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UASB-Ecuador / CEN Quito, 2015
RESUMEN
La seguridad social ha transitado por varias etapas, desde el mutualismo impul-
sado por los propios trabajadores, hasta los seguros sociales obligatorios y los
servicios universales garantizados por el Estado. Tradiciones que se concretaron
en dos modelos: el inspirado en Beveridge y el bismarckiano, sin embargo, esos
paradigmas, en la actualidad se revelan como insuficientes para garantizar la segu-
ridad de los trabajadores y de quienes tienen escasos recursos. Este artculo plan-
tea como tesis principal que las transformaciones producidas en la estructura del
trabajo hacen necesario el cambio de paradigmas en la seguridad social; para ello
divide la argumentacin en varias partes: la primera, orientada a delimitaciones
conceptuales y a la descripcin de los modelos imperantes; la segunda, dedicada
a identificar las debilidades del sistema ecuatoriano; y la tercera, encaminada a
encontrar aquellos elementos necesarios para la construc.
Palabras clave: seguridad social, seguros sociales, proteccin social, sistemas de
pensiones, sistema de salud.
ABSTRACT
Social security has transited for several stages since the mutualism promoted by
workers, until the compulsory social security and the universal services guaran-
teed by the government. Those traditions has concentrated in two models: the
Beveridge model and the Bismarck model; however, those paradigms are revealed
as insufficient to guaranteed the security of workers and the ones who do not have
enough resources. The main proposal of this article is that the working structure
transformations that have occurred make necessary the change of social security
paradigms. In order to develop the main theme, this article is divided in several
parts: the first one is oriented to the conceptual delimitations and the description
of the prevailing models; the second one is dedicated to identify the weaknesses
of the Ecuadorian system; and the third one is directed to identify the necessary
* Exasesora del Consejo Directivo del IESS-Representacin de los Trabajadores, miembro de la Comisin Nacio-
nal de Apelaciones del IESS.
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INTRODUCCIN
1. Thomas Kuhn defina el paradigma como aquellas realizaciones cientficas universalmente reconocidas que,
durante cierto tiempo, proporcionan modelos de problemas y soluciones a una comunidad cientfica, aplicando
tal nocin a las ciencias sociales podramos decir que son modelos aceptados cientficamente que permiten
explicar un problema y plantear sus soluciones. Thomas Kuhn, La estructura de las revoluciones cientficas
(Mxico: Fondo de Cultura Econmica, 1971), 13.
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hizo que en la actualidad nos encontremos con modelos mixtos que integran elemen-
tos de uno y otro.
El Ecuador incluy dentro de su legislacin el modelo bismarckiano que, de a
poco, ha ido modificndose incorporando criterios propios del otro, aunque con pree-
minencia del primero. Sin embargo, los profundos cambios ocurridos en el pas y en
el mundo entero en el campo del trabajo han obligado a replantearse los paradigmas
sobre los cuales se sustentan los modelos de la seguridad hasta ahora existentes.
Problemas como la falta de cobertura para quienes no tienen una relacin laboral
estable o definitivamente no la tienen; el financiamiento de las pensiones a largo plazo;
los cambios en la estructura demogrfica y la del trabajo; y la intervencin poltica en
las instituciones que manejan la seguridad social hacen necesario identificar aquellos
puntos clave que deben discutirse, en un gran dilogo nacional, con la participacin
de todos los interesados, que permita disear un nuevo modelo: universal y solidario.
DELIMITACIONES CONCEPTUALES
2. La consideracin de la seguridad social como derecho humano merece un tratamiento especfico que aqu no se
aborda por ser un tema muy amplio.
3. Declaracin Universal de los Derechos Humanos, Pacto Internacional de Derechos Econmicos, Sociales y
Culturales, y, varios Convenios Internacionales de la OIT.
4. Marco Proao Maya, Seguridad Social y Sociedad democrtica (Quito: Editora Americana, 2014), 85 y 86.
5. Ibd.
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6. Se podra decir que el sistema ingls, al plantear un programa de salud universal, fue uno de los primeros siste-
mas de Proteccin Social.
7. Alfredo Snchez Castaeda, La Seguridad y la Proteccin Social en Mxico. Su necesaria reorganizacin
(Mexico: Universidad Nacional Autnoma de Mxico, 2012), 16 y 17.
8. Ibd., 20.
9. Las transferencias condicionadas de dinero consisten en entregas peridicas (mensuales) de pensiones mnimas
a ciertas familias, considerando ciertas condiciones de pobreza de los beneficiarios, a cambio de que las familias
se comprometan a enviar a sus hijos a la escuela o llevarlos a controles de salud.
10. OIT, Piso de Proteccin Social para una globalizacin equitativa e inclusiva. Informe del Grupo consultivo
presidido por Michelle Bachelet. Convocado por la OIT con la colaboracin de la OMS (OIT: Ginebra, 2011), 9.
