DASAR PENELITIAN KEBIJAKAN

TUGAS PERUMUSAN MASALAH KEBIJAKAN

Perumusan Masalah Pendidikan terkait Program Penataan dan
Pemerataan Guru (PPG)

Dosen Pengampu: : Dr. Istiana Hermawati, M.Sos.

Disusun oleh :
MUH. FAATHIR HUSAIN
16701251030

PENELITIAN DAN EVALUASI PENDIDIKAN

PROGRAM PASCASARJANA
UNIVERSITAS NEGERI YOGYAKARTA
2017
 BAB I
PENDAHULUAN

Dalam menganalisis suatu kebijakan, hal paling krusial dan yang paling mendasar adalah
perumusan masalah kebijakan. Sebuah analisis atas sebuah kebijakan kadangkala gagal karena
analis kebijakan kekeliruan dalam merumuskan masalah selain itu kompleksitas suatu masalah
juga mengakibatkan mereka menemukan solusi yang salah untuk masalah yang benar.

Paper ini bertujuan untuk melihat prosedur dalam merumuskan masalah kebijakan yang
terkait dengan pendidikan. Fokus permasalahan dalam paper ini adalah tentang kebijakan
Penataan dan Pemerataan Guru (PPG).

Saat ini diperkirakan ada 2,2 juta guru di seluruh Indonesia, terdiri dari 1,6 juta guru di
tingkat SD dan 609 guru di tingkat SMP (P2TK Kemdikbud, 2013). Dari 2,2 juta tersebut, 1,5 juta
adalah guru PNS, 180.000 guru tetap yayasan, dan 677.000 guru tidak tetap alias guru honorer.

Salah satu permasalahan ketersediaan guru bagi sekolah yang kekurangan guru adalah
menumpuknya guru PNS di perkotaan. Ditaksir terdapat 11 persen guru di SD dan 27 persen
SMP perkotaan perlu diredistribusi ke sekolah pedesaan dan terpencil (Bank Dunia, 2013).
Pemerintah juga telah menerbitkan Peraturan Bersama (Perber) 5 Menteri (Mendikbud,
Menag, Mendagri, Menpan RB, dan Menkeu) tahun 2011 tentang Penataan dan Pemerataan
Guru PNS, yang salah satunya menjadi acuan untuk pemindahan guru antarsekolah dalam
kabupaten/kota yang sama, antarkabupaten kota, dan antarprovinsi. Namun, setelah perber ini
diberlakukan, distribusi guru tetap tidak merata. Masih banyak sekolah yang kelebihan dan
kekurangan guru PNS. Mengapa?

Pada bab selanjutnya akan dipaparkan tahapan-tahapan perumusan masalah yaitu:

1. Mengidentifikasikan bentuk kebijakan di bidang pendidikan atau bidang terkait .

2. Mengidentifikasikan isu-isu/problem/masalah kebijakan bidang pendidikan/ bidang
terkait, uraikan masalah tersebut berdasarkan tipologinya.
3. Berdasarkan masalah kebijakan yang diambil, akan dibuat tahapan-tahapan perumusan
masalah.
4. Atas dasar 1,2, dan 3, akan ditentukan metode perumusan masalah yang relevan.
 BAB II
PEMBAHASAN

1. Mengidentifikasikan bentuk kebijakan di bidang pendidikan atau bidang terkait .

Pemerataan guru untuk beberapa wilayah di Indonesia memang telah menjadi hal yang
cukup lama untuk diatasi oleh pemerintah. Tidak bisa dipungkiri bahwa kondisi agraris
Indonesia yang merupakan negara maritim merupakan factor utama yang perlu dilihat sebagai
upaya dalam meningkatkan pelayanan public dalam sector pendidikan.

Pendataan untuk beberapa daerah di Indonesia terkait tentang pendidikan, khususnya guru
hingga saat ini masih terus dilakukan. Hal tersebut dilakuakan untuk melihat seberapa merata
jumlah guru yang ada sebagai bentuk pemenuhan pelayanan pendidikan.

