Contrataes Pblicas
Aula 2
Regimes de Execuo
Contratual
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a fonte e sem fins comerciais.
CONTEUDISTA
Andr Pachioni Baeta
TRATAMENTO PEDAGGICO
Flvio Sposto Pompeo
Este material tem funo didtica. A ltima atualizao ocorreu em Maro de 2017.
Mesmo quando se fala nos regimes de execuo contratual previstos pela Lei 8.666/93,
ainda se trata de assunto espinhoso, que at pouco tempo atrs no era delineado com clareza
pela jurisprudncia do TCU. No caso da Lei 12.462/2011, a escolha do regime de execuo con-
tratual torna-se uma deciso ainda mais difcil para o gestor pblico, haja vista a introduo de
um novo regime de execuo contratual, a contratao integrada, no qual o contratado assume
o encargo de elaborar o projeto bsico e executar a obra.
IV empreitada integral;
V contratao integrada.
II - empreitada por preo global: quando se contrata a execuo da obra ou do servio por
preo certo e total;
III - empreitada por preo unitrio: quando se contrata a execuo da obra ou do servio por
preo certo de unidades determinadas;
(...)
VI - tarefa: quando se ajusta mo de obra para pequenos trabalhos por preo certo, com ou
sem fornecimento de materiais.
O RDC tambm inova em relao Lei 8.666/93 ao estabelecer que nas licitaes e con-
trataes de obras e servios de engenharia sero adotados, preferencialmente, os regimes de
empreitada por preo global, integral ou contratao integrada.
Empreitada integral...................................................................................................................... 13
2. A Contratao Integrada............................................................................................................ 24
Sntese......................................................................................................................................................... 49
Bibliografia.............................................................................................................................................. 50
Ento, vamos!
Pela letra da Lei, no fica claro como e quando utilizar cada um dos regimes de execuo
definidos pelo legislador, motivo pelo qual pertinente fazer uma breve explanao sobre o
assunto.
A nova Lei das Estatais, Lei 13.303/2016, incorporou muitos institutos criados
pelo RDC. A citada lei trouxe relevantes disposies sobre o uso dos regimes de
execuo contratual, que podem ser aplicados por analogia ao RDC:
Art. 43. Os contratos destinados execuo de obras e servios de engenharia
admitiro os seguintes regimes:
I - empreitada por preo unitrio, nos casos em que os objetos, por sua
natureza, possuam impreciso inerente de quantitativos em seus itens
oramentrios;
II - empreitada por preo global, quando for possvel definir previamente no
projeto bsico, com boa margem de preciso, as quantidades dos servios a
serem posteriormente executados na fase contratual;
III - contratao por tarefa, em contrataes de profissionais autnomos ou
de pequenas empresas para realizao de servios tcnicos comuns e de
curta durao;
IV - empreitada integral, nos casos em que o contratante necessite receber
o empreendimento, normalmente de alta complexidade, em condio de
operao imediata;
V - contratao semi-integrada, quando for possvel definir previamente
no projeto bsico as quantidades dos servios a serem posteriormente
executados na fase contratual, em obra ou servio de engenharia que possa
ser executado com diferentes metodologias ou tecnologias;
VI - contratao integrada, quando a obra ou o servio de engenharia for
de natureza predominantemente intelectual e de inovao tecnolgica do
objeto licitado ou puder ser executado com diferentes metodologias ou
tecnologias de domnio restrito no mercado.
De acordo com a Lei n 12.462/2011, utiliza-se a empreitada por preo global quando se
contrata a execuo da obra ou servio por preo certo e total. Esse regime indicado quando
os quantitativos dos servios a serem executados puderem ser definidos com preciso, e, com
isso, pressupe-se uma definio minuciosa de todos os componentes da obra, de modo que os
seus custos possam ser estimados com uma margem mnima de incerteza.
Tal concluso decorre de uma interpretao por analogia do artigo 47 da Lei 8666/93, visto
que no existe dispositivo semelhante na Lei n 12.462/2011. Ao contrrio, a Lei do RDC esta-
belece a aplicao preferencial dos regimes de preo global fixo (empreitada por preo global,
empreitada integral e contratao integrada). De qualquer forma, a boa prtica da contratao
de obras exige, para o regime de preo global, a necessidade da existncia de um projeto bsico
com alto grau de definio, com o objetivo de minimizar os riscos e os preos ofertados pelos
licitantes, os quais arcam com eventuais erros ou omisses na quantificao de cada servio.
No regime por preo global, a remunerao feita aps a execuo de cada etapa, pre-
viamente definida no cronograma fsico-financeiro. As medies de campo das quantidades re-
alizadas necessitam ser precisas apenas o suficiente para estabelecer o percentual completado
estimado do projeto, o que no envolve necessariamente os quantitativos dos servios executa-
dos. Essa particularidade facilita a fiscalizao da obra.
