogrfica
(denominada habitualmente como el bono demogrfi-
co) en todos los pases excepto en Uruguay, y a un
aumento importante de la tasa de actividad econmica.
Igualmente, el ingreso laboral por ocupado present
diferencias notables entre los pases. Los pases con
mayores retrocesos de la pobreza (en trminos de la
variacin porcentual de la tasa) Brasil, Chile, Costa
Rica, Ecuador (rea urbana) y Panam (rea urbana)
son precisamente los que presentaron los incrementos
ms marcados en el ingreso por ocupado en los hoga-
res pobres. Colombia constituye una excepcin a este
respecto, ya que si bien tuvo un aumento importante en
esta variable, present un ritmo bastante menor en la
merma de la pobreza, en parte debido al engrosamiento
del desempleo. En los dems pases, el ingreso laboral
por ocupado tendi a decrecer.
Un aspecto preocupante de la evolucin de la po-
breza en Amrica Latina y el Caribe es la persistencia
de las brechas en la vulnerabilidad a la pobreza segn
las caractersticas demogrficas de las personas, parti-
cularmente la edad, el sexo y la etnia. Uno de los rasgos
ms determinantes de la pobreza es la condicin de ser
nio. La incidencia de la pobreza entre los nios menores
de 15 aos excede en promedio 1,7 veces la registrada
entre las personas mayores de esa edad. Entre 1990 y
2008, el cociente entre las tasas de pobreza de los nios
y los adultos aument en la mayora de los pases de
la regin, presentndose los mayores incrementos en
Brasil, Panam y Uruguay.
A pesar de las polticas activas implementadas, la
crisis revirti dos tendencias que se estaban consolidando
en los ltimos cinco aos: la contraccin del desempleo
y la pobreza. En este contexto, el gasto pblico social
junto con el gasto para las polticas productivas es
determinante para consolidar los logros alcanzados y
profundizar la equidad.
La crisis experimentada en Amrica Latina y el
Caribe a principios de los aos ochenta impuso fuertes
restricciones financieras al gasto pblico. Para cerrar la
mayor brecha fiscal (en la prxima seccinse vuelve
sobre este tema), las opciones de poltica eran aumentar
la recaudacin fiscal o reducir el gasto pblico, y fue
esta ltima opcin la variable de ajuste para sanear las
cuentas fiscales, con el consecuente efecto negativo en
 R E V I STA c e pa l
el gasto social en un contexto de deterioro de los niveles
de bienestar.
La tendencia creciente del gasto pblico social desde
comienzos de los aos noventa indica el compromiso
progresivo de los pases latinoamericanos de asignar
recursos pblicos a las polticas sociales, dndoles ma-
yores garantas de financiamiento, y ms estabilidad y
legitimidad institucional, esfuerzos que en gran medida
han estado restringidos al grado de desarrollo alcanzado
por los pases (cepal, 2006). Ante los antiguos y nuevos
riesgos sociales y econmicos en cada pas, la disponibi-
lidad de los recursos pblicos para financiar sistemas de
proteccin est en directa relacin con la capacidad de
recaudacin de los gobiernos. Pero en la regin persisten
las bajas cargas tributarias, que se vuelven factores muy
limitantes en la confeccin de sus presupuestos. No obs-
tante, los gobiernos han hecho considerables esfuerzos
por aumentar sus presupuestos pblicos en un marco
de mayor disciplina fiscal que antao, y en particular
los destinados a funciones sociales. El gasto social en
la regin pese a las iniciativas de los gobiernos en tal
sentido contina siendo insuficiente en montos y no
alcanza a tener la repercusin necesaria para mejorar
el bienestar y la equidad. Su comportamiento sigue
siendo procclico y evidencia contracciones en pero-
dos de crisis. Ello resalta la restriccin y limitaciones
presupuestarias de los pases que registran los menores
niveles de desarrollo, ya que son los que tienen menos
capacidad para tomar medidas contracclicas en perodos
de contraccin econmica.
4. Brecha fiscal y financiamiento de las polticas
pblicas
El tema de la brecha fiscal deber jugar un papel muy
importante en el futuro diseo de polticas, ya que afecta
a variables muy relevantes tanto en el corto plazo (como
la inflacin y el nivel de actividad) como en el largo plazo
(pues afecta a la capacidad de financiar polticas sociales
y productivas). Es necesario encontrar mecanismos de
financiamiento de las polticas pblicas que no entren en
contradiccin con los objetivos de la estabilidad macro,
aprendizaje e innovacin, e igualdad.