11. Ibd., 9.
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las nuevas formas de trabajo e incluso al desempleo como mal estructural del mercado
laboral.
La sociedad y la economa que dio origen a la seguridad social se ha transformado
de manera sustancial, aquella aspiraba al pleno empleo y vea el desempleo como
algo anormal; en la actualidad, en cambio, conviven pequeos grupos de trabaja-
dores estables con una gran masa de trabajadores precarios que entran y salen del
mercado de trabajo y a quienes les resulta cada vez ms difcil garantizar una vida
digna para s y para su familia. Al otro lado de la moneda estn los emprendimientos
multinacionales que pueden hacer uso de una inagotable mano de obra fuera de sus
fronteras sin mayores regulaciones, haciendo que primen las relaciones flexibilizadas
e inciertas15 que generan mayor inseguridad para el trabajador.
Esta forma que principalmente describe lo que ocurre en el centro de las socie-
dades capitalistas tiene otras caractersticas en Amrica Latina; en primer lugar, la
estructura del mercado del trabajo nunca tuvo los contornos esperados para una so-
ciedad moderna en la que siempre convivieron un pequeo grupo de trabajadores
asalariados con una gran nmero de trabajadores subempleados16 o con otras formas
de empleo inadecuado17 y un desempleo estructural.
Los modelos de seguridad social ensayados para Amrica Latina no fueron pen-
sados desde su misma realidad, de todos ellos se puede rastrear su origen ya sea en el
modelo alemn de Bismarck, basado en los seguros sociales dirigido a trabajadores
fabriles, o en el modelo ingls ideado por Beveridge, cimentado en la construccin de
un sistema nacional de salud universal y prestaciones mnimas para todos sin importar
su condicin laboral. Los dos, sin embargo, nacen en las sociedades industriales y, al
trasladarse a otras realidades como las nuestras, no consideraron los elementos pro-
pios que podran permitir una mejor adaptacin.
Antes de adentrarnos en el estudio de los modelos es necesario hacer un breve
recorrido por el contexto y el proceso de conformacin de los mismos. As, reto-
mando la clasificacin de Dupeyrous, Carrillo seala tres etapas en el desarrollo de
la seguridad social: 1) la anterior a la Revolucin francesa, 2) la poca clsica, y 3)
15. Zygmunt Bauman, Trabajo, consumismo y nuevos pobres (Barcelona: Gedisa, 1999), 43-98.
16. Segn el INEC, son subempleados: Personas con empleo que, durante la semana de referencia, percibieron
ingresos inferiores al salario mnimo y/o trabajaron menos de la jornada legal y tienen el deseo y disponibilidad
de trabajar horas adicionales. Es la sumatoria del subempleo por insuficiencia de tiempo de trabajo y por insufi-
ciencia de ingresos. Encuesta de empleo, subempleo y desempleo (Quito, INEC, 2016).
17. Ibd. Segn el INEC son personas con empleo inadecuado aquellos subempleados o que realizan trabajo no
remunerado.
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la moderna.18 Ricardo Nugent, por su parte, diferencia estas etapas conforme al tipo
de respuesta que reciben las contingencias sufridas por el trabajador: en la primera
etapa est el ahorro individual, la mutualidad, el seguro privado, la asistencia pblica,
los que responden a las contingencias; en la segunda estn los seguros sociales, y en
la tercera la seguridad social.19 A continuacin una breve descripcin de las etapas
mencionadas:
1. En las sociedades preindustriales la asistencia social es llevada adelante por r-
denes religiosas, quienes son las encargadas de proteger a ciertas personas que se
encuentran fuera de los espacios naturales de apoyo como las familias, las corpo-
raciones o las colectividades religiosas;20 hurfanos, indigentes y enfermos son
atendidos de esta manera. Paralelamente, aunque en menor intensidad, aparece la
asistencia social pblica a travs del servicio en hospitales, casas de caridad y co-
rreccionales, estas ltimas destinadas a quienes supuestamente no trabajaban por
decisin propia.21
As, se puede decir que la atencin brindada inicialmente por rdenes religiosas se
traslad paulatinamente al Estado. En eta etapa, lo que podramos llamar seguridad
social estaba imbricada con la idea de necesidad, y no de riesgo o prevencin como
aparecer en el siglo XX.22
2. La poca clsica se caracteriza por una fuerte influencia de la autonoma de la vo-
luntad, el liberalismo como ideologa imperante piensa las relaciones en trminos
de igualdad y libertad, todas las personas estn llamadas a relacionarse entre s
solo a travs del intercambio de productos y servicios, el trabajo tambin se consi-
dera una mercanca y los contratos laborales se rigen por las leyes de la oferta y la
demanda. La desaparicin de los cuerpos intermedios hace que por primera vez el
individuo se presente cara a cara frente al Estado.23
Tal situacin se releva como perjudicial para los trabajadores, pues las jornadas
se extienden de forma extenuante, as como la utilizacin incontrolada de mujeres
y nios. El cansancio y la explotacin hacen aparecer rpidamente accidentes de
trabajo que diezman a poblaciones enteras de obreros, haciendo de la inseguridad
18. Ignacio Carrillo Hidalgo, Introduccin al Derecho mexicano. Derecho a la seguridad social (Mxico: Instituto
de Investigaciones Jurdicas, 1981), 28.
