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Una Teoria Secuencial De La Descentralizacion: Argentina Y Colombia En Perspectiva Comparada

Author(s): Tulia G. Falleti


Source: Desarrollo Econmico, Vol. 46, No. 183 (Oct. - Dec., 2006), pp. 317-352
Published by: Instituto de Desarrollo Econmico y Social
Stable URL: http://www.jstor.org/stable/4151121 .
Accessed: 08/07/2014 14:48

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DesarrolloEcondmico,vol. 46, N2183 (octubre-diciembre2006)
317

UNA TEORIA SECUENCIAL


DE LA DESCENTRALIZACION:
ARGENTINA Y COLOMBIA
EN PERSPECTIVA COMPARADA*

TULIA G. FALLETI**

LAumenta siempreladescentralizacion el poderde gobernadorese intendentes?


De ser asi, ,c6mose explicanlas diferenciasobservadasentrepaises en la evoluci6n
de poderentrenivelesde gobierno?Enlos Oltimos
del equilibrio treintaaios cundieron
reformasdescentralizadoras en todoel mundoque modificaron d6cadas de practicas
politicasy economicascentralizadoras, como asi tambienel modoen que estudiamos
la politica.ComoescribeJames Manor:"Casitodos los paises del mundoestan expe-
rimentandohoy con la descentralizacion[...] en la que se ve una solucibna muchos
tipos de problemasdiferentes"(1999, vii).Paraobservaresta tendencia basta
con remitirsea datos fiscales. En 1980, los gobiernos subnacionalesde todos los
pi.g.
paises del mundorecaudaban,en promedio,el 15 %del totalde sus ingresosy gasta-
banel 20 %del gasto pOblicototal.Afinesde la decada del noventa,esos porcentajes
habianaumentadoa 19 %y 25 %,respectivamente,y en algunas regiones hasta se
habianduplicadol.

* Publicadoen AmericanPoliticalScience Review,vol. 99, N23, agosto de 2005, 327-346. Ganadordel


premioGregoryLuebbert2006, otorgado porla secci6n de politicacomparada de la Asociaci6n Americanade
Ciencias Politicas(APSA)al mejorarticulode politicacomparadade los 2004 - 2005. DesarrolloEcondmico
agradece a APSRla autorizaci6npara la presente versi6n en espanol. aros
**Profesoraadjuntaen el Departamentode Ciencia Politicade la Universidadde Pensilvania,208 South
37th Street,202 StitelerHall,Philadelphia,PA,19104-6215 (falleti@sas.upenn.edu).Laautoradesea agradecer a
Isabella Alcafiiz, Dawn Brancati, Ruth Ben-Artzi,Ernesto Calvo, MaxwellCameron, Edward Gibson, Gerald
McDermott,RichardO. Moore,Ben R. Schneider,Lee Siegelman, Rogers Smith,KathleenTheleny tres comenta-
ristasan6nimosporsus muyOtilessugerencias sobre versiones anterioresde este articulo.DanielBrinks,Katrina
Burgess, BarbaraGeddes, John Gerring,MerileeGrindle,WendyHunter,Jos6 Itzigsohn,James Mahoney,Paul
Pierson,DietrichRueschemeyer,Theda Skocpol, BenjaminSmith,MartinTanaka,y los participantesde semina-
rios realizadosen NorthwesternUniversity,BrownUniversity,CentralEuropeanUniversity(Budapest), Harvard
University,Universityof NotreDame y Universityof MichiganAnnArbor,ofrecieronvaliosos comentariosen una
etapa anteriordel proyecto. DavidSamuels y MatthewShugartgenerosamente compartieronsus datos legislati-
vos de Brasily Colombia.Eltrabajode campo en que se bas6 este articulocont6 con el apoyo del Social Science
Research Council,UnitedStates Instituteof Peace y AlumnaeAssociation de NorthwesternUniversity.ElKellogg
Institutefor InternationalStudies (Universityof Notre Dame) y el Centre of InternationalRelations(Universityof
BritishColumbia)brindaronapoyo institucionaldurantela etapa de escrituradel articulo.
1 En los paises latinoamericanosde mayor (Argentina,Bolivia,Brasil,Chile, Colombia, M6xico,
tamaro
Paraguayy PerO,para los cuales existen datos comparables), la proporcidnde los ingresos y gastos de los
gobiernos subnacionales aument6de un promediode 14%y 16%,respectivamente,en 1980, a un 29%en 2000.
Fuente:http://wwwl.worldbank.org/publicsector/decentralization/fiscalindicators.htm

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318 TULIA
G. FALLETI

MasallAdel area fiscal, el movimientodescentralizadortambientransfiri6a los


gobiernossubnacionalesserviciospOblicostales como educaci6ny salud.Masadn,
ciertasreformaspoliticasy electoralesincrementaron el gradode exposicionde los
gobernadorese intendentesa la evaluaciOnde sus electores. Estas transferencias
de recursos,responsabilidades y autoridadproyectaron a los gobiernossubnacionales
al primerpianode la escena politica.Los titularesde los peri6dicosreflejanla cre-
ciente importanciaque vienenadquiriendolas elecciones subnacionalesy las cues-
tiones locales2.Asimismo,el movimientodescentralizadorha puestode manifiestoel
papel de las relacionesintergubernamentales. Hace mAsde cuatrodecadas estas
eran descriptas como el "poderoculto"o el "cuartopoder del gobierno"(Edmund
Muskie,1962, citado en Wright,1978, pag. 5). Hoy,en cambio, muchos analistas
politicosdesplazan el eje de sus del nivelnacionalal subnacional(Snyder,
an.lisis
2001), y de las relacioneshorizontales entrelos poderes del estado alas relaciones
verticalesentreniveles de gobierno(Gibson,2004). Peropese a estos cambiosos-
tensibles en el panoramapoliticoy el analitico,sigue en pie la pregunta: ,halogrado
la descentralizaciOnel cambio que se pronosticabaen el equilibriode poderentre
presidentes,gobernadorese intendentes?
Unimportanteconjuntode trabajossobre las consecuencias de la descentrali-
zacion gira en tornode la respuesta a esta pregunta.Cabe destacar,no obstante,
que poca o ningunaatenci6nse ha otorgadoal reexamende un supuesto clave del
movimientodescentralizador.Asi, porejemplo,polit0logosque se inspiranen la tra-
dici6nliberalargumentanque la descentralizaciOn, al delegar podera los gobiernos
locales,contribuyea profundizar y consolidarla democracia(Diamondy Tsalik,1999).
A su vez, economistasque descansan en las teoriasde finanzaspOblicassostienen
que la descentralizaci6nayudaa mejorarla asignaci6nde recursosgraciasal mejor
conocimientode las preferenciasde los habitantesde cada lugary a la competencia
que esto originaentre las distintaslocalidades (Oates, 1972). Sin embargo,otros
investigadores,entretanto,adviertenque la transferenciade podera los funcionarios
subnacionalespuede incrementarlos conflictosdistributivos(Treisman,1999),pro-
moverel autoritarismo subnacional(Cornelius,Eisenstadty Hindley,1999)y exacer-
bar el patronazgo(Samuels,2003). En la mismalinea, estudios recientes tambien
indicanque, en ausencia de mecanismosfiscales y politicosadecuados, la transfe-
renciade recursosa los gobiernossubnacionalespuede darorigena mayoresnive-
les de inflaci6n(Treisman,2000) y de d6ficit(Rodden, 2002), y a un desemper~o
macroecon6micogeneral mAsdeficiente(Wibbels,2000).
Curiosamente,pese a sus discrepanciasen cuantoa los efectos de la descen-
tralizacibnsobre la democratizaci6ny la economia,los estudios mencionadoscom-
partenla premisade que la descentralizaci6naumentael poderde los funcionarios
subnacionales.Porlo comOn,este aumentode poderes lavariableo factorinterviniente
que pone en relaci6nlas politicasdescentralizadorassea con sus resultadospositi-
vos o sea con sus resultadosnegativos.Enotraspalabras,si bien no existe acuerdo
sobre las consecuencias de la descentralizaci6n,Ioque esta fuerade discusiones el
supuesto de que la descentralizaci6n aumente el poder de los gobiernos
subnacionales.

2 Ver,entreotrosarticulos,"Thewaiters'revolt.State elections in Mexico",TheEconomist,12 de febrerode


2005; y "ConservativesClaimto CarryGermanState in Close Vote",TheNew YorkTimes,21 de febrerode 2005.

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TEORIASECUENCIAL
DE LADESCENTRALIZACION 319

Ahora bien, cuando concebimos la descentralizacion como un proceso


multidimensional (Monteroy Samuels,2004, pag. 8) que implicanegociaciones poli-
ticas en tornodel contenidoe instrumentaci6n de distintostipos de medidas, com-
probamosque algunasformasde descentralizaciondisminuyen,de hecho, el poder
de los funcionariossubnacionales.A finde evaluarlas consecuencias de la descen-
tralizacionen procesos de democratizaciOn y de reformaecon6micamas amplios,es
preciso, pues, establecer,en primerlugar,cuAndoy como las medidas descentrali-
zadoras aumentano disminuyenel poder de tales funcionarios.La definiciOnde
descentralizacionque propongoen este articulodistingueentretres tipos de medi-
das de descentralizacion:administrativa, fiscal y politica.Encontrastecon lo que se
ha hecho en los estudios previosque, en su mayorparte,trataronestas categorias
porseparado, la definiciOnque aquipropongopermitecomprenderde que manera
la transferenciade autoridaden un area interactOa con reformasdescentralizadoras
en otras areas, ya sea reforzandolaso suprimiendolas.Vale decir, en este articulo
analizolas interaccionesentredistintasclases de descentralizaciontal como evolu-
cionanen el tiempo3.Asi, basandomeen trabajosrecientesde path dependence (o
dependencia de la trayectoriaprevia)y cambio institucional(v. gr., Mahoney,2000;
Pierson,1992, 2000, 2004; Thelen,2000, 2003), ofrezco un analisis de la
descentralizaciOn. Al respecto, argumento que el tipo de coaliciOn dina.mico
que promueve la
primerareformadescentralizadoray la secuencia de las medidas que le siguen son
dos factoresimportantesen la evoluciondel equilibriode poderintergubernamental.
Existeninvestigacionesque dan buenacuenta de los diversosgrados de descentra-
lizaciOnfiscal en un momentoespecifico (v. gr., Garman,Haggardy Willis,2001),
pero no han logradoexplicarlos efectos de las politicasdescentralizadorasen la
evoluciOnde las relacionesentrenivelesde gobierno.Eneste trabajono s6lo medire
el nivelabsolutode descentralizaci6nen distintosmomentos,sino que tambi6nexa-
minarelos efectos de reformasde descentralizaciOn previasen reformasposteriores.
El articulopone tambienen el centro de la escena a los actores e intereses
subnacionales. La preguntasobre las motivacionesque Ilevana los gobernantes
nacionalesa ceder partede su poderha hecho que muchos investigadoresse cen-
traranen las preferenciasde los gobernantesnacionales,esto es, en el poderejecu-
tivo(Grindle,2000; O'Neill,2003) o en las relacionesentreel ejecutivoy la legislatura
(Escobar-Lemmon, 2003; Willis,Garmany Haggard,1999). Pormi parte, mostrar6,
en cambio,que el proceso de descentralizaciOnresultade la accion de una amplia
gama de actores sociales y politicos, entre ellos: gobernadores y sus ministros,
intendentes,asociaciones o alianzasde gobernadorese intendentes,sindicatosde
los sectores afectados porla descentralizaciony otrosgruposde la sociedad civil.

3 Alpriorizardistintasteorias y enfoques metodol6gicos, la bibliografiasobre descentralizaci6ndividi6el


proceso en sus partes componentes. Las obras orientadas a las medidas de gobierno emprendieronel estudio
de las reformasadministrativas,tales como el traspaso de los servicios de educaci6n y salud (v. gr., Di Gropello
y Cominetti,1998). Otroconjuntode obras procuraronexplicar las razones de la descentralizaci6n politicao los
motivos por los cuales actores racionales aceptan transferirparte de su poder (Grindle,2000; O'Neill,2003).
Analogamente,los enfoques institucionaleshan argumentadoque el grado de descentralizaci6nfiscal o politica
se explica porlas diferenciasen el sistema de partidos(Riker,1964;Willis,Garmany Haggard, 1999). Muypocos
estudios han analizadodos o tres tipos de descentralizaci6njuntas(v. gr., Manor,1999; Penfold-Becerra,1999),
pero ni siquiera en se examinan las interacciones entre los distintos tipos de descentralizaci6n y sus con-
estos
secuencias en la evoluci6n del equilibrio de poder intergubernamental.

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320 TULIAG. FALLETI

PorOltimo,en el articulohago hincapi6en los interesesterritorialesde los acto-


res en juego. Estosinteresesse derivande la zona geograficaque representanestos
actores (Tarrow,1978, pag. 4). La mayoriade la literaturasobre descentralizaci6n
dirigeel foco sobre los incentivospartidarioso electoralesde los actores, peropasa
por alto el componenteterritorial de sus intereses. Entiendo,sin embargo,que en
son tan relevan-
cuestiones relativasa la descentralizaci6n,los interesesterritoriales
tes como los incentivoselectorales.
Asi pues, los tres elementos principalesde la teoriasecuencial que propongo
en las secciones que siguen conciernena los trestiposde reformasdescentralizado-
y el ordensecuencial de las reformas.
ras, la importanciade los interesesterritoriales
Estateoriacontribuiraa explicarbajo que condiciones la descentralizaci6npuede
aumentaro disminuirel poder de los funcionariossubnacionales.

La teoria secuencial de la descentralizaci6n


La descentralizacidncomo proceso
La descentralizaci6nes un proceso de reformadel estado compuesto porun
conjuntode politicasp0blicas que transfierenresponsabilidades,recursoso autori-
dad de los nivelesmas altos de gobiernoa los mbs bajos.Comparadacon definicio-
nes anteriores,6sta planteacuatrorestricciones.Primero,se concibe a la descentra-
lizacioncomo un proceso dinamicode reformasde politicaspdblicas,y no como una
caracteristicaestatica que describe al sistema politicoo fiscal. Segundo, los recep-
tores de las reformasdescentralizadorasson los nivelesinferioresde gobierno.Esta
definici6n no incluye reformasque apuntan a actores no estatales, tales como
privatizacioneso desregulaciones(verCheemay Rondinelli,1983, pbgs. 24-25).Ter-
cero, dado que la descentralizaci6nes un proceso de reformadel estado, la transi-
ci6n hacia un nuevo tipo de estado implicade suyo el comienzo de una nueva se-
cuencia de descentralizaci6n.Elcontenidode las medidas descentralizadorasy su
interacci6ncon sistemas politicosy econ6micos ampliosestAnsumamentede-
m.s porende, a finde comparar
terminadosporel tipo de estado que quierenreformar;
las medidas descentralizadorasde distintospaises como partede procesos analiti-
camente equivalentes,debemos compararlas politicasadoptadasen el mismotipo
de estado. Cuarto,al estudiarla reasignaci6nde la autoridada niveles de gobierno
inferiores,es muybeneficiosocontarcon una clarataxonomiade las medidasdes-
centralizadoras.Lataxonomiapropuestase basa en el tipo de autoridaddelegada,
de modotal que podemos diferenciarentre4:
Descentralizacidnadministrativa: comprendeel conjuntode politicasque per-
mitentransferira los gobiernossubnacionalesla administracibn y prestaci6nde
serviciossociales tales como educaciOn,salud,asistenciasocial o vivienda.La
descentralizaci6nadministrativapuede implicarla delegaciOnde autoridad
decisoriaen estas areas, peroesta no es unacondici6nnecesaria.Si el gobier-

4 No diferenciolas politicassegun el grado de autoridaddelegada-p.ej., desconcentraci6n, descentrali-


zaci6n o delegacibn (ver Cheema y Rondinelli, 1983)- debido a que dicho grado de autoridad delegada forma
parte de Io que quiero explicar.

