PLANEJAMENTO ESTRATGICO REGIONAL: UMA ANLISE DA EVOLUO

DOS MTODOS DE PLANEJAMENTO ESTRATGICO APLICADO S REGIES

Pricles Purper Thiele1

Rogrio Leandro Lima do Silveira2
Alcione Talaska3

RESUMO

Este artigo tem por objetivo apresentar uma pesquisa bibliogrfica sobre os antecedentes
histricos do planejamento estratgico, realizada atravs das abordagens propostas por
Mintzberg et al. e da abordagem situacional proposta por Carlos Matus. Sendo estas
abordagens aparentemente contraditrias, realiza-se a comparao levantando aspectos
positivos e negativos entre as duas e procede-se a anlise final, concluindo-se sobre a
importncia dos mtodos de planejamento para o desenvolvimento das regies. Depois inicia-
se a proposio de uma nova discusso buscando identificar as dimenses relevantes para
elaborao e implementao do planejamento estratgico de forma a atender as necessidades
econmicas e sociais das regies.

Palavras-Chave: Planejamento Estratgico. Democracia Participativa. Desenvolvimento

Regional. Qualidade de Vida.

REGIONAL STRATEGIC PLANNING: AN ANALYSIS OF THE EVOLUTION OF

METHODS USED TO STRATEGIC PLANNING REGIONS

ABSTRACT

This article aims to present a literature about the historical background of strategic planning,
carried through the approaches proposed by Mintzberg et al. and situational approach
proposed by Carlos Matus. As these approaches - apparently - contradictory, performs a
comparison lifting positives and negatives between them and proceeds to the final analysis,
concluding on the importance of planning methods for the development of defined regions.
Then begins the proposition of a new argument trying to identify dimensions so relevant to
the preparation and implementation of strategic planning in order to atempt the economic and
social necessities of regions.

Keywords: Strategic Planning. Participatory Democracy. Regional Development. Quality of

Life.

1
Administrador, Mestre e Doutorando em Desenvolvimento Regional - UNISC/PPGDR. Docente do IFSul. Rio
Grande do Sul. Brasil. E-mail: periclespurper@gmail.com
2
Gegrafo, Doutor em Geografia Humana e Docente do Programa de Ps-Graduao em Desenvolvimento
Regional UNISC/PPGDR. Rio Grande do Sul. Brasil. E-mail: rlls@unisc.br
3
Gegrafo, Doutorando em Desenvolvimento Regional UNISC/PPGDR. Bolsista CAPES. Rio Grande do Sul.
Brasil. E-mail: talaska.alcione@gmail.com
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DRd Desenvolvimento Regional em debate (ISSN 2237-9029)
Ano 4, n. 1, p. 04-23, jan./jun. 2014.
Planejamento estratgico regional

INTRODUO

Os movimentos sociais, especialmente aps a Segunda Guerra Mundial, a Revoluo

Cientfica e Tecnolgica (RCT) e a efetiva entrada na era do ps-modernismo, com os
avanos em transportes e comunicaes, trouxeram, entre outras mudanas, o questionamento
do paradigma do crescimento econmico em detrimento do desenvolvimento. Ao longo das
ltimas dcadas, muitos autores, pesquisadores, formadores de opinio, investiram no
trabalho de pesquisa e construo deste novo paradigma. Os conceitos sobre desenvolvimento
evoluram saindo das ideias lineares propostas por Rostow (1974), Hoover e Fisher4, passando
por Sachs (1986, 1993 e 2001), Boisier (1991, 1996 e 1999), Sen (2000), Putnam (2005),
Harvey (2008) e tantos outros. Mas, ainda fica uma pergunta: quais mtodos so capazes de
levar uma regio de determinado nvel de bem-estar a um novo padro de qualidade de vida?
Quais as dimenses que devem ser atendidas? Como efetivamente melhorar a qualidade de
vida de determinada populao? Ou, como perguntou Boisier (1999), aps apresentar os
elementos componentes do Capital Sinrgico: cmo hacerlo?

Estas questes foram longamente debatidas pelos tericos citados acima. No compete
a este texto retom-las. Nosso objetivo aqui escolhida a abordagem desenvolvimentista de
interesse da regio identificar qual o melhor mtodo e como fazer para que a regio alcance
o novo patamar? Como j afirmou Boisier:

[...] me parece que hoy da es claro, en la corporarin gremial de la gente que se

ocupa del desarrollo, que se acab la sinomia inicial entre crecimiento y desarrollo,
es claro que entendemos que son dos processos y dos estados diferentes. Pelo no
hemos descubierto todava la forma exacta de su articulacin (BOISIER, 2007, p.
171).

Mais objetivamente, como fazer a regio desenvolver-se nas dimenses5 social,

econmica, cultural, ambiental ou espacial, ou na dimenso que lhes aprouver, mas que
chegue efetivamente ao novo patamar de bem-estar. Afinal el desarrollo tiene un solo
propsito [...] generar las condiciones para que un ser humano se transforme en persona
humana (BOISIER, 2007, p. 170).