19. Ricardo Nugent, La seguridad social: su historia y sus fuentes, en Nstor de Buen Lozano y Emilio Morgado
Valenzuela, coord., Instituciones de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social (Mxico: Instituto de Investi-
gaciones Jurdicas, 1997), 606.
20. Carrillo Hidalgo, Introduccin al Derecho Mexicano. Derecho a la Seguridad Social, 29.
21. Detrs de esta concepcin yace la idea de que pobreza es responsabilidad de la persona necesitada.
22. Carrillo Hidalgo, Introduccin al Derecho Mexicano. Derecho a la Seguridad Social, 25-8.
23. Ibd.
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propia de una clase particular.24 Para responder a esta situacin los trabajadores
cuentan con recursos insuficientes: la asistencia, su propio ahorro, los seguros pri-
vados, las mutualidades.25 Pero en una sociedad en la que se entiende la libre con-
currencia de todos en igualdad de condiciones, la miseria es mal vista y se atribuye
a la culpa de los propios pobres.
Los obreros con su difcil situacin deban atender los riesgos y las contingencias
sociales.26 Desde el punto de vista jurdico es la responsabilidad civil la forma que
adquieren los reclamos de los trabajadores, pero esta carga sobre el propio traba-
jador la responsabilidad puesto que solo acceder a una indemnizacin a cargo del
empleador cuando pudiere probar su negligencia. Si exista un accidente de trabajo
deba acogerse a la teora civilista de la culpa.
Los trabajadores no contaban ni con el conocimiento, ni con los recursos para en-
frentar una demanda de este tipo; as, no tardar en aparecer una nueva concepcin
de la responsabilidad por accidentes que ahora corresponde al empleador, pues se
entiende que el empleador obtiene el beneficio final, al igual que la propia sociedad
en general. Frente a esto el empleador se asegura a travs de primas de seguros.27
A finales de esta segunda etapa aparecen los sistemas de reparacin de accidentes
de trabajo y enfermedades profesionales a travs de los sistemas de seguros socia-
les reconociendo la especfica vulnerabilidad de la clase obrera. Se promulgan le-
yes para apoyar a los trabajadores ms necesitadas como las de enfermedad, vejez
e invalidez, la caracterstica principal es concurrir con prestaciones ante la prdida
o inutilizacin de la fuerza de trabajo y el consiguiente perjuicio econmico. Tie-
nen carcter indemnizatorio y son proporcionales al salario perdido.
3. El tercer momento est caracterizado por la extensin de la seguridad social a quie-
nes no estn en relacin de dependencia, sobre todos los servicios mdicos; este
apoyo es completado por solidaridad nacional con financiamiento fiscal.28
En este momento aparece la teora de los riesgos profesionales basados en la au-
toridad impulsada por Rouast y Givord que plantea que la autoridad es la fuente
del riesgo, pues quien debe responder es aquel para quien se trabaja, quien da la
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hurfanos. Estas normas y otras que fueron emitindose durante las primeras dcadas
del siglo XX, pero estaban dispersas y su aplicacin era desordenada; por ello se crea
la Comisin Interdepartamental para la Seguridad Social y Servicios Afines, a cargo
de sir William Beveridge. Tal comit identifica dos problemas bsicos en la cobertura
de la seguridad social: el nivel de cobertura del servicio de salud, y la dispersin ad-
ministrativa y financiera de los rganos que atienden las contingencias.34
Beveridge redact su Report on Social Insurance and Allied Services, en el que
propone un Plan de Seguridad Social por el cual todos los ciudadanos tendran ac-
ceso a un ingreso cuando por cualquier razn no pudiera obtener lo necesario para
la subsistencia suya y de su familia con independencia de investigacin de ingresos.
Bauman llama la atencin sobre la importancia de la eliminacin de aquella inves-
tigacin, no solo en la popularidad del sistema propuesto por Beveridge sino en la
consolidacin de los principios del liberalismo, pues al eliminar la investigacin de
ingresos desapareca tambin el temor de la necesaria cada en una situacin de pobre-
za o desempleo para obtener la ayuda, es decir, su funcin era preventiva y permita el
sueo liberal de seres humanos audaces, confiados e independientes.35
Sin embargo, cuando la propuesta de Seguro Social Nacional se convirti en ley
en 1946 no concret la abolicin de la investigacin y la prestacin se convirti en
universal selectiva a travs de la investigacin de ingresos.
