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Regime Diferenciado de

Contrataes Pblicas

Aula 2
Regimes de Execuo
Contratual
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<www.tcu.gov.br>

Permite-se a reproduo desta publicao, em parte ou no todo, semalterao do contedo, desde que citada
a fonte e sem fins comerciais.

RESPONSABILIDADE PELO CONTEDO


Tribunal de Contas da Unio
Secretaria Geral da Presidncia
Instituto Serzedello Corra
Servio de Educao Corporativa de Controle - Seducont

CONTEUDISTA
Andr Pachioni Baeta

TRATAMENTO PEDAGGICO
Flvio Sposto Pompeo

PROJETO GRFICO e DIAGRAMAO


Vanessa Vieira

Este material tem funo didtica. A ltima atualizao ocorreu em Maro de 2017.

As afirmaes e opinies so de responsabilidade exclusiva do autor e podem no

expressar a posio oficial do Tribunal de Contas da Unio.


Aula 2 Regimes de Execuo Contratual 3

Aula 2 - Regimes de Execuo Contratual


Quais os regimes de execuo contratual previstos no RDC? Quais as
vantagens e desvantagens de cada regime? Como escolher o melhor
regime para licitar uma obra ou servio de engenharia?

O que a contratao integrada? Em que circunstncias esse regime


pode ser utilizado?

Como justificar o uso da contratao integrada?

O que a matriz de risco? Qual a funo deste instrumento? Como


realizar a alocao de riscos?

Nesta aula, apresentaremos os regimes de execuo contratual previstos no RDC, explo-


rando detidamente as vantagens e limitaes de cada regime.

Mesmo quando se fala nos regimes de execuo contratual previstos pela Lei 8.666/93,
ainda se trata de assunto espinhoso, que at pouco tempo atrs no era delineado com clareza
pela jurisprudncia do TCU. No caso da Lei 12.462/2011, a escolha do regime de execuo con-
tratual torna-se uma deciso ainda mais difcil para o gestor pblico, haja vista a introduo de
um novo regime de execuo contratual, a contratao integrada, no qual o contratado assume
o encargo de elaborar o projeto bsico e executar a obra.

O TCU editou o Acrdo 1.977/2013 Plenrio consolidando importantssimos


entendimentos sobre o regime de empreitada por preo global.

A norma apresenta os regimes de execuo contratual em seu art. 8, elencando cinco


regimes de execuo contratual:

Art. 8. Na execuo indireta de obras e servios de engenharia, sero admitidos os seguintes


regimes:

I empreitada por preo unitrio;

II empreitada por preo global;

III por tarefa;

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IV empreitada integral;

V contratao integrada.

Alguns comentrios aos artigos 2 e 8 so pertinentes. Observem que se encontra


expressamente prescrito no seu caput que os regimes de execuo contratual
apresentados nos incisos subsequentes se referem apenas a obras e a servios
de engenharia.
Tambm, vrios termos utilizados pela Lei 12.462/2011 no foram definidos
no seu art. 2 . Cita-se como exemplo as definies de oramento sinttico,
metodologia expedita ou paramtrica, servios de engenharia e
anteprojeto.

Repetem-se os regimes previstos na lei 8.666/93, acrescendo-se o novo regime de con-


tratao integrada. Como resultado do conturbado processo legislativo de aprovao da Lei
12.462/2011, pode-se observar que no houve a incluso da definio de contratao integrada
entre os demais regimes definidos no art. 2 da Lei:

Art. 2 Na aplicao do RDC, devero ser observadas as seguintes definies:

I - empreitada integral: quando se contrata um empreendimento em sua integralidade,


compreendendo a totalidade das etapas de obras, servios e instalaes necessrias, sob
inteira responsabilidade da contratada at a sua entrega ao contratante em condies
de entrada em operao, atendidos os requisitos tcnicos e legais para sua utilizao em
condies de segurana estrutural e operacional e com as caractersticas adequadas s
finalidades para a qual foi contratada;

II - empreitada por preo global: quando se contrata a execuo da obra ou do servio por
preo certo e total;

III - empreitada por preo unitrio: quando se contrata a execuo da obra ou do servio por
preo certo de unidades determinadas;

(...)

VI - tarefa: quando se ajusta mo de obra para pequenos trabalhos por preo certo, com ou
sem fornecimento de materiais.

O RDC tambm inova em relao Lei 8.666/93 ao estabelecer que nas licitaes e con-
trataes de obras e servios de engenharia sero adotados, preferencialmente, os regimes de
empreitada por preo global, integral ou contratao integrada.

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Aula 2 - Regimes de Execuo Contratual


A Lei ainda exige que, no caso de inviabilidade desses regimes, podero ser adotados os
regimes de preo unitrio ou contratao por tarefa, hiptese em que devero ser inseridos nos
autos do procedimento os motivos que justificaram a exceo.

Considerando a importncia do assunto, o novo regime de contratao integrada ser


exposto com mais profundidade, buscando estabelecer critrios quanto escolha dos objetos
passveis de serem licitados por esse regime.

Para facilitar o estudo, este tpico est organizado da seguinte forma:

Regime Diferenciado de Contrataes Pblicas.................................................................... 1

Aula 2 Regimes de Execuo Contratual................................................................................. 3

1. Regimes de Execuo Contratual no RDC.............................................................................. 7

Empreitada por preo global....................................................................................................... 8

Empreitada por preo unitrio................................................................................................ 11

Empreitada integral...................................................................................................................... 13

Do cabimento de Aditivos em Empreitadas por Preo Global................................ 17

Medies e Pagamentos nas Empreitadas por Preo Global................................... 20

2. A Contratao Integrada............................................................................................................ 24

3. Objetos que podem ser Licitados pela Contratao Integrada............................. 27

4. A matriz de risco na Contratao Integrada................................................................... 33

5. A Contratao Integrada reduz o Prazo de Implantao de um empreendimento?


37

6. Como fundamentar o uso da contratao integrada?................................................ 40

Justificativa sob o aspecto econmico:................................................................................ 40

Justificativa sob o aspecto tcnico:...................................................................................... 42

7. O Conflito de Interesses na contratao integrada.................................................. 44

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8. Conjugao da Contratao Integrada com a Manuteno e Operao da Obra 46

9. Seguros e Garantia Contratual na Contratao Integrada................................... 47

Sntese......................................................................................................................................................... 49

Bibliografia.............................................................................................................................................. 50

Ao final desta aula, esperamos que voc tenha condies de

conhecer quais so os regimes de execuo contratual previstos no RDC, estabelecendo


a aplicao aos diversos tipos de obras e servios de engenharia;

elencar as vantagens e desvantagens de cada regime de execuo contratual;

entender a contratao integrada e as controvrsias existentes sobre quais so os


objetos em que o novo regime pode ser aplicado;

compreender o que a matriz de riscos e qual a sua funo no RDC.

Pronto para comear?

Ento, vamos!

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1. Regimes de Execuo Contratual no RDC

Aula 2 - Regimes de Execuo Contratual


A escolha do regime de execuo da obra no deciso de livre arbtrio do gestor. Ao
contrrio, deve ser pautada pelo interesse pblico e estar sempre motivada, visto que impactar
as relaes entre contratado e contratante, a repartio dos riscos, as medies do contrato fir-
mado e os aditivos, entre outros fatores relacionados gesto do empreendimento contratado.
Decorre desse entendimento que no existe regime de execuo melhor que o outro, mas aquele
que melhor atende ao interesse pblico no caso concreto.

Pela letra da Lei, no fica claro como e quando utilizar cada um dos regimes de execuo
definidos pelo legislador, motivo pelo qual pertinente fazer uma breve explanao sobre o
assunto.

A nova Lei das Estatais, Lei 13.303/2016, incorporou muitos institutos criados
pelo RDC. A citada lei trouxe relevantes disposies sobre o uso dos regimes de
execuo contratual, que podem ser aplicados por analogia ao RDC:
Art. 43. Os contratos destinados execuo de obras e servios de engenharia
admitiro os seguintes regimes:
I - empreitada por preo unitrio, nos casos em que os objetos, por sua
natureza, possuam impreciso inerente de quantitativos em seus itens
oramentrios;
II - empreitada por preo global, quando for possvel definir previamente no
projeto bsico, com boa margem de preciso, as quantidades dos servios a
serem posteriormente executados na fase contratual;
III - contratao por tarefa, em contrataes de profissionais autnomos ou
de pequenas empresas para realizao de servios tcnicos comuns e de
curta durao;
IV - empreitada integral, nos casos em que o contratante necessite receber
o empreendimento, normalmente de alta complexidade, em condio de
operao imediata;
V - contratao semi-integrada, quando for possvel definir previamente
no projeto bsico as quantidades dos servios a serem posteriormente
executados na fase contratual, em obra ou servio de engenharia que possa
ser executado com diferentes metodologias ou tecnologias;
VI - contratao integrada, quando a obra ou o servio de engenharia for
de natureza predominantemente intelectual e de inovao tecnolgica do
objeto licitado ou puder ser executado com diferentes metodologias ou
tecnologias de domnio restrito no mercado.

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Empreitada por preo global


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De acordo com a Lei n 12.462/2011, utiliza-se a empreitada por preo global quando se
contrata a execuo da obra ou servio por preo certo e total. Esse regime indicado quando
os quantitativos dos servios a serem executados puderem ser definidos com preciso, e, com
isso, pressupe-se uma definio minuciosa de todos os componentes da obra, de modo que os
seus custos possam ser estimados com uma margem mnima de incerteza.

Tal concluso decorre de uma interpretao por analogia do artigo 47 da Lei 8666/93, visto
que no existe dispositivo semelhante na Lei n 12.462/2011. Ao contrrio, a Lei do RDC esta-
belece a aplicao preferencial dos regimes de preo global fixo (empreitada por preo global,
empreitada integral e contratao integrada). De qualquer forma, a boa prtica da contratao
de obras exige, para o regime de preo global, a necessidade da existncia de um projeto bsico
com alto grau de definio, com o objetivo de minimizar os riscos e os preos ofertados pelos
licitantes, os quais arcam com eventuais erros ou omisses na quantificao de cada servio.

No regime por preo global, a remunerao feita aps a execuo de cada etapa, pre-
viamente definida no cronograma fsico-financeiro. As medies de campo das quantidades re-
alizadas necessitam ser precisas apenas o suficiente para estabelecer o percentual completado
estimado do projeto, o que no envolve necessariamente os quantitativos dos servios executa-
dos. Essa particularidade facilita a fiscalizao da obra.

As vantagens, desvantagens e indicaes de utilizao da empreitada por preo global so


apresentadas no quadro a seguir:

Vantagens Desvantagens Indicada para:

Simplifica as medies (medies por


etapa ou parcela concluda). Como o construtor corre riscos
Torna menor o custo para a nos quantitativos de servios, o valor Regra: todas as obras e
Administrao Pblica na fiscalizao da global da proposta tende a se situar servios executados acima
obra. em patamar superior se comparado da terra, pois apresentam
com o regime de preos unitrios. boa preciso na estimativa de
Evita pleitos do construtor e a assinatura quantitativos.
de aditivos. Tendncia em haver maior
percentual de riscos e imprevistos Construo de edificaes.
Torna fixo o valor final do contrato.
inclusos no BDI do construtor. Linhas de Transmisso.
Dificulta o jogo de planilha.
A licitao e a contratao exigem Contratao de estudos e
Incentiva o construtor para concluir a projeto bsico com elevado grau de projetos; emisso de laudos;
obra no menor prazo possvel. detalhamento dos servios (art. 47 da confeco de pareceres.
Facilita a Administrao no controle do Lei 8666/93, por analogia).
cumprimento dos prazos.

Alguns tipos de obras, mesmo quando licitadas a partir de projetos com elevada qualidade,
no podem ter os quantitativos previstos com preciso. o caso dos servios de terraplanagem
encontrados em obras rodovirias, barragens e outros tipos de empreendimento Sempre existem

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Aula 2 - Regimes de Execuo Contratual


incertezas geolgicas associadas ao tipo de solo. Alm disso, a previso e a medio dos servios
de terraplanagem ocorrem a partir de levantamentos topogrficos, os quais contm uma impre-
ciso intrnseca.

Tal entendimento, obviamente, comporta excees. Por exemplo, cita-se o


Acrdo 19/2017-Plenrio que admitiu o uso da empreitada por preo global em
obra de reforma.

As reformas geralmente so obras com maior nmero de imprevistos, de forma que o


legislador da Lei 8.666/93 sabiamente previu um percentual mais elevado de aditamento contra-
tual, no caso 50% sobre o valor inicial atualizado do contrato, em vez dos 25% previstos para
as obras de construo. Assim, no recomendvel a utilizao do regime de preo global para
as reformas.

No caso de servios de restaurao e conservao rodovirios, tambm h incerteza nos


quantitativos a serem contratados. Em uma rodovia, muitas vezes, constata-se tarde um novo
buraco que no existia no perodo matutino. Nesse sentido, o Acrdo 3.260/2011-TCU
Plenrio apresentou o seguinte entendimento:

9.2.1. embora o regime de empreitada por preos globais tenha previso explcita da Lei
de Licitaes e, em razo disso, no se possa consider-lo propriamente ilegal, as obras de
restaurao e manuteno rodoviria, por suas caractersticas, e considerando o histrico
de desalinhamento dos projetos ao art. 47 da Lei n 8.666/93, no so indicadas para esse
regime de contratao;

9.2.2. nos seguintes casos, em relao no exaustiva, pode-se fazer necessria a realizao
de aditivos contratuais, nos termos dos artigos 65 da Lei n 8.666/1993 e 37, inciso XXI, da
Constituio Federal:

a) alterao das distncias mdias de transporte para aquisio de insumos ou execuo de


servios, de acordo com a jurisprudncia do Tribunal;

b) modificao no consumo dos insumos asflticos;

c) mudana da soluo para restaurao do pavimento;

d) diminuio ou aumento do consumo dos insumos nas misturas para estabilizao dos
materiais;

e) substituio, incluso ou no utilizao de jazidas, areais ou pedreiras;

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f) alterao da forma de aquisio de brita e areia, de produzidas para comerciais, ou vice-


versa.