Ainda preciso considerar que alm das dimenses citadas acima a democracia
participativa deve estar presente nesta discusso, pois para Touraine:

democracia e desenvolvimento s podero viver unidos entre si. Um

desenvolvimento autoritrio fica sufocado e produz crises sociais cada vez mais
graves. Uma democracia que se reduz a um mercado poltico aberto e no se define
como a gesto das mudanas histricas perde-se na partitocracia, lobbies e
corrupo. Essa concluso entre modernidade econmica e democracia poltica, e,
portanto, do papel determinante da primeira como elemento de abertura e
diversificao da sociedade. [...] Se a modernizao definida como a diferenciao
crescente dos subsistemas [...] por sua vez, a democracia define-se como a ausncia
de qualquer poder global, e, portanto, como o produto final de uma evoluo
comandada pelo triunfo da racionalidade instrumental e do individualismo. Se, pelo
contrrio, o desenvolvimento definido como a gesto poltica das tenses sociais
entre o investimento econmico e a participao social, nesse caso, a democracia

4
Citado por Douglass North (1955, p. 294).
5
Dimenses propostas por Sachs, mas neste ponto do texto servem apenas como mais uma referncia de
possveis dimenses do desenvolvimento.
5
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Ano 4, n. 1, p. 04-23, jan./jun. 2014.
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aparece como a condio e no somente como o resultado dessa gesto

(TOURAINE, 1996, p. 217).

Uma das ferramentas utilizada tradicionalmente por empresas privadas o

planejamento estratgico e que nas ltimas dcadas vm conquistando adeptos em diversas
regies do globo vide os casos de planejamento dos municpios de Barcelona6, Rio de
Janeiro7, ou de regies como os Conselhos Regionais de Desenvolvimento (Coredes) do
Estado do Rio Grande do Sul, ou implantados por instituies privadas como o caso da
Federao das Indstrias do Estado do Rio Grande do Sul (FIERGS) que gerencia o programa
conhecido como AGENDA 2020 mas todos com foco no desenvolvimento das suas regies
de abrangncia.

Portanto, o foco deste artigo ser o Planejamento Estratgico aplicado ao

Desenvolvimento Regional. Interessa de pronto esclarecer que o contexto histrico global de
suma importncia, mas o texto focar na evoluo das abordagens e nos mtodos utilizados,
desde o seu surgimento logo aps a Segunda Guerra Mundial (sem esquecer a origem com
Sun Tzu em 500 a.C.), at os modelos mais conhecidos e utilizados atualmente.

O texto iniciar com a evoluo das abordagens, avanar para os mtodos mais
utilizados nas duas principais abordagens (competitiva e participativa) e apresentar uma
anlise entre estas duas abordagens, sendo uma pesquisa estritamente bibliogrfica e
utilizando referenciais reconhecidos no tema.

PLANEJAMENTO ESTRATGICO 25 SCULOS DE TEORIA

Nenhum livro que trate de planejamento estratgico pode dar-se ao luxo de no citar
a gnese do tema em aproximadamente 500 a.C., pois o motivo bem simples: os conceitos
embrionrios utilizados por Sun Tzu ainda so aplicados nos mtodos mais modernos de
planejamento. Portanto, mesmo que possa parecer um livro batido, com conceitos elaborados
nas cruis batalhas de tempos primitivos, no possvel abstrair conceitos como os
apresentados no captulo sexto de sua obra A Arte da Guerra onde discorre sobre os Pontos
Fortes e Pontos Fracos8 dos inimigos, da seguinte forma:

Levo o inimigo a tomar minha fora por fraqueza e minha fraqueza por fora;
enquanto isso, fao com que sua fora se torne fraqueza e descubro onde ele no forte
(SUN TZU, 2006, p. 58).

Sun Tzu no s criou um dos primeiros manuais de guerra como deu os primeiros
passos na teoria do planejamento estratgico. E este o ponto de partida desta ferramenta que
se desenvolveu nas organizaes militares, se burilou nas corporaes privadas a partir da
segunda metade do sculo XX e agora se diversifica ao ser aplicado no desenvolvimento
de regies. Assim, ao longo deste tempo, o conceito de planejamento apresentou
considerveis mudanas no que tange a sua forma de implantao e utilizao (deixando de

6
Ver em GELL, 1997.
7
Ver em NOVAIS, 2010.
8
Os Pontos Fortes e Fracos foram utilizados novamente por Selznick (1957) ao introduzir a Anlise de Cenrios
Externos e Internos na metodologia de Planejamento Estratgico.
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ter finalidades blicas para ter finalidade de desenvolvimento), mas manteve a sua essncia
quanto aos objetivos finais, ou seja, levar a organizao a atingir o novo patamar de atuao.

E justamente a sua essncia, fundada nos tempos belicoso e competitivos de Sun Tzu
que mais se destaca atualmente e d s organizaes privadas o carter competitivo que lhes
peculiar. Sobre isto, Gel, argumentou:

A lo largo de la Segunda Guerra Mundial, se desarroll intensamente la

planificacin de programas y pressupuestos militares. Estas experiencias fueron
trasladadas em la posguerra a muchas compaias privadas, que adaptaron el sistema
de pressupuesto-control para mejorar el control y la gestin de sus operaciones
(GEL, 1997, p. 22).

Aps a Segunda Guerra Mundial, surge o conceito de planejamento estratgico de

longo prazo e diversos autores passam a tratar da aplicao da ferramenta especificamente nas
grandes corporaes. Entre estes, destacam-se: Drucker (1954, 1980 e 1992), Ansoff (1965 e
1979), Chandler (1962), Porter (1980, 1985 e 1989), Kotler (1998), Kaplan e Norton (1990 e
1997) e Hamel e Prahalad (1995).

Esta pliade de autores de textos consagrados nos leva ao primeiro conhecimento

sobre planejamento estratgico, ou seja, a grande diversidade de mtodos e aplicaes
existentes. E justo no intuito de organizar e sistematizar os modelos existentes que o trabalho
de Minstezberg e colaboradores (2010) ganhou notoriedade ao apresentar as escolas do
pensamento estratgico a partir de suas concepes e paradigmas estratgicos.

Minstzberg, Ahlstrand e Lampel (2010) dividem o pensamento estratgico em trs

naturezas especficas: prescritiva, descritiva e hbrida. E, a estas naturezas, atribuem dez
escolas diferentes descrevendo suas origens, premissas, aplicaes, vantagens e desvantagens.

