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Rebecca Neaera Abers, Margaret E.

Keck

REPRESENTANDO A DIVERSIDADE: Estado, sociedade e

DOSSI
relaes fecundas nos conselhos gestores

Rebecca Neaera Abers*


Margaret E. Keck**

INTRODUO res mais importantes onde a busca de novas prti-


cas se manifesta so as dezenas de milhares de
A democratizao brasileira desencadeou conselhos gestores criados em diferentes setores
nveis sem precedentes de demanda por partici- de polticas pblicas.
pao dos cidados na vida pblica. Desde ento, Os estudos sobre novos fruns de partici-
novos movimentos sociais, ONGs e organizaes pao no Brasil os tm visto segundo diversos
da sociedade civil, assim como funcionrios de ngulos: como participao da sociedade civil, de-
governo comprometidos com a democratizao do mocracia participativa, democracia deliberativa
Estado, tm gerado prticas inovadoras, contestan-

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incipiente, democratizao de processos de toma-
do e redefinindo simultaneamente as formas de da de deciso, e criao de novas dimenses da
interao entre Estado e sociedade. No Brasil, ci- cidadania. A partir de nossa leitura desses estu-
entistas polticos tm se interessado tanto pela di- dos e de nossa prpria pesquisa emprica, consi-
fuso de tais prticas no cotidiano, como por de- deramos que nenhuma de tais abordagens sufi-
bates internacionais cada vez mais intensos sobre
cientemente reveladora. Este artigo uma tentativa
o tema, no campo da teoria democrtica. O resulta-
inicial de construir um aparato conceitual mais
do uma combinao to dinmica quanto
adequado para entender a relao entre conselhos
incomum da teoria e da prtica.1 Alguns dos luga-
gestores, sua composio e dinmica e o processo
*Ph.D em Planejamento Urbano e Regional pela Universi-
dade de Califrnia (UCLA). Ps-Doutora pela National de democratizao.
Science Foundation (EUA). Professor Adjunto do PPG do
Instituto de Cincia Poltica da Universidade de Braslia. Anlise das experincias de oramento
Campus Universitrio Darcy Ribeiro. IPOL/UnB, Prdio FA. Cep: participativo tm sido o principal foco de ateno
70910-900. Asa Norte - Braslia - Brasil. rebecca.abers@gmail.com
** Ph.D em Cincia Poltica pela Universidade de Columbia. da literatura sobre experincias participativas bra-
Professora do Departamento de Cincia Poltica da Universi- sileiras (Abers, 1996; 2000; Avritzer; Navarro, 2003;
dade de Johns Hopkins (Estados Unidos). mkeck@jhu.edu
1
Uma reflexo estimulante sobre a importncia da prtica Santos, 1998; Souza, 2001; Baiocchi, 2005), vistas
a partir de uma compreenso dinmica da democracia
pode ser encontrada em Saward (2003). como uma maneira de se criarem mecanismos de

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democracia popular, que seria tanto radical como por funcionrios pblicos, indicados para represen-
pragmtica (Santos; Avrizter, 2002). De fato, o or- tar a posio dos rgos estatais envolvidos.
amento participativo mostrou o Brasil como um A pergunta quem estes atores represen-
centro de inovao no desenho de instituies tam? surge, na prtica, assim que membros indi-
democrticas. No entanto, uma inovao muito cados por associaes civis adquirem responsabi-
mais difundida institucionalmente so os conse- lidades formais na definio de polticas pblicas.
lhos gestores, um arranjo de governana na for- A maior parte das associaes da sociedade civil
mulao de polticas pblicas. Estima-se que, at auto-organizada; seus lderes no so escolhidos
1999, mais de 39.000 conselhos relacionados rea ou autorizados diretamente pelo pblico mais
das polticas sociais foram criados no pas (IPEA, amplo que alegam representar. A questo que emer-
2005, p.128). ge, portanto, saber: como as associaes podem
Ainda que os conselhos gestores se dife- participar de forma legtima de processos de toma-
renciem em termos de origem legal, composio, da de deciso na esfera pblica? O estudo clssico
atribuies formais e influncia nas decises esta- de Pitkin (1967) definiu representao poltica
tais, eles compartilham certas caractersticas. So como uma relao que conecta representantes e
criados por lei e tm certa autoridade formal sobre representados. O representante tem legitimidade
normas, planos e, ocasionalmente, sobre o ora- em funo de mecanismos de autorizao e presta-
mento nas suas reas de atuao. Os membros o de contas que expressam tal relao. Tanto os
devem representar (no sentido de agir em favor debates tericos quanto os polticos tendem a pre-
de) grupos do setor privado, sindicatos de traba- sumir que o papel das associaes da sociedade
lhadores, rgos estatais e associaes civis, com civil representar setores sociais que, de outra for-
respaldo social amplo e uma misso que ma, no teriam voz.
corresponda s finalidades do conselho. O Estado S recentemente alguns tericos comearam
normalmente detm at metade das cadeiras. A a se perguntar se seria possvel pensar nas associ-
seleo de membros ocorre de maneira variada. aes da sociedade civil como engajadas no tipo
Enquanto os conselhos regidos por legislao na- de relao de representao definida por Pitkin.
cional so normalmente obrigados a realizar elei- Como apontam Gurza Lavalle, Houtzager e Castello
es abertas, e as organizaes de cada categoria (2006a), curiosa a demora em aprofundar teori-
escolhem seus prprios representantes, aqueles camente essa questo. Em diversos trabalhos, es-
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estabelecidos por legislao local freqentemente ses autores examinam as peculiaridades da repre-
permitem que o governo escolha membros que jul- sentao associativa e avanam no tratamento da
gue adequados. questo de representao, tanto em suas formas
Ao contrrio do oramento participativo, tradicionais quanto nos mltiplos novos arranjos
onde, em princpio, os participantes das assemblias que surgiram nos ltimos anos, em que a socieda-
so os prprios cidados, a participao nos conse- de civil assume um papel formal de representa-
lhos gestores indireta. Embora boa parte da litera- o.2 Mas o problema da representao em conse-
tura brasileira sobre os conselhos gestores os veja 2
Em uma srie de artigos, Adrin Gurza Lavalle, Peter
como novas arenas deliberativas que encorajariam Houzanger e outros colegas criticam a literatura sobre
sociedade civil e participao, por ignorarem a questo
a expanso da participao direta dos cidados no da representao. Eles argumentam que as organizaes
processo de deciso pblica, a estrutura da sociedade civil no detm o mesmo tipo de mandato
dos membros do Legislativo; que seu papel precisa ser
organizacional dos conselhos contraria essa viso. repensado em um contexto poltico mais amplo; que a
relao entre representante e representado existe, a des-
De um lado, os participantes no-estatais so indiv- peito de seu grau de representatividade; que a
reconfigurao da representao alm da esfera das
duos escolhidos por organizaes que, por sua vez, legislaturas e das eleies crucial para a discusso das
foram escolhidas por outras organizaes. Do outro mudanas democrticas; e que as idias de representa-
o virtual ou representao como advocacia se encai-
lado, cerca de metade dos assentos so ocupados xam melhor na presente conjuntura. Ver especialmente

