EL ANLISIS INSTITUCIONAL
El paradigma behaviorista: postula que los roles sociales, las normas informales y los valores
personales de los individuos determinan su comportamiento poltico. En su versin ms radical,
las instituciones se definen como cascarones o envoltorios sin contenido.
El paradigma de las decisiones racionales (por ejemplo public choice): Interpreta las
acciones polticas aplicando los postulados y los mtodos de la economa neoclsica. As, el
mbito de lo poltico se va asimilando a un mercado en el que las decisiones colectivas
constituyen equilibrios parciales resultantes de la agregacin de las conductas individuales. El
homo economicus toma decisiones polticas estratgicas teniendo como objetivo maximizar su
utilidad personal (material y abstracta).
A partir de los aos 1980, asistimos al surgimiento de una nueva corriente de investigacin que
trata de integrar las ideas del public choice y las del anlisis de instituciones polticas.
A partir de ello, el neoinstitucionalismo postula que los actores y las instituciones se influyen
recprocamente. Segn este paradigma, el homo institutionalus, al encontrarse incrustado o
atrapado en las reglas institucionales formales e informales, adopta conductas polticas que
se adecuan a los valores y a las expectativas que las citadas reglas proponen, pero al mismo
tiempo las modifica de manera incremental mediante sus propias decisiones y acciones.
Nos referiremos aqu a tres escuelas, sociolgica, histrica y econmica. Cada una de estas
tres corrientes da su propia definicin del concepto de instituciones y de las reglas
institucionales. Consecuentemente, las hiptesis que proponen acerca de la influencia que
tales elementos tienen sobre los actores en lo individual y sobre la forma en que se despliegan
las polticas pblicas, tambin divergen.
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jurdicas, a los procesos poltico-administrativos formales y a las convenciones
informales que fijan las reglas del juego entre los actores.
Podemos detectar que los autores ms representativos de las tres escuelas neoinstitucionales,
coinciden al menos en tres puntos:
En primer lugar, todas las corrientes de investigacin definen las reglas institucionales
como estructuras y reglas formales explcitas y generalmente formalizadas
jurdicamente, y tambin como normas informales implcitas, pero compartidas por los
miembros de una organizacin o comunidad.
En segundo lugar, como demuestran los trabajos empricos de la escuela histrica del
neoisntitucionalismo, las reglas institucionales establecen estructuras y procedimientos
que pueden facilitar o limitar la participacin poltica de los individuos y de los grupos.
De la misma manera pueden tambin facilitar o limitar la eficacia de las polticas
pblicas.
Cuando se analiza empricamente una poltica pblica especfica, hay que tener en cuanta (al
menos) tres dimensiones en relacin a las reglas institucionales:
CAMBIOS INSTITUCIONALES
Utilizaremos aqu tres argumentaciones principales que coinciden parcialmente con las
escuelas neoinstitucionalistas recogidas anteriormente:
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b) Demandas sociales y barreras estructurales: Esta segunda corriente explica las
innovaciones institucionales a travs de la inadecuacin, en un momento histrico
dado, entre diversas reglas institucionales y/o entre una institucin y otros elementos
de la realidad social. Este desfase se origina en el hecho de que las estructuras
polticas y las dinmicas sociales no evolucionan necesariamente con la misma
velocidad. La creacin, la estabilidad y las transformaciones institucionales se
interpretan entonces como la sucesin de largas fases de equilibrios entrecortados por
periodos intermedios de desequilibrio y de crisis institucionales. As, se explican los
cambios institucionales principalmente a travs de la no satisfaccin de (nuevas)
reivindicaciones hechas por determinados grupos sociales. Sin embargo, tambin se
insiste en el hecho que las instituciones tienden a resistir a todo cambio debido, al
menos, a dos razones. Por un lado, son frecuentemente ellas mismas las que
estructuran las decisiones concernientes a su eventual reforma (por ejemplo una
votacin popular como paso obligado para reformar los textos constitucionales o los
instrumentos de democracia directa). Por otro lado, las relaciones de poder que se
inscriben en las reglas institucionales vigentes limitan las oportunidades de ciertos
grupos sociales, excluidos del mbito de toma de decisiones, para participar en las
transformaciones institucionales.
c) Presiones externas y mediacin interna: Una tercera hiptesis parte del supuesto de
que son los impactos externos a un sistema y/o la evolucin de su entorno fsico,
econmico, etc., los que inducen las transformaciones institucionales.
