UNIVERSIDADE FUMEC

FACULDADE DE CINCIAS HUMANAS, SOCIAIS E DA SADE

Jairo Boechat Junior

BLOQUEIO DE ATIVIDADES E DECLARAO DE DISPENSA DE TTULO

MINERRIO: decises administrativas conflitantes com a legislao minerria.

Orientador: Prof. Dr. Rafhael Frattari

Belo Horizonte
2017
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Jairo Boechat Junior

BLOQUEIO DE ATIVIDADES E DECLARAO DE DISPENSA DE TTULO

MINERRIO: decises administrativas conflitantes com a legislao minerria.

Dissertao apresentada ao Curso de

Ps-Graduao Stricto Sensu em
Direito da Faculdade de Cincias
Humanas, Sociais e da Sade da
Universidade FUMEC.

rea de Concentrao: Instituies

sociais, direito e democracia.

Linha de Pesquisa: Esfera pblica,

legitimidade e controle.

Projeto de pesquisa: O NOVO MARCO

LEGAL DA MINERAO: a anlise do
projeto de Lei n. 5.807/2013.

Orientador: Prof. Dr. Rafhael Frattari.

Belo Horizonte
2017
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[Ficha catalogrfica]
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AGRADECIMENTOS

Ao longo da minha carreira profissional, j atuei em distintos grupos. Vivi

experincias como empregado de empresa privada, de empresa pblica, empresrio
e at alguma atuao poltica, apesar de nunca ter exercido cargo pblico. De cada
um dos grupos que participei, retirei experincias que contribuem para formar o meu
todo. Sou grato aos parceiros dessa jornada.
Entendo o curso de mestrado como uma meta maior, coroando iniciativas
anteriores. Aps estudar diferentes cursos em distintas escolas, como na Instituto
Federal de Minas Gerais IFMG Bambu, onde cursei tcnico agrcola, Universidade
Federal de Minas Gerais UFMG, engenharia mecnica, Fundao Mineira de
Educao FUMEC, engenharia civil e ps graduao em negcios imobilirios,
Universidade Federal de Lavras UFLA, especializao em piscicultura, Fundao
Getlio Vargas FGV RJ, gerenciamento de projetos, Pontifcia Universidade
Catlica de Minas Gerais - PUCMINAS, direito, estava pronto para retornar a FUMEC
para cursar o mestrado e concluir mais esta etapa. Agradeo ao convite da Professora
Maria Tereza, sem o qual no teria experimentado esta etapa.
Na longa caminhada acadmica, tive grandes mestres. Sou
reconhecidamente grato a todos. Fico emocionado ao encontr-los. Foram muito
importantes na minha formao. A pretenso que tenho de propiciar um retorno para
a sociedade do muito que recebi, atuando como mestre. Qualquer agradecimento que
externe aos meus mestres seria pequeno perto da gratido que sinto. Ao longo da
caminhada mudei de certezas que entendia ter por diversas vezes. A cada grupo que
eu pertencia eu entendia uma lgica diferente, uma outra maneira de observar e viver
a vida. Aprendi com todos. Sou grato. O curso de mestrado foi o auge. As reflexes
aps as experincias vividas foram relevantes e marcantes. Gostaria de agradecer.
Foi muito bom participar deste grupo.
Por fim, quero fazer o agradecimento minha famlia, sem a qual nada disto
teria valido a pena. Vocs sabem o quanto sou ligado, amo, respeito e reconheo o
prazer de t-los comigo. No poderia deixar de citar a Barbara, minha filha, e Sandra,
minha esposa, ambas revisoras dos escritos. So tantas as emoes que poderia
escrever toda uma dissertao somente de agradecimentos a elas. Vocs foram
sempre timas. Do Bruno, meu primeiro filho e revisor cientfico, saudades, muitas.
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RESUMO

A minerao uma atividade econmica que cumpre relevante funo social, com
incertezas especficas e caractersticas de atividades em subsolo, exigindo vultosos
investimentos, com longo prazo de maturao dos projetos. limitada pela rigidez
locacional dos recursos minerais. Por deciso poltica da Assembleia Constituinte de
1988, a atividade econmica minerria foi destinada iniciativa privada, mesmo sendo
internacionalmente reconhecido o domnio eminente dos povos soberanos sobre os
recursos minerais. A legislao minerria estabelece obrigaes para os investidores
na atividade, dentro de uma lgica capitalista, cabendo ao minerador localizar as
riquezas minerais, estud-las, comprovar a viabilidade comercial da extrao, fazendo
todos os investimentos necessrios para disponibilizao do recurso para a
sociedade. O ressarcimento dos investimentos efetuados ocorre somente na fase de
comercializao do produto da lavra. Entretanto, este equilbrio econmico restou
afetado. A partir de mudana em interpretao administrativa do Cdigo de
Minerao, o DNPM passou a praticar um ato administrativo que denominou como
bloqueio de atividades minerrias. O ato foi idealizado a fim de solucionar conflito na
definio do uso prevalente, entre uma utilidade pblica superveniente e a atividade
minerria, em rea geogrfica j destinada e titularizada para a minerao.
Posteriormente o DNPM passou a emitir um certificado de que obras que estavam
sendo executadas dentro de reas j autorizadas para a minerao no se tratavam
de atividade minerria. Os atos no esto previstos em leis, interferem nas atividades
de pesquisa e lavra j autorizadas, inviabilizando a comercializao dos recursos
minerais, impedindo o ressarcimento dos investimentos e afetando a segurana
jurdica na atividade. justificado juridicamente pela autarquia como uma
interpretao extensiva do artigo 42 do Cdigo de Minerao, lastreado em parecer
interno aprovado pelo Advogado Geral da Unio e Presidncia da Repblica. Os
problemas decorrem originariamente de interpretaes distintas na definio do
detentor do direito de propriedade mineral ao longo dos processos minerrios e dos
procedimentos necessrios para desapropriao dos ttulos minerrios. A concluso
apresenta o entendimento de que as mudanas nos entendimentos administrativos
so prejudiciais atividade econmica, incompatvel com os entendimentos da
doutrina a da jurisprudncia e pode inviabilizar a segurana jurdica na atividade. O
trabalho reconhece que em caso de necessidade pblica superveniente, a
desapropriao de ttulo minerrio pode ser concretizada, aps autorizao da
Presidncia da Repblica. Sugere a revogao dos pareceres administrativos
vinculantes para que sejam evitados novos problemas jurdicos na atividade minerria,
afastando investidores e afetando a produo de bens imprescindveis e
incompatibilidades com a ordem econmica constitucional.

Palavras chaves: Minerao. Bloqueio de atividades minerrias. Declarao de

Dispensa de Ttulo Minerrio. Direito de propriedade mineral. Desapropriao de ttulo
minerrio.
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ABSTRACT

Mining is an economic activity that fulfills a relevant social function, with specific
uncertainties and characteristics of subsoil activities, requiring large investments, with
projects with long term ripeness. It is limited by the locational rigidity of mineral
resources. By political decision of the Constituent Assembly of 1988, the mining
economic activity was destined to the private initiative, even being internationally
recognized the eminent domain of the sovereign peoples on the mineral resources.
The mining legislation establishes obligations for the investors in the activity, within a
capitalist logic, being incumbent on the miner to locate the mineral wealth, to study
them, to prove the commercial viability of the extraction, making all the necessary
investments to make the resource available to society. The reimbursement of
investments only occurs in the commercialization stage of the product of the mining.
However, this economic balance was affected. From a change in administrative
interpretation of the Mining Code, the DNPM began to practice an administrative act
denominated as "blocking of mining activities. The act was designed in order to solve
a conflict with the definition of the prevalent use, between a supervenient public utility
and the mining activity, in geographic area already destined and securitized for the
mining. Subsequently DNPM started issuing a certificate that defines that areas with
projects in progress, located in areas previous authorized for mining, were not mining
activities. These acts are not foreseen by law and interfere with the research and
mining activities already authorized, making the commercialization of mineral
resources unfeasible, preventing the reimbursement of investments and affecting legal
certainty in the activity. It is legally justified by the autarchy as an extensive
interpretation of Article 42 of the Mining Code, backed by an internal opinion approved
by the Attorney General of the Union and Presidency of the Republic. The problems
originally occur from the different interpretations in the definition of the mineral
propertys holder throughout the mining processes and the procedures necessary for
the expropriation of mining titles. The conclusion presents the knowledge that these
changes in administrative understandings are detrimental to economic activity,
incompatible with the understandings of the doctrine of jurisprudence and may render
legal security in the activity unfeasible. This work recognizes that in case of
supervening public need, the expropriation of mining title can be accomplished, after
authorization of the Presidency of the Republic. It suggests repealing binding
administrative opinions so as to avoid new legal problems in mining activity, distancing
investors and affecting the production of essential goods and incompatibilities with the
constitutional economic order.

Keywords: Mining. Blocking of mining activities. Disclaimer of Mining Title.

Right of mineral property. Exemption from mining title.
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LISTA DE ABREVIATURAS E SIGLAS

ADI Ao declaratria de inconstitucionalidade

AGU Advocacia Geral da Unio
BIRD Banco Internacional para a Reconstruo e o Desenvolvimento
CFEM - Compensao Financeira pela Explorao de Recursos Minerais
CODEMIG Companhia de Desenvolvimento Econmico de Minas Gerais
CONJUR/MME Consultoria Jurdica do Ministrio das Minas e Energia
CONPEDI - Conselho Nacional de Pesquisa e Ps-graduao em Direito
CPRM Companhia de Pesquisa de Recursos Minerais
CRFB/88 Constituio da Repblica Federativa do Brasil de 1988
Dec.-lei 227/67 Decreto Lei 227/1967 Cdigo de Minerao
DNPM Departamento Nacional de Produo Mineral
DOU - Dirio Oficial da Unio
FMI Fundo Monetrio Internacional
IBRAM - Instituto Brasileiro de Minerao
INCRA - Instituto de Colonizao e Reforma Agrria
ONU Organizao das Naes Unidas
PAE Plano de Aproveitamento Econmico
PGF Procuradoria Geral Federal
Resp Recurso Especial
STF Supremo Tribunal Federal
STJ Superior Tribunal de Justia
TJMG - Tribunal de Justia de Minas Gerais
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SUMRIO

1. INTRODUO ...............................................................................................8

2. MINERAO ............................................................................................... 16

2.1 MUDANAS NA DEFINIO DA PROPRIEDADE MINERAL NO BRASIL ................................... 18

2.2 SEGURANA JURDICA E OS DIREITOS MINERRIOS............................................................. 28

2.3 MUDANAS NA INTERPRETAO ADMINISTRATIVA DO CDIGO DE MINERAO ............. 38

2.4 GARANTIAS LEGAIS RECONHECIDAS AOS MINERADORES - MOTIVOS PARA EXISTNCIA. ... 48

3. BLOQUEIO DE ATIVIDADES MINERRIAS .............................................. 56

4. A DECLARAO DE DISPENSA DE TTULO MINERRIO ...................... 79

5. MINERAO E O DIREITO ECONMICO CONSTITUCIONAL................. 91

6. CONCLUSO............................................................................................... 97

7. BIBLIOGRAFIA .......................................................................................... 100

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1. INTRODUO

Minerais so elementos ou compostos qumicos, naturais, inorgnicos, com

composio qumica e propriedade fsicas definidas, encontrados na crosta terrestre,
sem nenhuma participao do ser humano na sua criao, sendo resultado apenas
da interao de processos fsicos e qumicos naturais. (LUZ e LINS, 2004).
Existindo substncia similar gerada a partir da participao humana, mesmo
que tenha a mesma composio e estrutura de algum mineral, como, por exemplo, os
diamantes artificiais, os mesmos no so considerados minerais. Minerais so apenas
recursos naturais, inicialmente encontrados onde a natureza os disps. Minrio toda
rocha constituda de um mineral ou agregado de minerais contendo um ou mais
minerais valiosos, que podem ser aproveitados economicamente. (LUZ e LINS, 2004).
Recursos minerais so extrados da natureza e beneficiados, separando-se
os minerais aproveitveis, que so bens teis economicamente, recursos produtivos,
com valor econmico e social, dos minrios no aproveitveis, denominados como
ganga. (LUZ e LINS, 2004)
Para atender aos seus objetivos sociais e econmicos, o homem precisa de
recursos minerais em locais distintos de onde foram depositados pela natureza,
separados de outros tipos de minerais, ainda que tambm teis, e das cangas, sendo
imperiosa a localizao, extrao, separao e classificao de distintos minerais.
A explorao e separao dos recursos minerais para uso foi um dos fatores
que propiciou o desenvolvimento da civilizao humana. A partir do uso dos minerais
in natura, na Idade da Pedra, evoluindo para o aperfeioamento das tcnicas de uso
dos minerais, nas idades do Bronze e do Ferro, com a fabricao dos instrumentos
usados na guerra, na caa e na agricultura, a forma de vida dos seres humanos foi se
alterando e consolidando. (NAVARRO, 2006).
A utilizao de recursos minerais imperativa para manuteno do modelo
de vida atual dos seres humanos. No existe qualquer indicativo de mudana, de curto
prazo, com diminuio da importncia do uso dos minerais. A explorao mineral,
antes de ser uma opo, uma imprescindibilidade para o atual modelo de vida.
(ARCOVERDE, 2015).
No Brasil, a explorao e disponibilizao dos recursos minerais para o
comrcio atividade econmica, de interesse nacional, que visa o lucro, concedida,
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licenciada ou autorizada a investidores privados, por opo poltica, conforme

estabelece a Constituio brasileira. (BRASIL, 1988).
A atividade de explorao e separao de recursos minerrios tem, dentre
suas caractersticas intrnsecas, a rigidez locacional, a exigncia de vultosos
investimentos, o longo prazo de maturao dos projetos, os riscos especficos para
explorao de recurso geralmente subterrneo, que sempre se apresenta na natureza
de forma irregular e misturado com outros minerais sem valor comercial, a canga.
(FREIRE, 2010).
Para atrair investidores para a atividade minerria, as normas jurdicas
necessitam oferecer segurana jurdica, primordial para se buscar qualquer
investimento privado, e imprescindvel para as incertezas especficas e caractersticas
das atividades minerrias.
Em contrapartida segurana jurdica ofertada, todos os investimentos para
localizao das jazidas, indenizaes aos proprietrios dos solos, pesquisa qualitativa
e quantitativa dos recursos minerais, comprovao da viabilidade econmica e
financeira da operao, extrao e separao so custeadas pelos empreendedores
privados, que so remunerados apenas na fase de comercializao. Os riscos no
so de curto prazo e nem de pouca monta.
De acordo com a legislao minerria, aps todos os investimentos e
obteno dos direitos minerrios, o minerador tem a expectativa de explorar
economicamente a mina at a sua exausto, at mesmo em consonncia com o
princpio da continuidade da explorao mineral, externados pelos arts 49, 57 e 87 do
Cdigo de Minerao. (BRASIL, 1967).
Subsiste a autorizao para a lavra, quanto aos direitos, obrigaes,
limitaes e efeitos dela decorrentes, mesmo quando o direito for alienado a quem
possa cumprir as obrigaes do ttulo. (Cdigo de Minerao, art. 55). (BRASIL, 1967).
Os investimentos de monta efetuados na atividade minerria pressupem
uma regularidade, calculabilidade e previsibilidade nas condutas dos envolvidos na
relao jurdica de longo prazo, garantidos por normas gerais, prvias e abstratas
(GRAU, 2015).
O problema a ser estudado neste trabalho decorrente de distintas
interpretaes administrativas da legislao mineral, efetuadas pela assessoria
jurdica do DNPM, e em diferentes momentos, adotadas pela direo geral da
autarquia e at mesmo pela Presidncia da Repblica, quanto ao reconhecimento do
 10

direito do minerador, notadamente para fins de interrupo de atividades j

autorizadas, licenciados ou concedidas, em ato jurdico perfeito e anterior.
Uma situao que se mostrou problemtica, e que se ir estudar, se d
quando existe impedimento administrativo para continuidade da explorao mineral,
supervenientemente declarado pelo DNPM.
A situao gerada a partir de interesses para redefinio do uso prevalente
de rea j destinada pela Unio para a minerao, a partir de necessidade de outra
superveniente utilidade pblica. O ato administrativo de impedimento da atividade,
no previsto na legislao minerria, foi denominado pelo DNPM como bloqueio de
atividades minerrias.
O DNPM iniciou a prtica do ato administrativo somente bloqueando as
anlises dos pedidos de alteraes nos processos administrativos dos mineradores j
detentores de ttulos, e de novos requerimentos de pesquisa na rea bloqueada,
conforme orienta parecer interno. (PROGE/DNPM, 2008)
Posteriormente o posicionamento da Autarquia evoluiu para a interdio de
parte da mina, para o minerador que no reconhecia como legal a ordem de
paralisao das atividades na lavra j concedida. Entendia o DNPM que assim agia
amparado em seu poder de polcia. (DNPM, 2014)
Outro problema que afeta o direito dos mineradores foi gerado por um
certificado criado pelo DNPM, denominado como Declarao de dispensa de ttulo
minerrio, que poderia ser fornecido mesmo a terceiros, ainda que abrangendo rea
j autorizadas ou concedidas para a atividade minerria. O entendimento est
lastreado na Portaria DNPM 441/2009, (DNPM, 2009), que orienta a aplicao de
pargrafo de artigo de lei no regulado pelo Cdigo de Minerao. (Decreto-lei 227/67,
art. 3, 1). (BRASIL, 1967).
A declarao de dispensa de ttulo foi anunciada como um documento que
evitaria a interpretao de que a execuo de obras pblicas, em reas j licenciadas
para a minerao, fosse interpretada como atividade de minerao. Evitaria que o
executor da obra fosse autuado por lavra ilegal, pelo prprio DNPM. Na prtica o
DNPM almejava objetivo maior e diferente do anunciado.
Demonstrando o objetivo mais amplo, por parte do DNPM, contrrio ao
entendimento da doutrina e jurisprudncia, e tambm contrrio ao pargrafo nico do
art. 2 do Cdigo de Minerao, a declarao de dispensa de ttulo minerrio poderia
ser emitida pelo DNPM, inclusive em reas j destinadas minerao, mesmo quando
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a atividade minerria se encontra fora da faixa de domnio da obra pblica, utilizando

como justificativa apenas o interesse financeiro da Administrao Pblica. Traz o texto
da Portaria publicada:

Art. 4 O enquadramento dos casos especficos no 1 do art. 3 do Cdigo

de Minerao depende da observncia dos seguintes requisitos: para a obra;
e [...],
1 Para fins do inciso I deste artigo, entende-se por real necessidade aquela
resultante de fatores que condicionam a prpria viabilidade da execuo das
obras realizao dos trabalhos de movimentao de terras ou de desmonte
de materiais in natura, ainda que excepcionalmente fora da faixa de domnio.
2 Os fatores referidos no 1 deste artigo podem ser naturais ou fsicos,
como o relevo do local, mas tambm de outras naturezas, desde que
igualmente impeditivos execuo das obras, como, por exemplo,
comprovada ausncia, insuficincia ou prtica de preo abusivo do material
na localidade, ou, no caso de obras pblicas contratadas pela Unio e suas
autarquias e as executadas com recursos federais, a reduo dos custos de
execuo da obra considerando o custo de produo pelo prprio requerente
em relao ao valor comercial do bem mineral objetivado, a critrio do DNPM.
(Redao alterada pela Portaria Geral DNPM N 142 de 14/04/2015). (DNPM,
2009).

certo que qualquer sequestro ou confisco de bens de terceiros diminuem os

custos imediatos das obras pblicas. Mas a CRFB/88 imps como regra ptrea o
respeito ao direito de propriedade, notadamente quando o bem cumpre a sua funo
social precpua. Direitos e garantias individuais no podem ser afastados apenas por
interesse financeiro do Estado.
Como pano de fundo para as distintas interpretaes administrativas do direito
minerrio est a imperfeita definio do direito de propriedade dos recursos minerais,
e de suas modificaes ao longo do tempo, nas atividades minerrias autorizadas, e
ainda o procedimento legal para desapropriao de direitos minerrios.
A mudana administrativa na interpretao estatal foi permitida por que a
propriedade dos recursos minerais, ou mesmo a forma de transferncia desta
propriedade do Estado para a iniciativa privada no definida de modo conclusivo,
inequvoco e satisfatrio na CRFB/88 ou na legislao minerria.
O Art. 20, inciso IX da carta magna estabelece que so bens da Unio: os
recursos minerais, inclusive os do subsolo. Por uma interpretao literal do artigo,
poderia se concluir at que todos os bens que contm recursos minerais, existentes
no Brasil, poderiam ser considerados como bem da Unio, quando afastada a
especificao de boa-f. (CC-02, art. 1.270). Esta interpretao literal pode ser, desde
j, descartada. (BRASIL, 2002).
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No se imagina que as joias existentes no Brasil, por serem fabricados a partir

de recursos minerais, sejam bens da Unio. Ou os veculos automotores. Ou as
geladeiras. Existe, no mnimo, uma transferncia de propriedade em algum momento
do processo, entre a autorizao para a pesquisa mineral e a industrializao dos
recursos minerais.
A CRFB/88, no 1 do art. 20, ao estabelecer uma participao no resultado
da explorao de recursos minerais no respectivo territrio, plataforma continental,
mar territorial ou zona econmica exclusiva, ou compensao financeira por essa
explorao para os entes federados e rgos da administrao direta da Unio,
tambm no resolve o problema da propriedade dos recursos minerais. Deixa claro
apenas que no detentora de todo o resultado da explorao, mas de uma
participao. (BRASIL, 1988).
A classe das minas manifestadas, e em lavra, e que tenha sido manifestada
na conformidade do art. 10 do Decreto n 24.642, de 10 de julho de 1934, e da Lei n
94, de 10 de dezembro de 1935, so de reconhecida propriedade privada, tambm
esto sujeitas mesma contribuio. (Cdigo de Minerao, Art. 6, I). A participao
novamente no define o direito de propriedade. (BRASIL, 1967).
A CFRB/88, em seu Art. 176 garante ao concessionrio a propriedade do
produto da lavra. Nada cita, literalmente, quanto aos licenciados e autorizados pela
prpria Unio (Cdigo de Minerao, art. 2, incisos II e III). Caso se interprete que
no tenham a propriedade do produto da lavra, estes no poderiam comercializar o
produto de sua extrao. (BRASIL, 1988).
A CRFB/88, ainda em seu Art. 176, caput, estabelece que as jazidas e demais
recursos minerais constituem propriedade distinta da do solo, para efeito de
explorao ou aproveitamento, e pertencem Unio. A expresso demais recursos
minerais contm a mesma ambiguidade do Art. 20, inciso IX, j citada. (BRASIL,
1988).
O problema tambm no definitivamente solucionado pela legislao
minerria especfica, Cdigo de Minerao (Decreto-Lei n227/67), exigindo anlise
de fundamentos e princpios de direito, inclusive histricos, que desguam na
legislao especfica e na legislao correlata.
O Cdigo de Minerao estabelece a possibilidade de desapropriao de
minas apenas na ocorrncia de minerais radioativos e nucleares associados,
suscetveis de aproveitamento econmico, e quando a viabilidade desse
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aproveitamento predomina sobre a substncia mineral constante do ttulo de lavra,

conforme estabelece o Cdigo de Minerao em seu artigo 90, 2. (BRASIL, 1967)
Assim, a desapropriao de minas de minerais no radioativos regida
apenas pela legislao especfica da desapropriao, o Decreto-Lei n3.365/41, do
mesmo modo que qualquer outro bem suscetvel de desapropriao. (BRASIL, 1941).
O Decreto-Lei n3.365/41, em seu art. 2, estabelece: Mediante declarao
de utilidade pblica, todos os bens podero ser desapropriados pela Unio, pelos
Estados, Municpios, Distrito Federal e Territrios. (BRASIL, 1941).
Estabelece ainda que a desapropriao de bens e direitos representativos do
capital de instituies e empresas cujo funcionamento dependa de autorizao do
Governo Federal e se subordine sua fiscalizao, somente se dar aps a
autorizao da Presidncia da Repblica, por decreto. (BRASIL, 1941)
Ao analisar a viabilidade legal da desapropriao de direitos minerrios, resta
ainda observar que as normas jurdicas que regulam a minerao sempre tiveram
incompatibilidade com diversos axiomas do direito comum. Para compreender as
incompatibilidades, necessrio compreender os fundamentos da legislao
minerria e suas modificaes ao longo da histria, tratando o direito minerrio como
um direito com princpios e regras especficas.
O marco terico adotado para concluso a respeito da propriedade mineral
a definio do professor Eros Grau, em sua obra A ordem Econmica na Constituio
de 1988, separando a propriedade dotada de funo individual da propriedade
dotada de funo social, que importa diretamente ordem econmica. (GRAU, 2015).
Ser tambm utilizada na anlise do bloqueio provisrio de atividades
minerrias o texto intitulado Extino e bloqueio de concesso minerria em caso de
conflito de interesses: a situao atual e a alterao proposta no novo Cdigo
Minerrio de Maria Tereza Fonseca Dias, publicado na Revista Colunistas de Direito
do Estado, publicado em 18/07/2016.
Quanto a legislao minerria, o Brasil ainda no teve a oportunidade de
efetuar ampla e soberana discusso parlamentar sobre como deseja que sejam
administrados os seus recursos minerais. O Cdigo de Minerao de 1940 foi
publicado durante o perodo conhecido como Estado Novo, tambm denominado
pelos historiadores como a era Vargas. Esse regime poltico foi fundado por Getlio
Vargas em 1937, vigorando at 1945. Era caracterizado pela centralizao do poder,
nacionalismo, anticomunismo e autoritarismo. (NETO, 2013).
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O atual cdigo de Minerao, Decreto-Lei n 227/67 (BRASIL, 1967) apenas

d nova redao ao Decreto-Lei n 1.985/1940 (BRASIL, 1940), anterior cdigo de
minerao, conforme registra na ementa publicada. Foi gestado e publicado em
perodo de ditadura. A legislao anterior, excetuado um pequeno perodo entre 1931
e 1940, em que a legislao minerria ficou vacilante com diversas e distintas normas,
as minas eram reguladas pela Lei n 4265, de 15 de janeiro de 1921, que fora
regulamentada pelo Decreto n 15.211/1921. A Lei destinava todo um captulo
discusso sobre a propriedade mineral. (BRASIL, 1921).
Ocorre que as bases constitucionais eram distintas, reconhecendo, poca,
as minas como propriedade do detentor da propriedade do solo. O Novo Cdigo de
Minerao, atualmente em discusso no Congresso Nacional, Projeto de Lei n
5.807/2013, (BRASIL, 2013), poder ser o primeiro Cdigo de Minerao a ser
examinado e votado nos moldes de um Estado Democrtico, respeitadas a soberania
e a vontade dos povos sobre os recursos naturais. Pela primeira vez, a populao
estar sendo representada pelos seus eleitos para determinar as normas legais a
incidirem sobre os recursos minerais. (BRASIL, 2013).
A comunidade jurdica especializada no direito minerrio, muitas vezes, alerta
em suas obras que os conceitos do direito comum no se aplicam ao direito minerrio,
que deve ser examinado como ramo autnomo do direito por sua especificidade
(FREIRE, 2010).
A doutrina do direito minerrio, j em 1957, conforme advertncia inserida no
incio do volume I da obra A Minerao Luz do Direito Brasileiro, apontava o setor
minerrio como sui generis da atividade humana (Bedran, 1957).
A jurisprudncia tambm j apontava o direito minerrio como um direito sui
generis, conforme denota de julgado do plenrio do STF de 1948. (BRASIL, 1948).
Do mesmo modo, em tempos recentes, o doutrinador Freire (2010, p. 62)
destaca que o direito minerrio se relaciona e recebe contribuies dos demais ramos
do direito, mas com eles no se confunde.
A reforma da legislao minerria poder esclarecer os conceitos que no se
adaptam perfeitamente no direito comum, especficos do direito minerrio, eliminando
dvidas que somente complicam a atividade, sem trazer nenhum benefcio ao Pas.
A metodologia a ser observada neste trabalho ser a jurdico-dogmtica,
trabalhando principalmente com elementos internos ao direito, buscando
compreender as relaes normativas em distintos campos do direito, embora
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contemple observaes sobre os impactos externos das normas minerrias (GUSTIN;

DIAS, 2010).
Como grande parte da mudana na interpretao administrativa da legislao
minerria est lastreada apenas em parecer da Advocacia Geral da Unio, se buscar
analisar os fundamentos dos pareceres, por serem vinculantes para a Administrao
Federal, em muitos casos.
A relevncia do estudo est intimamente ligada soberania dos estados para
uso e gozo de seus recursos naturais, s escolhas polticas da CRFB/88, ao Estado
Democrtico de Direito, ao direito internacional, aos impactos diretos e indiretos da
legislao minerria sobre os direitos humanos e necessidades da populao. No se
pode perder de vista a dependncia dos povos da utilizao dos recursos minerrios.
Sero revisadas as mudanas na legislao minerria no pas, e os motivos
para oferecer segurana jurdica na atividade. Para compreenso das mudanas de
paradigmas de interpretao do Cdigo de Minerao, sero inicialmente analisados
os ltimos pareceres vinculantes da Administrao Federal com entendimento em
consonncia com a doutrina e jurisprudncia antiga, e os pareceres que mudaram o
entendimento da Administrao, tudo no segundo captulo.
No terceiro captulo, sero apresentados os fundamentos jurdicos declarados
pelo DNPM para o ato administrativo de bloqueio de atividades minerrias, e no
captulo quarto para emisso da Declarao de dispensa de ttulo minerrio.
Alguns conflitos concretos e recorrentes para uso de rea mineralizada sero
examinados ao longo do texto, exemplificativos, como conflitos impactantes na
reforma agrria, na construo de linhas de transmisso de energia e represas para
gerao de energia, na construo de oleodutos e rodovias, buscando demonstrar a
importncia de definies claras para se evitarem conflitos desnecessrios, afastando
investidores e impactando a segurana jurdica na atividade minerria.
Como concluso, apresentar-se-o os motivos que levam o autor a acreditar
que uma nova legislao de direito minerrio dever explicitar as regras concernentes
ao direito de propriedade dos recursos minerais e a forma de indenizao para
eventual desapropriao dos direitos minerrios.
Nas novas regras minerrias tambm devem ser eliminadas as
especificidades do direito minerrio que no podem ser compreendidas utilizando-se
o direito comum. Perfeitas definies eliminam a necessidade de declarar o direito
 16

minerrio como sui generis, como ocorre quando se quer adaptar conceitos do direito
comum para as regras da minerao.
A correta especificao das regras legais poder evitar tenso na aplicao
do direito minerrio, pela facilidade na sua compreenso. Evitando a tenso no direito
minerrio, favorecer o custo das transaes econmicas. O objetivo poder
proporcionar ao povo brasileiro melhores condies de uso de seus recursos minerais,
compatvel com as riquezas naturais do Brasil.

2. MINERAO

A funo da indstria da minerao disponibilizar o recurso mineral para uso

da populao. O minerador, proprietrio, autorizado ou concessionrio, apenas um
meio utilizado para atingir os fins desejados. Ainda que fosse eliminada a figura do
investidor privado, a necessidade de uso dos recursos minerais continuaria existindo,
sendo imprescindvel que o Estado assumisse a tarefa. Ante a possibilidade de o
Estado assumir a atividade mineradora, Bedran (1957), afirma:

(...) no podemos esquecer que as nossas riquezas minerais so outrossim,

incomensurveis. Exigem vultosos investimentos, circunstncia esta que no
pode nos deixar indiferentes na soluo de to magno problema. Seria o
ideal, sem dvida, se estivssemos j em condio de suprir satisfatria e
prontamente os recursos imprescindveis converso que desejamos para
dar conveniente utilidade s riquezas do nosso subsolo (BEDRAN, 1957, p.
20).

