Decisão Celso de Melo Permitindo Candidatura Rodrigo Maia

Supremo Tribunal Federal
MEDIDA CAUTELAR EM MANDADO DE SEGURANA 34.574 DISTRITO

FEDERAL
RELATOR : MIN. CELSO DE MELLO

IMPTE.(S) : ANDR PEIXOTO FIGUEIREDO LIMA
ADV.(A/S) : FRANCISCO QUEIROZ CAPUTO NETO
IMPDO.(A/S) : MESA DA CMARA DOS DEPUTADOS
PROC.(A/S)(ES) : ADVOGADO -GERAL DA UNIO
LIT.PAS.(A/S) : PRESIDENTE DA CMARA DOS DEPUTADOS
PROC.(A/S)(ES) : ADVOGADO -GERAL DA UNIO
EMENTA: 1. O pedido: impugnao possvel

candidatura do Deputado Rodrigo Maia
Presidncia da Cmara dos Deputados. 2. A
questo da legitimidade ativa de congressista
para fazer instaurar o controle preventivo de
constitucionalidade formal. 3. O exame da
possibilidade de nova candidatura, para o
mesmo cargo da Mesa Diretora, daquele que foi
eleito para exercer mandato em carter
residual (mandato-tampo): a deferncia do
Poder Judicirio quanto s escolhas polticas
das Casas Legislativas como expresso
concreta da separao de poderes.
4. Pressupostos legitimadores da concesso de
medida cautelar em sede mandamental:
(a) plausibilidade jurdica da pretenso
cautelar, (b) configurao do periculum in
mora e (c) irreparabilidade do dano (risco de
ineficcia de eventual e ulterior deciso
concessiva da ordem mandamental).
Inocorrncia, no caso, da satisfao
cumulativa de tais requisitos. 5. A questo da
investidura aparente e a legitimidade dos
atos praticados por agente pblico de facto:
doutrina e precedentes. 6. Denegao da
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liminar mandamental. 7. A necessidade de

citao do litisconsorte passivo necessrio como
exigncia constitucional de observncia e de
respeito ao direito ao contraditrio. Liminar
indeferida.
1. O pedido: impugnao possvel candidatura do Deputado Rodrigo Maia

Presidncia da Cmara dos Deputados
DECISO: Trata-se de mandado de segurana, com pedido

de medida liminar, impetrado com o objetivo de questionar, no que se
refere eleio para a Presidncia da Cmara dos Deputados, a
(...) possibilidade ou no de ser reeleito/reconduzido o atual Presidente,
Deputado Rodrigo Maia (DEM-RJ), que assumiu a presidncia para
complementar o mandado do ento Presidente e Deputado Eduardo Cunha
(PMDB-RJ), que renunciou ao cargo e, posteriormente, teve o seu mandato
cassado (grifei).
Esta impetrao mandamental sustenta-se, em sntese, nos seguintes

fundamentos:
O impetrante j declarou publicamente que ser

candidato e est em busca de apoio poltico. Logo, tem
induvidoso interesse jurdico em obter uma deciso de carter
preventivo que evite a concretizao de manifesta inobservncia de
preceito constitucional, evitando-se manipulaes, abusos e
disparidades.
O atual Presidente, por sua vez, tambm j declarou que
ser candidato. Alm disso, possivelmente amparado na inexistncia
de deciso do STF na ADIN antes referida e no parecer do Relator na
CCJ, sequer aprovado, afirmou que juridicamente a incerteza quanto
possibilidade de reeleger-se estaria superada (doc. 8).
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Assim, seja em razo do interesse jurdico do impetrante,

seja em razo da declarao do atual Presidente de que ser
candidato e que no h qualquer obstculo jurdico sua
candidatura, seja em razo da vedao constitucional quanto
possibilidade de reeleio na mesma legislatura, seja em razo da
necessidade de observncia do devido processo legislativo eleitoral, seja
em razo da impossibilidade de haver qualquer pronunciamento
judicial ou da CCJ/CD antes da eleio, justifica-se a presente
impetrao, de natureza preventiva, a fim de impedir a Mesa
Diretora da Cmara dos Deputados a receber o registro da
candidatura reeleio do atual Presidente.
importante registrar que a eleio de que se cuida
diferenciada, considerando o presente momento poltico. O
Presidente da Cmara dos Deputados, atualmente, o primeiro na
linha sucessria da Presidncia da Repblica, e, portanto, ser o
primeiro substituto em eventuais ausncias do Chefe da Nao. Por
mais essa razo, no se pode permitir antes, se deve prevenir que
eleio de tamanha importncia para o Pas seja realizada de forma
contrria ao texto constitucional.
Sabe-se que a preveno autorizativa de impetrao de
mandado de segurana no se pode pautar meramente em
especulaes ou em exerccio de futurologia, sendo necessria a
comprovao de ameaa real e iminente que exponha a risco de leso o
direito subjetivo da parte. Assim, apenas quando o impetrante estiver
na iminncia de sofrer leso em direito lquido e certo seu, pode[r]
valer-se do mandado de segurana para evitar que ela, a leso,
concretize-se (BUENO, Cassio Scarpinella. Do mandado de
segurana. 5 ed. So Paulo: Saraiva, 2009. p. 34).
..................................................................................................
Certo , portanto, que a segurana preventiva pressupe
existncia de efetiva ameaa a direito. No caso, a ameaa ao
direito subjetivo do impetrante, na qualidade de parlamentar
candidato, de no concorrer com uma candidatura expressamente
vedada constitucionalmente, inquestionvel!
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Com efeito, o atual Presidente, repita-se, j declarou