Consolidando os entendimentos referentes escolha da empreitada por preo global, o


Acrdo 1.977/2013 Plenrio trouxe a seguinte orientao:

9.1.1. a escolha do regime de execuo contratual pelo gestor deve estar fundamentada nos
autos do processo licitatrio, em prestgio ao definido no art. 50 da Lei 9.784/99;

(...)

9.1.3. a empreitada por preo global, em regra, em razo de a liquidao de despesas no


envolver, necessariamente, a medio unitria dos quantitativos de cada servio na planilha
oramentria, nos termos do art. 6, inciso VIII, alnea a, da Lei 8.666/93, deve ser adotada
quando for possvel definir previamente no projeto, com boa margem de preciso, as
quantidades dos servios a serem posteriormente executados na fase contratual; enquanto
que a empreitada por preo unitrio deve ser preferida nos casos em que os objetos, por sua
natureza, possuam uma impreciso inerente de quantitativos em seus itens oramentrios,
como so os casos de reformas de edificao, obras com grandes movimentaes de terra e
interferncias, obras de manuteno rodoviria, dentre outras;

No primeiro caso em concreto apreciado pelo TCU luz da nova diretriz do Acrdo
1.977/2013 - Plenrio, no caso a auditoria apreciada pelo Acrdo 1.978/2013 Plenrio,
o Ministro relator fez as seguintes ponderaes sobre a escolha do regime de execuo
contratual.

(...) a Infraero foi instada a justificar a escolha do regime de empreitada global para a obra,
tendo em vista se tratar de intervenes com a alta impreciso nos quantitativos de servios a
serem executados; trata-se de uma reforma, afinal. Em resposta, o gestor argumentou que a
escolha do regime decorreu do disposto no art. 8, 1, da Lei 12.462/2011, que estabelece
a empreitada global como preferencial.

Na anlise da unidade instrutiva, a SecobEdificao acertadamente comenta que, no obstante


a sua preferncia, existem situaes em que, pelas caractersticas do empreendimento, se faz
mais vantajosa a utilizao do regime de empreitada por preo unitrio, no que prope, aps
abalizada exposio, notificao Infraero sobre tal inadequao.

De fato, existem certos tipos de obras e sistemas construtivos que, por suas caractersticas,
no possibilitam uma quantificao absolutamente acurada dos exatos volumes a executar.
H uma impreciso nata nesses afazeres. So os casos, por exemplo, da execuo de grandes
volumes de terraplenagem. (...)

(...)

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Natural concluir que, no obstante os cuidados no projeto bsico para adequadamente
quantificar os volumes de terraplenagem, sempre haver uma boa margem de indeterminao.

Idntica afirmativa pode ser imposta em contratos de reforma de edificao (como


o presente caso). No h como prever o exato estado das tubulaes no interior dos
pisos e paredes, sem antes demoli-las. Em restauraes de prdios histricos, igualmente
tortuoso identificar, com antecedncia a perfeita quantidade de pisos, portas, esquadrias
e janelas a serem totalmente substitudos e quais sero recuperados. Obras urbanas, que
intuam interferncias diversas, possuiro mesma peculiaridade. Alguns tipos de fundaes,
principalmente as cravadas, tambm. Recuperaes estruturais e manuteno rodoviria so
outro exemplo. Existe uma gama de outras situaes.

Caso utilizada uma empreitada por preo global nesses tipos de objetos, as medies sero
realizadas por etapas; no por quantitativos medidos. Resultado: os construtores iro alocar
uma parcela muito alta de risco para adimplir, com segurana, o objeto licitado. Na verdade,
essa segurana no existir, porque o impondervel muito alto. A melhor proposta para
a administrao mais se voltar para a aleatoriedade que propriamente a uma boa oferta
licitatria.

(...)

Por esse motivo, nesses empreendimentos eivados de impreciso congnita, prefervel a


utilizao de empreitadas por preo unitrio, pelas caractersticas prprias do sistema de
medio. (..)

de se ressaltar que o entendimento exposto anteriormente comporta excees. Nesse


aspecto, o item 9.1.4 do Acrdo 1.977/2013 disps que nas situaes em que, mesmo diante
de objeto com impreciso intrnseca de quantitativos, se preferir a utilizao da empreitada por
preo global, deve ser justificada, no bojo do processo licitatrio, a vantagem dessa transferncia
maior de riscos para o particular e, consequentemente, maiores preos ofertados em termos
tcnicos, econmicos ou outro objetivamente motivado, bem assim como os impactos decorren-
tes desses riscos na composio do oramento da obra, em especial a taxa de BDI Bonificao
e Despesas Indiretas.

Empreitada por preo unitrio

A Lei do RDC conceitua a empreitada por preo unitrio como sendo o regime de execuo
no qual se contrata a execuo da obra ou servio por preo certo de unidades determinadas.
utilizada sempre que os quantitativos a serem executados no possam ser definidos com grande
preciso.

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Entretanto, no se deve pressupor que a existncia de impreciso nos quantitativos dos


servios implique, por si s, deficincia do projeto bsico. Convm ressaltar que, mesmo em pro-
jetos bem elaborados, existem servios que tm uma impreciso intrnseca dos quantitativos, nos
quais se recomenda a adoo da empreitada por preo unitrio.

A remunerao neste regime feita em funo das unidades executadas de servios, con-
forme previamente estimado na planilha oramentria da obra. Nesse caso, o acompanhamento
do empreendimento se torna mais difcil e detalhado, j que se torna necessria a fiscalizao
sistemtica dos servios executados.

Nesse caso, o contratado se obriga a executar cada unidade de servio previamente defini-
da por um determinado preo acordado. O construtor contrata apenas o preo unitrio de cada
servio, recebendo pelas quantidades efetivamente executadas.

Em decorrncia da ausncia desse risco para o construtor, o contrato celebrado no regime


de preos unitrios tende a ter um preo final menor. Porm, no significa, necessariamente, que
esse regime de execuo seja o mais econmico para a Administrao, devido ao alto custo que
ela deve incorrer na fiscalizao do contrato.

No regime de empreitada por preo unitrio muito mais crtica a preci-


so da medio dos quantitativos do que para contratos a preos globais, vis-
to que as quantidades medidas no campo devem ser exatas, j que elas so,
de fato, as quantidades a serem pagas. Portanto, as equipes de medio do
proprietrio devem ser mais cuidadosas e precisas em seus trabalhos, porque
as quantidades medidas estabelecem o custo real do projeto.

Vale lembrar ainda que o valor final do contrato sob o regime de empreitada por preo
unitrio pode oscilar para mais ou para menos, em funo da preciso na qual foram estimados
os quantitativos de servios.

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As vantagens e desvantagens da empreitada por preos unitrios esto elencadas no qua-
dro a seguir:

Quadro Resumo - Empreitada por preo unitrio

Vantagens Desvantagens Indicada para:

Exige rigor nas medies dos


servios.
Regra: todas as obras
H maior custo da Administrao executadas abaixo da terra,
para acompanhamento da obra. pois apresentam incertezas
Favorece o Jogo de Planilha. intrnsecas nas estimativas de
H necessidade frequente de quantitativos, por exemplo,
aditivos para incluso de novos execuo de fundaes,
H pagamento apenas dos servios servios ou alterao dos quantitativos servios de terraplanagem,
efetivamente executados. dos servios contratuais. desmontes de rocha etc.
Apresenta menor risco para o construtor, Torna incerto o preo final do Implantao, pavimentao,
na medida em que este no corre risco contrato , pois baseado em duplicao e restaurao de
sobre os quantitativos de servios e estimativa de quantitativos que rodovias.
minimiza riscos geolgicos do construtor. podem variar durante a execuo da Canais, barragens, adutoras,
Possibilita a licitao da obra com um obra. permetros de irrigao, obras
projeto com grau de desenvolvimento Exige que as partes renegociem de saneamento.
inferior ao exigido para uma empreitada preos unitrios quando ocorrem Infraestrutura urbana.
por preo global ou integral. alteraes relevantes dos quantitativos Obras porturias, dragagem
contratados. e derrocamento.
No existe incentivo para o Reforma de edificaes.
construtor concluir a obra no menor
prazo possvel. Contratao de servios de
gerenciamento e superviso de
H maior dificuldade para obras.
a Administrao controlar o
cumprimento de prazos.

Empreitada integral

Uma empreitada integral pode ser especialmente utilizada para implantao de projetos
complexos, que exigem conhecimento e tecnologia que no esto disponveis com uma nica
empresa. Assim, o proprietrio contrata o projeto global com uma empresa integradora e
recebe o projeto concludo, pronto para operao. Por isso, nesse regime so verificados vrios
subcontratos, celebrados pela empresa de engenharia principal com fornecedores, prestadores
de servio, projetistas e subempreiteiros.

Um projeto executado no regime de empreitada integral pode envolver os seguintes ele-


mentos, dependendo de sua complexidade:

administrao da obra;

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licenciamento do empreendimento;

elaborao do projeto executivo e outros servios de engenharia;

execuo de obras civis;

montagem eletromecnica;

subcontrataes de partes e servios do empreendimento;

controle e gesto da implantao do empreendimento;

negociao, aquisio e guarda de equipamentos e materiais;

controle de materiais e equipamentos;

inspeo dos equipamentos antes da entrega;

expedio, transporte e fretes de materiais e equipamentos;

controle do cronograma e da qualidade dos servios executados;

fornecimento do sistema operacional de controle do empreendimento;

ensaios e pr-comissionamento;

testes de garantia e de performance;

treinamento do pessoal do proprietrio para operao dos sistemas de controle da


planta;

treinamento para execuo do programa de manuteno do empreendimento.

Ponto a destacar na empreitada integral refere-se ao alto grau de responsabilidade do con-


tratado, quando comparado aos demais regimes de execuo. Como o empreendimento con-
tratado compreendendo todas as etapas das obras, servios e instalaes, a contratada assume
inteira responsabilidade na entrega do objeto em condies de entrada em operao. Assim, o
contratado no regime de empreitada integral fornece uma ampla variedade de garantias e aceita
responsabilidades diversas. Estas incluem:

garantias para a pontualidade das entregas de equipamentos, de montagem e de


tempo de concluso de obras civis;

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Aula 2 - Regimes de Execuo Contratual


garantias pela solidez e segurana das estruturas e construes, assim em razo dos
materiais, como do solo;

obedincia s especificaes tcnicas, s normas de segurana e aos padres de


qualidade especificados;

responsabilidade por bens ou equipamentos utilizados/adquiridos para o


empreendimento;

compromisso pelo desempenho da planta que ser mantida por um perodo definido.

Na iniciativa privada, bastante comum contrataes por meio desse conceito de em-
preitada integral, bem como de suas variantes Turn-Key e EPC (Engineering Procurement
Construction), nos quais, preliminarmente fase de escolha do contratado, apenas so determi-
nados os parmetros tcnicos e econmicos do empreendimento. O desenvolvimento da melhor
soluo e do projeto bsico de responsabilidade do contratado.

No setor pblico, entretanto, a Lei de Licitaes clara ao determinar que as obras e os


servios somente podero ser licitados quando houver projeto bsico aprovado pela autorida-
de competente. Nesse sentido, apresenta-se trecho do voto condutor do Acrdo 1.846/2006
Plenrio:

17. No tocante a essa impreciso nos projetos da obra em tela, considero que esse indcio de
irregularidade agravado pelo fato de se tratar de obra executada sob regime de empreitada
integral.

18. Helly Lopes Meirelles in Direito Administrativo Brasileiro, 31 Edio, 2005, pgina 255,
Malheiros Editores Ltda., assim conceitua o regime de empreitada integral:

Empreitada integral ocorre quando se contrata o empreendimento em sua integralidade,


compreendendo todas as etapas das obras, servios e instalaes necessrias, sob inteira
responsabilidade do contratado at a sua entrega ao contratante em condies de entrada
em operao, atendidos os requisitos tcnicos e legais para sua utilizao em condies de
segurana estrutural e operacional e com as caractersticas adequadas s finalidades para
que foi contratada (art. 6, VII, e), o que chamado na linguagem empresarial de turn key.

(...)

O projeto dever obrigatoriamente estimar as quantidades a serem adquiridas. O ato


convocatrio dever ater-se fielmente ao projeto. Haver casos em que inexistiro condies
tcnico-cientficas para definir as quantidades. Ainda nessas hipteses, ser proibida a
licitao de quantidades indefinidas. Dever promover-se uma estimativa dentro dos limites
que a tcnica permita formular. Se, no curso do contrato, verificar-se a inadequao dos
clculos, sero adotadas as providncias adequadas.

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(...)

A Empreitada Integral pressupe projetos mais completos e bem elaborados, pois os riscos da
execuo so do empreiteiro. Logo, a fase anterior licitao a que requer mais cuidado,
pois a etapa das definies, eis que uma vez resolvida a licitao com a contratao da
obra, o seu objeto ser executado pelo empreiteiro at o fim, no se admitindo aditamento
contratual.

As vantagens, desvantagens e indicaes da empreitada integral esto elencadas no qua-


dro a seguir:

Quadro Resumo - Empreitada integral

Vantagens Desvantagens Indicada para:

as mesmas da empreitada por preo via de regra, aplicvel


global; a empreendimentos
o empreendimento entregue pronto extremamente complexos que
para operao; as mesmas da empreitada por preo utilizam tecnologia de ponta
o proprietrio da obra tem garantias global; ou que exigem conhecimentos
sobre o desempenho/funcionamento do o preo final do contrato tende a e tecnologia que no esto
projeto; ser mais elevado, pois o construtor disponveis para uma nica
o contratante tem maior garantia sobre assume riscos diversos: geolgico, empresa;
o prazo de entrega da obra; hidrolgico, de performance do subestaes de energia;
a facilidade da interface entre projetistas, empreendimento e de desempenho refinarias, plantas
executores de obras civis, fornecedores dos equipamentos; petroqumicas;
de equipamentos e responsveis pela o preo final do contrato tambm instalaes industriais;
montagem; mais elevado devido necessidade oleodutos, gasodutos;
a diminuio do nmero de litgios entre de o construtor gerenciar o
empreendimento como um todo. usinas nucleares;
as partes e pleitos do construtor;
usinas hidroeltricas e
A clareza na definio da termoeltricas;
responsabilidade pela perfeita execuo
contratual. estaes de bombeamento.

