LA DESCENTRALIZACIN EN LA CONSTITUCIN PERUANA

Autor: LUIS ALBERTO LIRA A.

Abogado
Publicado el: 11/03/2008

INTRODUCCION

En primer trmino tenemos que dilucidar el aspecto de los antecedentes y la concepcin

histrica que engloba la descentralizacin comparada de Amrica Latina y en el Per,
adems de ventilar los conceptos que ataen y se relaciona con el tema materia del
presente trabajo monogrfico.

Podemos afirmar que el Per se encuentra entre los pases considerados del tercer
mundo, casi a la par de los pases de Amrica Latina, que adquieren relevancia en los
ltimos aos, por sus problemas comunes y saltantes, debido a cuestiones de gobierno y
poltica gubernativa.

Por tanto en el Per el centralismo se halla muy acentuado explicado en formas muy
diversas y complejas. Claro esta que pudo tomarse en algn momento como una forma de
unidad nacional en defensa de intereses internacionales.

Empero en nuestro siglo, es un proyecto a nivel constitucional con el fin de efectuar

transformaciones, puesto que la descentralizacin es tambin un esfuerzo de justicia
poltica y social, en ese entender descentralizar tiene una doble exigencia: por un lado, la
de aquellos que padecen los males del exceso de la centralizacin de la vida poltica,
econmica y social y que, hoy da, provoca ineficiencias polticas econmicas y sociales;
por otro lado, se encuentra la peticin de quien ve cmo el centralismo cancela o demerita
toda posibilidad de participacin en los diferentes rubros de la sociedad.

Debe entenderse la descentralizacin como un imperativo para la consolidacin de una

sociedad equilibrada y plenamente desarrollada. Plantea un pas con bros democrticos,
que implica una forma de vida, un nuevo modo de ver, de hacer, de vivir y en
consecuencia ser, por cuanto la democracia y descentralizacin se encuentran muchas
veces conjuncionados y ser instituciones que no se desligan.

En el aspecto histrico el mundo de la modernidad encontr en la conformacin de los

Estados nacionales una de sus caractersticas principales y definitorias. Estos se
convirtieron en el espacio poltico administrativo que posibilit el desarrollo de la
modernidad, de manera tal que los lmites jurisdiccionales de dichas entidades tendieron a
expandirse conforme a las necesidades de los proceso industrializadores lo requeran y lo
permitan. La formacin de los Estados nacionales, su expansin en forma colonial y su
retraccin de los estados nacionales, para permitir el surgimiento de numerosos y nuevos
estados ha sido uno de los elementos centrales de la historia poltica de las ltimas
dcadas. El gran dinamismo que la geografa poltica ha tenido en este periodo est ligado
a las intensas modificaciones que ha experimentado el mapa poltico mundial. Con ello se
quiere advertir que la poltica gubernativa, en cierto momento histrico empieza con un
centralismo de cohesin poltica y social, para luego una vez consagrado este principio de
unidad, se requiere la segunda fase de descentralizacin del poder o unidad de poder, de
esta manera se ve reflejada la funcin diferenciadora de participacin de la sociedad en la
toma de decisiones del Estado.
La descentralizacin siempre ha estado en la agenda de la vida poltica nacional. Es una
tarea pendiente, porque lo nico que ha vivido nuestro pas en materia de
descentralizacin, han sido experimentos. Nunca ha existido una voluntad concertada por
descentralizar el poder poltico; siempre las decisiones han sido tomadas arbitrariamente
por los gobiernos de turno, implementando la descentralizacin de acuerdo a sus pticas
particulares.

MARCO TEORICO

1. LA DESCENTRALIZACIN, CONCEPTO E IDEAS PRELIMINARES.

El concepto que podemos esgrimir de la descentralizacin es la siguiente: La

descentralizacin es un proceso de largo plazo y una forma democrtica de organizar
nuestro pas. Con la descentralizacin las regiones podrn elegir su propio plan de
desarrollo, priorizando sus necesidades [1].

Tomando como referente los elementos de la descentralizacin de la administracin

estatal exigen algo ms que una simple transferencia de funciones y recursos a nuevas
entidades que reproduzcan, en escala reducida, los vicios y la ineficiencia de la
organizacin centralista. La descentralizacin es una modalidad alterna de organizacin de
la administracin pblica que implica una readecuacin estructural del sistema poltico
para rendir los frutos que de ella se esperan.

Una verdadera descentralizacin poltico administrativa de las funciones gubernamentales

implica una reestructuracin de las administraciones locales a las cuales se les van a
asignar nuevas responsabilidades y a las cuales debe dotarse de recursos suficientes para
el cumplimiento de dichas funciones, pero tambin requiere modalidades organizativas
para su funcionamiento que ya no se basen en el centralismo, sino en la autonomizacin y
la autoactivacin[2].

Organizaciones que contemplen los problemas a resolver como un todo integral y que
dichas organizaciones puedan responder a las necesidades ciudadanas en el lugar y en el
tiempo precisos.

La estructura organizativa de la administracin pblica responde, asimismo, a funciones

muy variadas que deben ser cubiertas, y el tipo de evaluacin que se puede extraer
depende de los criterios que se adopten para medir su grado de eficiencia; de ah que
tambin sea muy variable la visin que sobre su funcionamiento pueda tenerse.

Sin embargo, en la medida en que todo aparato gubernamental tiene un nivel de

desempeo en la atencin de las demandas ciudadanas y un nivel de control en los
aspectos polticos, la calidad de los productos polticos que est procesando y con los que
est actuando en su entorno, as como la capacidad de retroalimentacin que es capaz de
desarrollar para adecuarse a situaciones cambiantes y diversas, otorgan el elemento
bsico para medir y avaluar no slo su desempeo presente, sino su posibilidad de
permanencia institucional en el futuro inmediato.