Os recursos minerais lavrados atualmente pelos mineradores so

comercializados para terceiros que o beneficiam, transformando-os em outros
produtos, ou ainda comercializados e utilizados in natura, fazendo parte da base da
cadeia industrial como matria prima. Compreender a funo social da indstria da
minerao um importante passo para estudar os conceitos do direito minerrio.
Todos os custos da atividade da indstria da minerao sempre constaro
como influenciadores na composio do preo de venda dos recursos minerais, como
em qualquer outra atividade econmica no subsidiada.
Alm dos custos normais de operao, a atividade minerria paga uma
participao nos resultados para entes estatais. De forma independente do percentual
estabelecido pelo Estado para cobrana de participao nos resultados da atividade
econmica com recursos minerais, conforme autoriza a CRFB/88, art. 20 1, os
custos sero suportados, ao fim, pela populao.
 17

Quanto maior for a participao governamental estabelecida, maior ser o

custo de produo e consequentemente o valor de comercializao. A
sustentabilidade da atividade econmica no admite uma postura que desconsidere
qualquer custo de transao (COASE, 2016), inclusive o custo das incertezas
jurdicas.
Os custos da atividade mineradora sempre estaro presentes na mesa de
refeies do cidado comum (adubos), no seu transporte (ao), na energia que
consome, na sua moradia, em suma, na sua vida. Durante a assembleia constituinte
de 1988, o Diretor Geral substituto do DNPM, Sr. Sylvio Baeta Neves, representando
a Autarquia na Subcomisso da Unio, Distrito Federal e Territrios, afirmou:

Nos dias que vivemos, no existe um nico bem da Humanidade que no

seja decorrente direto ou indireto da utilizao inteligente dos minerais, e
podemos afirmar que seria impossvel manter o atual nvel de vida na terra,
que possui bilhes de habitantes, sem o emprego dos minerais. Toda a
alimentao que podemos produzir para o sustento da Humanidade depende
dos adubos minerais, de equipamentos especiais, dos tratores que revolvem
a terra e colhem gros, dos transportes especializados, dos silos, dos
defensivos agrcolas, dos combustveis e muitos outros produtos minerais.
Da mesma forma, os remdios, as habitaes, os vesturios, os
computadores, as tintas, todos os equipamentos de comunicao, os
aparelhos cirrgicos, enfim, tudo o que cerca o homem moderno no tem
outra origem seno a da minerao. E esse fato contundente que nos leva
a pensar num tratamento muito especial para os minrios, por serem finitos
os depsitos minerais. (BRASIL, 2013, p. 13)

No somente o Estado que reconhece e anuncia a importncia da

minerao, como o fez na Assembleia Constituinte, afirmando a sua
imprescindibilidade. Jos Mendo Mizael de Souza, Engenheiro de Minas e
Metalurgista, aps adquirir a experincia de uma vida dedicada atividade minerria,
em carta aberta Presidncia da Repblica, anuncia:

(...) a revelao de uma jazida uma inovao: e inovao de primeira

grandeza, eis que disponibiliza para a sociedade produto(s) mineral(is),
simplesmente essencial(is) qualidade de vida almejada hoje por todos,
como bem destaca o Banco Mundial ao afirmar "ser quase impossvel
imaginar a vida sem minerais, metais e compostos metlicos. Dos 92
elementos que ocorrem na natureza, 70 so metais: muitos so essenciais
para a vida das plantas, dos animais e dos seres humanos. Estas substncias
fazem parte da atividade humana desde que pequenos pedaos de cobre
foram martelados pela primeira vez e transformados em ferramentas simples.
Atualmente, a sociedade precisa de minerais e metais para cada vez mais
finalidades. Minerais industriais, como a mica, so componentes essenciais
de materiais industriais avanados. A agricultura necessita de fertilizantes
base de minerais. A indstria depende dos metais para seu maquinrio e de
concreto para as fbricas necessrias industrializao. Nenhuma aeronave,
automvel, computador ou aparelho eltrico funcionaria sem metais. O
fornecimento de energia eltrica depende do cobre e do alumnio. O titnio
 18

fundamental para motores de aeronaves. Um mundo sem o chip do silcio,

hoje, inimaginvel. Os metais continuaro a atender s necessidades das
geraes futuras, atravs de novas aplicaes nos setores de eletrnica,
telecomunicaes e aeroespacial" (SOUZA, 2015).

A Doutrina lista como caractersticas especiais da minerao a rigidez

locacional; o fato de a indstria dedicada atividade necessitar de vultosos
investimentos com alto risco e longo prazo de maturao dos projetos; a atividade
mineral ser de utilidade pblica; a sociedade ser altamente dependente dos recursos
minerais; a minerao ser atividade que necessariamente utiliza recursos naturais; a
minerao ser uma indstria cclica e globalizada que no define isoladamente os
preos de sua produo; a atividade enfrentar riscos especficos; e contribuir para
evitar o xodo para as capitais (FREIRE, 2010).
Apesar de toda importncia da minerao na vida das pessoas, poucos
compreendem a importncia e necessidade da atividade minerria. Muitos a imaginam
como um encontro casual com uma jazida e uma explorao extremamente lucrativa,
sem riscos. E ainda como degradadora do meio ambiente.
Como existe a necessidade de conviver com a indstria da minerao, do
mesmo modo que necessrio preservar o meio ambiente, a sociedade necessita
conhecer a funo social da propriedade e dos direitos minerrios, as etapas a serem
percorridas at a obteno dos direitos minerrios, os motivos que tem o Estado de
publicar os ttulos reconhecendo o direito dos mineradores, a necessidade de
segurana jurdica e ainda outras normas legais que certamente influem na
disponibilizao e no preo de custo dos recursos minerais comercializados para a
populao.

2.1 MUDANAS NA DEFINIO DA PROPRIEDADE MINERAL NO BRASIL

Na poca imediatamente aps a Assembleia Constituinte de 1891, sobre a

propriedade mineral, observava a doutrina:

Trs so as teorias que tm sido apresentadas para reger esta matria:

A primeira entende que as minas, sendo geralmente de existncia ignorada,
so res nullius, e pertencem, ao primeiro ocupante.
A segunda, considerando as minas como parte integrante do solo, reconhece
como proprietrio delas o proprietrio dos solos.
A terceira teoria incorpora as minas no patrimnio do Estado em qualquer
lugar em que elas se encontrem.
Cada uma destas opinies tem tido sustentadores emritos, mas tambm se
tem levantado contra elas argumentos poderosssimos, de modo que no
pode haver, no campo das especulaes econmicas, uma teoria vencedora
(RODRIGO OTVIO, 1924, p. 128).
 19

A discusso sobre a propriedade mineral j se encontrava instalada no Brasil

imperial. A Constituio de 1824 garantia, no seu art. 179, 21, o direito de
propriedade em toda a sua plenitude, com a nica limitao da possibilidade de
desapropriao para utilizao como bem de interesse pblico e mediante prvia
indenizao. (BRASIL, 1824).
A essa disposio, levantavam-se dvidas se a Constituio Imperial havia
desfalcado o patrimnio da coroa da propriedade das minas, concepo prevalente
no perodo colonial. (FERREIRA, 1884).
O poder executivo declarou em 27/08/1829, por decreto, que independia de
autorizao ou licena a minerao em terras particulares. Entretanto, atravs do
aviso n 461, de 22 de outubro de 1866, foi restaurada a legislao colonial,
sustentando o direito regaliano (direitos e privilgios que os reis e imperadores
reservavam) e a competncia do governo para designar o nmero de datas minerais
que os proprietrios das terras podiam trabalhar (RODRIGO OTVIO, 1924).
O retorno da necessidade de autorizao do imprio para a explorao
mineral causou surpresa na doutrina, que entendia a mudana como atentado ao
direito de propriedade privada, embora admitisse no caso de explorao em terras
pblicas. A doutrina, para sustentar juridicamente o seu posicionamento, citava o art.
903 da Consolidao das leis que os sditos do imprio no precisam de autorizao
para empreender minerao em terras de sua propriedade (TEIXEIRA DE FREITAS,
Ed. fac-sim. 2003, p. 531).
Outra parte da doutrina, em consonncia com o aviso 461/1866, defendia que
a propriedade mineral continuava sob o domnio do Estado, sendo ainda vigente o
direito regaliano. Fundamentava argumentando que as minas nunca estiveram
contidas na propriedade dos solos e o direito de propriedade dos solos no justificava
a propriedade das minas.

O direito privado preexistente separava as duas propriedades a do solo, e

a das minas encontrada no sub-solo - e no subordinava esta quela; a
segunda pertencia ao rei que podia attribuil-a a qualquer. O dono do solo
nunca teve ipso facto a propriedade das minas, e, portanto, garantindo o
direito de propriedade, a constituio no pensou garantir um direito, do qual
aquelle proprietrio no gozou ate ento, e que nunca pensou ter em vista da
recusa da lei (BANDEIRA, 1885, p. 24)

A Assembleia Constituinte de 1891 eliminou a polmica jurdica existente,

atribuindo a propriedade das minas ao proprietrio do solo. Assim decidiu,
soberanamente:
 20

Art. 64 - Pertencem aos Estados as minas e terras devolutas situadas nos

seus respectivos territrios, cabendo Unio somente a poro do territrio
que for indispensvel para a defesa das fronteiras, fortificaes, construes
militares e estradas de ferro federais.
Art. 72 - A Constituio assegura a brasileiros e a estrangeiros residentes no
Pas a inviolabilidade dos direitos concernentes liberdade, segurana
individual e propriedade, nos termos seguintes (...)
17 - O direito de propriedade mantm-se em toda a sua plenitude, salva a
desapropriao por necessidade ou utilidade pblica, mediante indenizao
prvia. As minas pertencem aos proprietrios do solo, salvas as limitaes
que forem estabelecidas por lei a bem da explorao deste ramo de indstria
(BRASIL, 1891).

A questo da propriedade mineral estava ento resolvida. Pertenciam aos

Estados em terras devolutas. Aos proprietrios do solo quando privados. Os
proprietrios obrigavam-se a obedecer s limitaes estabelecidas por lei. Esse
regime de propriedade mineral ficou conhecido como regime de acesso. Acesso
seria o aumento do volume ou do valor da coisa principal, em virtude de um elemento
externo, no caso os recursos minerais, que se integravam anterior propriedade do
solo.
A aparente estabilidade jurdica da propriedade dos recursos minerais, antes
mesmo de regulada por lei, j provocava divergncias nos iniciados na minerao.
Em obra publicada em 1904, o engenheiro Joo Pandi Calgeras j fazia graves
crticas poltica republicana de propriedade das minas (CALGERAS, 1904). Na
obra, defendia a tese, que mais tarde apresentou na Cmara, propondo que o
legislativo republicano estabelecesse uma distino entre a propriedade do solo e a
do subsolo, assegurando ao governo o direito de desapropriar o subsolo para efeito
de explorao.
Para fundamentar a necessidade de separao das propriedades, Calgeras
(1904) apontava que a disputa jurdica pela propriedade das terras no poderia ser
empecilho para a lavra mineral. Que diversas minas estavam paralisadas em funo
de demandas jurdicas para estabelecer quem seria o real proprietrio das terras
(CALGERAS, 1904).
A esse argumento somava-se a possibilidade aventada de grupos poderosos
adquirirem as terras onde se encontravam as jazidas apenas para impedir a
explorao mineral por terceiros, constituindo uma reserva de valor, sem explorao.
Tal argumento teve muita fora com relao a reas adquiridas por empresas
estrangeiras para prospeco de petrleo. Argumentos da poca ainda assinalavam
que as reservas minerais no seguiam os mesmos limites das jazidas, tendo a
 21

natureza distribudo o recurso mineral por distintas propriedades, impossibilitando o

esgotamento do veio que, caprichosamente, dividia-se em diversas propriedades
(CALGERAS, 1904).
Por meio do Decreto n 2.933, de 6 de janeiro de 1915, votado pela Cmara
dos Deputados onde tramitou como projeto de lei n 172, sendo impressa a verso
final como projeto de lei n 172 A, remetido pelo senado para sano presidencial em
04 de janeiro de 1915, o Brasil publicou sua primeira lei que regulava a propriedade
mineral, conforme informa sua ementa (BRASIL, 1915).
Foi introduzida na legislao republicana a distino entre a propriedade da
mina e do solo. O engenheiro Joo Pandi Calgeras era ento Ministro das pastas
da Agricultura, Indstria e Comrcio. Assim surgiu na legislao republicana a
distino entre as propriedades, verbis:

Dec. 2933/15 - Art. 2 A mina constitue propriedade immovel, distincta do

slo, sendo alienavel isoladamente. Os accessorios permanentemente
destinados explorao, obras d'arte, construces, machinas e
instrumentos, animaes e vehiculos empregados no servio da mina, bem
como o material de custeio em deposito, so considerados immoveis
(BRASIL, 1915).

Contemporneo lei que regulava a propriedade mineral, reconhecendo a

distino das propriedades, o Cdigo civil de 1916 estabelecia:

Art. 61. So acessrios do solo: (...)

II. Os minerais contidos no subsolo.
Art. 810. Podem ser objeto de hipoteca: (...)
VI. As minas e pedreiras, independentemente do solo onde se acham
(BRASIL, 1916).

O Decreto 2.933/1915, apesar de distinguir as duas propriedades, a do solo e

dos recursos minerais, e admitir que pudessem ser comercializadas separadamente,
ambas continuavam, por fora da constituio, ao menos at ser transacionada, sob
o domnio do proprietrio do solo (BRASIL, 1915).
A norma jurdica ficou conhecida como Lei Calgeras e, sem nem mesmo
ser regulamentada, foi substituda pelo Decreto n 4.265, de 15 de janeiro de 1921
(BRASIL, 1921) (Lei Simes Lopes), regulamentado pelo Decreto n 15.211, de 28 de
novembro de 1921 (BRASIL, 1921).
A nova lei manteve a distino entre a propriedade do solo e dos recursos
minerais no seu art. 5, estabelecendo: Art. 5 A mina constitue propriedade immovel,
accessoria do solo, mas distincta dele (BRASIL, 1921).
 22

A legislao mineral foi publicada em tempos de enorme instabilidade poltica

na repblica brasileira. Diversas orientaes polticas, apoiadas por distintos setores
militares, contriburam para levantes que objetivavam mudar a orientao poltica da
Nao. Em curto espao de tempo, ocorreu o levante do forte de Copacabana, em
1922, episdio conhecido como dezoito do forte, seguido de movimento
revolucionrio em Mato Grosso, em 1922; a revoluo de 1924 em So Paulo; o
episdio conhecido como coluna Prestes, de 1925 a 1927; dentre outras
manifestaes que conduziram revoluo de 1930 (FUNDAO GETLIO
VARGAS, 2000).
A revoluo de 1930, movimento armado que derrubou o governo de
Washington Lus e impediu a posse de Jlio Prestes, que havia sido eleito presidente
da repblica, tornou-se vitoriosa em 24 de outubro de 1930, com Getlio Vargas
assumindo o cargo de presidente provisrio em 3 de novembro do mesmo ano e
mudando o rumo poltico do pas, com reflexos na legislao mineral.
Atravs do Decreto n 19.398 de 11 de novembro de 1930, o intitulado Chefe
do Governo Provisrio da Repblica dos Estados Unidos do Brasil extingue o poder
legislativo e passa a exercer todas as atribuies dos poderes executivos e legislativos
at ser aprovada uma nova constituio. Assim estabelece:

DECRETO N. 19.398 - de 11 de novembro de 1930 - Institue o Governo

Provisrio da Republica dos Estados Unidos do Brasil e d outras
providencias O Chefe do Governo Provisrio da Republica dos Estados
Unidos do Brasil decreta:
Art. 1 O Governo Provisrio exercer discricionariamente, em toda sua
plenitude, as funces e attrihuies, no s do Poder Executivo, como
tambm do Poder Legislativo at que, eleita a Assembla Constituinte,
estabelea esta a reorganizao constitucional do Paiz.
Paragrapho unico. Todas as nomeaes e demisses de funccionarios ou de
quaesquer cargos pblicos, quer sejam effectivos; interinos ou em
commisso, competem exclusivamente ao Chefe do Governo Provisrio.
Art. 2 E confirmada, para todos os effeitos, a dissoluco do Congresso
Nacional, das actuaes Assemhlas Legislativas dos Estados (quaesquer que
sejam as suas denominaes). Camaras ou assemblas municipaes e
quaesquer outros orgos legislativos ou deliberativos, existentes nos
Estados, nos municpios, no Districto Federal ou Territrio do Acre dissolvidos
os que ainda o no tenham sido de facto (...) (BRASIL, 1930) .

Do mesmo modo que ocorre uma centralizao de um Poder Soberano nas

mos de Getlio Vargas, pelo mesmo decreto, ficou ainda suspensa a apreciao
judicial dos atos e decretos do Governo Provisrio, conforme art. 5 (BRASIL, 1930).
 23

Art. 5 Ficam suspensas as garantias constitucionaes e excluda a

apreciao judicial dos decretos e actos do Governo Provisrio ou dos
interventores federais praticados na conformidade da presente lei ou de suas
modificaes ulteriores (BRASIL, 1930).

Dissolvido o Poder Legislativo, o presidente Getlio Vargas implanta algumas

de suas preferncias nacionalistas como regra legal para reger o direito minerrio.
Primeiramente, defendeu a necessidade de se nacionalizarem as reservas minerais
do Brasil e publicou decretos que suspenderam a alienao ou onerao de qualquer
jazida mineral. (BRASIL, 1931)
Depois, publicou um novo Cdigo de Minerao, por meio do Decreto n
24.642 de 10 de julho de 1934. Nesse Decreto, publicado aps a promulgao da
Constituio de 1934, foi reservado um captulo para a propriedade das jazidas e
minas, que assim estabelecia:

Art. 4 A jazida bem immovel e tida como cousa distincta e no integrante

do solo em que est encravada. Assim a propriedade da superficie abranger
a do sub-solo na forma do direito comumm, exceptuadas, porm, as
substancias mineraes ou fosseis uteis industria.
1 A propriedade mineral, reger-se-ha pelos mesmos principios da
propriedade commum, salvo as disposies especiaes deste Codigo.
2 As jazidas de substancias mineraes proprias para construco,
emquanto na forma deste Codigo estejam fora do seu regime art. 3 seguem
e do direito commum em toda a sua extenso.

Art. 5 As jazidas conhecidas pertencem aos proprietarios do solo, onde se

encontrem ou a quem for por legitimo ttulo.
2 S sero consideradas conhecidas, para os effeitos este Cdigo as
jazidas que forem manifestadas ao poder pblico na forma e prazo prescritos
no art. 10. (BRASIL, 1934).

Alguns conceitos utilizados atualmente no direito minerrio iam se

consolidando. A propriedade mineral separada da propriedade do solo, a mina como
propriedade imvel, os conceitos do direito comum para dirimir lides na insuficincia
das regras do direito minerrio, dentre outros.
Outros conceitos tiveram vida efmera, assim como o prprio Cdigo de
Minas de 1934, como propriedade resolvel ou revogvel. Seria este um tipo de
propriedade que no prprio ttulo de sua constituio encerra o princpio que a tem de
extinguir, realizada a condio resolutria, ou vindo o termo extintivo, seja por fora
da declarao de vontade, seja por determinao da lei.
A Constituio de 1934 previa a nacionalizao progressiva de minas,
enquanto nas consideraes iniciais do Cdigo de Minas de 1934, observava-se a
preocupao com a segurana jurdica na atividade minerria, nos seguintes termos:
 24

Considerando que o desenvolvimento da indstria mineira est na dependncia de

medidas que facilitem, incentivem e garantam as iniciativas privadas nos trabalhos de
pesquisa e lavra dessas riquezas (BRASIL, 1934).
O Cdigo de Minas de 1934 estabeleceu que apenas as jazidas conhecidas
poca pertenciam aos proprietrios do solo, onde se encontram, considerando como
conhecidas as jazidas que forem manifestadas ao poder pblico na forma e prazo
prescritos no art. 10 do Decreto n 24.642 de 10 de julho de 1934. Essa propriedade
ainda reconhecida no atual Cdigo de Minerao, Decreto-Lei n 227/67, como
forma representativa do direito de lavra, no art. 6, inciso I que especifica:

Art. 6. Classificam-se as minas, segundo a forma representativa do direito

de lavra, em duas categorias: (Redao dada pela Lei n 9.314, de 1996).
I - Mina manifestada, em lavra, ainda que transitoriamente suspensa a 16 de
julho de 1934 e que tenha sido manifestada na conformidade do art. 10 do
Decreto n 24.642, de 10 de julho de 1934, e da Lei n 94, de 10 de dezembro
de 1935 (Includo pela Lei n 9.314, de 1996) (BRASIL, 1967).

O Cdigo de Minas de 1934 foi publicado em 19/07/1934, aps a promulgao

da Constituio de 1934, em 17/07/1934, o que levou diversos juristas a
considerarem-no inconstitucional, por haver sido publicado pelo chefe do governo
provisrio aps a constituio j estar em vigor.
Entretanto, o Supremo Tribunal Federal chancelou a constitucionalidade do
Cdigo de Minas.
A Constituio de 1934, em seu art. 20, especificava como bens de domnio
da Unio: os bens que a esta pertence, nos termos das leis atualmente em vigor; os
lagos e quaisquer correntes em terrenos do seu domnio ou que banhem mais de um
Estado, sirvam de limites com outros pases ou se estendam a territrio estrangeiro;
as ilhas fluviais e lacustres nas zonas fronteirias.
No citava os recursos minerais como bens da Unio.
A regulao dos recursos minerais constava no ttulo IV, que tratava da Ordem
Econmica e Social, artigos 118 e 119, que demonstravam a inteno de
nacionalizao progressiva das minas e jazidas julgadas essenciais defesa
econmica do pas, verbis:

Art 118 - As minas e demais riquezas do subsolo, bem como as quedas

d'gua, constituem propriedade distinta da do solo para o efeito de explorao
ou aproveitamento industrial.
Art 119 - O aproveitamento industrial das minas e das jazidas minerais, bem
como das guas e da energia hidrulica, ainda que de propriedade privada,
depende de autorizao ou concesso federal, na forma da lei.
 25

1 - As autorizaes ou concesses sero conferidas exclusivamente

a brasileiros ou a empresas organizadas no Brasil, ressalvada ao proprietrio
preferncia na explorao ou coparticipao nos lucros. (...)
4 - A lei regular a nacionalizao progressiva das minas, jazidas
minerais e quedas d'gua ou outras fontes de energia hidrulica, julgadas
bsicas ou essenciais defesa econmica ou militar do Pas (BRASIL, 1934).

Deve-se compreender a inteno da nacionalizao progressiva das minas

dentro do contexto da poca, no qual o fascismo e o comunismo eram foras polticas
bastante atuantes, com o mundo em recuperao da crise econmica de 1929.
O Estado Social estava em seus anos iniciais, impactando o anterior Estado
Liberal, com a ordem constitucional ampliando direitos sociais da populao como
meio poltico de combater a tendncia poltica ainda jovem do comunismo, implantado
na Unio Sovitica.
A nacionalizao da economia traria recursos para o pas aumentar as suas
benesses sociais, era o pensamento vigente poca (FUNDAO GETLIO
VARGAS, 2000).
A partir de 1934, a propriedade mineral, que era anteriormente atribuda ao
proprietrio do solo, passou a um novo sistema, sendo reconhecida como de deteno
do descobridor da jazida, sistema de res nullius, conforme informa a exposio de
motivos 6/67, que apresentou o projeto do Cdigo de Minerao atual, verbis:

Em realidade, desde o incio do Governo de Vossa Excelncia, o Ministrio

das Minas e Energia vem se preocupando com a necessidade de modificar o
texto legal do Cdigo de Minas, com a experincia de 33 anos de aplicao
do direito mineiro no Brasil sob o regime de res nullius, institudo em julho de
1934 (DNPM, 1972).

O regime de propriedade de res nullius reconhece o direito do minerador que

investiu nas pesquisas e descobriu a jazida, desde que se submeta s regras
arbitradas pelo Estado. (BRASIL, 1942)
No basta ser o descobridor. Na realidade, trata-se de um sistema de
propriedade mista, com direitos e deveres das partes.
Dentro de toda esta instabilidade jurdica e poltica, com o pas sendo
orientado apenas pela ditadura de Getlio Vargas em decorrncia do golpe de 1937,
perodo da histria brasileira conhecido como Estado Novo, sem qualquer
participao do Congresso Nacional, que foi publicado o Decreto-Lei n 1985 de 29
de maro de 1940, Cdigo de Minas.
Neste Decreto-Lei, no foi especificada a propriedade mineral. Constava que:
Art. 2 A propriedade mineral rege-se pelos mesmos princpios da propriedade
 26

comum, salvo as disposies especiais deste Cdigo (BRASIL, 1940). O atual Cdigo
de Minerao, Decreto-Lei n 227/67, apenas d nova redao ao Decreto-lei n
1.985, de 29 de janeiro de 1940, tambm sem nenhum detalhamento sobre a
propriedade mineral.
Consolidada a separao da propriedade mineral do solo onde se encontra,
o aproveitamento dos recursos minerais depende de autorizao ou concesso
federal nas normas legais, no entanto as Constituies anteriores no especificavam
a quem pertencia a propriedade mineral.
A CRFB/88 inovou ao listar os bens da Unio. Traz:

Art. 20. So bens da Unio: (...)

IX - os recursos minerais, inclusive os do subsolo (BRASIL, 1988).

Ao mesmo tempo, o ttulo destinado ordem econmica contempla:

Art. 176. As jazidas, em lavra ou no, e demais recursos minerais e os

potenciais de energia hidrulica constituem propriedade distinta da do solo,
para efeito de explorao ou aproveitamento, e pertencem Unio, garantida
ao concessionrio a propriedade do produto da lavra (BRASIL, 1988).

Qual o verdadeiro objetivo dos constituintes de 1988 ao listar os recursos

minerais como bens da Unio? Manter a soberania da populao sobre os recursos
naturais, conforme reconhece a Resoluo 1803 (XVII) da Assembleia Geral da ONU,
declarada em 14 de dezembro de 1962, discorrendo sobre a Soberania Permanente
sobre os Recursos Naturais?
Que a Unio utilize os recursos minerais, observadas as faculdades de
proprietrio declaradas pelo direito civil, auferindo renda na sua comercializao?
Como bens da Unio, afetados atividade de minerao, os minerais seriam
bens especiais insuscetveis de comercializao pela Doutrina civilista? Seriam bens
dominicais? Ou ainda bens de uso comum?
Existe compatibilidade total entre o direito civil, constitucional, administrativo
e minerrio?
Qual seria a vantagem para a populao da propriedade dos recursos
minerais retornar ao antigo sistema de acesso, adotado no incio da repblica, ou
similar, agora em favor e como propriedade do Estado, aps as agruras percorridas
para separar a propriedade do solo e dos recursos minerais? Ou basta o controle
estatal garantido no sistema de res nullius, permitindo a qualquer autorizado o
ingresso na atividade da minerao atravs da pesquisa?
 27

Qual a diferena prtica para a populao entre o minerador detentor do ttulo

de propriedade da mina, caso das minas manifestadas previstas no Cdigo de
Minerao, art. 6, inciso I e o atual concessionrio detentor de Portaria de Lavra?
A concesso minerria deveria ter uma fase inicial de licitao, como as
concesses de servios pblicos previstas na CRFB/88, art. 175? E os investimentos
para revelao das riquezas minerais, descobrimento e mensurao da viabilidade, a
quem caberia? Se ao Estado seria como explorao direta de atividade econmica e
compatvel com o art. 173 da CRFB/88?
De que modo e em que tempo se d a transferncia da propriedade dos
recursos minerais do Estado para os concessionrios da indstria mineral, se
atividade econmica, considerado que a constituio assegura a propriedade do
produto da lavra para os concessionrios?
Se a propriedade fosse transferida para o concessionrio aps a extrao,
seria concebvel a participao do Estado (CFEM), (BRASIL, 1990), ser cobrada
apenas na comercializao quando o recurso mineral j seria de outro proprietrio? A
participao seria devida desde a extrao e paga apenas na comercializao? E se
no houver comercializao? E quando a comercializao ocorre antes da extrao?
Seria possvel e vlido efetuar contratos internacionais de venda, com longo
prazo, caractersticas dos contratos da indstria mineral, antes de se efetuarem a
extrao e o beneficiamento, se considerarem os recursos minerais como bem da
Unio? Vender-se-ia bem da Unio?
Pode o Estado intervir em rea j titularizada sem anterior desapropriao ou
revogao dos ttulos j concedidos em ato jurdico perfeito?
A divergncia nos julgados, notadamente das instncias inferiores, bem como
o prazo decorrido at o julgamento final das lides pelos Tribunais Superiores
aumentaram substancialmente a insegurana jurdica, primordial para atrair
investimentos na atividade, elevando os custos de transao da indstria mineral.
 28

2.2 SEGURANA JURDICA E OS DIREITOS MINERRIOS

No sistema capitalista, a deciso para fazer investimentos privados est

intimamente ligada lucratividade do negcio. Para existir a concesso mineral, o
PAE Plano de Aproveitamento Econmico - deve comprovar a existncia de
lucratividade na normalidade do negcio.
Os projetos de investimentos privados tambm contemplam o estudo
detalhado das ameaas e oportunidades. A cada ameaa estudada estima-se o custo
de reao contra a ameaa percebida. A cada oportunidade visualizada prev-se o
custo que deve ser investido para aproveitar a ocorrncia.
Os riscos percebidos so quantificados por meio do produto da probabilidade
de ocorrncia do evento e do impacto no empreendimento, caso o mesmo ocorra.
Grandes investimentos no so feitos sem a anlise dos riscos que sero
assumidos. Os investimentos podem ser feitos em qualquer ramo de negcio.
O capitalismo, em princpio, privilegia o resultado e no o retorno social. A
funo social da empresa gerar resultado suficiente para cumprir as suas obrigaes
e ainda gerar lucro.
Em regra, ao capitalismo no interessa assumir riscos que no consegue
quantificar. Para uma seguradora, ramo especializado em riscos, muito mais difcil
quantificar os riscos que assumiria com um terremoto no Brasil do que em regies em
que os mesmos ocorrem com frequncia. Onde os terremotos ocorrem com
frequncia os danos provveis j contam com dados de uma sequncia histrica e os
prdios obedecem legislao preventiva, para suportar os impactos da natureza.
No Brasil, como no ocorrem frequentes terremotos de grandes magnitudes,
a falta de dados histricos e de legislao para construes antiterremotos poderia
levar uma seguradora falncia, quando da ocorrncia do evento. Nenhum investidor
gosta de assumir riscos no quantificveis. Assim, muito mais difcil assegurar os
imveis brasileiros contra terremotos. O risco assumido maior e a percepo de
necessidade do seguro pelo cliente menor, o que o levaria a pagar menor prmio pelo
seguro. Oferecer seguro contra terremoto no Brasil no se trata de uma opo de
investimento coerente com o sistema capitalista.
Os investidores geralmente assumem riscos calculados e exigem uma taxa
mnima de atratividade j descontados todos os custos de investimentos, inclusive os
 29

custos atribudos aos riscos assumidos, quantificados pelo produto do impacto

esperado pela probabilidade de que ocorram.
Quanto maior a incerteza dos riscos, maiores as projees de probabilidade,
para proteo do capital investido, e ainda maior a taxa mnima de atratividade, que
leva o capital a ser investido em determinado segmento de negcios.
A minerao notria como um segmento de negcios de altos riscos. As
caractersticas especficas da atividade demonstram que a taxa mnima de
atratividade necessita ser alta para atrair investidores para os projetos.
O investimento em pesquisa mineral, no qual a cada 1000 (mil) estudos
(SOUZA, 2009) realizados, apenas um resulta em uma mina vivel, bem demonstra o
risco para o investidor nessa fase inicial de prospeco.
A indstria mineral ainda no atrai os investimentos necessrios. O Brasil tem
que observar e aprimorar a legislao para atrair muito mais investidores para a
atividade. O Instituto Brasileiro de Minerao IBRAM -, aps anotar que: o Pas
importa 91% do potssio e 51% do fosfato necessrios, ambos essenciais para a
indstria de fertilizantes, ainda anuncia:

Para ilustrar, embora o territrio brasileiro seja 7 vezes maior do que o do

Peru, o Brasil destinou em 2011 aproximadamente 60% do valor investido por
aquele pas investigao geolgica. O Brasil um dos pases com maior
potencial mineral do mundo. O potencial geolgico abundante a ser explorado
em extenso continental de 8.514.876,599 km2, a infraestrutura em processo
de fortalecimento e a mo de obra qualificada, que se utiliza de tecnologia no
estado da arte, criam um ambiente propcio para o crescimento da minerao
e da metalurgia no Pas (BRASIL, 2012).