Alguns tipos de obras, mesmo quando licitadas a partir de projetos com elevada qualidade,
no podem ter os quantitativos previstos com preciso. o caso dos servios de terraplanagem
encontrados em obras rodovirias, barragens e outros tipos de empreendimento Sempre existem
9.2.1. embora o regime de empreitada por preos globais tenha previso explcita da Lei
de Licitaes e, em razo disso, no se possa consider-lo propriamente ilegal, as obras de
restaurao e manuteno rodoviria, por suas caractersticas, e considerando o histrico
de desalinhamento dos projetos ao art. 47 da Lei n 8.666/93, no so indicadas para esse
regime de contratao;
9.2.2. nos seguintes casos, em relao no exaustiva, pode-se fazer necessria a realizao
de aditivos contratuais, nos termos dos artigos 65 da Lei n 8.666/1993 e 37, inciso XXI, da
Constituio Federal:
d) diminuio ou aumento do consumo dos insumos nas misturas para estabilizao dos
materiais;
9.1.1. a escolha do regime de execuo contratual pelo gestor deve estar fundamentada nos
autos do processo licitatrio, em prestgio ao definido no art. 50 da Lei 9.784/99;
(...)
No primeiro caso em concreto apreciado pelo TCU luz da nova diretriz do Acrdo
1.977/2013 - Plenrio, no caso a auditoria apreciada pelo Acrdo 1.978/2013 Plenrio,
o Ministro relator fez as seguintes ponderaes sobre a escolha do regime de execuo
contratual.
(...) a Infraero foi instada a justificar a escolha do regime de empreitada global para a obra,
tendo em vista se tratar de intervenes com a alta impreciso nos quantitativos de servios a
serem executados; trata-se de uma reforma, afinal. Em resposta, o gestor argumentou que a
escolha do regime decorreu do disposto no art. 8, 1, da Lei 12.462/2011, que estabelece
a empreitada global como preferencial.
De fato, existem certos tipos de obras e sistemas construtivos que, por suas caractersticas,
no possibilitam uma quantificao absolutamente acurada dos exatos volumes a executar.
H uma impreciso nata nesses afazeres. So os casos, por exemplo, da execuo de grandes
volumes de terraplenagem. (...)
(...)
Caso utilizada uma empreitada por preo global nesses tipos de objetos, as medies sero
realizadas por etapas; no por quantitativos medidos. Resultado: os construtores iro alocar
uma parcela muito alta de risco para adimplir, com segurana, o objeto licitado. Na verdade,
essa segurana no existir, porque o impondervel muito alto. A melhor proposta para
a administrao mais se voltar para a aleatoriedade que propriamente a uma boa oferta
licitatria.
(...)
A Lei do RDC conceitua a empreitada por preo unitrio como sendo o regime de execuo
no qual se contrata a execuo da obra ou servio por preo certo de unidades determinadas.
utilizada sempre que os quantitativos a serem executados no possam ser definidos com grande
preciso.
A remunerao neste regime feita em funo das unidades executadas de servios, con-
forme previamente estimado na planilha oramentria da obra. Nesse caso, o acompanhamento
do empreendimento se torna mais difcil e detalhado, j que se torna necessria a fiscalizao
sistemtica dos servios executados.
Nesse caso, o contratado se obriga a executar cada unidade de servio previamente defini-
da por um determinado preo acordado. O construtor contrata apenas o preo unitrio de cada
servio, recebendo pelas quantidades efetivamente executadas.
Vale lembrar ainda que o valor final do contrato sob o regime de empreitada por preo
unitrio pode oscilar para mais ou para menos, em funo da preciso na qual foram estimados
os quantitativos de servios.
Empreitada integral
Uma empreitada integral pode ser especialmente utilizada para implantao de projetos
complexos, que exigem conhecimento e tecnologia que no esto disponveis com uma nica
empresa. Assim, o proprietrio contrata o projeto global com uma empresa integradora e
recebe o projeto concludo, pronto para operao. Por isso, nesse regime so verificados vrios
subcontratos, celebrados pela empresa de engenharia principal com fornecedores, prestadores
de servio, projetistas e subempreiteiros.
administrao da obra;
licenciamento do empreendimento;
montagem eletromecnica;
ensaios e pr-comissionamento;
compromisso pelo desempenho da planta que ser mantida por um perodo definido.
Na iniciativa privada, bastante comum contrataes por meio desse conceito de em-
preitada integral, bem como de suas variantes Turn-Key e EPC (Engineering Procurement
Construction), nos quais, preliminarmente fase de escolha do contratado, apenas so determi-
nados os parmetros tcnicos e econmicos do empreendimento. O desenvolvimento da melhor
soluo e do projeto bsico de responsabilidade do contratado.
17. No tocante a essa impreciso nos projetos da obra em tela, considero que esse indcio de
irregularidade agravado pelo fato de se tratar de obra executada sob regime de empreitada
integral.
18. Helly Lopes Meirelles in Direito Administrativo Brasileiro, 31 Edio, 2005, pgina 255,
Malheiros Editores Ltda., assim conceitua o regime de empreitada integral:
(...)
(...)
A Empreitada Integral pressupe projetos mais completos e bem elaborados, pois os riscos da
execuo so do empreiteiro. Logo, a fase anterior licitao a que requer mais cuidado,
pois a etapa das definies, eis que uma vez resolvida a licitao com a contratao da
obra, o seu objeto ser executado pelo empreiteiro at o fim, no se admitindo aditamento
contratual.