Esto significa que una estructura administrativa gubernamental sometida a la presin de un

cambio institucional requiere ser evaluada, tanto en la necesidad de adecuaciones que
incrementen su nivel de eficiencia, como en su capacidad institucional y funcional de
adaptacin e incorporacin de nuevas modalidades organizativas. La transformacin
organizacional que implica el cambio de una modalidad centralista a una descentralizada
impacta no slo en cuestiones de estructura, funciones y procedimientos, sino tambin en
aspectos de actitud, tanto frente a la nueva modalidad organizativa, como ante el simple
requerimiento del cambio mismo.

Por estas razones, cuantificar las resistencias al cambio, pero sobre todo identificar los
problemas que deben resolverse, exige la formulacin de un programa de
transformaciones diseado de modo que permita atacar los cuellos de botella
institucionales sin crear vacos organizacionales que puedan generar caos, desinformacin
e ineficiencia.

Las necesidades de adecuaciones de los aparatos gubernamentales tienen para mantener

niveles de funcionamiento eficientes son permanentes, ya que sus entornos, sobre todo en
la ltimas dcadas, han incorporado procesos de cambio cada vez ms vertiginosos. Los
procesos de globalizacin econmica y de medio ambiente, as como la conformacin de
mercados regionales y segmentados, pero tambin las nuevas tareas de promocin y
competencia por la inversiones y las necesidades de generacin de empleos, junto con la
automatizacin de la produccin, ponen de manifiesto la exigencia de una reorganizacin
estructural y funcional en las modalidades organizativas del Estado nacional en su forma
centralista.

Segn considera Domingo Garca Belaunde, la gran influencia que pes en aquellos
tiempos fue, sin lugar a dudas, la de los Estados Unidos de Amrica, la primera nacin
moderna que apost por la Repblica, y que adems cre el federalismo como forma de
Estado, que tuvo muchos imitadores.

La Repblica fue al final la que venci (Brasil dej de ser imperio en 1889 y se convirti en
Repblica), y el federalismo tuvo mucho predicamento, pues se discuti en todas partes y
fue adoptado por pases con grades extensiones territoriales.

Federales son hoy da Mxico, Venezuela, Brasil y la Argentina. Y Colombia no lo fue

hasta 1886.

En los dems pases se adopt la frmula unitaria, pero en todos ellos se ensayaron
formas de descentralizacin, que han tenido diversas vicisitudes a travs del tiempo [3].

2.- PROBLEMA JURIDICO DE LA DESCENTRALIZACIN.

Mediante muchas teoras se explica que la descentralizacin debe ser tratado como
formas de organizacin basadas en las comunidades de derecho. Estos fenmenos
pueden encontrarse en otras entidades distintas a las comunidades de derecho, pero aqu
es donde se desenvuelven ms claramente. Adems de contar con el carcter sociolgico,
por cuanto se encuentra determinada por la estructura particular de las normas
constituyentes de los grupos sociales.

Si partimos de la teora pura del Derecho, la misma que considera al derecho como la
norma que prescribe la conducta humana. La existencia de la norma consiste en su
validez, esto es, en el concepto de que los seres humanos deben conducirse de
conformidad con la norma. Como el contenido de la norma es la conducta humana y sta
tiene lugar en el tiempo y el espacio, es posible distinguir algunas esferas de validez de la
norma:

a) la esfera espacial de validez, es decir, el espacio dentro del cual los seres humanos
deben comportarse de la manera prescrita por la norma;
b) la esfera temporal de validez, o sea el tiempo durante el cual es vlida la norma y los
seres humanos deben comportarse en la forma prescrita por la norma;

c) la esfera personal de validez, esto es, las personas a quienes comprende la validez,
quienes deben conducirse como lo prescribe la norma, y

d) la esfera material de validez, quiere decir, la conducta prescrita por la norma, el dnde,
cundo, quin y cmo de la conducta prescrita por la norma.

3.- DESCENTRALIZACION COMO FORMA DE ORDEN JURIDICO.

De lo expuesto podemos inferir que el Estado tiene que ser reconocido como idntico con
el orden jurdico, y los as llamados elementos del Estado tan slo como la validez y
esferas de validez de este orden. Consecuentemente, es evidente que la
descentralizacin, generalmente considerada como forma de organizacin del Estado con
referencia a su divisin territorial, tienen que ser entendidas por una teora jurdica como
formas particulares de este orden legal y por tanto, como problemas relativos a la validez o
a la creacin de normas jurdicas. En efecto, todos los fenmenos relevantes en esta
conexin son comprendidos por una teora del derecho, cuya funcin se relaciona con la
esfera de validez de las normas constituyentes del orden legal y con los rganos cuya
misin es crear y aplicar tales normas, inclusive, puede decirse que una determinacin
exacta del problema slo es posible si se realiza en esta va.

4.- PRINCIPIOS DE ORGANIZACIN BASADOS SOBRE EL STATUS TERRITORIAL O

SOBRE EL STATUS PERSONAL.

La comunidad de derecho puede estar dividida sobre una base distinta de la territorial. Las
comunidades parciales que integran la comunidad total no necesitan establecerse sobre
una base territorial; esta base puede ser un estatuto personal, es decir, las normas del
orden jurdico, o ciertas de ellas, pueden tener la misma esfera de validez material y
espacial, pero tambin una diferente esfera de validez personal. La misma materia es
regulada para todo el territorio, pero de diversa manera para grupos diferentes, en cuanto
estos grupos varan en religin, lengua, raza, profesin. De este modo, todas las normas
que regulan la vida religiosa pueden ser vlidas para el territorio total, pero de entre ellas
solamente un grupo podra aplicarse a catlicos, otro a protestantes, y un tercero a otras
religiones, desde luego, as podran ser regulados, en su variedad, los asuntos religiosos
de las diversas creencias de conformidad con las diferencias existentes entre ellas.