Existem outros riscos graves. A caracterstica da rigidez locacional faz com

que o minerador se depare muitas vezes com conflitos com populaes locais, que
visam ao seu interesse prprio, que pode ser distinto do interesse do Estado, e
impacte negativamente os trabalhos.
A populao do lugar onde se localiza uma mina percebe com maior facilidade
os impactos que sofre do que os benefcios que recebe da minerao. A
imprescindibilidade do mineral global, mas os impactos da atividade so localizados,
ocorrendo transformaes nos espaos urbanos e rurais locais. Benefcios so
distribudos a todos, igualmente, mas os malefcios no. Mesmo a gerao de
empregos locais e a vitalizao do comrcio, com maior circulao de riquezas,
raramente superam a oposio que enfrenta a indstria da minerao. (TRINDADE,
2011).
 30

A taxao da indstria da minerao muitas vezes no suficiente para

compensar os impactos sofridos pela populao local. Aumentar a compensao
financeira da matria prima impacta os custos dos bens produzidos a partir da
minerao. O tema complexo e a indstria da minerao sofre sem poder solucionar
o problema.
Durante os trabalhos da Assembleia Constituinte de 1988, a maior parte das
emendas propostas sobre recursos minerais visava a estabelecer uma compensao
para os municpios afetados pela minerao (BRASIL, 2013).
Outro grande risco a se destacar o relativo ao meio ambiente. A CRFB/88
estabelece que: Aquele que explorar recursos minerais fica obrigado a recuperar o
meio ambiente degradado, de acordo com soluo tcnica exigida pelo rgo pblico
competente, na forma da lei. E a vontade poltica dos constituintes compatvel com
o que a populao deseja de seu pas.
De que adiantaria deter enormes riquezas minerais em um pas degradado
ambientalmente, sem a qualidade necessria para a vida.
Recente acidente com barragem de conteno de lago de rejeitos, com
impactos a populao de diversas cidades de dois estados federados, ocorrido na
cidade de Mariana demonstram os riscos ambientais de maneira contundente.
Erros humanos podem ocorrer, e muitas vezes ocorrem, mas a recuperao
ambiental no negocivel, sendo, sempre, obrigao de quem explora os recursos
minerais.
A cada acidente na indstria da minerao, devem-se aumentar os cuidados
para evitar repeties, ainda que signifique aumento dos custos de produo. O
espao geogrfico que o Brasil ocupa deve ser utilizado, racionalmente, e ainda
legado s geraes futuras.
Outro aspecto a ser abordado que a indstria da minerao no controla os
preos de vendas de seus produtos. Os recursos minerais so produtos produzidos
em larga escala e comercializadas em nvel mundial e tm o seu preo estabelecido
pela oferta e procura mundial e no em relao direta aos custos de produo.
Quando um pas, como atualmente a China, aumenta o seu consumo de recursos
minerais os preos sobem e com a retrao do consumo mundial, os preos podem
cair abaixo do custo de produo.
Como o investimento na indstria da minerao de longo prazo, com
vultosos investimentos, que no so fceis de serem revertidos, o investidor enfrenta
 31

diferentes ciclos de prosperidade mundial, tendo ora uma indstria lucrativa, ora uma
indstria que no consegue pagar os custos de produo.
Aumentar a taxao da indstria mineral pode conduzir a custos de produo
incompatveis com os preos de venda internacionais, inviabilizando a atividade
econmica.
No plano nacional, o valor de venda dos produtos minerais tambm
influenciado pelo comportamento do DNPM. Existindo escassez, com o aumento de
preo, a autarquia j flexibilizou as exigncias normativas para aumento de produo,
autorizando a produo ao longo das pesquisas de maiores volumes, controlando a
oferta e procura de modo a causar menor impacto pela escassez momentnea nas
populaes.
A soluo foi adotada pelo DNPM, por exemplo, na construo da obra de
duplicao da BR-101 no trecho Palhoa SC a Osrio - RS, onde, por meio da
Portaria n 267, de 26 de setembro de 2005, foram desconsiderados os limites
mximos para a extrao de substncias minerais de uso imediato na construo civil,
constantes na tabela anexa Portaria do Diretor-Geral do DNPM n 367, de 27 de
agosto de 2003, alterada pela Portaria n 236, DOU de 18/06/2004, que trata da
extrao de substncias minerais antes da outorga de concesso de lavra.
Dessa forma, a indstria da minerao no tem controle sobre o preo de
venda dos recursos minerais que descobre e extrai, que so fortemente impactados
por fatores externos e distantes de seu controle. O gerenciamento e comportamento
estatal impactam mais os preos dos agregados minerais para construo civil do que
a atitude de mineradores considerados isoladamente.
A Lei n 6.567, de 24 de setembro de 1978, que dispe sobre apenas sobre o
regime especial para explorao e o aproveitamento das substncias minerais para
utilizao imediata na construo civil, argilas usadas no fabrico de cermica vermelha
e calcrios empregados como corretivo de solo na agricultura, em seu art. 10,
estabelece:

Art. 10 - Ser ainda determinado o cancelamento do registro de licena, por

ato do Diretor-Geral do D.N.P.M., publicado no Dirio Oficial da Unio, nos
casos de:
I - insuficiente produo da jazida, considerada em relao s necessidades
do mercado consumidor (BRASIL, 1978).
 32

Trata-se de previso legal, e competncia do Diretor Geral do DNPM, o

cancelamento do registro de licena do minerador que mantm a produo da jazida
insuficiente em relao s necessidades do mercado consumidor, ainda que no afete
o regime das concesses minerrias, demonstrando todo o poder de controle do
mercado pela autarquia.
Aliados a esses riscos, existe o especfico da existncia e teor do minrio a
ser encontrado na jazida e a certeza do exaurimento e extino da mina. Ainda que
os recursos existentes na jazida sejam mensurveis por pesquisas no sobsolo, a
certeza somente existe na operao.
Quanto maior o investimento nas fases de pesquisas, menor a incerteza, mas
os veios so caprichosamente distribudos pela natureza e sempre existe a
possibilidade de erros na determinao do volume e teor do mineral que se encontra
abaixo do solo.
O outro aspecto o exaurimento. A jazida mineral sempre ir se extinguir,
sendo uma certeza dos investidores. Assim, novas jazidas devem ser pesquisadas ao
longo da vida til da explorao, sob pena da empresa encerrar as atividades, caso
novas jazidas no sejam encontradas ou adquiridas.
At o momento, os riscos apontados se tratam dos normais e especficos da
atividade minerria. A eles se somam os riscos da insegurana jurdica. Existe
incompreenso dos fundamentos do direito minerrio que impactam negativamente e
de modo decisivo o resultado da indstria mineral. Mesmo que exista jurisprudncia
dominante e favorvel nos tribunais superiores, o prazo para que o direito da indstria
mineradora seja reconhecido muito alto.
Pela imprescindibilidade no uso dos recursos minerais, por todos os riscos
apontados, pela necessidade de se priorizar a extrao mineral nos locais onde
ocorrem jazidas viveis, o investimento na minerao foi protegido pelos legisladores,
conforme demonstra a exposio de motivos do Decreto-Lei n 227/67 Cdigo de
Minerao. Do texto, extrai-se:

16. Pretendeu-se, ainda, dar segurana aos mineradores para grandes

investimentos; no tem este cdigo o temor da grandeza, nem ele dificulta a
formao da grande mina ativa, que , ao contrrio, bem-vinda. (...)
25. Verificar, pois, Vossa Excelncia, Senhor Presidente, que o regime
introduzido no novo Cdigo, visa a:
I estimular o descobrimento e ampliar o conhecimento de recursos minerais
do Pas;
II utilizar a produo mineral como instrumento para acelerar o
desenvolvimento econmico e social do Brasil mediante o aproveitamento
 33

intenso dos recursos minerais conhecidos, quer para consumo interno, quer
para exportao;
III promover o aproveitamento econmico dos recursos minerais e
aumentar a produtividade das atividades de extrao, distribuio e consumo
de recursos minerais;
IV assegurar o abastecimento do mercado nacional de produtos minerais:
V incentivar os investimentos privados na pesquisa e no aproveitamento
dos recursos minerais;
VI - criar condies de segurana jurdica dos direitos minerais, de modo a
evitar embaraos ao aproveitamento dos recursos minerais e estimular os
investimentos privados na minerao (DNPM, 1972).

A inteno do Cdigo de Minerao pode ser extrada dos verbos anunciados

no texto da exposio de motivos: estimular, utilizar, promover, assegurar e criar
condies de segurana jurdica. Advertncia foi anexada para as futuras autoridades
administrativas:

26. Se as autoridades administrativas exercerem suas atribuies legais e

regulamentares, pautadas nos objetivos acima postulados, temos fundadas
esperanas de que os recursos minerais j conhecidos e os que esto para
aparecer em nosso imenso territrio constituir-se-o em fulcro da grandeza
econmica dos brasileiros, alavanca da paz social do Brasil e instrumento de
segurana nacional (DNPM, 1972).

A preocupao com a segurana jurdica no se limitou a ser anunciada na

exposio de motivos. Do corpo da legislao se observa que os artigos 49, 57 e 87
formam conjunto de comandos visando proibir da paralisao imotivada das lavras,
que a doutrina denominou como princpio da continuidade da atividade minerria.
(FREIRE, 2010).
O Tribunal Regional da 1 Regio, em deciso consoante com a determinao
legal decidiu:

Processual civil. Revogao de liminar que determinara a suspenso dos

trabalhos de pesquisa mineral. Agravo contra ato revocatrio.
Prosseguimento das atividades. Cdigo de Minas, arts. 57 e 87. I Agravo
de instrumento interposto contra despacho que, em ao popular, revogou
liminar que sustara a atividade de pesquisa mineral em jazida de berilo. II
Acerto da deciso agravada, visto que o Cdigo de Minerao
expressamente veda a interrupo das atividades no curso de ao judicial.
(Arts. 57 E 87). III Agravo improvido. (AG 0014780-29.1990.4.01.0000 / DF,
Rel. Juiz Aldir Passarinho Junior, DJ p.03467 de 4/03/1991) (BRASIL, 1991)

De toda forma, a continuidade da extrao mineral, objetivo primordial da

legislao minerria, pela importante funo social da atividade, no est dissociada
de outros elementos do direito, resolvendo e decidindo, por si s, as lides existentes.
 34

Podem ocorrer confrontos direto com outros valores constitucionais, como por
exemplo o meio ambiente, sonegao fiscal, evaso de divisas, citados apenas como
exemplo, conforme decidiu o Tribunal Regional Federal da 5 Regio:

7. O agravo de instrumento foi provido ao entendimento, ora corroborado, de

que a norma jurdica do mencionado art. 87 viola o princpio da
inafastabilidade de jurisdio (art. 5o, XXXV, da CF/88), porquanto a lei no
pode excluir da apreciao do Poder Judicirio leso ou ameaa a direito.
Ademais, ao pedido de paralisao aderiram a Unio e o prprio particular-
cedente, mostrando-se especialmente temerria e contrria ao interesse
pblico a continuidade das atividades de minerao diante das vrias
ilicitudes atribudas a todos os sujeitos do feito: evaso de divisas por
subfaturamento e sonegao fiscal (pela MINERAO COTO), explorao
de lavra clandestina e sonegao fiscal (pela MINRIOS DE BOM JARDIM)
e falsidade de documento/recibo de quitao (pelo particular, esse j
condenado em sentena confirmada pelo Tribunal). Inexistncia de fumaa
do bom direito. 8. Pela improcedncia do pedido da medida cautelar.
(PROCESSO: 200405000426000, MC2037/PB, DESEMBARGADOR
FEDERAL FRANCISCO CAVALCANTI, Pleno, JULGAMENTO: 31/08/2005,
PUBLICAO: DJ 09/09/2005 - Pgina 936) (BRASIL, 2005).

Esto previstas ainda no Cdigo de Minerao sanes e penalidades

discriminadas nos artigos 63 a 69. Existiu por parte dos legisladores a preocupao
de prever sanes escalonadas, para serem aplicadas de forma progressiva e em
funo de atos previamente determinados, objetivo narrado na exposio de motivos
que acompanhou o ento projeto de lei (DNPM, 1972).
O STJ, coerente com a inteno declarada do legislador na exposio de
motivos, concedeu a segurana, assegurando o direito do minerador, em julgamento
de mandado de segurana de ato administrativo que desrespeitava o rito previsto no
Cdigo de Minerao para imposio de sanes, publicando:

Mandado de segurana. Constitucional. Administrativo. Legislao minerria.

Cerceamento de defesa. I O Ministro de Estado das Minas e Energia, a
quem est subordinado o DNPM ou o rgo que o sucedeu, quem tem
competncia para julgar os recursos interpostos contra decises aplicativas
de advertncia e multa. II- No tendo sido concludo o ciclo dos processos
punitivos j que os recursos no foram julgados pela autoridade
administrativa competente a quem foram dirigidos no se pode, por isso
mesmo, afirmar que a impetrante j tenha sido condenada nas penas
menores. III As sanes aplicadas ao minerador faltoso so gradativas, s
podendo ser aplicada a mais grave delas a de caducidade aps a imposio
das mais leves (advertncia e multa). IV Segurana concedida. (MS
1.123/DF, Rel. Ministro Cesar Asfor Rocha, julgado em 01/12/1992, DJ
22/03/1993, p. 4496) (BRASIL, 1992).

O Cdigo de Minerao, apesar de ainda gerar dvidas na sua aplicao,

cumpriu grande tarefa ao longo dos quase cinquenta anos de vigncia. Com certeza,
com as experincias acumuladas pode melhorar.
 35

Apesar de se apontarem contradies na legislao ordinria mineral, grande

parte da doutrina nacional e estrangeira entende que o modelo constitucional
inaugurado em 1988 adequado ao Brasil. Afirma o doutrinador Freire (2010):

O modelo constitucional brasileiro bastante interessante e conveniente para

a Unio. A unio detm o domnio dos recursos e das jazidas minerais,
assegurando o seu controle estratgico. Entretanto, todo o investimento e
risco so privados. Da a necessidade de criarem-se leis minerrias,
ambientais e tributrias que estimulem os investimentos e deem segurana
para os empreendedores.
Em razo disso, que se diz, com razo, que o minerador que se prope a
investir e arriscar alado condio de colaborador privilegiado da Unio.
Esse entendimento de que em razo do risco, do vulto e do longo prazo de
maturao dos investimentos, o minerador considerado colaborador
privilegiado do Estado constitui opinio de doutrinadores importantes de
outros pases mineiros.
Conclui-se, afirmando que o minerador no aceitaria investir centenas de
milhes de dlares caso o Direito Minerrio tivesse como base atos
administrativos com caractersticas de insegurana, discricionariedade ou
precariedade. Por isso, a legislao mineral que ordena o processo
administrativo-minerrio, classificado como outorga, deve gerar estabilidade
jurdica e definir direitos e obrigaes no s para o minerador, mas tambm
para a Unio (FREIRE, 2010, p. 57)

Acerca da segurana jurdica no Brasil, no seminrio Reavaliao do Risco

Brasil, promovido pela Fundao Getlio Vargas (FGV), na sede da Federao das
Indstrias do Estado do Rio de Janeiro (Firjan), em 2015, o Ministro Luiz Fux, do STF,
afirmou:

O risco jurdico est intimamente ligado ideia de confiana na Justia. E a

confiana na Justia se centra em dois aspectos: o resgate mais clere
possvel do direito e a estabilidade do entendimento dos nossos tribunais
(FUX, 2015).

A segurana jurdica est associada com a estabilidade dos entendimentos

jurdicos e a celeridade processual e so objetivos essenciais para os investidores
mensurarem o risco a que estaro sujeitos. Prazos razoveis e conceitos jurdicos
estveis so fundamentais.
Quando se examina a segurana jurdica dos investimentos na minerao no
se pode deixar de citar a CRFB/88, em seu Art. 5, XXXVI que insere como direito e
garantia fundamental o direito adquirido, o ato jurdico perfeito e a coisa julgada. Esses
aspectos so essenciais para o fomento do investimento em minerao, por garantir
juridicamente a atividade.
Para aproveitamento dos recursos minerais, o Cdigo de Minerao
estabelece:
 36

Art. 7 O aproveitamento das jazidas depende de alvar de autorizao de

pesquisa, do Diretor-Geral do DNPM, e de concesso de lavra, outorgada
pelo Ministro de Estado de Minas e Energia (Redao dada pela Lei n 9.314,
de 1996).
Pargrafo nico. Independe de concesso do Governo Federal o
aproveitamento de minas manifestadas e registradas, as quais, no entanto,
so sujeitas s condies que este Cdigo estabelece para a lavra, tributao
e fiscalizao das minas concedidas (BRASIL, 1967).

Os ttulos minerrios somente existem para garantir aos mineradores a

possibilidade de existir lucratividade na arriscada atividade. Defender o minerador do
esvaziamento do contedo econmico da jazida descoberta possibilitar a aplicao
dos recursos em novas descobertas.
Para o Brasil, a pesquisa o momento mais importante para conhecer as suas
riquezas minerais. Atravs do investimento privado, o Estado, sem nada investir,
passa a conhecer a riqueza mineral antes desconhecida.
O momento da extrao trata-se da nica etapa que permite a
comercializao, sendo lucrativa e com menores riscos, at por abranger a
remunerao referente etapa de pesquisa.
O momento de maior risco que amparado pelo direito de prioridade e
caracterstica do sistema de res nullius, que promete a prioridade da extrao mineral
para quem primeiro a solicite, dentro das regras legais. Qualquer do povo pode
solicitar a autorizao para pesquisa e, quanto mais pessoas aderirem atividade de
pesquisa, melhor o conhecimento das reservas minerais existentes.
Protegendo esse direito, decidiu o tribunal Regional Federal da 4 Regio, em
julgamento de mandado de segurana, ser um direito lquido e certo do primeiro que
protocola o requerimento solicitando a autorizao de pesquisa em rea livre.

EMENTA: MANDADO DE SEGURANA. ATO QUE INDEFERIU

REQUERIMENTO DE LICENA MINERAL. DIREITO DE PREFERNCIA.
AUSNCIA DE DIREITO LQUIDO E CERTO. SENTENA QUE DENEGOU
A SEGURANA. MANUTENO. 1. Tem direito de preferncia obteno
de autorizao para de pesquisa ou de registro licena quem primeiro
promover o requerimento junto ao DNPM, conforme prev o artigo 11 do
Decreto-Lei n 227/1967. 2. No caso concreto, a impetrante obteve a licena
municipal em 16/03/2015, data em que j havia sido protocolado
requerimento de pesquisa junto ao DNPM por outra empresa, em 02/03/2015.
Portanto, mesmo que o pedido de registro da licena tivesse sido protocolado
dentro dos 30 dias seguintes concesso da licena municipal, a rea no
se encontrava livre e isso autorizava o indeferimento do pedido pelo DNPM
com base no art. 18, 1, do Decreto-Lei n 227/1967. 3. Sentena que
denegou a segurana mantida. Apelao improvida (TRF4, AC 5035797-
27.2015.404.7000, QUARTA TURMA, Relator CANDIDO ALFREDO SILVA
LEAL JUNIOR, juntado aos autos em 16/09/2016) (BRASIL, 2016).
 37

Os direitos atribudos aos mineradores dependem da fase em que se encontra

o processo administrativo para concesso. Aps a aprovao do relatrio final de
pesquisa, comprovando a existncia da jazida mineral, cumpridos os requisitos legais,
torna-se possvel ao investidor requerer a concesso da lavra e tambm comercializar
esses direitos com terceiros, que devero cumprir os requisitos legais para receber o
ttulo relativo aos direitos minerrios.

Art. 31. O titular, uma vez aprovado o Relatrio, ter 1 (hum) ano para
requerer a concesso de lavra, e, dentro deste prazo, poder negociar seu
direito a essa concesso, na forma deste Cdigo (BRASIL, 1967).

O reconhecimento da existncia da jazida cria um novo direito ao minerador,

que pode, inclusive, comercializar o ttulo, como qualquer outro bem mensurvel
economicamente. Alguns usam dessa prerrogativa at como principal atividade
econmica. Passam a buscar reas livres, passveis de serem titularizadas, para
efetuarem a pesquisa e comercializar o direito. A atividade licita e de interesse do
Pas.
O conhecimento das jazidas amplia o estoque de recursos minerais
conhecidos a ser disponibilizado para a populao e a empresa que ir realizar a lavra,
desde que atenda os condicionantes legais, tem uma menor importncia.
O DNPM tem instrumentos para exigir a aplicao de recursos compatveis
na pesquisa, bem como no o aprovar, caso entenda que os estudos sejam
insuficientes, minimizando o registro especulativo sem a realizao da pesquisa,
apenas para auferir lucros fceis. A autorizao de pesquisa tem prazo limitado e,
caso no seja aprovada, a rea volta a ser considerada como livre.
A pesquisa mineral exige conhecimentos tcnicos especializados e no existe
nenhum prejuzo para o Pas que empresas se especializem na atividade, sempre
aumentando o conhecimento de suas riquezas. O acompanhamento da estatal nessa
fase de primordial importncia, para comprovar todos os trabalhos efetuados.
Na fase de lavra, aps a concesso da portaria de lavra, o Cdigo de
Minerao estabelece:

Art. 55. Subsistir a Concesso, quanto aos direitos, obrigaes, limitaes

e efeitos dela decorrentes, quando o concessionrio a alienar ou gravar, na
forma da lei (BRASIL, 1967).

O direito minerrio do concessionrio livremente comercializvel, desde que

o seja para pretendente que comprove atender aos requisitos legais. Para a populao
 38

pouco importa quem vai efetuar os trabalhos, desde que o recurso mineral seja
disponibilizado em tempo hbil e em quantidade compatvel com as necessidades de
consumo.
A possibilidade de comercializao possibilita a quem investiu na atividade
econmica mudar de ramo de negcio, caso entenda vantajoso. A concesso de lavra
persiste at o exaurimento da jazida, desapropriao ou cassao do direito por
infraes legais previamente estabelecidas.
O problema estudado neste trabalho ocorre quando a segurana jurdica dos
direitos minerrios afrontada por administradores pblicos que desconsideram a
utilidade pblica da atividade e buscam afetar a rea j titularizada para a minerao
para outros fins sociais. A medida administrativa no parece compatvel com o
entendimento antigo e remansoso da doutrina e jurisprudncia sobre a segurana
jurdica explicitada no Cdigo de Minerao, conforme se demonstra nos prximos
captulos.

2.3 Mudanas na interpretao administrativa DO CDIGO DE MINERAO

O direito minerrio no se confunde com o direito ambiental, que tutela bem

de uso comum do povo. (CRFB/88, art. 225). (BRASIL, 1988). Os distintos bens
jurdicos so protegidos por legislaes distintas, administrados por entes estatais
diferentes, vinculados a ministrios dspares e no se confundem.
Os distintos bens jurdicos interagem de forma decisiva para viabilizarem a
explorao mineral. Neste trabalho no se examinar a legislao ambiental aplicvel
tambm minerao. A distino entre os direitos pode ser observada em deciso
judicial, que afastou a incidncia do direito ambiental em lide que envolvia duas
mineradoras, e ainda assegurou o direito minerrio. Em acrdo, distinguiu o TJMG:

Considerando que a demanda envolve discusso entre interesses privados

de duas mineradoras, impe-se o afastamento da discusso ao que se refere
ao dano causado ao Meio Ambiente. O minerador j goza de proteo ao
jazimento, bem como a seu produto, que por ele ser explorado, ainda que
detentor apenas do Alvar de Pesquisa. (TJMG - Apelao Cvel
2.0000.00.375456-9/000, Relator: Des. Mauro Soares de Freitas, julgamento
em 04/06/2003, publicao da smula em 14/06/2003). (MINAS GERAIS,
2003).

A Constituio Federal de 1988, art. 176 [...]. 1, reservou a pesquisa e a

lavra de recursos minerais para brasileiros ou empresas constitudas sob as leis
brasileiras, com sede e administrao no Pas. (BRASIL, 1988). Entretanto, alguns
 39

entes federativos tambm desejavam obter autorizao do DNPM para realizar a

extrao mineral.
A Associao dos Municpios do Alto Vale do Itaja AMAVI requereu ao
DNPM que fosse autorizado pela Autarquia a explorao direta de recursos minerais
pelos Municpios associados, para serem utilizados em obras prprias, utilizando-se
de interpretao prpria e extensiva do Cdigo de Minerao.
A Advocacia Geral da Unio, instada a se manifestar, elaborou o Parecer N
AGU-RB-02/97, desfavorvel ao atendimento do pedido. Ressalta-se neste momento
que as mudanas de entendimento analisadas neste captulo se deram a partir de
pareceres jurdicos, que sero analisados em seus fundamentos e concluses.
Destacamos da concluso do Parecer:

60. Em face do que dispe o art. 176, 1, da Constituio Federal, a

pesquisa e a lavra de recursos minerais esto reservadas a brasileiros -
pessoas fsicas - e a empresas constitudas segundo as leis brasileiras e que
tenham sede e administrao no Pas. Em consequncia, e falta de
disposio constitucional especfica, tais atividades no esto ao alcance
direto das entidades federadas, que podem, entretanto, na defesa de seus
interesses, criar associaes empresariais para, na forma prevista no art. 173
da Constituio, explorar essas atividades. (BRASIL, 1997)

A respeito da possibilidade de movimentao de recursos minerais quando da

execuo de obras de abertura de vias de transporte, obras gerais de terraplenagem
e de edificaes executadas pela administrao direta e autrquica de entes
federados, desde que sem comercializao das terras, e em rea disponvel, sem
qualquer ttulo mineral, observa o Parecer N AGU-RB-02/97:

54. A movimentao de terras e o desmonte de materiais in natura referidos

no dispositivo transcrito devem ser entendidos como trabalhos que no
envolvem - nem podem envolver - qualquer beneficiamento que agregue
valor econmico aos materiais resultantes dos mesmos. Para esse efeito,
movimentao de terras a atividade que identifica a simples escavao ou
remoo de areias, saibros e outros materiais semelhantes; desmonte de
materiais in natura o trabalho de arrasamento de morros realizado por meio
de escavadeiras ou de detonaes de macios rochosos.
55. evidente que o comando legal em comento deve ser avaliado de modo
harmnico com as demais disposies da legislao minerria. Assim, tendo
em vista o princpio da prioridade, inscrito no art. 11 do Cdigo de Minerao,
conclui-se que os trabalhos de movimentao de terras e de desmonte de
materiais in natura no podem ser realizados em reas vinculadas a ttulos
autorizativos de pesquisa ou lavra mineral, a tambm entendidos os
requerimentos prioritrios.
56. Assim sendo, aqueles trabalhos s podem ser realizados em reas
consideradas livres, na forma prescrita no art. 18 do mencionado Cdigo,
preservando-se, desse modo, os direitos preexistentes legalmente
outorgados ou assegurados a terceiros. [...]
 40

58. importante, finalmente, ressaltar que o fato de os trabalhos em causa

no estarem sujeitos lei minerria no deve ser entendido como que uma
tolerncia legal para que estes interfiram frontalmente com as atividades de
explorao e lavra mineral desenvolvidas sob a gide do Cdigo de
Minerao. Alm de flagrantemente inconstitucional, por consistir numa clara
violao de um ato jurdico perfeito, essa interferncia representaria uma
grave e constante ameaa indstria organizada de minerao, sem falar
nos distrbios que traria ordem social. Sendo impensvel considerar que o
legislador haja admitido tal possibilidade, deve esse entendimento ser, desde
logo, fulminado. (BRASIL, 1997).