31. Releva observar que o Tribunal no tem colocado bices ou levantado questionamentos
sobre o procedimento de contratao de obras na modalidade turn key, como se verifica no
mbito dos Acrdos n 1.566/2005 - Plenrio e n 3.977/2009 - 2 Cmara.
Como regra geral, desde que justificado, admite-se aditivo em contratos regidos por qual-
quer regime de execuo contratual, haja vista que o art. 65 da Lei 8.666/93, dispositivo aplicvel
aos contratos administrativos celebrados no mbito do RDC, no fez nenhuma distino ou res-
salva sobre o assunto. Sempre que o escopo contratual for alterado em prol do melhor atendi-
mento ao interesse pblico ser exigida sua formalizao mediante termo aditivo, respeitados os
limites legais, independentemente do regime de execuo contratual utilizado.
Desse modo, parece no haver dvidas de que nos casos em que a Administrao de-
manda alteraes nos projetos, ou acontecem fatos imprevisveis durante a execuo da obra, o
aditivo devido, em respeito manuteno do equilbrio contratual.
O tratamento a ser dado aos termos aditivos nesse regime de execuo era matria con-
troversa no TCU at a prolao do Acrdo 1.977/2013 Plenrio, em especial quando o con-
tratado solicita o aditivo com o argumento de que houve erro ou omisso nos quantitativos de
servios. Exemplo dessa controvrsia tratado no livro de CAMPELO & CAVALCANTE:
Na empreitada global, a licitante vencedora se compromete a realizar o servio por preo certo
e total, ou seja, assume o risco de eventuais distores de quantitativos a serem executados
a maior do que os previstos no contrato. Por outro lado, a Administrao tambm assume o
risco em pagar servios cujas quantidades foram avaliadas em valor superior no momento da
licitao. O que importa o preo ajustado.
9.1.8.3. avaliar se a correo de quantitativos, bem como a incluso de servio omit ido, no
est compensada por distores em outros itens contratuais que tornem o valor global da
avena compatvel com o de mercado;
9.1.8.5. verificar, nas subestimativas relevantes, em cada caso concreto, a justeza na prolao
do termo aditivo firmado, considerando a envergadura do erro em relao ao valor global
da avena, em comparao do que seria exigvel incluir como risco/contingncia no BDI para
o regime de empreitada global, como tambm da exigibilidade de identificao prvia da
falha pelas licitantes atenuada pelo erro cometido pela prpria Administrao , luz,
ainda, dos princpios da vedao ao enriquecimento sem causa, da isonomia, da vinculao
ao instrumento convocatrio, do dever de licitar, da autotutela, da proporcionalidade,
da economicidade, da moralidade, do equilbrio econmico- financeiro do contrato e do
interesse pblico primrio
Nas empreitadas por preo unitrio, mede-se cada unidade de servio, e os pagamentos
far-se-o mediante a multiplicao das quantidades executadas pelos seus respectivos preos
unitrios.
Nas empreitadas por preo global, de outro modo, so realizadas medies das etapas de
servio de acordo com o cronograma fsico-financeiro da obra ou mediante a concluso de eta-
pas ou marcos contratuais objetivamente estabelecidos no instrumento convocatrio. Em exem-
plo prtico, terminadas as fundaes, paga-se o valor global das fundaes; feita a estrutura,
remunera-se o valor previsto para essa etapa; concluda determinada fase da obra, com marco
previamente estipulado, retribui-se o montante correspondente; at chegar ao final da emprei-
tada, que dever corresponder ao valor total ofertado para o objeto como um todo, no ato da
licitao (preo certo e total) (Acrdo 1.977/2013 Plenrio).
No exemplo apresentado, pode-se verificar que foi estabelecido um ndice de reajuste ade-
quado e diferenciado para cada uma das parcelas do objeto.
A definio dos marcos de pagamento deve ser atrelada execuo fsica da obra, reco-
mendando-se adotar eventos facilmente verificveis pelo fiscal do contrato. Por exemplo, no
caso apresentado, a empresa far jus ao pagamento de 29,02% do valor do contrato quando
for constatado trmino da execuo da infraestrutura da ponte.
Devem ser evitadas medies parciais de eventos ou marcos que no estejam comple-
tamente concludos, assim como o estabelecimento de marcos cuja concluso demore muito
tempo ou possa comprometer financeiramente a empresa construtora, considerando o porte
necessrio para a execuo da obra.
Assim, se a ponte orada fosse bem maior, digamos com 600 metros de extenso, a exe-
cuo das etapas de infraestrutura, mesoestrutura e superestrutura poderia se prolongar por
vrios meses, recomendando o emprego de uma subdiviso nas etapas para fins de medio e
pagamento dos servios. No caso exemplificado na tabela a seguir, a infraestrutura foi subdivi-
dida em quatro apoios distintos, os quais tambm foram fracionados nas subetapas blocos e
tubules. A mesoestrutura foi parcelada em duas etapas (apoios 1 e 2 e apoios 3 e 4). Por fim,
a superestrutura foi dividida nos trs vos da ponte.