La idea de tener un seguro ofrecido a todas las personas independientemente de
que tengan relacin de dependencia se convirti en un modelo combinado en el cual
coexisten beneficios comunes a todos:
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EL MODELO ECUATORIANO
38. Aunque ya en la Constitucin de 1906 se incluyen algunas referencias a pensiones, montepo e invalidez, no se
puede hablar estrictamente de un modelo de seguridad social, pues se trata de cdulas que el poder ejecutivo
puede otorgar conforme al artculo 80, numeral 9. Disponible en www.constituyente.asambleanacional.gob.ec/
documentos/biblioteca/1906.pdf.
39. Disponible en www.iess.gob.ec/es/web/guest/inst-quienes-somos.
40. Disponible en www.constituyente.asambleanacional.gob.ec/documentos/biblioteca/1929.pdf.
41. Disponible en www.iess.gob.ec/es/web/guest/inst-quienes-somos.
42. Disponible en www.constituyente.asambleanacional.gob.ec/documentos/biblioteca/1945.pdf.
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A partir de 1963 empieza la fusin de las cajas, primero la Caja de Pensiones con
la Caja de Seguro para formar la Caja Nacional del Seguro Social que queda bajo la
supervisin del antiguo Instituto Nacional de Previsin. En 1964 se establece el segu-
ro de riesgos del trabajo, el seguro artesanal y de profesionales y en 1966 el Seguro
del Clero Secular.43
La Constitucin de 1967 tambin dedica varios artculos a la Seguridad Social; en
primer lugar, el artculo 65 seala que es obligacin del Estado proteger a los habitan-
tes del Ecuador frente a los riesgos de la desocupacin, invalidez, enfermedad, vejez,
maternidad y muerte. En segundo lugar, el artculo 66 indica que las instituciones
encargadas de la seguridad social sern autnomas y sus directorios tripartitos con
participacin del Estado, empleadores y trabajadores. En tercer lugar se establece la
diferenciacin entre los fondos de la Seguridad Social y los del fisco.44 En el artculo
68 hay un primer germen de proteccin social, pues se obliga al Estado a proveer los
medios de subsistencia a quienes carezcan de ellos.
En 1968 se aprob el Cdigo de Seguridad Social que tuvo corta duracin; en l
se pretendi replantear los principios rectores del sistema: solidaridad, universalidad
y obligatoriedad. En ese mismo ao se crea el Seguro Social Campesino. En 1970
mediante Decreto Supremo No. 40, publicado en el Registro Oficial No. 15 del 10 de
julio de 1970, la Caja Nacional del Seguro Social se convirti en el Instituto Ecuato-
riano de Seguridad Social.45
La Constitucin de 1979, en su artculo 29 regula la seguridad social y recoge la
mayora de bases sentadas ya en la Constitucin de 1967, el derecho irrenunciable de
los trabajadores, la extensin a toda la poblacin, el financiamiento compartido entre
empleadores, trabajadores y Estado, la autonoma de las instituciones que lo adminis-
tran y las contingencias cubiertas.46
En 1986 se cre el Seguro Obligatorio del Trabajador Agrcola, el Seguro Volun-
tario y el Fondo de Seguridad Social Marginal a favor de la poblacin con ingresos
inferiores al salario mnimo vital. En 1987 se integr el Consejo Superior del IESS de
forma tripartita y paritaria con representacin del: Ejecutivo, empleadores y trabaja-
dores.
En 1998 la Constitucin dedica una larga seccin a la Seguridad Social, entre los
artculos 55 a 62. Se establece el Sistema Nacional de Seguridad Social y la obliga-
cin de extenderlo progresivamente a toda la poblacin urbana y rural con indepen-
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solicitar proteccin, pero, esta frase fue declarada inconstitucional mediante Resolu-
cin del Tribunal Constitucional No. 052-2001-RA, publicada en el Registro Oficial
Suplementos 525 de 16 de febrero de 2005.
La eliminacin de esta frase y la interpretacin conjunta con el artculo 10 de la
misma ley que se refiere a la posibilidad de que todos quienes no son trabajadores en
relacin de dependencia que voluntariamente se afilien al IESS hacen pensar que
efectivamente la obligatoriedad de la afiliacin se produce solo en el caso de los traba-
jadores en relacin de dependencia para sus empleadores. Este asunto fue saldado con
la Resolucin CD. 467 del Consejo Directivo del IESS aprobada el 20 de marzo de
2014, la cual definitivamente seala que los trabajadores sin relacin de dependencia
as como profesionales en libre ejercicio, administradores de un negocio o dueos de
una empresa unipersonal pueden afiliarse voluntariamente al Seguro General Obliga-
torio, aceptando todas las obligaciones derivadas de l.
Hay que mencionar que la propia ley de seguridad social incluye ciertas presta-
ciones no contributivas que no se llevaron nunca a la prctica, as el artculo 205
establece la prestacin asistencial no contributiva por vejez o invalidez, encaminada
a entregar una renta en dinero para las personas mayores de 70 aos o a quien est
incapacitado absoluta y permanentemente para todo trabajo remunerado.