Com esta manifestao, a Advocacia Geral da Unio demonstra que a

movimentao de recursos minerais no se confunde com atividade minerria, desde
que efetuada em rea no onerada por ttulo j publicado, em ato jurdico perfeito, e
ainda sem comercializao do produto da movimentao. O Parecer N AGU-RB-
02/97conclua demonstrando a motivao jurdica para no se intervir em rea j
onerada por ttulo minerrio:

61. A concesso minerria assegura ao seu titular um direito de natureza real,

oponvel erga omnes, cabendo ao Estado, na qualidade de proprietrio dos
recursos minerais e de poder concedente, o controle e a fiscalizao das
atividades exploratrias. Para esse efeito, a concesso deve ser entendida
como uma sequncia de atos administrativos vinculados, que tem incio com
a atribuio do direito de prioridade e se aperfeioa com a outorga da portaria
de lavra, desde que o interessado tenha cumprido as suas obrigaes legais
em todas as fases desse processo.
62. O valor econmico da concesso minerria (latu sensu) integra-se ao
patrimnio do seu titular, sendo esta alienvel e transmissvel mediante
prvia anuncia do poder concedente, que no poder ser negada sem
motivo justificado de interesse pblico. Por isso, no cabe a extino desse
direito sem o pagamento de justa e prvia indenizao, ressalvados os casos
de caducidade previstos em lei.
63. O conceito de interesse nacional, inscrito no art. 176, caput, da Carta
Poltica, carece de regulamentao por lei ordinria. Esse princpio abrange
a atividade minerria como um todo, haja vista a sua importncia estratgica
para o desenvolvimento econmico do Pas. O texto constitucional no
contempla qualquer tratamento especial ou prioritrio para quaisquer rgos
da Administrao Pblica, no que tange explorao dos recursos minerais.
(BRASIL, 1997)

O Parecer N AGU-RB-02/97 foi aprovado pelo Advogado Geral da Unio,

conforme Parecer n GQ 129, e levado aprovao presidencial. A Presidncia da
Repblica exarou despacho concordando com a soluo jurdica e o parecer foi
publicado na ntegra no Dirio Oficial de 26 de agosto de 1997, p.18540. (BRASIL,
1997).
O Parecer N AGU-RB-02/97 asseverava que a concesso minerria deveria
ser entendida como uma sequncia de atos administrativos vinculados, com incio na
atribuio do direito de prioridade e se aperfeioando com a outorga da portaria de
 41

lavra, desde que o interessado tenha cumprido as suas obrigaes legais em todas
as fases desse processo. (BRASIL, 1997).
Nos termos da Lei complementar n 73/93, art. 40, 1, o parecer do
Advogado-Geral da Unio aprovado pelo Presidente da Repblica e publicado
juntamente com o despacho presidencial adquire carter normativo e vincula todos os
rgos e entidades da Administrao Federal, que ficam obrigados a lhe dar fiel
cumprimento. (BRASIL, 1993).
No ano de 1996, em outra oportunidade, o Ministro do Exrcito solicitou ao
Ministro de Minas e Energia a revogao parcial do Alvar de Pesquisa n 1.889/95,
j outorgado pelo Departamento Nacional de Produo Mineral (DNPM) uma
empresa privada. Utilizou o argumento de que o 2 Batalho Ferrovirio, rgo
pblico, vinha, desde a dcada de 1960, utilizando material extrado da jazida
vinculada ao citado alvar na construo de ferrovias, rodovias e outras obras na
regio onde operava aquele Batalho e, particularmente, nos trabalhos referentes
ligao ferroviria Uberlndia-Araguarina-Pires do Rio-Braslia. (BRASIL, 1997)
A autoridade argumentou ainda que os trabalhos desenvolvidos pelo Batalho
eram de interesse nacional", ressaltando que todas as obras j acabadas, as em
andamento e as previstas eram reconhecidas como de utilidade pblica.
Informou que o 2 Batalho Ferrovirio estava na iminncia de ter os
trabalhos, em parceria com a VALEC, o Governo do Estado de Minas Gerais e
diversas Prefeituras Municipais paralisados devido falta de recursos minerais, o que
acarretaria um significativo prejuzo na execuo de obras, em proveito da
coletividade.
Em funo dos argumentos, foi requerida a revogao parcial do Alvar de
Pesquisa n 1889/95, que o Ministro do Exrcito considerava "desfavorvel ao
interesse nacional", e ainda que fosse autorizado o funcionamento da estao de
britagem a ser operada pelo 2 Batalho Ferrovirio, aplicando-se para revogar o
alvar de pesquisa o teor do contido no art. 42 do Cdigo de Minerao. (BRASIL,
1997)
Entendeu a Procuradoria Geral do DNPM que o pleito em questo no teria
como prosperar, por faltar-lhe o devido amparo legal, no o socorrendo, tambm, a
alegao de tratar-se de matria de relevante interesse nacional.
 42

O Ministrio de Minas e Energia, por meio do Parecer n 125/96, de 27.5.96,

e da Nota n 004/96, de 19.6.96, dissentiu da manifestao emitida pela Procuradoria
do DNPM, entendendo ser legtima a pretenso do rgo solicitante.
Sustentou, nesse sentido, que o aproveitamento de saibro e cascalho, sem
transformao industrial, no caracteriza a explorao mineral reservada iniciativa
privada pelo art. 176 da Constituio Federal, notadamente pelo fato do
aproveitamento pelo Exrcito no objetivar vantagem econmica.
Estabelecida a controvrsia entre distintos entes estatais, o tema foi remetido
para anlise da Advocacia Geral da Unio, que relatou Presidncia da Repblica as
seguintes concluses, apresentadas em breve sntese: (BRASIL, 1997)

[...] ainda que indiscutvel o relevante papel desempenhado pela unidade

militar, nada nos autos permite concluir que a lavra a ser desenvolvida pela
empresa privada seja prejudicial ao bem pblico ou que comprometa
interesses que superem a utilidade da explorao industrial.
[...] os requerimentos de pesquisa mineral protocolados pela empresa privada
obedeceram a todos os requisitos legais que o seu procedimento exige, no
deixando margem anulao de plano de qualquer de seus processos.
[...] O art. 42 da lei minerria, por tratar-se de norma de carter extraordinrio,
deve ser interpretado restritivamente [...].

O Parecer N AGU-RB-03/97 foi aprovado pelo Advogado geral da Unio e

submetido considerao superior anexo ao Parecer GQ 137, sendo aprovado pela
Presidncia da Repblica em 26/01/1998.
O parecer da AGU se mostrou em consonncia com o entendimento
posteriormente exarado pelo Poder Judicirio em lide que inclua o Exrcito Brasileiro.
A empresa privada que disputava a rea de seu ttulo minerrio com o exrcito teve o
seu direito garantido por deciso do TRF da 1 Regio, que publicou a seguinte
ementa no acrdo que solucionou a lide:

Processual civil e administrativo. Explorao de recursos minerais por rgo

da Administrao Pblica direta da Unio. Necessidade de previso legal
especfica. Descabimento da conduta da administrao de ignorar a
concesso de explorao para passar a explorar a jazida sem o devido
processo de revogao do ato de concesso. (AC 0004105-
16.2004.4.01.0000 / MG, Rel. Juiz Federal Wilson Alves de Sousa, 5 Turma
Suplementar, e-DJF1 p.1553 de 27/04/2012).

A deciso apresentou como fundamentao a ilegalidade da explorao

anterior do Exrcito, sem a devida autorizao do governo, e sustentou que a
administrao no poderia ignorar a autorizao j concedida, usando do texto abaixo:
 43

3. A autorizao de pesquisa precede o requerimento de concesso de lavra,

somente sendo este autorizado aps a apresentao do relatrio final de
pesquisa que, aprovado, demonstre a viabilidade lavra. A outorga do ttulo de
Lavra, pois, est condicionada a constatao da efetiva pesquisa da jazida,
com o respectivo Relatrio Final de Pesquisa aprovado e que demonstre a
viabilidade dos trabalhos de extrao e beneficiamento. A lavra do produto
mineral anteriormente certificao acerca de sua viabilidade atividade
defesa, ratificando a marginalidade legal da conduta da Apelante.
4. A Administrao no pode ignorar a autorizao concedida regularmente
e explorar a jazida respectiva sem o devido processo de revogao. (AC
0004105-16.2004.4.01.0000 / MG, Rel. JUIZ FEDERAL WILSON ALVES DE
SOUZA, 5 TURMA SUPLEMENTAR, e-DJF1 p.1553 de 27/04/2012)

A deciso judicial foi publicada em 20/03/2013, sendo atacada por recurso

especial, que foi inadmitido pela Vice-Presidncia do Tribunal Regional Federal da 1
Regio. Foi oposto agravo da deciso ao STJ, ainda pendente de recurso. A
jurisprudncia prevalente antiga e persistente. (BRASIL, 1959)
Em 27 de agosto de 1999, foi sancionada a lei n 9.827 que inseriu pargrafo
nico no art. 2 do Cdigo de Minerao. No artigo que discrimina os regimes de
aproveitamento das substncias minerais, foi inserido um nico pargrafo, com o
seguinte texto: (BRASIL, 1999).

Art. 2, Pargrafo nico. O disposto neste artigo no se aplica aos rgos da

administrao direta e autrquica da Unio, dos Estados, do Distrito Federal
e dos Municpios, sendo-lhes permitida a extrao de substncias minerais
de emprego imediato na construo civil, definidas em Portaria do Ministrio
de Minas e Energia, para uso exclusivo em obras pblicas por eles
executadas diretamente, respeitados os direitos minerrios em vigor nas
reas onde devam ser executadas as obras e vedada a comercializao.

A partir desta mudana legislativa, ficou autorizada a extrao de recursos

minerais pelos rgos da administrao direta e autrquica dos entes federados, para
obras por eles executadas diretamente, sendo vedada a comercializao, e sendo
respeitados os direitos minerais vigentes nas reas a serem diretamente exploradas.
Esta foi a nica mudana inserida no Cdigo de Minerao, aps o ano de 1996.
Os entendimentos administrativos e judiciais sobre os direitos minerrios
estavam, at ento, em consonncia com os Pareceres aprovados pela Presidncia
da Repblica.
Com a mudana na legislao, que registrou a obrigao de serem
respeitados os direitos minerrios em vigor textualmente, o Ministro das Minas e
Energia interino, solicitou Advocacia Geral da Unio, em 2005, a reavaliao do
Parecer GQ-137, onde havia sido indeferida a pretenso de explorao mineral do
Exrcito Brasileiro, na poca, por falta de previso legal.
 44

Por meio da Nota/AGU/DECOR/ n 103/2005 SFT, o Ministrio das Minas e

Energia, alm de assentar a possibilidade de extrao por entes estatais, ainda
informa uma mudana no posicionamento da procuradoria do DNPM quanto a
aplicao do art. 42 do Cdigo de Minerao. Esta mudana de posicionamento
ocorreu sem lastro em qualquer alterao na legislao. (AGU, 2005)
Pelo novo entendimento administrativo, entendia-se que as atividades
minerrias do exrcito seriam de interesse mais relevante que a outorga ou
manuteno de ttulo minerrios j concedidos a entidades privadas para a explorao
mineral.
Citava: Em outras palavras, reconheo que a lavra pela iniciativa privada na
rea em questo compromete interesses pblicos que superam a utilidade da
explorao industrial. Para sustentar a hiptese de cassao de ttulo minerrio j
imitido, sugeria a aplicao do art. 42 do Cdigo de Minerao. (AGU, 2005)
Este novo entendimento administrativo, aps aprovado pelo Advogado-Geral
da Unio no Parecer n AC 045, de 11 de novembro de 2005, foi posteriormente
aprovado pela Presidncia da Repblica e publicado no Dirio Oficial, edio de
21/11/2015, p 1, surgindo uma nova e vinculante interpretao do art. 42 do Cdigo
de Minerao. (AGU, 2005)
Tornou-se orientao vinculante a possibilidade da Administrao Federal
intervir em direitos minerrios em reas j oneradas, discricionariamente, sob a
alegao de interesse pblico, lastreado no entendimento extensvel do art. 42 do
Cdigo de Minerao.
A vinculao da Administrao Federal, abrange seus rgos e entidades que
ficaram obrigados a dar fiel cumprimento nova orientao, conforme estabelecido
pela Lei Orgnica da Advocacia Geral da Unio, art. 40, I. (BRASIL, 1993).
A partir desta nova orientao, ocorreu drstica mudana no respeito aos
direitos minerrios anteriormente adquiridos em atos jurdicos perfeitos. O art. 42 do
Cdigo de Minerao est assim redigido:

Art. 42. A autorizao ser recusada, se a lavra for considerada prejudicial ao

bem pblico ou comprometer interesses que superem a utilidade da
explorao industrial, a juzo do Governo. Neste ltimo caso, o pesquisador
ter direito de receber do Governo a indenizao das despesas feitas com os
trabalhos de pesquisa, uma vez que haja sido aprovado o Relatrio. (BRASIL,
1967)
 45

Anteriormente a eventual recusa da autorizao para lavra era considerada

uma possibilidade excepcional e a hiptese j estava contida na legislao nacional
desde o primeiro Cdigo de Minerao, Decreto n 2.933, de 6 de janeiro de 1915, no
qual a possibilidade estava contida no art. 46, verbis:

Art. 46. Ser recusada a concesso si a explorao fr prejudicial ao bem

publico ou comprometter interesses de tal monta que as vantagens derivadas
do meneio da lavra no os compensem.
Paragrapho unico. Nesta ultima hypothese, ter o inventor direito a receber
do Governo, alm do pagamento das despezas de pesquizas, uma somma
igual importancia destas, a titulo de indemnizao. (BRASIL, 1915).

A recusa da autorizao para a lavra, aps todo o trmite do processo

administrativo minerrio, no era entendida como uma opo discricionria da
Administrao Pblica Federal e este entendimento se tratava de um dos pilares do
direito minerrio.
A interpretao deste mesmo tema, recusa de lavra aps a publicao da
portaria de autorizao, j havia sido submetida ao plenrio do Supremo Tribunal
Federal, no ano de 1948, em lide que envolvia desapropriao de direitos minerrios
no perodo conhecido como Estado Novo, era Vargas. (NETO, 2013).
Para compreenso da motivao prevalente no julgado se apresentar a
seguir os fundamentos da deciso do plenrio do STF. Estava vigente na poca o
Decreto-lei 1.985/40, anterior Cdigo de Minerao que deu origem ao atual. O art. 36
apresentava redao idntica ao atual art. 42 do Cdigo de Minerao e trazia:

Art. 36. A autorizao ser recusada se a lavra for considerada prejudicial ao bem
pblico ou comprometer interesses que superem a utilidade da explorao industrial,
a juizo do Governo. Neste ltimo caso. o pesquisador ter direito de receber do
Governo a indenizao das despesas feitas com os trabalhos de pesquisa, uma vez que
haja sido aprovado o relatrio. (BRASIL, 1940).

A lide julgada foi assim relatada: o governo Vargas, durante o Estado Novo,
perodo ditatorial, para implantar a Companhia Nacional de lcalis, publicou decretos
anulando a validade de ttulos minerrios j concedidos para autorizar a lavra de
conchas calcrias na regio de Araruama, estado do Rio de Janeiro. As reservas
minerais existentes na regio seriam destinadas Companhia criada. (BRASIL, 1943)
Posteriormente, por meio do Decreto n 24.163 de 4 de dezembro de 1947,
aps encerrada a ditadura Vargas, com o pas j em regime constitucional, a
Presidncia da Repblica revalidou as autorizaes minerrias cassadas. (BRASIL,
1947).
 46

Pouco aps, por meio dos Decretos n 24.517 e 24.565, ambos de janeiro de
1948, o decreto que revalidara as autorizaes concedidas foi revogado. Contra a
revogao, foi ajuizado o Mandado de Segurana n 927/DF, em desfavor da
Presidncia da Repblica, a ser julgado pelo plenrio do Supremo tribunal Federal.
Os argumentos jurdicos apresentados pelo Autor do mandado de segurana,
conforme extrado do relatrio, foram:

A violao desse direito ficou evidenciada, pois as jazidas so consideradas

bens imveis, regendo-se pelos mesmos princpios da propriedade comum,
devendo o decreto de autorizao ser transcrito, como o foi.
Si, portanto, o requerente cumpriu as exigncias legais, e adquiriu domnio,
este no podia ser arrebatado sumariamente, por ato atentatrio do direito
adquirido e do direito de propriedade.
Da o pedido do mandado que apareceu instrudo. (BRASIL, 1948)

O Procurador Geral da Repblica, aps instado, assim se manifestou sobre o

mrito do mandado de segurana n 927/DF:

Ora, conforme bem assinala o citado parecer, os decretos de autorizao de

lavra, quando recaem sobre jazidas de propriedade da Unio, como acontece
com as questionadas, so atos de imprio, que o Governo expede a favor de
particulares, mas que pode revogar, apenas se ajeitando a pagar os prejuzos
que porventura tenham sofrido os titulares das autorizaes tornadas sem
efeito.
Mas evidente que, se tal hiptese ocorrer, aqueles prejuzos ho de ser
reclamados por ao ordinria.
Fazendo nossas as consideraes constantes do citado parecer, opinamos
pela denegao do mandado. (BRASIL, 1948)

Entendimento distinto ao da Procuradoria Geral da Repblica, e mesmo dos

Autores do mandado, foi externado pelos Ministro do STF, em deciso unnime do
plenrio da Corte.
Trouxe o voto do Relator como fundamentos jurdicos para a deciso de
conceder a segurana em favor do detentor do direito minerrio:

O Decreto lei n. 1935 de 29 de janeiro de 1940 declara, pelo art. 4, ser a

jazida bem imvel.
E direitos desta natureza, uma vez adquirido, s poder ser perdido por
algumas das formas estabelecidas pelo legislador, uma vez que a
autorizao perdurar enquanto a lavra for mantida em franca atividade.
As formas estabelecidas so apenas duas: caducidade, por descumprimento
das obrigaes ou nulidade, por infrao do Cdigo. Ambas tm processo
administrativo. Mas nenhuma das hipteses ocorre [...].

Para demonstrar a atualidade dos fundamentos apresentados em 1948,

mesmo aps a aprovao de uma atualizao do Cdigo de Minerao em 1967,
basta observar que o primeiro fundamento citado est contido no atual art. 84 do
 47

Cdigo de Minerao. O segundo fundamento pode ser encontrado no atual art. 55

do Cdigo de Minerao combinado com o atual art. 49.
As formas estabelecidas pelo Cdigo de Minerao para perda do direito de
ttulo minerrio continuam sendo as nulidades ou caducidades por descumprimento
das obrigaes, conforme detalhado no captulo especfico das sanes e das
nulidades, arts 63 a 69, em texto reformulado no ano de 1996. A obrigatoriedade de
processo administrativo para aplicao de sano est atualmente prevista no art. 69
do Decreto-lei 227/67. (BRASIL, 1967).
Sobre a possvel discricionariedade da Administrao Pblica, ao argumento
que se tratava de um ato de imprio, para eventual anulao do ttulo minerrio,
discorre o Ministro Relator:

H equvoco por parte do ilustre subscritor do parecer-informao, que v no

ato impugnado um ato de imprio.
Mas no se trata de ato de autoridade, ato discricionrio e sim de gesto, no
podendo assim ser desfeito sumaria e unilateralmente (Vide Instituies do
Direito Administrativo de Themistocles Cavalcanti p. 212 e Direito
Administrativo de Mattos de Vasconcelos pgs. 101 e segs.).

O voto prevalente entendeu pela inaplicabilidade do ento art. 36 do Cdigo

de Minerao, com a mesma redao do atual art. 42 de Decreto-lei 227/67, no caso
de revogao de ttulo minerrio j concedido, verbis:

Alm de no se tratar de ato de imprio, h a considerar a inaplicabilidade do

art. 36 do Cdigo de Minas [...]. Neste ltimo caso o pesquisador ter o direito
de receber do Governo a indenizao das despesas feitas com os trabalhos
de pesquisa, uma vez que haja sido aprovado o relatrio. Est a ver-se da
simples leitura do texto, que a recusa deve preceder autorizao. Diz, pois,
evidentemente o texto hiptese diferente, ou seja autorizao de
pesquisa, de que trata o art. 13, e no a autorizao de lavra, de que fala o
art. 28. A segunda parte do texto ainda mais clara, quando fala em
pesquisador e aprovao de relatrio. No se alude, pois, proteo do
direito do Estado, que ficar sempre salvo, quer pelo cancelamento, quer pela
resciso, quando em forma regular. E alm destes meios, h o maior: a
desapropriao, que no regime discricionrio foi lembrada e no regime
constitucional no pode ser esquecido. (BRASIL, 1948)

O Ministro Armando Prado vota em seguida ao Relator, realando a

diferenas entre a autorizao para a lavra e a autorizao para a pesquisa. Considera
inaplicvel o artigo 36 do Cdigo de Minerao da poca no caso de existir
autorizao para a lavra. (BRASIL, 1948).
O Ministro Hahnemann Guimares discorre sobre a inexistncia de poder de
imprio para justificar eventual revogao de autorizao para a lavra. Cita:
 48

[...] inaplicvel ainda o ius imperii, a que se refere o parecer do eminente

consultor Geral do Ministrio da Agricultura. Nesta matria o Estado no tem
direito de imprio. Se ele concedeu a autorizao de lavra, somente pode
revoga-la pela forma consignada no Cdigo de Minas, e no se admite, ento,
a discrio, o arbtrio do Governo nessa revogao, nem mesmo que as
jazidas pertenam a Unio, conforme se alegou, porque no importa ao caso
quem seja o proprietrio da jazida, do solo. Se o Governo outorgou a
autorizao de lavra em jazida de sua propriedade, no pode revoga-la sem
a forma regular, estabelecida em lei. (BRASIL, 1948)

O Ministro Orosimbo Nonato vota no mesmo sentido do Relator, concedendo

a segurana, observando que a natureza jurdica do direito do autorizado para a lavra
ainda era controverso na doutrina jurdica, utilizando do seguinte texto:

Contudo direito real sui generis, no lhe faltando a caracterstica da

oponibilidade erga omnes. um direito real, ainda que no idntico posse
ou propriedade. Pouco importa, porm, tratar-se de direito sui generis. Se
ele existe, a meu ver, tambm comporta mandado de segurana. Ainda que
se tratasse de propriedade. [...]
O que se cuida de saber, no caso dos autos, se podia a administrao
revogar o ato que autorizou a explorao da mina. [...].
O ato originador de direito adquirido no pode ser revogado, conforme a lio
de Gascon y Marin e outros. Na hiptese, como demonstrou o eminente Sr.
Ministro Relator, apenas podia ser revogada a autorizao nos casos que a
prpria lei prev caducidade e invalidade. E como esses casos no
ocorreram, concordo com S. Ex., no sentido de conceder o mandado.
(BRASIL, 1948).

A nova interpretao do art. 42 do Cdigo de Minerao, atribuindo total

discricionariedade Administrao Pblica, que passou a prevalecer a partir de 2005,
de forma vinculante para a Administrao Federal, no se mostrou consonante com
os princpios das atividades econmicas, com a doutrina jurdica e jurisprudncia, e
nem com a ordem econmica Constitucional.

2.4 GARANTIAS LEGAIS RECONHECIDAS AOS MINERADORES - MOTIVOS

PARA EXISTNCIA.

Qual a vantagem que se busca, para o Brasil, ao idealizar e proporcionar as

garantias aos investidores na indstria da minerao, considerando o domnio dos
pases soberanos sobre os seus recursos naturais, reconhecido mundialmente.
Esta uma dvida recorrente da populao, notadamente em poca que se
noticia algum desastre ambiental provocado por atividade minerria, caso notrio do
rompimento da barragem as Samarco, em Mariana-MG, no ano de 2016. A ideia
prevalente para o homem comum de que a indstria minerria usufrui de muito
benefcios e possui poucos encargos.
 49

Uma resposta evidente para os mineradores o objetivo de atrair

investimentos para manter a produo mineral e as reservas minerais conhecidas e
explorveis em nvel compatvel com as necessidades do pas. Durante o I Congresso
Mineiro sobre explorao Mineral o Diretor de fiscalizao Minerria do DNOM, Walter
Lins Arcoverde, afirmou:

Nosso dia a dia moer minrio e sair carro, televiso, transporte. A sociedade
hoje essa e tem uma qualidade de vida qual chegamos depois de muitos
sculos de trabalho. As inovaes tecnolgicas esto sempre associadas ao
recurso mineral. (ARCOVERDE, 2015, p. 54)

Esta dinmica no uso dos recursos minerais faz com que sejam necessrias
incentivar pesquisas para manuteno das reservas minerais. Somente para o
mercado de agregados para a construo civil, o IBRAM indica que o consumo per
capita brasileiro passou de 3,3 toneladas de agregados por habitante/ano em 2010
para 3,5 t/hab. em 2011, um incremento de 6%. O Brasil ainda est muito distante do
valor mdio histrico de 6 a 7 toneladas por habitante/ano dos pases considerados
desenvolvidos. (IBRAM, 2012)
Existindo o consumo e no sendo realizadas pesquisas minerrias, o estoque
conhecido ir se reduzindo, podendo chegar a faltar recursos minerais disponveis no
mercado, ainda que possivelmente existentes no territrio brasileiro.
As reservas minerais consideradas no Brasil so aquelas oficialmente
aprovadas pelo DNPM, isto , as constantes nos Relatrios de Pesquisa Aprovados
e nos Relatrios de Reavaliao de Reservas, subtradas as produes ocorridas no
ano base. (IBRAM, 2012)
A proteo da legislao minerria visa assegurar manuteno das reservas
minerrias e da produo brasileira em nvel suficiente para manter a poltica de uso
e comrcio dos recursos minerais. Foi idealizada de modo a atender s diversas fases
do processo de busca e explorao mineral.
Na prtica, aps o protocolo do pedido de autorizao para pesquisa mineral,
o minerador j contava com a proteo legal, mesmo antes da publicao do ttulo
autorizativo da pesquisa.
Este direito conhecido como o direito de prioridade, contido no Cdigo de
Minerao, art. 11, a, que aps redao alterada por lei aprovada em 1976, passou a
exprimir:
 50

Art. 11. Sero respeitados na aplicao dos regimes de Autorizao,

Licenciamento e Concesso: (Redao dada pela Lei n 6.403, de 1976)
a) o direito de prioridade obteno da autorizao de pesquisa ou de
registro de licena, atribudo ao interessado cujo requerimento tenha por
objeto rea considerada livre, para a finalidade pretendida, data da
protocolizao do pedido no Departamento Nacional da Produo Mineral
(D.N.P.M), atendidos os demais requisitos cabveis, estabelecidos neste
Cdigo; e (Redao dada pela Lei n 6.403, de 1976).

Esta primeira etapa de grande importncia para o Brasil e se torna

necessrio assegurar direitos compatveis com a lgica capitalista para realizar
investimentos, por ser a de maior risco, apresentando alta taxa de insucesso. Na
realidade quando se apresenta requerimento para autorizao para pesquisa no
DNPM, grande caminho j foi percorrido pelo candidato na prospeco para encontrar
reas disponveis e viveis a serem pesquisadas em busca de recursos minerais
explorveis.
Jos Menzo Mizael de Souza relata o embasamento tcnico minerrio para
justificar o direito de prioridade na obra Direito Minerrio em Evoluo. (SOUZA,
2009). Inicia a explicao tcnica com o fundamento de que encontrar a jazida mineral
vivel economicamente no a normalidade, mas sim o resultado da busca por uma
anomalia geolgica.
Para ser requerida a autorizao de pesquisa ao DNPM, o minerador precisa
apresentar, para ser analisado pelo DNPM, um plano de pesquisa mineral, detalhando
como ser a execuo dos trabalhos necessrios definio da jazida, os motivos
que ensejam a apresentar o requerimento de autorizao da pesquisa, sua
perspectiva de avaliao inicial e como se dar a determinao da exequibilidade do
seu aproveitamento econmico, conforme requisito constante no art. 14 do Cdigo de
Minerao. (BRASIL, 1967).
O DNPM somente aprovar o plano para a pesquisa minerria se os
elementos apresentados contiverem indcios suficientes para demonstrar por
evidencias a maior possibilidade de existncia da anomalia geolgica, vivel
economicamente de ser explorada, justificando a pesquisa. Conjuntamente ao
requerimento de pesquisa dever ser apresentada a autorizao do proprietrio do
solo para a realizao dos trabalhos em sua propriedade. (BRASIL, 1967).
Observa-se que so muitas as providncia e gastos anteriores ao protocolo
do requerimento para a pesquisa minerria, cabendo todos os riscos ao
empreendedor. A primeira anlise em busca da anomalia geolgica somente pode ser
 51

realizada com a autorizao do proprietrio do solo, por ainda no existir nem mesmo
a autorizao estatal para a pesquisa mineral.
Esta atividade de prospeco mineral pode ser realizada por qualquer cidado
brasileiro. atividade de alto risco econmico e financeiro, e anterior ao requerimento
de autorizao de pesquisa junto ao DNPM. regulada pelas regras do direito
comum. Deve ser executada apenas em reas livres para viabilizar posterior
requerimento de autorizao para pesquisa mineral. No permitida a extrao de
qualquer recurso mineral nesta fase de prospeco, de estudos.
Segundo o IBRAM, 90% das anlises prospectivas das possibilidades de
explorao minerria resultam infrutferas neste momento. De cada 1000 exames
concludos, somente 100 resultam em requerimento para autorizao da pesquisa
apresentados a autarquia, onde sero sondados os alvos aprovados pelos
mineradores e autorizados pelo DNPM. (SOUZA, 2009).

Ilustrao Apresentada no I Congresso Minerao do Tocantins em 2014

 52

Neste momento a jazida mineral ainda no existe juridicamente. Nem se sabe

se vir a ser comprovada a sua existncia. Existem apenas evidncias que podem
conduzir a localizao de jazida, e cabe ao proprietrio do solo permitir a prospeco
mineral, caso entenda que assim deva proceder.
O domnio do recurso mineral do Brasil, mas a descoberta de sua
localizao fundamental para definir a existncia do bem jurdico a ser protegido.
Antes da aprovao do relatrio final de pesquisa pelo DNPM, ainda no existe o bem
jurdico a ser protegido pela legislao minerria. Ainda que, durante a prospeco,
no se possa extrair, legalmente, qualquer recurso mineral. (IBRAM, 2014)
A estes trabalhos, fundamentais para manuteno das reservas minerrias
conhecidas e disponveis no Brasil, caso d origem a um requerimento para pesquisa
mineral, corresponder o direito de prioridade atribudo ao interessado que primeiro
protocolou o requerimento para pesquisa em rea considerada livre para a finalidade
pretendida.
A prospeco antecede ao requerimento para autorizao estatal para
pesquisa mineral. Outras preferncia e prioridades j existiram na legislao
minerria.
A Constituio da Repblica de 1946 reservava aos proprietrios do solo
algumas preferncias para a explorao mineral, de acordo com a natureza destas.
Trazia o texto:

Art. 153 - O aproveitamento dos recursos minerais e de energia hidrulica

depende de autorizao ou concesso federal na forma da lei.
1 - As autorizaes ou concesses sero conferidas exclusivamente a
brasileiros ou a sociedades organizadas no Pas, assegurada ao proprietrio
da solo preferncia para a explorao. Os direitos de preferncia do
proprietrio do solo, quanto s minas e jazidas, sero regulados de acordo
com a natureza delas. (BRASIL, 1946)

Esta preferncia do proprietrio do solo foi substituda pela participao nos

resultados da lavra a partir da Constituio Federal de 1967, deixando de existir a
preferncia a partir de ento. Assentou o plenrio do STF:

A Carta Poltica de 1967 aboliu a preferncia conferida ao proprietrio do solo

na explorao das minas e jazidas. Assegurada pela Constituinte de 1946, o
sistema da preferncia para a explorao foi substituda pelo da participao
nos resultados da lavra. (RE 67623, Relator: Min. DJACI FALCAO, Tribunal
Pleno, julgado em 09/12/1970, DJ 15-10-1971 PP-05672 EMENT VOL-
00851-02 PP-00062 RTJ VOL-00058-03 PP-00865). (BRASIL, 1971)
 53

O Cdigo de Minerao de 1940 estabelecia um lapso temporal para que o

direito de prioridade para obteno da autorizao para a pesquisa, que cessava,
aps 60 dias, caso o pedido no fosse instrudo de modo satisfatrio. Estabelecia o
Cdigo de Minerao:

Art. 27. O pedido de autorizao de pesquisa assegura a prioridade para a

sua obteno, pelo prazo de sessenta dias. Findo esse prazo, se no tiver
sido instrudo satisfatoriamente, nenhum direito ter adquirido com ele o
interessado.

Ainda existiu preferncia para os interessados sobre as jazidas manifestadas

ao Governo Federal e registradas na forma do art. 10 do Decreto n 24.642 de 10 de
julho de 1934, e da Lei n 94, de 10 de setembro de 1935, que estavam oneradas, em
benefcio dos respectivos manifestantes. Citava o Cdigo de Minerao de 1940:

Art. 15. Se a pesquisa de uma jazida manifestada e registrada for requerida

por terceiro, o manifestante ser interpelado pelo Governo, mediante edital
publicado no Dirio Oficial, no rgo oficial do Estado onde estiver situada a
jazida e no fro da sua localizao, afim de, no prazo de noventa dias, usar
do direito de preferncia que lhe assegurado pelo art. 7.
1 Para fazer valer essa preferncia, o manifestante, ou algum por ele,
dever requerer autorizao de pesquisa nos termos do artigo anterior.
2 Findo o prazo, cessa para o manifestante o direito de preferncia.

Atualmente, a pesquisa mineral deve ser autorizada pelo proprietrio do solo.