Segundo os autores, as escolas de natureza prescritiva preocupam-se mais em como

formular a estratgia do que como elas se formam, ou seja, preocupam-se com a definio de
um processo detalhado em passos sequenciais lgicos que ao final resultam em um plano de
ao9 que especifique as atividades que devem ser realizadas, quem ser o responsvel pela
sua realizao, os prazos, os oramentos, etc. Caracterizam-se por esta natureza as escolas: do
Design, do Planejamento e do Posicionamento.

Em contrapartida as escolas de natureza descritiva detm-se mais na descrio de

como as estratgias so, de fato, formuladas e menos na prescrio do comportamento
estratgico ideal. As escolas que possuem esta natureza so: Escola Empreendedora, Escola
Cognitiva, Escola do Aprendizado, Escola do Poder, Escola Cultural e Escola Ambiental.

Finalmente a Escola da Configurao busca um processo de transformao integrando

caractersticas de natureza prescritiva com as de natureza descritiva, constituindo-se na
terceira natureza, conhecida como hbrida.

A figura abaixo apresenta as escolas categorizadas nas suas naturezas:

9
Segundo Vicente Falconi Campos, o plano de ao um conjunto de aes no desdobrveis aes que
devem ser executadas pelo prprio responsvel pela diretriz e que so transformadas em aes. Uma meta
transformada em dezenas de planos de ao (CAMPOS, 1996, p. 58).
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Figura 1 Representao das Escolas do Pensamento Estratgico.

Elaborado pelos autores a partir de Mintzberg, Ahlstrand e Lampel (2010).

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Dentro da categoria prescritiva, os autores destacam trs escolas: do Design, do

Planejamento e do Posicionamento. Estas escolas so a base das metodologias atuais de
planejamento estratgico, por este motivo, dedicaremos especial ateno a elas.

ESCOLA DO DESING

Segundo Mintzberg, esta escola representa a viso mais influente do processo de

formulao estratgica. Pois, partindo dos conceitos-chave (j utilizados por Sun Tzu):

continuam a formar a base dos cursos de graduao e mestrado em estratgia, bem

como grande parte da prtica de administrao estratgica. Professores, consultores
e planejadores em todo o mundo encheram incontveis quadros negros e
Powerpoints com a famosa noo de SWOT a avaliao dos Pontos Fortes
(Strengths) e dos Pontos Fracos (Weaknesses) da organizao luz das
Oportunidades (Opportunities) e das Ameaas (Threats) em seu ambiente
(MINTZBERG, AHLSTRAND; LAMPEL, 2010, p. 36).

Estes conceitos foram introduzidos nas organizaes por Selznick que, em 1957,
declarou a necessidade de analisar os ambientes internos e externos da empresa; foram
complementados por Chandler (1962) ao citar a importncia da estrutura formal das empresas
para a realizao do planejamento, mas a metodologia destacou-se com Andrews (1987).
Mintzberg (2010) ilustrou esquematicamente as fases do mtodo conforme a figura abaixo:

Figura 2 Modelo bsico da Escola do Design

Fonte: Mintzberg, Ahlstrand e Lampel (2010, p. 38).

Alm da avaliao dos cenrios internos e externos, foram acrescentados mais dois
aspectos que se tornaram presentes nos modelos futuros: os valores gerenciais e a
responsabilidade social da empresa. Com a determinao das estratgias, conclui-se a fase de
proposio de estratgias e passasse para a fase de avaliar quais estratgias devem ser

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implantadas. Mintzberg (2010) sugere a aplicao de testes que avaliam: consistncias,

consonncia, vantagem e viabilidade.

As premissas que sustentam este mtodo segundo Mintzberg, Ahlstrand e Lampel

(2010) so:

a) A formulao da estratgia deve ser processo deliberado de pensamento consciente;

b) A responsabilidade por esse controle e essa percepo deve ser do executivo
principal: essa pessoa o estrategista;
c) O modelo de formulao de estratgia deve ser mantido simples e informal;
d) As estratgias devem ser nicas: as melhores resultam de um processo de design
individual;
e) O processo de design est completo quando as estratgias parecem plenamente
formuladas como perspectiva;
f) Essas estratgias devem ser explcitas; assim, precisam ser mantidas simples;
g) Depois que essas estratgias so formuladas, podero ser implantadas.

Ao criticar este modelo, os autores afirmam:

Uma estratgia que coloca uma organizao em um nicho pode estreitar a sua
prpria perspectiva. Isto parece ter acontecido com a prpria escola do design (para
no mencionar todas as outras escolas) com respeito formulao de estratgias. J
sugerimos que as premissas do modelo negam certos aspectos importantes da
formulao de estratgia, como o desenvolvimento incremental e a estratgia
emergente, a influncia da estratgia emergente, a influncia da estrutura existente
sobre a estratgia e a plena participao de outros atores, alm do principal
executivo (MINTZBERG; AHLSTRAND; LAMPEL, 2010, p. 45).