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TEORIASECUENCIAL
DE LADESCENTRALIZACION 321

no centraltransfiereingresos para solventarlos costos de la administraciony


prestacidnde tales servicios sociales, la descentralizacionadministrativa es
financiaday coincide con una medidade descentralizacionfiscal. Encambio,
si los gobiernossubnacionalesafrontanestos costos con sus propiosingresos,
la descentralizacionadministrativa es no financiada.
* Descentralizacibnfiscal:se refiereal conjuntode politicasdestinadasa aumen-
tar los ingresos o la autonomiafiscal de los gobiernos subnacionales. Estas
politicaspueden asumirdiversasformasinstitucionales,tales como unaumento
de las transferenciasdel gobiernocentral,la creaciOnde nuevos impuestos
subnacionales o la delegacion por parte del gobierno nacionalde autoridad
impositivaa los gobiernossubnacionales5.
* Descentralizacidnpoliticaes el conjuntode reformasconstitucionalesy electo-
rales destinadas a abrirnuevos espacios de representaci6nsubnacional,o a
activarlos que ya existianpero permanecianlatenteso inefectivos.Las medi-
das de este tipo estan destinadas a delegar autoridadpoliticao posibilidades
electorales a actores subnacionales.Ejemplosde esta clase de reformasson
las elecciones porvoto popularde intendentesy gobernadoresque, en perio-
dos constitucionalesanteriores,habiansido designados por nombramiento di-
recto;la creaci6n de asambleas legislativassubnacionales;o bien aquellas
reformasconstitucionalesque fortalecenla autonomfapolfticade los gobiernos
subnacionales6.
Con respecto a las consecuencias de cada tipo de descentralizaciOn,la des-
centralizaci6nadministrativa puede tenerunefecto positivoo negativosobre la auto-
nomiade los ejecutivossubnacionales.Si este tipo de descentralizacidnmejoralas
burocraciasmunicipaleso provinciales,promuevela capacitaci6nde los funciona-
rioslocales,o favoreceel aprendizajea nivellocal,entonces aumentarala co .acidad
organizativade los gobiernos subnacionales. No obstante, si la descentrai.7acion
administrativa se producesin transferenciade fondos, esta reformapuede reducirla
autonomiade los funcionariossubnacionales,quienes paraprestarlos serviciostras-
pasados tendrn que depender en mayormedidade posteriorestransferenciasfis-
cales del gobiernonacionalo endeudarse.Analogamente,la descentralizacionfiscal
puede tener un impactopositivoo negativoen el grado de autonomiasubnacional.
Ellodependera del diseio institucionalde la politicafiscal que se implemente.Por
ejemplo,niveles mayoresde transferenciasautomaticasaumentanla autonomiade
los funcionariossubnacionales,ya que estos gozan de mayoresrecursossin pagar
los costos (politicoso burocriticos)de recaudaresos fondos. Por el contrario,la
delegacion de autoridadtributaria a unidades subnacionalesque no tienen la infra-
estructurainstitucionalpara cobrarnuevos impuestos,causa serias limitacionesal

5 A diferenciade otras definiciones de la descentralizaci6nfiscal, en las que la descentralizaci6nde los


ingresos y gastos se consideran en conjunto,segOn esta definici6nla descentralizaci6n fiscal se refierea los
ingresos, en tantoque la descentralizaci6nadministrativa se refierea los gastos. Estaseparaci6n analiticafacilita
la evaluaci6nde procesos descentralizadoresen que la transferenciade ingresos no coincide con la de gastos,
y permitedesentrariarresultadosaparentementecontradictorios,tales como la "centralizaci6nvia descentraliza-
ci6n"(verWibbels,2004, 220-21).
6Si bien las medidas de descentralizaci6npoliticay de democratizaci6npueden fortalecerse mutuamen-
te, a los fines de este articulo es preciso distinguir claramente estos dos procesos. Por ejemplo, el retorno a
elecciones libres e imparciales en todos los niveles de gobierno despues de un regimen autoritario no constituye,
necesariamente, una medida de descentralizaci6n politica. La transici6n a la democracia puede significar sim-

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322 TULIAG. FALLETI

presupuestolocale incrementala dependenciade los funcionarioslocales respecto


de las transferenciasdel centro. Las provinciaso municipiosprosperospreferiran
recaudarsus propiosimpuestos,pero las unidades subnacionalespobres no que-
rraneste tipode descentralizaci6nfiscal. Paraellas, la descentralizaci6nde la reco-
leccion impuestoses negativaya que disminuyela redistribuci6n de recur-
horizontal
sos (de las unidades subnacionalricas a las pobres)existentetoda vez que quien
recaudaes el gobiernocentral.PorCiltimo, y pordefinici6n,la descentralizaci6npo-
liticatiende a aumentarel grado de autonomiade los funcionariossubnacionales
respecto de los centrales. ElOnicocaso en que la descentralizaci6npoliticatendria
un efecto negativo sobre el poder de los gobernadorese intendenteses cuando
aquellaaumentala separaci6nde poderesen el nivelsubnacional,como porejemplo
con la creacionde legislaturassubnacionaleso concejos municipales.Si estas medi-
das dividen politicamentea los gobiernos subnacionales, la oposicion politica
subnacionalpodriaminarla autoridadde gobernadorese intendentescon relacional
ejecutivonacional.
Al discriminarasi entrelos tipos de descentralizaci6n,vemos que, segOncuAl
sea su diseho institucional,las medidas descentralizadoraspueden en la practica
disminuirel poder de los funcionariossubnacionalescon respecto al del podereje-
cutivonacional.Como muestroen Io que sigue, el disefio y consecuencias de las
medidas de descentralizaci6ndependen en gradosumo del momento(o timing)en
que tales medidastienenlugardentrode la secuencia de reformas.Lasmedidasde
descentralizaci6npoliticay fiscal que ocurrenal principiode la secuencia tiendena
aumentarel poderde los gobernadorese intendentes,en tantoque las secuencias
caracterizadaspormedidas de descentralizaci6nadministrativa tempranastienden
a afectarel poderde gobernadorese intendentesde maneranegativa.

Intereses territoriales
Los interesesterritorialesde presidentes,gobernadorese intendentesse defi-
nen porel nivelde gobierno(nacional,estadualo municipal)y las caracteristicasde
la unidadterritorial
(v. gr., provinciaricao pobre,granciudad o localidadpequena)
que ellos representan.Con base en la literaturade descentralizaci6ny en entrevistas
en profundidadrealizadasa politicosy funcionariospOblicosde los nivelesnacional
y subnacional7, es posible definir las preferencias de actores nacionales y
subnacionalesrespecto de los distintostipos de descentralizaci6n8.

plemente reinstaurarlas normasy reglas electorales del periodo preautoritario,sin que exista unanegociaci6n o
reformadestinada al nivel subnacional. Andlogamente,si una reformaelectoral que pretendieraaumentarla
competencia politicaen el sistema aumentase,como consecuencia no buscada, el poder de los actores politicos
subnacionales, no podria considercrsela una medida de descentralizaci6n politica, ya que no fue planeada,
diserfadao negociada con el fin explicitode otorgarmayorpoder a los sistemas politicos subnacionales. Para
poder ser considerada una medida de descentralizaci6npolitica, la reformaen cuesti6n tiene que abordarde
maneraexpresa la delegaci6n de autoridado capacidad politicaal nivelsubnacional.
7Se tratade 86 entrevistasen profundidadrealizadasen Argentina,M6xicoy Colombiaentre1998 y 2001.
8 Elorden de preferenciasde los funcionariosnacionales y subnacionales permitecomprendersu posi-
ci6n en las negociaciones sobre distintostipos de descentralizaci6n.Sinembargo, no asumo que estas preferen-
cias han de mantenerse fijas durantetodo el proceso descentralizador.Una vez puesta en marchala primera
reformadescentralizadora,sus consecuencias sobre las relacionesintergubernamentalespueden hacer que los
negociadores de futurasreformasdeban reformular el orden de sus preferencias.

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TEORIASECUENCIAL
DE LADESCENTRALIZACION 323

Elpoderejecutivonacionalprefierela descentralizaciOn administrativa (A)a la


fiscal (F)y,a la vez, prefiereesta Oltima
a la politica(P).Elrazonamientoes el siguien-
te: el gobiernonacionalprocuradesprenderse,ante todo, de sus responsabilidades
en materiade gasto, y porlo tantola descentralizaci6nadministrativa es la que goza
de muchomayorbeneplacitocon el poderejecutivonacional.ComosostienenGarman,
HaggardyWillis(2001, 209):"Esprevisibleque el presidentesera mas proclive
a transferirresponsabilidades
p.g. que los recursosparaafrontarlas". Si el gobiernocen-
tralse ve forzadoa elegir entre ceder autoridadfiscal o politica,escogera ceder
autoridadfiscaly conservarel controlpolitico,el cual puede servirleparainfluiren las
decisiones de gasto de los funcionariossubnacionales.Es asi que parael ejecutivo
nacionalA > F > P.
Elmismorazonamientose aplica paraexplicarel ordeninversode preferencias
de los funcionariossubnacionales:P > F > A.Antetodo, les interesala descentraliza-
cibnpolitica.Si el presidenteno controlala designaci6ny remoci6nde gobernadores
e intendentes,6stos pueden sacar a la palestralas preocupacionesy problemasde
sus unidadesterritorialessin temora represaliasdesde arriba.Asimismo,si los go-
bernadorese intendentesdeben elegirentrela descentralizaciOn fiscal y la adminis-
trativa,siemprepreferiranla transferenciade ingresosa la de responsabilidades,en
especial si los sindicatosque representana los empleados pOblicosde los sectores
que van a ser descentralizadosson activos y fuertes. Vale decir, los funcionarios
subnacionalesprefierencontarcon autonomiapolitica,dineroy responsabilidades,
en ese orden.
Secuencias de descentralizaci6n:origenes,"timing"y mecanismos
Losorigenes del proceso de descentralizaciontienen importanciatantodesde
un puntode vistate6ricocomo metodol6gico.Porun lado, el argumentoprincipalde
este articulosostiene que los resultadosdel proceso descentralizadorson depen-
dientes de latrayectoriapreviade reformas(o path dependent).Porlo tanto,el tema
de los origenesde la secuencia de reformases decisivo. Distintasposiciones se han
adoptadoen la literaturarespecto de cuando comienza un proceso, distinguiendo
entreque ocurraen una coyunturacritica(Colliery Collier,1991)o que sea el desen-
lace de sucesos contingentes (Mahoney,2000). En mi caso, defino el origen del
proceso de descentralizaci6nsegOnel contextoo el tipo de estado en el que estas
reformastienenlugar.Comosefale mis arriba,el contenidode las politicasde des-
centralizaci6ny sus efectos en los sistemas politicosy econ6micos estAndetermina-
dos, en gran parte, por el tipo de estado que estas medidas buscan reformar.Por
ejemplo,en el contextode los estados oligarquicos,las reformasdescentralizadoras
procuraron consolidaro equilibrarel poderde las diversaselites regionales(Ansaldi,
1992, pag.17). Enel contextode estados desarrollistas,en cambio,buscaronfortale-
cer ciertasregionesa finde volverlasmas aptas parala inversionprivada(Gonzalez,
1990, pag. 75). Entretanto,en el contextode los estados neoliberales,la descentra-
lizacionha intentadoreducirel tamanodel gobiernocentral.Porsupuesto, 6stos no
fueronlos Unicosobjetivosde la descentralizaci6nen cada uno de estos periodos
hist6ricos;pero es evidente que en ellos las politicasde transferenciade recursos,
responsabilidades o autoridad a los gobiernos subnacionales fueron parte de pro-
yectos de reformadel estado con objetivos politicos y econ6micos muy distintos. Por

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324 TULIA G. FALLETI

esta raz6n,al compararIosucedido en diferentespaises, debemos calificarlos pro-


cesos o secuencias de descentralizaci6nde acuerdo con el tipo de estado en que
tienen lugar,a fin de asegurarla equivalenciaanaliticade las politicasbajo com-
paracion.
A los fines de este articulo,me centrar6en el proceso de descentralizaci6n
iniciadocon latransici6ndel estado tipo"desarrollista" al de "bienespOblicos" (Block,
1994)o neoliberal.Eneste periodo,las politicasdescentralizadorasfueronpartede
lo que se dio en Ilamarreformasde "segundageneraci6n"(Camdessus, 1999). Es
cierto que habia habido casos previos de centralizaci6ny descentralizaci6n(ver
Eaton,2001, 2004; Monteroy Samuels,2004, pAg.14), pero,en tantoocurrieron en el
contextode diferentestipos de estados, ellos constituyenel telon de fondo parael
an'lisisque emprendoaqui,son partede anterioressecuenciasde descentralizaci6n.
Con respecto al origende la secuencia aqui analizada,es dificilestablecerla
fecha exacta en que "termina" el estado desarrollista(Schneider,1999, pAg.293). No
obstante, es posible identificaren cada pais la primeraadministraci6nque aplic6
medidasortodoxasde ajusteecon6micoy apart6asi al estado de la intervenci6nen
la economia.Comienzo,portanto,el analisisde la secuencia de reformasdescentra-
lizadorascon la primerapoliticade descentralizaci6nimplementadaporel primer
gobiernoque transit6de una economiadesarrollistaa una economiade mercado9.
Los intentosfallidosde descentralizaci6nno los considero puntos inicialespor no
tenerconsecuencias paralas relacionesintergubernamentales. Si los analizocomo
parte del proceso, ya que reflejanla distribuci6nde poder entrequienes negocian
reformas,aunqueno constituyenlos origenesde la secuencia.
Utilizandola terminologiade Skowronek(1993, p;g. 9), cabe concebirque las
relaciones entre niveles de gobierno pertenecen a una estructurainstitucional
estratificada.Las medidasde descentralizaci6nafectanlos estratosfiscal,adminis-
trativoy politicode las relacionesintergubernamentales. Raravez una medidades-
centralizadoraafecta los tres estratosintergubernamentales simultAneamente. Con
mayorfrecuencia,diferentestipos de descentralizaci6nse negociany concretanen
diferentesmomentos.De ahi que el momentode cada reformadeterminael tipo de
secuencia de descentralizacionexperimentadaporcada pais. Si tienenlugarlos tres
tipos de descentralizaci6nantes definidos(locual es empiricamentecomOn,aunque
no es te6ricamentenecesario),podemos identificarseis secuencias de descentrali-
zacion segon el momentoen que se produjola primeramedidadescentralizadoraen
cada estratointergubernamental. Estono significaque no hayaen cada estratome-
didas posteriores,o que deba soslayarselas(verel andlisisde casos empiricosen la
pr6ximaseccion); sino que la primeramedidadescentralizadoraen cada estratoes
particularmenteimportante,ya que limitalas posibilidadesde cambio en los otros
estratosy nos permiteestablecerunmodelobbsico sobreel efecto que tienendistin-

9 En los paises analizados en este articulo,tales gobiernos fueron los de Jorge R. Videlaen Argentina
(1976-1981), Joao Figueiredoen Brasil(1979-1985), BelisarioBetancuren Colombia(1982-1986) y Miguelde la
Madriden M6xico(1982-1988). Enla mayorparte de Am6ricaLatina,la transici6ndel intervencionismoestatal a
la economia de mercado fue la reacci6n ante los trastornosecon6micos desencadenados por la crisis de la
deuda externa a comienzos de la d6cada de 1980 (aunque no en Argentinay Chile,donde el pasaje a la econo-
mia de mercado precedi6 a Iacrisis de la deuda). Los gobiernos subsiguientes aplicaronpoliticasecon6micas
tanto ortodoxas como heterodoxas, pero el desarrollismo ya habia quedado atrds (ver Weyland, 2002, 72, 77-81).