Caso no seja apresentada a autorizao do proprietrio do solo, o DNPM enviar o
processo para o Poder Judicirio, caso seja aprovada a realizao da pesquisa.
(BRASIL, 1967).
Ir se buscar autorizao judicial para adentrar na rea a ser pesquisada,
aps arbitramento por percia dos valores referentes uma renda pela ocupao da
propriedade, alm de uma indenizao por eventuais perdas e danos, conforme
especificado no art. 27 do Cdigo de Minerao. (BRASIL, 1967).
A hiptese da avaliao judicial somente ocorrer aps a autorizao do
DNPM para realizao da pesquisa. Julgada a avaliao e depositados os valores
arbitrados, o juzo intimar os proprietrios ou posseiros do solo a permitirem os
trabalhos da pesquisa, comunicando ainda s autoridades policiais para garantirem a
execuo dos trabalhos. (BRASIL, 1967)
O artigo 62 do Cdigo de minerao probe o incio dos trabalhos de pesquisa
ou lavra antes de paga a importncia referente indenizao e de fixada a renda pela
ocupao dos terrenos. A prospeco para apurar a viabilidade anterior pesquisa
e no est especificada na lei minerria. (BRASIL, 1967).
 54

O plano da pesquisa dever indicar trabalhos de campo e de laboratrio,

executados sobre a responsabilidade profissional de engenheiro de minas ou gelogo
habilitado ao exerccio da profisso. (BRASIL, 1967).
Dentre os trabalhos descritos no plano de pesquisa a serem realizados
incluem-se: levantamentos geolgicos pormenorizados da rea a pesquisar, em
escala conveniente, estudos dos afloramentos e suas correlaes, levantamentos
geofsicos e geoqumicos; aberturas de escavaes visitveis e execuo de
sondagens no corpo mineral; amostragens sistemticas; anlises fsicas e qumicas
das amostras e dos testemunhos de sondagens; e ensaios de beneficiamento dos
minrios ou das substncias minerais teis, para obteno de concentrados de acordo
com as especificaes do mercado ou aproveitamento industrial. (BRASIL, 1967).
Ocorre a transio da prevalncia do direito comum para o direito minerrio,
norma especializada, com o protocolo do requerimento de pesquisa junto ao DNPM.
Antes deste evento objetivo no existia qualquer direito, qualquer bem jurdico, a ser
protegido pelo Direito Minerrio.
O Cdigo de Minerao somente regula os direitos sobre as massas
individualizadas de substncias minerais ou fsseis, encontradas na superfcie ou no
interior da terra que formam os recursos minerais do Pas, o regime de seu
aproveitamento, e a fiscalizao pelo Governo Federal, da pesquisa, da lavra e de
outros aspectos da indstria mineral, conforme o Art. 3 do Cdigo de Minerao.
(BRASIL, 1967).
O regulamento do Cdigo de Minerao, Decreto N 62.934, de 2 de julho de
1968, reserva um captulo para melhor especificar e esclarecer o direito de prioridade.
Estabelece:

REGULAMENTO DO CDIGO DE MINERAO - CAPTULO IV

Do Direito de Prioridade
Art. 16 - Constitui direito de prioridade a precedncia de entrada no D.N.P.M.
do requerimento de autorizao de pesquisa em rea considerada livre, ou
de concesso de lavra de jazida declarada em disponibilidade, designando-
se por "prioritrio" o respectivo requerente.
Art. 17 - O requerimento de autorizao de pesquisa ou de concesso de
lavra ser indeferido e arquivado, por despacho do Diretor-Geral do D.N.P.M.:
I - se a rea for objeto de pedido anterior de autorizao de pesquisa ou de
concesso de lavra de jazida em disponibilidade;
II - se a rea estiver subordinada ao direito de requerer a lavra, assegurada
ao titular de autorizao de pesquisa, ou sucessor, em decorrncia de
aprovao de relatrio de pesquisa;
III - se a rea estiver sujeita autorizao de pesquisa, concesso de lavra,
manifesto de mina ou Reconhecimento Geolgico;
 55

1 - Ocorrendo interferncia apenas parcial da rea requerida com qualquer

das referidas nos itens I, II e III deste artigo e desde que a pesquisa, na rea
remanescente, se justificar, tcnica e economicamente, a critrio do
D.N.P.M., o requerente ser, previamente, consultado se lhe interessa
reajustar seu pedido.
2 - Indeferido o requerimento, nenhum direito ter adquirido o requerente
com a protocolizao do pedido. (BRASIL, 1968).

Fica evidente da legislao que o direito de prioridade somente ser

assegurado se o requerimento para pesquisa apresentado resultar atendido pelo
DNPM. No sendo autorizada a pesquisa minerria, nenhum direito ter adquirido o
requerente. Entendimento neste sentido foi externado pelo STF no julgamento de
recurso extraordinrio, constando do voto do Relator:

Ora, isso implica dizer que, pela prpria legislao em que o recorrente
procura apoio para a sua tese, a prioridade que surge com a protocolizao
do pedido s confere direito se o ato complexo da autorizao chegar a bom
termo com o deferimento do requerimento. Antes disso no h direito
adquirido algum. (RE 101098, Relator: Min. MOREIRA ALVES, Tribunal
Pleno, julgado em 09/05/1984, DJ 19-10-1984 PP-17482 EMENT VOL-
01354-03 PP-00501 RTJ VOL-00111-03 PP-01312). (BRASIL, 1984)

Em procedimento judicial recente foi assegurado o direito de prioridade a

quem primeiro protocolou o requerimento para obter autorizao para pesquisa,
sendo indeferido pleito do segundo, que requeria o licenciamento da atividade
minerria aps obter a licena municipal, conforme entendeu e decidiu o Tribunal
Regional Federal da 4 Regio, em deciso publicada no segundo semestre de 2016:

EMENTA: MANDADO DE SEGURANA. ATO QUE INDEFERIU

REQUERIMENTO DE LICENA MINERAL. DIREITO DE PREFERNCIA.
AUSNCIA DE DIREITO LQUIDO E CERTO. SENTENA QUE DENEGOU
A SEGURANA. MANUTENO. 1. Tem direito de preferncia obteno
de autorizao para de pesquisa ou de registro licena quem primeiro
promover o requerimento junto ao DNPM, conforme prev o artigo 11 do
Decreto-Lei n 227/1967. 2. No caso concreto, a impetrante obteve a licena
municipal em 16/03/2015, data em que j havia sido protocolado
requerimento de pesquisa junto ao DNPM por outra empresa, em 02/03/2015.
Portanto, mesmo que o pedido de registro da licena tivesse sido protocolado
dentro dos 30 dias seguintes concesso da licena municipal, a rea no
se encontrava livre e isso autorizava o indeferimento do pedido pelo DNPM
com base no art. 18, 1, do Decreto-Lei n 227/1967. 3. Sentena que
denegou a segurana mantida. Apelao improvida. (TRF4, AC 5035797-
27.2015.404.7000, QUARTA TURMA, Relator CANDIDO ALFREDO SILVA
LEAL JUNIOR, juntado aos autos em 16/09/2016). (BRASIL, 2016)

Apresentada uma motivao para existncia dos direitos minerrios, se

examinar a seguir a criao do ato administrativo, a competncia e a possibilidade
jurdica de se estabelecer o denominado bloqueio de atividades minerrias, por ato
administrativo do DNPM.
 56

3. BLOQUEIO DE ATIVIDADES MINERRIAS

No ano de 2007, com o lanamento pelo Governo Federal do Programa de

Acelerao do Crescimento PAC, e considerando a orientao vinculante da
Administrao Federal sobre a possibilidade de impedimento superveniente da
atividade minerria j autorizada, resultante da nova interpretao do art. 42 do
Cdigo de Minerao j estabelecida, o DNPM passou a ser provocado para se
manifestar sobre a possibilidade de bloqueio para atender a inmeros
empreendimentos estatais. (AGU - PROCURADORIA FEDERAL - DNPM, 2008)
O bloqueio de rea para impedir a atividade minerria no est previsto na
legislao brasileira, mas est ocorrendo na prtica, sendo ordenado pelo Diretor
Geral do DNPM.
Os fundamentos jurdicos para validade do ato administrativo sero
examinados a partir da anlise do parecer jurdico produzido pela Advocacia Geral da
Unio junto a Autarquia DNPM. O Parecer foi aprovado com fora normativa interna
pelo Diretor-Geral da Autarquia, no processo administrativo n 48400-001605/2008-
15, e utilizado para dirimir conflitos para uso de rea mineralizada.
As atividades minerrias j autorizadas conflitavam em reas geogrficas com
diversos empreendimentos posteriormente idealizados pelo Governo Federal, dentro
os quais construo de gasodutos, oleodutos, ferrovias, rodovias, hidreltricas,
termoeltricas, criao de assentamentos rurais, dentre outros. (AGU -
PROCURADORIA FEDERAL - DNPM, 2008)
Para uniformizar os procedimentos no mbito do DNPM, foi solicitado um
parecer jurdico sobre os comportamentos a serem adotados para providncias
decorrentes dos pedidos de bloqueio de reas para atividades minerrias, em razo
de projetos que visavam a gerao e transmisso de energia eltrica. Resultaram do
pedido os procedimentos idealizados no Parecer Proge 500/2008-FMM-LBTL-MP-
SDM-J. (AGU - PROCURADORIA FEDERAL - DNPM, 2008).
Do ponto de vista ftico, os procedimentos para bloqueio de atividades
minerrias foram idealizados para assegurar o cumprimento dos cronogramas das
obras supervenientemente projetadas em reas anteriormente destinadas para
minerao.
O bloqueio de atividades minerrias nunca foi previsto em lei. A justificativa
para a sua implantao estava lastreada no entendimento que a atividade minerria
 57

poderia ser obstada, discricionariamente, com fundamento na interpretao extensiva

do art. 42 do Cdigo de Minerao, entendimento que j se tornara obrigatrio na
Administrao Pblica Federal.
A anlise jurdica para estabelecer um procedimento administrativo foi
efetuada para aplicao do bloqueio de atividades minerrias em funo da realizao
de obras de gerao e transmisso de energia, ambas dentro do mbito do Ministrio
das Minas e Energia. Foi ressaltado no parecer o mbito constitucional das duas
atividades econmicas.
Para aplicao do bloqueio minerrio, a procuradoria jurdica do DNPM
estabeleceu dois distintos requisitos que deveriam ser aferidos antes de autorizao:
a incompatibilidade entre as atividades conflitantes e a superao da utilidade do
aproveitamento mineral na rea pelo interesse envolvido no projeto energtico.
A anlise jurdica foi efetuada levando em considerao apenas as duas
atividades com assentos constitucional, minerao e gerao e transmisso de
energia, ambas subordinadas ao mesmo Ministrio das Minas e Energia, o que j
evidenciava que as concluses no poderiam ser aplicadas genericamente para
qualquer conflito de rea apresentado pela Administrao Federal.
Inicialmente vamos separar o bloqueio de reas geogrficas para novos
requerimentos visando autorizao para pesquisa minerria das reas com ttulos
minerrios j emitidos. A separao se d por proteo legal distinta das reas ainda
no requeridas, consideradas livres.
O ideal da preservao dos recursos naturais, esgotveis por sua natureza,
indicam que, antes de ser destinada a qualquer outra atividade econmica, as reas
consideradas livres, que nunca foram objeto de pesquisas minerrias, deveriam
passar por prospeco e salvamento dos recursos minerais. No se pode agir com
aodamento em busca de cumprir calendrios com objetivos polticos em detrimento
do tesouro mineral. Os recursos minerais no contam com duas safras.
Caso a rea pertencesse a uma sociedade empresarial privada, administrada
com o cuidado e a diligncia que todo homem ativo e probo costuma empregar na
administrao de seus prprios negcios, (CC-02, art. 1011), com certeza se buscaria
conhecer os recursos minerais nas propriedades, antes de destina-la para outra
atividade em que o recurso mineral seria perdido, at pela lgica econmica.
No se visualiza razoabilidade na posio estatal de bloqueio para evitar a
prospeco e pesquisa, que teria a finalidade ltima de no prospectar a existncia
 58

de recursos minerais que poderiam alcanar volumes e valores significativos.

(BRASIL, 2002).
Conhecer, prospectar e aps decidir, com estimativa de valores e quantidades
conhecidas, optando pelo melhor uso das reas seria uma razovel opo privada.
As obras estatais demandam planejamento, projetos e oramentos, que devem ser
executados anteriormente licitao, (Lei 8.666/93), em busca de melhor atender ao
interesse pblico, sendo considerada as peculiaridades das reas geogrficas.
(BRASIL, 1993).
As solues rpidas, geralmente buscadas por atraso nas iniciativas, no so
desejveis e aconselhveis na administrao pblica. Desconhecer a existncia de
uma reserva mineral se trata de uma atitude distinta da atitude de conhecer a
quantidade e qualidade dos minerais e entender que a sua explorao no seria
vivel, mesmo que em funo do tempo para execuo dos outros projetos.
De toda forma, por inexistir impedimento legal, o bloqueio para novos
requerimentos em reas livres no deve ser considerado como opo ilegal. At
mesmo pela possibilidade discricionria da autorizao ser negada pelo Estado aps
protocolado o requerimento para pesquisa.
O mesmo no se pode concluir a respeito de reas j oneradas por ttulos
minerrios. Do Parecer Proge 500, destacamos partes das concluses para
comentrios, fragmentados, sobre a legalidade dos procedimentos sugeridos,
comparando as orientaes administrativa apresentadas nas concluses com a
jurisprudncia dos tribunais superiores. Concluses iniciais:

(b) a soluo dos conflitos existentes entre a minerao e as atividades

energticas exige a correta interpretao e aplicao do art. 42 do Cdigo de
Minerao;
(c) o art. 42 do Cdigo de Minerao trata de uma hiptese excepcional, em
que o Poder Pblico, analisando o caso concreto, verifica que determinada
atividade minerria no atende ao interesse coletivo, seja por ser considerada
prejudicial ao bem pblico, seja por se entender que sua realizao
compromete interesses que superam a utilidade da explorao industrial do
recurso mineral:

O parecer no esclarece como, de forma administrativa, uma autorizao para

lavra minerria, ato jurdico perfeito, (CRFB/88, art. 5, XXXVI), j concedida e
publicada no interesse nacional, (CRFB/88, art. 176, caput e 1), poderia passar a
ser considerado prejudicial ao bem pblico, apenas para garantir o cumprimento de
cronograma de obra pblica superveniente. No se trata de uma concluso razovel,
fundada no direito minerrio. (BRASIL, 1988)
 59

Qual seria a correta interpretao e aplicao do art. 42 do Cdigo de

Minerao aventada no Parecer. Compreende-se que a desapropriao dos direitos
minerrios sempre uma opo em um Estado Soberano e Democrtico de Direito,
como a desapropriao de qualquer outro bem ou direito. (Dec.-lei 3.365/41, art. 2).
Para se concretizar a desapropriao no existe necessidade se construir uma
declarao de uso prejudicial ao bem pblico.
A desapropriao de direitos minerrios trata-se de uma opo constitucional
e legal, aps autorizada por decreto da Presidncia da Repblica. A forma
estabelecida no Decreto-lei 3.365/41, art. 2, 3 para desapropriao de direitos
pertencentes a empresas cujo funcionamento dependa de autorizao do Governo
Federal e se subordine sua fiscalizao, caso tpico da minerao. (BRASIL, 1941).
Nesse sentido da exigncia do decreto presidencial foi publicada a smula
157 do STF, em 1964. (BRASIL, 1963). Tambm foi a deciso do plenrio do STF,
conforme ementa publicada, quando do julgamento da ilegalidade na desapropriao
de bens pertencentes a Cia Docas, autorizada a funcionar e fiscalizada pela Unio,
de onde extramos parte:

11. Se o servio de docas fosse confiado, por concesso, a uma empresa

privada, seus bens no poderiam ser desapropriados por Estado sem
autorizao do Presidente da Repblica, Smula 157 e Decreto-lei n. 856/69;
no seria razovel que imvel de sociedade de economia mista federal,
incumbida de executar servio pblico da Unio, em regime de exclusividade,
no merecesse tratamento legal semelhante. (RE 172816/RJ, Tribunal Pleno,
Rel. Min. Paulo Brossard, DJ 13.5.1994).

Confirma, em data mais recente, a jurisprudncia do STF, a deciso

monocrtica em procedimento que anulou o Decreto Estadual que visava a
desapropriao da Refinaria Manguinhos, conforme publicado na ACO n 2162, sendo
Relator o Min. GILMAR MENDES, julgado em 30/05/2014.
Em artigo publicado em 2016, Maria Tereza Fonseca Dias apresenta
argumento contrrio ao entendimento extensivo do art. 42 do Cdigo de Minerao ao
mesmo tempo singelo e contundente: A demonstrao de que esta interpretao,
para alm de um jogo de palavras, no condizente com o dispositivo legal do Cdigo
de Minerao simples: no se recusa autorizao ao que j est autorizado.
(DIAS, 2016).
O Supremo Tribunal Federal, que anteriormente j havia se manifestado sobre
a inaplicabilidade discricionria do atual art. 42 do Cdigo de Minerao conforme j
exposto, j concedeu a segurana em favor do autor de mandado em desfavor de
 60

governo local, por entender ser direito lquido e certo a explorao da lavra por
detentor de ttulo autorizativo de lavra, que estava tendo as suas atividades minerrias
obstaculizadas pelo governo estadual. Assim decidiu:

Lavra de minrio. Segurana pedida em decorrncia da prtica de atos, pelo

governo local, no sentido de criar embarao na lavra de areia quartzoza. Se
a Unio concede autorizao de lavra de produto mineral, no cabe ao
Estado, o qual no tem poderes para tanto, tolher, direta ou indiretamente, a
execuo dos respectivos trabalhos. Recurso Extraordinrio provido,
concedendo-se a segurana. (RE 77890, Relator: Min. BILAC PINTO,
Primeira Turma, julgado em 18/11/1975, DJ 13-02-1976 PP-00900 EMENT
VOL-01011-01 PP-00120 RTJ VOL-00076-02 PP-00531). (BRASIL, 1976).

O Tribunal de Justia de Minas Gerais, ao julgar lide envolvendo duas

mineradoras, assentou:

EMENTA: Ao de indenizao por perdas e danos c/c obrigao de fazer

Atividade de minerao Alvar de pesquisa Dano superfcie e ao
produto da lavra Quantum indenizatrio Liquidao de sentena por
arbitramento Cautelar de antecipao de prova pericial Sucumbncia -
Possibilidade [...] O minerador j goza de proteo ao jazimento, bem como
a seu produto, que por ele ser explorado, ainda que detentor apenas do
Alvar de Pesquisa. [...] A perda de minrio implica em esvaziamento do
contedo econmico do direito de propriedade do produto da lavra
pertencente a empresa, detentora do Alvar de Pesquisa, gerando assim o
direito de indenizao por danos materiais. O valor da indenizao deve se
pautar no clculo da quantidade de minrio agalmatolito carreado em razo
da desestabilizao da encosta. (TJMG - Apelao Cvel 2.0000.00.375456-
9/000, Relator: Des. Mauro Soares de Freitas, julgamento em 04/06/2003,
publicao da smula em 14/06/2003)

O Superior Tribunal de Justia confirmou a deciso do TJMG, tendo o voto do

Ministro Relator, Menezes Direito, fundamentado a deciso observando a lgica
econmica que orienta a preservao dos direitos minerrios. Assentou no voto:

A argumentao da recorrente no sentido de inutilizar o direito da autora,

retirando a proteo conferida nas instncias ordinrias porque a autorizao
no transmitiria a propriedade da substncia mineral existente na jazida,
porque ela continua propriedade da Unio, mesmo depois da concesso de
lavra. Convenhamos que tal argumento no faz o menor sentido,
considerando que, se vlido, o titular do referido alvar, que j embute o
aproveitamento da jazida, previsto no art. 7 do Cdigo de Minerao, ficaria
completamente impossibilitado de usufruir de seu direito. Negar-se-ia o direito
pesquisa e futura lavra, sendo o alvar de pesquisa, como j visto, "um
bem, um direito, como outro qualquer, haja vista que tem expresso prpria
e valor econmico mensurvel pelo mercado, e que integra o patrimnio do
minerador fazendo parte do ativo da empresa" (fl. 534).
Se o prprio Cdigo de Minerao acolhe o aproveitamento da jazida pelo
detentor do alvar de pesquisa, como deixar de reconhecer que tem ele
direito a proteger a jazida contra qualquer ato danoso que atinja a rea que
est sob sua titulao.
Da a correta afirmao do acrdo no sentido de que "o minerador j goza
de proteo ao jazimento, bem como a seu produto, que por ele ser
explorado ainda que detentor apenas do Alvar de Pesquisa" (fl. 535).
 61

Na verdade, com o alvar, nos termos do referido art. 7, j se tem no

patrimnio da empresa o aproveitamento da jazida, incluindo, portanto, no
respectivo patrimnio, a exclusividade sobre o mineral existente na rea de
pesquisa.
Desse modo, a perda de minrio em decorrncia dos atos praticados pela
empresa recorrente atinge diretamente o patrimnio da empresa recorrida,
retirando-lhe contedo econmico o que comporta, sem margem de erro,
direito indenizao, no havendo controvrsia quanto prova pericial sobre
o deslocamento de minrio com os deslizamentos de terra "na regio da crista
da encosta, situado dentro da propriedade da MINERAO MATHEUS
LEME" (fl. 539).
Sem dvida com acerto o acrdo ao identificar o direito da empresa autora
considerando a "quantidade de agalmatolito carreado em razo da
desestabilizao da encosta, e no como determinou a douta sentenciante,
no montante correspondente participao do proprietrio superficirio no
resultado da lavra" (fl. 543). (BRASIL, 2006)

A partir da fundamentao apresentada, decide o STJ:

Indenizao. Explorao de jazida. Produo antecipada de provas:

sucumbncia. Precedentes da Corte.
1. No carece de integrao o julgado que bem decide a lide, examinando a
questo jurdica da indenizao devida, considerando a realidade do prejuzo
experimentado pela parte autora.
2. No h falar em violao dos artigos 128, 460 e 515 do Cdigo de Processo
Civil quando o pedido de indenizao identifica o prejuzo gerado pela parte
r e o acrdo d o devido enquadramento jurdico.
3. Recurso especial no conhecido.
(REsp 633.521/MG, Rel. Ministro Carlos Alberto Menezes Direito, Terceira
Turma, julgado em 18/04/2006, DJ 30/10/2006, p. 294) (BRASIL, 2006)

A deciso apresentada apenas segue a jurisprudncia construda pelo

Superior Tribunal de Justia, sem apresentar nenhuma inovao. Acrdo do STJ no
ano de 1993 demonstra:

Desapropriao Jazida de argila - Indenizao. O expropriado, titular de

autorizao para pesquisar argila em sua propriedade, deve ser indenizado
pelo valor da jazida, cuja explorao foi impedida em decorrncia da atividade
da expropriante do imvel. (REsp 24.757/SP, Rel. Ministro HUMBERTO
GOMES DE BARROS, PRIMEIRA TURMA, julgado em 18/10/1993, DJ
08/11/1993, p. 23522).

A mesma interpretao jurdica acerca do contedo da legislao minerria

foi apresentada em julgado recente, onde a proteo dos direitos minerrios,
concedido por ttulo de autorizao para a pesquisa, foi assegurada pelo STJ.

DIREITO MINERRIO E CIVIL. RECURSO ESPECIAL. AO DE

REPARAO DE DANOS MATERIAIS. AUTOR AMPARADO POR ALVAR
DE PESQUISA. LAVRA CLANDESTINA E ILCITA DA REA POR
TERCEIRO. DIREITO PROTEO DA LAVRA. DIREITO DE
PRIORIDADE. PREJUZO. REPARAO DEVIDA.
1. Demanda em que se discute a proteo contra explorao por terceiros
dos minrios encontrados no subsolo de rea outorgada pesquisa.
 62

2. A ordem constitucional, a par de reservar o domnio das reservas minerais

Unio, franqueia aos particulares a explorao dos minrios, garantindo aos
mineradores a propriedade do produto da lavra.
3. A fim de ordenar o livre acesso aos recursos minerais, o Cdigo de
Minerao utiliza-se do direito de prioridade, e, por consequncia, assegura
ao pesquisador, de forma exclusiva, a futura explorao da reserva
pesquisada, bem como a possibilidade de eventual negociao desse direito.
4. Terceiro que explora, clandestina e ilicitamente, a reserva pesquisada,
atenta contra o direito de prioridade e causa dano direto ao legtimo
pesquisador, devendo, pois, ressarcir-lhe integralmente o prejuzo.
5. Negado provimento ao recurso especial.
(REsp 1471571/RO, Rel. Ministro MARCO AURLIO BELLIZZE, TERCEIRA
TURMA, julgado em 10/02/2015, DJe 26/02/2015)

Na verdade, a inovao jurdica seria a denominada correta interpretao do

art. 42 do Cdigo de Minerao ser admitida, de modo a transformar o direito j
adquirido pelo minerador, em ato jurdico anterior, perfeito por j consumado, em um
nada, por deciso administrativa. E desnecessria, para efeito de regular
desapropriao.
Transformar um ttulo minerrio, j emitido no interesse nacional, por uma
deciso administrativa, que o declara como prejudicial ao interesse pblico. Esta nova
interpretao que no seria razovel, considerada a jurisprudncia dos tribunais
superiores e as razes econmicas que sustentam o Direito Minerrio.
A dvida que permanece seria qual o razovel objetivo da Administrao
Pblica para perseguir o entendimento jurdico apresentado, visando declarar
prejudicial ao interesse pblico direito minerrio j adquirido.
Um dos meios de conhecer o contedo dos pareceres buscando o seu
objetivo, o motivo para o qual foi formulado. Emitir parecer opinar, deduzir,
aconselhar, no mandar, impor, exigir. So consultivas as opinies, no imperativas,
decisrias. Sugere, no ordena, reforma ou desfaz.
Evitar percorrer o devido processo legal e administrativo comum para
qualquer desapropriao? Rapidez na extino dos direitos minerrios? Resolver
conflitos para uso de reas geogrficas e extinguir direitos minerrios sem a
autorizao da Presidncia da Repblica? Diminuir valores em eventual indenizao?
Desconstruir as barreiras erigidas pelo legislador que impedem eventual mal-uso das
riquezas minerais? Perseguir o cumprimento do cronograma poltico para inaugurao
de obras pblicas?
As obras pblicas se pautam, normalmente, pela legalidade, planejamento,
oramento, e busca das autorizaes legais a partir de estudos anteriores, no pela
sua rapidez, mais ligada a objetivos privados.
 63

O Parecer Proge 500 apresenta a seguir, em suas concluses, requisitos para

a Administrao Pblica admitir a aplicao do art. 42 do Cdigo de Minerao, nas
hipteses de conflito entre as atividades de explorao de recursos minerais e de
gerao e transmisso de energia eltrica, e ordenar o bloqueio de atividades
minerrias. Da concluso do Parecer se extrai:

(d) a aplicao do artigo 42 do Cdigo de Minerao nas hipteses de conflito

entre as atividades de explorao de recursos minerais e de gerao e
transmisso de energia eltrica exige o atendimento, no caso concreto, a dois
requisitos cumulativos e sucessivos, quais sejam: (i) a incompatibilidade entre
as atividades e (ii) superao da utilidade do aproveitamento mineral na rea
pelo interesse no projeto energtico;
(e) apesar de no constar expressamente do art. 42 do Cdigo de Minerao,
a incompatibilidade entre as atividades minerria e energtica requisito
essencial para a aplicao do referido dispositivo legal, uma vez que s
haver conflito entre tais se a coexistncia de ambas for efetivamente
invivel. Caso contrrio, o interesse pblico impe a manuteno das duas
atividades, buscando-se, assim, o desenvolvimento de ambos os setores de
forma sustentada. (AGU - PROCURADORIA FEDERAL - DNPM, 2008)

O conflito entre o direito explorao mineral e a atividade de transmisso de

energia eltrica j foi solucionada pelo Supremo Tribunal, em lide que CESP
Companhia Energtica de So Paulo pretendia instituir servido de passagem em
reas j afetadas para a minerao, com a concesso de ttulo minerrio. Decidiu o
STF:

E M E N T A: DIREITO DE PROPRIEDADE - PROTEO

CONSTITUCIONAL - INSTITUIO DE SERVIDO DE PASSAGEM DE
LINHAS DE TRANSMISSO DE ENERGIA ELTRICA - GARANTIA DE
INDENIZAO PLENA - JAZIDAS MINERAIS EXISTENTES NO IMVEL
AFETADO PELA SERVIDO DE PASSAGEM - RESSARCIBILIDADE DOS
DIREITOS INERENTES CONCESSO DE LAVRA - A QUESTO
CONSTITUCIONAL DA PROPRIEDADE DO SOLO E DA PROPRIEDADE
MINERAL - RECURSO IMPROVIDO. RECURSOS MINERAIS E DOMNIO
CONSTITUCIONAL DA UNIO - O sistema de direito constitucional positivo
vigente no Brasil - fiel tradio republicana iniciada com a Constituio de
1934 - instituiu verdadeira separao jurdica entre a propriedade do solo e a
propriedade mineral (que incide sobre as jazidas, em lavra ou no, e demais
recursos minerais existentes no imvel) e atribuiu, Unio Federal, a
titularidade da propriedade mineral, para o especfico efeito de explorao
econmica e/ou de aproveitamento industrial. A propriedade mineral
submete-se ao regime de dominialidade pblica. Os bens que a compem
qualificam-se como bens pblicos dominiais, achando-se
constitucionalmente integrados ao patrimnio da Unio Federal.
CONCESSO DE LAVRA - INDENIZABILIDADE - O sistema minerrio
vigente no Brasil atribui, concesso de lavra - que constitui verdadeira res
in comercio -, carter negocial e contedo de natureza econmico-financeira.
O impedimento causado pelo Poder Pblico na explorao empresarial das
jazidas legitimamente concedidas gera o dever estatal de indenizar o
minerador que detm, por efeito de regular delegao presidencial, o direito
de industrializar e de aproveitar o produto resultante da extrao mineral.
Objeto de indenizao h de ser o ttulo de concesso de lavra, enquanto
 64

bem jurdico suscetvel de apreciao econmica, e no a jazida em si

mesma considerada, pois esta, enquanto tal, acha-se incorporada ao domnio
patrimonial da Unio Federal. A concesso de lavra, que viabiliza a
explorao empresarial das potencialidades das jazidas minerais, investe o
concessionrio em posio jurdica favorvel, eis que, alm de conferir-lhe a
titularidade de determinadas prerrogativas legais, acha-se essencialmente
impregnada, quanto ao ttulo que a legitima, de valor patrimonial e de
contedo econmico. Essa situao subjetiva de vantagem atribui, ao
concessionrio da lavra, direito, ao e pretenso indenizao, toda vez
que, por ato do Poder Pblico, vier o particular a ser obstado na legtima
fruio de todos os benefcios resultantes do processo de extrao mineral.
(RE 140254 AgR, Relator: Min. CELSO DE MELLO, Primeira Turma, julgado
em 05/12/1995, DJ 06-06-1997 PP-24876 EMENT VOL-01872-05 PP-00907)
(BRASIL, 1997).