O TCU tem recomendado a utilizao da empreitada integral para aqueles empreendimen-


tos mais complexos, a exemplo do Acrdo 723/2012-TCU Plenrio:

9.2. determinar ao Ministrio da Integrao Nacional, [...] que [...]:

9.2.1 efetue avaliao econmica das alternativas de forma de ajuste, considerando,


inclusive, regime de empreitada integral, nos termos do art. 6, inciso VIII, alnea e, da Lei
n 8.666/1993, justificando a escolha daquela que se revelar mais conveniente para o caso;

Curso Regime Diferenciado de Contrataes Pblicas


17

Aula 2 - Regimes de Execuo Contratual


No voto condutor da referida deciso, o Ministro-Relator exarou as seguintes consideraes:

29. Nesse passo, entendo pertinente a utilizao do regime de contratao designado


como empreitada integral ou turn key, previsto no art. 6, inciso VIII, alnea e, da Lei n
8.666/1993, para as licitaes que sero promovidas pelo Ministrio da Integrao Nacional,
no mbito do presente empreendimento, a fim de se evitar as recorrentes falhas verificadas
no decorrer do acompanhamento do PISF por esta Corte.

30. Devido, principalmente, natureza e ao vulto do empreendimento, alm do seu relevante


alcance social e econmico, razovel admitir a sua execuo por empreitada integral, ou
turn key, modalidade largamente utilizada em obras de engenharia de grande porte como
a que ora se analisa. Parece-me evidente que a contratao de empreendimento dessa
envergadura, no regime que ora se prope, proporcionaria cenrio favorvel Administrao
Pblica.

31. Releva observar que o Tribunal no tem colocado bices ou levantado questionamentos
sobre o procedimento de contratao de obras na modalidade turn key, como se verifica no
mbito dos Acrdos n 1.566/2005 - Plenrio e n 3.977/2009 - 2 Cmara.

Do cabimento de Aditivos em Empreitadas por Preo Global

Apresentam-se, a seguir, algumas consideraes sobre a utilizao do regime de empreita-


da por preo global para a contratao de obras pblicas, haja vista que tal regime ser adotado
preferencialmente nas licitaes e contrataes de obras e servios de engenharia no mbito do
RDC. A lei instituidora do RDC exige que, ao optar pelo regime de empreitada por preo unitrio
ou por tarefa, o gestor justifique a inviabilidade da utilizao dos demais regimes (Lei, 12.462,
art. 8, 2). Portanto, a lei d ao gestor o poder-dever de verificar se, em cada caso, pertinente
a adoo do regime de empreitada por preo global.

Como regra geral, desde que justificado, admite-se aditivo em contratos regidos por qual-
quer regime de execuo contratual, haja vista que o art. 65 da Lei 8.666/93, dispositivo aplicvel
aos contratos administrativos celebrados no mbito do RDC, no fez nenhuma distino ou res-
salva sobre o assunto. Sempre que o escopo contratual for alterado em prol do melhor atendi-
mento ao interesse pblico ser exigida sua formalizao mediante termo aditivo, respeitados os
limites legais, independentemente do regime de execuo contratual utilizado.

Desse modo, parece no haver dvidas de que nos casos em que a Administrao de-
manda alteraes nos projetos, ou acontecem fatos imprevisveis durante a execuo da obra, o
aditivo devido, em respeito manuteno do equilbrio contratual.

Tribunal de Contas da Unio


18
Tribunal de Contas da Unio

A principal dificuldade de ordem prtica refere-se legalidade de realizar alterao contra-


tual em contrato firmado em regime de empreitada global por fora do incorreto dimensiona-
mento dos quantitativos por parte da Administrao.

O tratamento a ser dado aos termos aditivos nesse regime de execuo era matria con-
troversa no TCU at a prolao do Acrdo 1.977/2013 Plenrio, em especial quando o con-
tratado solicita o aditivo com o argumento de que houve erro ou omisso nos quantitativos de
servios. Exemplo dessa controvrsia tratado no livro de CAMPELO & CAVALCANTE:

Questo polmica e de posicionamento jurisprudencial conflitante no TCU o tratamento


a ser dado aos termos aditivos contratuais em um ou outro regime de execuo contratual.
Existe um entendimento do qual discordamos que nas empreitadas globais os aditivos
provenientes de omisses do oramento (ou mesmo do projeto) no seriam devidos.
Igualmente, por ter se contratado uma obra por preo certo e global, os meios para se atingir
aquele objetivo ficariam a cargo da empreiteira, no devendo a Administrao imiscuir-se
nesses assuntos, no que se refere ao quantum remuneratrio devido.

Posicionamento diferente apresentado por SARIAN:

Na empreitada global, a licitante vencedora se compromete a realizar o servio por preo certo
e total, ou seja, assume o risco de eventuais distores de quantitativos a serem executados
a maior do que os previstos no contrato. Por outro lado, a Administrao tambm assume o
risco em pagar servios cujas quantidades foram avaliadas em valor superior no momento da
licitao. O que importa o preo ajustado.

Havia um entendimento de que nesse regime de execuo os aditivos resultantes de omis-


ses do oramento ou do projeto no seriam devidos, tendo em vista que a obra foi contrata-
da por preo certo e global, cabendo empreiteira encontrar as formas de concluir a obra a
contento.

No Acrdo 1.977/2013, o TCU assim se posicionou:

9.1.6. alteraes no projeto ou nas especificaes da obra ou servio, em razo do que


dispe o art. 65, inciso I, alnea a, da Lei 8.666/93, como tambm do art. 37, inciso XXI, da
Constituio Federal, repercutem na necessidade de prolao de termo aditivo;

9.1.7. quando constatados, aps a assinatura do contrato, erros ou omisses no oramento


relativos a pequenas variaes quantitativas nos servios contratados, em regra, pelo fato de
o objeto ter sido contratado por preo certo e total, no se mostra adequada a prolao
de termo aditivo, nos termos do ideal estabelecido no art. 6, inciso VIII, alnea a, da Lei
8.666/93, como ainda na clusula de expressa concordncia do contratado com o projeto
bsico, prevista no art. 13, inciso II, do Decreto 7.983/2013;

Curso Regime Diferenciado de Contrataes Pblicas


19

Aula 2 - Regimes de Execuo Contratual


9.1.8. excepcionalmente, de maneira a evitar o enriquecimento sem causa de qualquer das
partes, como tambm para garantia do valor fundamental da melhor proposta e da isonomia,
caso, por erro ou omisso no oramento, se encontrarem subestimativas ou superestimativas
relevantes nos quantitativos da planilha oramentria, podero ser ajustados termos aditivos
para restabelecer a equao econmico-financeira da avena, situao em que se tomaro
os seguintes cuidados:

9.1.8.1. observar se a alterao contratual decorrente no supera ao estabelecido no art. 13,


inciso II, do Decreto 7.983/2013, cumulativamente com o respeito aos limites previstos nos
1 e 2 do art. 65 da Lei 8.666/93, estes ltimos, relativos a todos acrscimos e supresses
contratuais;

9.1.8.2. examinar se a modificao do ajuste no ensejar a ocorrncia do jogo de planilhas,


com reduo injustificada do desconto inicialmente ofertado em relao ao preo base do
certame no ato da assinatura do contrato, em prol do que estabelece o art. 14 do Decreto
7.983/2013, como tambm do art. 37, inciso XXI, da Constituio Federal;

9.1.8.3. avaliar se a correo de quantitativos, bem como a incluso de servio omit ido, no
est compensada por distores em outros itens contratuais que tornem o valor global da
avena compatvel com o de mercado;

9.1.8.4. verificar, nas superestimativas relevantes, a redundarem no eventual pagamento


do objeto acima do preo de mercado e, consequentemente, em um superfaturamento, se
houve a retificao do acordo mediante termo aditivo, em prol do princpio guardado nos
arts. 3, caput c/c art. 6, inciso IX, alnea f; art. 15, 6; e art. 43, inciso IV, todos da Lei
8.666/93;

9.1.8.5. verificar, nas subestimativas relevantes, em cada caso concreto, a justeza na prolao
do termo aditivo firmado, considerando a envergadura do erro em relao ao valor global
da avena, em comparao do que seria exigvel incluir como risco/contingncia no BDI para
o regime de empreitada global, como tambm da exigibilidade de identificao prvia da
falha pelas licitantes atenuada pelo erro cometido pela prpria Administrao , luz,
ainda, dos princpios da vedao ao enriquecimento sem causa, da isonomia, da vinculao
ao instrumento convocatrio, do dever de licitar, da autotutela, da proporcionalidade,
da economicidade, da moralidade, do equilbrio econmico- financeiro do contrato e do
interesse pblico primrio

O fluxograma a seguir ilustra graficamente a rvore de deciso para avaliao da pertinn-


cia da realizao de um aditivo alterando o quantitativo de servios em empreitadas por preo
global devido a erros ou omisses no oramento.

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20
Tribunal de Contas da Unio

Medies e Pagamentos nas Empreitadas por Preo Global

Nas empreitadas por preo unitrio, mede-se cada unidade de servio, e os pagamentos
far-se-o mediante a multiplicao das quantidades executadas pelos seus respectivos preos
unitrios.

Nas empreitadas por preo global, de outro modo, so realizadas medies das etapas de
servio de acordo com o cronograma fsico-financeiro da obra ou mediante a concluso de eta-
pas ou marcos contratuais objetivamente estabelecidos no instrumento convocatrio. Em exem-
plo prtico, terminadas as fundaes, paga-se o valor global das fundaes; feita a estrutura,
remunera-se o valor previsto para essa etapa; concluda determinada fase da obra, com marco
previamente estipulado, retribui-se o montante correspondente; at chegar ao final da emprei-
tada, que dever corresponder ao valor total ofertado para o objeto como um todo, no ato da
licitao (preo certo e total) (Acrdo 1.977/2013 Plenrio).

Apresenta-se a seguir um exemplo extrado da Cartilha do TCU Orientaes para


Elaborao da Planilhas Oramentrias de Obras Pblicas contendo uma tabela com os per-
centuais e montantes de pagamento previstos ao trmino de cada etapa da construo de uma
pequena obra de arte especial (uma ponte com 60 metros de extenso).

Curso Regime Diferenciado de Contrataes Pblicas


21
ndice de

Aula 2 - Regimes de Execuo Contratual


Reajustamento Percentual no Preo Parcial
Item Descrio dos Servios Oramento (R$)
Aplicvel
1 - Servios Preliminares 3,85% 133.056,00

1.1 Mobilizao OAE 0,90% 31.104,00

1.2 Instalao do Canteiro de Obras OAE 2,95% 101.952,00

2 - Ponte (12,8 x 60,00 m) 80,28% 2.774.588,68

2.1 Elaborao do Projeto Executivo Consultoria 4,23% 146.188,80


2.2 Infraestrutura OAE 29,02% 1.002.942,06
2.3 Mesoestrutura OAE 14,51% 501.471,03
2.4 Superestrutura OAE 27,02% 933.773,64
2.5 Laje de Transio OAE 5,50% 190.213,15
3 - Acabamentos 4,44% 190.213,15
Pavimentao sobre a obra de arte
3.1 Pavimentao 0,28% 9.676,80
especial
3.2 Passeios e Guarda-corpo OAE 1,65% 57.024,00
3.3 Iluminao e proteo OAE 0,94% 32.486,40
3.4 Drenos Drenagem 0,73% 25.228,80
3.5 Juntas e aparelhos de apoio OAE 0,45% 15.552,00
3.6 Sinalizao Viria Sinalizao Horizontal 0,39% 13.478,40
4 - Servios Complementares 2,43% 83.980,80
4.1 Limpeza final da obra OAE 0,19% 6.566,40
4.2 Desmobilizao OAE 0,90% 31.104,00
4.3 As built e manual da obra Consultoria 1,34% 46.310,40
5 - Recebimento da obra 9,00% 311.040,00
5.1 Recebimento Provisrio IGP-DI 4,50% 155.520,00
5.2 Recebimento Definitivo IGP-DI 4,50% 155.520,00
Total 100,00% 3.456.000,00

No exemplo apresentado, pode-se verificar que foi estabelecido um ndice de reajuste ade-
quado e diferenciado para cada uma das parcelas do objeto.

A tabela exemplificativa com os eventos de pagamento da ponte foi elaborada a partir da


planilha oramentria da obra baseada nos preos referenciais Sicro, parcialmente reproduzida
na tabela a seguir na parte relativa infraestrutura.

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22
Cdigo Descrio dos Servios Unidade Quantidade Preo Unitrio Preo Total
Tribunal de Contas da Unio

... ... ... ... ... ...


TUB.AR C.D=1,4M PROF.12/18M
2 S 03 416 22 m 125,88 5.719,04 719.912,76
LM.DGUA LF/AC/BC/PC (25MPa)
ESC.P/ALARG. BASE TUB.AR COMP.
2 S 03 412 02 m 79,94 2.599,74 207.823,22
PROF.12/18 M LF
FORN.LANC.C.BASE TUB.AR COMP.
2 S 03 412 62 m 79,94 529,31 42.313,04
PR.12/18M LF/AC/BC/PC (25MPa)
2 S 05 300 02 ENROCAMENTO DE PEDRA JOGADA m 235,45 57,21 13.470,09

2 S 03 940 01 REATERRO E COMPACTAO m 693,43 28,01 19.422,97

Subtotal Infraestrutura 1.002.942,06

... ... ... ... ... ...

A definio dos marcos de pagamento deve ser atrelada execuo fsica da obra, reco-
mendando-se adotar eventos facilmente verificveis pelo fiscal do contrato. Por exemplo, no
caso apresentado, a empresa far jus ao pagamento de 29,02% do valor do contrato quando
for constatado trmino da execuo da infraestrutura da ponte.

Devem ser evitadas medies parciais de eventos ou marcos que no estejam comple-
tamente concludos, assim como o estabelecimento de marcos cuja concluso demore muito
tempo ou possa comprometer financeiramente a empresa construtora, considerando o porte
necessrio para a execuo da obra.