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TEORIA SECUENCIAL DE LA DESCENTRALIZACION 325

tas secuencias de descentralizaci6n en la evoluciOndel equilibrio de poder


intergubernamental.
Es muyprobableque el nivelde gobiernocuyos interesesterritorialesprevale-
cen al comienzodel proceso descentralizadordetermineel tipode descentralizacibn
que se implementaprimero.A su vez, la primerarondade descentralizaciongenera
efectos de realimentacionen reformasdescentralizadorassucesivas, confiri6ndoles
caracteristicaspeculiares.Porejemplo,si en la primerarondade negociaciones pre-
valecen los intereses subnacionales, es muy probableque la primeramedida de
descentralizacionsea de tipopolitico.Estadescentralizacionpoliticapuede producir
un "efectotrinquete"(Hubery Stephens, 2001, pag. 10), dando lugara la formaci6n
de gruposde apoyo que continuaranpresionandoen favorde una mayordescentra-
lizaci6n.Ejemplode dicho "efectotrinquete"es la creaci6nde alianzasentregober-
nadorese intendentes,u otroscasos de coordinacionentrepoliticossubnacionales.
Ejerciendopresiona travesde estas asociaciones, los gobernadorese intendentes
aumentansu poder para la siguiente ronda de descentralizaciOn.Pero aOnsi no
actia este mecanismode coordinaci6n,los gobernadorese intendentesestaranen
mejorsituacionparaproponersus preferenciasen la segunda rondade reformas,ya
que gozarande una mayorautonomiapoliticarespecto del ejecutivonacional.Por
otraparte,el presidentedependeraen mayormedidade ellos paraobtenervotos en
las elecciones nacionales. De este modo, lo mas probablees que en la segunda
rondade descentralizaci6nlos gobernadorese intendentesexijanunadescentraliza-
ci6n de tipofiscal e influyanen sus caracteristicas.Tambienes posible que a 6sta le
siga, como Oltimareforma,una descentralizacionadministrativa, a finde compensar
la anteriordescentralizaci6nde recursos(Haggard,1998, pAg.217). Ental caso, la
descentralizaci6nadministrativa sera financiaday no tendraefectos negativosen el
poderde los gobernadorese intendentes.Porlo tanto,el resultadode esta trayecto-
riade descentralizaci6n(P -> F-->A),que se adaptaa las preferenciasde los funcio-
narios subnacionales, es un alto grado de autonomia de los gobernadores e
intendentesrespecto del presidente(verel Cuadro1). Comose ilustramAsadelante,
Colombiasigui6 esta trayectoriaentre1986 y 1994.
Encambio,cuandoal iniciodel proceso descentralizadorprevalecenlos intere-
ses de las autoridadesnacionales,es probableque el primertipo de descentraliza-
ci6n sea administrativa. Si el traspaso de responsabilidadesno se acompara de
recursosfiscales, el poderejecutivonacionalfortalecerasu poderfrentea los funcio-
nariossubnacionales,quienes dependeranen mayormedidade las transferencias
del gobiernocentral.Si el proceso de descentralizacioncontinda,el presidentepre-
feriraque la siguientesea unadescentralizacionfiscal y no politica.Enpresencia de
un mecanismo de reproducciOnde poder (Stinchcombe,1968, pags. 117-18), el
ejecutivonacionalpodracontrolarel momento,ritmoy contenidode la reformafiscal.
Sometidosa las consecuencias fiscales de la primerarondade descentralizaci6n
administrativa (no financiada),los gobernadorese intendentesno estaranen condi-
ciones de rechazarlo estipuladopor el gobierno centralen la segunda ronda de
negociaciones. Estoes, a menos que circunstanciasex6genas cambienel grado de
autonomiade gobernadorese intendentesrespecto del ejecutivonacional.En esta
secuencia de reformas,la descentralizacibnpolitica,en caso de que la hubiera,
sern
la tercera de la serie (A - F- P). Esta trayectoria que se ajusta al orden de las

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326 TULIAG. FALLETI

CUADRO 1
Secuencias de descentralizaciony sus efectos en el equilibrio
de poderintergubernamental
Intereses Primertipo Tipode Segundo tipo Tercertipo Gradode cambio
prevalecientes de descentra- mecanismos de descentra- de descentra- en el equilibrio
en la primera lizaci6n de realimen- lizaci6n lizaci6n de poder
ronda taci6n interguberna-
mentala
Subnacionales Poliftica Autorrefuerzo Fiscal Administrativa = Alto
Nacionales -- Administrativa Autorrefuerzo -- -- Polftica = Bajo
--- Fiscal ->
Subnacionales -4 Poliftica Reactivos -- Administrativa-4 Fiscal = Medio/bajo
->
Nacionales -4 Administrativa Reactivos -- Politica --* Fiscal = Medio
Empatados -- Fiscal Reactivos -- Administrativa Polfitica = Medio/bajo
- Fiscal Autorrefuerzo - Politica --
-> Administrativa = Alto
Empatados
a Un cambio positivoen el equilibriode poder intergubernamental
reflejauna mayorautonomiade los fun-
cionariossubnacionales respecto de los nacionales. Asi, un nivel "alto"en el grado de cambio del equilibriode
poder intergubernamental corresponde a una mayorautonomiade los gobernadores e intendentes,en tantoque
un nivel "bajo"indica que el grado de autonomiade los funcionariossubnacionales permaneci6prncticamente
igual.

preferenciasdel ejecutivonacional,prActicamente no producecambioalgunoen la


autonomiade gobernadorese intendentes.MAsadelante, mostrar6que Argentina
sigui6esta secuencia de descentralizaci6nentre1978 y 1994.
Tambibnes factibleque, unavez iniciadoel procesode descentralizaciOn, cam-
bios ex6genos (como una elecci6n en mitadde mandato,un contextode expansion
o de crisisfiscal,o un proceso de democratizaci6n)inviertanla distribuci6n
del poder
entrelos ejecutivosnacionalesy subnacionales.Estooriginariados secuencias alter-
nativas: P -> A -->F y A -> P -> F. En la primerade estas situaciones, al comienzo de
la secuencia predominanlos interesessubnacionales,lo cual desencadena la des-
centralizacibnpolitica.Sin embargo,mecanismosreactivos(como una crisis fiscal
que anulelas demandassubnacionalesde descentralizaci6nfiscal)pueden Ilevara
un predominiode los interesesde las autoridadesnacionalesen la segunda ronday,
porende, a la descentralizaci6nadministrativa. LaOltimaetapa, en caso de haberla,
seria de descentralizaci6nfiscal. Si la descentralizaci6nadministrativa no es finan-
ciada, esta trayectoriapuede ser desastrosaparalos funcionariossubnacionales.Si
se les concede autonomiapolitica,y poco despu6s les son asignadas responsabili-
dades administrativas sin financiamiento,sus bases electoraleslos acusarande mal
desempeho en sus funciones.LomAsprobablees que esta trayectoriaconduzca a
un pequeiroo nulocambioen la distribuciOn de poderintergubernamental. Si, porel
contrario,la descentralizaciOn administrativaes financiada,la trayectoriatalvez con-
duzca a un cambiode medianamagnituden el equilibriointergubernamental. Enla
otra secuencia (A --->P -->F), al comienzo prevalecen los intereses de los gobernantes
nacionales,pero mecanismosreactivos(como un proceso de democratizaciOn que
socave el poder central)posibilitana los ejecutivossubnacionalesimpulsarla des-
centralizaci6npoliticaen la segunda ronda. En estas circunstancias,los actores
subnacionales,a raizdel poderpoliticoque hanadquirido,estAnmejorposicionados

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TEORIA SECUENCIAL DE LA DESCENTRALIZACION 327

parafijarlas condicionesde la descentralizaci6nfiscal. Eldesenlace de esta trayec-


toria seria un cambio en el equilibrio de poder en favor de las autoridades
subnacionales,aunqueno tansignificativocomo en la primeratrayectoriamenciona-
da (P -- F-- A).
PorOltimo,cabriaconcebirque al comienzodel proceso de reformalos intere-
ses nacionalesy subnacionalesesten en igualdadde condiciones, de modo tal que
ningunode ellos sea capaz de alcanzarel tipode reformapreferida.Entales circuns-
tancias, prevalecerael statu quo o bien los actores negociaranla segunda de sus
preferencias:la descentralizaciOn fiscal. Si esto ocurre,la continuidadde la secuen-
cia dependera de los efectos que tenga esta reformaen el poder relativode los
ejecutivosnacionales y subnacionales. En caso de prevalecerlos primeros,habra
una descentralizacidnadministrativa, y la descentralizacionpoliticase realizaraen
Oltimolugar (F -> A -->P). Esta trayectoria un cambio leve a medianoen el
equilibriode poder intergubernamental. Looriginar,
decisivo aquies el desfase temporalen-
tre la primeray la segunda rondasde reformas.Si los funcionariossubnacionales
recibendinerosin condiciones,y pueden utilizarloparafortalecersu base de apoyo
y popularidadduranteun lapso considerableantes de que se les asignen nuevas
responsabilidades,esta trayectoriaIlevariaa unaumentode medianamagnituden la
autonomiade los ejecutivossubnacionales,pormas que la descentralizaciOn politica
sdlo tenga lugaral finalde la secuencia. Porlo contrario,si el dineroy las responsa-
bilidades son descentralizados mas o menos al mismo tiempo, los funcionarios
subnacionalescargarancon nuevas responsabilidadessin gozar de autonomiapoll-
tica. Asi pues, el efecto de la descentralizaciOnde responsabilidadesfinanciadas
sobre el equilibriode poder dependera, en gran medida, del exito que logren los
gobiernos subnacionales en prestar con eficiencia los servicios que acaban de
transferirseles.Perosi se tiene en cuenta que los funcionariossubnacionalesproba-
blementerendirancuentas al ejecutivonacionalmas que a sus bases locales (recor-
demos que la descentralizacionpoliticano se producesino hastael finalde latrayec-
toria),es probableque su desempeho administrativo sea deficiente,y el resultado
sera un cambio pequero en la autonomia de los ejecutivos subnacionales.Alternati-
vamente, si tras estar en pie de igualdad en cuanto a los intereses territoriales,y
luego de una primeraronda de descentralizaciOnfiscal, primanlos ejecutivos
subnacionales,le seguirala descentralizaciOn vendraen
politica,y la administrativa
Oltimo (F
termino -- P -- A). Esta secuencia origen a un cambio considerable en
el equilibriode poder intergubernamental adar.
favorde los gobiernos subnacionales,
que en unprincipioobtienencapacidadfiscal, luego autonomiapolitica,y finalmente
responsabilidadesadministrativas. Lasdos primerasrondasde la secuencia les per-
mitencrearun basti6nde acolitos(pues cuentancon los recursosparaello) y ganar
elecciones. Esto aumentasu autonomiarespecto del ejecutivonacional, como lo
ilustrala Oltimafiladel Cuadro1.
Hastaahorahe asumidoque se producenlos tres tipos de descentralizaciOny
que es dable establecer una secuencia entreellos. Ademas, solo tome en cuenta la
primerapoliticaexitosadentrode cada tipode descentralizaciOn y el primerciclo de
descentralizaciones,ciclo que concluye unavez que se han producidolos tres tipos
de reformas.En la realidad,empero,los procesos pueden evolucionarde muydis-
tintas formas. Quizas haya s6lo uno o dos tipos de reformas, o los tiempos de la

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328 TULIAG. FALLETI

aplicacion de las politicas se superpongan,o reformasposterioresdentrode un


estrato(no necesariamentela primera)pueden afectara las que les siguen en otros
estratos. Pondr6de relievealgunas de estas complejidadesen el andlisisde casos
empiricos (correspondientesa Argentinay Colombia)en las siguientes secciones.
No obstante, en la medida en que nos sea dable identificaral menos dos tipos de
delegaci6n de autoridady dos momentosde implementaci6n,las seis secuencias
propuestasaqui pueden modificarseen conformidady aplicarsea esos casos que
siguen otraspautas.