Como se puede ver claramente, el sistema ecuatoriano es bsicamente contributi-
vo; sin embargo de que incluye una prestacin universal esta nunca se ejecut.
El problema fundamental es la falta de cobertura para las poblaciones de bajos in-
gresos, trabajadores informales y trabadores formales pobres,49 que no pueden cubrir
las aportaciones o mantener su afiliacin al seguro social.50 Ahora bien, en los ltimos
aos la cobertura del seguro social ha aumentado considerablemente sin embargo de
que tales extensiones no han contado con los debidos estudios actuariales como se
ver a continuacin, lo que pone en serio peligro la viabilidad financiera del sistema.
En 2007 el nmero de afiliados ascenda a 1518.164 personas y en junio de 2015
se registraron 3111.481 afiliados al Seguro General y 396.097 afiliados al Seguro
Social Campesino, es decir, un total de 3507.578.51 Por otro lado debemos considerar
a los pensionistas a esa misma fecha llegaron a 448.043; en este rubro se encuentran
los jubilados por vejez, invalidez o beneficiarios de montepo y orfandad. As mismo,
49. Se refiere a trabajadores que si bien tienen relacin de dependencia no logran mantenerse de manera continua en
el circuito del trabajo de dependencia.
50. Mara Ascensin Morales, Extensin de la Seguridad Social en materia de pensiones, en Gabriela Mendizbal
Bermdez, Alfredo Snchez Castaeda y Patricia Kurczyn Villalobos, coord., Condiciones de Trabajo y Seguri-
dad Social (Mxico: Universidad Nacional Autnoma de Mxico, 2012), 3-5.
51. Hay que considerar que durante el ao 2016 a enero se dieron de baja alrededor de 80.000 afiliados, por lo que
lo ms probable es que esos nmeros hayan disminuido.
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se debe considerar a los beneficiarios del Seguro Social Campesino, es decir a aque-
llos familiares que dependen del jefe de familia (nico cotizante) y jubilados en este
rgimen que llegan a un total de 867.943.52
La ampliacin de la cobertura
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(20 aos), en la Ley de Seguridad Social se exige al menos 360 imposiciones. Ahora
bien, la ley no aclara qu grado de discapacidad es necesario para acceder a este de-
recho. El IESS no tiene datos desagregados por este indicador y tampoco se cuenta
con estudios actuariales o de impacto que puedan mostrar si existe o no afectacin a
la sostenibilidad del fondo.
A pesar de que estas normas entraron en vigencia en 2012, el IESS no las aplic
hasta 2014, cuando a travs de la Resolucin CD. 460 se estableci la forma de fi-
nanciamiento, cargndola a todos los trabajadores afiliados, es decir, se aument el
porcentaje de aporte al IESS que pas de 20,5% de la remuneracin al 20,6%; ese
0,1% ms se puso en hombros de los trabajadores y no del empleador, ni del Estado.
Es decir son los trabajadores los que aportan para que se cumplan las prestaciones
otorgadas en la Ley Orgnica de Discapacidades.
La Ley Orgnica para la Justicia Laboral y Reconocimiento del Trabajo no re-
munerado, publicada en el Suplemento de Registro Oficial No. 483 de 20 de abril de
2015, adems de extensas y muy polmicas reformas, que no deben ser analizadas en
este espacio, incluye la ampliacin de la cobertura para las personas que realizan tra-
bajo no remunerado en el hogar, introduciendo en el artculo 2 de la Ley de Seguridad
Social el literal g) la cobertura para ellas. La proteccin se concreta solo en el Seguro
de Vejez, Invalidez y Muerte, y su financiacin se estableci a cuenta de la unidad
familiar y un subsidio de parte del Estado para quienes menores ingresos tienen.
Las normas integradas en esta ley son contrarias a la Constitucin que, claramente
en el artculo 369, segundo inciso, indica que las prestaciones entregadas a quienes
realicen trabajo no remunerado en el hogar se financiarn con el aporte y contribu-
ciones del Estado, es decir, no corresponda ni a la unidad familiar, ni al cnyuge ese
financiamiento. No existen datos oficiales sobre el nmero de personas que realizan
trabajo no remunerado en el hogar que se han afiliado desde abril de 2015 que entr
en vigencia.
Si bien es cierto que en estos aos la cobertura ha aumentado, lo ha hecho de forma
desordenada y sin criterio claro de lo que se debe entender por universalidad. Podra-
mos decir que solamente la extensin del seguro de salud para hijos menores de 18
aos corresponde a un intento de universalizacin de la seguridad social, a travs de
un sistema no contributivo, pero se lo hace en la Ley de Seguridad Social que como
ya hemos dicho es principalmente contributiva, es decir, se confunde la proteccin
social con el seguro social a riesgo de desfinanciar todava ms el fondo de salud. Lo
que debi hacerse es que la atencin en salud de las personas menores de edad corra
a cargo del Estado, encargado constitucionalmente de ofrecer cobertura en salud para
todos los ecuatorianos.