Pada tahun 2011, lima kementerian yaitu Kementerian Pendidikan Nasional, Kementerian
Negara Pendayagunaan Aparatur Negara dan Reformasi Birokrasi, Kementerian Dalam Negeri,
Kementerian Keuangan, dan Kementerian Agama mengeluarkan peraturan bersama tentang
Penataan dan Pemerataan Guru Pegawai Negeri Sipil sebagai bentuk respon terhadap penataan
distribusi guru yan sulit dilakukan terutama antarkabupaten dalam provinsi dan distribusi guru
antarkabupaten/kota antar provinsi.

Bappenas sebagai lembaga pemerintahan yang berperan dalam perencanaan dan

pembangunan nasional pada tahun 2016 telah menelurkan arah kebijakan untuk pembangunan
pendidikan sebagai prioritas dan sasaran pembangunan nasional 2017 khususnya pada dimensi
pembangunan manusia. Pembangunan pendidikan sebagai salah satu dari 4 prioritas dalam
dimensi pembangunan manusia mengeluarkan delapan arah kebijakan dimana salah satunya
berfokus pada peningkatan profesionalisme, kualitas, pengelolaan, dan penempatan guru.

Berdasarkan jenisnya kebijakan diklasifikasikan menjadi dua, kebijakan public dan

kebijakan sosial. Menurut Laswell & Kaplan (1970), Kebijakan public merupakan tindakan atau
perlakuan yang ditetapkan oleh pemerintah dengan orientasi tertentu demi kepentingan
seluruh rakyat.
 Dari pengertin diatas maka arah kebijakan yang dikeluarkan oleh Bappenas tahun 2016
tentang pemerataan guru di Indonesia dapat diidentifikasikan sebagai suatu bentuk kebijakan
publik yang dicetuskan oleh pemerintah Indonesia.

2. Mengidentifikasikan isu-isu/problem/masalah kebijakan bidang pendidikan/ bidang

terkait, uraikan masalah tersebut berdasarkan tipologinya.

Secara tipologis, masalah kebijakan diklasifikasikan menjadi dua yaitu privat dan public.
Secara garis besar masalah yang bersifat privat dapat diartikan sebagai permaslahan yang
dirasakan oleh individu/ perseorangan dan dapat diatasi tanpa harus mempenagruhi atau
berdampak pada orang lain atau pemreintah sementara permasalahn yang bersifat public dapat
diartikan sebagai suatu gejala yangyang apabila tidak diatasi akan menjadi kesulita bersama
yang akan dirasakan oleh sekelompok masyarakat dan hanya bisa diatasi melalui campur
tangan pemerintah. Masalah yang bersifat public juga dapat terlahir karena belum
terpenuhinya kebutuhan, nilai, atau kesempatan yang diinginkan publik dimana pemenuhan
tersebut hanya mungkin dilakaukan melalui kebijakan pemerintah.

Seperti yang telah dibahas sebelumnya bahwa pemerintah Indonesia telah mengeluarkan
arah kebijakan dalam dimensi pembangunan manusia. Salah satunya adalah meningkatkan
profesionalisme, kualitas, pengelolaan dan penempatan guru.

Pada Program Prioritas mengenai Penyediaan Guru yang Berkualitas dan Merata yang
dikeluarkan oleh Bappenas, Kegiatan/ Output yang mesti dilakukan oleh kementerian atau
lembaga terkait (dalam hal ini Kemendikbud, Kemenpan-RB, dan BPS), adalah Distribusi dan
Pemerataan Guru. Pemerataan guru menjadi prioritas utama dalam dimensi pembanguna
manusia karena dianggap sebagai keharusan dalam pemenuhan kualitas pendidikan yang
merata di Indonesia.
 Gambar 2.1 Pemetaan Kebutuhan Guru

Data pada gambar 2.1 diatas dapat memperlihatkan jumlah guru keseluruhan di beberapa
daerah dan rasio antara guru dan murid di Indonesia. Data tersebut menunjukkan kesenjangan
yang cukup besar dalam hal pemerataan guru yang terlihat pada rasio guru dan murid. Dalam
hal ini dapat diasumsikan bahwa kesenjangan yang terjadi antara guru dan murid dan tidak
tercapainya rasio ideal (1 guru : 32 murid SD dan 1 guru : 36 murid SMP/SMA) mungkin
disebabkan oleh persebaran guru yang tidak merata karena terjadi penumpukan di beberapa
daerah terutama daerah perkotaan.