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lhos vai alm de questionar se e como as organiza- A EMERGNCIA DO MODELO DE CONSE-


es da sociedade civil podem falar em nome de LHOS NO BRASIL
setores mais amplos da sociedade. Os conselhos
gestores se distinguem por uma caracterstica pe- A maioria dos que defendem um papel mais
culiar: ao lado de associaes civis e grupos de amplo para os conselhos gestores os enxergam no
interesse, representantes do Estado tambm par- como uma alternativa para a democracia represen-
ticipam. A noo de que o Estado pode ser repre- tativa, mas como uma forma de expandi-la e com-
sentado como um interesse parcial difcil de ser pensar suas carncias. At os anos 80, o Brasil
aceita em termos tericos, e no deixa claro em preservava um princpio de distino dos re-
nome de quem ou do qu os representantes do presentantes eleitos, que Bernard Manin situa nos
Estado nos conselhos se manifestam e votam. primrdios dos governos representativos. Os re-
Este artigo discute os dois tipos de represen- presentantes deveriam ser mais ricos e possuirem
tantes nos conselhos: indivduos apontados por mais talento e mais virtudes do que seus represen-
associaes da sociedade civil e aqueles indicados tados deveriam ser cidados distintos, social-
pelo Estado. Quais seriam os papis adequados a mente diferentes dos que os elegeram (Manin,
cada um deles numa arena em que se renem para 1997, p.94). A criao do Partido dos Trabalhado-
a tomada de deciso? Em nome de quem eles fa- res, em 1980, foi recebida com escrnio generaliza-
lam? Como o processo de tomada de deciso que se do, uma vez que os trabalhadores eram vistos, sim-
gesta nos conselhos contribui para a democracia? plesmente, como incapazes de representar seus
Essas perguntas surgiram tanto do contato prprios interesses na poltica. importante notar
com pessoas diretamente envolvidas com os conse- que, no Brasil, a demanda por maior participao
lhos, como do debate terico. Embora o tema da em instituies convencionais de tomada de deci-
representao associativa em conselhos tenha ape- so (partidos, parlamento) coincidiu, no tempo,
nas recentemente ganho destaque no campo teri- com demandas por novos espaos autnomos de
co, j h muito uma questo das mais discutida participao na sociedade civil. Elas cresceram a
no debate poltico sobre os conselhos. Argumenta- partir de uma raiz comum e buscavam a incluso
mos que, mesmo que os conselhos no tenham de classes sociais e grupos antes marginalizados.
correspondido ao previsto pelos modelos tericos Alm de emergirem no mesmo perodo, essas lu-
dominantes e, freqentemente, tambm s expecta- tas envolviam, em muitos casos, os mesmos indi-

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tivas dos que neles participam, eles so intrinseca- vduos. No entanto, apesar de a democratizao
mente importantes como espaos de desenvolvimen- ter ampliado o perfil social dos parlamentares, a
to do que Lane e Maxfield (1966) chamam de rela- poltica parlamentar permaneceu uma arena mais
es fecundas3 (generative relations) entre indiv- propensa barganha clientelista do que aos deba-
duos que, de outra forma, no se relacionariam. tes sobre polticas pblicas, regras e convenes
Eles so importantes como fontes de novas prti- (Ames, 2002). Nos anos 90, a frustrao com a
cas e de novos procedimentos e constituem-se em poltica convencional alimentou a esperana de que
arenas para o debate e a tomada de deciso. os conselhos criassem a possibilidade de uma
representao mais autntica.
Gurza Lavalle et al 2005; Gurza Lavalle et al 2006a; Gurza
Lavalle et al 2006b. Em menor grau de elaborao teri- O formato peculiar dos conselhos brasileiros
ca, Souza Jr, Ribeiro e Azevedo (2004) reconhecem que
conselhos so espaos de participao indireta. Ver que combina representao de associaes e de
tambm a excelente discusso em Schonleitner (2006). rgos estatais fruto de uma longa histria, em
3
A expresso relaes fecundas significa a justaposio
de diferentes interesses, experincias e pontos de vista que tanto movimentos populares como burocratas
numa arena pblica como essenciais para a gerao de
inovaes. O elemento catalisador vai alm da interao reformistas desempenharam papis importantes.
de idias e motivos, e brota da construo de relaes Os movimentos sociais no Brasil poderiam
concretas entre atores que desenvolvem a capacidade
para usar os recursos de forma indita. ser caracterizados pela tenso entre a busca de au-

