MIEUX LEGIFERER EN ALLEMAGNE

Contexte conomique et moteurs de la gouvernance

1. La politique des gouvernements allemands qui se sont succd au cours des deux dernires
dcennies sest caractrise par une volont de rationaliser ltat rgulateur, de rduire la machine
bureaucratique et de simplifier lenvironnement lgislatif. Comme dans beaucoup dautres pays de
lOCDE, la rforme rglementaire a t considre comme un complment ncessaire des rformes
structurelles et dautres rformes visant moderniser lconomie allemande ainsi que ladministration
publique. Les avances ont nanmoins t lentes et timides, les initiatives de rforme ne donnant pas
toujours de rels rsultats.

2. Des dveloppements significatifs sont intervenus depuis le dernier examen de la rforme

rglementaire ralis par lOCDE en 2004, du fait dun engagement renouvel des pouvoirs publics en
faveur du mieux lgifrer . Lamlioration de la rglementation a t officiellement reconnue comme
une aide prcieuse la ralisation des objectifs conomiques de laccord de coalition conclu entre la CDU,
la CSU et le SPD le 11 novembre 2005, intitul Working together for Germany with courage and
compassion , qui constituait le fondement du programme du gouvernement de l'poque. Lobjectif long
terme est de redonner lAllemagne une place de premier plan au cours des dix prochaines annes. Face au
profond mcontentement des entreprises au sujet des formalits administratives, ladministration fdrale a
dcid de lancer un nouveau programme denvergure dans le but de rduire les charges administratives qui
leur sont imposes et de simplifier les procdures administratives afin quelles puissent consacrer plus de
temps de nouvelles initiatives et des activits plus productives. Des efforts accrus ont t dploys sur
plusieurs autres fronts pour acclrer les avances et identifier de nouvelles manires de traiter des
questions telles que le dploiement de l'administration lectronique, ainsi que de nouvelles structures de
soutien institutionnel.

3. Le mieux lgifrer est galement solidement encadr par la Stratgie de Lisbonne pour la
croissance et l'emploi de lUE. L'Allemagne associe troitement son programme en faveur de
lamlioration de la rglementation la Stratgie de Lisbonne. Les initiatives prises au niveau de lUE sont
formellement transposes en action au niveau fdral. LAllemagne a ragi de manire constructive aux
stimuli extrieurs. La ncessit de fixer des objectifs de rduction des charges administratives, et de mettre
en uvre la directive Services , en sont des exemples explicites. La poursuite de la modernisation de
ltat, les efforts pour rapprocher ladministration des citoyens et pour la rendre plus efficiente par le biais
de l'administration lectronique sont dautres aspects importants de lengagement actuel en faveur de
lamlioration de la rglementation.

4. Lexcutif fdral nest pas seul veiller la qualit de la rglementation. Le Parlement fdral
joue galement un rle actif. Il a notamment contribu la mise en place dun organisme indpendant de
contrle de la rduction des charges, le Conseil national de contrle des normes. Quant aux Lnder, cela
fait longtemps quils mettent au point, des degrs divers, des initiatives pertinentes, dont bon nombre sont
calques sur celles de ltat fdral, comme la modernisation de leurs administrations publiques et la
rduction des charges administratives imposes aux entreprises. Dans la mesure o la mthode du modle
des cots standard est utilise dans ce dernier cas, la comparabilit et la coordination mthodologique avec
le niveau fdral est assure.

1
Cadre de la gouvernance publique

5. Comme dans dautres pays de lOCDE, la gestion de la rglementation est fortement influence
par les structures et traditions constitutionnelles et de gouvernance publique. Dans le cas de lAllemagne,
ce sont des atouts importants qui ont permis dassurer la stabilit et un profond respect de la loi. En mme
temps, ce systme fait quil est trs difficile davancer rapidement, de promouvoir une vision collective
forte des besoins de rforme, et quune approche prsentant lamlioration de la rglementation comme
une initiative permettant dassurer bien plus que la qualit de la loi a du mal voir le jour. La tradition de
ltat de droit (Rechtstaat) entretient un respect trs positif de la loi, mais elle tend galement freiner
linnovation et la mise au point dune vision plus gnrale de la qualit rglementaire. Lautonomie
ministrielle au sein de lexcutif fdral fait quil est difficile de dvelopper une vision collective. Enfin,
le systme fdral allemand, qui confre aux Lnder un rle crucial non seulement en ce qui concerne leurs
propres domaines de comptence en tant qutats part entire, mais aussi dans la mise en uvre de la
lgislation fdrale, contribue compliquer la prise de dcision. Deux rformes importantes du systme de
gouvernance fdral qui visent crer un contexte plus propice aux efforts de rforme et traiter les
aspects du systme qui ralentissent le changement sont en cours. Lencadr I.1 dcrit les principales
caractristiques du systme fdral allemand.

6. La premire phase de la rforme du fdralisme est considre comme lune des plus grandes
modifications jamais apportes la Loi fondamentale. La rforme est destine avant tout amliorer la
capacit des autorits fdrales et des Lnder prendre des actions et des dcisions, attribuer plus
clairement les responsabilits politiques, et acclrer et simplifier les processus de prise de dcision dans
le cadre de la procdure lgislative.