En el perodo comprendido entre 2002 y 2008 el
manejo adecuado de la poltica fiscal (Martner, 2007), as
como la coyuntura internacional y el entorno macroeco-
nmico favorables, derivaron en mejoras en el diseo y
manejo de la poltica macroeconmica y en la reduccin
de la vulnerabilidad de las cuentas pblicas y externas,
posibilitando la disminucin del endeudamiento y la
acumulacin de reservas. Es conveniente resaltar que
Restricciones estructurales del desarrollo en Amrica Latina y el Caribe:
una reflexin postcrisis Alicia Brcena
10 0 ABRIL 2010 25
en 2006 y 2007 hubo supervit global a nivel regional
por primera vez en la historia de Amrica Latina y el
Caribe (vase el grfico1).
Con el avance de la crisis al final de 2008, a los
requerimientos preexistentes de atenuar la volatilidad,
fortalecer el crecimiento y mejorar la equidad de las
sociedades latinoamericanas y caribeas se sumaron
las nuevas demandas de polticas contracclicas y de
instrumentos de proteccin a la poblacin ms vulnerable
ante impactos distributivos negativos. En este contexto
de mayores demandas de gasto y, al mismo tiempo, de
menores ingresos fiscales a causa de la cada en los pre-
cios de los productos bsicos y en el nivel de actividad,
los mayores espacios de poltica alcanzados en los aos
anteriores se redujeron significativamente (los dficits
fiscales en 2008 y 2009 fueron de 0,3% y 2,8% del
pib, respectivamente).
Sin embargo, la brecha fiscal no se restringe a condi-
ciones coyunturales, y es en realidad un problema estructural
de los pases de la regin que tambin se conecta con la
caracterstica desigualdad que prevalece en ellos.
Los mltiples problemas vinculados a una socie-
dad fragmentada, donde un pequeo porcentaje de la
poblacin concentra gran parte de la riqueza y amplios
grupos de hogares se hallan por debajo de los niveles
de subsistencia, plantean la redefinicin del papel del
Estado en la redistribucin del ingreso. Las tres principales
caractersticas que limitan el desempeo redistribuidor
del Estado en la regin son la baja presin tributaria, la
regresividad de los sistemas de tributacin y la deficiente
orientacin del gasto pblico.
Los pases de Amrica Latina y el Caribe tienen
niveles de recaudacin bajos (aunque hay variaciones
importantes entre pases). En promedio, la presin tri-
butaria de la regin es de alrededor del 18% del pib, un
nivel pequeo en relacin con el grado de desarrollo de
Amrica Latina y el Caribe, sobre todo si se lo compara
con las necesidades de financiamiento implcitas en las
demandas de polticas pblicas. Esto significa que los
sectores pblicos tienen a su disposicin una fuente muy
limitada de recursos para responder a las demandas de
bienes y servicios de amplios sectores de la poblacin.
Ello es an ms notorio en algunos pases centroameri-
canos, que tienen niveles de presin tributaria cercanos
al 10% del pib y elevadas necesidades sociales, derivadas
de niveles de pobreza sumamente altos.
Adems, esta recaudacin se efecta por medio de
sistemas tributarios regresivos, es decir, que acentan
las disparidades de ingreso. Menos de un tercio de la
recaudacin corresponde a impuestos directos, mientras
que el grueso de la carga recae en impuestos sobre el
26 R E V I STA c e pa l
consumo y otros tributos indirectos con claros efectos
regresivos. Todo ello genera una distribucin del ingreso
despus de los impuestos ms inequitativa incluso que
la distribucin primaria. Se requiere entonces fortalecer
la tributacin directa y generar un mejor balance entre
esta y la tributacin indirecta. Cualquier intento por
dotar al sistema tributario de un efecto redistributivo
en favor de los ms pobres requerir redisear el im-
puesto a la renta y los impuestos patrimoniales. Estos
ltimos deberan alcanzar una mayor participacin en
la recaudacin total, al mismo tiempo que un grado de
progresividad ms alto. Pero estos esfuerzos deben ir
acompaados de un mayor control de la evasin y la
elusin tributarias, fenmenos que constituyen impor-
tantes fuentes de inequidad, derivan en injusticias que
perjudican la legitimidad de los sistemas tributarios, y
terminan por afectar a su capacidad recaudatoria. As,
a la demanda de mayor recaudacin se agrega la de
VI
Reflexiones finales
La crisis de 2008 y las seales de recuperacin que han
surgido recientemente dejan lecciones importantes para
Amrica Latina y el Caribe, no solo en trminos de la
mitigacin en el corto plazo de los efectos de la crisis, sino
de la vulnerabilidad de largo plazo del patrn predominante
de crecimiento. An permanecen viejas brechas que han
actuado como barreras al crecimiento con equidad (las
brechas de igualdad, productividad, inversin y equilibrio
fiscal), y a ellas se agregan las demandas cada vez ms
urgentes del medio ambiente y del cambio climtico.