As anlises principais feitas pelos autores ao modelo do design centram-se nos

seguintes pontos:

a) Ao proceder a avaliao dos pontos fortes e pontos fracos a metodologia no se

preocupa com a aprendizagem da organizao. Ou seja, a formao da estratgia
um processo de concepo e no de aprendizagem e citam como exemplo a
identificao dos pontos fortes e fracos feitas por intermdio de: considerao,
avaliao, julgamento embasado na anlise, o que, segundo os autores tem-se a
imagem de executivos concentrados em torno de uma mesa, discutindo os pontos
fortes, pontos fracos e competncias distintas de uma organizao, como estudantes
em uma aula de estudos de caso.
b) A centralizao da elaborao na figura do principal executivo refora o
personalismo e impacta negativamente na contribuio de outros agentes.
Mintzberg (2010) afirma que impossvel, para um executivo, orquestrar todas as
decises internas, todos os eventos ambientais externos, os relacionamentos
comportamentais e de poder, as necessidades tcnicas e informacionais e aes de
oponentes inteligentes de forma que eles se juntem no momento preciso.
c) Separao entre as fases de formulao das estratgias e a fase de implementao
consiste em uma crtica acirrada proposta pelos autores a esta dicotomia. O

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principal argumento apresentado por eles consiste em questionar se a forma pense,

depois faa realmente a melhor maneira, em especial quando os pensadores
ficam no topo de uma linha hierrquica imaginada, ou pior ainda, ficam fora, em
uma firma de consultoria, enquanto os executores devem arrumar-se com a
implementao, l embaixo? At que ponto esta viso da organizao corresponde a
realidade da organizao?

No perodo em que foi elaborada a metodologia da Escola do Design, H. Igor Ansoff

apresenta a proposta da metodologia da Escola do Planejamento, a partir do livro Corporate
Strategy (1965), que passaremos a tratar a seguir.

ESCOLA DO PLANEJAMENTO

Para Lobato et al. (2011, p. 29) a Escola do Planejamento preconiza a formao

estratgica como um processo formal que segue um conjunto especfico de etapas que devem
ser observadas rigorosamente. Esses passos partem da anlise da situao atual da empresa at
o desenvolvimento e a explorao de diferentes cenrios alternativos.

Mintzberg (2010) afirma que a metodologia caracteriza-se pelos seguintes etapas:

determinao de objetivos e metas; elaborao e quantificao dos resultados; anlise de
ambiente externo e interno; avaliao de estratgias; e operacionalizao por intermdio da
elaborao de planos de ao.

A crtica feita por Mintzberg, Ahlstrand e Lampel (2010) a esta Escola refere-se ao
fato de que os planos so elaborados sem ligao coerente com a realidade, o que leva ao
entendimento de que planejamento e execuo no esto relacionados.

ESCOLA DO POSICIONAMENTO

Iniciada a partir dos estudos de Porter com a publicao do livro Competitive Strategy
em 1980, tornou-se uma das escolas mais influentes. O ponto de partida para esta escola a
sua situao frente ao mercado que escolhida entre trs posies possveis: competio por
diferenciao de produto, por liderana em custos ou enfoque.

Mintzberg (2010) resume as premissas da Escola do Posicionamento, da seguinte

forma:

a) Identificao de uma posio especfica no mercado;

b) Mercado competitivo baseado na racionalidade econmica;
c) O processo de formulao busca uma estratgia genrica de competio por meio
de processo analtico;
d) Os analistas so fundamentais no processo com recomendaes baseadas em
processo analtico devidamente quantificado;

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e) As estratgias so geradas, detalhadas, articuladas e implantadas. A estrutura do

mercado direciona a escolha do posicionamento estratgico que, por sua vez,
determina a estrutura organizacional.

As crticas feitas por Mintzberg, Ahlstrand e Lampel (2010) referem-se ao foco

definido exclusivamente para o mbito econmico, esquecendo a dimenso social; ao
contexto voltado somente para grandes empresas; ao processo de elaborao e implantao
que inviabiliza a aprendizagem, criatividade e envolvimento emocional; e, finalmente, s
estratgias propriamente ditas que focam somente em estratgias genricas para indstrias j
estabelecidas.

As escolas que se enquadram na natureza prescritiva possuem evidente foco no

momento de elaborao das estratgias, ou seja, na definio do mtodo que ser aplicado
para a criao das estratgias. As escolas a seguir de natureza descritiva apresentam o foco
na etapa seguinte que contempla a estratgia definida a partir da situao em que a
organizao se encontra. Apresentaremos a Escola do Empreendedorismo por ser a de maior
aplicao deixando as demais Escola Cognitiva, Escola do Aprendizado, Escola do Poder,
Escola Cultural e Escola Ambiental para pesquisa posterior.

ESCOLA DO EMPREENDEDORISMO

A Escola do Empreendedorismo tem por ponto de partida a viso do lder empresarial

que, a partir da sua criao mental, implanta e executa as operaes de uma organizao. Para
Mintzberg, Ahlstrand e Lampel (2010) a abordagem da prescrio enraza a formulao das
estratgias nos processos mentais do principal executivo, mas no forma um culto em torno da
pessoa do lder, desprezando elementos intangveis, personalizados e idiossincrticos da
personalidade deste lder.

A Escola do Empreendedorismo fez exatamente o contrrio. Ela no s focalizou o

processo de formulao de estratgia exclusivamente do lder nico, mas tambm
enfatizou o mais inato dos estados e processos intuio, julgamento, sabedoria,
excelncia, critrio. Isto promove uma viso de estratgia como perspectiva,
associada com a imagem e senso de direo, isto viso (MINTZBERG;
AHLSTRAND; LAMPEL, 2010, p. 128).

Para os autores, o conceito mais central desta escola a viso que se trata de uma
representao mental de estratgia, criada ou ao menos expressa na cabea do lder, servindo
de inspirao e de guia para o que deve ser feito.

Caracteriza-se a Escola Empreendedora pelas seguintes atividades:

a) Elaborao da estratgia caracterizada pela busca incessante de oportunidades;

b) O poder est centralizado nas mos do executivo-chefe da organizao;
c) A elaborao da estratgia marcada por saltos para frente num terreno dominado
por incertezas;
d) O crescimento a principal preocupao da organizao.

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As principais crticas a esta escola relacionam-se justamente a dependncia excessiva,

a viso do lder para gerar resultados e a falta de embasamento cientfico da associao do
sucesso empresarial personalidade empreendedora do lder.