publicamente que ser candidato e que no v qualquer
obstculo jurdico-constitucional sua reeleio. Demais disso,
da Mesa a responsabilidade em receber os registros das candidaturas
e do Presidente a competncia para presidir os trabalhos respectivos.
Ou seja, como o Presidente integra e preside a Mesa
Diretora (art. 17, IV, RICD) e entende que pode ser candidato
reeleio, a ameaa ao direito do impetrante concreta e efetiva, no
se constituindo como suposio incerta ou mero receio.
importante que se diga tambm que o Regimento
Interno da Cmara dos Deputados tem como essncia o regime
presidencialista, no qual concede ao Presidente amplos poderes,
como se v do artigo 17. Alm disso, o Presidente possui prerrogativas
e benefcios prprios, o que certamente influencia a opinio dos demais
integrantes da Mesa Diretora.
cabvel, portanto, o presente mandado de segurana, de
natureza preventiva, que busca prevenir a prtica de ato
manifestamente inconstitucional pela Mesa da Cmara dos
Deputados.
...................................................................................................
Importante deixar claro que a questo controvertida no
presente mandado de segurana de natureza estritamente
constitucional. No se trata, frise-se, de questo interna
corporis, infensa ao julgamento dessa Col. Corte, por, ao menos,
duas razes fundamentais: (a) as violaes Constituio Federal,
ainda que ocorridas em atos e procedimentos legislativos, no so, de
acordo com a jurisprudncia do STF, questes interna corporis; (b) a
eleio do Presidente da Cmara dos Deputados possui relevante papel
na conduo do pas, especialmente no momento atual, quando o
Presidente da Cmara dos Deputados o primeiro na linha sucessria
da Presidncia da Repblica, matria igualmente de estatura
constitucional.
O Supremo Tribunal Federal tem considerado possvel o
controle da regularidade procedimental quando h
inobservncia da Constituio Federal. Trata-se de modalidade
excepcional de controle preventivo do devido processo legal legislativo,
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entre os quais desponta a eleio dos membros da Mesa Diretora das

duas Casas do Congresso Nacional.
..................................................................................................
No presente caso, como visto, requer-se a observncia de
norma expressa da Constituio art. 57, 4, que trata da
eleio de Presidente da Cmara dos Deputados. Mesmo sob o prisma
da autoconteno da jurisdio constitucional, a controvrsia a
propsito da definio central da eleio da Presidncia da Cmara dos
Deputados constitui matria de estrita natureza constitucional e
fundamental para o funcionamento regular da democracia.
A grave insegurana jurdica que o atual Presidente
estimula com sua insistncia em ser candidato reeleio
desestabiliza um dos Poderes da Repblica, na medida em que
cria incertezas em relao aos outros possveis ou j declarados
candidatos, tumultuando o processo eleitoral em prejuzo da prpria
Democracia, tal como concebida no texto constitucional, e, como dito,
dos pretensos e legtimos candidatos.
Insista-se, no caso de se aplicar o parmetro
tradicional de autoconteno judiciria segundo o qual no
cabe ao Poder Judicirio interferir em questes polticas. O
princpio da inafastabilidade da jurisdio deve prevalecer nesses
casos, sobretudo no tocante observncia da questo central
envolvendo a eleio do Presidente da Cmara dos Deputados: os
impedimentos de possveis candidatos com base em regra de estatura
constitucional.
..................................................................................................
No h dvida em se afirmar que o chamado mandato
tampo se equipara ao mandato regular e, por isso, aquele que
ocupa o cargo nessa situao est sujeito s mesmas condies e
restries do seu antecessor.
Se esse o raciocnio aplicado ao Poder Executivo, que
permite a reeleio, com mais razo deve se aplicar ao Poder
Legislativo, onde a reeleio tem expressa vedao constitucional. O
mandato tampo, seja no Poder Executivo seja no Poder Legislativo,
deve ter a mesma interpretao. Se se equipara a um mandato regular,
deve ser computado para fins de reeleio.
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Em resumo: no Poder Executivo, a reeleio daquele que

ocupou mandato tampo poder ocorrer uma nica vez, porque
assim permite o art. 14, 5, CF. J no Poder Legislativo, aquele que
ocupou o mandato tampo no poder concorrer reeleio, na mesma
legislatura, porque assim o veda o art. 57, 4, CF. (grifei)
Busca-se, em sede cautelar, (...) a concesso de liminar inaudita

altera pars para o fim de vedar/proibir que a Mesa Diretora da Cmara
dos Deputados legitime a candidatura do atual Presidente, Deputado
Rodrigo Maia, reeleio dentro desta 55 legislatura. Ou, sucessivamente,
que seja concedida liminar para suspender provisoriamente a eleio
para a Presidncia da Cmara dos Deputados, determinando que sua
realizao seja feita aps a manifestao do Plenrio desta Corte sobre a questo
controvertida, nos autos deste mandado de segurana. Ou, ainda de forma
sucessiva, caso o atual Presidente concorra e seja eleito antes do
pronunciamento desta Corte, que se suspenda sua posse at o julgamento final
deste mandado de segurana (grifei).
2. A questo da legitimidade ativa de congressista para fazer instaurar o

controle preventivo de constitucionalidade formal
Passo a examinar a postulao cautelar deduzida pela parte ora

impetrante. E, ao faz-lo, impe-se destacar, em juzo de sumria cognio,
alguns tpicos que me parecem relevantes e cuja anlise envolve, at
mesmo, a questo referente prpria admissibilidade da presente ao
mandamental.
certo que a jurisprudncia do Supremo Tribunal Federal, ainda que

em carter extraordinrio, tem atribudo ao congressista legitimidade ativa
ad causam para fazer instaurar controle jurisdicional prvio naquelas
hipteses em que a fiscalizao preventiva destina-se a coibir erros ou
desvios de carter meramente procedimental, excluda, desse modo, a
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possibilidade de a judicial review viabilizar o controle jurisdicional de

constitucionalidade material, como sucede naqueles casos em que a
controvrsia jurdica envolve o reconhecimento, ou no, de determinado
direito pblico subjetivo.
Essa limitao imposta ao controle jurisdicional prvio, provocado

por iniciativa de membro do Congresso Nacional, foi bem destacada em
julgamento plenrio desta Suprema Corte, que restou consubstanciado em
acrdo assim ementado:
1. No se admite, no sistema brasileiro, o controle