La persistencia de las antiguas brechas y la aparicin de
nuevas sugieren con toda nitidez que las respuestas de
poltica ofrecidas histricamente por la regin no han
sido suficientes para impulsar el desarrollo.
A esta comprobacin se agrega el hecho de que la
postcrisis no se delinea con los mismos trazos del pasado.
Si bien es posible que hacia finales de 2009 la regin
haya recuperado su ritmo de expansin, estimndose para
2010 un crecimiento regional del 4,1%, ella enfrentar un
contexto diferente. Durante 2010 comenzarn a hacerse
cada vez ms evidentes aquellos elementos que segn
algunos conformaran lo que se ha comenzado a llamar
la nueva normalidad en la economa mundial, es decir:
menores tasas de crecimiento econmico mundial; nuevo
papel de las economas emergentes; desaceleracin de
Restricciones estructurales del desarrollo en Amrica Latina y el Caribe:
una reflexin postcrisis Alicia Brcena
10 0 ABRIL 2010
corregir, tanto como sea posible, el sesgo regresivo de
la estructura tributaria.
Por parte del gasto, es necesario evaluar la rele-
vancia de su volumen y calidad. En perodos de crisis
como la actual, el incremento o mantenimiento del gasto
social se vuelve prioritario, y es necesario estimar su
potencial redistributivo y la capacidad de focalizacin
en los grupos de poblacin ms vulnerables.
En resumen, hay problemas de cantidad y calidad
del gasto pblico que deben ser enfrentados, junto con
la necesidad de redefinir la relacin entre contribuyentes
y beneficiarios, que ha tendido a acentuar la desigual-
dad de las sociedades latinoamericanas. Se impone
as alcanzar un nuevo Pacto Fiscal (cepal, 1998), en
que se definan las prioridades de poltica y las fuentes
de financiamiento para llevarlas a cabo, con un peso
creciente de la ciudadana en el proceso de decisin a
travs de las instituciones democrticas.
los flujos comerciales; mayor proteccionismo financiero;
conformacin de una nueva arquitectura financiera global;
y trnsito hacia economas con menores emisiones de CO2.
Esta nueva realidad torna incluso menos adecuadas las
viejas respuestas de poltica tanto aquellas de excesivo
proteccionismo como las de liberalizacin ingenua y
refuerza la necesidad de una nueva reflexin.
En este trabajo se ha entendido que la tradicin
estructuralista ofrece elementos relevantes para pensar
acerca de la crisis y la postcrisis, con nfasis en el papel
de las polticas orientadas a la transformacin de la es-
tructura productiva y a la difusin del progreso tcnico,
como un componente central del crecimiento con equidad
y sostenibilidad. Este pensamiento cobra incluso mayor
validez a la luz de los desafos climticos, que implican
cambios en las formas de producir y de consumir, y en
las formas de generacin y uso de energa, que hacen
de la huella del carbono una variable principal en la
competitividad de los pases. Las polticas de adaptacin
y de reduccin del contenido de emisiones requieren
de una planificacin de largo plazo. Ms an, la nueva
normalidad econmica ambiental introducir lmites a
las emisiones, incentivos, penalizaciones o impuestos en
favor de la reduccin del carbono, permisos comerciali-
zables de emisiones, e incluso se aplicarn regulaciones
 R E V I STA c e pa l
al comercio basadas en el contenido de carbono de las
mercancas exportadas (huella de carbono).
Todo ese complejo desafo de la transformacin
estructural no podra enfrentarse exclusivamente a
partir de los mecanismos automticos del mercado. Este
generar adems nuevas tensiones y conflictos en los
mbitos social y poltico que exigen una reflexin ms
all de lo puramente econmico. En consecuencia, es
natural esperar que la poltica retorne como protagonista
principal en la construccin del futuro.