Dicha organizacin basada sobre el status personal es necesaria si los miembros de las
mltiples comunidades religiosas, lingsticas o raciales, no estas establecidos
exclusivamente en una parte especfica del territorio; en tal caso, la organizacin territorial
no permitira la deseada diferenciacin del Orden Jurdico con referencia a su contenido. El
principio del status personal es, por consiguiente, un principio de organizacin totalmente
diferente del territorial. Sin embargo, solamente hablamos de descentralizacin cuando la
organizacin se lleva a cabo de acuerdo con el principio territorial; en este caso hablamos
tambin de un sistema organizado por provincias, en virtud de que las subdivisiones
territoriales para las cuales son vlidas ciertas normas de orden jurdico, pueden ser
denominadas provincias, en el sentido ms amplio del trmino.

5.- DESCENTRALIZACION TOTAL O PARCIAL.

La descentralizacin o divisin territorial de la comunidad de derecho, puede ser

cuantitativamente de grado diverso. Este grado est determinado por la proporcin relativa
del nmero e importancia de las normas descentralizadas del orden jurdico. Haciendo una
diferencia entre las normas centrales que son vlidas para todo el territorio en tanto que
las normas descentralizadas o locales, son aquellas vlidas nicamente para las
subdivisiones territoriales. Por consiguiente, distinguimos centralizacin de
descentralizacin totales y centralizacin y descentralizacin parciales. La centralizacin
prevalece si todas las normas de un orden jurdico son vlidas, sin excepcin, para el
territorio total; la descentralizacin total prevalece si todas las normas, sin excepcin, son
vlidas slo para las subdivisiones territoriales. Si existe tanto centralizacin total o
descentralizacin total, el grado cuantitativo de descentralizacin o de centralizacin,
respectivamente, es igual a cero. Pero la centralizacin total y la descentralizacin total
son tan slo extremos ideales. Inclusive, en el caso de una descentralizacin externa una
norma cuando menos, la norma hipottica, tiene que ser vlida para el territorio total, el
que a su vez abarca todos los territorios parciales; por consiguiente, an en este caso, es
necesario un mnimum de centralizacin; de otra manera no podramos hablar de
descentralizacin en tanto divisin territorial, u organizacin en el espacio, de una y la
misma comunidad de derecho; no podramos hablar de normas descentralizadas de un
orden jurdico en particular. Ni este mximo grado cuantitativo de descentralizacin ni la
centralizacin total estn basados en la realidad del derecho positivo. El derecho positivo
conoce tan slo los ms variados tipos de descentralizacin parcial, cuya estructura al
mismo tiempo genera siempre los ms variados tipos de centralizacin parcial.

6.- GRADOS CUANTITATIVOS DE LA DESCENTRALIZACION.

Existen dos criterios esenciales para determinar el grado cuantitativo de la

descentralizacin correspondiente: El nmero de gradas en el orden legal al cual se
extiende la centralizacin y la descentralizacin, y el nmero e importancia de las materias
reguladas por las normas descentralizadas o por las normas centrales. Slo una grada, o
algunas gradas, del orden jurdico puede estar descentralizada o centralizada, y la
descentralizacin o la centralizacin pueden referirse nicamente a una, o a algunas, o a
todas las materias de la regulacin legal. La constitucin sola, por ejemplo, puede esta
centralizada, esto es, slo las normas que controlan la legislacin pueden ser vlidas para
el territorio total, si bien las dems gradas del orden jurdico (legislacin y ejecucin) estn
centralizadas con referencia a todas las materias de la regulacin legal. En este caso,
todas las normas de las gradas inferiores (las normas abstractas o leyes generales
creadas de conformidad con la constitucin y las normas individuales del tipo judicial o
administrativo basadas sobre esta leyes generales) referentes a su materia especfica,
tienen un carcter descentralizado o local; tales normas son vlidas tan slo para las
subdivisiones territoriales. Adems, es posible que la legislacin y la administracin estn
slo parcialmente descentralizadas, en cuanto nicamente las normas generales
reguladoras de materias especficas y las normas individuales creadas con fundamento en
esas normas tienen un carcter local , por ejemplo, la descentralizacin puede aplicarse
slo a la administracin de la agricultura y de la industria, aunque las otras materias de la
regulacin jurdica permanezcan centralizadas, en cuyo caso la esfera material de validez,
la jurisdiccin material, est dividida entre el orden central y las rdenes locales. Como una
alternativa, tanto la grada de la constitucin como tambin la de la legislacin, pueden
encontrarse centralizadas con referencia a todas las materias de la regulacin legal, y slo
la grada ejecutiva puede permanecer centralizada. En otras palabras, todas las normas
generales, las constitucionales y aun las leyes generales, son centrales, en tanto que las
normas individuales (judiciales y adminitrativas) tiene un carcter descentralizado o local,
su esfera de validez est restringida a ciertas partes del territorio total. En este caso, la
ejecucin puede ser total o parcialmente descentralizada, dependiendo de si todas las
normas individuales o slo aquellas pertenecientes a materias particulares tienen un
carcter local, es decir, una esfera espacial de validez restringida.

7.- DESCENTRALIZACION PERFECTA E IMPERFECTA.

Aparte de la distincin cuantitativa existente entre la descentralizacin total o parcial, es

necesario establecer una distincin cualitativa entre la descentralizacin perfecta e
imperfecta. Hablamos de descentralizacin perfecta si la creacin de normas vlidas slo
para un territorio parcial es final e independiente. Es fin al cuando no existe posibilidad de
que la norma local sea abolida o reemplazada por una norma central. Por tanto se puede
afirmar que existe descentralizacin imperfecta si la legislacin est dividida entre un
rgano central y diversos rganos locales, a la vez que el contenido de la ley local est
determinado por la ley central en la siguiente forma: la ley central contiene los principios
generales de regulacin, si bien la ley local est restringida a una aplicacin ms detallada.