jurisdicional de constitucionalidade material de projetos de lei
(controle preventivo de normas em curso de formao). O que a
jurisprudncia do STF tem admitido, como exceo, a
legitimidade do parlamentar e somente do parlamentar para
impetrar mandado de segurana com a finalidade de coibir atos
praticados no processo de aprovao de lei ou emenda
constitucional incompatveis com disposies constitucionais que
disciplinam o processo legislativo (MS 24.667, Pleno, Min. Carlos
Velloso, DJ de 23.04.04). Nessas excepcionais situaes, em que o
vcio de inconstitucionalidade est diretamente relacionado a
aspectos formais e procedimentais da atuao legislativa, a
impetrao de segurana admissvel, segundo a jurisprudncia
do STF, porque visa a corrigir vcio j efetivamente
concretizado no prprio curso do processo de formao da norma,
antes mesmo e independentemente de sua final aprovao ou no.
2. Sendo inadmissvel o controle preventivo da
constitucionalidade material das normas em curso de formao,
no cabe atribuir a parlamentar, a quem a Constituio nega
habilitao para provocar o controle abstrato repressivo, a
prerrogativa, sob todos os aspectos mais abrangente e mais eficiente,
de provocar esse mesmo controle antecipadamente, por via de
mandado de segurana.
3. A prematura interveno do Judicirio em domnio
jurdico e poltico de formao dos atos normativos em curso no
Parlamento, alm de universalizar um sistema de controle
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preventivo no admitido pela Constituio, subtrairia dos

outros Poderes da Repblica, sem justificao plausvel, a
prerrogativa constitucional que detm de debater e aperfeioar os
projetos, inclusive para sanar seus eventuais vcios de
inconstitucionalidade. Quanto mais evidente e grotesca possa ser
a inconstitucionalidade material de projetos de leis, menos ainda
se dever duvidar do exerccio responsvel do papel do
Legislativo, de negar-lhe aprovao, e do Executivo, de apor-lhe
veto, se for o caso. Partir da suposio contrria significaria
menosprezar a seriedade e o senso de responsabilidade desses dois
Poderes do Estado. E se, eventualmente, um projeto assim se
transformar em lei, sempre haver a possibilidade de provocar o
controle repressivo pelo Judicirio, para negar-lhe validade,
retirando-a do ordenamento jurdico.
(MS 32.033/DF, Red. p/ o acrdo Min. TEORI
ZAVASCKI grifei)
O exame da pretenso cautelar ora deduzida pelo congressista

impetrante evidencia que esse autor do presente writ mandamental
busca, em ltima anlise, inibir o exerccio, pelo litisconsorte passivo
necessrio, do direito subjetivo de concorrer e, tal seja o resultado eleitoral,
de investir-se, em carter pleno, no mandato bienal de Presidente da
Cmara dos Deputados.
Mais do que simples reviso de desvio procedimental ou de

correo meramente formal, vislumbra-se, no caso, ao menos em juzo de
estrita delibao, que o ora impetrante pretende, na realidade, ver
reconhecida e declarada a impossibilidade jurdica de o litisconsorte
passivo necessrio exercer o direito pblico subjetivo de disputar e,
eventualmente, de eleger-se Presidente da Cmara dos Deputados, em
aparente atestao de que o autor deste writ visa promover, efetivamente,
verdadeiro controle preventivo da constitucionalidade material da situao
jurdica referente ao Deputado Rodrigo Maia.
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E, como precedentemente foi assinalado, o parlamentar no dispe de

qualidade para agir, em sede de controle jurisdicional preventivo, com a
finalidade de discutir e de ver proclamada a inconstitucionalidade
material de determinada situao subjetiva, pois, se assim lhe fosse
permitido, estaria ele a valer-se do mandado de segurana como
inadmissvel sucedneo da ao direta de inconstitucionalidade, para
cujo ajuizamento no possui o congressista legitimidade ativa
ad causam, em face do que dispe, em numerus clausus, a regra
inscrita no art. 103 da Constituio da Repblica.
Da a concluso a que chegou o E. Plenrio desta Corte Suprema, no

precedente anteriormente referido, no sentido de que a aceitao de
semelhante comportamento processual importaria na (...) prematura
interveno do Judicirio em domnio jurdico e poltico concernente
elaborao de atos parlamentares, em inadmissvel universalizao de
um sistema de controle preventivo de constitucionalidade material,
no admitido pela Constituio, com evidente interferncia do Supremo
Tribunal Federal na intimidade de outro Poder da Repblica.
Os aspectos que venho de mencionar poderiam justificar, at mesmo,

a declarao de incognoscibilidade da presente ao mandamental, matria
essa que ser apreciada no momento oportuno.
3. O exame da possibilidade de nova candidatura, para o mesmo cargo da

Mesa Diretora, daquele que foi eleito para exercer mandato em carter
residual (mandato-tampo): a deferncia do Poder Judicirio quanto s
escolhas polticas das Casas Legislativas como expresso concreta da separao de
poderes
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Mesmo que se admita, no entanto, a possibilidade de qualquer

congressista postular, em sede mandamental, o controle preventivo de
constitucionalidade material, objetivando, com semelhante impugnao
judicial, privar algum (o litisconsorte passivo necessrio, no caso) do
exerccio de determinado direito subjetivo, ainda assim no se
justificaria, segundo penso, nesta fase preliminar de sumria cognio, a
outorga de provimento cautelar, tal como o requereu a parte ora
impetrante.
Doutrinadores eminentes, como o Ministro LUS ROBERTO

BARROSO, em parecer que ento ofereceu como Advogado, e o Professor
HELENO TAVEIRA TORRES, em breve estudo sobre a matria que ora se
examina, bem analisaram a controvrsia em causa, concluindo, ambos,
pela possibilidade daquele que j ocupa a Presidncia de qualquer das Casas
do Congresso Nacional em virtude de escolha para o exerccio de
mandato residual (mandato tampo), motivada pela vacncia de referido
cargo (por morte, renncia ou cassao de mandato), vir, mesmo na
legislatura em curso, a ser legitimamente reconduzido ao exerccio dessa
mesma funo a ser desempenhada no binio subsequente.
O eminente Ministro (e Professor) LUS ROBERTO BARROSO

assim se pronunciou no parecer a que anteriormente me referi e do qual
extraio os seguintes fragmentos:
O art. 57, 4 da Constituio Federal no explcito

acerca da possibilidade ou no da reeleio de quem tenha sido
eleito para completar o mandato de Presidente que renunciou. Do
relato da norma, possvel afirmar que ambas as
interpretaes so plausveis e razoveis. ().
A matria em discusso no envolve princpio
fundamental do Estado brasileiro, no cuida de aspecto essencial
para o funcionamento do regime democrtico nem tampouco
interfere com direitos fundamentais da cidadania. Isso significa que
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ela est mais prxima do universo das escolhas polticas do que