Encadr 1. Encadr I.1 La structure fdrale et les comptences aux diffrents niveaux de
ladministration

La Rpublique fdrale d'Allemagne est une dmocratie parlementaire fdrale, cre en 1949.
la suite de la runification de 1990, cinq tats de lancienne Rpublique dmocratique ont port seize
le nombre dtats fdraux (Lnder) constituant la Fdration. Chaque tat a une constitution, un
parlement, un gouvernement, des structures administratives et des tribunaux qui lui sont propres. Le
systme institutionnel et juridique allemand repose sur une solide et longue tradition dtat de droit
(Rechtsstaat) et de fdralisme coopratif.

Ladministration comporte trois niveaux (fdral, Land et local). Les seize Lnder sont des tats
part entire, qui exercent leur autorit dans les domaines dfinis dans la Loi fondamentale (voir plus
bas). Les collectivits locales comprennent 12 200 villes et agglomrations, et 301 districts ruraux. Si
elles font partie intgrante de la structure des Lnder, les collectivits locales jouissent de quelques
responsabilits rsiduelles propres et dune certaine indpendance (voir le chapitre 8).

En 2006, une rforme constitutionnelle importante, la Federalism Reform I, a clarifi la relation

entre la Fdration et les Lnder et la rpartition des comptences entre eux. La rforme (entre autres
changements) a renforc les comptences lgislatives de la Fdration dans des domaines
dimportance supranationale, elle a aboli les lois-cadres , raffect au niveau fdral ou au niveau
des Lnder un certain nombre de comptences auparavant concurrentes et a rduit les possibilits de
blocages politiques en limitant le nombre de lois exigeant laccord du Bundesrat. Le nouveau rgime a
tendu les comptences lgislatives des Lnder, qui sont dsormais responsables du systme pnal, du
droit dassociation, ainsi que des horaires de fermeture des commerces. Les Lnder continuent
dexcuter la loi fdrale de plein droit. Cependant, si la Fdration veille la procdure administrative
et la mise en place des organismes ncessaires, les Lnder peuvent adopter des rglementations
drogatoires. Ces drogations ne sont possibles que dans des cas exceptionnels trs limits, qui
exigent laccord du Bundesrat.

La rforme a permis aux autorits fdrales et celles des Lnder dtre plus mme dagir et de
prendre des dcisions, et favoris une rpartition plus claire des responsabilits politiques. Elle a

2
contribu acclrer la procdure lgislative et la rendre plus transparente. Elle a permis daccrotre
lopportunit et lefficience de la procdure lgislative. Elle a notamment eu pour effet de rduire le
nombre de lois exigeant laccord du Bundesrat. Entre septembre 2006 et fvrier 2009, 39 % des lois ont
exig laccord du Bundesrat, contre 53 % avant la rforme. Les Lnder ont fait usage de leurs nouvelles
comptences. Ils peuvent promulguer des lois qui contredisent les lois fdrales en ce qui concerne des
questions de fond, conformment larticle 72 (3) de la Loi fondamentale. Au titre de larticle 84 de cette
dernire, les Lnder peuvent promulguer des lois drogatoires concernant la procdure administrative et
la mise en place des autorits ncessaires. Depuis juillet 2009, larticle 72 (3) de la Loi fondamentale a
t utilis par deux Lnder deux reprises (pour des questions lies la chasse), tandis que
larticle 84 (1) (2) a t utilis deux fois (lgislation sociale).

Comptences lgislatives
La Loi fondamentale (Grundgesetz) dfinit de manire trs dtaille la rpartition des comptences
lgislatives. Celles-ci peuvent relever de la comptence des tats, tre dlgues la Fdration ou
tre concurrentes .

Comptences exclusives de la Fdration. La Fdration est exclusivement responsable

dans les domaines de la lgislation et de la mise en uvre uniquement si cela figure
expressment ou implicitement dans la Loi fondamentale, ou lorsque sa responsabilit
dcoule d'une comptence non crite. Ces domaines couvrent ceux qui relvent dordinaire
de la comptence des tats centraux, ainsi que ceux qui exigent une uniformit sur
lensemble du territoire. Il sagit, entre autres, des affaires trangres, de larme, de la
dfense, de la citoyennet, de la monnaie, de la douane, des changes commerciaux avec
ltranger, de la protection des frontires, des chemins de fer, du transport arien, des
services postaux et de tlcommunications, des droits dauteur, de la lutte contre le
terrorisme et de lnergie nuclaire.

Comptences concurrentes. Les domaines faisant lobjet de comptences concurrentes

(comptences que les Lnder peuvent exercer aussi longtemps que la Fdration ne les
exerce pas) incluent le droit civil et pnal, laide sociale, le droit alimentaire et mdical, les
transports, la protection de lenvironnement, ladmission et les diplmes universitaires, et la
planification rgionale Le pouvoir de lgifrer appartient aux Lnder si la Fdration ne vote
pas ses propres lois dans ces domaines. Dans certains domaines la Fdration peut exercer
ses comptences uniquement si et tant que cela est ncessaire pour crer des conditions de
vie quivalentes sur le territoire fdral ou pour maintenir lunit juridique ou conomique
dans lintrt gnral de ltat.