2. A Contratao Integrada
Tribunal de Contas da Unio
Nas licitaes de obras e servios de engenharia, no mbito do RDC, poder ser utilizada a
contratao integrada, desde que tcnica e economicamente justificada.
uma modalidade de preo global fixo, dessa forma tem as mesmas vantagens e limita-
es da empreitada por preo global e da empreitada integral.
Prossegue o autor afirmando que o regime de execuo contratual ora previsto pelo RDC
pode vir a ensejar a celebrao de um negcio jurdico com condies absolutamente desconhe-
cidas pelas partes, desconectadas das reais implicaes tcnicas e econmicas que sero levadas
a efeito durante o ajuste.
Em linha com essa opinio, RIBEIRO alerta para o enorme risco financeiro existente na
contratao integrada:
A Lei 12.462/2011 estabelece regras especiais para a oramentao das obras licitadas por
contratao integrada, dispondo que o valor estimado da contratao ser calculado com base
na avaliao do custo global da obra, aferida mediante oramento sinttico ou metodologia
expedita ou paramtrica.
II. por necessidade de alterao do projeto ou das especificaes para melhor adequao
tcnica aos objetivos da contratao, a pedido da administrao pblica, desde que
no decorrentes de erros ou omisses por parte do contratado, observados os limites
previstos no 1 do art. 65 da Lei no 8.666, de 21 de junho de 1993.
A alterao procedida pela Lei 12.980/2014 elidiu um dos pontos mais controversos do
RDC, pois a redao original em que a Lei 12.462/2011 foi aprovada obrigava o uso do critrio
Alm disso, ainda cabvel analogia com a Lei 8.666/93, a qual s admite licitao de
obras por tcnica e preo em objetos de grande vulto, majoritariamente dependentes de tec-
nologia nitidamente sofisticada e de domnio restrito, que admita solues alternativas e varia-
es significativas sobre sua qualidade, produtividade, rendimento e durabilidade concretamente
mensurveis. Tal restrio visa eliminar o risco de contratar servios ordinrios de construo
civil por tcnica e preo com a empresa que no apresentou a proposta mais vantajosa para a
Administrao, o que seria contrrio aos princpios basilares das licitaes, em especial os princ-
pios da economicidade, da igualdade e do julgamento objetivo.
Assim, a jurisprudncia do TCU tem considerado ilegal o uso de licitaes do tipo tcnica e
preo para contratao de obras ordinrias. Nessa linha, pode-se citar voto condutor do Acrdo
2.005/2007 Plenrio:
25. Muito embora a responsvel argumente que o servio desejado pela Administrao
requeira planejamento e metodologia, os elementos intelectuais por ele exigidos dizem
respeito concepo da proposta, e no execuo do contrato propriamente dita. Uma vez
estabelecido o melhor traado do estacionamento, as formas de circulao de veculos e os
equipamentos a serem empregados, cessam as definies tcnicas, executando-se o servio
de forma repetitiva e at mesmo automtica. No possvel equipar-lo aos servios em que
a produo intelectual a essncia e a substncia da prestao devida pelo contratado.
26. Uma outra tentativa de justificar o tipo de licitao escolhido menciona o vulto do
contrato [...]. Apesar de vultoso o contrato, a responsvel no demonstra o matiz tecnolgico
do servio, distanciando-se da hiptese excepcional prevista no 3 acima reproduzido.
9.3.3. limite a utilizao de licitao do tipo melhor tcnica e tcnica e preo contratao
de servios de natureza predominantemente intelectual, a teor do art. 46, caput, da Lei n.
8.666/1993, ou, em carter excepcionalssimo, contratao de objeto de grande vulto,
dependente majoritariamente de tecnologia nitidamente sofisticada e de domnio restrito,
que admita solues alternativas e variaes significativas sobre sua qualidade, produtividade,
rendimento e durabilidade concretamente mensurveis, com base no 3 do referido artigo;
No mesmo sentido podem-se citar os trechos abaixo do voto condutor e do voto comple-
mentar que fundamentou o Acrdo 397/2008 Plenrio:
25. [...] (4) adoo de tipologia de licitao em desacordo com a legislao, haja vista que
tcnica e preo s deve ser utilizada para licitao de objetos que tratem, majoritariamente,
de obras e servios que dependam de tecnologias sofisticadas ou de domnio restrito (art.
46, 3, da Lei 8.666/93).
26. Relativamente a este ltimo item, a unidade tcnica identificou que apenas 7% do total
do objeto licitado se enquadraria no permissivo legal para licitao por tcnica e preo ou
melhor tcnica. Esse percentual parece-me por demais reduzido para justificar a utilizao
dessas tipologias de exceo para todo o empreendimento. Entretanto, parece-me possvel a
diviso do objeto de forma a que seja licitada a maior parte das obras e servios sob tipologia
menor preo e outra, menor, sob tcnica e preo, o que, poder resultar em melhores
resultado global para a complementao do CLA. De qualquer forma, essa opo dever ser
analisada cuidadosamente pela AEB, em vista de desvantagens que podero da advir (voto
Condutor).
(...)
22. Quanto utilizao da tipologia tcnica e preo na licitao sob comento, havia
ressaltado em meu voto (item 26) a posio da Secob no sentido de que apenas 7% do
total licitado se enquadraria no permissivo legal para esse tipo de licitao - dependente de
tecnologias nitidamente sofisticadas e de domnio restrito ( 3 do art. 46 da Lei 8.666/93).