Os requisitos apontados pelo Parecer do DNPM, de incompatibilidade de uso

e prevalncia de interesses, no so imprescindveis para a declarao de utilidade
pblica, para fins de desapropriao, por parte do agente competente. No cabe ao
DNPM estabelecer requisitos onde a legislao admite a discricionariedade do agente
competente.
Existe inclusive vedao legal impedindo o Poder Judicirio de decidir se se
verificam os casos de utilidade pblica declaradas pelo agente competente. A deciso
discricionria, do agente competente, sem critrios legais explcitos, embora a
CRFB/88 estabelea a obrigao de se respeitar o procedimento legal a ser seguido,
alm da justa e prvia indenizao.
Para a declarao de utilidade pblica para fins de desapropriao de ttulos
minerrios, a Presidncia da Repblica no necessita nem mesmo ouvir o DNPM,
conforme indica o Cdigo de Minerao, Art. 94 que estabelece: Ser sempre ouvido
o D.N.P.M. quando o Governo Federal tratar de qualquer assunto referente matria-
prima mineral ou ao seu produto.
Ainda que se entenda o contedo do artigo 94 do Cdigo de Minerao como
uma obrigao legal, o fato de ouvir no acarreta a necessidade de tomar a medida
sugerida. O processo administrativo para eventual desapropriao de direitos
minerrios deve ser iniciado junto ao DNPM, por imposio do Art. 17 da Lei 9.784/99,
por inexistir competncia legal inferior especfica para a deciso. (BRASIL, 1999)
No seria razovel entender que a direo superior e mxima da
administrao federal (CRFB/88, art. 84), a Presidncia da Repblica, deva se
submeter a critrios criados pelo DNPM antes de decretar a deciso desapropriatria.
(BRASIL, 1988).
 65

Outro ponto a se observar nas concluses do parecer Proge 500 se trata da

competncia para praticar o ato administrativo denominado Bloqueio de Atividades
Minerrias. Traz o Parecer:

(i) A discricionariedade envolvida na outorga do ttulo minerrio existe, porm

restrita, sendo a negativa ao ttulo minerrio por tal razo hiptese
excepcional, a ser devidamente justificada pelo poder concedente;
(j) o interesse prioritrio ou prevalente dever ser definido, em princpio, pelo
Ministro de Estado de Minas e Energia, por ser a autoridade responsvel pela
elaborao e definio das polticas energtica e mineral no Pas e chefe do
rgo ao qual se vincula tanto o DNPM como a Aneel, autarquias federais
responsveis pela regulao dos setores de minerao e energia eltrica,
respectivamente. (AGU - PROCURADORIA FEDERAL - DNPM, 2008)

celebre e repetida por diversos tribunais a frase: Competncia no se

presume (Maximiliano, Hermenutica, 265), indisponvel e tpica (Canotilho, in
REsp-28.848, DJ de 02.08.93).
O sentido da frase comporta um dos fundamentos que viabiliza a existncia
de um Estado Democrtico de Direito. Como organizar um Estado sem estabelecer
competncias constitucionais e legais. Como harmonizar opinies plurais e
antagnicas sem observar as competncias. Um dos principais objetivos das
constituies estabelecer competncias. Diversos direitos e garantias individuais
constitucionais comente podem ser afastadas pela autoridade competente.
No se pode presumir competncia. Ou existe ou no existe. O Poder
Judicirio no poderia atuar livremente, com a certeza de suas decises transitadas
em julgado, sem a anterior definio das competncias dos tribunais e juzes.
No existe competncia constitucional ou legal definida em princpio. Se a
competncia no est perfeitamente definida, deve ser atribuda ao nvel hierrquico
superior, para verificao de se existir competncia, at alcanar o nvel mximo, a
Presidncia da Repblica.
Sobre a competncia do Ministro do Estado, a Constituio Federal
estabelece:

Art. 87. Os Ministros de Estado sero escolhidos dentre brasileiros maiores

de vinte e um anos e no exerccio dos direitos polticos.
Pargrafo nico. Compete ao Ministro de Estado, alm de outras atribuies
estabelecidas nesta Constituio e na lei:
I - exercer a orientao, coordenao e superviso dos rgos e entidades
da administrao federal na rea de sua competncia e referendar os atos e
decretos assinados pelo Presidente da Repblica;
II - expedir instrues para a execuo das leis, decretos e regulamentos;
III - apresentar ao Presidente da Repblica relatrio anual de sua gesto no
Ministrio;
 66

IV - praticar os atos pertinentes s atribuies que lhe forem outorgadas ou

delegadas pelo Presidente da Repblica. (BRASIL, 1988)

Especificamente, para o Ministro das Minas e Energia, a Presidncia da

Repblica, por meio do Decreto 598/92, delegou competncia para:

O PRESIDENTE DA REPBLICA, usando da atribuio que lhe confere o

art. 84, incisos IV e VI, da Constituio, e nos termos do art. 12 do Decreto-
Lei n 200, de 25 de fevereiro de 1967,
DECRETA:
Art. 1 delegada competncia ao Ministro de Minas e Energia para: [...] II -
observado o disposto nos Decretos-Leis ns 7.841, de 8 de agosto de 1945
(Cdigo de guas Minerais), e 227, de 28 de fevereiro de 1967 (Cdigo de
Minerao), praticar os seguintes atos relativos concesso de lavra:
a) outorga;
b) anulao;
c) declarao de caducidade;
d) revogao;
e) invalidao por motivo de renncia;
f) instituio de permetro de proteo de fontes de gua mineral, termal
ou gasosa; e
g) autorizao de constituio de consrcio de minerao. (BRASIL, 1992)

Observa-se do texto do Decreto que a Presidncia no delegou ao Ministro

das Minas e Energia a competncia para a desapropriao ou bloqueio de direitos
minerrios. A competncia foi delegada para a prtica de atos que foram
discriminados, condicionados ainda observncia das regras do Cdigo de
Minerao.
Antes da delegao estes atos eram privativos da Presidncia da Repblica,
conforme a legislao ento em vigor. A anulao de ttulos minerrios e a declarao
de caducidade so sanes a serem aplicadas por descumprimento das regras legais,
observado o devido processo administrativo, instaurado "ex-officio" ou mediante
denncia comprovada, conforme o Cdigo de Minerao e consistente e antiga
jurisprudncia. (BRASIL, 1958)
No foram delegadas competncias discricionrias para definir interesse
prioritrio ou prevalente nem para alterar o uso de rea geogrfica j titularizadas para
o uso pela minerao. No se pode proibir a atividade minerria j autorizada para
uma posterior e eventual desapropriao de direitos minerrios.
Os direitos minerrios no podem ser desapropriados por deciso ministerial,
ainda que conflitantes com interesses de outro setor econmico de competncia do
mesmo ministrio. O processo para desapropriao por utilidade pblica regulado
por lei, conforme ordena a Constituio. (CRFB/88, art. 5, XXIV). (BRASIL, 1988).
 67

O Parecer Proge 500 tambm estabelece a forma como entende que o

processo administrativo dever ser iniciado e o trmite dentro dos rgos da
Administrao e dentro do DNPM. Estabelece:

(k) o processamento dos pedidos de bloqueio de reas deve seguir as regras

da Lei n 9.784/99;
(I) o bloqueio de rea pode ser requerido pelo Ministrio de Minas e Energia
ou pela ANEEL, ou, ainda, pelo concessionrio de energia eltrica
interessado;
(m) o pedido de bloqueio de reas ser autuado e submetido ao Diretor-Geral,
o qual poder decidir pelo bloqueio provisrio da rea, determinando, em
sntese, a suspenso imediata da anlise dos processos minerrios
interferentes com a rea objeto do pedido de bloqueio e o encaminhamento
dos autos DICAM; (AGU - PROCURADORIA FEDERAL - DNPM, 2008)

A conjugao da concluso letra k com a concluso letra i apresenta uma

hiptese inusitada. A letra (i) atribui competncia ao Ministro das Minas e Energia para
requerer o bloqueio de rea. Associada a competncia para definir o uso prevalente,
j apresentada, o Ministro iria solicitar o bloqueio e definir qual o uso seria considerado
prevalente. Qual o motivo do Ministro para requerer ento. A deciso seria sua.
A possibilidade e competncia para outro ato administrativo foi apresentada
na concluso letra m. Foi sugerida a submisso do processo administrativo visando
o bloqueio ao Diretor Geral do DNPM para que o mesmo decidisse pela suspenso
imediata da anlise dos processos minerrios, em deciso nomeada como bloqueio
provisrio da rea. Justifica o Parecer Proge 500:

As providncias descritas acima tm amparo legal e justificam-se como

medidas de prudncia, recomendveis em razo da dimenso do projeto a
ser implementado e da alta probabilidade de realizao de atividade
especulativa na rea. Ademais, essas medidas tm carter provisrio,
devendo perdurar somente enquanto no proferida deciso definitiva quanto
ao mrito do pedido, e so reversveis. Assim sendo, caso o pedido de
bloqueio seja, ao final, indeferido ou deferido apenas parcialmente, a rea
poder desbloqueada por inteiro ou em parte, no afrontando qualquer direito
de terceiros. (AGU - PROCURADORIA FEDERAL - DNPM, 2008)

As autorizaes para a pesquisa e para a lavra so ttulos minerrio definitivos

aptos a produzirem efeitos, incidindo sobre estes as obrigaes e direitos previstos
em lei. O ato autorizativo, aps publicado no DOU, configura ato jurdico perfeito,
produzindo efeitos jurdicos imediatos. Ressalta-se que a disciplina legal dos ttulos
minerrios no se confunde com autorizaes ambientais, e nem com autorizaes
dos governos locais para fins de emisso de alvar de funcionamento.
 68

Os efeitos dos atos jurdicos perfeitos so direitos e garantias fundamentais,

individuais e coletivas, pertinentes ao Estado Democrtico de Direito. A Lei de
Introduo s normas do Direito Brasileiro define:

Art. 6 A Lei em vigor ter efeito imediato e geral, respeitados o ato jurdico
perfeito, o direito adquirido e a coisa julgada. (Redao dada pela Lei n
3.238, de 1957)
1 Reputa-se ato jurdico perfeito o j consumado segundo a lei vigente ao
tempo em que se efetuou. (Includo pela Lei n 3.238, de 1957)
2 Consideram-se adquiridos assim os direitos que o seu titular, ou algum
por ele, possa exercer, como aqueles cujo comeo do exerccio tenha termo
pr-fixo, ou condio pr-estabelecida inaltervel, a arbtrio de outrem.
(BRASIL, 1942)

Publicadas as autorizaes minerrias, os autorizados tm a obrigao de

darem incio as atividades em prazo mximo estabelecido na lei, sob pena de perda
por caducidade dos direitos minerrios. No est prevista na legislao minerria
qualquer medida de bloqueio cerceando os direitos j adquiridos. Qualquer medida
administrativa que cerceie os direitos autorizados por ttulos minerrios, e que no
tenham por fundamento nulidades ou caducidades, so ilegais.
Classificar o bloqueio ordenado como provisrio nada muda em relao a
ilegalidade do ato administrativo. Se o adjetivo utilizado ao invs de provisrio fosse
feio seria da mesma ilegalidade. A qualificao no muda o sentido do ato de
bloquear direitos.
No existe previso na lei para bloqueio de atividade econmica minerria.
Sendo privada a atividade minerria, os princpios constitucionais da ordem
econmica no podem ser desprezados, por suposto interesse pblico, este
declarado pelo detentor de cargo poltico, como o Diretor Geral do DNPM.
Uma nica autoridade nomeada, a partir de entendimento apresentado em
parecer interno, poderia paralisar a atividade minerria, em qualquer mina brasileira.
O entendimento no razovel e compatvel com a Constituio.
Do captulo em que os constituintes ordenaram a ordem econmica, extrai-se
os seus princpios listados no art. 170 da CRFB/88:

Art. 170. A ordem econmica, fundada na valorizao do trabalho humano e

na livre iniciativa, tem por fim assegurar a todos existncia digna, conforme
os ditames da justia social, observados os seguintes princpios: (...)
II - propriedade privada;
III - funo social da propriedade;
IV - livre concorrncia; (...)
VIII - busca do pleno emprego; (...)
 69

IX - tratamento favorecido para as empresas de pequeno porte constitudas

sob as leis brasileiras e que tenham sua sede e administrao no
Pas(Redao dada pela Emenda Constitucional n 6, de 1995).
Pargrafo nico. assegurado a todos o livre exerccio de qualquer atividade
econmica, independentemente de autorizao de rgos pblicos, salvo nos
casos previstos em lei (referncia). (BRASIL, 1988)

Bloquear o livre exerccio de atividade econmica de detentores de direitos

minerrios, concedidos pela autoridade competente no interesse nacional (CRFB/88,
art. 176, 1), certamente no coaduna com os princpios das atividades econmicas.
Ao contrrio, geralmente gera insegurana jurdica e a busca do pleno emprego.
Certamente no se trata de um tratamento favorecido s empresas de
pequeno porte, tendo em vista que nenhuma grande mina foi paralisada. Seria um
desrespeito propriedade privada assegurada pela Constituio e reconhecida pelo
STF em jurisprudncia antiga e remansosa que assegura, em deciso vinculante por
haver sido proferida em julgamento de mrito em Ao Direta de
Inconstitucionalidade, conforme estabelece a CRFB/88, art. 102, 2. Da ementa
publicada no julgamento de mrito em ADI, extrai-se:

8. A propriedade do produto da lavra das jazidas minerais atribudas ao

concessionrio pelo preceito do art. 176 da Constituio do Brasil inerente
ao modo de produo capitalista. A propriedade sobre o produto da
explorao plena, desde que exista concesso de lavra regularmente
outorgada. 9. Embora o art. 20, IX, da CB/88 estabelea que os recursos
minerais, inclusive os do subsolo, so bens da Unio, o art. 176 garante ao
concessionrio da lavra a propriedade do produto de sua explorao. 10.
Tanto as atividades previstas no art. 176 quanto s contrataes de empresas
estatais ou privadas, nos termos do disposto no 1 do art. 177 da
Constituio, seriam materialmente impossveis se os concessionrios e
contratados, respectivamente, no pudessem apropriar-se, direta ou
indiretamente, do produto da explorao das jazidas. (...) 12. Os preceitos
veiculados pelos 1 e 2 do art. 177 da Constituio do Brasil so
especficos em relao ao art. 176, de modo que as empresas estatais ou
privadas a que se refere o 1 no podem ser chamadas de
"concessionrias". Trata-se de titulares de um tipo de propriedade diverso
daquele do qual so titulares os concessionrios das jazidas e recursos
minerais a que respeita o art. 176 da Constituio do Brasil. 13. A propriedade
de que se cuida, no caso do petrleo e do gs natural, no plena, mas
relativa; sua comercializao administrada pela Unio mediante a atuao
de uma autarquia, a Agncia Nacional do Petrleo - ANP. (...) 19. Ao direta
julgada improcedente. (ADI 3273, Relator: Min. CARLOS BRITTO, Relator p/
Acrdo: Min. EROS GRAU, Tribunal Pleno, julgado em 16/03/2005, DJ 02-
03-2007 PP-00025 EMENT VOL-02266-01 PP-00102) (BRASIL, 2007)

O bloqueio provisrio ou no de atividades minerrias tambm no est de

acordo com a legislao que disciplina a ordem econmica e cobe o abuso de poder.
A Lei n 12.529, de 30 de novembro de 2011, que dispe sobre a preveno e
represso s infraes contra a ordem econmica, estabelece:
 70

Art. 36. Constituem infrao da ordem econmica, independentemente de

culpa, os atos sob qualquer forma manifestados, que tenham por objeto ou
possam produzir os seguintes efeitos, ainda que no sejam alcanados:
I - limitar, falsear ou de qualquer forma prejudicar a livre concorrncia ou a
livre iniciativa (referncia).
Por certo que bloquear a atividade econmica autorizada, sem motivo justo e
legal, prejudica a livre iniciativa e concorrncia. Ao arbtrio de uma nica
pessoa o poder seria incomensurvel. Mas, a lei ainda estabelece e
caracteriza condutas que configuram e caracterizam infraes da ordem
econmica, conforme abaixo:
Art. 36, 3 As seguintes condutas, alm de outras, na medida em que
configurem hiptese prevista no caput deste artigo e seus incisos,
caracterizam infrao da ordem econmica: (...)
XIV - aambarcar ou impedir a explorao de direitos de propriedade
industrial ou intelectual ou de tecnologia; (...)
XVII - cessar parcial ou totalmente as atividades da empresa sem justa causa
comprovada. (BRASIL, 2011)

Como o efeito do dito bloqueio de atividades minerrias fazer cessar, parcial

ou totalmente as atividades da empresa mineradora, sem justa causa, aambarcando
e impedindo a explorao dos direitos minerrios, certamente estar caracterizada a
infrao contra a ordem econmica, ainda que os resultados desejados no sejam
alcanados, conforme estipula a lei. A hiptese de fazer cessar parcialmente ou
totalmente as atividades da empresa mineradora se trata de uma evidente infrao
ordem econmica constitucional.
Na atividade econmica da minerao, onde se exigem vultosos
investimentos, mobilizam-se milhares de trabalhadores, os atos administrativos que
limitam os direitos adquiridos no podem ser praticados discricionariamente, por
diretor geral politicamente nomeado para administrar o DNPM. Nem mesmo sob a
alegao de serem provisrios e reversveis.
Existe uma interao necessria entre as empresas e o DNPM, onde so
autorizadas modificaes tcnicas nos procedimentos das pesquisas minerrias, que
se d por meio do processo administrativo minerrio, que no pode ser livremente
impedida por despacho do Diretor Geral do DNPM, ainda que de maneira provisria.
Por outro lado, se no existisse qualquer consequncia, no haveria sentido na
determinao da medida administrativa.
No se pode fazer juzo de valor sobre a probabilidade de serem ordenadas
medidas de prudncia fora da lei. Este entendimento administrativo elimina a
necessidade de ordenamento por lei e traz para o indivduo a possibilidade de
paralisar o processo administrativo referente a atividade mineral em qualquer mina do
Brasil, por sua avaliao discricionria.
 71

Fica irresistvel a comparao do entendimento utilizado para justificar um

bloqueio de atividades minerrias, com outra fictcia deciso do Diretor Geral do
DNPM, de parar de pagar os salrios dos seus assessores jurdicos, provisoriamente,
enquanto decide se o valor no est muito alto pela quantidade de trabalho que
necessita. O paralelo pode ser apresentado, mutatis mutandis, com a paralisao das
atividades empresariais.
Milhares de trabalhadores ganham o seu sustento a partir da credibilidade dos
ttulos minerrios. Contratos nacionais e internacionais so assinados diariamente
com fundamento nos direitos transmitidos pelos ttulos minerrios.
Aps o chamado bloqueio provisrio por cautela, o Diretor Geral do DNPM
faria ento o exame da incompatibilidade para uso da rea, entre a minerao e o
empreendimento energtico, um dos requisitos criados. Concluindo pela
incompatibilidade das atividades, o processo administrativo deveria ser remetido para
a deciso acerca do uso prevalente da rea pelo Ministro das Minas e Energia.
Aps a deciso ministerial do uso prevalente, existindo uma carta do
interessado no bloqueio assumindo a responsabilidade pelas indenizaes, o Diretor
Geral do DNPM ir declarar um bloqueio de rea definitivo. Importa ainda ressaltar
que, de acordo com as concluses apresentadas no Parecer Proge 500, at mesmo
a deciso administrativa do Ministro das Minas e Energia poderia ser dispensvel.
Entendiam os pareceristas:

(u) a remessa ao Ministrio de Minas e Energia somente ser necessria se

no constarem dos autos elementos e informaes que demonstrem que o
interesse prioritrio ou predominante j foi definido anteriormente; (AGU -
PROCURADORIA FEDERAL - DNPM, 2008)

O texto no atribui competncia para algum agente pblico examinar se o

interesse prioritrio ou predominante j estava demonstrado no processo
administrativo. Muito menos quais elementos ou informaes seriam suficientes para
bloquear ttulo minerrio de forma definitiva, sem a remessa dos autos ao Ministro das
Minas e Energia.
Prevalecendo a hiptese de no ocorrer a remessa ao Ministro das Minas e
Energia, nem mesmo se esclarece qual agente pbico definiria qual uso da rea
deveria ser considerado prevalente.
 72

Na realidade ftica no se conhece de qualquer publicao onde a ordem de

boqueio de atividades minerrias que foi ordenada pelo Ministro das Minas e Energia.
O ato sempre foi publicado como de iniciativa do Diretor Geral do DNPM.
Dos fundamentos do Parecer Proge 500 se extrai que a assessoria jurdica
considerava, inequivocamente, que a definio para o uso prevalente da rea j
titulariza para minerao no caberia ao DNPM. Apresenta argumentos jurdicos para
esta concluso:

33. Nesse contexto, cabe verificar, agora, a quem cabe o cotejarnento dos
interesses envolvidos para a definio, no caso concreto, da superao ou
no da utilidade do aproveitamento mineral na rea pelo interesse envolvido
no projeto energtico.
34. De pronto, possvel concluir que essa atribuio no compete ao DNPM.
O Cdigo de Minerao, quando pretendeu conferir ao DNPM o domnio das
aes, a ele se referiu literalmente. No art. 42, no h aluso ao DNPM, mas
sim ao "Governo", o que evidencia que o legislador no procurou cometer ao
DNPM a soluo das eventuais colises de interesses que transcendam a
mera execuo do Cdigo de Minerao. Alis, o art. 94 do Cdigo de
Minerao, que diz que "ser sempre ouvido o DNPM quando o Governo
Federal tratar de qualquer assunto referente matria-prima mineral ou ao
seu produto", bem ilustra a dicotomia empregada pelo legislador, tratando
DNPM e Governo Federal como entes diversos. O fato se repete no art. 34,
que prescreve que "sempre que o Governo cooperar da autorizao nos
trabalhos de pesquisa, ser reembolsado das despesas, de acordo com as
condies estipuladas no ajuste de cooperao tcnica celebrado entre o
DNPM e o titular".
35. Com efeito, parece-nos que, no caso concreto, o interesse prioritrio ou
prevalecente dever ser definido, em princpio, pelo Ministro de Estado de
Minas Energia, por ser a autoridade responsvel pela elaborao e definio
das polticas energtica e mineral no Pas e chefe do rgo ao qual se vincula
tanto o DNPM como a ANEEL, autarquias federais responsveis pela
regulao dos setores de minerao e de energia eltrica, respectivamente.
Ao DNPM, caber instruir o pedido de bloqueio de reas com as informaes
tcnicas necessrias e submeter o pleito, nos casos em que se fizer
necessrio, anlise ministerial. (AGU - PROCURADORIA FEDERAL -
DNPM, 2008)

A fundamentao jurdica apresentada no Parecer Proge 500 sustenta que os

legisladores consideraram os entes DNPM e Governo como distintos, no se
confundindo as personalidades jurdicas e competncias atribudas pela lei.
Decorre ento que, ainda que se considere o contido no art. 42 do Cdigo de
Minerao como uma opo discricionria estatal, a soluo do conflito para uso da
rea nunca seria de competncia do DNPM. A expresso a juzo do Governo no se
confunde com o juzo do DNPM.
Outros pareceres internos foram produzidos pelo DNPM, alargando cada vez
mais a possibilidade de interveno estatal em direitos minerrios decorrentes de
ttulos j publicados. Seguindo a orientao de pareceres internos, o Diretor Geral do
 73

DNPM comeou a publicar despachos onde determinava o ato administrativo, como

o transcrito abaixo, por exemplo.

PARECER/PROGE N 008/2008-FMM de 30/09/2008, atendendo solicitao

de Suez Energy South Amrica Participaes Ltda. e Energia Sustentvel do
Brasil S.A., DETERMINO, com fulcro na disposio contida no Art. 42 do
Cdigo de Minerao o bloqueio provisrio para novos requerimentos de
Atividades Minerarias na rea exclusiva do Lago, destinada a construo da
Usina Hidreltrica do Jirau, situado no Leito do Rio Madeira no Estado de
Rondnia, delimitada dentro da poligonal da rea do Lago e de influncia
contida nas coordenadas Planas (UTM), referidas no Datum Horizontal SAD
69, meridiano central 63 WGr, abaixo descriminadas: COORDENADAS UTM
- Ponto Oeste Sul - P01 - 230.000 - 8.940.000, P02 - 235.000 8.940.000, P03
- 235.000 8.945.000, P04 - 240.000 8.945.000, P05 [...], P60 - 240.000
8.935.000, P61 - 240.000 8.925.000, P62 - 230.000 8.925.000. (DNPM,
2008).

Inicialmente foram publicados bloqueios provisrios de reas apenas para

obstar novos requerimentos de atividades minerrias, conforme exemplo acima,
contendo as coordenadas das reas, e com obras programadas relativas a setor
econmico orientados pelo Ministrio das Minas e Energia.
Posteriormente, foram abandonadas as descries das reas bloqueadas, e
a necessidade das obras em funo das quais se declarava o bloqueio estarem
ligadas ao Ministrio das Minas e Energia. Comprova a assertiva a publicao
efetuada para a provvel rea de construo do Arco Metropolitano do Rio de Janeiro,
publicada no DOU de 09/07/2009, obra pblica ligada ao Ministrio dos transportes:

DEPARTAMENTO NACIONAL DE PRODUO MINERAL DESPACHOS

DO DIRETOR-GERAL
990.379/09 - Secretaria de Obras do Governo do Estado do Rio de Janeiro
Nos termos do Parecer/PROGE n211/2009 que ora APROVO como
fundamento desta deciso e com base no Decreto Estadual n 41158/2008,
de 29/01/2008, que declara de utilidade pblica para fins de desapropriao
parcial e/ou total as reas e benfeitorias atingidas pela faixa necessria para
implantao das obras do Arco Metropolitano do Rio de Janeiro,
DETERMINO, com fulcro na disposio contida no artigo 42 do cdigo de
minerao, o bloqueio provisrio de atividades minerrias na rea do
polgono definido pelo memorial descritivo, fornecido pela Secretaria de
Obras do Gov. RJ, contido entre fls. de 39 a 52 do referido processo.
(BRASIL, 2009).

Deste despacho do Diretor Geral do DNPM, ato administrativo unilateral, com

pretenso de imperatividade e de auto executoriedade, se destaca:
1 O despacho do Diretor Geral do DNPM est fundamentado em Decreto
desapropriatrio de Governador de Estado. O agente pblico no competente para
autorizar a desapropriao de direitos minerrios. (Dec.-lei 3.365/41, art. 2, 3).
 74

Evidncia de vcio de incompetncia do agente nos fundamentos do ato

administrativo. (BRASIL, 1941)
2 Obras rodovirias esto vinculadas ao Ministrio dos Transportes. O uso
de rea j titularizadas para a atividade minerria est vinculada ao Ministrio das
Minas e Energia. Ainda que se entenda que o conflito para especificar qual uso do
solo ser considerado prevalente, e que o conflito deva ser solucionado por Ministro,
no caso devem ser analisados e sopesados interesses ligados a dois distintos
ministrios. (BRASIL, 1988).
3 Quando se consulta o processo administrativo citado, n 990.379/09,
constata-se que ocorreram apenas trocas de ofcios entre os interessados at a data
da publicao. Nenhum estudo tcnico foi realizado. Nenhum parecer do Ministro dos
Transporte existia no processo administrativo. Nenhum estudo para orar construo
de viadutos ou desvio de traados, compatibilizando as atividades foi apresentado.
Nenhum estudo foi efetuado para aproveitamento dos recursos minerais na prpria
execuo da obra, evitando indenizaes, foi apresentado. Nada. (DNPM, 2009).
4 O Decreto Estadual n 41.158/2008 no especifica qualquer coordenada
geogrfica identificando o trajeto da obra, ou os processos minerrios que seriam
afetados. Sem identificao fica impossibilitados estudos para verificar a adequao
do procedimento. O texto do Decreto publicado no dirio oficial do Estado do Rio de
Janeiro indica que as coordenadas estariam listadas em anexo nunca publicado. (RIO
DE JANEIRO, 2008).
Evidentemente, no caso concreto, o conflito sobre o interesse pblico a ser
priorizado em rea mineralizada se d entre distintos Ministrios ou Autarquias a estes
vinculadas, sem qualquer relao hierrquica, a no ser o dever de obedincia
chefia maior do poder executivo, a Presidncia da Repblica. (CRFB/88, art. 76).
(BRASIL, 1988).
Outra publicao que demonstra o desvio de finalidade e competncia para
deciso acerca do direito minerrio, pode ser exemplificada com o conflito para uso
de rea, decidido com base em bloqueio de atividades minerrias.
Aps requerido pelo interessado, sociedade annima com razo social
Saneamento e Energia Renovvel do Brasil S.A., e fundado ainda em lei municipal,
foi determinado o bloqueio para novos requerimentos em rea de 220,54 ha, no
municpio de Seropdica que o principal produtor de areia para a zona metropolitana
do Rio de Janeiro.
 75

Processo n 48409-990151/2010 - 23
Interessado: SERB - Saneamento e Energia Renovvel do Brasil S.A.
Assunto: Bloqueio de rea para implantao da Central de Tratamento de
Resduos Santa Rosa.
De acordo com o disposto no PARECER/PROGE N500/2008-FMM-LBTL-
MP-SDM-JA, e com base na Lei Municipal de Seropdica n 354/2008, de 20
de julho de 2008, assinada pelo Presidente da Cmara Municipal de
Seropdica, o Senhor Mauro dos Santos Modesto de Britto, que cria a rea
de Especial Interesse Sanitrio e Ambiental, declara-a de utilidade pblica e
d outras providncias, DETERMINO, com fulcro na disposio contida no
artigo 42 do Cdigo de Minerao, o bloqueio provisrio para novos
requerimentos minerrios na rea necessria implantao da Central de
Tratamento de Resduos Santa Rosa, que possui uma superfcie de 220,54
ha (duzentos e vinte hectares e cinquenta e quatro ares), localizada no
Municpio de Seropdica, Estado do Rio de Janeiro, conforme memorial
descritivo constante no Processo n 48409-990151/2010 - 23.

O despacho publicado pelo Diretor Geral do DNPM evidentemente nulo, em

funo de todas as ilegalidades j analisadas. Seria aprovada a desapropriao dos
direitos minerrio pela Presidncia da Repblica? A desapropriao envolve a perda
do mineral para a populao brasileira, e no apenas o direito privado.
A populao ir buscar o recurso em outras fontes mais distantes, pagando o
frete. Perde-se o mineral e a possibilidade do seu uso, alm das indenizaes
comporem os custos dos empreendimentos.
Sem a autorizao presidencial um caso tpico de abuso de autoridade. A
lei n 4.898, de 9 de dezembro de 1965, que regula o processo de responsabilidade
administrativa e penal, nos casos de abuso de autoridade, especifica, em seu art. 4:

Art. 4 Constitui tambm abuso de autoridade: [...]

h) o ato lesivo da honra ou do patrimnio de pessoa natural ou jurdica,
quando praticado com abuso ou desvio de poder ou sem competncia legal.