Assim, se a ponte orada fosse bem maior, digamos com 600 metros de extenso, a exe-
cuo das etapas de infraestrutura, mesoestrutura e superestrutura poderia se prolongar por
vrios meses, recomendando o emprego de uma subdiviso nas etapas para fins de medio e
pagamento dos servios. No caso exemplificado na tabela a seguir, a infraestrutura foi subdivi-
dida em quatro apoios distintos, os quais tambm foram fracionados nas subetapas blocos e
tubules. A mesoestrutura foi parcelada em duas etapas (apoios 1 e 2 e apoios 3 e 4). Por fim,
a superestrutura foi dividida nos trs vos da ponte.

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ndice de
Item Descrio dos Reajustamento Percentual no 23
Servios Oramento
Aplicvel

Aula 2 - Regimes de Execuo Contratual


1 - Servios Preliminares 3,85%
1.1 Mobilizao 0,90%
Instalao do Canteiro de OAE
1.2 2,95%
Obras
2 - Ponte com 600 metros de extenso 80,28%
Elaborao do Projeto
2.1 4,23%
Executivo
2.2 Infraestrutura 29,02%
2.2.1 Apoio 1 5,27%
2.2.1.1 Tubules 4,01%
2.2.1.2 Blocos 1,26%
2.2.2 Apoio 2 8,98%
2.2.2.1 Tubules 7,72%
2.2.2.2 Blocos 1,26%
2.2.3 Apoio 3 8,40%
2.2.3.1 Tubules 7,14%
2.2.3.2 Blocos OAE 1,26%
2.2.4 Apoio 4 6,37%
2.2.4.1 Tubules 5,11%
2.2.4.2 Blocos 1,26%
2.3 Mesoestrutura 14,51%
2.3.1 Apoios 1 e 2 7,26%
2.3.2 Apoios 3 e 4 7,26%
2.4 Superestrutura 27,02%
2.4.1 Vo margem esquerda 8,39%
2.4.2 Vo central 10,24%
2.4.3 Vo margem direita 8,39%
2.5 Laje de Transio 5,50%
3 - Acabamentos 4,44%
Pavimentao sobre a obra de
3.1 Pavimentao 0,28%
arte especial
3.2 Passeios e Guarda-corpo 1,65%
OAE
3.3 Iluminao e proteo 0,94%
3.4 Drenos Drenagem 0,73%
3.5 Juntas e aparelhos de apoio OAE 0,45%
3.6 Sinalizao Viria Sinalizao Horizontal 0,39%
4 - Servios Complementares 2,43%
4.1 Limpeza final da obra 0,19%
OAE
4.2 Desmobilizao 0,90%
4.3 "As built" e manual da obra Consultoria 1,34%
5 - Recebimento da obra 9,00%

5.1 Recebimento Provisrio 4,50%


IGP-DI
5.2 Recebimento Definitivo 4,50%
Total 100,00%

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24

2. A Contratao Integrada
Tribunal de Contas da Unio

Nas licitaes de obras e servios de engenharia, no mbito do RDC, poder ser utilizada a
contratao integrada, desde que tcnica e economicamente justificada.

Observe que h necessidade de motivar a opo pela contratao integrada.


Tal motivao deve abranger obrigatoriamente tanto o aspecto tcnico
quanto o econmico.

A contratao integrada compreende a elaborao e o desenvolvimento dos projetos b-


sico e executivo, a execuo de obras e servios de engenharia, a montagem, a realizao de
testes, a pr-operao e todas as demais operaes necessrias e suficientes para a entrega final
do objeto.

Assim, a contratao integrada equivalente ao turn-key ou EPC (Engineering, Procurement


and Construction Contracts).

uma modalidade de preo global fixo, dessa forma tem as mesmas vantagens e limita-
es da empreitada por preo global e da empreitada integral.

Pode-se afirmar, ento, que a contratao integrada equivalente a


uma contratao simultnea dos projetos bsico/executivo e de uma posterior
execuo da obra no regime de empreitada integral.

No caso de utilizao da contratao integrada, o instrumento convocatrio dever conter


anteprojeto de engenharia que contemple os documentos tcnicos destinados a possibilitar a
caracterizao da obra ou servio, incluindo:

a. a demonstrao e a justificativa do programa de necessidades, a viso global dos


investimentos e as definies quanto ao nvel de servio desejado;

b. as condies de solidez, segurana, durabilidade e prazo de entrega;

c. a esttica do projeto arquitetnico;

d. os parmetros de adequao ao interesse pblico, economia na utilizao, facilidade


na execuo, aos impactos ambientais e acessibilidade.

O anteprojeto de engenharia poder ainda permitir a apresentao de projetos com me-


todologias diferenciadas de execuo, devendo o instrumento convocatrio estabelecer critrios
objetivos para avaliao e julgamento das propostas.

Curso Regime Diferenciado de Contrataes Pblicas


25

Aula 2 - Regimes de Execuo Contratual


Por derradeiro, dispe a Lei que se o anteprojeto contemplar matriz de alocao de riscos
entre a administrao pblica e o contratado, o valor estimado da contratao poder considerar
taxa de risco compatvel com o objeto da licitao e as contingncias atribudas ao contratado,
de acordo com metodologia predefinida pela entidade contratante.

REISDORFER argumenta que a contratao integrada reflete a inteno de permitir um


maior grau de flexibilidade licitao. Tal flexibilizao, por um lado, traz um componente de
incerteza na contratao, pois a Administrao Pblica dispor de menos dados para o controle
das propostas. Por outro lado, ela permite absorver tcnicas inovadoras e remeter determinados
riscos de projeto ao futuro contratado.

Assim, segundo o autor, a lgica da contratao integrada a de atribuir mais responsabi-


lidade ao contratado e diminuir os riscos assumidos pela Administrao Pblica em atividade que
possa ser melhor desempenhada pela iniciativa privada.

DAL POZZO apresenta uma viso mais contundente da contratao integrada:

Se a Administrao Pblica deixar de estabelecer, de maneira completa, o conjunto de


elementos suficientes para caracterizar o que est pretendendo contratar, no haver torneio
possvel, pois, em verdade, estaro sendo oferecidas propostas para alguma coisa que no se
sabe ao certo o que efetivamente : trata-se de um pressuposto lgico do certame.

E as consequncias so absolutamente nefastas, pois essa impreciso possibilita o oferecimento


de propostas com valores que podem ser nfimos, inexequveis de plano, ou ento propostas
com valores muito acima daqueles que efetivamente se poderiam conseguir, caso estivesse
bem delineado o objeto da contratao a ser entabulada.

Prossegue o autor afirmando que o regime de execuo contratual ora previsto pelo RDC
pode vir a ensejar a celebrao de um negcio jurdico com condies absolutamente desconhe-
cidas pelas partes, desconectadas das reais implicaes tcnicas e econmicas que sero levadas
a efeito durante o ajuste.

Em linha com essa opinio, RIBEIRO alerta para o enorme risco financeiro existente na
contratao integrada:

Ao no oferecer aos licitantes projetos bsicos desenvolvidos a partir de programas de


necessidades, de estudos de viabilidades e anteprojetos detalhados e consistentes, a
Administrao suprime informaes imprescindveis aos interessados para avaliao de riscos
e dos reais custos do empreendimento a ser executado. Esta incerteza pode comprometer
o resultado da licitao e a concluso da obra diante da possibilidade de ocorrncia de
eventos que impactam o custo do empreendimento sem que tenham sido adequadamente
identificados e precificados por ocasio da licitao. A empresa, em razo do porte ou da
situao econmico-financeira, poder no suportar este aumento de custos sem reviso

Tribunal de Contas da Unio


26
Tribunal de Contas da Unio

contratual, o que a levar a srias dificuldades financeiras, falncia ou ao abandono da


obra, ou s trs situaes, no necessariamente nesta ordem.

Compartilhamos as preocupaes de DAL POZZO e RIBEIRO, enten-


dendo que a contratao integrada, em algumas circunstncias, resultar em
contrataes antieconmicas, na medida em que o particular incluir uma
verba de contingncia ou um adicional de risco em sua proposta para fazer
frente s incertezas que existiro devido falta de detalhamento do objeto
licitado. Caso a obra tivesse sido licitada com um projeto bsico ou executivo
com maior nvel de detalhamento, as contingncias a serem consideradas na
formao de preo da licitante seriam reduzidas, resultanto em uma contratao mais econmi-
ca para o Poder Pblico. Em outras situaes, a contratao integrada pode se tornar um perver-
so mecanismo de seleo adversa, em que a Administrao Pblica contratar a pior empresa,
justamente aquela que avaliou de forma precria todos os riscos envolvidos no empreendimento,
formulando proposta inexequvel. E as consequncias sero obras inacabadas ou construtores
em dificuldades financeiras, exigindo a celebrao de uma aditivo, sem amparo legal, para con-
cluir a obra.

Aprofundaremos nosso estudo sobre anteprojeto e sobre as formas de


oramentao previstas na Lei 12.462/2011 em outra aula deste curso.

Por outro lado, a contratao integrada pode permitir ao contratado a incorporao de


novas solues e metodologias construtivas. Seria uma verdadeira licitao do tipo melhor enge-
nharia, em que a empresa licitante com solues tcnicas mais adequadas e metodologias ino-
vadoras estaria apta a ofertar as propostas com condies mais vantajosas para a Administrao.
Em um ambiente de real concorrncia, as empresas competiriam tanto em termos de custos e
margens de lucro utilizados em suas propostas quanto em termos de eficincia e tecnologia
aplicada execuo do objeto.

Em sntese, o rgo contratante usufruiria dos benefcios decorrentes de adoo de me-


todologias diferenciadas e/ou solues tcnicas alternativas com a adoo do regime da contra-
tao integrada, notadamente em objetos de complexidade singular, nos quais o rgo contra-
tante tenha dificuldade para estabelecer a soluo ideal por meio de um projeto desenvolvido
organicamente ou contratado de uma empresa projetista.

A Lei 12.462/2011 estabelece regras especiais para a oramentao das obras licitadas por
contratao integrada, dispondo que o valor estimado da contratao ser calculado com base
na avaliao do custo global da obra, aferida mediante oramento sinttico ou metodologia
expedita ou paramtrica.

Curso Regime Diferenciado de Contrataes Pblicas


27

Aula 2 - Regimes de Execuo Contratual


A maior autonomia reservada ao particular na contratao integrada reflete tambm uma
tentativa do legislador em reduzir os futuros aditamentos contratuais. Dessa forma, nas hipte-
ses em que for adotada a contratao integrada, vedada a celebrao de termos aditivos aos
contratos firmados, exceto nos seguintes casos:

I. para recomposio do equilbrio econmico-financeiro decorrente de caso fortuito ou


fora maior; e

II. por necessidade de alterao do projeto ou das especificaes para melhor adequao
tcnica aos objetivos da contratao, a pedido da administrao pblica, desde que
no decorrentes de erros ou omisses por parte do contratado, observados os limites
previstos no 1 do art. 65 da Lei no 8.666, de 21 de junho de 1993.

Assim, o nus decorrente de falhas e omisses nos projetos transferido ao contratado.


Tal hiptese, obviamente, no equivalente impossibilidade de se alterar o projeto. Eventuais
inconsistncias ou defeitos detectados pela Administrao nos projetos podem e devem ser cor-
rigidos. No entanto, o contrato no poder ser aditado.

Segundo REISDORFER , a vedao legal ao aditamento no impede a alterao do projeto.


Significa apenas que constituir obrigao exclusiva do particular contratado assumir a respon-
sabilidade tcnica e os encargos econmicos relativos reviso do projeto por ele elaborado.

As situaes de caso fortuito e de fora maior submetem-se mesma disciplina da Lei


8.666/93. O fato de a Administrao promover a contratao integral de todo o empreendimen-
to no assegura que no possam ocorrer situaes extraordinrias no transcorrer da execuo do
contrato. A escolha da contratao integrada no implica transferir todos os riscos ao contratado.

3. Objetos que podem ser Licitados pela Contratao Integrada


Pela redao atual da Lei, modificada pela Lei 12.980/2014, a contratao integrada po-
der ser utilizada, desde que tcnica e economicamente justificada, em objetos que envolvam,
pelo menos, uma das seguintes condies:

I. inovao tecnolgica ou tcnica;

II. possibilidade de execuo com diferentes metodologias; ou

III. possibilidade de execuo com tecnologias de domnio restrito no mercado.

A alterao procedida pela Lei 12.980/2014 elidiu um dos pontos mais controversos do
RDC, pois a redao original em que a Lei 12.462/2011 foi aprovada obrigava o uso do critrio

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28
Tribunal de Contas da Unio

de julgamento de melhor combinao de tcnica e preo para o processamento das contrataes


integradas.

O Acrdo TCU 1.510/2013 Plenrio foi o leading case do tema no TCU:


9.1. notificar a Infraero, (...), observe os seguintes requisitos para as
licitaes baseadas no regime de contratao integrada:
9.1.1. a obra ou o servio de engenharia deve preencher pelo menos um
dos requisitos elencados no art. 20, 1, da Lei 12.462/2011, quais sejam,
a natureza predominantemente intelectual e de inovao tecnolgica do
objeto licitado (inciso I); ou que possam ser executados com diferentes
metodologias ou tecnologias de domnio restrito no mercado, pontuando-
se na avaliao tcnica, sempre que possvel, as vantagens e benefcios
que eventualmente forem oferecidas para cada produto ou soluo
(inciso II);
(...)
9.1.1.2. tendo em vista que uma obra licitada com base no anteprojeto j
carrega em si a possibilidade de a contratada desenvolver metodologia
e/ou tecnologia prpria para a feitura do objeto, no caso de a motivao
para a utilizao da contratao integrada estiver baseada nessa
viabilidade de emprego de diferenas metodolgicas, nos moldes do
art. 20, 1, inciso II, da Lei 12.462/2011, justifique, em termos tcnico-
econmicos, a vantagem de sua utilizao, em detrimento de outros
regimes preferenciais preconizados no art. 8, 1 c/c art. 9, 3 da Lei
12.462/2011;
9.1.2. faz-se necessria a motivao acerca da inviabilidade do
parcelamento da licitao, em razo da diretriz enraizada no art. 4,
inciso VI, da Lei 12.462/2011;

O Parecer da Advocacia Geral da Unio n 03/2012, de 18/10/2012, defendia que a pos-


sibilidade de adoo do regime de contratao integrada no estava subsumida s hipteses
de objeto previstas nos incisos I e II do 1 do art. 20 da Lei 12.462/2011. Todavia, o Acrdo
1.510/2013 Plenrio divergiu de tal posicionamento, estabelecendo que a obra ou o servio de
engenharia deveria preencher pelo menos um dos requisitos elencados no art. 20, 1, da Lei
12.462/2011, quais sejam, a natureza predominantemente intelectual e de inovao tecnolgi-
ca do objeto licitado (inciso I); ou que pudessem ser executados com diferentes metodologias
ou tecnologias de domnio restrito no mercado (inciso II), pontuando-se na avaliao tcnica,
sempre que possvel, as vantagens e benefcios que eventualmente forem oferecidas para cada
produto ou soluo.