Esto significa, en primer lugar, retomar la idea de
largo plazo con el objetivo de la igualdad mediante
un enfoque de derechos y ciudadana, para llegar a una
sociedad de bienestar. Los problemas de corto plazo de
la crisis deben ser resueltos con la mirada puesta en el
largo plazo, desarrollando la capacidad de proponer e
implementar polticas pblicas que hagan coherentes los
distintos horizontes temporales. El futuro se construye
con ideas, con liderazgos claros, con visiones estratgicas
de largo plazo, pero tambin y ello es esencial con
grandes acuerdos polticos y sociales que hagan viables los
caminos al desarrollo y den gobernabilidad democrtica
a los pases de la regin. Es imprescindible contar con
una visin estratgica de largo plazo gestionada por la
voluntad soberana y por la va de las instituciones de la
democracia. Estos son ingredientes inherentes al propio
concepto de desarrollo.
En segundo lugar, con la centralidad de la poltica
se vuelve ms urgente reflexionar sobre las nuevas
funciones que el Estado debe desempear para dar
solidez a los anhelos de desarrollo de la ciudadana.
Durante mucho tiempo se supuso que la provisin de
los bienes pblicos podra ser asegurada por el mercado
libre de intervencin, pero crecientemente se reconoce
que ello no es as. El Estado es el locus de la accin
poltica y su papel debe ser redefinido para que brinde
la garanta de la oferta de esos bienes. Se requiere un
nuevo equilibrio entre Estado, mercado y ciudadano,
y, por ende, la creacin y reinvencin de instituciones
pblicas, privadas, solidarias y comunitarias. Ello, a su
vez, exige el desarrollo de mejores esquemas de orga-
nizacin y evaluacin de gestin pblica para lograr
la rendicin de cuentas y la transparencia. Retomar lo
Restricciones estructurales del desarrollo en Amrica Latina y el Caribe:
una reflexin postcrisis Alicia Brcena
10 0 ABRIL 2010 27
pblico como el espacio de lo colectivo, del hacer de
todos los ciudadanos y no solo del gobierno o el Estado,
es imprescindible para la inclusin y el pleno ejercicio
de la ciudadana y, desde ah, para la definicin de las
prioridades nacionales.
Detrs de toda esta tarea subyace, en tercer lugar,
la construccin de un Pacto Fiscal slido, que deter-
mine una estructura ms progresiva de los impuestos
y haga viable el financiamiento de las polticas. Los
distintos objetivos propuestos y el papel ms amplio de
las polticas no podran alcanzarse sin la construccin
de acuerdos polticos explcitos o implcitos acerca
del nivel, composicin y tendencia del gasto pblico y
de su financiamiento.
El conjunto de los puntos anteriores converge
en cuanto a la necesidad de disear una nueva ar-
quitectura estatal, que permita al Estado volver a
desempear un papel relevante en el bienestar general
y en la conduccin de las estrategias de desarrollo de
los pases latinoamericanos, superando el paradigma
de su subsidiariedad al mercado. Se propone que, a
partir de una mirada crtica sobre su desempeo his-
trico, se redefina el papel del Estado con propuestas
para dotarlo de las herramientas suficientes, de modo
que encuentre su lugar preciso en equilibrio con el
mercado y con los derechos ciudadanos no solo los
de esta generacin, sino tambin los de generaciones
futuras que habrn de heredar un equilibrio ambiental
cada vez ms precario.
En resumen, si bien no hay modelos nicos y cada
sociedad deber reflexionar y a la postre acordar ese
balance segn su dinmica de desarrollo, todos coinciden
en que el Estado deber tener un papel ms significativo
y protagnico en garantizar bienes pblicos, dinamizar
el crecimiento, alcanzar la estabilidad econmica, pro-
mover una reforma fiscal que sea equitativa, fomentar
la necesaria convergencia productiva con innovacin, y
generar consensos en torno de pactos fiscales con claro
efecto redistributivo. Es en el marco de ese estado de
bienestar, y no meramente subsidiario, que ser posible
relanzar los objetivos del desarrollo en las nuevas condi-
ciones y reglas que se estn definiendo en la economa
internacional postcrisis.
28 R E V I STA c e pa l
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