Evoluci6ndel equilibriode poder intergubernamentalen America Latina


Elequilibriode poder intergubernamental se definecomo el poder relativoo el
gradode autonomiade los funcionariossubnacionalesrespectode los nacionales.El
poder intergubernamental depende de: 1) los recursosecon6micos, que aumentan
la capacidad de los actores politicosde perseguirsus cursos de acci6n deseados;
2) la autoridad legal, que limitesinstitucionalesa los recursosecon6micos;y 3) la
fija
capacidadorganizativa,que facilitala coordinaci6nen cada nivelde gobierno.Como
mi interesreside en los efectos de la descentralizaci6nsobre la evoluci6ndel equili-
briode poderintergubernamental, al operacionalizareste concepto me centroen las
dimensionesde poder intergubernamental que son susceptibles de cambiocon la
instrumentaci6n de medidasdescentralizadoras. BasAndomeen lostrabajosde Stepan
(2004)y de Samuelsy Mainwaring (2004),he operacionalizadoel equilibriode poder
intergubernamental con cinco dimensiones:1) la participaci6nsubnacionalen los
ingresos fiscales, que mideel porcentajede la recaudaci6nfiscal recolectadoporlos
gobiernos subnacionales(provinciasy municipios);2) la participaci6nsubnacional
en los gastos, que mide el porcentajede la recaudacionfiscal ejecutado por los
gobiernos subnacionales;3) el nivelde gobiernoencargado de politicasp'blicas,
que mide el grado de autonomiade los funcionariossubnacionales para planear,
evaluary decidiren las cuestiones concernientesa unAreade politicap'blica espe-
cifica;4) el m6todode designaci6nde los funcionariossubnacionales,que establece
si los gobernadorese intendentesson elegidos por sufragioo nombrados;y 5) la
representaciOn de los interesesen la legislaturanacional,que indicael nivel
territorial
promediode sobrerrepresentaci6nde las unidadessubnacionalesen las camaras
bajay altadel congreso. Si las reformasdescentralizadorasaumentasensiempreel
poderde los funcionariossubnacionales,observariamosuncambiopositivoen todos
estos indicadores;pero si no lo aumentan,es de prever que algunos de estos
indicadorespermanecerAnigualeso disminuirAn.
Enel restode esta seccidn comparolos nivelesabsolutosde descentralizaci6n
antes y despues de que este proceso tuvieralugary el cambio en el equilibriode
poder intergubernamental en los cuatropaises mAsgrandes de AmericaLatina.Ar-
gentina, Brasil, Colombia y Mexicotienen caracteristicascomunes que los hacen
adecuados paraunacomparaci6n.Primero,debidoa su tamaro,es razonablesupo-
ner que en ellos hay relacionesconflictivasentreel centroy la periferia,y que las
cuestiones relativasa la descentralizaci6ntienenuna granrelevancia.Segundo,to-
dos estos paises emprendieronmedidas descentralizadorassimilares,aunque la
resultante distribuciOnintergubernamental del poder sea diferente. Tercero, todos

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TEORIA SECUENCIAL DE LA DESCENTRALIZACION
329

ellos poseen estructurasde gobiernosemejantes, con tres niveles de gobierno y


legislaturasnacionales bicamerales.Por 01timo,las diferenciasentre estos casos
permitenponera pruebaargumentosalternativossobre el tipode sistema constitu-
cionaly el sistema de partidos.Porun lado, Argentina,Brasily Mexicoson paises
federales, mientrasque Colombiaes un pais unitario.Porel otro,Argentina,Brasily
Colombiatienensistemas de partidosrelativamentedescentralizados,mientrasque
el de Mexico(duranteel periodoen estudio)es muycentralizado.
Enel Cuadro2, las dos primerascolumnasde cada pais midenel nivelabsoluto
de descentralizacidn(expresiOn empleadaparadescribirla situaciOn de los sistemas
fiscal, administrativo y politico),y la terceramide el grado relativode cambio en el
equilibriode poder intergubernamental.En la dimension fiscal, la
subnacionalen los ingresos (PSI)disminuyO en la Argentinay aumento participacion
en los otros
tres paises, mientrasque la participacidnsubnacionalen los gastos (PSG)aumentO
en los cuatropaises. A comienzos del periodo,Argentinay Brasiltuvieronlos mas
altos niveles absolutos de descentralizacionfiscal, tanto en terminosde ingresos
como de gastos, seguidos porColombiay Mexico,en ese orden.Alfinalizarel perio-
do el patronque surgi6fue distinto.Brasilcontinuabasiendo el pais con mayordes-
centralizaciOn fiscal, pero ahorale seguia Colombia;y en lo concernientea la PSI,
Mexicosuperba Argentina,que teniala menorrecaudaciOnsubnacionaly el mayor
desequilibrioverticalfiscal de los cuatropaises. Con respecto a las condiciones
iniciales,Mexicofue el pais donde hubo mayorescambios en la estructurafiscal,
seguido por Colombiay Brasil.Argentinafue el pais de menorescambios, y hasta
experimentbun retrocesoen la PSI.
EnIotocante a la administraciOn de los serviciossociales, la dimensionautori-
dad encargadade polfticas(AEP)se ha aplicadoal sector de la educaciOn.Laselec-
ciOnde la educaciOny no de otrossectores se explicaporvariasrazones.Primero,en
la mayoriade los paises ese fue el primersector piblico descentralizado,lo cual
influyoen el ritmoy las caracteristicasde la descentralizacionen otrasareas. Segun-
do, en estos paises la educacion constituyeel sector p0blico de mayormagnitud,
tanto en terminosde recursosfiscales como humanos,lo cual tiene significativas
consecuencias fiscales y administrativas paralas provinciasy municipios.Por lItimo,
el sectorde la educaciOnse caracterizaporposeer grandesy poderosos sindicatos,
Ioque tornapoliticamentedecisiva su descentralizacibn.Enesta dimension,los seis
indicadorestomados en cuenta fueron:autoridadpara establecer el plan de estu-
dios; responsabilidadpor la capacitaciOndocente; responsabilidadpor la evalua-
ciOndel sistema educativo;administraciOn de los establecimientosde ensehanza;
autoridadparacontratar,despediry reubicara los docentes; y autoridadparafijarlos
sueldos.
Al principiodel periodo,pueden formarsepares de paises de acuerdo con la
distribucionde las responsabilidadesentrelos niveles de gobierno:Argentinay Bra-
sil eran los mas descentralizados,en tanto que Mexicoy Colombiaeran los mas
centralizados.Alfinaldel periodo,el ordenamientode los paises era similar,pero en
Brasilse habia experimentadoun mayorgrado de delegaciOnde autoridada los
gobiernossubnacionalesque en Argentina.Mientrasque en 1982 los estados brasi-
leros y su gobierno central compartian responsabilidades en todos los indicadores
educativos considerados (Tavaresde Almeida, 1995, pags. 20, 27), a mediados de la

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CUADRO 2
Nivel de descentralizaci6n y evoluci6n del equilibriode poder intergubernamenta
Brasil, Colombia y M6xico, 1978-1999
Argentina Brasil Colombia
Variable Antes Cambio Antes Despu6s Cambio Antes Despues Cam
de desc.
de desc. Despu.s de desc. de desc. de desc. de desc.
PSI 21% 19% 25% 33% 18% 28%
(1983) (1999) (1980) (1995) (1980) (1995)
Nivel de PSI 3 1 4 4 2 3
Cambiode PSIa -8% 29% 56
Rango de cambio
de PSI 1 2 3
PSG 34% 41% 32% 44% 28% 40%
(1978) (1999) (1980) (1995) (1978) (1995)
Nivel de PSG 4 3 3 4 2 2
Cambiode PSGb 21% 38% 43
Rango de cambio
de PSG 1 2 3
AEPc
Plande estudios C C 0 C S 0,5 N N 0
Formaci6ndocente C C 0 C S 0,5 N C 0
Evaluaci6n C C 0 C S 0,5 N C 0
Admin.de escuelas C S 0,5 C S 0,5 S S 0
Contrat.,despidos
y reubicaci6n C S 0,5 C S 0,5 N S
Sueldos C S 0,5 C S 0,5 N C 0
(1978) (1994) (1982) (1995) (1982) (1994)
Nivel de AEP 3,5 3 3,5 4 2 2
Cambiode AEP 1,5 3 2
Rango de cambio de AEP 1 4 2
DFSd
Gobernadores E E 0 E E 0 N E
Intendentes N/E E 0,5 E E 0 N E
(1983) (1996) (1982) (1994) (1982) (1991)
Nivel de DFS 3 2,5 4 2,5 1 2,5
Cambiode DFS 0,5 0
Rango de cambio
de DFS 2 1

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(Continuacidndel cuadro 2)
RIT
Sobrerrepres.
en Diputados 1,94 1,85 -0,09 1,51 1,92 0,41 1,17 2,73 1,
Sobrerrepres.
en Senado 3,15 3,40 0,25 2,66 3,94 1,28 1,25 1,00 -0,
(1983) (1995) (1962/78) (1995) (1982) (1994)
Nivelde RIT 4 3 3 4 1 2
Cambiode RITe 0,16 1,69 1,
Rango de cambio
de RIT 2 4 3
Rango promedio
del nivel
absoluto de
descentralizaci6n 3,5 2,5 3,5 3,7 1,6 2,3
Rango promedio
del cambio en
el equilibriode
poder intergu-
bernamental 1,4 2,6 3,
Fuentes: PSI:Argentina:Datos de 1983 de Artanaet al., 1995, 79; datos de 1999 del Ministeriode Economiay
cifrasincluyenlos impuestos a la manode obra);Brasil:Samuels, 2003,pa.g. 161; M6xico:Willis,Garmany Haggard, 1999,
pag. p
Dillingery Webb, 1998. PSG:Argentina:IMF,1985,2001; M~xico:IMF,1985, 2001; Brasil,Samuels, 2003, pag. 161;Colombia
pig. 21. AEP: Datos recogidos en fuentes secundarias y leyes sobre educacidn. DFS:Datos recogidos en fuentes secundar
Argentina:Constituci6nNacionale INDEC,1997; M6xico:Lujambio,2000, pigs. 35 y 73-76, e INEGI,1995; Brasil:Datos p
Colombia:RegistraduriaNacionaldel Estado Civil(varios
aros).
Nota: Las cifras en negrita ordenan por rango a los paises segOn su nivel absoluto de descentralizaci6n, de 1 (l
descentralizados).Los promediosen el nivelabsolutode descentralizaci6nde cada pais se presentanen la ante1Otima filadel
a los paises porrangosegOnel grado de cambioen cada dimensiondel equilibriode poder intergubernamental, de 1(que cor
a 4 (que corresponde al pais con mayorcambio). Los promediosen el grado de cambio del equilibriode poder interguberna
la Oltimafiladel cuadro.
a Cambioen PSI = (PSIdespu6s - PSIantes)/PSIantes.
b Cambioen PSG = (PSG
despues - PSGantes)/PSGantes.
=
c AEP: = Nacional;C Concurrente;S = Subnacional. Elcambio en el valorde AEPes 0 si no hubo modificacio
N
autoridadpas6 de N a S; y 0,5 si pas6 de N a C o de C a S.
d DFS:E = Elegido;N = Nombrado;N/E=
Elegidos6lo formalmenteo con nombramientosen algunos cargos. Elcam
de designaci6n no 1 si pas6 de N a E , y 0,5 si pas6 de N/Ea E o de N a N/E.
cambio,= -
e Cambio en RIT RIT antes RITdespubs.

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332 TULIAG. FALLETI

decada de 1990estas cuestionesestabanen manosde los gobernadores,intendentes


o directoresde escuelas (Burki,Perryy Dillinger,1999, pag. 71). Enlo que respecta
al grado de cambiode la AEP,Mexicoy Colombiaibana la zaga de Brasil.EnMexi-
co, en 1978todos los asuntosvinculadosa la administracidn de la enserianzapdblica
estabana cargo del gobiernonacional(con la sola excepcionde la administracidn de
los edificiosescolares);en 1992,traslafirmade unconveniode descentralizaci6n,la
autoridadsobre el plande estudiosy la evaluaci6ndel sistemaseguianen manosdel
gobierno nacional, pero todas las demas cuestiones eran resueltas en el nivel
subnacional,o conjuntamentepor ambos niveles de gobierno.EnColombia,a co-
mienzosde la decada del ochentala situaciondel sectoreducativoera similara lade
M6xico:todas las responsabilidadesdescansaban en el gobiernonacional,salvoel
mantenimientode las escuelas. Luego de la descentralizacibnocurridaen 1992 y
1993,los problemaseducativospasarona ser tratadosporlas provincias(con la sola
excepci6n del disefo del plande estudios, que qued6 en manos del gobiernocen-
tral).EnArgentina,la situaci6nera diferente.A mediadosde la decada de 1970, las
provinciasmanejabanla mitadde las escuelas pOblicasprimariasy secundarias.En
Argentina,todas las responsabilidadesrelacionadascon la ensehanza p'blica fue-
ronhistbricamentecompartidasentrelos gobiernosnacionaly provinciales.Lades-
centralizaci6nde las escuelas primariasy secundarias(en 1978 y 1992, respectiva-
mente)no modific6la distribuci6nde la autoridadformalentrelos diversosnivelesde
gobierno.ElcambiosOlosobrevinocuandoen 1993 se sancion la I nuevaLeyFede-
ralde Educaci6n,con lo cual ciertas cuestiones educativaspasarona ser jurisdic-
cion exclusivade las provincias(Corrales,2004). Comopuede apreciarseen el Cua-
dro 2, Brasilsufrioel mayorcambio en terminosde la AEP,seguido por Mexico,
Colombiay Argentina,en ese orden.
Ladistribuciondel poderen el terrenopoliticose divideen dos dimensiones.La
primeraes la designacidnde los funcionariossubnacionales(DFS).Enesta dimen-
sion, y teniendoen cuenta su puntode partida,Colombiafue el pais que mas cam-
bi6.Antesde la descentralizacion,los gobernadorese intendenteserannombrados;
en 1988 y 1991, respectivamente,pasarona ser elegidos por sufragiopopular.En
cuanto al grado de cambio de la DFS,Mexicosigue a Colombia.En Mexicohabia
elecciones paralos cargos subnacionales(salvo el de intendentede la Ciudadde
Mexico),perono erancompetitivas.Nofue sino hastamediadosde los anos noventa
que las elecciones para intendentesy gobernadoresse volvieron(porlo general)
competitivasen Mexico.LuegovienelaArgentina.Elcargode intendente(rebautizado
"jefede gobierno")de la ciudad de BuenosAiresfue politicamentedescentralizado
en 1994, pero los demas intendentesy gobernadoreseran elegidos por sufragio
popular.PorOltimo, durantetodo el periodoconsideradola variableDFSpermanecio
constanteen Brasil.
La segunda dimensionpoliticaes la representacidnde intereses territoriales
(RIT).Enella, los coeficientes de sobrerrepresentacion indicanel grado de desvia-
ciOnrespectodel principioporel cual a cada ciudadanole correspondeunvoto.Si el
coeficientees 1, ello indicaque hay proporcionalidad entrela cantidadde bancas y
la poblacion;si es mayorque 1, significaque en ciertasunidadessubnacionalesel
"costo" de elegir un diputado o senador es mayor que en otras. En palabras de
Stepan (2000), cuanto mayor sea este coeficiente, mas restrictivas del principio

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TEORIA SECUENCIAL DE LA DESCENTRALIZACION 333

democraticode decision por mayoriason las camaras de diputadosy senadores.