Dessa forma, o entendimento consubstanciado no Acrdo 1.510/2013 Plenrio foi po-


sitivado pela Lei 12.980/2014. Porm, admitiu-se o emprego de outros critrios de julgamento
para as contrataes integradas, alm da melhor combinao de tcnica e preo.

Curso Regime Diferenciado de Contrataes Pblicas


29

Aula 2 - Regimes de Execuo Contratual


A nosso ver tal mudana positiva, na medida em que o uso da licitao do tipo tcnica e
preo possibilita a adjudicao do objeto a uma licitante que no tenha necessariamente cotado
o menor preo no certame, tendo se sagrado vencedora apenas por ter obtido uma elevada
nota tcnica. Muitas vezes o critrio de pontuao estabelecido no instrumento convocatrio
para o julgamento da proposta tcnica nem sempre representa uma real vantagem para o rgo
licitante. Em tais situaes, a Administrao pode escolher uma proposta menos vantajosa, caso
o preo da licitante com melhor tcnica no for aquela de menor preo. Troca-se, assim, uma
vantagem econmica lquida e certa (o preo) por uma vantagem puramente virtual (a tcnica),
cuja pontuao pode ter sido estabelecida a partir de critrios subjetivos ou baseada em mera
apresentao de documentos, que podem no assegurar que a licitante vencedora execute o
objeto de forma mais apropriada do que a licitante de menor preo.

Tambm devem ser ponderadas as dificuldades histricas da Administrao Pblica em


realizar licitaes do tipo tcnica e preo. Trata-se de um tipo de licitao que sempre se mostrou
problemtico no mbito da Lei 8.666/93, considerando as dificuldades de serem estabelecidos
critrios de avaliao que sejam ao mesmo tempo relevantes para o contratante e que possam
ser julgados de forma objetiva e isonmica.

Alm disso, ainda cabvel analogia com a Lei 8.666/93, a qual s admite licitao de
obras por tcnica e preo em objetos de grande vulto, majoritariamente dependentes de tec-
nologia nitidamente sofisticada e de domnio restrito, que admita solues alternativas e varia-
es significativas sobre sua qualidade, produtividade, rendimento e durabilidade concretamente
mensurveis. Tal restrio visa eliminar o risco de contratar servios ordinrios de construo
civil por tcnica e preo com a empresa que no apresentou a proposta mais vantajosa para a
Administrao, o que seria contrrio aos princpios basilares das licitaes, em especial os princ-
pios da economicidade, da igualdade e do julgamento objetivo.

Assim, a jurisprudncia do TCU tem considerado ilegal o uso de licitaes do tipo tcnica e
preo para contratao de obras ordinrias. Nessa linha, pode-se citar voto condutor do Acrdo
2.005/2007 Plenrio:

25. Muito embora a responsvel argumente que o servio desejado pela Administrao
requeira planejamento e metodologia, os elementos intelectuais por ele exigidos dizem
respeito concepo da proposta, e no execuo do contrato propriamente dita. Uma vez
estabelecido o melhor traado do estacionamento, as formas de circulao de veculos e os
equipamentos a serem empregados, cessam as definies tcnicas, executando-se o servio
de forma repetitiva e at mesmo automtica. No possvel equipar-lo aos servios em que
a produo intelectual a essncia e a substncia da prestao devida pelo contratado.

26. Uma outra tentativa de justificar o tipo de licitao escolhido menciona o vulto do
contrato [...]. Apesar de vultoso o contrato, a responsvel no demonstra o matiz tecnolgico
do servio, distanciando-se da hiptese excepcional prevista no 3 acima reproduzido.

Tribunal de Contas da Unio


30
Tribunal de Contas da Unio

Ante o exposto, o citado Acrdo determinou ao rgo auditado que:

9.3.3. limite a utilizao de licitao do tipo melhor tcnica e tcnica e preo contratao
de servios de natureza predominantemente intelectual, a teor do art. 46, caput, da Lei n.
8.666/1993, ou, em carter excepcionalssimo, contratao de objeto de grande vulto,
dependente majoritariamente de tecnologia nitidamente sofisticada e de domnio restrito,
que admita solues alternativas e variaes significativas sobre sua qualidade, produtividade,
rendimento e durabilidade concretamente mensurveis, com base no 3 do referido artigo;

No mesmo sentido podem-se citar os trechos abaixo do voto condutor e do voto comple-
mentar que fundamentou o Acrdo 397/2008 Plenrio:

25. [...] (4) adoo de tipologia de licitao em desacordo com a legislao, haja vista que
tcnica e preo s deve ser utilizada para licitao de objetos que tratem, majoritariamente,
de obras e servios que dependam de tecnologias sofisticadas ou de domnio restrito (art.
46, 3, da Lei 8.666/93).

26. Relativamente a este ltimo item, a unidade tcnica identificou que apenas 7% do total
do objeto licitado se enquadraria no permissivo legal para licitao por tcnica e preo ou
melhor tcnica. Esse percentual parece-me por demais reduzido para justificar a utilizao
dessas tipologias de exceo para todo o empreendimento. Entretanto, parece-me possvel a
diviso do objeto de forma a que seja licitada a maior parte das obras e servios sob tipologia
menor preo e outra, menor, sob tcnica e preo, o que, poder resultar em melhores
resultado global para a complementao do CLA. De qualquer forma, essa opo dever ser
analisada cuidadosamente pela AEB, em vista de desvantagens que podero da advir (voto
Condutor).

(...)

22. Quanto utilizao da tipologia tcnica e preo na licitao sob comento, havia
ressaltado em meu voto (item 26) a posio da Secob no sentido de que apenas 7% do
total licitado se enquadraria no permissivo legal para esse tipo de licitao - dependente de
tecnologias nitidamente sofisticadas e de domnio restrito ( 3 do art. 46 da Lei 8.666/93).

23. Isso significa dizer que dos R$ 670 milhes estimados para a obra, R$ 623 milhes
referem-se a obras dependentes de tecnologias no sofisticadas e de amplo domnio das
empresas que atuam no mercado da construo civil (unidades habitacionais, hotis, hospital,
prdios administrativos, galpes, almoxarifados, usina, rodovias, ptio de aeronaves, muros
de proteo e outros servios menores), que permitem ampla concorrncia, e apenas R$ 47
milhes referem-se a instalaes sofisticadas, de concorrncia mais restrita.

Curso Regime Diferenciado de Contrataes Pblicas


31

Aula 2 - Regimes de Execuo Contratual


24. A tipologia tcnica e preo tende a elevar os custos do empreendimento, e no considero
razovel se corra o risco de elevar o custo de 93% da obra (R$ 623 milhes) em razo da
sofisticao e especialidade de apenas 7% (R$ 47 milhes) dela (Voto Complemenar).

Por fim, as licitaes de tcnica e preo exigem maior tempo para preparao do instru-
mento convocatrio e para o processamento da licitao, quando comparadas com as licitaes
do tipo menor preo ou maior desconto. Se a inteno do Governo, ao editar o RDC, era acelerar
as contrataes para a Copa/2014 e para os Jogos Olmpicos/2016, jamais deveria ter previsto o
emprego de licitaes do tipo tcnica e preo para tal finalidade.

Embora seja positiva a possibilidade de realizar contrataes integradas utilizando-se o


critrio de julgamento pelo menor preo ou maior desconto, interpreta-se a redao atual da Lei
12.462/2011 no sentido de que a contratao integrada ainda continuar sendo preferencial-
mente contratada mediante o uso do critrio de julgamento de melhor combinao de tcnica e
preo, especialmente nos casos em que se admitir, no instrumento convocatrio, a apresentao
de projetos com metodologias diferenciadas de execuo. Essa a interpretao combinada do
caput do art. 9 com o art. 20 da Lei do RDC, transcrito a seguir, em que se observa que o tipo de
objeto a ser contratado, quando se utiliza a melhor combinao de tcnica e preo, o mesmo
da contratao integrada:

Art. 20. No julgamento pela melhor combinao de tcnica e preo, devero ser avaliadas
e ponderadas as propostas tcnicas e de preo apresentadas pelos licitantes, mediante a
utilizao de parmetros objetivos obrigatoriamente inseridos no instrumento convocatrio.

1 O critrio de julgamento a que se refere o caput deste artigo ser utilizado quando a
avaliao e a ponderao da qualidade tcnica das propostas que superarem os requisitos
mnimos estabelecidos no instrumento convocatrio forem relevantes aos fins pretendidos
pela administrao pblica, e destinar-se- exclusivamente a objetos:

I - de natureza predominantemente intelectual e de inovao tecnolgica ou tcnica; ou

II - que possam ser executados com diferentes metodologias ou tecnologias de domnio


restrito no mercado, pontuando-se as vantagens e qualidades que eventualmente forem
oferecidas para cada produto ou soluo.

Exemplifica-se tal situao com um servio de escavao de vala em uma


obra de saneamento. Em muitos casos a metodologia (escavao manual
ou mecanizada) que ser utilizada na obra, bem como os equipamentos
de escavao empregados, no so relevantes para o contratante, a
ponto de justificar o uso da contratao integrada.

Tribunal de Contas da Unio


32
Tribunal de Contas da Unio

A redao atual do art. 9 ainda restringe a aplicao da contratao integrada a situaes


excepcionais, que possam ser justificadas tcnica e economicamente, abrangendo particular-
mente obras de grande vulto e complexidade, em especial aquelas que utilizam tecnologia de
ponta.

Reluta-se em atribuir interpretao mais abrangente ao uso da contratao integrada ba-


seado no fato de que, praticamente, qualquer obra poderia ser executada por diferentes meto-
dologias. Essas diferentes metodologias devem representar algo relevante para o contratante,
a ponto de poderem ser pontuados em uma avaliao de proposta tcnica, analisando-se as
vantagens e benefcios que eventualmente forem oferecidas para cada produto, mtodo execu-
tivo ou soluo de projeto.

Tendo em vista que uma obra licitada com base no anteprojeto j carrega em si a possibili-
dade de a contratada desenvolver metodologia e/ou tecnologia prpria para a feitura do objeto,
tambm exige-se justificativa, em termos tcnico-econmicos, sobre a vantagem da utilizao da
contratao integrada, em detrimento de outros regimes preferenciais preconizados no art. 8,
1 c/c art. 9, 3 da Lei 12.462/2011.

Dessa forma, a utilizao da contratao integrada para as obras pblicas est adstrita
quelas com diferentes metodologias/tecnologias de domnio restrito no mercado, em que a
tcnica de execuo constitua um fator preponderante para a finalidade da licitao, para a ca-
racterizao do objeto e para o atendimento ao interesse pblico.

essencial que a existncia de solues distintas para a execuo do objeto seja relevante
para a administrao. Ou seja, no deve ser indiferente para ela a utilizao de um ou outro
mtodo para a execuo do objeto.

Dessa forma, a utilizao da contratao integrada deve prevalecer em situaes em que


a tcnica de execuo constitua um fator preponderante para a finalidade da licitao, para a
caracterizao do objeto e para o atendimento ao interesse pblico.

Ademais, de se destacar tambm que a contratao integrada um regime de preo


fixo, semelhante ao regime de preo global, em que a contratada recebe um montante global
pr-determinado que no admite variaes para mais ou para menos fora das hipteses legais
de aditamento.

Dessa forma, mesmo que se admita a interpretao menos restritiva sobre o uso da contra-
tao integrada, seria extremamente antieconnico licitar determinadas tipologias de obras utili-
zando esse regime de execuo. Conforme apresentado no primeiro tpico deste captulo, obras
rodovirias, obras ferrovirias e obras hdricas, bem como outras obras em que exista elevado
volume de movimentao de terra, caracterizam-se pelas incertezas inerentes nas estimativas dos
quantitativos desses servios.

Curso Regime Diferenciado de Contrataes Pblicas


33

Aula 2 - Regimes de Execuo Contratual


Se tais obras forem contratadas por qualquer regime de preos fixos (preo goblal, em-
preitada integral e contratao integrada), a licitante incluir um elevado montante de contin-
gncia em sua proposta, de forma a mitigar os custos eventualmente no previstos e os inevi-
tveis riscos de variao de quantitativos, principalmente no caso da contratao integrada, em
que a Lei 12.462/2011 trouxe restries quanto aos aditamentos contratuais nesse regime. Tais
contingncias podero no se verificar efetivamente durante a execuo contratual, onerando
demasiadamente o preo pago pela Administrao em relao ao que pagaria se a obra fosse
executada por preos unitrios.

4. A matriz de risco na Contratao Integrada


Dispe o 5 do art. 9 da Lei 12.462/2011 que se o anteprojeto de engenharia contem-
plar uma matriz de alocao de riscos entre a Administrao Pblica e o contratado, o valor esti-
mado da contratao poder considerar taxa de risco compatvel com o objeto da licitao e as
contingncias atribudas ao contratado, de acordo com metodologia predefinida pela entidade
contratante.

Com efeito, para que utilizao da contratao integrada em obras pblicas mostre-se
vantajosa e eficaz, fundamental que os diversos tipos de riscos associados ao empreendimento
sejam elencados e analisados.