8.- LA COMUNIDAD INTERNACIONAL

La comunidad internacional es, tambin, una unin de Estados. Las normas

consuetudinarias del llamado derecho internacional general son las normas generales
vlidas para todo el territorio de la comunidad internacional. Su constitucin, de acuerdo a
la cual se pueden crear nuevas normas generales mediante un acto consciente, se
expresa en la regla: pacta sunt Servando. Esto significa que las normas generales para el
territorio de dos o ms, o inclusive todos los Estados, pueden ser creadas sobre la base de
la unanimidad de un rgano constituido por representantes de los Estados para cuyo
territorio ser vlida la norma propuesta. La constitucin del derecho internacional deja la
determinacin de los Estados individuales. Al concluir un tratado internacional concreto, los
rganos de estos Estados (jefes de Estado, ministros del exteriror, parlamentarios) juntos
forman el rgano de la comunidad internacional; rgano que crea el derecho internacional
particular, o, si todos los Estados concluyen el tratado, el derecho internacional general. El
representante de cada parte contratante es un rgano parcial del rgano total creador de la
norma-tratado. La comunidad internacional es, por consiguiente, tpica de un orden jurdico
parcialmente descentralizado. Las comunidades parciales ms tcnicamente organizadas
pueden ser creadas por tratado dentro de la comunidad internacional (comunidades
parciales que, por as decirlo, estn entre la comunidad internacional y los rdenes
jurdicos de los Estados soberanos individuales)[4].

DESARROLLO

1.- DESCENTRALIZACION HISTORICA DEL PERU

Si tomamos en cuenta el Virreynato del Per, se evidencia la divisin entre el Alto Per y el
Bajo Per, ocupando el primero lo que hoy en da es la Repblica de Bolivia, y luego de la
creacin del Virreynato del Ro de la Plata en 1777, la Corona espaola traslad esa
circunscripcin altoperuano al recin creado Virreynato. Si embargo con las guerras del
ejercito del general Jos de San Martn, reincorpor el territorio del Alto Per a su
jurisdiccin.

Una vez proclamada la independencia del Per, en Julio de 1821, la mitad del territorio
segua ocupado por tropas espaolas, y fue por ello que Simn Bolivar fue invitado a venir
al Per para, precisamente, consumar la obra iniciada por San Martn.
Asi surgi al interior de la sociedad altoperuano tres tendencias muy definidas:

La primera, buscaba su anexin al Per.

La segunda, su anexin a las Provincias Unidas del Ro de la Plata (lo que sera
luego la Argentina).
La tercera, que buscaba ser un pas independiente.

Esta ltima expectativa es la que cultiv ms el general Sucre, lugarteniente de Bolivar en

el Alto Per, y por eso apoy decididamente la creacin de una nueva repblica, que llam
Bolivia, en homenaje al Libertador (agosto de 1825).

La creacin de un nuevo pas andino iba a crear problemas, ms an cuando haba

vnculos muy fuertes con el bajo Per, como era el nombre de la nueva repblica.

En tanto que para una reunificacin se esboz los esfuerzos de crear la Confederacin
Per-Boliviana, compuesto por tres repblicas: el Estado Nor Peruano, el Estado Sur
Peruano y el Estado de Bolivia, todos bajo el mando de Andrs de Santa Cruz. En tanto
que todo fue en vano, por cuanto por acciones blicas termin definitivamente en 1841. A
partir de esta fecha, el Per y Bolivia, como pases independientes, seguirn, cada uno, su
propio camino.

El Per luego de declarada su independencia en 1821, partiendo del hecho que el Per se
encontraba dividido en siete intendencias, como unidades polticas. De ellas, San Martn
hizo la conversin a departamentos, que fueron los siguientes: Arequipa; Ayacucho;
Cusco; Junn; Lima; La Libertad, y Puno.

Este modelo lo adopto del modelo Francs. El Per republicano naci, pues, como pas
unitario, dividido en siete departamentos. A su vez cada departamento se divida en
provincias, y stas en municipios. Siendo esta distribucin la que se mantiene hasta la
fecha, slo que han ido en aumento.

Teniendo hoy en da el espacio poltico dividido en regiones.

De todo ello se puede establecer que el Per tiene un viejo problema: el centralismo. As
naci a la vida independiente y a lo largo de la Repblica ha crecido hasta configurar una
estructura que resiste a los deseos de muchas administraciones [5].

2.- DESCENTRALIZACION EN LA CONSTITUCIONES PERUANAS.

2.1.- CONSTITUCION DE 1823 Y 1826.

Ninguna de estas constituciones tuvo vigencia efectiva, por la guerra y los desrdenes que
hubo en los inicios. Sin embargo, las Constitucin de 1823 previ la existencia de Juntas
Departamentales, que no llegaron a funcionar. Fueron nominales, y ms bien fueron
reiteradas en la Constitucin de 1828, que es en realidad la primera Constitucin operativa
que tiene el Per independiente.

Las caractersticas de estas juntas departamentales eran bsicamente las siguientes:

Constituan un eslabn entre el Estado y los municipios, y que coincidan con los
departamentos existentes,

Eran elegidas por el voto popular.

 Apoyaban a las autoridades locales, y promovan los intereses del departamento.

Emitan opinin, obligatoria algunas veces y otras no, sobre aspectos de desarrollo
del respectivo departamento.

Fueron, tanto en teora como en la prctica, un experimento interesante que en cierto

sentido, como ha sealado el historiador Basadre, eran los grmenes de futuros
parlamentos regionales.