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tonomia frente ao Estado e o desejo de contribuir formao, as quais s poderiam se realizar a partir
para sua democratizao. Ao longo de suas lutas, da sociedade civil. J no incio dos anos 80, no
quase todos procuram aliados nas instituies es- entanto, muitos ativistas se convenceram de que,
tatais, mas a maioria buscou evitar manter laos para conter os esforos das elites em preservar um
permanentes com tais instituies. Ao amadure- sistema de privilgios, eles teriam de se organizar
cerem e tornarem-se associaes mais para influenciar na arquitetura das novas institui-
institucionalizadas, muitos movimentos, de incio es. Muitos ajudaram a fundar ou migraram para
fortemente contestatrios, aumentaram sua o Partido dos Trabalhadores, cujo projeto valori-
interao com o Estado. zava a autonomia e a diversidade dos movimentos
At o final da dcada de 70, associaes e apoiava a democracia participativa (Keck, 1991).
realmente independentes eram raras no Brasil. Nos Os movimentos sociais tambm se mobilizaram com
anos 30, o Estado criou um sistema corporativista sucesso para assegurar que a nova Constituio,
de organizao de classe que enfraqueceu no ape- aprovada em 1988, garantisse a criao de meca-
nas as organizaes dos trabalhadores, mas tam- nismos de participao direta em diversas reas
bm as organizaes do setor empresarial, ainda de polticas pblicas.
que esse tivesse outras formas de influenciar a A idia de conselhos gestores se originou
poltica econmica (Schneider, 1991, 2004; Mar- com o movimento de Sade, um dos poucos mo-
ques, 2000). Outras manifestaes de organizao vimentos populares que continuou avanando
cvica foram vinculadas ao sistema poltico por durante os anos 80. Ana Maria Doimo (1995) atri-
meio de polticas clientelistas, centradas na troca bui esse avano ao fato de que, alm da sua oposi-
de favores (Kowarick; Bonduki, 1988). O regime o ao regime militar, esse movimento tinha um
militar acabou por suprimir todas as formas de programa concreto para novas instituies demo-
protesto e iniciativas de organizao independen- crticas. O movimento props a descentralizao
te. Tentativas de montar uma resistncia armada do sistema de sade, organizado em torno de pre-
tiveram vida curta e logo foram reprimidas. Mui- veno e sade pblica, ao invs do investimento
tos ativistas deixaram o pas. No entanto, com o privado. Dois grupos de natureza e origem distin-
lento processo de liberalizao poltica, que se ini- tas convergiram, no avano do movimento de sa-
ciou em meados da dcada de 70, foi formada uma de: as organizaes populares, que reivindicavam
ampla gama de organizaes de base, muitas sob a servios de sade em bairros pobres urbanos, e os
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proteo da ala progressista da Igreja Catlica. Em profissionais de sade pblica, comprometidos


1979, exilados comearam a retornar ao pas e, desse com um sistema mais justo e democrtico (Arouca,
conjunto de fatores, um novo tipo de militncia 2003). Um aspecto fundamental da proposta foi a
sindical emergiu. institucionalizao de conselhos nos nveis muni-
Essa fase de organizao cvica e atividade cipal, estadual e nacional, o que possibilitava a
sindical se distinguiu de perodos anteriores por participao da populao na tomada de decises
uma difundida insistncia na autonomia dessas sobre as polticas de sade. Para assegurar que os
organizaes frente ao Estado. Recusando-se a representantes de Estado no dominassem tais
retornar aos antigos padres de cooptao, essas conselhos, a garantia de paridade foi inserida na
organizaes optaram por constituir uma nova es- lei: representantes do Estado e grupos cvicos di-
fera de atividade fora da poltica tradicional na vidiriam o poder nos conselhos.
esfera da sociedade civil, na qual a espontaneida- Aqueles que tentaram influenciar as novas
de e a autonomia dos movimentos populares seri- formas de tomada de deciso nas instituies acre-
am uma fora de transformao. Como o Estado ditaram que a prpria existncia de movimentos
tinha carter autoritrio, conseqentemente no sociais colocava a sociedade brasileira numa traje-
poderia ser um espao de democratizao e a trans- tria democrtica, na medida em que eles permiti-

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riam que os pobres e outros grupos, tradicional- comits de bacia hidrogrfica, um espao bem mais
mente excludos da poltica, expressassem suas complexo.5 No entanto, estudos empricos desses
necessidades e reivindicassem direitos. Os movi- conselhos encontraram poucas evidncias de que
mentos sociais eram novos personagens em cena eles contribuem, de fato, para que as vozes dos
(Sader, 1988) ou o povo como sujeito de sua pr- excludos sociais e polticos sejam ouvidas pelo
pria histria (Doimo, 1995, p.75). A legitimida- Estado. Analistas tm oferecido quatro explicaes
de, tanto de tradicionais organizaes de bairro gerais para isso.
como de novas ONGs profissionais, derivava da Em primeiro lugar, quase todos os estudos
sua presumida ligao com movimentos de base.4 mostraram que os indivduos que compem os
Quando a lei reservou para as associaes cvicas conselhos no so representativos das classes po-
uma parcela de cadeiras em novos fruns pulares. O survey de Santos Jr., Azevedo e Ribeiro
deliberativos, muitos ativistas enxergaram progres- de membros de conselhos em sete reas metro-
so em seus esforos contra padres decisrios politanas do Brasil mostra que 62% tm escolari-
tecnocrticos, que sistematicamente excluam gru- dade acima do nvel mdio e 65% tm renda mai-
pos populares. Eles viam os conselhos como mei- or que cinco vezes o valor do salrio mnimo (2004,
os de tornar a formulao de polticas mais inclu- p.30). O estudo organizado por Fuks e outros so-
sivas e mais representativas de interesses sociais bre conselhos, em Curitiba, descobriu que 91%
mais amplos, o que fez com que lutassem para que ganhavam mais do que cinco vezes o valor do sal-
tal expectativa se tornasse realidade. Apesar de rio mnimo e 75% tinham alguma educao supe-
estarem cientes de que outros membros de conse- rior (Fuks, 2002, p.247). Concluses semelhantes
lhos se preocupavam mais com eficincia do que podem ser observadas no estudo de Labra &
com participao, eles ainda acreditavam que sua Figueiredo (2002) sobre conselhos de sade na
participao contribua para que as polticas res- regio metropolitana do Rio de Janeiro. A princi-
pondessem a uma gama mais ampla de interesses pal razo proposta que os conselhos, diferena
sociais, logo para uma democracia mais justa e de outros espaos, como o oramento participativo,
participativa. requerem nveis relativamente altos de escolarida-
de, uma vez que as polticas reguladoras envolvi-
A democracia participativa... tem que alcanar das so complexas e, freqentemente, s podem
segmentos diferenciados, que sejam representa-
tivos tanto das carncias socioeconmicas e das ser entendidas por especialistas. Ainda assim,
demandas sociais como das reas que precisam