Em publicao da Escola da AGU, denominada Estudos da Consultoria

Jurdica junto ao Ministrio do Desenvolvimento Agrrio - Caderno 02 - Escola da
Advocacia-Geral da Unio Ministro Victor Nunes Leal - Ano IV, n. 22 (nov. /2012), foi
analisada a hiptese de concorrncia de interesse agrrio e interesse minerrio na
mesma localidade geogrfica. (GUIMARES, 2012)
Aps discorrer sobre os regimes jurdicos em que se inserem a questo
agrria e minerria, o Autor ressaltou que cabe Unio, por meio de seus respectivos
rgos e autarquias, promover, tanto o desenvolvimento agrrio do pas, por meio de
implementao da poltica de reforma agrria, como tambm incentivar e administrar
a explorao dos recursos minerais existentes no solo/subsolo brasileiro.
 76

A soluo apontada no artigo para resolver o conflito sobre qual a utilidade

pblica seria prevalente seria a publicao do Decreto Presidencial, dada as distintas
competncias ministeriais. Assim se expressou o Autor:

Portanto, salvo melhor entendimento, dado o nivelamento hierrquico dos

rgos e entidades pblicos envolvidos, a deciso sobre qual atividade deva
ser priorizada nesses casos seria de competncia exclusiva do Presidente da
Repblica, que em nosso regime poltico- constitucional, o responsvel pela
Administrao pblica do pas, devendo, destarte, deliberar sobre os altos
interesses pblicos, no intuito de se buscar uma soluo que atenda aos reais
interesses da Nao, diante de casos como o ora sub examine.
A liturgia para se chegar a tal tomada de deciso talvez pudesse ser
principiada por manifestaes circunstanciadas dos rgos envolvidos, de
forma a ficar evidenciada a incompatibilidade da coexistncia da atividade
mineral com a atividade agrria sobre a mesma base territorial, bem assim a
essencialidade de cada atividade em conflito para o desenvolvimento
nacional.
Superada essa fase, e concluindo-se pela incompatibilidade das duas
atividades, encaminhar-se-iam os autos Presidncia da Repblica, para
definio do interesse nacional prevalente, que em qualquer caso poderia ser
declarado por decreto. (GUIMARES, 2012)

Uma outra evidncia das ilegalidades do ato de bloqueio publicado pelo

DNPM seria a inexistncia do devido processo legal administrativo. O art. 28 da Lei
9.784/99 estabelece a obrigao de intimao dos interessados em ato administrativo
que possa restringir direitos j adquiridos. Estabelece a Lei 9.784/99:

Art. 28. Devem ser objeto de intimao os atos do processo que resultem
para o interessado em imposio de deveres, nus, sanes ou restrio ao
exerccio de direitos e atividades e os atos de outra natureza, de seu
interesse. (BRASIL, 1999)

Como interessado a lei 9.784/99 define:

Art. 9. So legitimados como interessados no processo administrativo: (...) II

- aqueles que, sem terem iniciado o processo, tm direitos ou interesses que
possam ser afetados pela deciso a ser adotada. (BRASIL, 1999)

facultado ao interessado:

Art. 38. O interessado poder, na fase instrutria e antes da tomada da

deciso, juntar documentos e pareceres, requerer diligncias e percias, bem
como aduzir alegaes referentes matria objeto do processo. (BRASIL,
1999)

Antes da deciso final, aps encerrada a instruo, o interessado tem

assegurado o seu direito de manifestao, no prazo mximo de 10 dias.
 77

Art. 44. Encerrada a instruo, o interessado ter o direito de manifestar-se

no prazo mximo de dez dias, salvo se outro prazo for legalmente fixado.
(BRASIL, 1999)

Diversos artigos da lei que rege os processos administrativos foram

desrespeitados. Continua a Lei: A competncia irrenuncivel e se exerce pelos
rgos administrativos a que foi atribuda como prpria (Lei 9.784/99, art. 11); o
rgo de instruo que no for competente para emitir a deciso final elaborar
relatrio indicando o pedido inicial, o contedo das fases do procedimento e formular
proposta de deciso, objetivamente justificada, encaminhando o processo
autoridade competente. (Lei 9.784/99, art. 47). (BRASIL, 1999)
O Parecer DNPM PROGE 500/2008, na parte onde descreve como se deve
processar o pedido de bloqueio de lavras, no mbito do DNPM, recomenda:

Por inexistir legislao especfica sobre o tema, o processamento dos

pedidos de bloqueio de reas deve seguir as regras da Lei n 9.784, de
29/01/1999, que regula o processo administrativo no mbito da Administrao
Pblica Federal. (AGU - PROCURADORIA FEDERAL - DNPM, 2008)

obrigao legal a participao de interessados em processo administrativo

que no tenham iniciado, mas que direitos ou interesses individuais possam ser
afetados pela deciso a ser adotada. (Lei 9.784/99, art. 9, II). O STF decidiu em
julgado, expondo o seu entendimento:

EMENTA: Mandado de Segurana. (...) 3. Direito de defesa ampliado com a

Constituio de 1988. mbito de proteo que contempla todos os processos,
judiciais ou administrativos, e no se resume a um simples direito de
manifestao no processo. 4. Direito constitucional comparado. Pretenso
tutela jurdica que envolve no s o direito de manifestao e de informao,
mas tambm o direito de ver seus argumentos contemplados pelo rgo
julgador. 5. Os princpios do contraditrio e da ampla defesa, assegurados
pela Constituio, aplicam-se a todos os procedimentos administrativos. 6. O
exerccio pleno do contraditrio no se limita garantia de alegao oportuna
e eficaz a respeito de fatos, mas implica a possibilidade de ser ouvido tambm
em matria jurdica. 7. Aplicao do princpio da segurana jurdica, enquanto
subprincpio do Estado de Direito. Possibilidade de revogao de atos
administrativos que no se pode estender indefinidamente. Poder anulatrio
sujeito a prazo razovel. Necessidade de estabilidade das situaes criadas
administrativamente. 8. Distino entre atuao administrativa que independe
da audincia do interessado e deciso que, unilateralmente, cancela deciso
anterior. Incidncia da garantia do contraditrio, da ampla defesa e do devido
processo legal ao processo administrativo. 9. Princpio da confiana como
elemento do princpio da segurana jurdica. Presena de um componente de
tica jurdica. Aplicao nas relaes jurdicas de direito pblico. 10.
Mandado de Segurana deferido para determinar observncia do princpio do
contraditrio e da ampla defesa (CF art. 5 LV) (MS 24268, Relator(a): Min.
ELLEN GRACIE, Relator(a) p/ Acrdo: Min. GILMAR MENDES, Tribunal
Pleno, julgado em 05/02/2004, DJ 17-09-2004 PP-00053 EMENT VOL-
02164-01 PP-00154 RDDP n. 23, 2005, p. 133-151 RTJ VOL-00191-03 PP-
00922) (BRASIL, 2004).
 78

O direito assegurado ao administrado no se trata de uma mera formalidade,

como ser informado, por ofcio, de deciso em ato administrativo no qual foram
suprimidos interesses legtimos e reconhecidos em Lei, tomada meses antes e j
supostamente publicada no Dirio Oficial da Unio.
Tambm no se resume a mera manifestao do interessado no processo
administrativo. O procedimento administrativo assegura o direito do interessado se
manifestar, e ver os seus argumentos serem contemplados pelo rgo julgador,
inclusive os argumentos jurdicos. (BRASIL, 2004)
O princpio da segurana jurdica obriga o Estado a um comportamento,
conforme discrimina o STF minuciosamente, para manuteno do princpio da
confiana, que atrai os investidores para a parceria e investimento na minerao, no
interesse nacional. A obrigatoriedade da observncia do devido processo
administrativo, unanimidade entre os doutrinadores, tambm est ressaltada no
prprio Parecer Proge 500/2008 do DNPM. (AGU - PROCURADORIA FEDERAL -
DNPM, 2008)
A Lei 13.105/2015, Cdigo de Processo Civil, somente veio a reafirmar a
obrigatoriedade do constitucional comando que torna obrigatrio o devido processo
legal administrativo, vigente desde 1988. (CRFB, art. 5, LIV, LV). (BRASIL, 2015)
Sobre o bloqueio de atividades minerrias algumas outras informaes finais
so importantes. O Parecer Proge 500/2008 no foi aprovado pelo Advogado Geral
da Unio e nem pela Presidncia da Repblica.
Sua aplicao pelo DNPM se deve unicamente a deciso do ento Diretor
Geral da Autarquia de tornar o entendimento jurdico obrigatrio internamente.
(DNPM, 2009)
O bloqueio de atividades minerrias no tem o condo de extinguir qualquer
direito minerrio e nem de autorizar o uso de rea j titularizada para a minerao. O
nico efeito prtico da ordem de bloqueio a possibilidade de chantagear os
mineradores para renunciarem a partes do direito minerrio transformando a rea
onerada em rea livre para execuo de obra.
Neste intuito, o Parecer Proge 500 apresenta como anexo um Termo para
renncia do minerador, onde aps o bloqueio de todo o processo minerrio, para o
minerador que assinasse a renncia, poderia ser liberada a continuidade da
minerao nas reas no conflitantes. Esta troca poderia viabilizar a extino de
direitos minerrios em reas de interesse do DNPM. (DNPM, 2009)
 79

Muitos, impossibilitados de aguardar a soluo jurdica dos problemas criados

cederam exigncia. Outros tiveram toda a sua poligonal bloqueada para qualquer
atividade minerria.
Ainda assim, nenhum documento passaria a existir reconhecendo que obras
pblicas seriam executadas em reas destinadas minerao.
Para atender a este anseio, foi criada, de forma escamoteada, um ttulo
denominado Declarao de Dispensa de Ttulo Minerrio, onde seriam listadas as
coordenadas dos empreendimentos conflitantes com a minerao. (DNPM, 2009)
Os fundamentos jurdicos anunciados para este novo ttulo, nunca antes
existente na minerao, e de indiscutvel dispensabilidade, sero examinados no
captulo seguinte.

4. A DECLARAO DE DISPENSA DE TTULO MINERRIO

A portaria DNPM n 441, de 11 de dezembro de 2009, foi publicada no DOU

de 19/12/2009 e em seu art. 1 anuncia o seu objeto:

Objeto - Art.1 Esta portaria dispe sobre os trabalhos de movimentao de

terras e de desmonte de materiais in natura, necessrios abertura de vias
de transporte, obras gerais de terraplenagem e de edificaes, de que trata
o 1 do art. 3 do Cdigo de Minerao e institui a Declarao de Dispensa
de Ttulo Minerrio. (DNPM, 2009)

As consideraes publicadas esclarecem que as determinaes foram

publicadas fundadas na interpretao jurdica do Parecer PROGE n 426/2009-FMM-
LBTL-MP-SDM, que refletia a interpretao jurdica do DNPM acerca do 1 do art.
3 do Cdigo de Minerao. Traz o texto:

Considerando, por fim, que o Parecer PROGE n 426/2009-FMM-LBTL-MP-

SDM, aprovado pelo Diretor-Geral do DNPM, reflete a interpretao jurdica
atribuda por esta Autarquia ao 1 do art. 3 do Cdigo de Minerao (AGU,
2009)

Para entender a motivao da autarquia para publicar a Portaria, deve-se

buscar os fundamentos jurdicos no texto da Portaria e no parecer citado,
considerando, principalmente, os princpios constitucionais da legalidade, da
impessoalidade, da moralidade, da publicidade e da eficincia, de observncia
obrigatria para a administrao pblica.
 80

Um primeiro ponto a ser analisado no texto da Portaria seria se o DNPM teria

competncia para normatizar tema que est textualmente excludo do Cdigo de
Minerao. (Dec.-lei 227/67, art. 3) (BRASIL, 1967).
A Lei n 8.876, de 2 de maio de 1994, autoriza o Poder Executivo a instituir
como Autarquia o Departamento Nacional de Produo Mineral (DNPM) e estabelece
que a Autarquia ter como finalidade promover o planejamento e o fomento da
explorao e do aproveitamento dos recursos minerais e superintender as pesquisas
geolgicas, minerais e de tecnologia mineral, bem como assegurar, controlar e
fiscalizar o exerccio das atividades de minerao em todo o territrio nacional, na
forma que dispe o Cdigo de Minerao, o Cdigo de guas Minerais, os respectivos
regulamentos e a legislao que os complementa. (BRASIL, 1994)
O Cdigo de Minerao, em seu art. 3, 1, exclui os trabalhos de
movimentao de terras e de desmonte de materiais in natura, quando necessrios
abertura de vias de transporte, obras gerais de terraplenagem e de edificaes, sem
comercializao dos recursos minerais, da regulao pelo Cdigo de Minerao. Traz
o texto:

Art. 3 Este Cdigo regula: (...)

1. No esto sujeitos aos preceitos deste Cdigo os trabalhos de
movimentao de terras e de desmonte de materiais in natura, que se fizerem
necessrios abertura de vias de transporte, obras gerais de terraplenagem
e de edificaes, desde que no haja comercializao das terras e dos
materiais resultantes dos referidos trabalhos e ficando o seu aproveitamento
restrito utilizao na prpria obra (Includo pela Lei n 9.314, de 1996).
2. Compete ao Departamento Nacional de Produo Mineral DNPM - a
execuo deste Cdigo e dos diplomas legais complementares. (BRASIL,
1967).

O texto suficientemente claro. Os trabalhos em terra, nas condies da lei,

no so regulados pelo Cdigo de Minerao. Ao mesmo tempo, o art. 3, 2
especifica que a competncia do DNPM se limita execuo do Cdigo de Minerao
e dos diplomas complementares. (BRASIL, 1967)
A pretenso da portaria em regular assunto literalmente excludo do Cdigo
de Minerao indica uma postura de atuar fora de sua competncia. No art. 3 da
Portaria o DNPM reconhece:

Art. 3 A execuo dos trabalhos de movimentao de terras ou de desmonte

de materiais in natura que se enquadrem no 1 do art. 3 do Cdigo de
Minerao independe da outorga de ttulo minerrio ou de qualquer outra
manifestao prvia do DNPM. (DNPM, 2009).
 81

Em um pas que j conta com tantas leis e normas regulamentadoras, uma

portaria de Autarquia que reconhece a sua incompetncia e dispensabilidade no
pode ser considerada como atitude razovel. No pargrafo nico do art. 3, o DNPM
cria um novo certificado, a ser emitido pelo DNPM, e estranhamente denomina-o de
declarao de dispensa de ttulo minerrio. Traz o texto:

Pargrafo nico. Opcionalmente, o responsvel pela obra poder requerer ao

Chefe do Distrito do DNPM com circunscrio sobre a rea de interesse a
Declarao de Dispensa de Ttulo Minerrio a ser emitida nos termos desta
Portaria (DNPM, 2009).

Dos textos j apresentados pode-se concluir: 1 o novo certificado criado pelo

DNPM seria uma declarao de que no se necessita de ttulo algum; 2 o certificado
seria opcional; 3 a competncia para a sua emisso da Declarao de Dispensa de
Ttulo Minerrio seria do Chefe do Distrito do DNPM. (DNPM, 2009)
E qual a necessidade ou eficincia que se pode extrair de um ttulo que
informa ser dispensvel qualquer ttulo? Mas a portaria ainda estabelece os requisitos
que o requerente deve atender para a Autarquia emitir o documento. O art. 4 da
Portaria n 441/2009 estabelece:

Art. 4 O enquadramento dos casos especficos no 1 do art. 3 do Cdigo

de Minerao depende da observncia dos seguintes requisitos: para a obra;
e
I real necessidade dos trabalhos de movimentao de terras ou de
desmonte de materiais in natura;
II vedao de comercializao das terras e dos materiais in natura
resultantes dos referidos trabalhos.
1 Para fins do inciso I deste artigo, entende-se por real necessidade aquela
resultante de fatores que condicionam a prpria viabilidade da execuo das
obras realizao dos trabalhos de movimentao de terras ou de desmonte
de materiais in natura, ainda que excepcionalmente fora da faixa de domnio.
(DNPM, 2009)

O art. 4 da Portaria ajuda a esclarecer como se deve proceder para atender

aos requisitos e merecer a obteno da declarao. No inciso I, estabelecido que a
obteno do ttulo depende da real necessidade da movimentao de terra ou
desmonte de materiais in natura para a obra. No 1, amplia-se o entendimento e
considera a real necessidade inclusive para extrao de mineral em jazidas fora da
rea da faixa de domnio da obra que recebe o certificado (BRASIL, 2009).
Como somente existem jazidas minerais dentro ou fora da faixa de domnio
da obra, sendo terceira opo excluda, todas as jazidas minerais do Brasil poderiam
ser classificadas como enquadradas na hiptese referida, desde que o Chefe do
 82

Distrito do DNPM entenda que so condicionantes para a viabilidade da execuo da

obra, discricionariamente.
A hiptese assumida como primeiro requisito na Portaria n 441/2009 conflita
com as diversas condenaes dos tribunais superiores quanto usurpao de
recursos minerais da Unio. Considera-se crime contra o patrimnio, apenvel com
at cinco anos de deteno, produzir bens ou explorar matria-prima pertencentes
Unio, conforme especifica a Lei n 8.176/91, art. 2, verbis:

Art. 2 Constitui crime contra o patrimnio, na modalidade de usurpao,

produzir bens ou explorar matria-prima pertencentes Unio, sem
autorizao legal ou em desacordo com as obrigaes impostas pelo ttulo
autorizativo.
Pena: deteno, de um a cinco anos e multa.
1 Incorre na mesma pena aquele que, sem autorizao legal, adquirir,
transportar, industrializar, tiver consigo, consumir ou comercializar produtos
ou matria prima, obtidos na forma prevista no caput deste artigo. (BRASIL,
1991)

Como uma das obrigaes do DNPM fiscalizar a regular atividade minerria,

ainda que o certificado de Dispensa de Ttulo Minerrio seja um documento
dispensvel, o construtor que consumir os produtos extrados fora dos limites de sua
obra est, em tese, consumindo recurso mineral da Unio sem autorizao legal e o
DNPM tem a obrigao de impedir a lavra sem o devido ttulo legal, para no
compactuar com a prtica tipificada como criminosa.
Recentes julgados do Superior Tribunal de Justia, que tem jurisprudncia
consolidada sobre o tema, reconhecem como crime a atividade de extrao mineral
sem a devida autorizao, como exemplificado abaixo:

AGRAVO REGIMENTAL NO AGRAVO EM RECURSO ESPECIAL. PENAL.

EXPLORAO MINERRIA. EXTRAO DE GRANITO SEM
AUTORIZAO LEGAL OU EM DESACORDO COM AS OBRIGAES
IMPOSTAS PELO TTULO AUTORIZATIVO. MATRIA PRIMA
PERTENCENTE UNIO. TIPICIDADE. ART. 2 DA LEI 8.176/1991.
NECESSIDADE DE REEXAME FTICO-PROBATRIO.
INADMISSIBILIDADE. BICE DA SMULA 7/STJ. CONFISSO.
AUSNCIA DE PREQUESTIONAMENTO. AGRAVO DESPROVIDO.
1. A condenao do agravante est pautada no fato de que, enquanto
administrador de sociedade empresria, por meio de atividade de lavra,
extraiu minrio (granito) do subsolo sem a indispensvel autorizao do
Poder Pblico. A infrao penal, conforme o acrdo recorrido, aconteceu no
perodo de 20/6 a 18/7/2006.
2. O comportamento se amolda ao tipo penal do art. 2 da 8.176/1991,
porquanto, consoante o art. 20, IX, c/c o art. 176, 1, da CF, as jazidas e
demais recursos minerais constituem propriedade da Unio e a lavra dessa
matria-prima somente pode ser efetuada mediante autorizao ou
permisso do referido ente federativo. No caso, a explorao minerria se
 83

deu sem o respaldo do devido ttulo autorizativo, razo porque no h se falar

em atipicidade da conduta.
3. Verificado que o acrdo recorrido se funda em amplo e profundo exame
de matria ftico-probatria, a pretenso deduzida pela defesa no deve
prosperar, pois, em sede de recurso especial, incide o bice da Smula 7/STJ
(A pretenso de simples reexame de prova no enseja recurso especial).
4. O pleito de reconhecimento e aplicao da atenuante da confisso
ressente-se do indispensvel prequestionamento perante a instncia
ordinria. Nada foi tratado sobre o assunto no acrdo recorrido, sendo certo
que a defesa nem sequer cuidou de aviar embargos de declarao para suprir
eventual omisso da Corte de origem. Desse modo, invivel consider-lo
nesse momento, sob pena de inaceitvel supresso de instncia. Incide ao
caso, por analogia, a orientao da Smula 356/STF.
5. A alegada demonstrao do dissdio jurisprudencial quanto interpretao
da norma do art. 65, III, d, do CP, mostra-se despicienda, pois, ainda que a
insurgncia esteja fundada na alnea "c" do permissivo constitucional, o
prequestionamento da matria debatida requisito indispensvel ao exame
da pretenso recursal nesta instncia extraordinria.
6. Agravo regimental no provido.
(AgRg no AREsp 966.032/SP, Rel. Ministro REYNALDO SOARES DA
FONSECA, QUINTA TURMA, julgado em 25/10/2016, DJe 09/11/2016).
(BRASIL, 2016).

So diversos os j apenados por utilizarem recursos minerais sem deter os

direitos minerrios estabelecidos no Cdigo de Minerao e certamente o Chefe do
Distrito do DNPM no tem competncia para autorizar ou mesmo no cumprir a sua
competncia fiscalizatria quando ocorre extrao e utilizao de recursos minerais
fora dos limites dos ttulos minerrios j publicados. Tratamento no isonmico entre
os cidados proibio constitucional.
No inciso II do art. 4 da Portaria n 441/2009, existe a expressa vedao da
comercializao dos recursos minerais extrados. Ocorre que o crime de usurpao
independe de comercializao. Incorre na mesma pena quem adquirir, transportar,
tiver consigo ou consumir o recurso da Unio. (DNPM, 2009)
O 2 do art. da 4 da Portaria n 441/2009 visa explicar o que a Autarquia
entende por real necessidade, impeditivos execuo da obra, e traz:

Art. 2, 2 Os fatores referidos no 1 deste artigo podem ser naturais ou

fsicos, como o relevo do local, mas tambm de outras naturezas, desde que
igualmente impeditivos execuo das obras, como, por exemplo,
comprovada ausncia, insuficincia ou prtica de preo abusivo do material
na localidade, a critrio do DNPM. (DNPM, 2009).

O DNPM coloca-se no texto da portaria como rbitro para estabelecer quando

os preos de comercializao dos recursos minerais podem ser considerados
abusivos e emitir o certificado de dispensa de ttulo minerrio. Certamente no existe
autorizao legal para o DNPM interferir na atividade econmica, notadamente em
preos livremente negociados no mercado. Quais os parmetros seriam adotados
 84

para os preos serem considerados abusivos? A discricionariedade do Chefe do

Distrito do DNPM?
A Portaria contm entendimentos que certamente no poderiam ser
aprovados em lei, por inconstitucionalidade. O DNPM extrapola a sua competncia
normativa. E ainda estabelece punio para o descumprimento desses requisitos que
elenca. O art. 6 da Portaria traz:

Art. 6 Os trabalhos de movimentao de terra e desmonte de material in

natura que no atendam aos requisitos do art. 4 desta portaria sero
considerados pelo DNPM como lavra ilegal, podendo ensejar a
responsabilizao civil, penal e administrativa do infrator, conforme dispuser
a legislao aplicvel. (DNPM, 2009).

A contrario sensu, os responsveis ou executores da obra que detivessem o

Certificado de Dispensa de Ttulo Minerrio, mesmo realizando atos contrrios lei,
no ensejariam responsabilidade civil, penal e administrativa? Este seria um bom
motivo para envidarem as atenes e buscarem o opcional Certificado de Dispensa
de Ttulo Minerrio.
Resta dvida razovel ainda sobre as agresses ao meio ambiente. A menos
que o rgo ambiental houvesse licenciado atividade de extrao mineral fora dos
limites da faixa de domnio da obra, a movimentao de recursos minerais dar-se-ia
em rea no licenciada.
A Portaria n 441/2009 estabelece a responsabilidade do responsvel ou
executor pela recomposio ambiental. Traz:

Art.12 Compete ao responsvel pela obra ou executor promover a

recuperao ambiental da rea de interesse e, se for o caso, da rea utilizada
para a deposio a que se refere o art. 11 desta Portaria, nos termos da
legislao ambiental em vigor. (DNPM, 2009).

A legislao ambiental no permite qualquer atividade fora da rea licenciada.

Como compatibilizar a extrao mineral fora da faixa de domnio da obra com a licena
ambiental? A recomposio sempre dever ser efetuada conforme previamente
aprovada. Notadamente, quando a atividade envolve extrao de recursos minerais,
atividade reconhecida como degradadora do meio ambiente.
O caso de movimentao de terra fora dos domnios da obra traz razovel
indicativo de cometimento de crime ambiental, em concurso formal, associado
usurpao de recursos da Unio, pelo fato das leis de regncia das matrias
protegerem bens jurdicos distintos, conforme jurisprudncia do STJ, abaixo:
 85

PENAL E PROCESSUAL PENAL. AGRAVO REGIMENTAL EM RECURSO

ESPECIAL. ARTS. 2 DA LEI 8.176/91 E 55 DA LEI 9.605/98. DIVERSIDADE
DE BENS JURDICOS TUTELADOS. INEXISTNCIA DE CONFLITO
APARENTE DE NORMAS. CONCURSO FORMAL. AGRAVO IMPROVIDO.
1. Inexiste conflito aparente de normas entre os delitos previstos nos arts. 55
da Lei n 9.605/98 e 2 da Lei n 8.176/91, em razo da diversidade dos bens
jurdicos tutelados, respectivamente, o meio ambiente e a preservao de
bens e matrias-primas que integrem o patrimnio da Unio, admitindo-se,
portanto, o concurso formal.
2. Agravo regimental improvido.
(AgRg no REsp 1.205.986/MG, Rel. Ministro NEFI CORDEIRO, SEXTA
TURMA, julgado em 20/08/2015, DJe 11/09/2015). (BRASIL, 2015).

A Portaria DNPM n 441/2009 tambm impede a livre concorrncia ao isentar

a movimentao de terra e utilizao dos recursos minerais obtidos fora da faixa de
domnio das obras do pagamento da Compensao Financeira pela Explorao
Mineral, devidos aos estados, municpios e Distrito Federal por imposio legal e
constitucional. Sem pagamento das obrigaes, certamente o valor de
comercializao ser distinto. O art. 13 anuncia:

Art.13 No haver incidncia de Compensao Financeira pela Explorao

de Recursos Minerais -CFEM pela utilizao das terras e materiais in natura
resultantes dos trabalhos de que trata o 1do art. 3 do Cdigo de Minerao
(DNPM, 2009).

So tantas as interpretaes que indicam irregularidades que seria

despiciendo a continuidade da anlise. Mas, frente a tantos problemas legais, surge
uma indagao: qual seria a verdadeira inteno para a publicao da Portaria n
441/2009? A investigao leva anlise do parecer jurdico que declaradamente
fundamenta o ato normativo, o Parecer/PROGE n 426/2009-FMM-LBTL-MP-SDM,
de 9 de outubro de 2009 (AGU, 2009).
O Parecer no sobre a criao de qualquer certificado ou ttulo minerrio e
sim sobre qual deveria ser a interpretao a ser adotada no mbito do DNPM do art.
3, 1 do Cdigo de Minerao, assunto no regulado pelo diploma legal. O texto
final continha a seguinte ementa:

Ementa: "reas de emprstimo". Art.3 1 do Cdigo de Minerao.

Interpretao e aplicao.
1. O Parecer n AGU/RB-02/97 (aprovado pelo Parecer GQ n129/1997), que
fixava a orientao da Advocacia-Geral da Unio quanto aplicao do art.
3, 1, do Cdigo de Minerao, foi revogado pelo Parecer n AC 045/2005,
adotado pelo Presidente da Repblica.
2. A aplicao do art. 3, 1, do Cdigo de Minerao exige o atendimento
cumulativo de dois requisitos legais, quais sejam: (a) necessidade de
realizao de trabalhos de movimentao de terras e de desmonte de
material in natura, para abertura de vias de transporte, obras gerais de
 86

terraplenagem e de edificaes; e (b) vedao da comercializao da terra

ou do material retirado.
3. Admite-se o aproveitamento restrito das terras e dos materiais resultantes
dos trabalhos a que se refere o art. 3, 1, do Cdigo de Minerao na
prpria obra.
4. A aplicao da regra de exceo do art. 3, 1, do Cdigo de Minerao
exige a presena da real necessidade da realizao de trabalhos de
movimentao de terras e de desmonte de material. Ou seja, a prpria
viabilidade da execuo da obra dever estar condicionada aos trabalhos de
remoo de terra ou de desmonte de materiais in natura (caso no se realize
esses trabalhos, a execuo da obra restar comprometida).
5. A palavra "necessrios", contida no artigo 3, 1, do Cdigo de
Minerao, deve ser interpretada de forma a abarcar, alm da perspectiva
natural e fsica (como relevo da rea), fatores de outras naturezas igualmente
impeditivos execuo da obra como, por exemplo, de cunho mercadolgico.
Nesse sentido, Nota PROGE no 189/2007-FMM.
6. A aplicao do art. 3, 1, do Cdigo de Minerao deve ser analisada
tambm sob a perspectiva do atendimento ao interesse pblico, cabendo ao
administrador fazer a ponderao de valores o caso concreto.
7. No h vedao legal quanto submisso do material retirado com base
no art. 3, 1, do Cdigo de Minerao a processo de beneficiamento, desde
que tal procedimento restrinja-se quele que se fizer necessrio para que se
obtenha um material nas especificaes adequadas s exigncias da obra.
8. O art. 3, 1, do Cdigo de Minerao pode ser aplicado inclusive em
reas oneradas por requerimentos ou ttulos minerrios, por ausncia de
vedao legal.
9. As terras ou os materiais in natura que no utilizados na obra devero ser
depositados pelo responsvel em local definido previamente no projeto da
obra e em conformidade com a licena ambiental expedida pelo rgo
competente.
10. Compete prpria Unio (e no ao DNPM) adotar as providncias com
vistas alienao do recurso mineral (seja mediante venda, troca, doao ou
dao em pagamento), observada sempre a legislao aplicvel,
especialmente a Lei n 8.666/93.
11. No h incidncia de CFEM quando a extrao mineral realizada com
base no 1 do art. 3 do CM.
12. A ordem jurdica em vigor impe que, caso o aproveitamento de material
pelo art. 3, 1, do CM tenha sido considerado no oramento previsto para
a obra pblica, o contrato administrativo firmado entre Poder Pblico e
empreendedor seja, sempre que possvel, revisto, a fim de se restabelecer o
equilbrio da equao econmico-financeira inicial. (AGU, 2009).

A compreenso do DNPM externada ser melhor detalhada a seguir. O

relatrio que inicia o Parecer continha:

Considerando os diversos pedidos formulados ao DNPM quanto ao

reconhecimento da aplicao do art. 3, 1, do Cdigo de Minerao ("CM")
a casos concretos, o Diretor-Geral do Departamento Nacional de Produo
Mineral DNPM - solicita a esta Procuradoria-Geral que se manifeste sobre
o tema com fins de uniformizao da interpretao jurdica a ser atribuda ao
referido dispositivo legal em mbito nacional. (AGU, 2009)

J, neste momento, surge uma questo jurdica a ser analisada. Se a

competncia do DNPM apenas para a execuo do Cdigo de Minerao e a
questo legal que motivou a consulta no regulada por essa norma jurdica, seria
razovel que o DNPM uniformizasse a interpretao da norma legal? A interpretao
 87

do DNPM seria preponderante e poderia orientar os procedimentos a serem adotados

pelos diversos entes da Administrao Pblica, em mbito nacional, nos casos
concretos? Apenas para efeito de anlise sero admitidas as hipteses como
verdadeiras.
No item 1 da Emenda, esclarecido que a anterior orientao da Advocacia
Geral da Unio era em conformidade com o entendimento externado no Parecer n
AGU/RB-02/97. Que em funo de mudana na legislao o Parecer ento aprovado
pela Presidncia da Repblica havia sido revogado.
Ocorre que o pargrafo inserido no Cdigo de Minerao autorizava a
utilizao de recursos minerais, mas, ao mesmo tempo, ordenava que sejam
respeitados os direitos minerrios em vigor nas reas onde devam ser executadas as
obras. Somente existem direitos minerrios quando j existem atos jurdicos perfeitos
que garantem os direitos adquiridos.
Contrariamente a esta determinao legal que se insurge o novo parecer,
apresentando outro raciocnio jurdico, que passa a defender a aplicao do 1 do
art. 3 do Cdigo de Minerao inclusive em reas j oneradas, hiptese
anteriormente considerada como verdadeira aberrao jurdica por desrespeitar ato
jurdico perfeito no Parecer n AGU/RB-02/97. Especifica no texto do Parecer que o
novo entendimento alicerado no direito fundamental de propriedade previsto na
CRFB/88. Usa das seguintes palavras:

35. verdade, porm, que esse raciocnio jurdico pode suscitar outra dvida,
qual seja: por qual razo a restrio de aplicao em rea onerada foi
contemplada no art.2, pargrafo nico, do CM (registro de extrao) e no
no art. 3, 1 (caixa de emprstimo)?
36. Ao contrrio do denominado registro de extrao, a hiptese contemplada
no 1 do art. 3 no est exatamente vinculada ao atendimento de um
interesse pblico direto (reduo dos custos de obras executadas por
entidades e rgos pblicos). Trata-se, na verdade de uma soluo jurdica
encontrada para afastar da rigidez e da formalidade legais prprias dos
regimes jurdicos de aproveitamento mineral, previstos no CM, aqueles
trabalhos de movimentao de terra e de desmonte de material in natura
que so naturalmente exigidos de uma obra civil executada na superfcie, ou
seja, trabalhos que no configuram atividade de minerao propriamente dita.
37. Muitas das vezes, as obras so empreendidas pelo prprio proprietrio
da superfcie, como decorrncia do seu direito de livre gozar, usar e dispor
de seu bem imvel. Assim, de certa forma, a regra de exceo do art. 3,
1, do CM justifica-se pelo prprio direito de propriedade, tratado como direito
fundamental pelo art. 5, XXII, da Constituio Federal, que, nessa hiptese
legal, foi priorizado pelo prprio CM.
38. Em outras palavras, acreditamos que a inexistncia de limitao legal
expressa para aplicao do 1 do art. 3 s reas oneradas por
requerimentos ou direitos minerrios decorreu de uma escolha consciente do
legislador que, ponderando os interesses envolvidos, optou por privilegiar,
 88

nesses casos, o direito de propriedade. Entendemos, inclusive, que o CM

traou o caminho correto. Admitir uma vedao genrica aplicao da regra
de exceo do art. 3, 1, do CM em rea onerada por qualquer
requerimento ou direito minerrio poderia gerar, de fato, situaes a nosso
ver incompatveis com os valores cultivados pelo prprio texto constitucional.
Assim, por exemplo, um simples requerimento de pesquisa para ouro, que
representa mera expectativa de direito, poderia impedir ou condicionar
anuncia prvia do requerente a execuo, pelo proprietrio do imvel, de
uma obra de abertura de via de acesso ou de construo de benfeitorias
dentro de sua prpria fazenda. Acreditamos que admitir essa hiptese
poderia, ainda, incitar a utilizao dos requerimentos e direitos minerrios
como instrumento de barganha e especulao por terceiros, em franco
desvirtuamento da finalidade precpua dos regimes jurdicos de
aproveitamento mineral. (AGU, 2009).