23. Isso significa dizer que dos R$ 670 milhes estimados para a obra, R$ 623 milhes
referem-se a obras dependentes de tecnologias no sofisticadas e de amplo domnio das
empresas que atuam no mercado da construo civil (unidades habitacionais, hotis, hospital,
prdios administrativos, galpes, almoxarifados, usina, rodovias, ptio de aeronaves, muros
de proteo e outros servios menores), que permitem ampla concorrncia, e apenas R$ 47
milhes referem-se a instalaes sofisticadas, de concorrncia mais restrita.
Por fim, as licitaes de tcnica e preo exigem maior tempo para preparao do instru-
mento convocatrio e para o processamento da licitao, quando comparadas com as licitaes
do tipo menor preo ou maior desconto. Se a inteno do Governo, ao editar o RDC, era acelerar
as contrataes para a Copa/2014 e para os Jogos Olmpicos/2016, jamais deveria ter previsto o
emprego de licitaes do tipo tcnica e preo para tal finalidade.
Art. 20. No julgamento pela melhor combinao de tcnica e preo, devero ser avaliadas
e ponderadas as propostas tcnicas e de preo apresentadas pelos licitantes, mediante a
utilizao de parmetros objetivos obrigatoriamente inseridos no instrumento convocatrio.
1 O critrio de julgamento a que se refere o caput deste artigo ser utilizado quando a
avaliao e a ponderao da qualidade tcnica das propostas que superarem os requisitos
mnimos estabelecidos no instrumento convocatrio forem relevantes aos fins pretendidos
pela administrao pblica, e destinar-se- exclusivamente a objetos:
Tendo em vista que uma obra licitada com base no anteprojeto j carrega em si a possibili-
dade de a contratada desenvolver metodologia e/ou tecnologia prpria para a feitura do objeto,
tambm exige-se justificativa, em termos tcnico-econmicos, sobre a vantagem da utilizao da
contratao integrada, em detrimento de outros regimes preferenciais preconizados no art. 8,
1 c/c art. 9, 3 da Lei 12.462/2011.
Dessa forma, a utilizao da contratao integrada para as obras pblicas est adstrita
quelas com diferentes metodologias/tecnologias de domnio restrito no mercado, em que a
tcnica de execuo constitua um fator preponderante para a finalidade da licitao, para a ca-
racterizao do objeto e para o atendimento ao interesse pblico.
essencial que a existncia de solues distintas para a execuo do objeto seja relevante
para a administrao. Ou seja, no deve ser indiferente para ela a utilizao de um ou outro
mtodo para a execuo do objeto.
Dessa forma, mesmo que se admita a interpretao menos restritiva sobre o uso da contra-
tao integrada, seria extremamente antieconnico licitar determinadas tipologias de obras utili-
zando esse regime de execuo. Conforme apresentado no primeiro tpico deste captulo, obras
rodovirias, obras ferrovirias e obras hdricas, bem como outras obras em que exista elevado
volume de movimentao de terra, caracterizam-se pelas incertezas inerentes nas estimativas dos
quantitativos desses servios.
Com efeito, para que utilizao da contratao integrada em obras pblicas mostre-se
vantajosa e eficaz, fundamental que os diversos tipos de riscos associados ao empreendimento
sejam elencados e analisados.
A alocao objetiva de riscos fundamental em qualquer contrato, pois tem como objetivo
garantir maior eficincia ao processo de contratao pblica, evitando que o contratado assuma
riscos que seriam melhor geridos pela Administrao Pblica, a medida que o princpio geral da
alocao de risco estabelece que o risco deve ser atribudo a quem tem melhor capacidade de
gerenci-lo. Na contratao integrada tal providncia toma maior significncia em virtude da
complexidade do empreendimento.
Nesse aspecto a jurisprudncia do TCU sobre a contratao integrada, ainda antes da edi-
o da Lei 13.190/2015, recomendava a utilizao da matriz de riscos pelos gestores (Acrdos
1.465/2013 e 1.510/2013, ambos do Plenrio).
54. Guardo, neste tpico, referncia a assunto de suma importncia, mas tambm no
elencado no relatrio de auditoria como impropriedade. Trata-se da ausncia de uma matriz
de riscos no instrumento convocatrio.
(....)
57. Sem querer ser maante, retorno que o preo oferecido pelos particulares para o
adimplemento do objeto ser proporcional aos riscos por eles assumidos. Quando essa
distribuio de responsabilidades no clara, alm de no haver perfeitas condies para
a formulao das propostas, a situao expe a contratao em um ambiente forte de
instabilidade e insegurana jurdica.