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ser conservadas para que no se deteriorem, as-
Santos Jr., Azevedo e Ribeiro (2004, p.28) argu-
sim como atingir grupos e agentes socioculturais mentaram que o status socioeconmico dos mem-
que possuem identidades a serem preservadas
ou aperfeioadas (Gohn, 2004, p.61). bros no necessariamente revelador de quem eles
representam, pois seria razovel presumir que as-
A partir de meados da dcada de 90, foram sociaes populares, cientes de que os conselhos
criados dezenas de milhares de conselhos, com deliberam sobre assuntos tcnicos, procurassem
assentos reservados para grupos cvicos e rgos indivduos capacitados para represent-los.
estatais em diferentes propores. Quase todos os Uma segunda observao e crtica comum
municpios brasileiros tm hoje Conselhos de Sa- aos conselhos que os representantes da socieda-
de. Conselhos gestores municipais semelhantes 5
Os Comits de Bacia Hidrogrfica vm sendo criados no
foram tambm criados em reas como assistncia mbito de legislao estadual e nacional no Brasil, desde
o incio dos anos 90. Essas arenas deliberativas incluem
social, educao, e polticas relacionadas criana representantes de rgos estatais, municpios, organiza-
es da sociedade civil e empresas privadas e pblicas
e ao adolescente. Um formato anlogo est sendo que captam gua dos rios e outros corpos d gua. As
competncias dos Comits variam consideravelmente
experimentado na gesto da gua, por meio dos entre os estados. Normalmente incluem aprovar e acom-
panhar a execuo de planos de recursos hdricos, arbi-
4
Ver, por exemplo, o tratamento dado s ONGs por Doimo trar conflitos, e estabelecer mecanismos de cobrana
(1995, cap. 6). pelo uso da gua bruta.

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de civil tm ligaes muito frgeis com os grupos os representantes da sociedade civil (2002, p.80),
populares que deveriam representar evitando submeter propostas ou projetos para os
(Esmeraldo; Said, 2002; Lima; Bitoun, 2004; conselhos, a menos que saibam previamente que
Tatagiba, 2002). De acordo com Tatagiba, De uma suas posies sero vitoriosas. Com base no survey
forma geral, os conselheiros no-governamentais de membros do conselho de sade no Rio de Ja-
tm encontrado pouco respaldo e acompanhamento neiro, Labra e Figueiredo (2002) descobriram que
de suas aes por parte das entidades que repre- a maior parte dos conselheiros atribua sua fraca
sentam (2002, p.65). Sem conseguir despertar a influncia nas aes estatais falta de vontade
ateno do seu pblico, membros de conselhos poltica das autoridades, ou sua resistncia em
tendem a agir de acordo com seus interesses pes- aceitar o papel do conselho no processo decisrio.
soais, em detrimento dos interesses das associa- Da mesma forma, Paz (2003) concluiu que os go-
es que representam. vernos tm se recusado a aceitar o carter
deliberativo dos conselhos de assistncia social.6
Com isso, os conselheiros acabam emitindo sua
prpria opinio sobre determinando tema, re- Em suma, as razes pelas quais os conse-
sultado do seu acmulo pessoal ou da sua adeso lhos no corresponderam s expectativas dos mo-
s propostas defendidas no calor do debate... [O
conselheiro dos usurios] acaba aderindo s po- vimentos sociais que os apoiaram podem ser divi-
sies defendidas por grupos com maior poder didas em duas categorias: ou os representantes da
de argumentao e influncia (2002, p.66).
sociedade civil deixaram de refletir as aspiraes e
Tatagiba constata que o mesmo problema se de representar efetivamente setores tradicionalmen-
manifesta no que se refere representao gover- te excludos da populao, ou o Estado resistiu a
namental: os participantes freqentemente so fun- compartilhar o poder de tomada de deciso com
cionrios pouco importantes e normalmente no eles. Nossa pesquisa sobre comits de bacia
podem tomar decises que comprometem o rgo hidrogrfica confirma a caracterizao dos conselhos
em cujo nome supostamente falam (p.63-65). como espaos onde os interesses organizados tm
Um terceiro problema identificado em mui- mais influncia que os no-organizados e onde as
tos estudos que os rgos governamentais con- instituies do governo oferecem resistncia a no-
trolam as agendas dos conselhos, reduzindo, por- vas formas de tomada de deciso (Abers et al, 2006).
tanto, a chance de que membros da sociedade ci- Alm disso, constatamos que, mesmo quando os
vil possam mudar o rumo das polticas (Tatagiba, burocratas estatais ou seus superiores apiam deci-
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2002, p.59). O controle da agenda poderia ser ex- ses tomadas nos conselhos, eles no dispem ne-
plicado pelo fato de que os representantes dos r- cessariamente de recursos tcnicos ou fora poltica
gos governamentais ocupam cargos de presidn- para implementar essas decises (Abers; Keck,
cia e secretaria executiva nos conselhos (Tatagiba, 2006). Na seo seguinte, examinamos uma srie
2002, p.78; Fuks, 2002; Dombroski, 2006). Em seu de questes que podem ajudar a repensar o proces-
estudo dos conselhos gestores em Curitiba, so democrtico que ocorre (ou deveria ocorrer) no
Perissinotto (2002) tambm constatou que os re- interior dos conselhos: em primeiro lugar, analisa-
presentantes do governo tendem a dominar o de- mos as contribuies potenciais das associaes para
bate. a democracia; em segundo lugar, refletimos sobre o
Finalmente, estudos revelaram que gover- papel do Estado; e, finalmente, repensamos como o
nos municipais freqentemente resistem a confe- processo de tomada de deciso nos conselhos pode
rir poder efetivo aos conselhos, mesmo quando contribuir para a poltica democrtica.
tm a possibilidade de controlar o processo
6
Nem todos os estudos chegam a essa concluso: no seu
decisrio. Por exemplo, os estudos de caso exami- estudo sobre Conselhos em Belo Horizonte, Abranches
nados por Tatagiba mostraram que governos mu- e Azevedo (2004, p.187) constataram que a maioria dos
membros acredita que suas decises so aceitas e
nicipais geralmente se recusam a dividir poder com implementadas pelo governo.