Al combinar ambas perspectivas estamos sugiriendo que las reglas institucionales pueden
representar tanto obstculos como oportunidades para los actores de las polticas pblicas.
Con el lema Bringing the State Back In (Evans et al. 1985), las teoras co nocidas como
estatocntricas definen las organizaciones legislativas, judiciales y ejecutivas como actores
autnomos que persiguen sus propios objetivos y como estructuras heredadas del pasado que
fijan de manera estable las reglas de mediacin entre los intereses sociales. Los trabajos
empricos que provienen de esta escuela buscan, entre otras cosas, evaluar la medida en la
que las reglas institucionales formales (por ejemplo el hecho de ser un rgimen parlamentario o
presidencial, el sistema electoral, la forma de gobierno) limitan o amplan las capacidades que
el Estado tiene de concebir o aplicar sus polticas pblicas.
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arbitrario que a travs de sus polticas pblicas intenta solamente reproducir las diferencias
entre las clases sociales o privilegiar los intereses de un grupo organizado.
Al adoptar una perspectiva de arriba a abajo (top down) el analista de una poltica pblica
puede distinguir, en cualquier sistema poltico, los siguientes tres niveles de reglas
institucionales:
Las tensiones entre las reglas constitucionales y aquellas que regulan los acuerdos propios de
las polticas pblicas especficas pueden generarse por motivos variados, por ejemplo, el grado
de centralizacin de los acuerdos especficos, o igualmente deberse a una aplicacin ms (o
menos) rgida del principio del estado de derecho.
Podemos definir las polticas institucionales como el conjunto de decisiones y acciones pblicas
que tienen como objeto garantizar y mejorar el funcionamiento del aparato estatal.
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a oponerse a las reglas generales si fuera necesario. Asistimos as a la aparicin, en un
nmero cada vez mayor de polticas pblicas sustantivas, de nuevas reglas, tanto formales
como informales, especficas para la poltica en cuestin.
En la prctica, las fricciones entre las reglas institucionales generales y las reglas especficas a
las polticas pblicas sustantivas no pasan desapercibidas; se manifiestan bajo la forma de
tensiones entre los servicios administrativos a cargo de las polticas institucionales y los actores
pblicos reunidos en los acuerdos poltico-administrativos de las polticas pblicas sustantivas.
As, puede ocurrir que la poltica pblica sustantiva avance y se convierta en una institution
killing policy. En tal caso la dinmica interna de la poltica sustantiva resiste a la aplicacin
de la regla institucional general o, incluso, a la modificacin de esta regla por una nueva poltica
institucional.
Mientras que en las fases iniciales tanto las reglas institucionales especficas como el
posicionamiento de los actores pblicos y privados son embrionarios, flexibles y manejables, en
las fases ms avanzadas los citados elementos se van solidificando y volvindose cada vez
ms densos, rgidos, estructurados y resistentes a las tentativas exteriores de modificacin.
La otra perspectiva que aqu utilizamos para identificar y operacionalizar las reglas
institucionales que influyen en las polticas pblicas procede de una visin de abajo a arriba
(bottom-up). El analista debe adoptar ante todo el punto de vista de los actores a quienes
incumbe el problema colectivo del que trata la poltica en cuestin. A continuacin, interrogarse
acerca de qu reglas institucionales son necesarias.
As, las reglas institucionales se definen operacionalmente como las reglas que un conjunto de
actores desarrolla y aplica para organizar actividades repetitivas que producen resultados
(previsibles en la medida de lo posible) que conciernen a estos actores y potencialmente a
algunos otros.
Proponemos as tres categoras para clasificar las reglas institucionales propias a las polticas
pblicas especficas:
1. Las reglas que fijan el acceso a los recursos de las polticas pblicas.
2. Las reglas que fijan las competencias y la naturaleza de las interacciones entre los
actores pblicos y privados.