Segundo aquele diploma legal, a matriz de riscos dever conter, no mnimo, as seguintes
informaes:
b. estabelecimento preciso das fraes do objeto em que haver liberdade das contratadas
para inovar em solues metodolgicas ou tecnolgicas, em obrigaes de resultado,
em termos de modificao das solues previamente delineadas no anteprojeto ou no
projeto bsico da licitao;
Ento, o que a LRE fez no foi propriamente uma inovao, e sim conferir melhor disci-
plinamento para a matria, que j era entendida dessa maneira pela doutrina no mbito dos
contratos administrativos da Lei 8.666/1993. Nesse sentido, SCHWIND observa que o artigo 65,
inciso II, d, da Lei 8.666/93 no contm uma sistemtica impositiva de alocao de riscos. Na
verdade, plenamente possvel que um contrato administrativo preveja uma sistemtica de alo-
cao de riscos especfica, em que o contratado assuma os riscos relacionados a determinados
eventos futuros e incertos.
Maurcio Portugal RIBEIRO e Lucas Navarro PRADO tambm argumentam que a partir da
leitura do art. 65, II, d, da Lei 8.666/93, pretende-se atribuir Administrao Pblica os riscos
de fora maior, caso fortuito, fato de prncipe etc. nos contratos de obras e de prestao de
servio, como se o contrato no pudesse dispor de forma diferente. Todavia, essa interpretao
passa ao largo do fato de que o dispositivo menciona tratar-se de evento extracontratual. Ora,
se o contrato dispuser de forma distinta, portanto, dever prevalecer. Pensamos que no h
seja na Lei 8.666/93 ou em qualquer outro diploma legal um sistema de distribuio de riscos
positivado. Alis, assim que deve ser, pois a distribuio de riscos uma questo de eficincia
econmica, e no de valor.
Desse modo, o nus decorrente de falhas e omisses nos projetos pode ser transferido ao
contratado. Tal hiptese, obviamente, no equivalente impossibilidade de se alterar o proje-
to. Eventuais inconsistncias ou defeitos detectados pela Administrao nos projetos podem e
devem ser corrigidos. No entanto, o contrato no poder ser aditado.
A FHWA indica que a grande motivao para o uso da contratao do tipo design-build no
lugar do tradicional design-bid-build (contratao do projeto, aprovao e posterior contratao
da obra) a possibilidade de se ter uma reduo global no prazo de entrega do empreendimento
pronto, ao se eliminar o segundo processo de contrao, que a licitao da obra, reduzindo
assim os erros de projetos e omisses, alm de permitir a paralelizao maior das atividades de
projeto e construo, para as diferentes etapas do projeto.
Conclui-se que o prazo esperado para implantao do empreendimento quando for uti-
lizada a contratao integrada tende a ser superior ao prazo normalmente observado em ou-
tros regimes de execuo contratual, em que a licitao fundamentada em projeto bsico ou
executivo.
Insta salientar que a exigncia constante do artigo 9 da Lei 12.462/2011 afasta o uso
indiscriminado da contratao integrada, j que vincula a sua adoo justificativa tcnica e
econmica, diminuindo sobremaneira a discricionariedade da seleo, em especial ante inexis-
tncia de hierarquia entre os regimes de execuo tidos como preferenciais pelo prprio diploma
legal.
Tal anlise tambm deve considerar o incremento nos custos de administrao local e
gerenciamento do contratado, que os repassar Administrao em sua proposta de preos.
Os gastos do construtor com o gerenciamento do empreendimento tendem a ser considera-
velmente mais elevados na contratao integrada do que na empreitada por preos unitrios,
pois o contratado realiza a interface entre projetistas, executores de obras civis, fornecedores de
equipamentos e responsveis pela montagem eletromecnica.
Embora tais despesas tambm existam e sejam suportadas pela Administrao Pblica na
empreitada por preo unitrio -, deveriam entrar em um estudo econmico comparativo entre
os diversos regimes de execuo.
22.Quanto a esse argumento, como registrei no voto condutor da deciso ora monitorada,
avalio ser inapropriada a simples comparao do adicional de risco com o percentual esperado
de aditivos contratuais como critrio para justificar a utilizao da contratao integrada, pois
esse tipo de anlise desconsidera as hipteses expressamente previstas na legislao para
23.Os aditivos verificados em empreitadas por preo unitrio tambm podem ter como
fundamento diversas ocorrncias que no se relacionam necessariamente s contingncias
do construtor. Por exemplo, as alteraes quantitativas do objeto previstas no art. 65, inciso
I, alnea b, da Lei de Licitaes e Contratos, embora tenham bvio impacto nos percentuais
de aditamento contratual, no so um risco alocado ao contratado em nenhum dos regimes
de execuo contratual, inclusive nas contrataes integradas.
24.Por sua vez, as alteraes qualitativas do objeto, capituladas no art. 65, inciso I, alnea a,
da Lei 8.666/93, podem decorrer de modificaes nos projetos e especificaes determinadas
pelo contratante fato que tambm resultar na celebrao de aditivos nas contrataes
integradas -, no devendo ser tratadas como risco do construtor. Existem, ainda, outras
modificaes qualitativas oriundas de imprecises ou erros de projeto que so riscos do
contratante nas empreitadas por preo unitrio, visto que este elaborou o projeto, mas, nas
contrataes integradas, so encargo exclusivo do construtor, dada a expressa proibio legal
de aditar esse tipo de ajuste em decorrncia de erros ou omisses por parte do contratado
(parte final, art. 9, 4, inciso II, da Lei 12.462/2011).