Estas juntas tuvieron un funcionamiento irregular; esto es, no fue constante ni lineal; fue
efectiva de 1828 a 1834, y se repite en 1856 y 1867, pero en forma recortada.

Ahora bien, el Presidente Pardo propicia en 1873 lo que llam descentralizacin fiscal,
reiterada en 1886, y que tuvo gran xito, y que dara nuevo nacimiento a las juntas
departamentales, que se mantuvieron hasta 1919.

2.2.- CONSTITUCION DE 1920.

Al entrar en vigencia esta nueva constitucin, propici un rgimen autoritario que regira
durante once aos. La Constitucin de ese ao, lo que hizo fue crear congresos
regionales, que fueron el Congreso Regional del Norte, del Centro y del Sur. Tenan
capacidad para dictar leyes, y sus miembros eran designados por eleccin popular; pero el
problema es que no tenan rentas y sus leyes tenan que pasar por el visto bueno del
Poder Ejecutivo nacional, que las poda vetar. Sesionaban treinta das al ao. Por otro
lado, el rgimen se fue afirmando poco a poco en forma autoritaria, y las elecciones
amaadas dieron origen a parlamentos regionales complacientes, que se reunan con el
solo propsito de pronunciar discursos de ocasin.

2.3.- EN LA CONSTITUCION DE 1933.

Se convoca a una constituyente, que dio lugar ala Constitucin de 1933, la ms larga del
siglo. En ella, se hizo un verdadero esfuerzo doctrinario y poltico para lograr una efectiva
descentralizacin, y as se disearon los concejos departamentales, sobre la base de los
departamentos existentes, con amplias facultades de todo tipo, constituyendo sus
representantes, fruto de eleccin popular, actores de la actividad del departamento en
materia agrcola, minera, industrial, comercial, educativa, etc. Fue un diseo interesante,
pero que curiosamente nunca fue puesto en prctica y a nadie le interes hacerlo.

Este proyecto qued aprobado en la carta de 1933, y la correspondiente ley de desarrollo

se dio el mismo ao. Pero los sucesivos gobiernos que se instalaron en 1939, 1945, 1948,
1956, 1962, 1963 y 1968, algunos democrticos y otros simplemente de facto, jams
hicieron nada para hacer efectivo este esquema descentralizador, que era, sin lugar a
dudas, de gran atraccin.

Durante todo este periodo funcionaron, en forma limitada, los municipios, si bien durante
un largo periodo (1920-1963 y 1968-1980) sus miembros no fueron designados por el voto
popular, sino por el poder poltico de turno.
2.4.- EN LA CONSTITUCION DE 1979.

Con esta Constitucin se dice que se inicia un segundo periodo de nuestra historia
Constitucional, si bien bsicamente en los formal, sindolo asi por varias razones:

La primera, es que luego de la segunda postguerra, el suceso de cosas que

influyeron decisivamente en la configuracin de nuevos Estados, sobre todo en
Europa, y que conllevan a la sancin de nuevas Constituciones.
La segunda, es que por la misma poca, pero ms bien sobre la dcada de los
sesenta, se inicia un amplio movimiento de respeto de los derechos humanos, que
se mantiene hasta nuestros das.
Y finalmente por el Per haba madurado mucho polticamente, haba aumentado
su poblacin urbana y empezado un lento movimiento de industrializacin, con
todos sus efectos y consecuencias.

De esta manera el tema de la DESCENTRALIZACIN, se abord desde dos ngulos: por

un lado, se reafirm el municipio democrtico que vena desde atrs, y al cual dot de gran
cantidad de competencias, y en la que habia una larga experiencia. Y por otro, cre las
regiones, como unidades neoeconmicas, con competencias amplias, pero no muy
definidas. An ms, no seal cules eran ni precis todas sus competencias, y
adicionalmente cre una Asamblea Regional al frente de cada regin, que tena una
composicin parlamentaria (ella elega al presidente de la regin), a contrapelo del
gobierno nacional, que era francamente presidencial.Por tanto, la Constitucin de 1979
acert al disear el municipio democrtico, pero no dise un modelo regional, sino que lo
dej a la decisin del legislador futuro, estableciendo plazos para hacer un Plan Nacional
de Regionalizacin y desarrollos posteriores, que hara muy largo el camino de su
instalacin.

En tanto que la razn para estos cambios existentes en la Constitucin de 1979, fueron, la
falta de acuerdo entre los constituyentes, porque ningn grupo parlamentario tena
mayora, la falta de tiempo, pues la asamblea constituyente de ese ao soport
demasiadas presiones que nada tenan que ver con el debate constitucional, y porque
quiz los constituyentes no tenan nada definido sobre las regiones, y prefirieron dilatar el
problema hacia el futuro, sentando slo sus lineamientos generales.

La impresin del modelo fue la causa, precisamente, de su fracaso. Demor mucho tiempo
que el legislador adoptase como criterio cules eran las verdaderas competencias de las
asambleas regionales, cmo se integraban y, sobre todo, cules eran sus lmites y con qu
rentas contaban. Al final, se pens que el pas no poda tener ms de doce regiones, pero
esto tambin fue problematizado. Y este proceso tom tiempo, durante el cual las
asambleas constituidas propiciaron ms caos que obra efectiva, y en donde ni siquiera el
mapa regional lleg a completarse, pues se instalaron once regiones, quedando
pendientes de resolver el problema del departamento de lima; Lima, como ciudad capital, y
el puerto del Callao, de gravitante importancia, pues es el primer puerto del pas. Y esto
acab frustrndose con el golpe de Estado del 5 de abril de 1992, que con audacia
perpetr Fujimori, que al poco tiempo las disolvi.