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ASSOCIAES E DIVERSIDADE no entanto, que a existncia de uma diversidade


de associaes era uma caracterstica normal e ine-
Antes dos debates contemporneos sobre o vitvel da poltica democrtica.
papel da participao da sociedade civil, as prin- Embora o pluralismo idealista dos anos 50
cipais teorias polticas que colocavam grupos soci- e 60 tenha sido amplamente superado, idias
ais no centro da anlise eram o pluralismo e o pluralistas continuam a permear a teoria poltica,
corporativismo. O renomado estudo de Schmitter que cada vez mais procura reconhecer a
(1974) identificou a essncia do corporativismo nos multiplicidade de substncias, atributos, discur-
seus arranjos de negociao formais entre organi- sos e estratgias discursivas, e prticas sociais.
zaes altamente estruturadas e hierrquicas, ao Exemplo recente da adoo de abordagens
mesmo tempo em que reconhecia a distino entre pluralistas ao estudo das associaes o trabalho
modalidades mais ou menos autoritrias. Esse e de Mark Warren (2001) sobre a relao entre asso-
outros trabalhos posteriores mostraram como tais ciaes e democracia. Warren argumenta que no
estruturas associativas hierrquicas e no-compe- h um tipo nico de grupo cvico mais democr-
titivas, como ocorriam em alguns pases europeus, tico. Alguns tipos de associao so os melhores
poderiam ser solues efetivas, estveis e demo- para a promoo do interesse comum; outros, para
crticas para a canalizao e superao de confli- expressar vises diferentes; e outros, para promo-
tos sociais. ver cooperao ou desenvolver capacidades de
A tradio pluralista no pensamento polti- negociao. Embora sejam freqentemente
co norte-americano tinha concepes prvias fun- conflitivos entre si, identidades comuns, diferen-
damentalmente diferentes sobre a natureza dos as, cooperao e negociao de conflitos, todos
grupos organizados. Todos os pluralistas percebi- so componentes fundamentais da democracia. Tais
am a competio entre grupos como uma caracte- tensionamentos, lembra Warren, so uma caracte-
rstica fundamental e inevitvel da poltica demo- rstica inerente da prpria democracia, que nunca
crtica e viam com grande ceticismo alegaes so- se atinge plenamente. A ao de muitos grupos
bre o interesse comum ou a vontade geral pode ser, ao mesmo tempo, democratizante e
(Gunnell, 1996; Lavaque-Manty, 2006; Eisenberg, antidemocrtica. A soluo, para Warren, esti-
1995). Embora pluralistas do incio do sculo XX, mular a multiplicidade de tipos de associaes,
como Arthur Bentley (1908), tivessem uma viso para que diferentes grupos contribuam para dife-

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pessimista dos grupos polticos, gradativamente a rentes aspectos da democracia. .
idia da concorrncia entre grupos de interesse Pluralistas radicais, ou agonsticos, como
tornou-se elemento-chave do entendimento Mouffe (2000, 2005), tambm enfatizam o valor
pluralista da democracia. Os pluralistas do ps- essencial da diversidade e do conflito na vida po-
guerra, como Dahl (1961), idealizavam a poltica ltica. A posio de Mouffe deriva de uma crtica
de grupos comparvel a um livre mercado, manti- crena de Rawls e de Habermas de que a discus-
do em equilbrio (e sem concentrao de poder) so livre entre indivduos pode levar a acordos
pela mo invisvel da concorrncia. Crticos acu- legtimos e racionais sobre interesses
saram os pluralistas de encobrirem clivagens e generalizveis. Embora de acordo com tericos
desigualdades sociais fundamentais que assumi- deliberativos em sua crtica da lgica agregativa na
am importncia inquestionvel no turbilho soci- teoria democrtica, Mouffe teme que:
al dos anos 60 e 70. Em trabalhos neo-pluralistas Rawls e Habermas querem fundamentar a ade-
posteriores, Robert Dahl (1982) e Charles Lindblom so democracia liberal com um tipo de acordo
racional que fecharia as portas para a possibili-
(1977) reconheciam tais problemas, chamando a dade de contestao. Eles precisam, por esse
ateno para a dominncia dos empresrios na motivo, relegar o pluralismo para um domnio
no-pblico, isolando a poltica das suas conse-
competio entre grupos de interesse. Insistiam, qncias. (Mouffe, 2005, p.16)

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REPRESENTANDO A DIVERSIDADE: Estado, sociedade...

Mouffe argumenta que a construo da de- tos de interesse, sem sugerir que pudessem levar
mocracia implica multiplicao de instituies, descoberta de interesses comuns, ou mesmo que
discursos, formas de vida que fomentam a identi- tais associaes que participam tm legitimidade
ficao com valores democrticos (2005, p.18). para agir em nome dos ausentes.
a prtica, no a argumentao, que produz a cida-
dania democrtica. Por isso, modelos democrti-
cos tm de se centrar no poder e nos conflitos. E O ESTADO?
Concepes semelhantes emergiram em es-
tudos recentes da sociedade civil e da esfera p- A perspectiva positiva do pluralismo sobre
blica. O estudo terico, hoje clssico, de Cohen e diversidade e associao cvica nos diz que os gru-
Arato (1992) tem sido criticado por idealizar uma pos cvicos tm um papel fundamental a desem-
arena poltica separada das presses coercitivas do penhar nos conselhos, da mesma maneira que na
Estado e do mercado. Autores como Chandokhe poltica em geral. Diversidade e mobilizao tm
(2001) e Fraser (1992) insistem que conflito, poder sua prpria legitimidade, que no pode ser igno-
e diferenas so parte integrante da poltica. Por- rada. Mas ser que isso quer dizer que legtimo
tanto, tentativas de elimin-los, provavelmente, que os interesses dos menos organizados, ou no-
resultariam mais na supresso das vises de gru- organizados, sejam ignorados na tomada de deci-
pos marginalizados do que na obteno de con- so em conselhos? A teoria democrtica tem sido
sensos (Chambers 2003, p.320321). Na medida marcada pela tenso entre diversidade (ou livre
em que o feminismo, o multiculturalismo e outros associao) e igualdade. Se no podemos exigir que
movimentos lanaram a discusso sobre diversi- associaes cvicas representem todos os cidados
dade no centro do debate poltico, a sociedade ci- igualmente (ou mesmo todos os membros de um
vil e a esfera pblica tm sido apresentadas como determinado grupo social), seremos forados a
arenas para a expresso de diferenas, e no para a abandonar completamente a noo de representa-
descoberta de substratos universais (Fraser, 1992; o igualitria?
Melucci; Avritzer, 2000). Um pensador pluralista (Joseph Kaiser,
Todas essas abordagens sugerem, de dife- 1978; Goering, 2003),7 pode nos ajudar nesse pon-
rentes formas, que a contribuio das associaes to. Escrevendo em meados dos anos 50, Kaiser
da sociedade civil para a democracia no tem a encontrou um equilbrio interessante entre a valo-
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ver, necessariamente, com o fato de representarem rizao da diversidade, tpica do pensamento