As demais escolas elencadas por Mintzberg, apesar da sua importncia, trataremos

com maior detalhamento em nova fase desta pesquisa, portanto, com vista ao atendimento do
objetivo proposto inicialmente, analisar duas abordagens distintas de planejamento,
apresentamos a seguir, a abordagem participativa conhecida como Planejamento Estratgico
Situacional (PES), elaborado por Carlos Matus a partir da dcada de 1970.

ABORDAGEM ALTERNATIVA AO MODELO COMPETITIVO

Uma abordagem alternativa aos modelos tradicionais de planejamento estratgico foi

proposta por Carlos Matus Romo que nasceu no Chile em 1931, formou-se em economia em
1955 e participou ativamente do Governo de Salvador Allende, sendo Ministro da Economia
daquele pas entre 1971 e 1972. Entre os anos de 1965-1970 foi Diretor da Diviso de
Servios do Instituto Latinoamericano de Planejamento Econmico e Social (ILPES/CEPAL)
onde participou de atividades na Amrica Central, Brasil, Repblica Dominicana, Equador,
Bolvia, Peru e Colmbia.

Entre suas publicaes destacam-se: Estrategia y Plan de 1969 que para Lira (2006)
uma obra com forte influncia dos seguintes aspectos de sua vida:

(i) o peso de sua formao acadmica em economia, que tendeu a enfatizar o papel
das relaes econmicas e a valorizar a busca de leis regulares e universais; (ii) o
contexto cepalino com o qual estava envolvido e que direcionava suas anlises para
a questo do desenvolvimento econmico; (iii) a ideologia socialista que fortaleceu
a crena na transformao da sociedade por meio da poltica (LIRA, 2006, p. 21).

A partir de 1973, aps o golpe de Estado no Chile, Matus foi preso poltico em
Dawson e Ritoque, sendo que em 1975, aps ser libertado, seguiu para o exlio na Venezuela.
Neste perodo, Matus iniciou o questionamento sobre os modelos de planejamento e traou as
primeiras ideias sobre o Planejamento Estratgico Situacional (PES) e escrevendo o livro
Planificacin de Situaciones, lanado em 1980.

Em 1984 publicou Poltica y Plan, sendo seu contedo ampliado em Poltica,

Planificacn y Gobierno.

A Fundao ALTADIR (Alta Direo) foi criada em 1988 em Caracas Venezuela

como o objetivo de formao de Tcnicos de Governos nos mtodos de planejamento
estratgico e tcnicas de alta direo.

Adios, Seor Presidente foi o livro lanado em 1994, onde Matus avanou nas
anlises dos mtodos de planejamento propostos desde 1988, culminando na publicao de
Chipanc, Maquiavelo y Gandhi em 1995 e Los Trs Cinturones del Gobierno em 1997.
Dois anos aps a sua morte, e graas ao trabalho de sua filha, foi lanado no ano de 2000 seu
ltimo trabalho: Teoria del Juego Social.

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No Brasil, Carlos Matus teve atuao destacada em diversas instituies como Central
nica dos Trabalhadores (1980); DIEESE, Escola Sindical 7 de Outubro, Instituto Cajamar e
Instituto Nacional de Administrao e Polticas Pblicas na dcada de 1990; e Prefeituras de
Campinas, Porto Alegre, Piracicaba, Vitria, Macap e outras, na dcada seguinte.

A partir destes projetos de aplicao prtica do mtodo e das publicaes, Matus

conseguiu criar uma abordagem terico-metodolgica que passou a ser disseminada por
diversas instituies, inclusive no Brasil. Ao apresent-lo, Carlos Matus afirmou:

El mtodo PES, Planificacin Estratgica Situacional, surgi como respuesta a las

complejidades anotadas. H tenido xito en superar a la planificacin tradicional, en
exceder los lmites del mbito econmico para constituirse en planificacin,
imponiendo gradualmente sus herramientas com mtodo de gobierno. Es decir, ha
inaugurado una nueva disciplina. Ha demonstrado alta eficacia en la prctica y una
buena capacidad de respuesta ante los interrogantes tericos. [...] Pero, la fortaleza
del PES y su continuo enriquecimiento dependen de un desarrollo terico ms
profundo, que lo defienda de las interpretaciones simplistas y mecnicas, adems de
las amputaciones arbitrarias generadas por la incompresin. La Teoria de la
Produccin en el Juego Social persigue ese propsito: constituirse en la teora social
capaz de sustentar los mtodos de gobierno y las Ciencias y Tcnicas de Gobierno
(MATUS, 1997, p. 27).

O PES segundo De Toni (2004) caracteriza-se por ter constante adaptao a cada
situao concreta onde aplicado possuindo potente enfoque metodolgico, com princpios e
vises filosficas sobre a produo social, a liberdade humana e o papel dos governos,
governantes e governados.

A anlise de problemas, a identificao de cenrios, a visualizao de outros atores

sociais, a nfase na anlise estratgica so elementos fundamentais e diferenciadores do PES
em relao a outros mtodos de planejamento (DE TONI, 2004, p. 7).

A elaborao do planejamento a partir da aplicao deste mtodo orientada por

quatro etapas distintas e complementares denominados por Matus (1996) como momentos:
explicativo; normativo prescritivo, estratgico e ttico operacional.

Para Matus este mtodo ao mesmo tempo uma forma de atrair o comprometimento
dos agentes sociais e uma crtica contundente aos modelos tradicionais de planejamento. E a
forma utilizada por Matus para alcanar esta distino dos mtodos tradicionais reside na
aplicao destes quatro momentos.