En cuanto a la jubilacin e invalidez para discapacitados, al no exigir el mnimo de
imposiciones para acceder al derecho semejante al de la Ley de Seguridad Social; y,
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el seguro de invalidez, vejez y muerte para las personas que realizan trabajo no remu-
nerado en el hogar, podramos decir que estamos frente a sistemas semicontributivos,
en los que se acude a una mal entendida solidaridad de los otros trabajadores; en
el primer caso, haciendo que todos los trabajadores aumenten su aporte para finan-
ciar esas prestaciones, y, en el otro, haciendo que la unidad familiar aporte. Decimos
solidaridad mal entendida porque lo que se est exigiendo es que los trabajadores
financien las tareas del Estado, no que sean solidarios, pues de hecho ya lo son: los
sistemas de salud y pensiones en el IESS son de reparto, es decir, todos aportan en la
medida de su capacidad y las prestaciones se entregan en la medida de la necesidad.
Sistema de Salud
A partir del artculo 102 de la Ley de Seguridad Social se regula las prestaciones
en el Seguro de Salud Individual y Familiar cuya cobertura integra a los afiliados, sus
hijos menores de 18 aos y los jubilados. Las prestaciones incluyen fomento y promo-
cin de la salud, medicina preventiva, diagnsticos, atencin odontolgica, asistencia
mdica curativa integral, maternidad, actos quirrgicos, hospitalizacin, frmacos,
recuperacin y rehabilitacin, tratamiento de enfermedades crnico degenerativas,
tratamiento de enfermedades catastrficas. Para estos ltimos dos casos la ley prev
un seguro colectivo y un fondo solidario, respectivamente, que no han sido implemen-
tados hasta ahora (artculo 103).
Hay que aclarar que, conforme al artculo 10, literal d) de la Ley de Seguridad
Social, el jubilado tiene derecho a recibir prestaciones de salud en las unidades mdi-
cas del IESS, en iguales condiciones de afiliados activos con cargo a la contribucin
financiera obligatoria del Estado.
Sin embargo de esta clara especificacin normativa, el Gobierno ha desconocido
dicha deuda contribuyendo al desfinanciamiento de este seguro. Segn datos del pro-
pio IESS la deuda asciende en 2014 a 1.875 millones de dlares.54 Si se revisan las
cifras sobre los rubros a los que corresponde la deuda se encuentra que alrededor de
1.237 millones es por la atencin mdica a jubilados y 330,8 por enfermedades catas-
trficas, estos dos montos son los rubros ms importantes.55
Debido a que la infraestructura del IESS en materia de salud no abasteca el au-
mento de cobertura se incluy la posibilidad de contratar prestadores externos, con-
FORO 105
forme al artculo 116 de la Ley de Seguridad Social. Los costos de dichas atenciones
externas llegaron en el 2014 a 785,2 millones de dlares.56
En este contexto, el fondo de salud registrara a diciembre de 2014 un dficit acu-
mulado de 1.547 millones de dlares.57 A esto hay que aadir que en 2015 se detect
una cada de la masa salarial y por tanto del total de los aportes; as, ingresaran al
IESS 1.443 millones de dlares y saldran 1.800 millones, es decir, para ese ao se
habra registrado un dficit de 357 millones.
Supuestamente con la intencin de cubrir el dficit, el Consejo Directivo del IESS
ha tomado la decisin de pasar un porcentaje de la aportacin destinada al fondo
de pensiones para el fondo de salud. Los aportes para pensiones correspondan a un
9,74% del salario; y un 5,71% para salud; a partir del 13 de noviembre de 2015, los
porcentajes cambian y ahora 9,94 corresponde a salud y 5,76 a pensiones; se prev
que hasta 2021 las tasas vayan disminuyendo en el primer caso y aumentando en
el segundo hasta llegar a los niveles que tuvieron antes de la reforma.58 Esta accin
contraviene directamente el artculo 122 de la Ley de Seguridad Social que prohbe
al Consejo Directivo del IESS entregar fondos de otros seguros para cubrir el dficit
operacional de las unidades mdicas, as como el artculo 49 del mismo cuerpo legal,
que en cambio ordena mantener la separacin de fondos de los seguros y prohbe su
utilizacin para prestaciones distintas de aquellas para las que fueron creados.
Sistema de Pensiones
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60. El estudio actuarial es una proyeccin de los recursos que el IESS requiere para atender a los afiliados en 40 aos.
Se habla de dficit cuando se prev que no se contarn con esos recursos en ese horizonte temporal.
61. Los datos tomados para este estudio fueron los del diagnstico actuarial de Actuaria de 2003.
62. Hay que anotar que los clculos actuariales indican en este momento cul es el dficit del fondo para cubrir
obligaciones futuras si se mantienen las variables.