Mencermati penyebab kesenjangan tersebut, permasalahan tersebut dapat

diidentifikasikan sebagai masalah kebijakan yang bersifat publik karena permasalahan tersebut
hanya dapat ditangani oleh pemerintah dan merupakan suatu bentuk kebutuhan masyarakat
akan pendidikan yang harus dipenuhi oleh pemerintah.

Secara tipologis permasalahan tersebut juga termasuk dalam tipe moderately structured
dimana empat elemen kompleks menurut Dunn yaitu pembuat kebijakan, alternatif, Kegunaan
(nilai), dan probabilitas memenuhi struktur masalah yang yang terstruktrur sedang. Dimana
keempat elemen tersebut dapat diuraikan sebagai berikut.

a. Pembuat kebiijakan hanya melibatkan beberapa pengambil kebijakan yang dalam hal
adalah instansi pemerintah Dalam permasalahan guru yang belum merata ini pembuat
kebijakan adalah kemendikbud, Kemenpan-RB, dan LPTK (Lembaga Pendidik Tenaga
Kependidikan).
b. Alternatif pemecahan masalah bersifat terbatas pada sektor pembangunan sumber
daya manusia, infrastruktur dalam hal ini akses dalam menjangkau daerah terdepan,
terluar, dan tertinggal.
c. Kegunaan (nilai) bersifat konsensus dimana para pengambil kebijakan merumuskan
pemecahan masalah melalui persetujuan dan mufakat umum dari dan antar lembaga
pemerintahan pengambil kebijakannya hingga tingkat rendah yang dalam hal ini
pemerintah daerah dan sekolah.
d. Probabilitas ketercapaian hasil masih sulit dihitung karena kendala infrastruktur yang
masih menjadi kendala Selain itu informasi dan data mengenai kebutuhan guru untuk
beberapa daerah yang masih sulit dijangkau belum akurat.

3. Tahapan-tahapan perumusan masalah

Tahapan perumusan masalah mengenai pemerataan guru dapat diilustrasikan dalam table
berikut
 Tabel 3.1 Tabel Tahapan Perumusan Masalah

TAHAPAN ILUSTRASI CONTOH

Situasi Masalah Program prioritas nasional pembangunan pendidikan masih terkendala

masalah rasio guru : murid saat ini sudah tidak efisien

Meta masalah kurang berfungsinya pengelolaan sumberdaya pendidik pada

tingkat kabupaten/kota

sekolah hanya melaporkan tentang kekurangan guru, jika ada

kelebihan guru sekolah tidak melaporkan

tidak ada kebijakan disinsentif bagi sekolah yang kelebihan guru

Masalah Secara regulatif, belum adanya landasan hukum dan aturan

Substantif perundang-undangan untuk menyeimbangkan ketidakseimbangan
rasio guru di beberapa daerah.

Secara politis, mutasi yang dilakukan oleh pejabat terkadang

mengharuskan bebrapa guru dipindahkan ke daerah yang dengan
rasio guru : murid yang tidak efisien.

Secara psikologis, lulusan Program Sarjana Mengajar untuk daerah

Terdepan, Terluar, dan Tertinggal banyak yang tidak menuruskan
mengajar didaerahnya kerana kurang nyamannya kondisi tempat
tinggalnya.

Secara adminitratif, beberapa sarjana pendidikan masih kurang

berminat untuk menjadi guru karena status kepegawaian dan gaji
yang tidak pasti apalagi hanya berstatus honorer tanpa kejelasan
pengangkatan sebagai guru tetap.

Masalah Formal Bagaimana penataan distribusi guru seharusnya dilakukan?