O momento explicativo tem por finalidade diagnosticar a situao-problema que

dever ser enfrentada pelos prximos momentos da elaborao do planejamento. Para Matus

a situao fala por sim mesma e complementa a linguagem formal, conferindo-lhe

um significado livre de equvocos. O contexto situacional complementa o texto da
linguagem nas conversaes, do mesmo modo como o contexto situacional
complementa a explicao do texto situacional pertinente prtica da ao vital O
significado no existe fora da situao (MATUS, 1996, p. 151).

No segundo momento (normativo prescritivo), Matus (1996) afirma que preciso

conceber um plano de ao a partir da elaborao de cenrios que sero utilizados para
estabelecer caminhos, tomar decises, articular aspectos tcnicos e polticos, caracterizando-
se como o terceiro momento: estratgico.
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Finalmente, o quarto momento proposto por Matus, refere-se ao monitoramento das

aes previstas no plano de ao e possuem trs enfoques: balano da gesto poltica; gesto
macroeconmica; e intercmbio de problemas especficos valorizados pela populao.

SOMMARIO DELLOPERA10: CRTICA S ABORDAGENS

Tendo a essncia do planejamento estratgico uma gnese to antiga quanto a proposta

pelas aes militares de Sun Tzu em 500 A.C. e o seu amadurecimento em organizaes
privadas do ps-guerra compreensvel que seu desenvolvimento tenha ocorrido de forma
tmida at a dcada de 1960, ganhado novo destaque a partir das dcadas de 1970 e 1980, e
apresentado novas metodologias e aplicaes tornando-se um campo dinmico de pesquisa a
partir da dcada de 1990. Assim

a formulao de estratgias no trata apenas de valores e da viso, de competncias e

de capacidades, mas tambm de militares e de religiosos, de crise e de empenho, de
aprendizado organizacional e de equilbrio interrompido, de organizao industrial e
de revoluo social (MINTZBERG; AHLSTRAND; LAMPEL, 2010, p. 23).

Ao longo deste tempo o planejamento passou a sintetizar as diversas abordagens e

escolas onde as mais novas passaram a combinar-se com as mais antigas sugerindo a evoluo
e maturidade do conceito de planejamento. Por este motivo, compreender o planejamento
passa a ser um processo complexo e na tentativa de sistematiz-lo, Mintzberg, Ahlstrand e
Lampel (2010) oferecem um quadro tabela com os principais pontos de cada escola:

10
A expresso deriva da Itlia. L, o termo opera significa obra qualquer obra: arquitetnica, literria,
musical. por isso que o ndice dos livros italianos e, posteriormente, o resumo dos espetculos publicados em
livretos so o sommario dellopera (resumo ou sumrio da obra). A msica e professora Lcia Carpena, do
Instituto de Artes da Universidade Federal do Rio Grande do Sul, afirma que, em suas origens, a pera era
chamada de dramma per musica, algo como teatro posto em msica. Foi somente a partir de 1639 que pera
virou sinnimo de teatro lrico e, ao longo do sculo 17, se expandiu (os espetculos e a frase) para o resto da
Europa, incluindo Portugal. Foi l que a expresso resumo da pera ganhou, com o tempo, o sentido de
resumo de qualquer coisa. (Fonte: http://guiadoestudante.abril.com.br/aventuras-historia/resumo-opera-
435554.shtml).
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Quadro 1 Dimenses das dez Escolas do Planejamento.

ESCOLAS Design Planejamento Posicionamento Empreendedora Cognitiva Aprendizagem Poder Cultural Ambiental Configurao
Mensagem Adequar/ Formalizar/ Analisar/ Pressentir/ Estruturar/ Aprender/ Agarrar/ ocultar Aglutinar/ Lutar/ capitular Integrar ou transformar.
pretendida: pensar programar calcular centralizar preocupar-se ou jogar perpetuar
imaginar
Estratgia Perspectiva Planos decompostos Posies Perspectiva nica Perspectiva mental Padres Padres Perspectiva Posies Quaisquer das
como: planejada genricas (viso) aprendidos competitivos cultural especficas anteriores.
planejadas (nichos).

Agentes Executivo Planejador e Analistas e O lder A mente Aprendizes Qualquer um com Coletividade Ambiente Qualquer um anterior.
Principais: principal processo anlise poder (micro),
toda a organizao
(macro).

Padro de Ocasional Peridico, Gradual, Ocasional, No frequente Contnuo, Frequente, No Raro Ocasional,
mudana: incremental frequente oportunista e incremental ou gradual. frequente revolucionrio.
revolucionrio. gradual.

Ambiente, Liderana Organizao Organizao Liderana Liderana fonte de Liderana Poder na ou da Organizao Ambiente Qualquer um dos
liderana ou dominante, dominante, dominante, dominante, cognio, ambiente (qualquer organizao (estabelecida) dominante. anteriores.
organizao: organizao ambiente ambiente a ser organizao opressor ou restrito. aprendiz) dominante. dominante.
aquiescente. aquiescente. analisado. malevel, nicho dominante.
ambiental.
Contexto Estvel e Simples, estvel, Simples, Dinmico, mas Complexo. Complexo, Divisor, Passivo. Competitivo, Qualquer um dos
favorecido compreensvel. idealmente estvel, maduro simples dinmico malevolente delineado. anteriores.
controlvel. (ou seja, (compreensvel). (imprevisvel)
(micro),
quantificvel). controlvel ou
cooperativo
(macro).
Melhor Reconcepo. Desenvolvimento e Avaliao. Incio, Concepo Evoluo, Fluxo (micro), Estabilidade Maturidade, Resoluo
aplicvel programao. reformulao, original, mudana sem dominao, (reforo, morte. (revitalizao) ou
durante o pequeno porte. reconcepo, precedentes. cooptao inrcia). qualquer um dos
estgio: inrcia. (macro). anteriores.
Fonte: Elaborado pelos autores a partir de Mintzberg, Ahlstrand e Lampel (2010, p. 332-337).