Pelo entendimento apresentado no Parecer, no caso de confronto entre dois

distintos direitos, quais sejam, o direito de propriedade e o direito minerrio, deveria
prevalecer o direito de propriedade, pois, segundo proposto, seria considerado que o
detentor do direito minerrio de pesquisa para ouro seria detentor de mera expectativa
de direito, que no poderia preponderar sobre o direito de propriedade.
O direito minerrio j foi motivo de diversas decises dos tribunais superiores,
que protegem desde o direito de prioridade (Cdigo de Minerao, art. 11, letra a) at
a comercializao de ttulos minerrios (Cdigo de Minerao, arts. 31 e 55), direito
assumido pelos tribunais superiores como integrante do patrimnio do minerador.
Considerar todo o sistema de proteo do detentor de direitos minerrios
como mera expectativa de direitos rompe a segurana jurdica necessria na
atividade. O direito minerrio somente atribudo por ttulo especfico em ato jurdico
perfeito, se for considerado de interesse nacional, compatvel com o interesse pblico
(CRFB/88, art. 176, 1). (BRASIL, 1988).
Alm desse entendimento citado, por certo no poderia ser entendida a
aplicao do 1 do art. 3 do Cdigo de Minerao em desrespeito e sem considerar
o direito do detentor de Portaria de lavra.
Novamente utiliza-se do recurso de levar ao absurdo o entendimento. Basta
imaginar uma autoridade municipal competente entender que deva abrir uma estrada
rural no meio de mina concedida. Deveriam ser respeitados os direitos minerrios?
Os direitos de propriedade do detentor dos ttulos minerrios? Ou a ordem do chefe
do Poder Executivo local?
O tema impactante em toda a segurana jurdica da minerao. Vultosos
investimentos so efetuados na expectativa de que os direitos minerrios sejam
respeitados e prevalentes. No confronto de posicionamento entre os entendimentos
 89

jurdicos citados, a partir de uma legislao minerria, destaca-se partes

esclarecedoras:

58. importante, finalmente, ressaltar que o fato de os trabalhos em causa

no estarem sujeitos lei minerria no deve ser entendido como que uma
tolerncia legal para que estes interfiram frontalmente com as atividades de
explorao e lavra mineral desenvolvidas sob a gide do Cdigo de
Minerao. Alm de flagrantemente inconstitucional, por consistir numa clara
violao de um ato jurdico perfeito, essa interferncia representaria uma
grave e constante ameaa indstria organizada de minerao, sem falar
nos distrbios que traria ordem social. Sendo impensvel considerar que o
legislador haja admitido tal possibilidade, deve esse entendimento ser, desde
logo, fulminado. (BRASIL, 1997).

O entendimento explicitado no Parecer confeccionado em 2009, por sua vez,

especifica:

34. Por sua vez, o art. 3, 1, do CM no faz qualquer restrio quanto

aplicao das caixas de emprstimo em reas oneradas por outros direitos
minerrios. Por interpretao a contrario sensu, infere-se que, se o legislador
almejasse excluir a incidncia do 1 do art. 3 do CM a toda e qualquer rea
onerada por outros requerimentos ou direitos minerrios, teria includo a
vedao expressamente no texto legal, assim como fez no pargrafo nico
do art. 2 do mesmo diploma legal. (AGU, 2009)

A ementa ainda destaca:

8. O art. 3, 1, do Cdigo de Minerao pode ser aplicado inclusive em

reas oneradas por requerimentos ou ttulos minerrios, por ausncia de
vedao legal. (AGU, 2009).

Caso o entendimento estivesse restrito aplicabilidade do art. 3, 1, do CM

a pedido do detentor do direito de propriedade mineral, poder-se-ia compreender com
maior facilidade o argumento. Ocorre que o art. 2 faz meno explcita a respeito dos
direitos minerrios em obras executadas por rgos da administrao direta e
autrquica da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios. No se trata
de nenhuma referncia direta ao detentor de direitos minerrios, que, obviamente,
deve agir no interesse de seus direitos prprios. (BRASIL, 1967)
Lastreado no entendimento contido na Portaria n 441/2009, o DNPM passou
a emitir o Certificado de Dispensa de Ttulo Minerrio contendo coordenadas de reas
j detentoras de direitos minerrios, inclusive de Portaria de Lavra, quando requeridos
por rgos da administrao direta e autrquica da Unio, dos Estados, do Distrito
Federal e dos Municpios.
Muitos processos jurdicos gerados ainda no foram submetidos aos tribunais
superiores e podem provocar danos poltica minerria do pas e indenizaes a
 90

serem custeadas pelo povo. Em deciso publicada em 2013 a respeito de direito

minerrio, o Tribunal Regional Federal da 1 Regio, destacou a ilegalidade em
comportamento do DNPM, assentando:

Se o DNPM vem descumprindo a norma que legal e o regulamento editado

pela Presidncia da Repblica para o esclarecimento da lei, preferindo adotar
resolues e portarias que foram afastando exigncias legais, tal conduta no
ratifica nem legaliza procedimentos irregulares, que apenas podem vir a ser
reconhecidos como tal se expostos ao exame do Poder Judicirio. (BRASIL,
2013).

Importa observar que, independentemente da deciso final dos tribunais, a

possibilidade de que outros ttulos sejam emitidos pelo DNPM em rea j onerada
para a minerao implica em majorao da possibilidade de perda do recurso mineral.
Acentua ainda a insegurana jurdica na atividade, afastando investidores
nacionais e internacionais, que, inevitavelmente, transformam o crescimento da
insegurana jurdica em maior custo que incide em todo mineral comercializado. Resta
comunidade jurdica refletir sobre as sbias palavras acerca da segurana jurdica
na minerao proferidas pelo jurista A. H. de Souza Bandeira em concluso de obra
sobre o direito minerrio publicada em 1885:

Varias questes interessantes prendem-se a este ramo to descurado do

nosso direito,mas no e occasio oportuna para elucidal-as. Resta-nos dizer
que effectivamente, depois de 1829, as praticas mais contradictorias foram
admitidas pela administrao brazileira e infelizmente ainda perdura tal
anomalia, dando-se o caso de que a mudana de um ministro pode
determinar a adopo de princpios inteiramente novos acerca do ponto
capital da questo. E' indispensavel pr termo a taes incertezas (BANDEIRA,
1885).

Um dos principais fatores que impactam o crescimento da minerao no Brasil

continua a ser a mudana de entendimentos da administrao, comportamento que
afasta investidores da atividade e aumenta o custo dos minerais comercializados. O
novo cdigo de minerao a ser votado no congresso a oportunidade que tem a
sociedade para esclarecer e definir o posicionamento que deseja para a indstria da
minerao. No captulo seguinte ser examinada a propriedade mineral em
consonncia com o direito econmico constitucional.
 91

5. MINERAO E O DIREITO ECONMICO CONSTITUCIONAL

A Constituio Federal assegura a todos o livre exerccio de qualquer

atividade econmica, independentemente de autorizao de rgos pblicos, salvo
nos casos previstos em lei. Tambm classifica o mercado interno como integrante do
patrimnio nacional. Especifica:

Art. 219. O mercado interno integra o patrimnio nacional e ser incentivado

de modo a viabilizar o desenvolvimento cultural e scio econmico, o bem-
estar da populao e a autonomia tecnolgica do Pas, nos termos de lei
federal. (BRASIL, 1988)

Pela imprescindibilidade dos recursos minerais utilizados como matria prima

por diversos setores da economia a indstria da minerao tambm contribui para
viabilizar o desenvolvimento scio econmico e o bem-estar da populao.
A doutrina aponta o texto do artigo constitucional citado como oriundo de
sugesto do professor da USP Eros Roberto Grau. O professor adverte que a
referncia a patrimnio nacional no significa qualificar este mercado como bem do
domnio pblico ou de uso comum do povo. (GRAU, 2015)
Quanto ao meio ambiente ecologicamente equilibrado a Constituio o cita
como bem de uso comum do povo. O texto traz:

Art. 225. Todos tm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado,

bem de uso comum do povo e essencial sadia qualidade de vida, impondo-
se ao Poder Pblico e coletividade o dever de defend-lo e preserv-lo para
as presentes e futuras geraes (BRASIL, 1988)

Quanto trata da Floresta Amaznica Brasileira, da Mata Atlntica, da Serra do

Mar, do Pantanal Mato-Grossense e da Zona Costeira, a Constituio repete a
considerao das reas como patrimnio nacional e prev lei que assegure a
preservao de meio ambiente quanto ao uso dos recursos naturais.

Art. 225, [...], 4 A Floresta Amaznica brasileira, a Mata Atlntica, a Serra

do Mar, o Pantanal Mato-Grossense e a Zona Costeira so patrimnio
nacional, e sua utilizao far-se-, na forma da lei, dentro de condies que
assegurem a preservao do meio ambiente, inclusive quanto ao uso dos
recursos naturais. (BRASIL, 1988)

Diversos bens da Unio so mencionados na Constituio Federal art. 20.

No se trata de propriedade da Unio com as faculdades atribudas no Cdigo Civil.
No se imagina que os peixes pescados por brasileiros, devidamente autorizados, no
mar territorial do Brasil pertenam Unio.
 92

Nem que caiba Unio usar, gozar, fruir e dispor das terras tradicionalmente
ocupadas pelos ndios, por exemplo. O conceito necessita de interpretao em
consonncia com todo o texto constitucional. Reconhece a doutrina: No se interpreta
a Constituio em tiras, aos pedaos. (GRAU, 2015).
Sobre a propriedade mineral, no julgamento da ADI n 3273/DF, anunciou o
Min. Cezar Peluso em seu voto:

Volto a dizer. Os enunciados do artigo 20, incisos V e IX, da Constituio, no

tm carter absoluto, porque j, de incio, o caput do artigo 176, enunciando
tambm o monoplio, abre uma exceo expressa, garantindo
concessionria a propriedade do produto da lavra - de acordo com a Emenda
Constitucional n 6. (BRASIL, 2007)

Considerada a impropriedade de se imaginar que todos os recursos minerais

existentes no Brasil, inclusive os do subsolo, so bens de propriedade da Unio, em
qualquer tempo e situao, deve-se investigar os limites constitucionais e legais desta
afirmativa, exarada a partir de uma interpretao apenas literal.
A Constituio federal estabelece que a atividade minerria pode ser
autorizada apenas a brasileiros ou empresa constituda sob as leis brasileiras e que
tenha sua sede e administrao no Pas.
No mbito da lei que rege a minerao, Decreto-lei 227/67, a regra estabelece
que autorizao de pesquisa ser outorgada pelo DNPM a brasileiros, pessoa natural,
firma individual ou empresas legalmente habilitadas, mediante requerimento do
interessado. (BRASIL, 1967). No caso da pesquisa minerria, existe previso legal
expressa autorizando que seja executada por pessoa fsica ou jurdica.
Diferente a lavra dos recursos minerais. Para se requerer a autorizao para
a lavra, dever ser comprovada a instituio de uma entidade, pessoa jurdica,
registrada no Departamento Nacional de Registro do Comrcio.

Art. 38. O requerimento de autorizao de lavra ser dirigido ao Ministro das

Minas e Energia, pelo titular da autorizao de pesquisa, ou seu sucessor, e
dever ser instrudo com os seguintes elementos de informao e prova:
I - certido de registro, no Departamento Nacional de Registro do Comrcio,
da entidade constituda; (BRASIL, 1967)

O antigo DNRC Departamento Nacional do Registro do Comrcio, que

centralizava o sistema das juntas comerciais, foi posteriormente renomeado como
DREI Departamento de Registro Empresarial e Integrao, criado pelo Decreto
8.001/2013.
 93

A autorizao para lavra, nos termos da lei, somente pode ser requerida para
pessoa jurdica empresria, estando compreendido no termo empresria a pessoa
jurdica que exerce profissionalmente atividade econmica organizada para a
produo ou a circulao de bens ou de servios. (BRASIL, 1967).
Existe ainda, como obrigao anterior para se autorizar a lavra de recursos
minerais, que o candidato comprove a viabilidade econmica da operao, sendo
analisado pelo DNPM a viabilidade econmica e financeira do Plano de
Aproveitamento Econmico PAE, art. 39 do Cdigo de Minerao, (BRASIL, 1967),
bem como a comprovao da existncia de disponibilidades de recursos financeiros
suficientes para que o plano seja implementado.
Por todas estas precaues legais, fica evidente que a atividade minerria foi
compreendida pelos legisladores como uma atividade econmica em sentido estrito,
e no um servio pblico, em uma deciso poltica do Brasil, sendo a atividade
minerria orientada pela ordem econmica constitucional, mas no se sujeitando aos
preceitos do art. 175 da Carta Magna. (BRASIL, 1988).
O art. 173 da Constituio federal exclui a possibilidade da explorao direta
de atividade econmica pelo Estado, excetuando apenas as atividades definidas em
lei e quando necessria aos imperativos da segurana nacional ou a relevante
interesse coletivo. Assim, a atividade minerria est constitucionalmente direcionada,
politicamente, para a iniciativa privada. (BRASIL, 1988).
O governo do Estados Unidos j aprovou lei que regula a explorao mineral
no espao, para atrair investidores para a arriscada atividade, destinando-as para a
iniciativa privada.
O mundo j discute as regras legais para a minerao no fundo do mar em
tratados internacionais, visando estabelecer regras que possibilitem a atividade. Ao
mesmo tempo, a explorao mineral na plataforma continental brasileira ainda est
em estgio inicial, em relao s perspectivas e possibilidade de distintos usos que
apresenta e necessita de grandes investimentos. (CAVALCANTI e FREIRE, 2007).
As regras legais e constitucionais para o direito minerrio na parte continental
so vlidas para explorao na plataforma continental, at por no ser comum
conceitos minerrios distintos e vlidos somente em uma determinada rea
geogrfica. (BRANCO, 2014).
 94

A necessidade de autorizao estatal para lavra minerria, com todas as

obrigaes e direitos inerentes ao ttulo, no se confunde com o direito soberano dos
pases sobre os recursos minerais em seu territrio, e sim com o modo escolhido para
exerccio desta soberania.
Tambm no apresenta qualquer contradio com a forma que o direito de
propriedade dos recursos minerais politicamente definido por normas jurdicas
internas do Estado.
Tendo presente a sua resoluo 1515 (XV), de 15 de dezembro de 1960, pela
qual recomendou que se respeitasse o direito soberano de cada Estado a dispor das
suas riquezas e recursos naturais, a Resoluo 1803 (XVII) da Assembleia Geral, de
14 de dezembro de 1962, sobre a Soberania Permanente sobre os Recursos
Naturais declara:

1. O direito dos povos e das naes soberania permanente sobre as suas

riquezas e recursos naturais dever ser exercido no interesse do respectivo
desenvolvimento nacional e do bem-estar do povo do Estado em causa.
2. A explorao, desenvolvimento e disposio de tais recursos, bem como a
importao dos capitais estrangeiros necessrios para tais fins, devero estar
de acordo com as regras e condies que os povos e naes livremente
considerem necessrias ou desejveis relativamente autorizao, restrio
ou proibio de tais atividades.
3. Nos casos em que seja concedida essa autorizao, o capital importado e
respectivos rendimentos sero regulados pelas condies da autorizao,
pela legislao nacional em vigor e pelo direito internacional. Os lucros
obtidos devero ser partilhados nas propores livremente acordadas, em
cada caso, entre os investidores e o Estado receptor, devendo tomar-se as
devidas precaues para garantir que no sejam impostas quaisquer
restries, seja por que motivo for, soberania do Estado em causa sobre as
suas riquezas e recursos naturais. (ONU - ORGANIZAO DAS NAES
UNIDAS, 1962).

A soberania um dos fundamentos da Repblica Federativa do Brasil, e da

soberania poltica decorre a soberania na ordem econmica, estabelecida no art. 170
como um dos princpios da ordem econmica nacional.
O direito de propriedade de qualquer bem no territrio brasileiro no ofende,
necessariamente, a sua soberania ou o domnio eminente sobre os bens. Pode ser
reconhecido o direito de propriedade por opo poltica, e inclusive desapropriado,
nos casos e formas previstas em lei.
Para reger a propriedade mineral, o Brasil j adotou distintos modos que
tambm estiveram presentes em outros pases. A Constituio de 1988 estabelece
que o produto da lavra mineral de propriedade do concessionrio. Ocorre que esta
a nica fase que tem possibilidade de ser lucrativa, onde ocorre a comercializao
 95

do produto da extrao. E quanto aos investimentos anteriores? E a grande maioria

das buscas infrutferas? Quem ir correr os riscos da empreitada?
A explorao mineral deve ser compreendida por completo. Entender que a
fase de comercializao seria a nica em que a propriedade dos recursos minerais
do minerador autorizado pelo Estado, sem nenhuma defesa dos investimentos nas
fases anteriores, significaria atribuir um risco desmensurado para os investidores que
se proponham a efetuar a fase mais necessria para um Estado, a busca pela
localizao de reservas minerais em quantidade, qualidade e localizao compatvel
com a explorao econmica.
Do mesmo modo que no se pode compreender a legislao de um pas em
tiras, no se pode compreender a atividade de minerao em tiras, sem uma lgica
econmica e jurdica que sustente todo o sistema.
Na obra A Ordem Econmica na Constituio de 1988, o professor Eros
Roberto Grau faz a distino, para fins de compreenso terica, entre o que chama
de Propriedade dotada de funo individual, assegurada como direito e garantia
individual na CRFB/88, art. 5, XXII e a propriedade dotada de funo social,
caracterstica da propriedade que importa para a ordem econmica. (GRAU, 2015)
Para o Autor, este segundo tipo de propriedade est includo nos princpios
da ordem econmica, para subordinar o exerccio desta propriedade para a realizao
do fim de assegurar a todos existncia digna, finalidade da ordem econmica
constitucional.
Na obra o Autor distingue a propriedade como direito subjetivo, dinmico, e
como funo social. Para definir os contornos da propriedade como um direito
subjetivo, explica:

Ser titular de um direito subjetivo estar autorizado pelo ordenamento jurdico

a praticar ou no praticar um ato isto , a transformar em ato a potncia, ou
seja, a aptido para a pratica de tal ato. A transformao da faculdade em
ato, quando juridicamente autorizada e a o direito subjetivo -, deve ser
exercida dentro dos limites da autorizao. Da parece-me inequvoca a
afirmao de tal contradio dogmtica. O Direito pode, coerentemente,
introduzir como elementos integrantes da autorizao a algum para o
exerccio de uma faculdade inmeros requisitos, inclusive criando obrigaes
e nus para o titular do direito. (GRAU, 2015)

A definio terica do direito subjetivo de propriedade bem explica um direito

de propriedade aplicvel aos recursos minerais, sem a necessidade de uma
classificao como sui generis. Distingue ainda os distintos momentos para as
propriedade esttica e dinmica, nos termos:
 96

No mais, ainda nesse passo, desejo enfatizar a importncia da distino entre

propriedade esttica e propriedade dinmica como critrio de demonstrao
de pleno conbio entre direito e funo, lembrando que precisamente nesta
distino que se vai encontrar o fundamento da usucapio, no perodo
justinianeu: o no uso (a no posse) da propriedade implica o perdimento do
domnio. O fundamento da manuteno da propriedade posso afirmar sem
risco de radicalizao estaria, j ento, no seu uso ou posse, isto , no
momento dinmico, e no no momento esttico da propriedade. Da mesma
natureza o fundamento da norma contida no art. 49 do vigente Cdigo da
Propriedade industrial, que atribui ao titular de certos direitos patentes de
inveno, marca, etc. o nus de explor-los, tal qual ocorre em relao
explorao dos direitos de lavra. (GRAU, 2015)

O entendimento do professor Eros Roberto Grau sobre os limites da

propriedade dos recursos minerais foi externado em julgamento do plenrio do
Supremo Tribunal Federal. Estava em julgamento o mrito da Ao Declaratria de
Inconstitucionalidade da lei do petrleo, o que faz o entendimento jurdico que
solucionou a lide produzir eficcia contra todos e efeito vinculante, relativamente aos
demais rgos do Poder Judicirio e administrao pblica direta e indireta, nas
esferas federal, estadual e municipal. Do acrdo publicado extramos:

5. A propriedade no consubstancia uma instituio nica, mas o conjunto de

vrias instituies, relacionadas a diversos tipos de bens e conformadas
segundo distintos conjuntos normativos --- aplicveis a cada um deles.
6. A distino entre atividade e propriedade permite que o domnio do
resultado da lavra das jazidas de petrleo, de gs natural e de outros
hidrocarbonetos fludos possa ser atribuda a terceiros pela Unio, sem
qualquer ofensa reserva de monoplio [art. 177 da CB/88]. [...].
8. A propriedade do produto da lavra das jazidas minerais atribudas ao
concessionrio pelo preceito do art. 176 da Constituio do Brasil inerente
ao modo de produo capitalista. A propriedade sobre o produto da
explorao plena, desde que exista concesso de lavra regularmente
outorgada.
9. Embora o art. 20, IX, da CB/88 estabelea que os recursos minerais,
inclusive os do subsolo, so bens da Unio, o art. 17 6 garante ao
concessionrio da lavra a propriedade do produto de sua explorao.
10. Tanto as atividades previstas no art. 176 quanto as contrataes de
empresas estatais ou privadas, nos termos do disposto no 1 do art. 177 da
Constituio, seriam materialmente impossveis se os concessionrios e
contratados, respectivamente, no pudessem apropriar-se, direta ou
indiretamente, do produto da explorao das jazidas. (BRASIL, 2007).

Este entendimento apresentado no julgamento da ADI do petrleo se ajusta

plenamente s tradies do direito minerrio. Neste momento em que o Brasil discute
no Congresso Nacional a aprovao de uma novo Cdigo de Minerao, certamente
o pas est no momento apropriado para decidir como ir administrar os recursos
minerais nacionais. Menos importa qual dos sistemas de propriedade dos recursos
minerais que seja, soberanamente, adotado. O que mais importa a perfeita definio
dos conceitos, de modo a deixar claras as regras legais no setor minerrio.
 97

6. CONCLUSO

Em todo o trabalho foi acentuada a imprescindibilidade dos recursos minerais

para a vida humana, nos moldes em que hoje vivida. A imprescindibilidade no
significa, porm, que todos os pases iro permitir a explorao mineral em seu
territrio. Muito menos que as regras adotadas sero iguais em todo o mundo. Esta
concluso imprescindvel antes de se especificar as regras que cada povo entender
como necessrias para as escolhas legais a definir o direito minerrio.
A humanidade tem que conviver com a explorao mineral, uma atividade de
riscos e reconhecidamente modificadora do meio ambiente, mas como se dar esta
convivncia depende do que cada populao entender, soberanamente, o modo mais
benfico para os seus interesses.
O Brasil necessita de definir de modo inequvoco como ocorre a transferncia
de propriedade dos recursos minerais. No existe uma nica maneira de se remunerar
os investidores na atividade da minerao. Por opo soberana, o pas pode decidir
se a pesquisa mineral se dar por iniciativa do estado ou da iniciativa privada. A cada
sistema para se custear a pesquisa mineral que seja adotado, poder se adotar um
sistema compatvel para a transferncia de propriedade.
A insegurana jurdica no ocorre pelo sistema adotado, mas sim por
interpretaes duvidosas e que podem cercear direitos adquiridos. Os investimentos
de longo prazo necessitam de regras claras e estveis, para cenrios de longo prazo.
Neste momento comea a se destacar a explorao mineral na plataforma continental
brasileira, que exige vultosos recursos. (BRANCO, 2014). Urgem definies legais
claras.
Caso a fase de maior risco, as prospeces e pesquisas minerais sejam
efetuadas e tenham os seus custos arcados pelo Estado, a fase de explorao,
classificao e comercializao pode ser objeto de licitao, buscando a maior oferta
privada pela autorizao estatal para a atividade. Esta segunda fase somente
ocorreria aps aprovao do plano de aproveitamento econmico, sendo
comprovadamente lucrativa. Se esta proposio for escolhida como a melhor para o
pas, somente ser transferida a propriedade dos recursos minerais j conhecidos e
quantificveis, aps a licitao, permanecendo com o estado a propriedade dos
recursos minerais desconhecidos e os ainda no quantificados.
 98

Neste caso o risco da busca localizao e quantificao dos recursos minerais

ser assumido pelo Estado, que ir se ressarcir das despesas efetuadas nas licitaes
das autorizaes para a lavra. A opo poltica, da melhor forma de aplicar os
recursos financeiros e econmicos do pas.
Independentemente da forma que for adotada para a transferncia da
propriedade mineral, deve estar prevista a forma de desapropriao, com a extino
dos direitos minerrios. Necessidades supervenientes podem ocorrer e para garantir
a segurana jurdica nos investimentos, o direito de propriedade deve ser respeitado.
Sempre. Como qualquer outro bem no territrio nacional, os direitos minerrios
podero ser desapropriados, pelo agente competente, na forma da lei e mediante
indenizao justa e em dinheiro.
A desapropriao ainda regida por lei fortemente influenciada pelo regime
ditatorial que governava no Brasil quando de sua publicao. Conceitos legais devem
ser examinados e julgados segundo a constituio atual e as convenes
internacionais dos direitos humanos que o Estado signatrio. Nada justifica
expropriao sem a justa e principalmente prvia indenizao. J passou da hora do
poder judicirio buscar legitimar crimes cometidos pela administrao pblica como
desapropriao indireta. Nenhuma vantagem existe em desrespeitar a Constituio
em busca de pequenos e eventuais lucros financeiros. O Brasil no precisa dessa
artimanha jurdica. Nada mais salutar para um povo que opta em viver em um estado
democrtico de direito que respeita integralmente a soberania de sua Constituio
No opo discricionria do DNPM o reconhecimento de que obras pblicas,
dentro de reas j oneradas com ttulos minerrios, efetuadas por terceiros, no so
atividades minerrias. Os direitos minerrios transmitidos por ttulos incluem um
reconhecimento de direitos erga omnes, que no pode ser afastado pelo Estado. No
existe significncia jurdica o DNPM fazer uma declarao acerca de obras que no
so de sua competncia, por no se tratar de atividade minerria.
Entender que a declarao evitaria autuao da prpria estadual, que poderia
compreender que a atividade poderia ser confundida com minerao, no razovel,
notadamente quando conferida a terceiro e em rea j destinada a minerao, onde
se espera apenas atividade minerria. No existe qualquer razoabilidade ato de
competncia do superintendente regional do DNPM, conferir a terceiro qualquer
reconhecimento, em ttulo reconhecidamente dispensvel, que discrimina rea j
destinada para a minerao. Um ttulo que se identifica como certificado de dispensa
 99

de ttulo, requerido por terceiro no detentor de direitos minerrios na rea

discriminada, emitido pelo gestor da minerao, no merece ser criado pelo estado.
No existe autorizao legal para qualquer bloqueio de atividades
econmicas lcitas, autorizadas iniciativa privada no interesse nacional. No existe
qualquer possibilidade de negar autorizao a direito minerrio j reconhecido com
ttulo publicado em ato jurdico perfeito. O bloqueio de atividades minerrias uma
ilegalidade que traz srios prejuzos para a segurana jurdica na minerao. Tambm
no se visualiza qualquer utilidade prtica na medida anunciada como bloqueio de
atividades minerrias. Na prtica apenas causa danos e prejuzos ao detentor de
ttulos minerrios, sem atingir qualquer objetivo quanto a cumprimento de cronograma
de obras pblicas. A medida administrativa no cria qualquer direito, no extingue
direito, no autoriza a entrada de terceiros em rea de lavra, nada modificando na
relao jurdica entre o minerador e a propriedade mineral. Pode ser classificada como
um nada jurdico, utilizado apenas para forar mineradores a abrir mo de seus
direitos legais. Nunca deveria ter existido, e se e quando existente deve ser revogado.
Ningum se escusa de cumprir a lei, alegando que no a conhece. Se assim
no for, no se implanta um Estado Democrtico de direito. A obrigao dos
parecerista deve maior ainda, pois os que constroem um parecer jurdico so
especialistas nas leis. Ainda assim o administrador no est obrigado a seguir o
entendimento do parecerista. A sua responsabilidade individual.
Pareceres jurdicos contrrios entendimento pacfico e unnime das cortes
superiores, se adotados como vinculantes trazem srios riscos jurdicos para os entes
estatais e para a populao, que no final, arca com todo os custos das decises
polticas. No cabe a Administrao Pblica agir de forma contrria lei. Atitudes de
alto risco jurdico podem ser adotadas pela iniciativa privada, mas no o
comportamento que se espera dos entes estatais.
Cabe as classes dirigentes do Pas apresentar proposies legais para serem
votadas no poder legislativo caso entendam que as leis vigentes no pas so
prejudiciais populao que representa e devam ser modificadas. Mudar o
entendimento administrativo sobre a aplicao da lei no muda qualquer lei. O Poder
Judicirio no est limitado ao entendimento apresentado pelo Poder Executivo. As
disposies normativas devem ser redigidas com clareza, preciso e ordem lgica e
caso no esteja atingindo os objetivos que buscam, devem ser votadas modificaes
no mbito do Poder Legislativo, em busca de soluo que atenda o Brasil.
 100

O direito minerrio necessita de uma legislao que explicite os seus

conceitos de forma distinta das definies do direito comum. Partir de conceitos do
direito comum, errneos quando aplicados ao direito minerrio, e concluir que o direito
minerrio se trata de direito sui generis no favorece a atividade econmica e cria
insegurana jurdica. O direito minerrio deve ser mais difundido para obter uma maior
compreenso dos investidores e da populao dos motivos para sua existncia.
Atualmente, os empresrios que atuam na extrao mineral no so reconhecidos
pela populao como parceiros do Estado, mas como causadores de danos ao meio
ambiente. A situao favorece o atraso na rica atividade econmica e provoca maiores
custos para todos os brasileiros, que ainda no conhecem nem a metade do seu
potencial mineral.

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