Fujimori haba llegado al poder en 1990, mediante voto popular, empero decidi
convertirse en un gobernante de facto en 1992. Ms tarde con el consenso general y por
presin de la OEA, convoc a un congreso constituyente, precisamente para legitimar su
gestin. A la larga, todo esto no fue ms que un pretexto, pues Fujimori, pretenda
eternizarse en el poder. Asi se mantuvo en 1995 y gan las elecciones nuevamente en
julio de 2000, en forma por dems discutida. Y finalmente por la crisis y la crtica, renunci
en noviembre de 2000.

En el lapso de convocar a un Congreso Constituyente Democrtico, se sancion la

Constitucin de 1993, la que mantiene vigencia hasta la fecha.

2.5.- EN LA CONSTITUCION DE 1993.

Esta Constitucin consisti bsicamente en una puesta a punto de la Constitucin de

1979, a la que adelgaz en sus grandes tramos, entre ellos: a) lo relacionado con los
derechos humanos; b) con los poderes del Estado, asi como ciertas instituciones,
estableciendo una Cmara nica, y c) eliminando totalmente cualquier propsito
descentralizante.

Es cierto que la Constitucin de 1993 consagr las regiones, pero lo hizo en el papel, sin
autoridades, sin competencias, sin rganos de direccin y sin recursos. Estuvieron
pintadas en la pared, pues no sirvieron para nada y jams se instalaron. Ms bien, a travs
del Ministerio de la Presidencia se inici un lento pero eficaz proceso de centralizacin del
pas, a tal extremo que a los pocos meses todo dependa del Poder Ejecutivo. Se lleg de
esta manera a un hipercentralismo, en dimensiones que jams antes existieron. Fue, pues,
un retroceso notable.

Posteriormente en el Perodo de Alejandro Toledo, luego de la presidencia del que en vida

fue Valentn Paniagua, mostraba gran respeto a los logros de Fujimori, ya que su entorno
se encontraba integrado por fujimoristas, a pesar de que su campaa esgrimia una
efectiva descentralizacin a travs de las regiones.

En mayo de 2002, mediante Ley N 27680, se modifica el ttulo sobre la descentralizacin

de la Constitucin vigente de 1993, modificndolo sustancialmente, e introduciendo, esta
vez, un modelo regional ms definido (esta modificacin, por ser poco conocida se inserta
como anexo). En sntesis, esta modificacin constitucional ha afinado el modelo municipal,
restaurando algunas de las facultades que la dictadura de Fujimori habia cercenado, y
precisando las regiones, que antes existan slo en el papel.

Esta modalidad adoptada es la siguiente: divisin en 24 departamento y la provincia del

Callao, con lo cual suman 25 regiones en todo el pas.

La inconveniencia radica en que no se ha diseado en forma cientfica, por afinidades

neoeconmicas, como es lo recomendable, sino que se ha partido de los departamentos,
que tienen una configuracin desigual, sin mayor consistencia, pero que han creado con
los aos una especie de espritu departamentalista que ayuda a su subsistencia. En tal
sentido, fue mucho mejor el intento de la dcada de 1980 de crear doce regiones, pues
fueron hechos tras estudios geogrficos, polticos y econmicos. Pero el problema es que
eso significaba alterar circunscripciones polticas, algunas de las cuales tenan ms de
cien aos de establecidas, y eso poda originar problemas, y conflictos de intereses, como
era natural.

En tal sentido, la idea de la reforma de 2002 ha sido sensata. Crear 25 regiones, que se
asientan sobre las unidades polticas existentes (24 departamentos y la provincia del
Callao, el primer puerto del pas) con la idea de que en el futuro puedan fusionarse entre
ellas y reducirse en nmero, pero en el entendido de que ser de manera consensuada y
paulatina, a fin de no violentar tradiciones polticas arraigadas en ciertas poblaciones. Esto
es, una solucin no cientfica, pero prctica y operativa.
Las regiones tienen un rgano, que es el Consejo Regional, que es el ejecutivo de la
regin, que tiene un presidente y consejeros elegidos por lista en eleccin popular. Tiene
amplias competencias, algunas en exclusiva y otras en coordinacin con los gobiernos
locales (esto es, los municipios). Sus competencias, en sentido genrico, son as: el
presidente del Consejo Regional es el ejecutivo, y el Consejo Regional, es su cuerpo
normativo. Su periodo es de cuatro aos, y se instalaron a fines de 2002.

Aparte de lo anterior, existe el Consejo de Coordinacin Regional, que est compuesto por
los alcaldes y por representantes de la sociedad civil, elegidos directamente y por un
periodo igual de cuatro aos.

Con posterioridad a la normativa constitucional cambiada en el sentido antes expuesto, se

ha aprobado la ley de elecciones regionales (marzo de 2002), y diversa legislacin
complementaria.

En el momento actual estn ya instalados 25 gobiernos regionales, y han empezado a

funcionar normalmente en el pas[6].

En cuanto a cmo operan y qu resultados tengan, es algo que todava no puede decirse,
aun cuando los auspicios son favorables. Habr que esperar un tiempo para ver si el
nuevo diseo y la manera como se ha implementado es positivo, o si, por el contrario,
necesita algunas reformas. En todo caso, el primer problema que han afrontado es el de
falta de fondos, que est creando cierto malestar, y no sabemos cmo se resolver.

3.- NORMAS JURIDICAS DE LA DESCENTRALIZACIN.

Son las siguientes:

3.1. Constitucional Poltica del Estado.

En nuestra Constitucin Poltica se encuentra regulado en los artculos 188 a 193 y el 199,
del TTULO IV, DE LA ESTRUCTURA DEL ESTADO, CAPTULO XIV referido a mbito DE
LA DESCENTRALIZACIN, a cuyo texto nos remitimos.