da interpretao constitucional.
Diante das premissas estabelecidas existncia de mais de
uma interpretao plausvel e no fundamentalidade da norma ,
razovel supor que o Supremo Tribunal Federal, na linha de sua
jurisprudncia tradicional, dever ser deferente para com a
deciso poltica tomada pela Casa Legislativa. Vale dizer: o
sentido em que o Senado Federal se pronunciar reelegibilidade ou
no o que dever prevalecer.
...................................................................................................
O tema envolve a interpretao do art. 57, 4, da
Constituio de 1988, que tem a seguinte redao:
Art. 57. O Congresso Nacional reunir-se-, anualmente,

na Capital Federal, de 2 de fevereiro a 17 de julho e de 1 de
agosto a 22 de dezembro: (Redao dada pela Emenda
Constitucional n 50, de 2006)
()
4 Cada uma das Casas reunir-se- em sesses
preparatrias, a partir de 1 de fevereiro, no primeiro ano da
legislatura, para a posse de seus membros e eleio das
respectivas Mesas, para mandato de 2 (dois) anos, vedada a
reconduo para o mesmo cargo na eleio imediatamente
subseqente. (Redao dada pela Emenda
Constitucional n 50, de 2006)
A norma constitucional dispe sobre as duas eleies que,

em situaes normais, so realizadas no perodo de cada legislatura. A
primeira deve ocorrer por ocasio das sesses preparatrias que
antecedem a abertura da legislatura. A segunda ocorre para a escolha
dos membros da Mesa no segundo binio, sendo vedada a
manuteno dos parlamentares em seus respectivos cargos. O
dispositivo no trata da sucesso em caso de vacncia
permanente, hiptese que constitui o objeto da consulta
formulada. O Regimento Interno do Senado Federal tambm no
aborda a questo de forma expressa (arts. 59 e 60). Diante da falta
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de norma especfica, resta saber se alguma das duas solues

possveis vedao ou admissibilidade da nova eleio seria
excluda ou imposta pelos princpios da Constituio que se mostrem
aplicveis. No parece ser o caso.
...................................................................................................
Pois bem: no se colhe no relato do 4 do art. 57, acima
transcrito, uma inequvoca proibio reeleio de quem tenha
substitudo o Presidente que renunciou. Por outro lado, como a
Constituio no tratou diretamente da hiptese aqui cogitada,
tambm no seria correto afirmar que a possibilidade de reeleio
decorra do texto constitucional. Entretanto, parece razovel assumir
que restries escolha livre dos ocupantes da Mesa por parte
dos Senadores que deveriam depender de previso expressa, e
no o oposto. No caso da reeleio dos Chefes do Executivo, a
situao particular daqueles que os substituram ou sucederam no
curso de seus mandatos foi objeto de disciplina constitucional
especfica (CF, art. 14, 5). O art. 57, 4 no se ocupa dessas
hipteses. O sistema, portanto, contm ou uma ambiguidade ou
uma lacuna.
Escolhas polticas e jurisprudncia do Supremo Tribunal
Federal
Em face das premissas alinhavadas acima, possvel
extrair algumas consequncias. No ser incompatvel com o
art. 57, 4 da Constituio a interpretao que considere
possvel ao Presidente do Senado, eleito para completar
mandato anterior, candidatar-se a um mandato autnomo.
No se trata, contudo, de uma imposio direta do texto
constitucional. Cuida-se, afinal, de um espao de deciso
poltica aberto pela Constituio. No custa lembrar que a
Carta funciona como um cdigo mnimo de regulao da vida
poltica, mas no esgota necessariamente todas as questes possveis.
Ao contrrio, o normal e desejvel que as Constituies
estabeleam princpios bsicos, em cujos limites as maiorias de
cada tempo tero liberdade de conformao, respeitados os direitos das
minorias.
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Em casos como o presente, em que a Constituio admite

duas interpretaes possveis, o normal que prevalea a deciso
produzida nas instncias polticas. O Senado Federal, inclusive,
j exerceu essa competncia ao definir, sobre a interpretao do mesmo
art. 57, 4, que os eleitos para a composio da Mesa Diretora no
segundo binio da legislatura no ficam impedidos de concorrer aos
mesmos cargos na eleio seguinte, uma vez que o funcionamento
congressual seria segmentado em legislaturas. Em se tratando de
questo afeta ao funcionamento do Congresso Nacional, a
soluo constitucionalmente adequada ser privilegiar a
interpretao conferida norma pela prpria Casa Legislativa,
em respeito sua independncia orgnica. O STF,
tradicionalmente, reconhece a primazia das Casas na resoluo
de questes interna corporis, respeitadas as balizas
constitucionais. A hiptese de que se trata parece se inserir nesse
contexto. (grifei)
O eminente Professor HELENO TORRES, por sua vez, expende as

seguintes consideraes, para, com apoio nelas, reconhecer a legitimidade
constitucional da candidatura de congressista para o mesmo cargo da
Mesa que atualmente detm em virtude de, nele, haver sido investido
para o exerccio de mandato residual (mandato-tampo):
Em conformidade com os valores democrticos, dentre outros,

o princpio da igualdade, normal e legtima a candidatura ao
cargo de presidente da Cmara por qualquer membro eleito e
empossado como deputado federal, do que s se excetua a
candidatura para o mesmo cargo da Mesa por membro eleito no
primeiro ano da legislatura para mandato de dois anos (artigo 57,
pargrafo 4 da Constituio Federal).
Indaga-se se seria vlida a candidatura de parlamentar
para o mesmo cargo da Mesa pelo fato de ter sido eleito para
cumprir prazo remanescente do mandato do presidente anterior
(mandato-tampo), motivado pela vacncia do cargo. O limite
da poltica a Constituio e o direito vigente.
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A aplicao do pargrafo 4 do artigo 57 da CF est