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Ao ler este quadro, podemos perceber os principais pontos utilizados por Carlos Matus
para criticar estes modelos de planejamento e que foram sintetizados por De Toni da seguinte
forma:

(1) Os mtodos mais tradicionais de planejamento so extremamente normativos,

impessoais e se dizem neutros, pois se pretendem amparados na boa tcnica de
planejamento; (2) H sempre um ator que planeja e os demais so simples agentes
econmicos com reaes completamente previsveis. O planejamento pressupe um
sujeito que planeja, normalmente o Estado, e um objeto que a realidade
econmica e social. O primeiro deve controlar o segundo; (3) As reaes dos demais
agentes ou atores so previsveis porque seguem leis e obedecem a prognsticos de
teorias sociais bem conhecidas. O Diagnstico precondio para o planejamento,
ele verdadeiro e objetivo (segue do comportamento social), portanto, nico
possvel, no explicaes alternativas dos demais atores; (4) O sistema gera
incertezas, porm so numerveis, previsveis enquanto tais, no h possibilidade de
surpresas no-imaginveis; (5) O ator social que planeja no controla todas
variveis, mas as variveis no-controladas no so importantes ou determinantes,
no tem um comportamento criativo ou so controladas por outros atores; (6) H
nesta viso, uma aparente governabilidade, gerada pela iluso de que as variveis
no controladas simplesmente no so importantes. A governabilidade e a
capacidade de governar so reduzidas e absorvidos, em ltima instncia, pela
aparente pujana do projeto poltico (que o verdadeiro per si e portanto, auto-
legitimado). Neste cenrio s h uma teoria e tcnica de planejamento, alm do
mais, suas deficincias no aparecem como problema a ser resolvido, os dirigentes
se concentram mais nas relaes de mando e hierarquia e no tempo gasto na
tentativa de corrigir a ineficcia dos projetos (gestados convencionalmente) (DE
TONI, 2004, p. 03-04).

Como j registraram Mintzberg, Ahlstrand e Lampel (2010, p. 30) qualquer discusso

sobre estratgia termina inevitavelmente sobre a lmina de uma faca. Para cada vantagem
associada estratgia, h uma desvantagem. E isto no diferente para os mtodos
tradicionais e para o situacional.

Alm das vantagens e desvantagens j apontadas por todos os autores citados para o
mtodo tradicional, existem crticas contundentes ao mtodo situacional. Figueiredo Filho e
Muller (2002, p. 121) afirmam que:

parece que a estratgia em Matus um sinal de advertncia intil. Intil, porque se o

nosso ator seguir todos os passos da montagem da trajetria estratgica, ele dever
atingir seu objetivo. Assim, tenho a impresso que Matus considera e desconsidera o
outro simultaneamente.

A argumentao de Figueiredo Filho e Muller (2002) centra-se na elaborao

estratgica que consiste em montar caminhos alternativos para o objetivo, tendo em vista que
um ator no sabe que o outro vai ou pode fazer, mas se um dado ator acumular recursos
escassos poder dar viabilidade s aes inviveis.

Esta uma questo que requer muito mais anlise do mtodo utilizado do que simples
generalizao como proposto pelo autor, mas no deixa de ser um indcio de problema que
precisa ser considerado e aprofundado atravs de pesquisa emprica.

Outra anlise que se pode fazer com relao ao PES a sua semelhana com o modelo
da Escola do Design. Embora seja retratado por Matus e por diversos autores como sendo

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uma nova forma de planejar, h que se considerar que os passos so de modo geral,
semelhantes aos da Escola do Design.

Observemos a figura 3 comparando as fases dos dois modelos:

Figura 3 Escola do Design versus planejamento Estratgico Situacional

ESCOLA DO DESIGN x PLANEJAMENTO ESTRATGICO SITUACIONAL

Fonte: elaborado pelos autores a partir de Mintzberg, Ahlstrand e Lampel (2010, p. 38) e de Rieg e Arajo Filho
(2002, p. 163).

A partir da figura, percebemos as seguintes semelhanas nas etapas propostas pelos

autores:

a) Ambos utilizam anlise de cenrios, ou diagnstico, ou apreciao situacional na

primeira etapa;
b) O segundo momento de Matus, ou seja, fazer planos para atacar o problema,
semelhante a criao de estratgia da Escola do Design;
c) A avaliao e escolha da estratgia equivalem-se ao momento trs do PES de
analisar a viabilidade do plano ou verificar o modo de construir sua viabilidade;
d) Finalmente, a implementao da estratgia, ou momento quatro do PES, refere-se a
atacar as operaes planejadas, utilizando o clculo, a ao e a correo no dia-a-
dia.

Ao concluir a anlise sobre a aplicao do PES na Universidade de So Carlos, Rieg e

Arajo Filho, argumentam:

inquestionvel, como o prprio Matus pondera, que o PES hoje um corpo

terico-metodolgico-prtico muito slido, sistemtico e rigoroso. No s seu
trabalho rigoroso, mas tambm suas crticas a outras metodologias de
planejamento, em particular quelas que denomina planejamento tradicional e
planejamento estratgico corporativo. [...] Essas crticas, claro, tm que ser
necessariamente relativizadas, pois no fazem justia riqueza e multiplicidade
das metodologias atualmente existentes [...] chegam at mesmo a ser caricaturescas,
na medida em que, por exemplo, se referem a, no mximo trs das dez escolas de

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formao de estratgias de Mintzberg et al (2000) (RIEG; ARAJO FILHO, 2002,

p. 168).