63. OIT, Diagnstico del Sistema de Seguridad Social del Ecuador (Lima: OIT, 2011), 104.
64. IESS, Estudio Actuarial del IESS, informe no oficial.
65. Volrisk Consultores Actuariales Ca. Ltda., Cambio en las tasas de contribucin de los Seguros de Invalidez,
Vejez y Muerte; Seguro de Riesgos del Trabajo y Seguro de Salud Individual y Familiar.
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Proteccin social
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como la calidad del empleo para la poblacin, los propios trabajadores, con sus recursos
se irn incorporando a los seguros sociales con prestaciones ms amplias y mejores.
En los pases donde existen programas de proteccin social dispersos, insiste la
OIT, el piso de proteccin social no debe significar una reduccin de la proteccin,
sino una poltica coherente y coordinada que permita la salida de la pobreza a travs
de un crculo virtuoso. Por otro lado esta propuesta pretende diferenciarse de las redes
de proteccin social impulsada por los organismos financieros internacionales en las
dcadas de 1980 y 1990 para paliar las consecuencias de los ajustes estructurales, en
la medida en que eran consideradas aspectos residuales del crecimiento econmico,
en cambio el piso de proteccin se considera poltica fundamental para el desarrollo y
la salida de la riqueza a travs de la creacin de trabajo decente.69
FORO 109
71. Henning Jorgensen, El nuevo escenario laboral latinoamericano (Buenos Aires: Siglo XXI, 2009), 65-68.
72. OIT, Panorama laboral 2015. Amrica Latina y el Caribe (Lima: OIT, 2015), 21 a 38.
73. Ibd.
FORO 110
74. INEC, Encuesta Nacional de Empleo, Desempleo y Subempleo. Indicadores Laborales 2015 (Quito: INEC,
2015).
75. Ibd.
76. Ibd.
FORO 111
En sus artculos 367 y 368 consagra el Sistema de Seguridad Social que com-
prende a entidades pblicas, normas, polticas, recursos, prestaciones que desarrollan
actividades relacionadas con la seguridad social. Est conformado por el Seguro Uni-
versal Obligatorio y por Regmenes Especiales conformados por la Seguridad Social
de las Fuerzas Armadas y la Polica Nacional.
El Seguro Universal Obligatorio tiene a su vez un Rgimen General y un Rgi-
men Especial de Seguro Social Campesino. La caracterstica primordial del Segu-
ro Universal Obligatorio es la universalizacin, pues el artculo 369 expresamente
seala que se extender a toda la poblacin urbana y rural con independencia de su
situacin laboral. Ahora bien, no est claro si en este rgimen se combinan el sistema
contributivo y el sistema no contributivo; lo lgico sera que se refiera solo al sistema
contributivo, con lo que la inclusin de quienes no tienen capacidad contributiva de-
pendera de que el Estado asuma esa responsabilidad a travs del pago de los aportes.
Tal parecera ser la intencin cuando en el mismo artculo se seala que las prestacio-
nes de las personas que realizan trabajo no remunerado en el hogar se financiarn con
aportes y contribuciones del Estado. La otra posibilidad vendra de la integracin
de un sistema de Proteccin Social o Piso de Proteccin Social en el gran Sistema de
la Seguridad Social.
Por otro lado, el artculo 371 seala que las prestaciones de la Seguridad Social
(no habla del seguro universal) se financiarn con el aporte de las personas asegura-
das en relacin de dependencia, sus empleadores, los aportes de los independientes
asegurados; los voluntarios en el extranjero y los aportes y contribuciones del Estado.
Es decir tenemos el sistema contributivo que sera el Seguro Universal Obligatorio en
el que el financiamiento est constituido bsicamente por los aportes de trabajadores,
empleadores y Estado, y el no contributivo, tambin parte del Sistema de la Seguridad
Social bsicamente sostenido por el Estado.
La Constitucin no hace mencin al rgimen no contributivo sino tcitamente
cundo se refiere a la posibilidad de que el seguro universal obligatorio se extienda a
toda la poblacin urbana y rural con independencia de su relacin laboral.
Ahora bien, revisados todos los artculos que se refieren a este tema, parece ser que
el constituyente pas de largo en lo que tiene que ver con el rgimen no contributivo,
pues cuando se refiere a las contingencias estn las generalmente cubiertas por un
seguro contributivo: enfermedad, maternidad, paternidad, riesgo de trabajo, cesanta,
desempleo, vejez, invalidez, discapacidad, muerte. Las prestaciones relacionadas con
el sistema no contributivo suelen referirse a pensiones asistenciales para quienes no
han contribuido al seguro social y tienen una edad avanzada, o pensiones de subsis-
tencia para los ms pobres, adems de salud y educacin universales.
Hay que entender que la universalizacin de la seguridad social no es posible si
solo se mantiene un rgimen contributivo. Es necesario disear uno no contributivo
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que atienda a quienes no tienen capacidad econmica para cotizar al seguro social. Si
bien la Constitucin pretendi caracterizar al sistema como universal, se qued a me-
dio camino, pues las caractersticas que disea atienden ms al sistema contributivo.