condicionada a pressupostos fticos bem objetivos. Ora, o
presidente atual no compunha a Mesa Diretora na condio de
presidente (mesmo cargo), no exercia mandato de dois anos e no
foi eleito no primeiro ano da legislatura.
Logo, como normas de proibio no admitem analogia,
qualquer tentativa de impedir sua candidatura resulta em puro
arbtrio.
...................................................................................................
matria tipicamente interna corporis, estranha ao
artigo 57, pargrafo 4 da Constituio Federal e de competncia
do Regimento Interno da Cmara dos Deputados (RICD).
O artigo 8, pargrafo 2 do regimento exige eleio prpria
para que outro parlamentar possa concluir o perodo residual dos dois
anos do mandato da Mesa, por no haver previso constitucional para
substituio pelo vice-presidente da Casa para continuidade do
mandato no perodo de vacncia (mandato-tampo).
Deveras, a morte, renncia ou perda do mandato do
presidente da Cmara so causas da declarao de vacncia, na forma
do artigo 8, pargrafo 2 e artigo 238 do RICD. Logo, eventos
excepcionais, no abarcados pela regra restritiva de
candidatura do artigo 57, pargrafo 4 da Constituio, no podem
afastar o direito de candidatura do presidente, em eleio
subsequente, para nova composio da Mesa.
O mandato-tampo, diz Pontes de Miranda, tem a funo
exclusiva de complementao do mandato j iniciado. No faz
surgir novo mandato originrio pelo perodo remanescente, salvo por
disposio expressa de lei ou da Constituio.
E esta identificou os casos onde o mandato-tampo
resta prejudicado, limitadamente para vice-presidente,
vice-governador e vice-prefeito artigo 14, pargrafo 5 da
Constituio Federal. O referido trecho autoriza a possibilidade de
reeleio a quem os houver sucedido, ou substitudo no curso dos
mandatos. No caso da composio da Mesa Legislativa, silenciou
o pargrafo 4 do artigo 57 da Constituio.
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E onde o Constituinte no proibiu, no cabe, por extenso

ou por analogia in malam partem, construir interpretao que
tolha direito subjetivo candidatura. (grifei)
No foi por outra razo que o eminente Presidente do

E. TRF/1 Regio, ao deferir medida de contracautela suspensiva da eficcia
de tutela provisria concedida por magistrado federal de primeira
instncia em sede de ao popular ajuizada contra a Unio Federal e o
atual Presidente da Cmara dos Deputados, destacou a inaplicabilidade,
a este, da vedao contida no 4 do art. 57 da Lei Fundamental da
Repblica:
Quanto ao objeto deste pedido de. suspenso, insta, para

dele se resolver, examinar se a tutela provisria deferida no
1 grau invade competncia reservada ao Corpo Legislativo a que
destinada, vista do artigo 57, 4 da Constituio Federal, que
dispe:
4 Cada uma das Casas reunir-se- em sesses

preparatrias, a partir de 1 de fevereiro, no primeiro ano da
legislatura, para a posse de seus membros e eleio das
respectivas Mesas, para mandato de 2 (dois) anos, vedada a
reconduo para o mesmo cargo na eleio imediatamente
subsequente.
A literalidade da disposio constitucional ora transcrita

deixa evidente que a reconduo para o mesmo cargo na eleio
imediatamente subsequente s vedada aos que foram eleitos
para mandato de dois anos, o que no o caso dos autos, em
que o atingido pela deciso judicial apenas cumpre
mandato-tampo.
Por consequncia, a guerreada tutela provisria fere o
princpio da separao dos poderes (artigo 2 da Constituio
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Federal), ao estabelecer vedao de candidatura em situao a

cujo respeito a Constituio silenciou, culminando em invadir
competncia prpria da Cmara dos Deputados para dispor quanto
eleio de sua mesa diretora. (grifei)
Os aspectos ora ressaltados que examinam a controvrsia sob

perspectivas diferenciadas descaracterizam, a meu juzo, nesta instncia de
estrita delibao, a plausibilidade jurdica da pretenso cautelar
deduzida pela parte ora impetrante.
A anlise do contedo material do art. 57, 4, da Constituio da

Repblica que no se reveste de carter fundamental (eis que no se
qualifica como princpio sensvel de nossa organizao poltica), nem se impe
observncia compulsria dos Estados-membros e Municpios (ADI 792/RJ,
Rel. Min. MOREIRA ALVES ADI 793/RO, Rel. Min. CARLOS
VELLOSO ADI 1.528-MC/AP, Rel. Min. OCTAVIO GALLOTTI
ADI 2.262-MC/MA, Rel. Min. NELSON JOBIM ADI 2.292-MC/MA, Rel.
Min. NELSON JOBIM ADI 2.371-MC/ES, Rel. Min. MOREIRA ALVES
Rp 1.245/RN, Rel. Min. OSCAR CORRA) parece revelar que a
aplicabilidade de referido preceito normativo somente teria pertinncia se
atendidos determinados requisitos de ordem objetiva nele inscritos,
sob pena de, ausentes tais pressupostos, viabilizar-se, mediante
inadmissvel extenso analgica de regra vedatria, a incidncia de
clusula manifestamente restritiva de direito pblico subjetivo
candidatura, tal como advertiu o eminente Professor HELENO TAVEIRA
TORRES:
A aplicao do pargrafo 4 do artigo 57 da CF est

condicionada a pressupostos fticos bem objetivos. Ora, o
presidente atual no compunha a Mesa Diretora na condio de
presidente (mesmo cargo), no exercia mandato de dois anos e no
foi eleito no primeiro ano da legislatura.
16
MS 34574 MC / DF
Logo, como normas de proibio no admitem analogia,

qualquer tentativa de impedir sua candidatura resulta em puro
arbtrio.
...................................................................................................
matria tipicamente interna corporis, estranha ao
artigo 57, pargrafo 4 da Constituio Federal e de competncia
do Regimento Interno da Cmara dos Deputados (RICD).
(grifei)
De outro lado, cabe ter em considerao, na linha do que exps o

eminente Ministro LUS ROBERTO BARROSO, no j mencionado parecer
que elaborou como Advogado, que, naquelas controvrsias que
propiciam solues jurdicas diversas, impe-se (...) privilegiar a
interpretao conferida norma pela prpria Casa Legislativa, em
respeito sua independncia orgnica (grifei), eis que, como no se
desconhece, (...) O STF, tradicionalmente, reconhece a primazia das Casas
na resoluo de questes interna corporis, respeitadas as balizas
constitucionais (grifei).
Todos esses fundamentos parecem confluir no sentido de que, em