Cuantomas altos son los coeficientes de sobrerrepresentaciOn, tanto mas facil es
que algunos diputadosy senadores representenlos intereses territorialesde sus
unidadesy electoradossubnacionales,en vez de representarlos de la mayoriapoli-
tica. Brasily Colombiafueronlos paises que experimentaron los mayorescambiosen
esta variable.En Brasil,la creacionde dos nuevos estados (MatoGrosso do Sul y
Tocantins)y los cambios introducidosporla reformaconstitucionalde 1988 significa-
ronque, entre1962y 1995, el gradode sobrerrepresentaciOn en la camarabajapasO
de un promediode 1,51 a unode 1,92. Estoscambiosfuerona'n mas drasticosen el
Senado, debido a que la asignacionde bancas a unidades subnacionalesrelativa-
mente pequenas, que antes no tenianrepresentacion,aumentOel promediode 2,66
en 1978 a 3,94 en 1995. EnColombia,como consecuencia de la reformaconstitucio-
nal de 1991 y la asignaciOnde bancas a siete departamentosque antes no tenian
representaci6nlegislativa,el gradopromediode sobrerrepresentacion de las unida-
des subnacionalesen la camarabajapaso de 1,17 en 1982 a 2,73 en 1994. ElSena-
do, cuyas bancas erandistribuidasantes de 1991 entre23 departamentos,se trans-
formbluego de la reformaconstitucionalen unacamaracon representacionpropor-
cionalde 100 miembroselegidos en un Onicodistritonacional.EnArgentinay Mexi-
co, los niveles de sobrerrepresentaciOn de ambas camaras practicamenteno se
modificaron.Argentinatuvoun altogrado de sobrerrepresentaciOn de las unidades
subnacionalesen el Senado durantetodo el periodode las reformasdescentraliza-
doras (3,15 en 1983 y 3,40 en 1995,tras la incorporacibnde Tierradel Fuego como
provincia),en tantoque en Diputadosesa cifrafue moderada(1,94 en 1983 y 1,85 en
1995). Mexicotuvo en el Senado un grado de sobrerrepresentaciOn similaral de la
camara baja argentina (1,96), y permaneciOigualen todo el periodo. Enla camara
bajamexicanala representaci6nera proporcional(1,00). Porconsiguiente,en Ioque
respecta al cambio en la RIT,Brasiltuvo el coeficiente maximo,seguido en orden
decreciente porColombia,Argentinay Mexico.
Resumiendo:una miradapanoramicade la situacionde cada pais en cuantoa
las cinco variablesrevelaque antes de las reformasdescentralizadorasArgentinay
Brasilposelan los niveles absolutosmas altos de descentralizacion,y Mexicoy Co-
lombialos mas bajos. Estose correspondecon lo que sabemos acerca de la evolu-
cion histbricadel federalismoy las relacionesintergubernamentales en estos paises
(Gibsony Calvo,2000; Gibsony Falleti,2004: Samuels,2003). Sin embargo,si con-
sideramosel cambiogeneralen el equilibriode poder luego de ser instrumentadas
las politicasdescentralizadoras,vemos que si bien Colombia,Brasily Mexicotuvie-
ronmodificacionesimportantesen el equilibriode poderen favorde las autoridades
subnacionales,en Argentinadichoequilibriose mantuvopracticamenteigualen todo
el periodo. En un extremo,Colombiavio aumentarsu proporciOnsubnacionalde
ingresosy gastos en uncoeficientede 0,56 y 0,43, respectivamente;sus gobernado-
res e intendenteslograronungradode autoridadsignificativoen cuantoa la adminis-
traciOnde la enserfanzapiblica; el presidenteperdioautoridadparanombrara los
funcionariossubnacionales;y en la camarade diputados la sobrerrepresentacion
territorialcasi se duplicO.En el otro extremo,en Argentinano hubo casi cambio
algunoen el equilibriode poderintergubernamental. Enlas cuentas subnacionales,
la proporciOn de los ingresos disminuyO mientras que la de los gastos aument6,
incrementando asi el desequilibrio fiscal vertical. La descentralizaci6n administrativa

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334 TULIAG. FALLETI

no confiri6nuevas capacidades a los ejecutivossubnacionaleshasta 1993. Lades-


centralizaciOn politicabenefici6a la ciudad de BuenosAires,pero no tuvorepercu-
siones en el resto de las provincias.Como afirmaun informedel Banco Mundial:
"Argentina es posiblementeuno de los paises mAsdescentralizados[de Am6rica
Latina],pero tiene en esencia la mismaestructurapolfticay fiscal que antes de la
intervenci6nmilitarde 1976. Porel contrario,en Colombiael podery las responsabi-
lidades de las unidadessubnacionalesde gobiernoaumentaronde maneraradical"
(Burki,Perryy Dillinger,1999, pbg. 11). ,Porqu6, pese a haber puesto en marcha
reformasdescentralizadoras,la estructuraintergubernamental de la Argentinaen
materiafiscal y politica permaneci6 intacta,cuando en Colombialas relaciones
intergubernamentales en esos campos cambiarontan radicalmente?

Explicaciones alternativas
Unaexplicaci6nposible es que Argentinano deleg6 mfs podera gobernado-
res e intendentesdebido a que su nivelinicialde descentralizacionabsolutaera muy
alto. Enotrosterminos,cabriaafirmarque la magnituddel cambio en las relaciones
intergubernamentales que puede producirla descentralizaci6ntiene un limitesupe-
rior,o que hay un umbralde delegaciOnde poder por debajo del cual ningunpais
puede descender.Noobstante,laevoluci6ndel equilibrio de poderintergubernamental
en Brasilpone en tela de juicioesta interpretaciOn. Brasilinici6el periodocon una
estructurainstitucional fiscal,administrativay politicatandescentralizadacomolade
Argentina.Sinembargo,al finalizarel periodo,las medidasdescentralizadorasIleva-
das a cabo en Brasilhabianproducidocambiostalesque el poderdelegadoa goberna-
dores e intendentesera significativamente mayorque antes de las reformas.Estoes
evidente en la proporcibnsubnacionalde ingresos y gastos (ver Cuadro2), en la
autoridadde los gobiernossubnacionalesen politicaspOblicasy en las reformasin-
troducidasen la Constituci6nde 1988. Unhecho interesantees que Argentinapuso
en practicamedidassimilaresen el terrenoadministrativo, fiscaly politico,a pesarde
lo cualsus efectos en el poderde gobernadorese intendentesfue muchomaslimitado.
Lasegunda explicaci6nse fundaen la teoriadel federalismode Riker(1964)y
argumentaque el gradode autonomiade los funcionariossubnacionalesluegode la
implementacibn de las reformasdescentralizadorasestArelacionadocon la estructu-
ra internade los partidospoliticos(Garman,Haggardy Willis,2001). Esteargumento
postulaque, dados los procedimientoselectoralesy de nombramiento de funciona-
rios,si los legisladoresnacionalesdeben mayorlealtadal ejecutivonacionalhabrain
de presionara favorde una mayorcentralizaci6nde la autoridadal diserIarlas refor-
mas descentralizadoras.Porel contrario,si los legisladoresnacionalestienenmayor
lealtad politicahacia los funcionariossubnacionales,entonces buscarandarleun
sesgo todaviam s descentralizadora dichas reformas.Estaexplicacionda buena
cuenta de los niveles absolutosde descentralizaci6nantes y despues de las refor-
mas, perono del cambioen las relacionesintergubernamentales. Argentinatieneun
sistema de partidospoliticosdescentralizado,y los legisladoresnacionalesrespon-
den (mayormente) a los funcionariossubnacionales(Eaton,2002;Jones et al., 2002),
pese a lo cual es el pais donde el equilibriode poderintergubernamental evolucion6
menos. Mexico,en cambio,posee unsistemacentralizadode partidos,perosu equi-
libriode poder intergubernamental se modific6en formaconsiderableunavez em-
prendidas las reformas.

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TEORIASECUENCIAL
DE LADESCENTRALIZACION 335

Por Oltimo,podriasostenerse que la magnituddel cambio en las relaciones


intergubernamentales producidoporla descentralizaci6ndepende del regimende
gobierno.Dado que las constitucionesfederales confierenmayorautonomiaa las
unidades subnacionales, ello deberia dar lugar en paises federales a niveles de
delegaci6nde podersuperioresa los de los paises unitarios(Dahl,1986). Misejem-
plos demuestranlo contrario.EnColombia,pais unitario,la descentralizacionejercio
el efecto mas significativoen el cambio del equilibriode poder intergubernamental.
EnArgentina,repOblicafederal,ese efecto fue el menorde todos1.

Aplicaci6nde la teoria secuencial de la descentralizaci6n


A finde ilustrarlos alcances de la teoriaque proponemosen este trabajo,en la
siguienteseccion analizarelas trayectoriasde descentralizacionen los dos casos
extremos:Colombiay Argentina.Desde fines de la decada del setenta hasta media-
dos de la del noventa,ambos paises experimentaron procesos de descentralizacion,
los cuales acompararonel transitode sus economias hacia un mayorpapel del mer-
cado. Enambos casos, huboreformastendientesa la descentralizacibnfiscal,admi-
nistrativay politica,y el propdsitocomon a todas ellas fue el fortalecimientode las
unidadessubnacionales.Noobstante estas similitudes,los procesos de descentra-
lizaci6ny las consecuencias que provocaronen las relacionesintergubernamentales
fueron,como ya hemos dicho,radicalmentediferentes.Estasdiferenciasse aprecian
mejorsi se examinala evoluci6ndel primerciclo de reformaspoliticas,fiscales y
administrativas. Enlo que sigue, procurar6demostrarque los distintosdesenlaces
en el equilibriode poder intergubernamental no fuerontantoel resultadode las ca-
racteristicasparticularesde las reformasrealizadas,sino de la evolucic'nde dichas
reformas y del tipo de actores a los que otorgaron poder durante ese proceso.

Colombia:el caminosubnacionalhacia la descentralizacidn


En 1986, por iniciativa del presidente conservador Belisario Betancur (1982-
1986), los sectores mAsjovenes y menos tradicionalistas de los dos grandes partidos
nacionales representados en el congreso (el Liberaly el Conservador) aprobaron una
enmienda constitucional que establecia la eleccion de los intendentes por sufragio
popular.Esta ley modific6 un siglo de relaciones intergubernamentales. Desde 1886,
el presidente nombraba a los gobernadores, quienes a su vez designaban a los
intendentes. Betancur explic6 su apoyo a la medida con estas palabras:
...yo teniala obsesi6n de que la comunidadse acercaraa sus gobernantes,de que en
tantoy en cuantola comunidadestuvieramas cerca de sus gobernantes,esos gober-
nantes podiansentirse mAsestimulados,mAsapoyados para gobernare inclusomas
vigiladosy controlados.Y por supuesto, serian mas eficientes... (Betancur,Belisario,
entrevistade la autora,BogotA,28 de marzode 2001).
Ahora bien, la decision de elegir a los intendentes mediante el voto popular no
fue el producto solamente de las convicciones del presidente. SegOn O'Neill (1999,

Escobar-Lemmon(2001, pg. 27) escribe Iosiguiente:"Sibien la estructuradel Estado puede explicar


10o
el nivel inicial de descentralizacibn de un pais, siendo los paises federales los descentralizados, no explica
mas
los cambios sucedidos en un mismo pals a lo largo del tiempo".

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336 TULIAG. FALLETI

2003), hay mas probabilidadesde que un presidenteponga en marchaunadescen-


tralizaciOn politicacuando su partidotiene pocas posibilidadesde ganarlas proxi-
mas elecciones nacionales, pero de todos modos retienesuficientesapoyos como
para aspirara ganar posiciones en el nivelsubnacional.Si bien la teoriade O'Neill
(2003) parece convincente,la autoraigualmentedestaca que "seriaabsurdoignorar
la importanciade los factorespropiosde cada contextoque afectan las decisiones
sobre la descentralizacion"(pAg.1070).Aquiargumentoque, a la horade considerar
otrostipos de descentralizacion,esos "factorespropiosde cada contexto"contribu-
yen a explicarno sblo el momentoen que se realizala descentralizacionsino tam-
bien, lo que es mas importante,el tipoy contenidode las medidasdescentralizado-
ras. Enel caso de Colombia,las movilizacionessociales contralos problemasgene-
radosporel estado desarrollistacontribuyena explicarporque y como se produjola
descentralizaciOn. Las acciones de protestapusieronde manifiestola presenciade
interesesterritoriales
subnacionalesen la coaliciOnpro-descentralizaciOn.
Durantelas decadas del sesenta y el setenta,la planificaci6ne instrumentacion
de politicasdesarrollistashabia sido transferidaa institucionesparaestatalescon
objetivosde carActerregional,esto es, organismosrelativamenteautonomosque
estaban asociados a ministeriosyoficinasdel gobiernocentral.Dotadosde recursos
economicos significativos,estos organismosestuvierondiseiados para actuaren
todo el Ambitonacionaly operarsobre la base de la recuperaci6nde los costos. En
Areastales como el urbanismo,la vivienda,la salud, la educaci6n, y la provisionde
serviciosde electricidad,agua corrientey sistemas cloacales, estos organismossu-
plantarona los gobiernoslocales. Hayque destacarque su coberturano era unifor-
me, ya que concentraronsu accionaren los grandes municipiosy dejaronde lado a
las regiones perifericasmAspobres. Es decir,estas agencias dirigieronsu atenciOn
a las regiones donde habia mayorpotencialparala inversionprivaday esto gener6
profundasdesigualdades regionales(Collins,1988,pAgs.426-27;Maldonado,2000,
pag. 72). Ademas, los gastos de los gobiernos locales disminuyerondel 18 %del
gasto total en 1967 al 14 % en 1978, y tambiense concentraronen las grandes
ciudades. En 1979, los tres municipiosde mayortamaio (BogotA,Medelliny Cali)
absorbianel 72 %del totalde gastos de los gobiernoslocales, aunquesolo tenianel
26 %de la poblaciOn.Cuandose tomaen cuentael gasto ejecutadoen el restode las
capitalesdepartamentalesse constataque s61oquedaba un 13 %paragastaren los
mas de novecientosmunicipiosrestantes,donde, no obstante,residiamAsdel 35 %
de la poblacion(Collins,1988,pag. 426; DNPy PNUD,1998, pag. 39; Nickson,1995,
pag. 146). EstadistribuciOn tan desigual de la inversionpdblicaen desarrolloregio-
naly del gasto pdblicolocalprovoc6granmalestarentrelos pobladoresde las regio-
nes mas pobres.
Entre1971y 1985 hubomAsde doscientos "paroscivicos",huelgas que "impli-
caron la paralisisparcialo totalde la actividadsocial y econOmicaen los centros
urbanosy/o en las regiones [del interior],como formade presionaral estado para
que accediera a sus demandas"(Collins,1988, pAg.425). El60 %de estos paros
estaban relacionadoscon problemasen la provisionde electricidad,agua y cloacas;
el 9 %, con dificultadespara transitarpor las carreteras;el 6 %, con cuestiones
educativas;y el 5 %, con problemasecolOgicos(Velasquez, 1995, pag. 246). La
mayoria de ellos tuvieron lugar en municipios de mediana magnitud (de 10.000 a