A alocao objetiva de riscos fundamental em qualquer contrato, pois tem como objetivo
garantir maior eficincia ao processo de contratao pblica, evitando que o contratado assuma
riscos que seriam melhor geridos pela Administrao Pblica, a medida que o princpio geral da
alocao de risco estabelece que o risco deve ser atribudo a quem tem melhor capacidade de
gerenci-lo. Na contratao integrada tal providncia toma maior significncia em virtude da
complexidade do empreendimento.

Foi includo no material desta aula o Guia de Gerenciamento de Riscos


do Dnit. No anexo 1 do referido material, o participante ter acesso a um
exemplo de matriz de risco para obras rodovirias.

Apesar de a Lei 12.462/2011 no ter estabelecido propriamente a obrigatoriedade da


matriz de riscos, recomenda-se que esse importante instrumento seja elaborado e que compo-
nha o anteprojeto de engenharia sempre que a contratao integrada for utilizada, pois define
a repartio objetiva de responsabilidades advindas de eventos supervenientes contratao,
na medida em que informao indispensvel para a caracterizao do objeto e das respectivas
responsabilidades contratuais, como tambm essencial para o dimensionamento das propostas
por parte das licitantes.

Tribunal de Contas da Unio


34
Tribunal de Contas da Unio

Como realizara alocao de Riscos?


Em geral, o particular deve assumir os riscos que atendam aos seguintes critrios:
Se refiram a uma obrigao finalstica, em que possam adotar metodologias e
solues alternativas para adimplemento do objeto;
No quebrem a isonomia do certame;
Sejam preferencialmente passveis de cobertura no mercado privado de seguros.
O contratante deve assumir os riscos que atendam aos seguintes critrios:
Se refiram a uma obrigao de meio, em que no exista liberdade para modificar
o anteprojeto;
Possam prejudicar a isonomia do certame, a exemplo dos riscos de informaes
incompletas/imprecisas sobre as condies de contorno da obra;
No possam ser coberto no mercado privado de seguros.

Nesse aspecto a jurisprudncia do TCU sobre a contratao integrada, ainda antes da edi-
o da Lei 13.190/2015, recomendava a utilizao da matriz de riscos pelos gestores (Acrdos
1.465/2013 e 1.510/2013, ambos do Plenrio).

De forma didtica, o Ministro-Relator assim justificou o uso da matriz de riscos no voto


condutor do Acrdo 1.510/2013 Plenrio:

54. Guardo, neste tpico, referncia a assunto de suma importncia, mas tambm no
elencado no relatrio de auditoria como impropriedade. Trata-se da ausncia de uma matriz
de riscos no instrumento convocatrio.

(....)

57. Sem querer ser maante, retorno que o preo oferecido pelos particulares para o
adimplemento do objeto ser proporcional aos riscos por eles assumidos. Quando essa
distribuio de responsabilidades no clara, alm de no haver perfeitas condies para
a formulao das propostas, a situao expe a contratao em um ambiente forte de
instabilidade e insegurana jurdica.

58. Apresento a seguinte situao hipottica: se, ao se executar a obra, a contratada


constate que o solo encontrado in loco distinto do definido nas sondagens fornecidas no
anteprojeto. Uma fundao muito mais cara haver de ser executada para suportar as cargas
da superestrutura. Nesse caso, haver termo aditivo? Existe, no mnimo, uma situao de
insegurana, passvel de interpretaes distintas.

59. Em avaliao perfunctria, na medida em que no era passvel de conhecimento prvio


de qualquer das licitantes, avalio que a surpresa quebrou a equao econmico-financeira
do ajuste, definida como imutvel pelo art. 37, inciso XXI, da Constituio Federal. Como

Curso Regime Diferenciado de Contrataes Pblicas


35

Aula 2 - Regimes de Execuo Contratual


no existe disposio editalcia contrria, ajuzo que o aditivo ser devido. No tenho dvidas,
por outro lado, que uma porta para a celeuma contratual. Bastaria uma disposio clara no
contrato para evitar a situao. Mesma dvida pode ter ocorrido a qualquer das licitantes (a
impactar nos preos ofertados).

60. Em outro exemplo, se na obra preponderarem insumos importados e o dlar disparar.


Tratar-se- ia, em minha viso, de situao previsvel (na medida em que todos sabem da
instabilidade do preo da moeda), mas de consequncias incalculveis. Far-se ia jus, s.m.j.,
a termo aditivo. Caso, porm, se defina a situao cambial como risco da contratada, ela
poder dimensionar seu preo em razo dessa informao. Poder verificar, inclusive, como
custo do contrato um hedge cambial para amortecer seu risco.

61. Depreende-se, pois, a indispensabilidade de clarear as regras da pactuao. Essas


informaes, tendo em vista impactarem relevantemente as expectativas de despesa das
contratadas, so mandatrias. Tais esclarecimentos tambm caracterizam o objeto e as suas
respectivas obrigaes. Alis, a matriz deve ser elaborada em coerncia com o anteprojeto,
visto que, caso se estabelea obrigao em que no haja liberdade para a contratada inovar,
tais encargos devem ter detalhamento obrigatrio poca da licitao.

Em nossa opinio, a matriz de riscos uma ferramenta muito poderosa


e caberia sua utilizao em qualquer outro tipo de regime contratual, incluin-
do as empreitadas por preo unitrio e global.

A maior autonomia reservada ao particular na contratao integrada reflete tambm uma


tentativa do legislador em reduzir os futuros aditamentos contratuais. Dessa forma, nas hipte-
ses em que for adotada a contratao integrada, os riscos decorrentes de fatos supervenientes
contratao associados escolha da soluo de projeto bsico pela contratante devero ser
alocados como de sua responsabilidade na matriz de riscos

Finalmente, para melhor compreenso do tema, cabe apresentar algumas disposies da


Lei 13.303/2016 (Lei das Estatais), a qual definiu a matriz de riscos como uma clusula con-
tratual definidora de riscos e responsabilidades entre as partes e caracterizadora do equilbrio
econmico-financeiro inicial do contrato, em termos de nus financeiro decorrente de eventos
supervenientes contratao.

Segundo aquele diploma legal, a matriz de riscos dever conter, no mnimo, as seguintes
informaes:

a. listagem de possveis eventos supervenientes assinatura do contrato, impactantes


no equilbrio econmico-financeiro da avena, e previso de eventual necessidade de
prolao de termo aditivo quando de sua ocorrncia;

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Tribunal de Contas da Unio

b. estabelecimento preciso das fraes do objeto em que haver liberdade das contratadas
para inovar em solues metodolgicas ou tecnolgicas, em obrigaes de resultado,
em termos de modificao das solues previamente delineadas no anteprojeto ou no
projeto bsico da licitao;

c. estabelecimento preciso das fraes do objeto em que no haver liberdade das


contratadas para inovar em solues metodolgicas ou tecnolgicas, em obrigaes
de meio, devendo haver obrigao de identidade entre a execuo e a soluo pr-
definida no anteprojeto ou no projeto bsico da licitao.

Assim, o art. 81, 8, da LRE veda terminantemente a celebrao de aditivos decor-


rentes de eventos supervenientes alocados, na matriz de riscos, como de responsabilidade da
contratada.

Ento, o que a LRE fez no foi propriamente uma inovao, e sim conferir melhor disci-
plinamento para a matria, que j era entendida dessa maneira pela doutrina no mbito dos
contratos administrativos da Lei 8.666/1993. Nesse sentido, SCHWIND observa que o artigo 65,
inciso II, d, da Lei 8.666/93 no contm uma sistemtica impositiva de alocao de riscos. Na
verdade, plenamente possvel que um contrato administrativo preveja uma sistemtica de alo-
cao de riscos especfica, em que o contratado assuma os riscos relacionados a determinados
eventos futuros e incertos.

Maurcio Portugal RIBEIRO e Lucas Navarro PRADO tambm argumentam que a partir da
leitura do art. 65, II, d, da Lei 8.666/93, pretende-se atribuir Administrao Pblica os riscos
de fora maior, caso fortuito, fato de prncipe etc. nos contratos de obras e de prestao de
servio, como se o contrato no pudesse dispor de forma diferente. Todavia, essa interpretao
passa ao largo do fato de que o dispositivo menciona tratar-se de evento extracontratual. Ora,
se o contrato dispuser de forma distinta, portanto, dever prevalecer. Pensamos que no h
seja na Lei 8.666/93 ou em qualquer outro diploma legal um sistema de distribuio de riscos
positivado. Alis, assim que deve ser, pois a distribuio de riscos uma questo de eficincia
econmica, e no de valor.

Desse modo, o nus decorrente de falhas e omisses nos projetos pode ser transferido ao
contratado. Tal hiptese, obviamente, no equivalente impossibilidade de se alterar o proje-
to. Eventuais inconsistncias ou defeitos detectados pela Administrao nos projetos podem e
devem ser corrigidos. No entanto, o contrato no poder ser aditado.

Curso Regime Diferenciado de Contrataes Pblicas


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5. A Contratao Integrada reduz o Prazo de Implantao de um

Aula 2 - Regimes de Execuo Contratual


empreendimento?
Algumas das licitaes que utilizaram a contratao integrada, especialmente aquelas rela-
cionadas Copa do Mundo de 2014, justificaram o emprego desse regime de execuo alegan-
do a urgncia na implantao do empreendimento e a indisponibilidade de um projeto bsico
para a licitao. Dessa forma, argumentou-se que a concluso do empreendimento no prazo
necessrio para a realizao do evento seria invivel, caso a implantao seguisse o rito normal
do RDC, com prvia contratao e confeco do projeto bsico e posterior licitao da obra. A
esse respeito, ZYMLER & DIOS apresentam o seguinte posicionamento:

No deve ser aceitvel, cabe ressaltar, a administrao, com o intuito de agilizar o


procedimento ao no elaborar o projeto bsico previamente licitao, enquadrar obras e
servios de engenharia no regime de contratao integrada quando esses empreendimentos
no preenchem os requisitos para uma licitao do tipo tcnica e preo.

Assim, no justifica o uso da contratao integrada o fato de no se dispor do projeto b-


sico. Denota apenas deficincia no planejamento do empreendimento. Tal entendimento acabou
sendo positivado na Lei 13.303/2016, que incorporou diversos institutos do RDC s licitaes das
empresas pblicas e sociedades de economia mista.

No material complementar desta aula, foi includo um estudo realizado


pelo Conselho de Arquitetura e Urbanismo do Brasil (CAU/BR) comparando
as contrataes integradas realizadas pelo Dnit com outros regimes de
execuo.
O estudo concluiu que os empreendimentos licitados pelo regime de
Contratao Integrada, com base somente em anteprojetos, apresentaram
prazos de contratao mais demorados, desgios menores e o percentual
de fracassos das licitaes foi maior, frente s outras modalidades do
RDC, que exigem projetos bsicos.

A prtica internacional mostra que o uso da contratao integrada (design-build) reduz os


prazos totais de implantao do empreendimento. Nesse sentido, a Agncia do Governo Federal
Norte-Americano (FHWA, 2006) elaborou um relatrio, cujo objetivo era aferir a efetividade do
novo modelo de contratao design-build (contratao integrada) em obras de implantao,
adequao da capacidade, restaurao, tneis e pontes. Uma das concluses do estudo foi de
que a reduo para a concluso das obras foi de 14%, ilustrado na figura a seguir:

Tribunal de Contas da Unio


38
Tribunal de Contas da Unio

A FHWA indica que a grande motivao para o uso da contratao do tipo design-build no
lugar do tradicional design-bid-build (contratao do projeto, aprovao e posterior contratao
da obra) a possibilidade de se ter uma reduo global no prazo de entrega do empreendimento
pronto, ao se eliminar o segundo processo de contrao, que a licitao da obra, reduzindo
assim os erros de projetos e omisses, alm de permitir a paralelizao maior das atividades de
projeto e construo, para as diferentes etapas do projeto.

Em que pese a experincia internacional, os diversos estudos citados na aula 1 deixam em


dvida se h ganho efetivo de prazo para a implantao completa do empreendimento com o
uso da contratao integrada. Afinal, os projetos tero que ser elaborados pelo contratado, da
mesma maneira que seriam se fossem contratados previamente licitao da obra. A implanta-
o do empreendimento antecipada apenas em algumas semanas com a supresso da fase de
licitao dos projetos.

Todavia, surge a necessidade de a Administrao contratante analisar e aprovar os pro-


jetos da contratada, procedimento que muitas vezes exigir uma cuidadosa e delicada fase de
negociao com o particular que ofertou sua proposta para a execuo de um objeto que no
ficou devidamente caracterizado e delimitado pelo anteprojeto de engenharia. natural que
existam conflitos entre as partes nessa fase, os quais demandaro tempo para serem superados.
Vislumbra-se que muitas vezes no ser possvel o acordo e as contrataes integradas se trans-
formaro em um grande contencioso judicial, atrasando por anos a implantao do projeto.

Curso Regime Diferenciado de Contrataes Pblicas


39

Aula 2 - Regimes de Execuo Contratual


de se ressaltar tambm que a licitao de uma contratao integrada, utilizando prefe-
rencialmente o critrio de julgamento pela melhor combinao de tcnica e preo, exige maiores
prazos entre a publicao do edital e a data de apresentao de propostas pelas licitantes. As fa-
ses interna e externa de uma licitao de tcnica e preo so consideravelmente mais complexas
e demoradas do que uma licitao de menor preo. O edital de uma licitao de tcnica e preo
deve ser mais bem estudado e tem nitidamente maior complexidade do que o edital de uma lici-
tao de menor preo. O julgamento da licitao de melhor tcnica e preo tambm envolver
a anlise e julgamento de vrias propostas tcnicas, procedimento que costuma se alongar por
vrios dias e costuma gerar vrios recursos dos licitantes. Dessa forma, parte do prazo que foi
economizado com a supresso da licitao do projeto bsico foi perdida com a elaborao e o
processamento mais demorados de uma licitao de tcnica e preo.