Tambm deve haver justificativa de cunho tcnico para a utilizao da contratao integra-
da, dada a redao do art. 9, caput, da Lei 12.462/2011, que prev a utilizao da contratao
integrada, desde que tcnica e economicamente justificada.
77. Existe na contratao integrada, entretanto, outros objetivos e vantagens. Como inscrito
no voto condutor do Acrdo 1.510/2013-Plenrio, de minha relatoria, as caractersticas do
objeto devem permitir que haja a real competio entre as contratadas para a concepo
de metodologias/tecnologias distintas, que levem a solues capazes de serem aproveitadas
vantajosamente pelo Poder Pblico. Ainda, Os ganhos advindos da utilizao da contratao
integrada devem compensar esse maior direcionamento de riscos aos particulares. Essa
demonstrao o cerne para a motivao da vantagem para utilizar o novo regime.
29. Nesse aspecto, concordo com o exame da SeinfraHidro de que tal condio se aplicaria
ao Ramal do Agreste, tendo em vista a existncia de estruturas complexas como tneis,
barragens e aquedutos. Por exemplo, a execuo de um tnel escavado em rocha poderia
ser realizada por meio de uma tuneladora ou mediante o emprego de exploses controladas.
Embora o resultado final para o contratante seja efetivamente o mesmo tnel, ambas as
metodologias executivas apresentam consequncias bem distintas em termos de custo e
prazo de execuo, o que invariavelmente se refletir nos preos ofertados Administrao
pelas licitantes.
31. Por outro lado, devero ser utilizados os demais regimes de execuo contratual nos objetos
mais simples, que admitam solues semelhantes, ou em que as diferenas metodolgicas
sejam mnimas ou pouco relevantes para o contratante, no abarcando diferenas significativas
em termos de qualidade, prazo de execuo, custo, durabilidade, sustentabilidade, prazo de
garantia, desempenho ou quaisquer outros requisitos objetivamente avaliveis.
9.1.1. a opo pelo regime de contratao integrada com base no inciso II do art. 9 da
Lei 12.462/2011 deve ser fundamentada em estudos objetivos que a justifiquem tcnica e
economicamente e considerem a expectativa de vantagens quanto a competitividade, prazo,
preo e qualidade em relao a outros regimes de execuo, especialmente a empreitada por
preo global, e, entre outros aspectos e quando possvel, a prtica internacional para o mesmo
tipo de obra, sendo vedadas justificativas genricas, aplicveis a qualquer empreendimento;
Assim, seguindo essa linha jurisprudencial, o TCU comea a exigir justificativas mais ro-
bustas para o uso da contratao integrada, como se observa no Acrdo 2.596/2016-Plenrio:
a) adoo da contratao integrada de que trata a Lei 12.462/2011 como regime de execuo
das obras do Controle de Cheias do Rio Gravata e Arroio Feij, sem a efetiva demonstrao
das vantagens tcnicas e econmicas auferidas pela sua utilizao comparativamente aos
outros regimes previstos na legislao, em afronta ao disposto no art. 9 da Lei 12.462/2011
e na jurisprudncia do TCU (Acrdos 1.388/2016-Plenrio, 4.661/2015-1 Cmara,
1.850/2015-Plenrio, 1.977/2013-Plenrio, 3.569/2014-Plenrio, 1.399/2014-Plenrio e
1.510/2013-Plenrio);
O voto condutor do Acrdo 1671/2014 Plenrio demonstra uma exemplo prtico de tal
conflito de interesses:
Trata-se de auditoria realizada [...] nas obras da rodovia BR-381/MG [...] mediante contratao
integrada e sujeitas ao Regime Diferenciado de Contrataes (RDC). Alm da execuo das
2. De acordo com o Edital 165/2013, modificaes nos projetos so permitidas desde que
mantenham ou melhorem o nvel de servio e as condies operacionais do complexo
rodovirio. Tambm devem respeitar os normativos do Dnit, em especial o Manual de Projeto
Geomtrico de Rodovias Rurais. Eventuais alteraes devem ser submetidas aprovao da
autarquia.
6. O nvel de servio da rodovia com relao s intersees tambm foi reduzido. A unidade
tcnica destaca a substituio dos ramos direcionais (cruzamentos em nveis diferentes)
por rotatrias (intersees em nvel). Os primeiros conferem maior segurana de trfego
ao eliminarem conflitos diretos e evitarem paralisaes dos veculos e grandes redues de
velocidade.
7. Por outro lado, o Dnit identificou a inadequao dos projetos bsicos do Consrcio e no
os aprovou. Visto que a autarquia tem tomado as medidas adequadas ao caso, entendo
que cabe dar-lhe cincia das irregularidades encontradas na fiscalizao, acompanhando a
proposta da unidade tcnica.
9. Acrescento, ainda, que as graves discrepncias verificadas nos projetos bsicos, com relao
ao anteprojeto da licitao e aos Manuais de Projeto, demandam do Dnit cautelosa anlise
por ocasio de sua aprovao, de forma que tais irregularidades no subsistam nas etapas
posteriores de execuo das obras. A autarquia tambm deve estar atenta aos possveis
atrasos no cronograma de execuo do contrato como consequncia da necessidade de
readequao dos projetos por parte do consrcio. Sendo assim, convm determinar ao
Dnit que informe ao Tribunal, no prazo de 90 dias, as providncias tomadas com relao s
correes dos projetos contratados, bem como, quanto a eventuais atrasos na execuo do
contrato e aplicao de penalidades, caso configurada alguma das hipteses descritas no
pargrafo anterior.