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TEORIA SECUENCIAL DE LA DESCENTRALIZACION 337

50.000 habitantes) de las regiones perifericas del pais, particularmenteen los depar-
tamentos de la costa atlantica (Maldonado, 2000, pig.73). Participaronamplios sec-
tores de la poblacion, que expresaban los intereses territorialesde las regiones me-
nos desarrolladas. Jaime Castro, ex intendente y miembro de la Convencion Consti-
tuyente de 1991, manifest6:
Los paros civicos se habianconvertidoen unos mecanismosde protestade la provin-
cia [del interior]frenteal podercentral.Losparoscivicos ponfansobre la mesa, sobre
el tapete, el hecho de que era necesariofortalecera los municipiosy a los departamen-
tos. [...] Inclusivedespues de la elecci6n popularde alcaldes continuianrealizandose
paroscivicos, peroyo diriaque hoy en dia han desaparecidogracias a la descentrali-
zacibn(Castro,Jaime,entrevistade la autora,Bogota,29 de marzode 2001).
Los paros civicos pusieron a los gobiernos locales en el centro de la escena
politica. En primer lugar, contribuyeron a poner en evidencia las falencias de los
organismos paraestatales y de las administraciones locales en lo concerniente a la
provisi6nde los servicios p0blicos. Asi, el ejecutivo nacional reaccion6 y presto suma
atencion a este problema. En 1980 cred un equipo de especialistas en economia
para estudiar cbmo mejorarel sistema de las finanzas intergubernamentales. El di-
rector de este equipo era Richard Bird, cuyos hallazgos y recomendaciones fueron
publicados un aho mis tarde (Misionde Finanzas Intergubernamentales,1981). Cuan-
do el presidente siguiente, Belisario Betancur, se encontr6 frente a crecientes dificul-
tades economicas y a una disminuciOnsignificativa en la recaudaci6n de impuestos
municipales y departamentales, sanciond un plan de emergencia en el que incluyo
algunas de las recomendaciones del informe de Bird. La Ley 14 de 1983, estuvo
destinada a mejoraria recaudacion impositiva de municipios y departamentos. Con
ese objetivo se otorgo a los departamentos la facultad de imponer un nuevo tributoa
los automotores y de actualizar y simplificarsus impuestos. A los municipios se les
dio la posibilidad de modernizar su base impositiva -lo cual era importante para la
recaudacion del impuesto inmobiliario-y determinar,dentro de ciertos parimetros,
su propiaalicuota en el impuesto a la industriay al comercio (Ocampo Gaviriay Perry
Rubio, 1983). Esta medida fiscal detuvo la caida de la recaudaciOn municipal y de-
partamental, y si bien su impacto global en la distribucion de los recursos entre los
distintos niveles de gobierno fue minimo (Wiesner Durin, 1992, pags. 117-29), puso
de manifiesto la importancia de operar sobre las presiones subnacionales.
En segundo lugar, los paros civicos constituyeron una sehal de que la eficacia
del viejo sistema de nombrara los intendentes a dedo estaba Ilegando a su fin. Los
caudillos locales y las prActicas clientelistas tradicionales demostraron sus limitacio-
nes para aliviarel malestar popular. Elnombramiento de los intendentes habia gene-
rado un sistema en el cual estos dependian de un legislador, del gobernador o del
presidente -quienquiera hubiera sido el responsable de sus nombramientos- y solo
debian rendirlecuentas a el. Los cambios de autoridades locales eran frecuentes y la
corrupciOnestaba generalizada (Gaitan Pavia y Moreno Ospina, 1992, pigs. 150-
51). Con suma frecuencia, los intendentes ni siquiera habian nacido en la localidad
que gobernaban. A un cierto ndmero de ellos se los dio en Ilamar"intendentes profe-
sionales", porque "recorriantodos los municipios de un departamento hasta que se
desacreditaban en todos ellos" (Osorio, Luis Camilo, entrevista de la autora, Bogota,
30 de julio de 1998).

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338 TULIAG. FALLETI

Finalmente,los paros civicos pusieronde relievela existenciade ciudadanos


que demandabanrendici6nde cuentas y mejoresservicios en el nivelmunicipal.
Ellosformaronampliascoalicionescivilesno partidarias que contribuyeron a imponer
la democratizaci6nmunicipal.Asi pues, en Colombiala descentralizaci6ncomenz6
desde abajo,fogoneada porla protestade las comunidadeslocales. Cuandoel pre-
sidente propuso,y los legisladoresnacionalesaprobaron,la reformade descentrali-
zaci6n politicade 1986, no hacian sino respondera esas demandas e intereses
subnacionalesexpresados en los paroscivicos.
?Que consecuencias tuvo la elecci6n directade los intendentes?Elresultado
inmediatofue la disminuci6ndel nOmerode paroscivicos. Hubo51 de 6stos en 1987,
35 en 1988, y s6lo 19 en 1989 (CorreaHenao, 1994, pAgs.48-54). Exguerrilleros se
incorporaronal sistema politicolegal. Enalgunasciudades y regiones,el firmecon-
trolejercidoporlos caciques y caudilloslocales tradicionalesse afloj6,y la compe-
tencia porlos cargos pOblicossignific6paraellos nuevosdesafios, que jamashabian
enfrentadoen el pasado (Angell,Lowdeny Thorp,2001;VelAsquez,1995). Laelec-
ci6n directade los intendentesgener6, adembs, dos importantes"efectosde trin-
quete":1) el gradualismoen el terrenopolitico,y 2) la coordinacidnentrelas autorida-
des subnacionales.
La reformadescentralizadorade 1986 gener6 un impulsoparaprofundizar la
descentralizaci6npoliticaque luego resultariadificilrevertir.A comienzosde 1991,
se convoc6 en BogotAunaAsambleaConstituyente,que sesion6 entrefebreroy julio
de ese aio y dividi6su laboren cinco comisiones.Lasegunda de ellas estaba encar-
gada de analizarla organizaci6nterritorialdel pals. Dos de las cuestionesprincipales
discutidas en dicha comisi6nfueronla elecci6n de los gobernadorespor sufragio
populary el grado de autonomiaque se habriade conferira los departamentos(el
nivel intermedio de gobierno). La asamblea se polariz6 en dos bandos: los
departamentalistas,que apoyaban la elecci6n popularde gobernadores, y los
municipalistas,que se oponiana ella. Pero el antecedente recientede la reforma
parala elecci6n popularde los intendenteshizoque inclusolos municipalistas vieran
la elecci6n de los gobernadorescomo una reformainevitable.Unode ellos afirm6:
"Laelecci6n de los gobernadoresporel votopopularpareci6ser uncomplementode
la de los intendentes.Fue el paso siguiente"(Castro,Jaime,entrevistade la autora,
Bogota, 29 de marzode 2001).
LadescentralizaciOn politicade 1986favoreci6asimismola coordinaci6nentre
los beneficiariosde la reforma,dando origena un grupomunicipalistaque tuvopor
objetivoprofundizar la descentralizaci6n.En1988,la primeracohortede intendentes
electos cre6 la Federaci6nColombianade Municipios(FCM).Comoexpresansus
estatutos,la misi6nde esta federaci6nes "representar los interesescolectivosde los
municipios,conduciry apoyarel desarrollode la gesti6n municipaly promoverla
profundizaci6nde la descentralizaci6n"(FCM,1991). En 1991, la FCMya estaba
trabajandoactivamenteparaconvencera los miembrosde la ConvenciOn Constitu-
yente de que se extendierael mandatode los intendentesde dos a tres airos, se
reconocieraen la propiaConstituci6nla autonomiamunicipaly se transfirieran mas
recursosfiscales a los municipios(ElTiempo,Bogota,23 de febreroy 23 de marzode
1991). Pese a la resistenciadel ejecutivonacional,todas estas reformasfueronapro-
badas y, como consecuencia, la descentralizaciOnpolitica y fiscal se profundiz6en la
Constituci6n de 1991.

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TEORIA SECUENCIAL DE LA DESCENTRALIZACION 339

Si bienya se habianadoptadoalgunasmedidaspreviasparatransferiringresos
y gastos a los gobiernossubnacionales,su efecto en la distribucidnde los recursos
entre los diferentesniveles de gobierno habia sido minimo11.No obstante, tras la
primerarondade descentralizacionpoliticay la creaci6nde la FCM,se incorporda la
Constituci6nde 1991 una importantereformade descentralizacionfiscal. Elarticulo
357 de la nuevaConstitucibnestablecia que las transferenciasa los municipiosde-
bianincrementarsede un 14 %del ingresonacionalen 1993,a un22 %en 2002. Esta
reformaamplibno solo la frecuenciasino tambienla base de las transferenciasauto-
a partirde entonces incluyerontantolos ingresos impositivoscomo los
maticas,que
de origen impositivo.Porconsiguiente,las transferenciastotales a los gobiernos
no
subnacionales(departamentosy municipios)pasarondel 38 %del ingresonacional
en 1991 al 52 %en 1997 (VargasGonzalezy SarmientoG6mez, 1997, pag. 33).
Lacontrapartida administrativa de la descentralizacidnfiscaltuvolugaren 1993.
Elimpulsoinicialparaesta reformaprocedi6del ejecutivonacional,ansioso poresta-
blecer una nueva distribucidnde responsabilidadesentre los niveles de gobierno
como medio de eliminaria superposicibnde gastos y el deficit generados por la
descentralizacidnfiscal de 1991. Elejecutivonacionalenvidel proyectode descen-
tralizacidnadministrativa al congreso a mediadosde 1992,y la aprobacidnfinalde la
Ley 60 de descentralizacidnadministrativa tuvo lugaren agosto de 1993. Esta ley
Ilego a ser conocida como la "leymarco" parala descentralizacidnadministrativay
estableciala distribucibn de las responsabilidadesentrelos nivelesde gobiernoen lo
tocante a la educacidn,la salud, la vivienday los serviciosde agua corrientey cloa-
cas. Su aprobacidnfue resultadode los acuerdos logradosentreel ejecutivonacio-
nal,los representantesde los departamentosy municipios,y el sindicatonacionalde
los docentes. El MinisterioNacionalde Educacionactud como mediadorentre el
Ministeriode Economiay la Oficinade PlanificacionNacional,por un lado, que de-
seaban que la descentralizacidneducativa Ilegaraal nivelde los municipios,y el
sindicato,por el otro, que se oponia a la descentralizacidn,particularmenteen el
nivelmunicipal.Losrepresentantesde los gobiernossubnacionales,el sindicatoy el
gobiernonacionalfinalmenteacordaronque la descentralizacidneducativase reali-
zariaen el nivelintermediode gobierno, con fondos garantizadospor el gobierno
nacional(Angell,Lowdeny Thorp,2001, pag. 178).Conformea la ley,la nuevadistri-
bucibnde responsabilidadesserfala siguiente:los departamentosserfianresponsa-
bles de pagar y capacitara los docentes; tambienpodrianentregarbonos a los
estudiantesque tuvierannecesidades especiales. Losmunicipiosdebian invertiren
la construccidny mantenimiento de los edificiosescolares. Departamentosy munici-
pios manejarfian en conjuntola ensefianza preescolar,primaria,intermediay secun-
daria.Elgobiernonacionalretendriasu jurisdiccidnen materiade planes de estudio
y principiosgenerales de la educaci6n, en tantoque la evaluaci6ndel sistema edu-
cativoseria responsabilidadconjuntade los tres niveles.
Ademasde distribuir responsabilidadesentrelos distintosnivelesde gobierno,
laleyestableciacualserialadistribucidn de recursosentrelas unidadessubnacionales,

1 Portalmotivo,no cuentan como casos previosde descentralizaci6n.Estas reformasfueronla Ley 14 de


1983 (a la que ya se hizo referencia), la Ley 12 de 1986, la Ley 29 de 1989 y la Ley 10 de 1990. (Para una lista
completa y descripcidn de estas medidas, ver Pavia y Moreno Ospina, 1992, pbgs. 283-94).
Gait.n

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340 TULIAG. FALLETI

asi como la creaci6n,tantoen el niveldepartamentalcomo municipal,de "comisio-


nes veedoras"paraasegurarque las transferenciasse realizarande acuerdocon la
ley.Asimismo,otorgabaa la FCMel 0,01 %del totalde Iotransferidoa los municipios
"parala promociOny representaci6n de todos sus miembros [...], distritos y munici-
pios"(Ley60, Articulo37). Asi pues, la descentralizaci6nadministrativa fue benefi-
ciosa paralas autoridadessubnacionales,tantoen lo que respecta a la elaboracion
de las politicascomo a su capacidadfiscal. Estose debi6, en granmedida,a que ya
habiantenidolugarla descentralizaci6npoliticay la fiscal,y parael momentoen que
se produjola descentralizacionadministrativa, los interesessubnacionalescontaban
con una representacidnefectiva.
En Colombia,el proceso de descentralizaci6ntuvo lugara traves de una se-
cuencia de reformascoincidentecon el orden de las preferenciasde los actores
subnacionales.Primerose delego autonomiapolitica,luego recursos,y por Oltimo
responsabilidades.Ladecisionde elegira los intendentesporsufragiopopularrefor-
z6 la siguiente rondade reformaspoliticas,fiscales y administrativas. Promovi6la
coordinaci6nentrelas autoridadessubnacionales,que Ilev6a la descentralizacidn
fiscal,y profundiz6 la descentralizaci6npoliticaalampliarel mandatode los intendentes
y reconoceren la propiaConstituci6nla autonomiade los municipios.Ademas,gene-
ro en la elite politicaun sentido de gradualismo,el cual contribuy6a que luego se
aprobarala elecci6n porsufragiode los gobernadores.Ladescentralizaci6nadmi-
nistrativafue la iltimareformarealizada,casi una reformaresidual.Lapromovi6el
ejecutivonacional,pero a raizde la secuencia de reformasanteriores,los actores
subnacionalesy el sindicatodocente tuvieronla garantiade que juntocon las nuevas
responsabilidadesse transferirian a los gobiernossubnacionaleslos recursosfisca-
les necesarios paraafrontarlas.Comoconsecuencia, esta medida no afect6 nega-
tivamentela autonomiade los funcionariossubnacionalesrespectodel gobiernona-
cional.Seguinse desprendedel Cuadro2, en Colombiaeste primerciclo de descen-
tralizacidnpolitica,fiscal y administrativaotorg6 mayorpoder a los funcionarios
subnacionales.

Argentina:el caminonacionalhacia la descentralizacidn


A diferenciade Ioocurridoen Colombia,en Argentinala descentralizaci6nse
ajust6a las preferenciasdel poder ejecutivonacional.Unavez clausuradala etapa
desarrollista,el proceso descentralizadorse inici6en 1978con una reformaadminis-
trativa,a la que le sigui6 en 1988 la descentralizacidnfiscal y, en 1994, la politica12
El5 de juniode 1978, la juntamilitaren el podersancionodos decretos porlos
cuales se transferiantodos los establecimientosde enserianzapreescolaresy pri-
mariosa las provincias,la ciudad de BuenosAiresy el entonces territorio de Tierra
del Fuego. Con retroactividadal 1 de enero de ese ado, fuerontransferidosa las
administracionesprovincialesalrededorde 6.500 escuelas, 65.000 empleados pii-
blicos y 900.000 alumnos(unterciodel totaldel sistemaeducativopdblicoprimario).
Pese a que no se transfirieron ingresosfiscales, laoperaci6ntuvouncosto de 207.000
12Luego hubo otras reformas,tanto descentralizadorascomo centralizadoras(ver Eatony Dickovick,
2004). Aqui me centrare en el primer ciclo, que culmina una vez que han tenido lugar los tres tipos de descentra-
lizaci6n (fiscal, administrativa y politica).