Ainda h de se considerar que existe a necessidade de um prazo para a elaborao dos


levantamentos preliminares (levantamentos topogrficos, geotcnicos, ambientais etc.), do estu-
do de viabilidade e do anteprojeto de engenharia. So etapas que consomem razovel parcela
do perodo necessrio ao desenvolvimento completo de um projeto, pois exigem o estudo de
vrias alternativas, consistindo em tarefas de carter criativo e predominantemente intelectual,
sujeitos a maior amplitude de prazos. O projeto realmente concebido nas suas fases iniciais,
realizadas antes do incio do projeto bsico. A etapa do projeto bsico consiste basicamente no
desenvolvimento da soluo escolhida no anteprojeto. Embora seja uma etapa trabalhosa, em
que o clculo e dimensionamento dos elementos da obra so executados, envolve menor esforo
criativo do projetista e, por isso, tem prazo de concluso mais previsvel. Por sua vez, o projeto
executivo costuma representar um mero detalhamento do projeto bsico, tambm com prazo de
execuo mais previsvel.

Por fim, o calcanhar de aquiles na implantao dos empreendimentos no est na con-


tratao e na elaborao de projetos, mas nos procedimentos para a obteno de licenas ou
para a aprovao de projetos junto aos diversos rgos licenciadores, bem como na resoluo de
questes fundirias e relativas desapropriaes dos imveis, as quais muitas vezes necessitam
do ajuizamento de aes na justia para a regularizao dos terrenos e propriedades em que a
obra ser implantada.

A tabela a seguir apresenta um estudo comparativo entre o prazo completo de implan-


tao de uma tpica edificao, com 20 mil metro quadrados de rea construda, ilustrando os
prazos esperados para sua execuo nas hipteses de utilizao da contratao integrada ou de
serem adotados os demais regimes de execuo contratual.

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Etapa Contratao Integrada Demais Regimes de Execuo


Levantamentos Preliminares 60 a 90 dias 60 a 90 dias
Plano de Necessidades 30 dias 30 dias
Estudo de Viabilidade 60 a 120 dias 60 a 120 dias
Licitao do Anteprojeto 90 a 180 dias Etapa inexistente
Licitao dos Projetos Etapa inexistente 90 a 180 dias
Licenciamento e aprovao do projeto
legal nos rgos competentes
30 a 120 dias 30 a 120 dias

Licitao da obra e dos projetos, no


120 a 240 dias Etapa inexistente
regime de contratao integrada
Desenvolvimento do Projeto Bsico 60 a 120 dias 90 a 180 dias
Anlise e aprovao do projeto bsico 60 a 90 dias 30 a 60 dias
Licitao da Obra nos demais regimes de
Etapa inexistente 60 a 120 dias
execuo contratual
Elaborao do Projeto Executivo e
540 a 720 dias 540 a 720 dias
Execuo da Obra
Prazo Total 1050 a 1710 dias 990 a 1620 dias

Conclui-se que o prazo esperado para implantao do empreendimento quando for uti-
lizada a contratao integrada tende a ser superior ao prazo normalmente observado em ou-
tros regimes de execuo contratual, em que a licitao fundamentada em projeto bsico ou
executivo.

6. Como fundamentar o uso da contratao integrada?


O artigo 8 da Lei 12.462/2011 estabelece os possveis regimes de execuo para obras e
servios de engenharia e, conforme 1, elenca trs regimes preferenciais: empreitada por preo
global, empreitada integral e contratao integrada.

Insta salientar que a exigncia constante do artigo 9 da Lei 12.462/2011 afasta o uso
indiscriminado da contratao integrada, j que vincula a sua adoo justificativa tcnica e
econmica, diminuindo sobremaneira a discricionariedade da seleo, em especial ante inexis-
tncia de hierarquia entre os regimes de execuo tidos como preferenciais pelo prprio diploma
legal.

Justificativa sob o aspecto econmico:

A motivao do uso da contratao integrada sob um prisma econmico, conforme esta-


tudo pelo caput do art. 9 do RDC, deve preferencialmente demonstrar em termos monetrios
que os dispndios totais realizados com a implantao do empreendimento sejam inferiores aos
obtidos caso fossem utilizados os demais regimes de execuo, no podendo a fundamentao
apresentada se limitar a argumentos genricos e subjetivos.

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Aula 2 - Regimes de Execuo Contratual


Dentre outros fatores, tal motivao pode realizar um estudo comparativo entre os custos
com gerenciamento, fiscalizao e superviso do empreendimento realizado pela contratao
integrada e os custos que seriam obtidos se fossem utilizados outros regimes de execuo:

Os custos de fiscalizao e superviso de uma obra executada no regime de contratao


integrada apresentam vis distinto da contratao por preo unitrio, haja vista que nessa ltima
a fiscalizao da obra est focada no levantamento e medio de cada um dos servios execu-
tados. Por sua vez, na contratao integrada, no sendo necessrio o levantamento pormeno-
rizado dos quantitativos de servios executados, pode a fiscalizao voltar sua atuao no fiel
atendimento do objetivo da contratao necessidade da Administrao, consubstanciada na
qualidade da execuo e do cumprimento dos cronogramas pactuados.

Tal anlise tambm deve considerar o incremento nos custos de administrao local e
gerenciamento do contratado, que os repassar Administrao em sua proposta de preos.
Os gastos do construtor com o gerenciamento do empreendimento tendem a ser considera-
velmente mais elevados na contratao integrada do que na empreitada por preos unitrios,
pois o contratado realiza a interface entre projetistas, executores de obras civis, fornecedores de
equipamentos e responsveis pela montagem eletromecnica.

Embora tais despesas tambm existam e sejam suportadas pela Administrao Pblica na
empreitada por preo unitrio -, deveriam entrar em um estudo econmico comparativo entre
os diversos regimes de execuo.

Tambm vlida na justificao do uso da contratao integrada a comparao do per-


centual de aditamento contratual esperado para a execuo do empreendimento em outros
regimes de execuo contratual com o percentual adotado como reserva de contingncia (adi-
cional de risco) no oramento estimativo da contratao integrada. Porm, esse tipo de an-
lise exige algumas cautelas, conforme obervaes exaradas no voto condutor do Acrdo
1.850/2015-TCU-Plenrio:

21.Na justificativa apresentada ao TCU, o Ministrio da Integrao Nacional tambm aduziu


que contratos do Pisf, celebrados por preo unitrio, apresentaram valores de aditivos
que elevaram os valores contratados das obras em 9,16%, em mdia. Alega o rgo que,
apesar de no ser possvel afirmar que seriam feitos aditivos caso fosse adotado o regime
de empreitada por preo unitrio, de ser esperar que esses ocorram. Ficou ainda implcito
na manifestao do rgo que a contratao integrada seria mais vantajosa em virtude de o
adicional de risco adotado, no montante de 7,55% do valor da obra, ser inferior ao percentual
esperado de aditivos contratuais, caso fosse adotada a empreitada por preo unitrio.

22.Quanto a esse argumento, como registrei no voto condutor da deciso ora monitorada,
avalio ser inapropriada a simples comparao do adicional de risco com o percentual esperado
de aditivos contratuais como critrio para justificar a utilizao da contratao integrada, pois
esse tipo de anlise desconsidera as hipteses expressamente previstas na legislao para

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Tribunal de Contas da Unio

aditamento das contrataes integradas, in casu, o art. 9, 4, da Lei 12.462/2011, que


estabelece que os ajustes dessa modalidade de contratao podem ser aditados em virtude
de alteraes de projeto ou de especificao solicitadas pelo rgo contratante ou para
reestabelecer o equilbrio econmico financeiro em situaes de caso fortuito e fora maior.

23.Os aditivos verificados em empreitadas por preo unitrio tambm podem ter como
fundamento diversas ocorrncias que no se relacionam necessariamente s contingncias
do construtor. Por exemplo, as alteraes quantitativas do objeto previstas no art. 65, inciso
I, alnea b, da Lei de Licitaes e Contratos, embora tenham bvio impacto nos percentuais
de aditamento contratual, no so um risco alocado ao contratado em nenhum dos regimes
de execuo contratual, inclusive nas contrataes integradas.

24.Por sua vez, as alteraes qualitativas do objeto, capituladas no art. 65, inciso I, alnea a,
da Lei 8.666/93, podem decorrer de modificaes nos projetos e especificaes determinadas
pelo contratante fato que tambm resultar na celebrao de aditivos nas contrataes
integradas -, no devendo ser tratadas como risco do construtor. Existem, ainda, outras
modificaes qualitativas oriundas de imprecises ou erros de projeto que so riscos do
contratante nas empreitadas por preo unitrio, visto que este elaborou o projeto, mas, nas
contrataes integradas, so encargo exclusivo do construtor, dada a expressa proibio legal
de aditar esse tipo de ajuste em decorrncia de erros ou omisses por parte do contratado
(parte final, art. 9, 4, inciso II, da Lei 12.462/2011).

Justificativa sob o aspecto tcnico:

Tambm deve haver justificativa de cunho tcnico para a utilizao da contratao integra-
da, dada a redao do art. 9, caput, da Lei 12.462/2011, que prev a utilizao da contratao
integrada, desde que tcnica e economicamente justificada.

O voto condutor do Acrdo 1.977/2013-Plenrio apresenta a diretriz geral a ser utilizada


para demonstrar a vantajosidade da contratao integrada:

77. Existe na contratao integrada, entretanto, outros objetivos e vantagens. Como inscrito
no voto condutor do Acrdo 1.510/2013-Plenrio, de minha relatoria, as caractersticas do
objeto devem permitir que haja a real competio entre as contratadas para a concepo
de metodologias/tecnologias distintas, que levem a solues capazes de serem aproveitadas
vantajosamente pelo Poder Pblico. Ainda, Os ganhos advindos da utilizao da contratao
integrada devem compensar esse maior direcionamento de riscos aos particulares. Essa
demonstrao o cerne para a motivao da vantagem para utilizar o novo regime.

Tal entendimento foi complementado pelo voto condutor do Acrdo


1.850/2015-TCU-Plenrio:

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Aula 2 - Regimes de Execuo Contratual


28. Ou seja, quanto motivao de ordem tcnica, a contratao integrada teria como
objetivo possibilitar ao contratado a incorporao de novas solues e metodologias
construtivas. Seria uma verdadeira licitao do tipo melhor engenharia, em que a empresa
licitante com solues tcnicas mais adequadas e metodologias inovadoras estaria apta a
ofertar as propostas com condies mais vantajosas para a Administrao. As empresas
competiriam tanto em termos de custos e margens de lucro utilizados em suas propostas
quanto em termos de eficincia e tecnologia aplicada execuo do objeto.

29. Nesse aspecto, concordo com o exame da SeinfraHidro de que tal condio se aplicaria
ao Ramal do Agreste, tendo em vista a existncia de estruturas complexas como tneis,
barragens e aquedutos. Por exemplo, a execuo de um tnel escavado em rocha poderia
ser realizada por meio de uma tuneladora ou mediante o emprego de exploses controladas.
Embora o resultado final para o contratante seja efetivamente o mesmo tnel, ambas as
metodologias executivas apresentam consequncias bem distintas em termos de custo e
prazo de execuo, o que invariavelmente se refletir nos preos ofertados Administrao
pelas licitantes.

30. Em sntese, o rgo contratante usufruiria dos benefcios decorrentes de adoo de


metodologias diferenciadas e/ou solues tcnicas alternativas com a adoo do regime da
contrataointegrada, notadamente em objetos de complexidade singular, nos quais o rgo
contratante tenha dificuldade para estabelecer a soluo ideal.

31. Por outro lado, devero ser utilizados os demais regimes de execuo contratual nos objetos
mais simples, que admitam solues semelhantes, ou em que as diferenas metodolgicas
sejam mnimas ou pouco relevantes para o contratante, no abarcando diferenas significativas
em termos de qualidade, prazo de execuo, custo, durabilidade, sustentabilidade, prazo de
garantia, desempenho ou quaisquer outros requisitos objetivamente avaliveis.

O entendimento mais relevante do TCU acerca da justificativa da contratao integra-


da encontra-se consubstanciado no Acrdo 1.388/2016-Plenrio, parcialmente reproduzido a
seguir:

9.1.1. a opo pelo regime de contratao integrada com base no inciso II do art. 9 da
Lei 12.462/2011 deve ser fundamentada em estudos objetivos que a justifiquem tcnica e
economicamente e considerem a expectativa de vantagens quanto a competitividade, prazo,
preo e qualidade em relao a outros regimes de execuo, especialmente a empreitada por
preo global, e, entre outros aspectos e quando possvel, a prtica internacional para o mesmo
tipo de obra, sendo vedadas justificativas genricas, aplicveis a qualquer empreendimento;

9.1.1.1. mediante anlise comparativa com contrataes j concludas ou outros dados


disponveis, deve-se proceder quantificao, inclusive monetria, das vantagens e
desvantagens da utilizao do regime de contratao integrada, sendo necessria justificativa
circunstanciada no caso de impossibilidade de valorao dos parmetros;

Tribunal de Contas da Unio


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Tribunal de Contas da Unio

Assim, seguindo essa linha jurisprudencial, o TCU comea a exigir justificativas mais ro-
bustas para o uso da contratao integrada, como se observa no Acrdo 2.596/2016-Plenrio:

9.1. dar cincia Fundao Estadual de Planejamento Metropolitano e Regional (Metroplan),


Caixa Econmica Federal e ao Ministrio das Cidades, sobre as seguintes impropriedades
identificadas no Edital RDC 009/2014:

a) adoo da contratao integrada de que trata a Lei 12.462/2011 como regime de execuo
das obras do Controle de Cheias do Rio Gravata e Arroio Feij, sem a efetiva demonstrao
das vantagens tcnicas e econmicas auferidas pela sua utilizao comparativamente aos
outros regimes previstos na legislao, em afronta ao disposto no art. 9 da Lei 12.462/2011
e na jurisprudncia do TCU (Acrdos 1.388/2016-Plenrio, 4.661/2015-1 Cmara,
1.850/2015-Plenrio, 1.977/2013-Plenrio, 3.569/2014-Plenrio, 1.399/2014-Plenrio e
1.510/2013-Plenrio);

7. O Conflito de Interesses na contratao integrada


A contratao integrada um regime de execuo de preo global fixo, em que o prprio
contratado, por ser o reponsvel pela elaborao dos projetos, acaba assumindo a incumbncia
de definir algumas solues tcnicas e mtodos de execuo.