situaes como a ora em exame, os temas debatidos devem constituir
matria suscetvel de apreciao e resoluo pelas prprias Casas que
integram o Congresso Nacional, pois conflitos interpretativos dessa
natureza cuja definio deve esgotar-se na esfera domstica do prprio Poder
Legislativo apresentam-se, em razo do postulado fundamental da diviso
funcional do Poder, como insistentemente acentuado, imunes ao controle
jurisdicional (MS 22.183/DF, Rel. Min. MAURCIO CORRA
MS 23.388/DF, Rel. Min. NRI DA SILVEIRA MS 24.104/DF, Rel. Min.
CELSO DE MELLO MS 33.705- -AgR/DF, Rel. Min. CELSO DE MELLO,
v.g.), a significar que se impe ao Poder Judicirio mostrar-se deferente (e
respeitoso) para com as escolhas polticas adotadas pela instncia
parlamentar, eis que, no contexto em anlise, a clusula de proibio
constante do 4 do art. 57 da Constituio da Repblica, considerados os
17
MS 34574 MC / DF
elementos que lhe compem a estrutura normativa, no se estende in

malam partem a situaes que a ela estritamente no se subsumam, tal como
destacado, no parecer j referido, pelo ento Advogado LUS ROBERTO
BARROSO:
Em face das premissas alinhavadas acima, possvel

extrair algumas consequncias. No ser incompatvel com o
art. 57, 4 da Constituio a interpretao que considere
possvel ao Presidente do Senado, eleito para completar
mandato anterior, candidatar-se a um mandato autnomo.
No se trata, contudo, de uma imposio direta do texto
constitucional. Cuida-se, afinal, de um espao de deciso
poltica aberto pela Constituio. ().
Em casos como o presente, em que a Constituio admite
duas interpretaes possveis, o normal que prevalea a deciso
produzida nas instncias polticas. (). (grifei)
As razes ora expostas, por isso mesmo, levam-me a denegar a

pretendida outorga do provimento cautelar postulado pela parte
impetrante.
4. Pressupostos legitimadores da concesso de medida cautelar em sede

mandamental: (a) plausibilidade jurdica da pretenso cautelar,
(b) configurao do periculum in mora e (c) irreparabilidade do dano
(risco de ineficcia de eventual e ulterior deciso concessiva da ordem
mandamental). Inocorrncia, no caso, da satisfao cumulativa de tais
requisitos
importante rememorar, neste ponto, que o deferimento da medida

liminar resultante do concreto exerccio do poder geral de cautela
outorgado aos juzes e Tribunais somente se justifica em face de
situaes que se ajustem aos pressupostos referidos no art. 7, III, da
Lei n 12.016/2009: a existncia de plausibilidade jurdica (fumus boni
18
MS 34574 MC / DF
juris), de um lado, e a possibilidade de leso irreparvel ou de difcil

reparao (periculum in mora), de outro.
Sem que concorram esses dois requisitos que so necessrios,

essenciais e cumulativos , no se legitima a concesso da medida liminar,
consoante enfatiza a jurisprudncia do Supremo Tribunal Federal:
Mandado de segurana. Liminar. Embora esta medida

tenha carter cautelar, os motivos para a sua concesso esto
especificados no art. 7, II, da Lei n 1.533/51, a saber:
a) relevncia do fundamento da impetrao; b) que do ato
impugnado possa resultar a ineficcia da medida, caso seja
deferida a segurana.
No concorrendo estes dois requisitos, deve ser denegada
a liminar.
(RTJ 112/140, Rel. Min. ALFREDO BUZAID grifei)
Impende assinalar, por necessrio, mesmo que caracterizada a

plausibilidade jurdica da pretenso cautelar do impetrante, que a
situao configuradora de periculum in mora h de sujeitar-se
constatao de que, no sustado o ato impugnado, dele venha a resultar
a ineficcia da medida, caso seja finalmente deferida (Lei n 12.016/2009,
art. 7, inciso III grifei).
Com efeito, a concesso liminar de provimento antecipatrio em sede

mandamental depende, como previamente salientado, da cumulativa
satisfao de dois requisitos fundamentais: (a) a plausibilidade jurdica da
postulao deduzida pelo impetrante; e (b) a ocorrncia de situao
configuradora de periculum in mora, desde que, neste caso (perigo da
demora), mostre-se caracterizada a hiptese de irreparabilidade do dano, na
linha da jurisprudncia do Supremo Tribunal Federal:
A concesso de liminar, em mandado de segurana, supe,

alm do risco de ineficcia da futura deciso definitiva da
19
MS 34574 MC / DF
demanda, a elevada probabilidade de xito da pretenso, tal como

nela formulada.
(MS 31.816-MC-AgR/DF, Red. p/ o acrdo Min. TEORI
ZAVASCKI grifei)
Na realidade, a prpria Lei n 12.016/2009, que disciplina o processo

de mandado de segurana, prescreve que a outorga de referido
provimento cautelar est sujeita relevncia do fundamento jurdico e ao
reconhecimento de que do ato impugnado possa resultar a ineficcia da
medida, caso seja finalmente deferida (art. 7, inciso III grifei).
por essa razo que LCIA VALLE FIGUEIREDO (Mandado de

Segurana, p. 141, item n. 5.4.3, 6 ed., 2009, Malheiros) adverte que,
para efeito de concesso da medida liminar, a ineficcia h de significar
a possibilidade de a deciso de mrito, no mandado de segurana, quedar-se
incua.
Constata-se, pois, como salientam HELY LOPES MEIRELLES,

ARNOLDO WALD e GILMAR FERREIRA MENDES (Mandado de
Segurana e Aes Constitucionais, com atualizao de Rodrigo Garcia
da Fonseca, p. 93, item n. 12, 35 ed., 2013, Malheiros), que esse provimento
de urgncia legitimar-se-, nos termos da legislao vigente, quando
houver fundamento relevante e, tambm, se do ato impugnado puder resultar
a ineficcia da medida, caso seja finalmente deferida, por revelarem-se tais
requisitos indissociveis da outorga da cautelar mandamental.
Isso significa, portanto, que, inexistente risco de irreversibilidade, a

medida liminar no se justificar, pois a alegada situao de dano potencial
restar descaracterizada e totalmente afastada, se, a final, vier a ser
concedido o writ mandamental.
20
MS 34574 MC / DF
Esse entendimento que exige, alm dos requisitos pertinentes ao