4. Penentuan metode perumusan masalah yang relevan

Berdasarkan analisis rumusan masalah pada bagian 1, 2, dan 3 metode perumusan masalah
yang dapat dipakai untuk mendefinisikan masalah mengenai pemerataan guru di Indonesia
adalah perspektif ganda. Alasan metode perumusan masalah menggunakan perspektif ganda
karena terdapat beberapa faktor yang harus diperhatikan yaitu, factor administrasi public,
factor psikologis, perpektif anggaran belanja, dan perpektif infrastruktur.

a. Perspektif administrasi public

Masalah pemerataan guru disebabkan karena rendahnya minat ntuk menjadi guru
honorer tetapi lebih mengejar status PNS agar merasa lebih terjamin namun unntuk bisa
diangkat menjadi PNS, guru honorer harus memenuhi persyaratan usia tidak lebih dari
35 tahun, memiliki strata pendidikan minimal sarjana atau S-1, dan sebagainya. Selain
itu pengangkatan PNS bukanlah kewenangan Kemendikbud, melainkan ada di
pemerintah daerah. Namun, penentuan alokasi formasi PNS sepenuhnya menjadi
wewenang Kementerian Pemberdayaan Aparatur Negara dan Reformasi Birokrasi.

b. Perspektif psikologis
Keberadaan guru yang kurang merata itu umumnya terjadi di daerah sehingga
mengurangi kualitas pendidikan di luar wilayah perkotaan tersebut. Kondisi itu
disebabkan banyaknya kalangan guru yang tidak memiliki kesiapan mental untuk
memberikan pengabdian di daerah.
c. Perspektif anggaran
Kebutuhan guru PNS saat ini ditaksir mencapai 600.000 orang. Jika kebutuhan ini
dipenuhi melalui rekrutmen calon PNS, dibutuhkan anggaran paling sedikit Rp 21,6
triliun setiap tahun. Angka ini juga akan meningkat dua kali lipat jika guru tersebut diberi
tunjangan sertifikasi sehingga total jadi Rp 43,2 triliun. Pemerintah pusat, terutama
Kementerian Keuangan, hampir pasti berkeberatan atas hal ini karena mempersempit
ruang gerak dalam pengelolaan APBN.
 BAB III
PENUTUP

Berdasarkan perumusan masalah kebijakan diatas kompleksitas masalah mengenai pemertaan

guru, tidak dapat dipandang hanya dari satu dimensi, melainkan harus ditelaah dari beberapa
dimensi. Meskipun secara tipologi masalah tersebut masih dalam skala terstruktur namun,
probabilitas dalam pemecahan masalahnya masih sangat sulit dihitung, karena keberhasilan
pemecahan masalah tersebut natinya juga akan mengacu pada data yang akurat. Selain itu
Beberapa perspektif yang telah disebutkan pada bab sebelumnya sangat penting untuk
diperhatikan karena jika permasalahan teresebut tidak dikoordinasikan dengan baik secara
lintas sektoral maka akan sulit mencapai solusi yang mampu menjawab permaasalahnnya.
Maka rumusan masalah yang memungkinkan untuk situasi pemerataan guru di Indonesia
adalah,

a. Bagaimanakah pendistribusian guru di Indonesia agar tidak terjadi penumpukan di satu

daerah?
b. Apakah perancangan undang-undang mutasi diperlukan untuk mendistribusikan
beberapa guru PNS ke beberapa daerah yang kekurangan gur?
 REFERENSI

Handout Rapat Kerja Penyusunan RKP 2017, Kementerian Perencanaan Pembangunan

Nasional/ Badan Perencanaan Pembangunan Nasional Tema, Arah Kebijakan, Dan Prioritas
Pembangunan RKP 2017, Bappenas
Wijayanti, W. 2015. Penataan Dan Pemerataan Guru : Analisis Kebutuhan, Ketersediaan, Dan
Kecukupan Guru Di Kabupaten Purbalingga Jawa Tengah. TEKNODIKA, Volume 13, Nomor 1, hal. 85-
100, Maret 2015.

http://www.antaranews.com/berita/402010/marzuki-alie-pemerataan-guru-masalah-besar-
pendidikan

http://www.mediaindonesia.com/news/read/73696/utamakan-pemerataan-guru/2016-10-24

http://widiyanto.com/kebijakan-pemerataan-guru/