O art. 66 do Regulamento do RDC estabelece que no caso da contratao integrada a


anlise e a aceitao do projeto dever limitar-se a sua adequao tcnica em relao aos par-
metros definidos no instrumento convocatrio.

Em que pesem as disposies do art. 66 do Decreto 7581/2011, considera-se que a


Administrao deva realizar detida anlise do projeto elaborado pelo contratado, pois, na con-
dio de proprietria da obra, a maior interessada em ter suas necessidades atendidas pelo
referido projeto.

Assim, h um conflito de interesses entre as partes, dado que o preo da contratao


fixo. O construtor desejar executar o objeto com o menor custo possvel, pois receber uma
remunerao pr-fixada. J o rgo contratante desejar receber um objeto com a maior quali-
dade, durabilidade e desempenho, o que nem sempre condizente com o esforo de minimizar
custos realizado pelo contratado.

O voto condutor do Acrdo 1671/2014 Plenrio demonstra uma exemplo prtico de tal
conflito de interesses:

Trata-se de auditoria realizada [...] nas obras da rodovia BR-381/MG [...] mediante contratao
integrada e sujeitas ao Regime Diferenciado de Contrataes (RDC). Alm da execuo das

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Aula 2 - Regimes de Execuo Contratual


obras de ambos os trechos, o consrcio contratado responsvel pelo desenvolvimento dos
respectivos projetos bsicos e executivos, que devem seguir ao estabelecido no anteprojeto
que serviu de base para o certame.

2. De acordo com o Edital 165/2013, modificaes nos projetos so permitidas desde que
mantenham ou melhorem o nvel de servio e as condies operacionais do complexo
rodovirio. Tambm devem respeitar os normativos do Dnit, em especial o Manual de Projeto
Geomtrico de Rodovias Rurais. Eventuais alteraes devem ser submetidas aprovao da
autarquia.

3. A unidade tcnica relata que os projetos elaborados pelo Consrcio [...]descumprem


tanto o anteprojeto elaborado pelo Dnit, que embasou a licitao, quanto diversos preceitos
estabelecidos nos Manuais de Projeto da autarquia, afetando significativamente os nveis de
servio e condies de segurana e operacionais da rodovia (...).

4. Mais especificamente, quanto ao traado geomtrico horizontal, o projeto do consrcio


mais sinuoso, com curvas mais perigosas e de raio mais fechado. O padro da via, Classe I-A
com velocidade diretriz de 80 km/h e superelevao mxima de 8%, estabelece o raio mnimo
de 230 m para as curvas. A soluo do contratado para o Lote 6 apresenta vinte curvas de
raio inferior a esse valor, ao passo que o anteprojeto estabelecia apenas duas. Ademais,
em determinados trechos, em vez da adoo de desvios preconcebidos no anteprojeto, o
novo traado foi ajustado ao da via existente, o que, ao mesmo tempo, mantm as atuais
condies de trfego desse trecho e mostra-se aqum das condies tcnicas estabelecidas
no edital. Problemas similares tambm ocorrem no lote 3.1.

5. Outras inadequaes foram verificadas no traado geomtrico vertical proposto, em que


houve um aumento de 47% da quantidade de subidas e descidas no Lote 6, bem como
aumento de inclinao das rampas alm do mximo permitido, considerando o padro
da via (Classe I-A). J no Lote 3.1, as modificaes se mostram ainda menos aderentes ao
anteprojeto. A supresso da denominada Variante do Ribeiro Severo, prevista pela autarquia,
introduz condies de perfil inferiores at mesmo s da estrada existente. Destaco que tais
modificaes se traduzem em maior custo aos usurios, seja em retenes de trfego ou
aumento de consumo de combustvel, pelo maior esforo dos motores dos veculos.

6. O nvel de servio da rodovia com relao s intersees tambm foi reduzido. A unidade
tcnica destaca a substituio dos ramos direcionais (cruzamentos em nveis diferentes)
por rotatrias (intersees em nvel). Os primeiros conferem maior segurana de trfego
ao eliminarem conflitos diretos e evitarem paralisaes dos veculos e grandes redues de
velocidade.

7. Por outro lado, o Dnit identificou a inadequao dos projetos bsicos do Consrcio e no
os aprovou. Visto que a autarquia tem tomado as medidas adequadas ao caso, entendo
que cabe dar-lhe cincia das irregularidades encontradas na fiscalizao, acompanhando a
proposta da unidade tcnica.

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46
Tribunal de Contas da Unio

8. Acerca do descumprimento de prazo decorrente da no aprovao do projeto, no mesmo


sentido da proposta da SecobRodovia, julgo que deve ser dada cincia ao Dnit da necessidade
de aplicao das penalidades previstas nos contratos quando ocorrerem as seguintes
situaes: descumprimento de prazo na entrega de projeto bsico/executivo; entrega, ainda
que no prazo contratual, mas que no cumpra a condio de manter ou melhorar os nveis
de servio e as condies operacionais da rodovia previstos no anteprojeto; ou entrega,
ainda que dentro do prazo, mas em desacordo com os normativos e Manuais de Projeto da
autarquia.

9. Acrescento, ainda, que as graves discrepncias verificadas nos projetos bsicos, com relao
ao anteprojeto da licitao e aos Manuais de Projeto, demandam do Dnit cautelosa anlise
por ocasio de sua aprovao, de forma que tais irregularidades no subsistam nas etapas
posteriores de execuo das obras. A autarquia tambm deve estar atenta aos possveis
atrasos no cronograma de execuo do contrato como consequncia da necessidade de
readequao dos projetos por parte do consrcio. Sendo assim, convm determinar ao
Dnit que informe ao Tribunal, no prazo de 90 dias, as providncias tomadas com relao s
correes dos projetos contratados, bem como, quanto a eventuais atrasos na execuo do
contrato e aplicao de penalidades, caso configurada alguma das hipteses descritas no
pargrafo anterior.

8. Conjugao da Contratao Integrada com a Manuteno e


Operao da Obra

A senadora Gleisi Hoffmann (PT-PR) incluiu na MP 630/2013, a possibilidade de a empresa


contratada tambm ser responsvel, por at cinco anos a partir da entrega da obra, dos servios
de manuteno ou operao do empreendimento. Todavia o Projeto de Lei de Converso elabo-
rado pela Senadora foi rejeitado pelo Senado e a Lei 12.980/2014, resultante da aprovao da
referida MP, ficou sem nenhuma disposio a respeito.

Tal alterao poderia produzir resultados positivos, incentivando a execuo de obras com
melhor qualidade, que resultaria em um objeto com desempenho superior em menores custos
do contratado com a posterior operao/manuteno do empreendimento.

A despeito de o PLC da Senadora Gleisi Hoffmann no ter sido aprovado, entende-se que
a possibilidade de a construtora assumir a posterior operao/manuteno do empreendimento
no vedada pela Lei.

H diversos registros de contrataes anteriores, ainda no mbito da Lei 8.666/93, conju-


gando a construo com posterior manuteno/operao.

Curso Regime Diferenciado de Contrataes Pblicas


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Aula 2 - Regimes de Execuo Contratual


Por exemplo, contratos do CREMA, que conjugam intervenes de restaurao nos pavi-
mentos com posterior etapa de conservao e manuteno dos trechos rodovirios jamais tive-
ram legalidade questionada pelo TCU quanto a esse aspecto.

No mbito do RDC, o Edital Dnit n. 0129/14-00 teve como objeto a Contratao Integrada
para a Elaborao de Projeto Bsico e Executivo de Engenharia, Construo e Execuo dos
Servios de Apoio Tcnico Operao de Postos Integrados Automatizados de Fiscalizao, no
mbito do Plano Nacional de Pesagem. Na modelagem adotada pelo Dnit nesse edital, a empresa
assumiria posteriormente a operao dos postos de pesagem.

9. Seguros e Garantia Contratual na Contratao Integrada


Com relao aos seguros, tem sido observado que muitos editais tm exigido a apresenta-
o, aps a assinatura do contrato, de aplices de Seguro Risco de Engenharia e Responsabilidade
Civil Profissional, tendo o rgo contratante como COSSEGURADO. Tal providncia visa resguar-
dar a Administrao das maiores incertezas e riscos assumidos pelo construtor na contratao
integrada.

Alm disso, alguns editais do Dnit exigiram Garantia de Cumprimento do Contrato corres-
pondente a 30% do seu valor global.

No entanto, o art. 56 da Lei 8666/93, aplicvel ao RDC, limita o valor da garantia a 5% o


valor do contrato (ou 10%, para obras, servios e fornecimentos de grande vulto envolvendo alta
complexidade tcnica e riscos financeiros considerveis).

O Projeto de Lei de Converso da MP 630, que foi rejeitado pelo Senado, contemplou a
possibilidade de o edital exigir seguro-garantia prevendo a retomada do objeto contratual sob a
responsabilidade do segurador. Em tal circunstncia a garantia seria definida entre 10% e 30%
do valor estimado para a contratao.

Existem, contudo, precedentes do TCU admitindo uma maior exigncia de garantias con-
tratuais nos casos de contratao integrada, a exemplo do Acrdo 2.745/2013 Plenrio. Tal
julgado se baseia no fato de que uma das diretrizes do RDC o estabelecimento de condies de
aquisio, de seguros, de garantias e de pagamento compatveis com as do setor privado. Nesse
sentido foram as consideraes realizadas no voto condutor do citado decisum:

Existe nas contrataes integradas um trip de coerncia na concepo dos empreendimentos.


A matriz de riscos, os elementos de anteprojeto e os seguros devem ser idealizados de
forma integrada; elaborados em um planejamento cuidadoso, de forma a, em conjunto,
diminurem os riscos da contratao. Quanto maior a liberdade conferida para o particular
inovar e assumir riscos, menor ser, em tese, a necessidade de detalhamento do anteprojeto
e maior dever ser a cobertura de seguros, para contrapor o potencial inadimplemento.

Tribunal de Contas da Unio


48
Tribunal de Contas da Unio

Em um modo de pensar, para as parcelas do empreendimento mais simples, em que a


Administrao tem meios de melhor detalhar a soluo em anteprojeto (por absoluta
simplicidade e pequenssima vantagem de os particulares competirem em termos de
metodologia construtiva), mais conveniente detalh-los no anteprojeto e exigir a identidade
em sua feitura. Os riscos dessa parcela, por conseguinte, sero da Administrao.

Ao contrrio, para aquelas fraes mais complexas, tanto se libere as contratadas para propor,
cada qual, a sua metodologia, quanto, por consequncia, se transfira os respectivos riscos
para o particular. No que se refere viabilidade da cobertura de seguros, deve existir uma
exigncia contratual de seguro para mitigar essa potencial insegurana. um imperativo que
tanto confere maior estabilidade ao contrato (em termos de certeza no seu adimplemento),
como viabiliza a prpria precificao do risco. Mais que isso, os seguros proporcionais aos
riscos so elementos indissociveis para a segurana da oferta da melhor proposta.

Acredito, pelo que expus, que a contratao integrada tenha criado um novo cenrio factual
e mercadolgico, ento no coberto pelas possibilidades ento previstas pelo art. 56 da Lei
de Licitaes, em seu rol de garantias. Desde que devidamente motivado e proporcional
aos riscos assumidos, pode-se superar aqueles limites. Nesse ponto, entendo no haver
reprimendas ao instrumento editalcio criticado.

Esse e o tratamento geral de riscos a ser perseguido na contratao integrada. Numa


primeira etapa, todos os riscos so elencados e alocados na matriz de riscos. Em um segundo
momento, deve-se procurar mitigar os riscos mediante a contratao de seguros, hedges, ins-
titutos jurdicos tais como o reequilbrio econmico-financeiro e performance bonds garantias
contratuais.

Nem todos os riscos alocados ao contratado podero ser mitigados por tais instrumentos,
exigindo-se que sejam estimados/quantificados e remunerados pelo contratante.

Mtodos
Qualitativos
ou Quantitativos

Mitigao de risco
(seguros, performance, reequilbrio
econmico-financeiro)

Matriz de Risco

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Sntese 49

Aula 2 - Regimes de Execuo Contratual


Nesta aula foi apresentada uma viso geral dos regimes de execuo
contratual previstos no RDC.

Abordamos a escolha do regime de execuo da obra e conclumos que


ela no deciso de livre arbtrio do gestor, devendo ser pautada pelo interes-
se pblico e estar sempre motivada. O regime de execuo influir nas relaes entre contratado
e contratante, nas medies do contrato firmado e nos seus aditivos, entre outros fatores relacio-
nados gesto do empreendimento contratado. Assim, no existe regime de execuo melhor
do que o outro, mas h o que melhor atende ao interesse pblico no caso concreto.

A exposio sobre os regimes de execuo contratual foi complementada pelos entendi-


mentos do Acrdo 1.977/2013 Plenrio, que trouxe importantes deliberaes sobre a utiliza-
o da empreitada por preo global.

Em seguida, a contratao integrada foi exposta, mostrando as suas diversas particularida-


des. Vimos que ainda existem dvidas se o novo regime ser realmente benfico.

Expusemos as interpretaes existentes sobre os possveis objetos que podem ser licitados
pela contratao integrada.

Vimos o entendimento do Acrdo 1.510/2013 Plenrio de que a utilizao da con-


tratao integrada para as obras pblicas deve ser preferencialmente aplicada quelas em que
a tcnica de execuo constitua um fator preponderante para a finalidade da licitao, para a
caracterizao do objeto e para o atendimento ao interesse pblico.

Por fim, apresentamos o uso da matriz de riscos na contratao integrada e iniciamos uma
discusso sobre o prazo de implantao de um empreendimento licitado com a contratao
integrada, demonstrando haver tendncia de que seja superior aos prazos observados quando
outros regimes de execuo so utilizados.

Conclumos esta aula, convidando-os a discutir o uso da contratao integrada no nosso


frum de debates.

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50 Bibliografia
Tribunal de Contas da Unio

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