3.2. Ley de Elecciones Regionales. Ley N 27683

En la Ley se regula la organizacin y ejecucin de las elecciones regionales, en armona

con la Constitucin Politica del Per y la Ley Orgnica de Elecciones y sus normas
complementarias y conexas. Dispone el lapso dentro del cual se desarrollan dispuesta en
cada cuatro aos para elegir las autoridades de los gobiernos regionales, cuyo mandato
proviene de la voluntad popular. Siendo las autoridades a elegirse: a. El presidente y el
vicepresidente, y b. Los miembros del Consejo Regional que se denominarn consejeros.

3.3. Ley de Bases de la Descentralizacin. Ley N 27783

Esta ley establece la estructura del gobierno nacional y de los gobiernos regionales, por
tanto la estructura del gobierno se organiza en tres niveles, que son:

Gobierno nacional

Gobiernos regionales

Gobiernos locales
Es importante sealar que el proceso de descentralizacin no es igual a regionalizacin.
Como se puede deducir, una nueva organizacin del pas y del Estado peruano tambin
involucra a los gobierno locales o municipalidades.

La nueva estructura del estado esta conformada por los gobiernos locales o municipales,
los gobiernos regionales y el gobierno central. Los Gobiernos Municipales, o gobiernos
Locales, en coordinacin con el Gobierno regional, son los que estn en las provincias y
los distritos y se encargan de trabajar por el desarrollo de las comunidades que los
conforman. La Ley de Bases de la Descentralizacin tambin define las normas que se
seguirn para la descentralizacin administrativa, econmica, productiva, financiera,
tributaria y fiscal.

3.4. Ley de Demarcacin y Organizacin Territorial. Ley N 27795

Esta ley tiene por objeto: Definir circunscripciones territoriales de nivel distrital, provincial y
departamental, que garanticen el ejercicio del gobierno y la administracin, y faciliten la
conformacin de las regiones. Asi como de Generar informacin de carcter tcnico-
cartogrfica que contribuya en la elaboracin de los planes de desarrollo de nivel local,
regional y nacional.

Adems regula y define los criterios tcnicos y los procedimientos para el tratamiento de
demarcacin territorial, definiendo los siguientes conceptos:

Demarcacin Territorial.- Es el proceso tcnico-geogrfico mediante el cual se organiza

el territorio a partir de la definicin y delimitacin de las circunscripciones poltico-
administrativas a nivel nacional.

Organizacin del territorio.- Es el conjunto de lineamientos tcnicos y normativos

orientados a la adecuacin de las circunscripciones territoriales a la dinmica de los
procesos polticos, econmicos, sociales y fsico-ambientales.

Circunscripciones poltico-administrativas.- Son las regiones, departamentos,

provincias y distritos, que de acuerdo a su nivel determinan el mbito territorial de gobierno
y administracin. Cada circunscripcin poltica cuenta con una poblacin caracterizada por
su identidad histrico-cultural, y un mbito geogrfico, soporte de sus relaciones sociales,
econmicas y administrativas.

Lmites territoriales.- Son los lmites de las circunscripciones poltico-administrativas

debidamente representadas en la Cartografa Nacional, que determinan el mbito de
jurisdiccin de los diferentes niveles de gobierno. Estos lmites tienen naturaleza distinta a
los lmites comunales, nativos u otros que reconocen y otorgan derechos de propiedad.

Acciones Tcnicas de Demarcacin Territorial.- Son las creaciones, fusiones,

delimitaciones y redelimitaciones territoriales, traslados de capital, anexiones de
circunscripciones, centros poblados. La categorizacin de centros poblados y cambios de
nombre son acciones de normalizacin. Todas las acciones descritas conforman el
sistema nacional de demarcacin territorial y las decisiones recadas sobre ellas
constituyen actos de administracin, conforme a Ley.

Diagnstico y zonificacin para fines de demarcacin territorial.- Son estudios territoriales

de evaluacin y anlisis de las interacciones fsicas, culturales y econmicas, las cuales
transforman, estructuran y finalmente organizan la dimensin espacial y/o geogrfica de
las circunscripciones poltico-administrativas. Estos estudios forman parte de los
instrumentos tcnicos normativos.

3.5. Ley Orgnica de Gobiernos Regionales. Ley N 27867.

La misma que establece y norma la estructura, organizacin, competencias y funciones de

los gobiernos regionales. Define la organizacin democrtica, descentralizada y
desconcentrada del Gobierno Regional conforme a la Constitucin y a la Ley de Bases de
la Descentralizacin.

Dando a conocer la finalidad esencial del Gobierno regional y su misin, cual es la de

fomentar el desarrollo regional integral sostenible, promoviendo la inversin pblica y
privada y el empleo y garantizar el ejercicio pleno de los derechos y la igualdad de
oportunidades de sus habitantes, de acuerdo con los planes y programas nacionales,
regionales y locales de desarrollo. Adems de organizar y conducir la gestin pblica
regional de acuerdo a sus competencias exclusivas, compartidas y delegadas, en el marco
de las polticas nacionales y sectoriales, para contribuir al desarrollo integral y sostenible
de la regin.

4.- CARACTERISTICAS DEL PROCESO DE DESCENTRALIZACIN PERUANO.

La descentralizacin en el Per tiene como caractersticas las siguientes:

4.1. Es integral. porque abarca e interrelaciona a todo el territorio nacional e involucra a la

actividad estatal y a la actividad privada en sus diversas modalidades.

4.2. Es participativa. No excluye a nadie. Por el contrario, el proceso requiere que

individual o colectivamente participen la mayor cantidad de peruanos posible.

4.3. Es gradual. Es decir, a los gobiernos locales y regionales se les asignar

competencias y transferencias de recursos del gobierno central en forma progresiva y
ordenada. Es decir es un proceso que se inicia ahora, pero que tomara muchos aos.