fumus boni juris (que julgo inocorrente, no caso) e ao periculum in
mora, tambm a constatao de risco de irreversibilidade do dano receado
pela parte impetrante, em condies tais que tornem ineficaz a eventual
concesso da ordem mandamental encontra apoio em autorizado
magistrio doutrinrio (CASSIO SCARPINELLA BUENO, Liminar em
Mandado de Segurana, p. 119/124, item n. 1.2, 2 ed., 1999, RT;
CARLOS ALBERTO MENEZES DIREITO, Manual do Mandado de
Segurana, p. 116, 3 ed., 1999, Renovar; SERGIO FERRAZ, Mandado
de Segurana, p. 247/248, item n. 23.1, 2006, Malheiros, v.g.).
No caso em exame, a eventual concesso do presente mandado de

segurana, desde que superada a questo de sua admissibilidade, no implicar
frustrao do provimento jurisdicional, pois, com o deferimento do
writ constitucional, tornar-se- plenamente possvel a desconstituio do
ato cuja possvel realizao deu ensejo ao ajuizamento desta ao
mandamental.
5. A questo da investidura aparente e a legitimidade dos atos

praticados por agente pblico de facto: doutrina e precedentes
Nem se diga, finalmente, em decorrncia da questionada investidura do

litisconsorte passivo necessrio no cargo que presentemente titulariza,
que a eventual concesso, em momento ulterior, da ordem mandamental
impetrada acarretaria a invalidao dos atos administrativos e
legislativos por ele praticados.
Ainda que fosse deferido este writ, no se pode desconhecer, no

ponto, o magistrio jurisprudencial que o Supremo Tribunal Federal
firmou a propsito de questes surgidas em razo de investiduras de
facto, orientando-se esta Corte, no tema em causa, no sentido de fazer
21
MS 34574 MC / DF
preservar, em respeito aos postulados da confiana e da boa-f dos cidados, da

segurana jurdica e da aparncia do Direito, a integridade dos atos
praticados por agentes de fato:
A declarao de insubsistncia da nomeao de

magistrado que haja participado de julgamento no implica a
nulidade deste. Milita, a favor da administrao pblica, a
presuno de legitimidade dos respectivos atos, sendo o
magistrado considerado como servidor pblico de fato.
(HC 71.834/RR, Rel. Min. MARCO AURLIO, Segunda
Turma grifei)
Na realidade, a jurisprudncia desta Corte Suprema tem advertido, a

propsito da controvrsia pertinente ao denominado servidor de fato, que,
Ainda que declarada a inconstitucionalidade da lei que permitiu a
investidura de agentes do Executivo nas funes de Oficiais de Justia, so
vlidos os atos por eles praticados (RDA 126/216, Rel. Min. ALIOMAR
BALEEIRO grifei).
Esse entendimento jurisprudencial importante assinalar

nada mais reflete seno a orientao da doutrina (LCIA VALLE
FIGUEIREDO, Curso de Direito Administrativo, p. 257/260,
itens ns. 3.2 a 4, 8 ed., 2006, Malheiros; CELSO ANTNIO BANDEIRA
DE MELLO, Curso de Direito Administrativo, p. 236, item n. 2, 22 ed.,
2007, Malheiros; JOS DOS SANTOS CARVALHO FILHO, Manual de
Direito Administrativo, p. 533/534, item n. 3, 12 ed., 2005, Lumen Juris;
MARIA SYLVIA ZANELLA DI PIETRO, Direito Administrativo,
p. 471, item n. 12.1, 20 ed., 2007, Atlas, v.g.), que reconhece, com
fundamento na teoria da investidura aparente, a legitimidade dos atos
praticados por funcionrios de fato (...) (THEMSTOCLES BRANDO
CAVALCANTI, Tratado de Direito Administrativo, vol. IV/84, 4 ed.,
1961, Freitas Bastos).
22
MS 34574 MC / DF
Mostra-se importante enfatizar que essa diretriz jurisprudencial

acolhida pelo Supremo Tribunal Federal encontra suporte legitimador nos
postulados da segurana jurdica, da proteo da confiana e da boa-f objetiva,
que constituem significativas expresses do Estado democrtico de Direito e
que se qualificam como vetores impregnados de elevado contedo tico,
jurdico e social, projetando-se sobre as relaes jurdicas, inclusive as de
direito pblico, em ordem a viabilizar a plena incidncia desse mesmos
princpios sobre comportamentos e decises de qualquer dos Poderes, agentes
ou rgos do Estado.
Desnecessrio referir que esse entendimento tambm reflete a

opinio jurdica de autorizados doutrinadores (ALMIRO DO COUTO E
SILVA, Princpios da Legalidade e da Administrao Pblica e da
Segurana Jurdica no Estado de Direito Contemporneo, in
RDP 84/46-63; WEIDA ZANCANER, Da Convalidao e da Invalidao
dos Atos Administrativos, p. 73/76, item n. 3.5.2, 3 ed., 2008, Malheiros;
HELY LOPES MEIRELLES, Direito Administrativo Brasileiro, p. 99/101,
item n. 2.3.7, 34 ed., atualizada por Eurico de Andrade Azevedo, Dlcio
Balestero Aleixo e Jos Emmanuel Burle Filho, 2008, Malheiros; CELSO
ANTNIO BANDEIRA DE MELLO, Curso de Direito Administrativo,
p. 87, item n. 77, e p. 123/125, item n. 27, 26 ed., 2009, Malheiros; MARIA
SYLVIA ZANELLA DI PIETRO, Direito Administrativo, p. 87/88,
item n. 3.3.15.4, 22 ed., 2009, Atlas; MARAL JUSTEN FILHO, Curso de
Direito Administrativo, p. 1.097/1.100, itens ns. XVII.1 a XVII.3.1, 4 ed.,
2009, Saraiva; GUSTAVO BINENBOJM, Temas de Direito
Administrativo e Constitucional, p. 735/740, itens ns. II.2.2 a II. 2.2.2,
2008, Renovar; RAQUEL MELO URBANO DE CARVALHO, Curso de
Direito Administrativo, p. 78/94, itens ns. 8 a 8.4, 2008, Podium; LCIA
VALLE FIGUEIREDO, Curso de Direito Administrativo, p. 257/260,
itens ns. 3.2 a 4, 9 ed., 2008, Malheiros; MATEUS EDUARDO SIQUEIRA
NUNES BERTONCINI, Princpios de Direito Administrativo
Brasileiro, p. 178/180, item n. 4.5.7, 2002, Malheiros; SRGIO FERRAZ,
O princpio da segurana jurdica em face das reformas
23
MS 34574 MC / DF
constitucionais, in Revista Forense, vol. 334/191-210;