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TEORIA SECUENCIAL DE LA DESCENTRALIZACION 341

millones de pesos, equivalente al 20 %de las transferencias totales nacionales (FIEL,


1993, pag. 148). En esta primera ronda de descentralizacion, prevalecieron los in-
tereses del gobierno central. En el contexto de un regimen autoritario,el ejecutivo
nacional pudo imponer su primera preferencia a las provincias, vale decir, la des-
centralizacion administrativa.La reformale interesaba por varias razones. Primero,el
gobierno militarconsideraba a las provincias enclaves del conservadorismo y por lo
tanto ambitos propicios para la creacion de futuros partidos politicos de derecha.
Segundo, estaba interesado en reducirel tamafrode la burocracia federal y del defi-
cit nacional, dentro del espiritu de un programa de gobierno neoliberal (Novick de
Senen Gonzalez, 1995, pag.138). Tercero, el aumento de la recaudacion fiscal -que
pas6 del 0,88 % del PBIen 1976 al 1,56 % en 1977 (Kisilevsky, 1998, pag. 55)- y por
consiguiente de la coparticipacibn de las provincias, creo un ambiente favorable
para transferirgastos sin nuevos recursos. Un informe del Ministeriode Educacibn
nacionaldocument6 que antes de la transferenciade 1978 la situacibnera la siguiente:
El Sr. Ministrode Economiade la Naci6n [Jose Martinezde Hoz], a fines de 1977,
consideraque se ha producidouna mayorrecaudaci6nen las arcas provinciales,por
lo cual decide encararuna politicade transferenciasde servicios, entreellos los edu-
cativos (Ministeriode Culturay Educacibn,1980, vol. 1, 151).
p.g.
A pesar del regimen autoritarioexistente, los gobernadores no dejaron de ex-
presar su preocupacidn. Entreotros, el gobernador de Salta escribib al ministrodel
Interioren 1977 Io que sigue: "ElTesoro provincial no esta en modo alguno en condi-
ciones de afrontar los costos totales de los servicios que habran de transferirse"
(Kisilevsky, 1990, paig. 20). Sin embargo, en ese momento el poder de los militares
habia alcanzado su punto culminante y la transferencia sin financiamiento fue im-
puesta desde arriba.
La descentralizacidn administrativade 1978 tuvo repercusiones fiscales nefas-
tas para las provincias. La asignacion de recursos provinciales a la educacion debid
aumentar del 14 % en 1977 a casi el 20 % en 1982 (IFM,1985), mientras las transfe-
rencias automiticas a las provincias disminuian en ese mismo lapso del 48,5 % al 29
% de los ingresos corrientes (FIEL,1993, pag. 151). El 13 % de las escuelas prima-
rias (unas 3.400) debieron cerrarse antes de 1980, y los gobernadores se vieron
obligados a mendigar transferencias discrecionales del ejecutivo nacional para no
cerrar mas escuelas.
Esta descentralizacion administrativano financiada tuvo cuatro efectos impor-
tantes en las medidas de gobierno: 1) hizo que los gobernadores reformularansus
preferencias, pasando a apoyar la descentralizacibn fiscal antes que la politica; 2)
contribuyo a la reproduccion del poder del ejecutivo nacional; 3) produjo un efecto
de demostracidn, brindando un ejemplo que podrian seguir los futurosfuncionarios a
cargo de las politicas pdblicas; y 4) gener6 en el sector educativo un gradualismo
tendiente a una mayor descentralizacion de las responsabilidades.
En la campaia electoral de 1983, al menos seis partidos politicos -entre ellos la
Union Civica Radical (UCR)y el PartidoJusticialista (PJ)- abogaron por una reforma
constitucional (Leiva y 2000). La inquietud comdn de todos ellos era fortale-
Abi.salo,
cer las instituciones politicas y evitarfuturas interrupciones del regimen democratico.
En los dos primeros ahos de transicibn democratica se presentaron en el congreso
varias propuestas para la reformade la Constitucibn. A fines de 1985, el presidente

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342 TULIAG. FALLETI

Ral Alfonsin(1983-1989)orden6la creaci6nde unConsejoparaestudiarel asunto.


EsteConsejorecomend6la creaciOnde unsistemapresidencialmixto(conun primer
ministro),el fortalecimientodel federalismo,la descentralizaci6ndel estado, la auto-
nomiamunicipal,el controlprovincialde los recursosnaturalesy la fijacionde limites
a la autoridaddel presidentede la naci6nparainterveniren las cuestiones internas
de las provincias(Consejoparala Consolidaci6nde la Democracia,1986). Lapro-
puesta del Consejofue muydescentralizadora,tantoen o10 politicocomo en lo fiscal.
Si hubierasido imrnplementada, la nueva Constituci6n les habriaconcedido a los
intendentesun grado de autonomiade la que aun hoy carecen. Los gobernadores
habrianpasado a tenerun controltotalsobre los recursosnaturales(incluidoel petr6-
leo)y mayorautonomiacon relaci6nal ejecutivonacionalen aquellascuestionesque
dan origen a intervencionesfederales. De haberse materializadoesta reforma,es
probableque sus efectos politicoshubiesensido similaresa los que tuvoen Brasilla
ConstituciOn de 1988 (ver,sobredichosefectos, Stepan,2000). Es interesantedesta-
carque en Argentinael debateen tornode la reformaconstitucional sigui6lineamientos
partidarios,no territoriales(Botanay Mustapic,1991;Smulovitz,1987)y que los go-
bernadoresno apoyaronesta descentralizaciOn politica.Porel contrario,con el retor-
no a la democraciala mayoriade los gobernadoresconcentraronsu atencionen
tornode la descentralizaci6nfiscal,mostrandocon ello un cambioen sus supuestas
preferencias.
Laprimerarondade descentralizaci6nadministrativa tuvocaracteristicastales
que los gobernadoresestaban ansiosos pornegociarun aumentode las transferen-
cias fiscales. Cuandoa fines de 1984expir6la ley de coparticipacibnfederalvigente
desde 1973, quisieronreemplazarlaporotra.CarlosMenem,a la saz6n gobernador
de LaRioja,propusoque las provinciasdel interiordel pais se rebelaseny cortaran
el suministrode energia a la ciudad de Buenos Aireshasta tanto se alcanzaraun
acuerdoal respecto con el presidente(Pirez,1986, pAg.68). No obstante,Alfonsin
pudo controlarel momento(o timing)de implementaci6nde la reformay, en efecto,
logrodemorarla.Entretanto,recurri6a transferenciasdiscrecionalesa fin de gran-
jearse el apoyo politicode los gobernadoresde la oposici6n. Estas transferencias
sumaronel 59 %del totalen 1985 y el 54 %en 1986 (Ministerio de Economia,1989,
pags. 177-79). Por lo tanto, entre 1984 y 1987 Alfonsin gan6 poder de negociaci6n
frentea los gobernadoresrecurriendoa transferenciasfiscales discrecionaleshacia
las provincias-que luego de la descentralizaciOn administrativa no financiadaeran
muy necesarias- a cambio de apoyopolitico,principalmente Senado,donde no
en el
tenfiamayorfia propia.
SOlodespues de las elecciones legislativasparcialesde 1987,cuandoel parti-
do gobernanteperdi6a manosdel PJla mayoriaen la CAmarade Diputados(pasan-
do del 51 %al 46 %de las bancas) y cinco gobernaciones,Alfonsinacept6 la de-
mandade los gobernadoresrespectodel porcentajeque deberianrecibirlas provin-
cias de los impuestoscoparticipables.El7 de enero de 1988 el congreso sancion6
una nueva Leyde Coparticipaci6n(la 23.548), porla cual se concedia a las provin-
cias el 57,66 %y al gobiernonacionalel 42,34 %de los impuestoscoparticipables,
y se reducianlas transferenciasdiscrecionalesal 1 %del totalde esos impuestos.
Desde cualquierangulo que se la mire,esta ley de descentralizacionfiscal fue un
triunfode los gobernadores, producido cuando un cambio exOgeno (las elecciones

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DE LADESCENTRALIZACION
TEORIASECUENCIAL 343

de 1987) alterdel equilibriode poderexistenteentreel presidentey ellos, equilibrio


que habiasido heredadode la primerarondade descentralizacidnadministrativa. La
ley sirvio,ademas, a los fines del ejecutivonacional.A esa altura,los crecientes
problemaseconomicos y el resultadoadverso en las elecciones parcialespronosti-
caban que despues de 1989 el partidogobernanteperderiael poder.Enel caso de
que el PJ ganase las elecciones presidencialesde ese aio, la nueva ley de coparti-
cipaciongarantizariaa todos los gobernadores(incluidoslos de la UCR)el acceso a
recursosautomaticos13.
Sin embargo, la recuperacionfiscal de las provinciasno dur6 mucho. Poco
despues de sancionadala nuevaley,el ejecutivonacional(que ya estaba en manos
del PJ) pudo impulsaruna segunda rondade descentralizacionadministrativano
financiada,que neutraliz6los efectos de la descentralizacibnfiscal. El6 de diciem-
brede 1991, el congreso aprob6la Ley24.049, porla cual se transferiaa las provin-
cias y a la CiudadAutonomade BuenosAiresla administraci6n de todas las escuelas
secundariasy de adultos,asi como la supervisionde los establecimientosprivados
de ensehanza.TambiOn se transfirierondos programasalimentariosy los pocos hos-
pitales nacionalesque aOnquedaban.Se ha estimadoque el costo de esa transfe-
renciafue de 1.200 millonesde dOlaresporaho -suma equivalentea casi el 10 %del
totalde los gastos provincialesy al 15 %del totalde las transferenciasnacionales.
Masde 2.000 escuelas, 72.000 docentes y 700.000 alumnos,antes pertenecientesal
estado nacional,se incorporaron a los sistemas de educacion provinciales,que ade-
mas debieronencargarsede supervisarmas de 2.500 escuelas privadas.Elarticulo
14 de la ley establecia que el costo de los serviciostransferidosseriasolventadocon
recursosde las provincias,en tantoque el articulo15 declarabaque si los ingresos
recaudados un mes cualquieraeran inferioresal promediode abril-diciembrede
1991, el gobiernonacionaldebia transferir1.200 millonesde pesos o la diferencia
requeridapara compensarlo.Tantolos documentos oficiales como las entrevistas
que realicOcon funcionariosnacionalesy subnacionalesindicanque esa garantiano
se cumpli6,y que la transferenciade responsabilidadesresultcser,en granmedida,
no financiada(verFalleti,2003, pags. 136-55).
Laprimerarondade descentralizacionadministrativa de 1978tuvounefecto de
demostracionparala segunda. En 1991 y porefecto de la Leyde Convertibilidad el
montode los ingresos de las provinciasen cifrasabsolutas se duplic6-las transfe-
renciasautomaticaspasaronde 4.810 millonesde dolaresen 1990 a 8.846 millones
en 1992 (Subsecretariade Relaciones Fiscales y Economicascon las Provincias,
1994, pag. 15). Eneste contexto,como habiaocurridoen 1978,era mAsfAcilaprobar
unareformade descentralizacionadministrativa no financiada.Parajustificarla trans-
ferenciade responsabilidades,el entonces ministrode Economia,DomingoCavallo,
recurri6a los mismos argumentosque en 1978 habia empleado otro ministrode
Economia,Martinezde Hoz.Enreunionescelebradas con los gobernadores,Cavallo
sostuvo que el aumentode sus ingresos les permitiriaa las provinciasafrontarlos
gastos generados porla transferenciade serviciossociales.
PorOltimo, la reformadescentralizadora de 1978tambiengener6ungradualismo.
Aunque las escuelas secundarias nacionales fueronadministradasde jure por el

13Agradezco a uno de los comentaristas an6nimos de la APSRpor haberme propuesto esta interpretaci6n.

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344 TULIAG. FALLETI

gobiernocentralhasta 1992, ya se estaba produciendouna descentralizacionde


responsabilidadesen ese nivel.Enlas palabrasde OctavioBordOn,gobernadorde
Mendozade 1987 a 1991,
de hecho,sin reconocimiento
...laverdades queestabahabiendounatransferencia
en la coparticipaci6n[...] en la practica,las provinciascada vez mas iban creando
serviciosde educaci6nsecundaria quenoeranreconocidos Por
en lacoparticipaci6n.
otraparte,cadavez quehabiaunproblema en unaescuelanacional,[losciudadanos]
veniana requerir la soluci6ndel problema
a la provincia (Bord6n, Jose Octavio,entre-
vistade la autora,BuenosAires,8 de febrerode 2001).
Tambienlos funcionariosdel gobiernocentralreconocianesta situacion.Else-
cretariode Educacibn,LuisA. Barry,manifestO:
Habiaescuelas[nacionales] quehaciadiezafos notenianunasupervisi6n, haciaanos
que se las manejabapor tel6fono,o [...] por carta;se tenia una vinculaci6nde tipo
quenoeraeficiente(XSeminario
formal,epistolar, Na-
Nacionalsobreel Presupuesto
cional,Asociacionde Administradores
POblicos,
pag.34).
0, como dijoun integrantedel equipo del Ministeriode Economia,"erancole-
gios nacionalessOloen la chapa"(Pezoa,JuanCarlos,entrevistade la autora,Bue-
nos Aires,13 de febrerode 2001). Enestas condiciones,los gobernadoresse mos-
trabanmAsinclinadosa aceptarla transferenciade escuelas secundarias,auncuan-
do deberianfinanciarlasprincipalmente con recursospropios.Valedecir,la primera
rondade descentralizaci6nadministrativa de 1978 permiti6al ejecutivonacionalsan-
cionar, trece anos m~s tarde, una reformasimilar,aunque esta vez en un contexto
democratico.
Ladescentralizaci6npoliticafue el Oltimo tipo de reformaen el primerciclo de
descentralizaciOn post-desarrollista. produjoen 1994, cuando el presidenteCar-
Se
los Menem(1989-1995y 1995-1999)promovi6una serie de reformasconstituciona-
les como partede una negociaci6ntendientea su reelecci6n.Se concedi6 autono-
mia politicaa la ciudad de Buenos Aires,pero no obtuvieronaprobaciOndiversas
reformaspropuestasen la AsambleaConstituyenteporlos representantesprovincia-
les (tomadasdel informedel Consejoparala Consolidaci6nDemocrAtica de 1986).
Entrelas reformaspropuestaspero no aprobadasdebido a las presionesdel ejecu-
tivonacional,cabe mencionar:aumentarla proporcionde los ingresosde los gobier-
nos subnacionales;asegurarel controlprovincialde los recursosnaturales;y esta-
blecer en la propiaConstituci6ngarantiaspara la autonomiamunicipal.En otras
palabras,el gobiernocentralpudo controlartantoel timingcomo el contenidofunda-
mentalde la reformapoliticadescentralizadorade 1994.
Ensintesis, como resultadode la primerarondade descentralizaciOn adminis-
trativa,se reformularonlas preferenciasde los gobernadores.Comola transferencia
de escuelas de 1978 no habiasido acompaiada de fondos,trasel retornoa la demo-
cracia los gobernadoresestaban mAspreocupadospor los ingresos que porcual-
quierreformaconstitucionalque les concedieramayorautonomiapolitica(v.gr.,pro-
tegiendolos contra las intervencionesfederales o asegurAndolesel controlde los
recursos naturales). Podria aducirse que hubiese sido posible para los goberna-
dores empujar ambos tipos de reformas al mismo tiempo, pero lo cierto es que no lo