ou falarem em nome de outros. A importncia da pluralista, e a busca do esprito pblico. Argumen-
sociedade civil na vida pblica reside em seu pa- tou que tanto a representao de indivduos como
pel como arena para a expresso de diversidade. a de associaes so essenciais para a democracia.
Tal noo tem importantes conseqncias para o Para Kaiser (1978), a soberania do povo expressa
papel da participao em fruns deliberativos, como na igualdade de direitos de cada cidado indivi-
os conselhos gestores. Qual deveria ser o propsi- dual de participar na escolha de representantes
to da criao de arenas deliberativas em que atores para parlamentos. Ele acreditava, contudo, que,
de diferentes segmentos da sociedade se renem e em sociedades modernas heterogneas, apenas essa
ganham poder de deciso? A abordagem forma de representao no seria adequada. Alm
corporativista veria tais arenas como mecanismos
de representao de todos os membros de um de- 7
A nossa discusso de Kaiser se fundamenta na tese de
doutorado de Rebekka Ghring (2003), que discute seu
terminado setor da sociedade (em geral econmi- trabalho principal, Die Reprsentation organisierter
Interessen (Kaiser, [1956] 1978). Do que conseguimos
co) e de construo de consensos entre eles. A constatar at o momento, no existem tradues das
abordagem pluralista provavelmente as veria como suas obras, e, embora fosse citado em muitos escritos
pluralistas da dcada de 1960, no encontramos nenhu-
espaos para a expresso de diferenas e de confli- ma discusso aprofundada do seu pensamento.

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Rebecca Neaera Abers, Margaret E. Keck

de representar a unidade de uma sociedade, argu- edade civil , na tradio pluralista, caracterizada
mentou Kaiser, tambm essencial representar a pela presso poltica e pelas relaes de poder, no
diversidade, reconhecendo que sero formados gru- podemos exigir que o Estado seja, de alguma for-
pos em torno das questes consideradas mais im- ma, imune a essas presses. Nem poderamos es-
portantes, e que a intensidade dos interesses di- perar que ele naturalmente representasse os inte-
versos fica perdida no produtor de unidade, que resses dos politicamente excludos ou da comuni-
a representao parlamentar. dade poltica como um todo. Faz-lo seria despre-
O domnio da igualdade de representao zar dcadas de crticas frutferas democracia re-
no constitudo pelas associaes, mas pelo pr- presentativa, burocracia e ao Estado capitalista.
prio governo representativo. O Estado eleito demo- Por outro lado, j tempo de ir alm da alternativa
craticamente pode no constituir a expresso da prevalecente, que nega at mesmo a possibilidade
vontade de todos, mas tem obrigaes para com to- terica de que um Estado democrtico organizado
dos os cidados e para com a igualdade de direitos. na base do sufrgio universal possa algum dia
Associaes cvicas no tm, todavia, tal obrigao, defender os interesses dos menos poderosos.
ainda que, na prtica, muitas delas procurem pro- A teoria do Estado perdeu centralidade nas
mover igualdade de direitos e justia social. ltimas dcadas (Levi, 2002; Offe, 1996), enquan-
Dessa perspectiva, se os conselhos falham to uns buscam no mercado e outros na sociedade
na defesa efetiva dos interesses dos no-organiza- civil os mecanismos ou arenas de inovao ou ao
dos e dos excludos, so os membros indicados coletiva. A perspectiva diversificada de Kaiser
pelo Estado, e no os da sociedade civil, os que sugere que, em uma democracia, diferentes tipos
deveriam ser responsabilizados. Se o papel do de atores desempenham diferentes papis, exer-
Estado trabalhar em favor de todos os indivdu- cem diferentes formas de representao e nenhum
os de forma igualitria, ento o seu papel mais detm o monoplio da legitimidade. No entanto,
importante em um conselho seria o de garantir que mesmo que revele o papel constitutivo da cidada-
os interesses de todos fossem considerados. A idia nia individual e o papel plural e pluralizante
de paridade faz sentido, dessa perspectiva: dos grupos, a viso pluralista ainda parece conce-
necessrio que haja um equilbrio entre diversida- ber o Estado como um mediador passivo de inte-
de e igualdade. resses. Gostaramos de ir alm dessa perspectiva
Essa proposta certamente desperta mais e propor (junto com Dagnino; Olvera; Panfichi,

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perguntas que respostas. Que mecanismos (na lei 2006) que o Estado tem, ao mesmo tempo, uma
e na prtica) nos ajudariam a neutralizar tendnci- dinmica prpria e um carter plural, um conjun-
as de captura dos representantes de rgos esta- to no apenas de grupos, mas de projetos.
tais nos conselhos por interesses privados? Como O Estado, em sistemas polticos democrti-
levar os atores estatais a considerarem de que for- cos, simultaneamente mecanismo e agente da ao
ma as polticas afetaro pblicos mais amplos, alm pblica, ainda que no seja o nico. Os pluralistas
dos grupos especficos presentes? Como determi- viram o Estado dividido por conflitos entre inte-
nar se o Estado est efetivamente cumprindo seu resses concorrentes, que permeiam tanto sua es-
papel de defender os excludos? E, ainda: ser que trutura como a sociedade civil. Alguns de seus
possvel saber quais so os interesses daqueles crticos insistiram que, ainda que muitos Estados
que no se manifestam? Se conselhos gestores so sejam influenciados por fortes interesses (econ-
criados, em parte, para remediar a incapacidade micos), eles possuem seus prprios recursos, s
(ou falta de vontade) do Estado para lidar com as vezes suficientes para tentar reorganizar tais inte-
questes sociais por conta prpria, como pode- resses (Skocpol, 1985; Evans, 2001). O que os
mos esperar que o Estado proteja os seus cida- levaria a fazer isso? A combinao e recombinao
dos mais vulnerveis? Se insistirmos que a soci- de diversos projetos dentro do Estado, alguns dos