4.4. Es permanente y obligatoria. En otras palabras, es una poltica de Estado que deben
poner en prctica por este y los futuros gobiernos.

CONCLUSIONES

1.- El proceso de descentralizacin como todo proceso nuevo y fortalecedor es una

oportunidad de desarrollo as como de afirmacin de la gobernabilidad democrtica y de
construccin de ciudadana.

Este proceso recoge una vieja aspiracin de los pueblos del interior del pas en sus
esfuerzos por superar una situacin de exclusin y atraso econmico que tiene como una
de sus principales causas al centralismo poltico y econmico.

Consideramos que para entender la descentralizacin, es necesaria asumirla como un

proceso gradual y progresivo. Y por ello se debe aportar en la identificacin de las
oportunidades y estrategias para promover la participacin ciudadana en la
descentralizacin, as como brindar informacin para incorporar adecuadamente este tema
en la agenda de los medios de comunicacin locales, regionales y nacionales.
2.- El Per inici el siglo XXI en un escenario social, econmica y polticamente
convulsionado, dominado por la corrupcin, la impaciencia social, la incredulidad poltica y
el desencanto ciudadano acerca de la promesa del desarrollo equitativo.

Por ello que la descentralizacin que es la transformacin del sistema poltico y de la

administracin del Estado poniendo nfasis en el proceso legal y administrativo, incluidas
las transferencias de competencias y recursos es instrumental a la finalidad de generar
crecimiento econmico e incrementar el bienestar colectivo.

3.- La descentralizacin tiene que ser construida concentrando esfuerzos y recursos en

funcin de los objetivos que se desea alcanzar, no diluyndolos en iniciativas
fragmentarias, y por ello es imperioso establecer relaciones ms racionales entre el
Estado, la sociedad civil y la clase poltica.

4.- El xito de la descentralizacin depende del desempeo del conjunto de la sociedad y

de sus instituciones, as como de la responsabilidad con que los distintos niveles de
gobierno y los actores clave asuman su compromiso con el desarrollo humano y
econmico local, regional y nacional. En ese sentido, el nfasis tiene que ser puesto no
slo en la redistribucin y la equidad social, sino tambin en la competitividad empresarial
y los aspectos productivos de la descentralizacin, que son los que finalmente se traducen
en bienestar.

5.- Una verdadera descentralizacin debe simplificar la administracin estatal, y no por el

contrario, crear una nueva burocracia que, lo nico que conseguira, sera alejar al
ciudadano del Poder del Estado. La descentralizacin, implica varios componentes, como:
gestionar el territorio adecuadamente, fortaleciendo a las sociedades locales y regionales
y, sobretodo, democratizar el ejercicio del Poder.

La concentracin del Poder en un solo centro no garantiza la convivencia democrtica; los

detentadores del poder adoptan posturas dictatoriales y autoritarias y, generalmente, no
estn sujetas a cierto control o fiscalizacin.

Sobretodo, la acumulacin de poder engendra corrupcin, reflejada en los gobiernos

centralistas y autoritarios; pero en esencia, la administracin pblica, engendra este
flagelo. No existe sociedad que no conviva con este mal endmico, que destruye las bases
morales de una sociedad, con su Estado de Derecho; pero en algunas, es ya una prctica
institucionalizada.

6.- El proceso de descentralizacin a nivel peruano debe ser publicitado de acuerdos a los
beneficios pocas veces conocidos por la poblacin, que podramos establecer y son: a)
Territorialmente est mejor organizado; b) Que tenga una poblacin distribuida
armnicamente y no sper concentrada en Lima y otras pocas grandes ciudades; c) Que
sea un pas econmica y socialmente ms justo y equitativo; d) Que tenga un mejor
manejo del medio ambiente y e) Que est polticamente institucionalizado.

7.- Tambin el proceso descentralizador debe tomar en cuenta sobre los peligros que
puede originar en el terreno econmico y en el poltico, dentro del terreno econmico
tenemos: Los nuevos gobiernos regionales pueden contribuir a la crisis econmica por un
manejo econmico irresponsable. Por la posible creacin de nuevos impuestos, por
acrecentamiento de la burocracia local, y aumento del gasto pblico. Y dentro del orden
poltico tenemos: inestabilidad por las elecciones regionales ante la falta de respaldo
popular al Gobierno y al partido de Gobierno, por los conflictos sociales regionales que
ellos mismos no pueden atender, inestabilidad por el mbito de competencia de resolucin
de conflicto entre el gobierno central y regional.

BIBLIOGRAFIA

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www.cervantesvirtual.com

[1][1] Javier Azpur, Descentralizacin y Regionalizacin en el Per, Lima, Junio del 2005.
Pg 103.

[2][2] FAVELA GAVIA, Alejandro. Descentralizacin y Desarrollo Poltico. Pag. 44.

[3][3] Ponencia presentada al Seminario Internacional Federalismo y Regionalismo,

Instituto de Investigaciones Jurdicas de la UNAM, Mexico, 10-14 de noviembre de 2004.

[4][4] Centralizacin y Descentralizacin. Kelsen, hans. The Pure Theory of Lay.

[5][5] BERNALES BALLESTEROS, Enrique. La Constitucin de 1993. Anlisis comparado.
Editora RAO. Lima. Pag. 783.

[6][6] GARCIA BELAUNDE, Domingo. La descentralizacin en el Per actual

(antecedentes, desarrollo y perspectiva. Ponencia presentada al Seminario Internacional
Federalismo y Regionalismo, Instituto de Investigaciones Jurdicas de la UNAM, Tribunal
Superior de Puebla y Gobierno del Estado de Puebla (Mxico), 10-14 de noviembre de
2004.