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TEORIA SECUENCIAL DE LA DESCENTRALIZACION 345

hicieron.Enlugarde ello, entre1984 y 1987 se concentraronen la descentralizaci6n


fiscal y no apoyaronel proyectode descentralizaciOnpolitica.La reformade 1978
tuvotambienefectos de demostraciOn y gradualismo,ya que posibilitbnuevas me-
didas de descentralizaciOn administrativano financiada.Finalmente,la primeraron-
da de descentralizaciOn administrativa puso en marchala reproducciOn del poder
negociador de los a
presidentes,que partir de entonces pudieron controlarno sOloel
timingde la descentralizacionfiscaly politica,sinotambiensu contenidoy alcances.
La secuencia de reformasadministrativas, fiscales y politicasseguida porAr-
gentinatuvocomo desenlace unciertocambioen el poderrelativode gobernadores
e intendentes.Su cuotade gastos aument6,aunqueen menormedidaque en Colom-
bia, MOxico o Brasil.LaproporciOn de los ingresossubnacionalesdisminuy6,pese a
que a partirde 1978 se les asignarona las provinciasresponsabilidadescuyo costo
representabaaproximadamente el 35 %del totalde las transferenciasque recibian
del gobiernocentral.Laautoridadparala elaboracionde politicasen el sector de la
educaciOnpermanecidintactahasta 1993, cuandose sancion6unanuevaley nacio-
nal de educaciOn. Los mecanismos para la designaciOn de los funcionarios
subnacionalesno se modificaron,con excepciOndel intendentede Buenos Aires,
que en 1996 fue elegido (con el titulode "jefede gobiernode la ciudad de Buenos
Aires")por sufragio.Por01timo,la representacionde los interesesterritorialesen el
congreso permaneciomas o menos constantedurantetodo el periodo.A pesar de
que las medidasdescentralizadorastransfirieron responsabilidades,recursosy au-
toridada los gobiernossubnacionales,la secuencia en que tuvieronlugarlas refor-
mas implicoque el equilibriode poder intergubernamental se mantuvieraincblume
en el pais. EncomparaciOn con su situaciOnantes de 1976, los gobernadorestenian
ahoramayoresresponsabilidadesy menores recursosfiscales, sin que se hubiera
modificadosu autoridadpolitica.

Conclusiones
Las medidas descentralizadoraspueden revertirantiguasy arraigadascarac-
teristicasde las relacionesintergubernamentales. Enun lapso relativamentebreve,
medidas tales como la elecciOndirectade gobernadorese intendentes,la transfe-
renciade escuelas a las provinciasy municipios,o la delegaciOnde autoridadfiscal
en las unidadessubnacionalespueden anular"latortuosaorganizaciOnde la autori-
dad "o el "complicadoaparatoadministrativo" que algunavez describi6Alexis de
Tocqueville(verSchleifer,1980, pags. 137-38).Sinembargo,el efecto de estas refor-
mas sobre el poder de los gobernadorese intendentesno es siempreel mismo.
Laprimeraconclusionque aquiextraemoses que la descentralizacionno siem-
pre transfierepodera los gobernadorese intendentes.Al desdoblarel concepto de
descentralizaciOn en sus componentesadministrativo, fiscal y politico,resultaclaro
que determinadostipos de reformasdisminuyen,en vez de aumentar,el poderde los
funcionariossubnacionales.Medidascomo unadescentralizacionadministrativa no
financiadavuelvenmas dependientesa tales funcionariosdel gobiernocentralen Io
que respecta a los recursos fiscales. La definici6ntridimensionalque hemos pro-
puesto en este trabajo tambien permite diferenciar los intereses de los ejecutivos
nacionales y subnacionales en Io concerniente al tipo de descentralizaci6n.

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346 TULIAG. FALLETI

Lasegunda conclusiones que la magnituddel cambioen el equilibriode poder


intergubernamental depende, en gran medida,de la secuencia en que se empren-
dan las reformas. De alli que si en la primeraronda prevalecen los intereses
subnacionales,es probableque primerotenga lugarla descentralizaciOn politica.
Esa primerarondaaumentael poder y la capacidad de los politicosy funcionarios
subnacionalesparanegociaren las rondassiguientes. Ladelegaci6n de poderpoli-
tico en los comienzos de la secuencia hard,muyprobablemente,que los beneficia-
riosse pongande acuerdoentresi y presionenen favorde unamayordescentraliza-
cion.Comodestaca O'Neill,"elobstAculomAsformidableparaunanuevacentraliza-
ciOnprovienede los beneficiariosde nuevosderechos:unavez aprobadala descen-
tralizaci6n[politica],6sta crea un grupode partidariosque tornandificil,si no impo-
sible, la reversionde la situaciOnen un contextodemocratico"(2003, pbg. 1076).De
este modo,de acuerdocon las preferenciasde los actoressubnacionales,es posible
que le sigan la descentralizaci6nfiscal y administrativa, en ese orden.Estasecuen-
cia -delegaci6n de autonomiapoliticaen primerlugar,luego de recursosfiscales, y
porOltimo de responsabilidadesadministrativas-probablementegenere un cambio
significativoen el gradode autonomiade los funcionariossubnacionales,como ilus-
trael caso de Colombia.
Encontrastecon ello, si al comienzo predominanlos intereses nacionales,o10
probablees que la primeradescentralizaci6nsea la administrativa. Si, graciasa 6sta,
el gobiernocentrales capaz de traspasarresponsabilidadessin transferirlos recur-
sos fiscales parasolventarlas,fortalecesu dominiosobrelos gobiernossubnacionales
para las pr6ximasrondasde reformas.La delegaci6n de responsabilidadesal co-
mienzode la secuencia limitalas posibilidadesde acci6n politicade los funcionarios
subnacionalesasi como su capacidad fiscal. Ante estas restriccionesfiscales, es
mAsprobableque, cuandosobrevienela descentralizaci6nfiscal, los gobernadores
acepten las condicionesfijadasporel gobiernocentral.Enestas circunstancias,el
gobiernocentraltambi6nlograpredominarfijandolas condicionesde la rondafinal
de reformaspoliticas,si es que 6stas tienenlugar.Elresultadode esta secuencia es
un menorcambio en la autonomiade los funcionariossubnacionalesa pesar de la
implementaciOn de reformas,como ejemplificael caso argentino.Porotraparte,como
en esta secuencia la descentralizaci6nno genera ungrupode partidariospropio,es
mas probableque haya reversiones(recentralizaci6n)en este tipo de casos que
cuandola descentralizaciOn politicase produceal comienzo.
Unavez que dividimosel procesode descentralizaci6nen las diversaspoliticas
que o10 componen,que examinamoscon cuidadolas preferenciasterritoriales de los
politicos nacionales y subnacionales respectode los distintos de
tipos descentraliza-
ci6n, y, al final,analizamoslos efectos de cada medida en el equilibriode poder
intergubernamental y en las rondassubsiguientesde reformas,comprobamoslo si-
guiente,que los procesos de descentralizaci6nse ajustana secuencias de tipopath-
dependent(o dependientesde la trayectoriaprevia).Comoen otrosfenOmenosde
esta clase, "losacontecimientosmcs tempranosimportanmAsque los posteriores"
(Pierson,2000, pAg.253);dichode otromodo,"elmomentoen que suceden las cosas
dentrode la secuencia afecta la formaen que suceden"(Tilly,1984, paig.14). Eneste
c-mohe mostrado
trabajo dos secuenciasopuestasde descentraliza-
se desarrollaron
ci6n en dos paises latinoamericanos, identificando los mecanismos de autorrefuerzo

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TEORIA SECUENCIAL DE LA DESCENTRALIZACION 347

(gradualismo, coordinacion,reformulacion de las preferencias,reproduccion del poder


y efectos de demostracion) a travesde los cuales estas dos secuencias generaronlos
desenlaces en materiade equilibrio de poderintergubernamental que era dableprever
de acuerdocon lateoriasecuencialde la descentralizacion.
No obstante,hayareas en que es precisoseguirinvestigando.Primero,se debe
confirmarsi las otrascuatrosecuencias de descentralizaci6nexpuestas en este arti-
culo conducen a los resultadosprevistos.CatherineHirbour(2003) aplic6este enfo-
que al caso de Peruy comprobbque, si bienel movimientodescentralizadorse inicid
desde abajo y la primeradescentralizacionfue la politica,mecanismos reactivos
hicieronque en la segunda y la tercerarondade reformasprevalecierael gobierno
central.Unasecuencia de descentralizacionpolitica,administrativa y fiscal, en ese
orden, causb un menorcambio en el equilibriode poder intergubernamental, con-
gruentecon la expectativatedrica.Esperoque el analisisde los procesos descentra-
lizadoresde Mexicoy Brasilindiqueque en estos paises la secuencia dio origena un
grado de cambio intermedioy alto, respectivamente,en dicho equilibrio.Trabajos
anterioresapuntanen esa direccion(Falleti,2003; Montero,2001; Samuels, 2004),
pero se precisanma'sinvestigacionesen profundidad.
Ensegundo lugar,los actores nacionalesy subnacionalestienendistintaspre-
ferencias no solo con respecto al tipo de descentralizaci6n(como analizamosaqui)
sinotambienal nivelde gobierno(intermedioo local)al que apuntaesta 01tima.Si los
presidentes deben elegir entre descentralizaren favor de las provinciaso de los
municipios,es probableque escojan a estos 6ltimos,debido a que los intendentes
les planteanmenos amenazas electoralesy financierasque los gobernadores.Por
otrolado, los gobernadorese intendentespreferiranque la descentralizaci6ntenga
como destinosus respectivasjurisdicciones.Estas preferenciaspueden afectarlas
coalicionesque apoyanlas politicasdescentralizadoras,porquelos presidentespue-
den preferiraliarsecon los intendentesen contrade los gobernadores.Futurosestu-
dios deberiandilucidarlas circunstanciaspoliticasen que esto puede acontecerasi
como las consecuencias de tales coaliciones.
Entercerlugar,aquime he centradoOnicamenteen el primerciclo de reformas
descentralizadorasposterioresal desarrollismo,ciclo que concluye unavez realiza-
dos los trestipos de descentralizaciOn (administrativa, fiscal y politica).No obstante,
es probableque luego sobrevenganotrosciclos. Laimportanciadel primeroes que
marcael tenorde Io que sucedera luego. Porejemplo,recientementeArgentinay
Brasiltuvieronreformasrecentralizadoras (Eatony Dickovick,2004), pero en Brasil
las negociaciones incorporaronlas propuestasde gobernadorese intendentesen
mayormedidaque en Argentina.Nuevasinvestigacionestendranque aclararen que
medidalas consecuencias del primerciclo de descentralizacionrestringenlas ron-
das futuras,y en que medidalos cambios politicosy economicos exOgenospueden
contribuira aflojartales restricciones.
Merecemencionarse,por 01timo,la aplicabilidadde la teoriasecuencial de la
descentralizaciOn a otroscasos y otrasareas de estudio.A lo largode mi investiga-
ci6n coloqu6el foco en la negociacionentrelos funcionariosnacionales,porunlado,
y los subnacionales, por el otro(tantoen los niveles intermediocomo local), pero,
cada vez mis, los gobiernos municipales son el eje de reformas de politica y se les
conceden mayores recursos y responsabilidades. Las preferencias de los negocia-

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doresy la 16gicasecuencialque aquihemosexpuestopodrianser Otilesparaanalizar


las negociaciones entregobernadorese intendentes.Estopermitiriadarcuentade
las diferenciasen el nivel de poder delegado de las provinciasa los municipios
dentrode un pais. Cabe preguntarse,finalmente,si la teoriasecuencial es aplicable
a otrospaises y regiones del mundo.ElAmbitopropiode esta teoriason los paises
que poseen al menos dos nivelesde gobierno(aunqueel subnacionalno sea politi-
camenteaut6nomorespectodel nacional)y hantenido,en distintosmomentos,como
minimodos tipos de reformasdescentralizadoras.Entales casos, cabe suponerque
los interesesque prevaleceranen la primerarondade descentralizaci6ny el orden
de las subsiguientes reformasserAnlos principalesdeterminantesde la magnitud
del cambioresultanteen el equilibriode poderintergubernamental.

porLeandroWolfson
Traducido

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352 TULIAG. FALLETI

RESUMEN

Tantolos defensores como los detractores limentacidnde las politicas pOblicas.Sostiene


de la descentralizacidnsuponen que 6sta invaria- que el ordenamientosecuencial de distintos ti-
blementeaumentael poder de los gobiernossub- pos de descentralizacidn(fiscal, administrativa
nacionales. Sin embargo, un examen m1s aten- y politica)es un factorfundamentalen la evolu-
to de las consecuencias de la descentralizacidn cidn del equilibriode poder entreniveles de go-
en el equilibriode poder intergubernamental re- bierno.Mideesta evolucibnen los cuatropaises
vela que la magnituddel cambio es muy varia- ms grandes de AmbricaLatinadurantelas 61ti-
ble entrepalses. Este articulopropone una teo- mas tres d6cadas del siglo XXy aplica la teoria
ria secuencial de la descentralizacidnque tiene a los dos casos extremos:Argentinay Colom-
tres caracteristicasprincipales:1) definela des- bia. Demuestraque, contrarioa la opinirngene-
centralizacibncomounproceso;2) tomaen cuen- ralizaday dadas ciertas secuencias de reforma,
ta los intereses territoriales
de quienes negocian la descentralizacibnno necesariamenteaumen-
el proceso; y 3) incorporalos efectos de rea- ta el poder de los gobernadorese intendentes.

SUMMARY

Bothadvocates and criticsof decentralization incorporates policyfeedbackeffects.Itarguesthat


assume thatdecentralization invariablyincreases the sequencing of differenttypes of decentral-
the powerof subnationalgovernments.However, ization(fiscal,administrative,
andpolitical)is a key
a closer examinationof the consequences of determinantof the evolutionof intergovernmental
decentralization across countriesreveals thatthe balance of power. The author measures this
magnitude of such change can range from evolution in the four largest LatinAmerican
substantialto insignificant.Thisarticleproposesa countriesandappliesthetheorytothetwoextreme
sequentialtheoryof decentralization thathas three cases (Colombiaand Argentina);andshows that,
maincharacteristics: (1) itdefinesdecentralization contraryto commonlyheld opinion,decentral-
as a process, (2) it takes into account the territorial izationdoes not necessarilyincreasethepowerof
interests of bargaining actors, and (3) it governorsand mayors.

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