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REPRESENTANDO A DIVERSIDADE: Estado, sociedade...

quais prximos dos projetos de grupos baseados por exemplo, argumenta que reunir os diferentes
na sociedade civil. Em outras palavras, grupos pontos de vista (discursos) mesmo aqueles que
dentro do Estado geram seus prprios projetos, poucos ou mesmo ningum defende crucial
procurando parceiros e aliados entre outros tipos no apenas para encontrar solues, mas tambm
de grupos com projetos parecidos, tanto no Esta- para definir quais so os problemas (Dryzek;
do como na sociedade. Niemeyer, 2006).
As abordagens de democracia deliberativa
tendem a ser marcadas por uma crena racionalista
REPRESENTAO OU INTERAO INOVADO- na livre troca de argumentos (Bohman, 2003;
RA? Cohen; Rogers, 2003). Sem negar a importncia
do argumento deliberativo, gostaramos de conectar
Se indivduos escolhidos por associaes melhor as interaes participativas com a viso
tm autoridade questionvel para falar ou agir em pluralista radical de que a poltica democrtica
nome dos ausentes e pouca disposio a lhes pres- constituda por prticas e no s por argumentos.
tar contas, por que permitir que compartilhem ca- Um complemento interessante nfase dos
pacidade de deciso na esfera pblica com buro- pluralistas radicais no papel seminal dos conflitos
cratas, da forma como fazem os conselhos gestores? vem de autores que, trabalhando em outras reas,
Contribuies recentes s teorias de democracia focalizam sistemas complexos e o empreendedorismo.
deliberativa e de representao ajudam a refletir Esses autores defendem que a justaposio de di-
sobre a contribuio de conselhos para a democra- ferentes interesses, experincias e pontos de vista
cia. Essa literatura revisita e amplia a viso de Pitkin essencial para a gerao de inovaes. Para Lane
sobre a relao entre representante e representa- e Maxfield (1996), a inovao uma propriedade
dos, estudada em termos da medida em que o re- emergente que surge desse tipo de encontro. Ela
presentante responde aos anseios daqueles que resulta no da agregao ou da negociao de idias
representa (1967, p.235). Alm disso, oferece uma pr-existentes, mas de uma espcie de combusto
viso mais dinmica e interativa das relaes de criativa que produz idias que jamais existiram de
representao. outra forma. Eles chamam tais justaposies de re-
A abordagem deliberativa destaca a impor- laes fecundas (generative relationships). Nesse
tncia de arenas de interao e debate: a represen- caso, a diferena promovida no porque resulta
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tao, numa democracia, envolve no apenas fide- em justia ou mesmo em projetos diversos, mas
lidade e resposta aos anseios dos representados, como pr-condio galvanizadora para projetos at
mas tambm a concepo e construo de espaos ento inexistentes. O elemento catalisador mais
em que os atores polticos deliberam. Tanto do que a interao de idias e motivos: ele brota da
Habermas como Rawls enfatizam a criao de es- construo de relaes concretas entre atores que
paos para o debate racional fora do campo polti- desenvolvem a capacidade para usar os recursos
co do poder, mesmo de forma diferente. Embora de forma indita. A interao afeta no apenas as
vrios dos autores, discutidos na seo anterior, compreenses, mas tambm o que as pessoas fa-
desaprovem essa viso de deliberao, por esca- zem; ela transforma a capacidade dos atores em
motear o carter conflitivo inerente poltica, a idia influenciar a vida social.
de que o debate interativo um componente fun- Essa possibilidade consistente com a re-
damental da democracia persiste. Em interpreta- cente reflexo crtica sobre a noo de representa-
es recentes, tais arenas no so mais privilegia- o. Como mencionado acima, muitos dos que
das como espaos de identificao dos interesses participam dos conselhos gestores ou observam
comuns, mas sim como espaos para expresso e seu funcionamento compreendem o papel dos
disputa de diferenas e conflitos. Dryzek (2000), membros no sentido em que Pitkin descreveu a

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Rebecca Neaera Abers, Margaret E. Keck

representao poltica: que o papel agir para os Em outra contribuio recente ao debate,
representados, e sua legitimidade depende de uma Michael Saward afirma que o foco de Pitkin no
relao que envolve mandato e resposta entre re- representante ao invs de nos representados faz
presentante e representados (Pitkin, 1967, p.232- com que ela evite considerar de que forma aquele
35). Isso implica que um grupo identificvel de se engaja na construo destes. Pitkin elimina por
representados seja formado antes do processo definio o que, penso, o aspecto central da re-
de representao. Assim, avaliaes do grau de presentao poltica a produo ativa (criando,
efetividade da representao mensuram at que oferecendo) de smbolos ou imagens do que deve
ponto os representantes respondem ao grupo de ser representado (Saward, 2006, p.301). Saward
pessoas que alegam representar (1967, p.235). Na defende um foco alternativo na gerao de relaes
dinmica dos conselhos, no Brasil, essa idia se de poder por meio do exerccio de reivindicaes
manifesta constantemente na dvida sobre se mem- de representao, ou seja, a reivindicao do re-
bros dos conselhos realmente mantm laos re- presentante em falar ou agir em nome de algum
cprocos com grupos de representados. mais (2006, p.298, 305). Essa abordagem destaca
Por sua vez, Ndia Urbinati oferece uma o lado atuante da representao e gera espao para
concepo de representao que rev diversos as- um trabalho normativo criativo na radicalizao de
pectos da relao entre representante e representa- nossas idias sobre quem e o que pode valer como
do. Em primeiro lugar, ela mostra que os debates politicamente representativo. (p.229).
dentro de um espao de representao no so iso- Essas contribuies nos ajudam na busca de
lados dos debates fora de tais espaos. Ela recorre um conceito mais dinmico e criativo de represen-
a Condorcet para expandir a arena de deliberao tao, que reconhece que o prprio conceito se
e incluir cidados de forma mais geral, para defen- reinventa em novos contextos.8 No caso dos conse-
der a multiplicao de espaos de debate, incluin- lhos gestores, a concepo de representao segun-
do discusses formais e informais, e para destacar do a qual grupos nomeados agem no interesse de
a dimenso temporal. Ao reconhecer que decises pblicos pr-definidos falharia ao no levar em conta
so construdas ao longo do tempo, com interregnos as relaes que se desenvolvem entre os indivdu-
entre os diversos momentos de deciso, ela argu- os que so escolhidos pelas associaes e pelas ins-
menta que a representao envolve um aspecto de tituies governamentais para participar deles. Essa
tentativa e erro que amplia as oportunidades de perspectiva deixa escapar a dimenso da