Mas como afirmam os autores preciso reconhecer a vasta herana intelectual deixada
por Matus acerca das metodologias de planejamento estratgico e sua utilidade no jogo social
bem como o fato de que esta herana ainda merece maior ateno por parte dos
pesquisadores.

Finalizando, talvez Mintzberg tenha lanado luzes sobre este universo de conceitos e
mtodos ao afirmar:

Todo processo de estratgia precisa combinar vrios aspectos das diferentes escolas.
Ser que algum pode imaginar a gerao de estratgia em qualquer organizao
sria sem aspectos mentais e sociais, sem as demandas do ambiente, a energia da
liderana e as foras da organizao, sem concesses entre o incremental e o
revolucionrio? E ser que qualquer processo estratgico pode ser seguido de forma
realista como puramente deliberado ou puramente emergente? Negar o aprendizado
to tolo quanto negar o controle. Contudo, a prtica tambm se inclina. Algumas
vezes, ela se torna mais individualmente cognitiva do que socialmente interativa
[...]. Algumas estratgias parecem ser mais racionalmente deliberadas [...] enquanto
outras tendem a ser emergentes de modo mais adaptvel [...]. Algumas vezes, o
ambiente pode ser altamente exigente [...], mas outras vezes [...] os lderes
empreendedores so capazes de manobrar por ele com facilidade. Afinal, existem
estgios e perodos identificveis na formulao de estratgia (MINTZBERG,
AHLSTRAND; LAMPEL, 2010, p. 343).

Talvez pela complexidade de determinar as condies que levam o ser humano a se

transformar em pessoa humana, que Boisier (2007) tenha afirmado que todo esforo de
desenvolvimento que se faz com atores de carne e osso, implicam pedagogia ou, em outras
palavras: conhecimento cientfico, consenso social e poder poltico coletivo.

Neste sentido, tanto Boisier (2007) ao afirmar la articulacin entre crescimiento e

desarrollo se podria representar graficamente como [...] dos curvas sinoidales que se van
entrelazando quanto Matus (1997, p.29) ao dizer que hacer poltica es intercambiar
problemas. Un proyeto de gobierno es una propuesta de intercmbio de problemas
concordam plenamente.

PARA NO CONCLUIR

A partir da anlise dos dois mtodos (tradicional e situacional) apresentados

anteriormente, percebe-se que ambos possuem caractersticas e etapas que se assemelham e,
em alguns casos, se complementam. Esta complementaridade nos leva a entender que o
mtodo propriamente dito, no a questo mais determinante na elaborao do planejamento
estratgico de uma regio, visto que este pode (e deve!) ser elaborado/adaptado regio,
respeitando suas caractersticas culturais, sociais, econmicas, e principalmente a relao
entre a democracia e o desenvolvimento, que como afirmou Touraine (1996, p. 219) cada
uma delas comporta, simultaneamente, determinados elementos econmicos, sociais e
polticos. Assim, pode-se afirmar que todos os mtodos so vlidos para todas as regies
(todos possuem suficincias e insuficincias) e que compete a estas regies, definir o mtodo

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(e as dimenses) que melhor lhes aprouver avaliando crtica e conscientemente a opo que
iro fazer.

Por este motivo, sugere-se que a discusso futura tendo em vista que este texto tem
como limitao o fato de ser essencialmente uma pesquisa bibliogrfica, importando a
avaliao destes mtodos em casos reais deve centrar-se no ponto seguinte: quais as
dimenses necessrias em uma metodologia de planejamento estratgico que permita alcanar
as condies propostas por Boisier? Ou conforme salientado por Cardoso Jr. ao considerar
que o planejamento de longo prazo foi uma estratgia central para a reinsero do Brasil no
cenrio internacional na passagem da primeira para a segunda metade do sculo XX e tendo
sofrido severas crticas:

As misses legadas ao planejamento para o desenvolvimento hoje so sensivelmente

mais complexas que no passado. A estrutura da sociedade brasileira passou por um
profundo processo de diferenciao e diversificao. [...] por este motivo que o
planejamento tem hoje um papel estratgico to relevante. J no possvel
confundir desenvolvimento com crescimento, nem privilegiar uma nica de suas
dimenses sem riscos de considerveis desequilbrios entre classes e grupos sociais
desequilbrios de natureza poltica ou tica, de longo prazo e de difcil reparao.
[...] A expanso e a consolidao dos direitos civis, polticos e sociais, reunidos sob
a ideia de cidadania, devem, portanto, orientar o planejamento, a implementao e a
avaliao das polticas pblicas em geral. Este processo requer participao e
engajamento do poder pblico, em todas as suas esferas e dimenses, bem como da
sociedade civil e dos setores produtivos (CARDOSO JUNIOR, 2011, p. 46-55).

Em suma, para alm da questo metodolgica, o planejamento requer conhecimento

profundo das diferenciaes e diversificaes de cada regio e como afirma Cardoso Jr.
(2011) respeitando a multi-inter-transdisciplinaridade onde a expanso e consolidao dos
direitos civis, polticos e sociais devem orientar o planejamento, a implementao e a
avaliao das polticas pblicas.

preciso entender a ferramenta como promotora do desenvolvimento cidado e

aplic-la de forma participativa e inclusiva. Cabe ao planejamento estratgico democrtico ser
um dos instrumentos fomentadores do desenvolvimento em todas as duas dimenses. Ou seria
possvel desenvolvimento sem planejamento e sem democracia? Resta-nos agora conhecer
detalhadamente em que consiste o planejamento estratgico das regies, quais caractersticas
resultaram em prticas de sucesso nas mais diversas regies e como reproduzi-las em regies
estagnadas ou que necessitem alavancar resultados sociais e econmicos.

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Artigo recebido em: 19/08/2013

Artigo aprovado em: 22/10/2013

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