RICARDO LOBO TORRES, A Segurana Jurdica e as Limitaes
Constitucionais ao Poder de Tributar, p. 429/445, in Princpios e
Limites da Tributao, coordenao de Roberto Ferraz, 2005, Quartier Latin,
v.g.).
6. Denegao da liminar mandamental
Sendo assim, em juzo de estrita delibao, e sem prejuzo de ulterior

reexame tanto da cognoscibilidade desta ao de mandado de segurana
quanto da pretenso mandamental nela deduzida, indefiro o pedido de
medida liminar.
7. A necessidade de citao do litisconsorte passivo necessrio como

exigncia constitucional de observncia e de respeito ao direito ao contraditrio
Impe-se, no presente caso, a citao do Deputado Rodrigo Maia, na

condio de litisconsorte passivo necessrio.
A efetivao do ato citatrio em referncia constitui providncia

essencial ao regular prosseguimento da presente ao mandamental,
pois a eventual concesso do mandado de segurana ter o condo de
afetar a esfera jurdica de referido sujeito processual.
to importante (e inafastvel) a efetivao do ato processual em

referncia, com o consequente ingresso formal desse litisconsorte passivo
necessrio na presente causa mandamental o que viabilizar, por
imperativo constitucional, a instaurao do contraditrio , que a ausncia
de referida medida, no obstante o rito especial peculiar ao mandado de
24
MS 34574 MC / DF
segurana, poder importar em nulidade processual, consoante

adverte a jurisprudncia dos Tribunais em geral, inclusive a desta Corte
(RTJ 57/278 RTJ 59/596 RTJ 64/777 RT 391/192, v.g.):
No caso de litisconsrcio necessrio, torna-se

imprescindvel a citao do litisconsorte, sob pena de nulidade do
processo.
(Revista dos Tribunais, vol. 477/220 grifei)
Desse modo, e pelas razes expostas, determino seja citado, na

condio de litisconsorte passivo necessrio, o Deputado Federal Rodrigo
Felinto Ibarra Epitcio Maia.
Para tanto, o ora impetrante dever adotar, no prazo de 05 (cinco) dias

(Smula 631/STF), junto Secretaria deste Supremo Tribunal, as
providncias necessrias efetivao do referido ato citatrio.
Publique-se.
Braslia, 1 de fevereiro de 2017.
Ministro CELSO DE MELLO

Relator
25

Decisão Celso de Melo Permitindo Candidatura Rodrigo Maia

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Supremo Tribunal Federal

MEDIDA CAUTELAR EM MANDADO DE SEGURANA 34.574 DISTRITO

RELATOR : MIN. CELSO DE MELLO

EMENTA: 1. O pedido: impugnao possvel

liminar mandamental. 7. A necessidade de

1. O pedido: impugnao possvel candidatura do Deputado Rodrigo Maia

DECISO: Trata-se de mandado de segurana, com pedido

Esta impetrao mandamental sustenta-se, em sntese, nos seguintes

O impetrante j declarou publicamente que ser

Assim, seja em razo do interesse jurdico do impetrante,

Com efeito, o atual Presidente, repita-se, j declarou

entre os quais desponta a eleio dos membros da Mesa Diretora das

Em resumo: no Poder Executivo, a reeleio daquele que

Busca-se, em sede cautelar, (...) a concesso de liminar inaudita

2. A questo da legitimidade ativa de congressista para fazer instaurar o

Passo a examinar a postulao cautelar deduzida pela parte ora

certo que a jurisprudncia do Supremo Tribunal Federal, ainda que

possibilidade de a judicial review viabilizar o controle jurisdicional de

Essa limitao imposta ao controle jurisdicional prvio, provocado

1. No se admite, no sistema brasileiro, o controle

preventivo no admitido pela Constituio, subtrairia dos

O exame da pretenso cautelar ora deduzida pelo congressista

Mais do que simples reviso de desvio procedimental ou de

E, como precedentemente foi assinalado, o parlamentar no dispe de

Da a concluso a que chegou o E. Plenrio desta Corte Suprema, no

Os aspectos que venho de mencionar poderiam justificar, at mesmo,

3. O exame da possibilidade de nova candidatura, para o mesmo cargo da

Mesmo que se admita, no entanto, a possibilidade de qualquer

Doutrinadores eminentes, como o Ministro LUS ROBERTO

O eminente Ministro (e Professor) LUS ROBERTO BARROSO

O art. 57, 4 da Constituio Federal no explcito

ela est mais prxima do universo das escolhas polticas do que

Art. 57. O Congresso Nacional reunir-se-, anualmente,

A norma constitucional dispe sobre as duas eleies que,

de norma especfica, resta saber se alguma das duas solues

Em casos como o presente, em que a Constituio admite

O eminente Professor HELENO TORRES, por sua vez, expende as

Em conformidade com os valores democrticos, dentre outros,

A aplicao do pargrafo 4 do artigo 57 da CF est

E onde o Constituinte no proibiu, no cabe, por extenso

No foi por outra razo que o eminente Presidente do

Quanto ao objeto deste pedido de. suspenso, insta, para

4 Cada uma das Casas reunir-se- em sesses

A literalidade da disposio constitucional ora transcrita

Federal), ao estabelecer vedao de candidatura em situao a

Os aspectos ora ressaltados que examinam a controvrsia sob

A anlise do contedo material do art. 57, 4, da Constituio da

A aplicao do pargrafo 4 do artigo 57 da CF est

Logo, como normas de proibio no admitem analogia,

De outro lado, cabe ter em considerao, na linha do que exps o

Todos esses fundamentos parecem confluir no sentido de que, em

elementos que lhe compem a estrutura normativa, no se estende in

Em face das premissas alinhavadas acima, possvel

As razes ora expostas, por isso mesmo, levam-me a denegar a

4. Pressupostos legitimadores da concesso de medida cautelar em sede

importante rememorar, neste ponto, que o deferimento da medida

juris), de um lado, e a possibilidade de leso irreparvel ou de difcil

Sem que concorram esses dois requisitos que so necessrios,

Mandado de segurana. Liminar. Embora esta medida

Impende assinalar, por necessrio, mesmo que caracterizada a

Com efeito, a concesso liminar de provimento antecipatrio em sede

A concesso de liminar, em mandado de segurana, supe,

demanda, a elevada probabilidade de xito da pretenso, tal como