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1'76 DERECHO ADMINISTRATIVO

elemento formal es lo que se denomina principio de la legalidad S, prin-


cipio que es una de las consagraciones polticas del Estado de derecho
y al mismo tiempo la ms importante de las columnas sobre las que se
Dijimos oportunamente que la administracin se mueve bajo el asienta el derecho administrativo. La administracin queda entonces
ordenamiento jurdico que debe respetar. El problema que se presenta sometida al bloque jurdico. Este principio de la legalidad tiene un
&&a es el de saber si la administracin tiene como nica misin la significado positivo y otro negativo. El significado negativo establece
de ejecutar la ley, es decir si ejecucin y administracin constituyen o que:
no una misma cosa. La funcin de la administracin es mucho ms a ) Los reglamentos no pueden contradecir una ley formal, vale
aznpJia. Comprende todo el complejo indefinible de actos no dispositi- decir no pueden excaer sus lmites.
m, que incluyen a su vez actos de conservacin y actos de administra- b ) Los actos individuales no pueden contradecir las leyes formales
cin general s2. Ya sealamos ms arriba que la administracin en su ni los reglamentos.
actividad no se encuentra autorizada por una disposicin legal. Vale
c) En su aciuacihn la ad&6nistmcn no debe exceder las normas
decir, entonces, que puede actuar sin que una norma expresa lo auto-
que r q p b h compete&*
rice, siempre que su actuacin se mueva dentro del ordenamiento ju-
rdico. Muchos actos administrativos, por otra parte, no implican la d) Toda la actividad de la admhktracin debe desarroLIarse; sin
simple ejecucin de la ley. En este sentido, cuando la administracin violar los principios generales del derecho.
pblica opera en mrito de facultades discrecionales o cuando celebra En sentido positivo, el principio de la legalidad significa:
eohtratos o en-aqueIlos casos en que la ley no impone una obligacin a ) Respeto de la administracii2de la reserva de la ley. Vale de-
sno ,que sg limita a autorizar determinada actividad, no puede decirse cir, entonces, que la administracin no debe intervenir en cuestiones re-
Gue se est:' ejecutado la ley *. En consecuencia se puede decir que ferentes a la libertad, la propiedad, b creacin de impuestos, la a*
5,' Y+.

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a&nuustt.acin y ejecucin no son conceptos equivaIentes, par cuanto el de penas, ete. Podemos decir, en resumen, que la administrac*
concepto de administracin es mucho ms amplio y comprensivo que @iviikad, debe respetar siempre la zona denominada de reserva
el de ejecucin. En el concepto de administracin quedan comprendidas
las actividades ejecutivas regladas y discrecionales 84. ES de sealar, sin
xsc&\rid;td administrativa debe respetar los principios de jus-
embargo, que toda esta actividad de la administracin, a pesar*=
no se confunde con la simple ejecucin de la ley, como hemos sealado
nosotros ms atrs, debe siempre desarrollarse bajo el ordenamiento c) El legislador puede habilitar a la administracin para que dicte
jurdico. rq$mm&~ delegados o determinados actos concretos. La habilipcin
para los primeros no autoriza a realizar los segundos y viceversa 88.
E l b1a~uejurdico a que se halla sometida la administracin est
21. El principio d e Ea legalidad constituido, entonces, en primer lugar, por las leyes formales, por los
reglamentos, y por los principios generales que integran el orderiamiento
El Estado de derecho se caracteriza no solamente por su elemento jurdico.
sustantivo, el reconocimiento y tutela de los derechos pblicos subjeti- Las disposiciones y resoluciones administrativas no podrn valnesar
vos, sino tambin por la forma cmo este objetivo se obtiene. Es decir, los preceptos contenidos en disposiciones dictadas por autoridad de un
el sometimiento de la administracin al ordenamiento jurdico. Este grado superior. Las autoridades administrativas no podrn dictar reso-
luciones de carcter concreto que desconozcan lo que la misma autori-
82 Vid. VILCARPALAS~, op. cit., pg. 81.
89 Vid. C A R AOYIEDO,op. Cit., t. 1, pg. 7. Vid. F ~ X E N ACUESTA,
. op. Cit.> pg. 144.
84 Vid. POSADA,op. cit., t. 1, pg. 57. 86 Vid. G d TRKYIJANO FOS,op. dt., t. 1, vol. 1, pBgs. 280 y si@.