Tal alterao poderia produzir resultados positivos, incentivando a execuo de obras com
melhor qualidade, que resultaria em um objeto com desempenho superior em menores custos
do contratado com a posterior operao/manuteno do empreendimento.
A despeito de o PLC da Senadora Gleisi Hoffmann no ter sido aprovado, entende-se que
a possibilidade de a construtora assumir a posterior operao/manuteno do empreendimento
no vedada pela Lei.
No mbito do RDC, o Edital Dnit n. 0129/14-00 teve como objeto a Contratao Integrada
para a Elaborao de Projeto Bsico e Executivo de Engenharia, Construo e Execuo dos
Servios de Apoio Tcnico Operao de Postos Integrados Automatizados de Fiscalizao, no
mbito do Plano Nacional de Pesagem. Na modelagem adotada pelo Dnit nesse edital, a empresa
assumiria posteriormente a operao dos postos de pesagem.
Alm disso, alguns editais do Dnit exigiram Garantia de Cumprimento do Contrato corres-
pondente a 30% do seu valor global.
O Projeto de Lei de Converso da MP 630, que foi rejeitado pelo Senado, contemplou a
possibilidade de o edital exigir seguro-garantia prevendo a retomada do objeto contratual sob a
responsabilidade do segurador. Em tal circunstncia a garantia seria definida entre 10% e 30%
do valor estimado para a contratao.
Existem, contudo, precedentes do TCU admitindo uma maior exigncia de garantias con-
tratuais nos casos de contratao integrada, a exemplo do Acrdo 2.745/2013 Plenrio. Tal
julgado se baseia no fato de que uma das diretrizes do RDC o estabelecimento de condies de
aquisio, de seguros, de garantias e de pagamento compatveis com as do setor privado. Nesse
sentido foram as consideraes realizadas no voto condutor do citado decisum:
Ao contrrio, para aquelas fraes mais complexas, tanto se libere as contratadas para propor,
cada qual, a sua metodologia, quanto, por consequncia, se transfira os respectivos riscos
para o particular. No que se refere viabilidade da cobertura de seguros, deve existir uma
exigncia contratual de seguro para mitigar essa potencial insegurana. um imperativo que
tanto confere maior estabilidade ao contrato (em termos de certeza no seu adimplemento),
como viabiliza a prpria precificao do risco. Mais que isso, os seguros proporcionais aos
riscos so elementos indissociveis para a segurana da oferta da melhor proposta.
Acredito, pelo que expus, que a contratao integrada tenha criado um novo cenrio factual
e mercadolgico, ento no coberto pelas possibilidades ento previstas pelo art. 56 da Lei
de Licitaes, em seu rol de garantias. Desde que devidamente motivado e proporcional
aos riscos assumidos, pode-se superar aqueles limites. Nesse ponto, entendo no haver
reprimendas ao instrumento editalcio criticado.
Nem todos os riscos alocados ao contratado podero ser mitigados por tais instrumentos,
exigindo-se que sejam estimados/quantificados e remunerados pelo contratante.
Mtodos
Qualitativos
ou Quantitativos
Mitigao de risco
(seguros, performance, reequilbrio
econmico-financeiro)
Matriz de Risco
Expusemos as interpretaes existentes sobre os possveis objetos que podem ser licitados
pela contratao integrada.
Por fim, apresentamos o uso da matriz de riscos na contratao integrada e iniciamos uma
discusso sobre o prazo de implantao de um empreendimento licitado com a contratao
integrada, demonstrando haver tendncia de que seja superior aos prazos observados quando
outros regimes de execuo so utilizados.
DAL POZZO, Augusto Neves. Panorama Geral dos Regimes de Execuo Previstos no Regime Diferenciado
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______. ______Acrdo TCU n 1.846/2006-Plenrio. Relator: Ministro Marcos Bemquerer. Ata 40/2006
Plenrio, sesso de 04/10/2006.______. ______Acrdo TCU n 723/2012-Plenrio. Relator: Ministro
Raimundo Carreiro. Ata 10/2012 Plenrio, sesso de 28/03/2012.______. ______Acrdo TCU n
2.005/2007-Plenrio. Relator: Ministro Marcos Bemquerer. Ata 40/2007 Plenrio, sesso de 26/09/2007.
______. ______. Acrdo TCU n 397/2008-Plenrio. Relator: Ministro Augusto Sherman Cavalcanti. Ata
07/2008 Plenrio, sesso de 12/03/2008.______. ______Acrdo TCU n 2.670/2009-Plenrio. Relator:
Ministro Augusto Sherman Cavalcanti. Ata 48/2009 Plenrio, sesso de 11/11/2009.______. ______
Acrdo TCU n 1.510/2013-Plenrio. Relator: Ministro Valmir Campelo. Ata 31/2013 Plenrio, sesso
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