La Constitucin se ha preocupado por lo que podramos llamar proteccin social
pero no como parte de la seguridad social sino de manera dispersa. As en el artculo
37 se establece que las personas adultas mayores tendrn derecho a la jubilacin uni-
versal y a la atencin gratuita y especializada en salud, esta es una tpica poltica de
universalizacin de la seguridad social. El artculo 49 establece la posibilidad de que
las personas con discapacidad y quienes los cuiden reciban atencin y sean cubiertos
por la seguridad social, incluida la capacitacin.
Adems estn los artculos 26 y siguientes, as como 32 y siguientes referidos a la
educacin y salud universales.
Nuevamente la Constitucin se qued corta, debi dar rango constitucional al sis-
tema de proteccin social que hara posible la universalizacin para quienes no tienen
capacidad contributiva y las normas relativas al mismo estn desordenadas a lo largo
de la norma fundamental revelando vacos importantes como por ejemplo las pensio-
nes mnimas por escasez de recursos que existen en nuestro pas en la forma de bonos
pero que no han merecido rango constitucional, lo que les pone en patente riesgo de
desaparecer cuando las condiciones econmicas o los gobiernos cambien.
Debido a que la reforma de la Seguridad Social se hace necesaria, a manera de
planteamiento del debate sugerimos los siguientes puntos:
Como hemos dicho, la cobertura en el sistema de seguros sociales es limitada a las
personas que tienen capacidad contributiva; por tanto, es necesario complementar
el seguro social con un sistema de proteccin social financiado por el Estado.
En el Sistema del Seguro Universal Obligatorio estaran tanto las personas con re-
lacin de dependencia como aquellas sin relacin de dependencia; si bien el seguro
debe ser obligatorio para ambos, se requiere implementar diferenciaciones: en pri-
mer lugar teniendo en cuenta que, en el caso de los dependientes, contribuyen tanto
empleador como trabajador, y, en el segundo, solo el afiliado, no puede haber igual
porcentaje de aporte. Deben pensarse paquetes diferenciados para los afiliados sin
relacin de dependencia, por ejemplo, obligatoriedad de aportar para el seguro de
vejez, invalidez y muerte, no as para otras contingencias, que podran ser elegidas
de acuerdo al porcentaje de aportacin.
El Seguro Social Campesino debe mantenerse como sistema semicontributivo de
carcter solidario en el que aporten trabajadores y empleadores; sin embargo, es
necesario incorporar la aportacin del Estado para que mejoren las prestaciones.
La afiliacin obligatoria se debera complementar con un sistema de carcter vo-
luntario no solo dirigido a las personas residentes en el extranjero, sino tambin a
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quienes no tienen ingresos propios pero pueden contribuir al seguro social, este es
el caso de las personas que realizan trabajo no remunerado en el hogar que podran
afiliarse voluntariamente para ciertas prestaciones.
Para el caso de la proteccin social la cobertura debe incluir a todas aquellas per-
sonas sin capacidad contributiva donde se debe incluir a las personas adultas ma-
yores, las personas que realizan trabajo no remunerado en el hogar que no tengan
capacidad contributiva, los trabajadores informales, trabajadores formales precari-
zados, discapacitados para el trabajo y familias pobres.
La poltica de proteccin social debe incluir programas de generacin de empleo
y mejorar de las condiciones laborales para quienes se encuentren en situacin de
pobreza.
Es necesario reforzar la autonoma de las instituciones que administran la segu-
ridad social como el Instituto Ecuatoriano de Seguridad Social IESS y de todo
el Sistema de Seguridad Social, pues la intromisin poltica ha contribuido a la
situacin actual de dficit actuarial y desorden administrativo.
Dados estos problemas es necesario emprender una reforma del seguro de pen-
siones que asegure su sostenibilidad, con una amplia participacin de todos los
ecuatorianos en cuanto a la bsqueda de alternativas que debern adems contar
con el apoyo ciudadano a travs de una consulta popular.
Es necesario llevar a la prctica lo sealado en el artculo 360 sobre la red pblica
integral de salud, coordinando la atencin de establecimientos estatales, de la se-
guridad social y otros proveedores del Estado, fortaleciendo sus vnculos jurdicos,
operativos y de complementariedad. Algunos servicios de salud seran cubiertos
por el IESS, cuando se trate de personas que hayan contribuido a la seguridad so-
cial y tengan el derecho, sin que esto signifique que no puedan acudir a cualquier
unidad de salud, y lo propio con quienes no hayan contribuido al seguro social; sin
embargo, al estar coordinadas, deben cruzar cuentas y realizar las transferencias
que sean del caso.
Se hace necesario implementar la atencin mdica por niveles poniendo nfasis en
la atencin primaria.
A MANERA DE CONCLUSIN
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BIBLIOGRAFA
Otros
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