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debate e torna as questes mais claras (Urbinati, criatividade, congelando as relaes em papis pr-
2006, p.176-205). A autora sustenta tambm que ordenados, e supe uma possvel homogeneidade
o sentido da representao democrtica formado de posies entre organizaes da sociedade civil
tanto pela representatividade como pela advocacia que, alm de impraticvel, indesejvel. Se o que
(advocacy). Comprometido com a causa dos repre- ocorre nos conselhos um processo de interao
sentados, o representante deve ser capaz de re- inovadora entre atores com diferentes pontos de
construir o raciocnio dos representados para po- vista e diferentes recursos, e se o resultado pode
der defend-los de modo eficaz (2006, p.47). As- ser no s a redefinio de compreenses, mas tam-
sim como representatividade no pode significar bm de capacidades reais, ento quem ou o que
mera reflexo, advocacia na assemblia represen- est sendo representado nesses espaos est sem-
tativa requer e estimula a advocacia na sociedade pre em movimento. As contribuies de Urbinatti
(p.48). A representao com uma dimenso tem- e Saward nos ajudam a pensar em processos
poral vai alm da poltica do sim ou no e articula deliberativos como parte de uma dinmica de cons-
os representantes com os cidados por meio de
8
um debate contnuo, ao projet-los numa pers- Sobre a necessidade de verificar essas novas modalida-
des de representao com estudos empricos, ver Gurza
pectiva orientada pelo futuro (p.228). Lavalle et al (2006b).

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REPRESENTANDO A DIVERSIDADE: Estado, sociedade...

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CADERNO CRH, Salvador, v. 21, n. 52, p. 99-112, Jan./Abr. 2008

112
RESUMOS, ABSTRACTS, RSUMS

REPRESENTANDO A DIVERSIDADE: REPRESENTING DIVERSITY: State, REPRSENTANT LA DIVERSIT: tat,


Estado, sociedade e relaes fecundas society and fertile relationships in socit et relations fcondes dans les
nos conselhos gestores managing councils conseils de gestion

Rebecca Neaera Abers Rebecca Neaera Abers Rebecca Neaera Abers


Margaret E. Keck Margaret E. Keck Margaret E. Keck
Grande parte da literatura considera A great part of the literature Une grande partie des uvres de
os conselhos gestores, que se difundi- considers the managing councils, that rfrence considre les conseils de
ram em aos milhares, no Brasil, como have become thousands, in Brazil, as gestion, qui se sont dvelopps par
arenas deliberativas cujo objetivo ex- milliers au Brsil, comme des arnes
deliberative arenas which objective is to
pandir a participao direta dos cidados dlibratives dont lobjectif est
expand the citizens direct participation
nas decises pblicas. Entretanto o in public decisions. However, the daugmenter la participation directe des
modelo organizacional dos conselhos organizational model of the managing citoyens aux dcisions publiques.
no corresponde ao conceito tradicio- councils do not correspond to the Cependant le modle organisationnel des
nal de democracia participativa por dois traditional concept of participative conseils ne correspond pas au concept
motivos: primeiro, porque os participan- democracy for two reasons: first, traditionnel de dmocratie participative,
tes representam supostamente organi- because the participants supposedly pour deux raisons: premirement parce
zaes e no indivduos, e, segundo, que les participants sont supposs
represent organizations, not individuals,
porque alm de associaes no-gover- and, second, because besides non- reprsenter des organisations et non pas
namentais, membros indicados por r- government associations, members des individus, et ensuite, parce que au-
gos estatais tambm participam desses del des associations non-gouver-
chosen by state organs also participate
conselhos. Este artigo explora as impli- in those councils. This paper exploresnementales, il y a des membres indiqus
caes dessas duas caractersticas dos the implications of those two par les organes dEtat qui prennent part
conselhos para a democratizao das characteristics of the councils to the ces conseils. Cet article traite de
decises pblicas. Argumenta que os limplication de ces deux caractristiques
democratization of public decisions. It
conselhos devem ser entendidos como argues that the councils should be des conseils pour la dmocratisation des
espaos potenciais nos quais atores di- understood as potential spaces in the dcisions publiques. On y argumente
versos no somente deliberam, mas which several actors not only they que les conseils doivent tre conus
tambm mudam as suas prticas. A sua deliberate, but they also change theircomme des espaces en potentiel dans
contribuio para a democracia ocorre practices. Their contribution for lesquels les divers acteurs non
quando a interao dinmica entre ato- democracy happens when the dynamic seulement dlibrent mais aussi
res diversos produz novos relaciona- interaction among several actors changent de pratiques. Il y a
mentos e recursos para encaminhar produces new relationships and contribution la dmocratie quand une
problemas concretos, o que chamamos resources to direct concrete problems,intraction dynamique entre les divers
relaes fecundas. what called fertile relationships. acteurs produit des liens nouveaux et
des ressources capables de soulever des
PALAVRAS-CHAVE: representao, sociedade KEYWORDS: representation, civil society, problmes concrets, en dautres termes
civil, conselhos cestores, participao managing councils, civic participation, des relations fcondes.
cvica, pluralismo. pluralism.

CADERNO CRH, Salvador, v. 21, n. 52, p. 185-190, Jan./Abr. 2008


MOTS-CLS: reprsentation, socit civile,
Conseils de Gestion, participation
civique, pluralisme.