Comptences des Lnder. Leurs comptences exclusives sont relativement peu nombreuses
mais importantes. Il sagit de leurs propres constitutions, de leur propre lgislation en matire
de scurit intrieure et de police, dducation, daffaires culturelles, et de radio. Ils disposent
notamment dune comptence exclusive cruciale en ce qui concerne ladministration locale.
Seuls les Lnder sont habilits dlguer des tches au niveau local, et ils sont seuls
responsables de lorganisation de ladministration locale.

Comptences administratives (de mise en uvre)

Dans la pratique, lessentiel de la lgislation est adopt au niveau fdral, et appliqu par les
Lnder, qui jouissent dune certaine libert quant la manire dappliquer les lois fdrales ainsi que
leurs propres lois. Pour cette raison, le systme allemand est souvent qualifi de fdralisme
excutif . Il est possible didentifier trois formes dexcution. La premire mthode est celle de la rgle
gnrale :

En rgle gnrale, les Lnder sont pleinement responsables de la mise en uvre des lois
fdrales, tandis que la Fdration se contente de superviser la lgalit de cette activit
administrative et peut prendre des dispositions administratives gnrales. Les frais
administratifs sont assums par les Lnder.

Les Lnder peuvent excuter les lois fdrales au nom de la Fdration. Dans ce cas, la

3
 Fdration assume les frais affrents.

La Fdration applique les lois directement elle-mme. Cest le cas, par exemple, en ce qui
concerne les affaires trangres, l'administration de l'arme fdrale et la gestion des
budgets fdraux. Dans ce cas, nombre des ordonnances adoptes par le Cabinet fdral
exigent lapprobation du Bundesrat.

La rforme fdrale de 2006 a eu un effet important sur la capacit des Lnder sauto-organiser.
Labolition des lois-cadres et la cration du droit de droger aux dispositions fdrales ont renforc leur
souverainet organisationnelle. Gnralement, les Lnder sont chargs de la mise en place des
autorits et de la rglementation des procdures administratives. Mme si la rglementation est adopte
au niveau fdral dans ce domaine, les Lnder sont maintenant habilits adopter leurs propres lois,
par drogation la loi fdrale. Les ventuelles exclusions lgales cette possibilit de droger pour
les Lnder, qui exigeraient laccord du Bundesrat, ne sont maintenant autorises que dans des cas
exceptionnels o il est ncessaire que les rgles soient uniformes dans tout le pays, ce qui est le cas du
droit procdural de lenvironnement par exemple.

volution de la politique de la gouvernance rglementaire et principales conclusions de cet examen

Stratgie et politiques de la gouvernance rglementaire

7. Des dveloppements considrables sont intervenus depuis le dernier examen de lOCDE en 2004.
Le principal pilier de la politique fdrale actuelle en matire damlioration de la rglementation est un
programme soigneusement structur visant rduire les charges administratives imposes aux entreprises
( Bureaucracy Reduction and Better Regulation ), qui a t adopt en 2006. Un vaste programme destin
faire progresser ladministration lectronique au profit des entreprises et des citoyens ( Focused on the
Future: Innovations for Administration , qui comprend le programme e-Government 2.0 ) a galement
t adopt en 2006. Le dveloppement de la dimension de la durabilit dans le cadre du programme suscite
de plus en plus dintrt. La qualit juridique continue de recevoir de lattention, et est appuye par des
initiatives rcentes telles que le dploiement du logiciel eNorm, et par des efforts visant ce que les textes
soient rdigs en langage plus clair. Des mesures destines simplifier le stock lgislatif ont galement t
vigoureusement soutenues.

8. L'administration fdrale procde lheure actuelle des changements importants, aux cts de
quelques Lnder. Lamlioration de la rglementation a t rapproche de ladministration centrale avec la
mise en place de lunit charge de lamlioration de la rglementation au sein de la Chancellerie fdrale,
et les initiatives des principaux ministres de premire ligne, dont les ministres de la Justice et de
lIntrieur. Le programme fdral de rduction des charges, en particulier, a entran une prise de
conscience des cots de la rglementation et de limpact sur les entreprises (et les citoyens), ce qui a ouvert
la voie dautres dveloppements. Plus rcemment, ladministration fdrale et le Parlement fdral ont
mis au point des plans en vue de la ralisation dune tude dimpact de durabilit.

9. Les processus damlioration de la rglementation restent faonns par les traditions

allemandes. Le lien entre les structures et processus d'laboration de la loi plus anciens, souvent trs
sophistiqus (incarns par les Rgles communes de procdure), et de nouveaux processus tels que lanalyse
d'impact, le programme de rduction des charges et des consultations plus ouvertes reste fragile. Les
nouveaux outils sont gnralement adapts pour sinscrire dans le cadre existant, alors quils pourraient
permettre de favoriser des changements plus fondamentaux. Lanalyse dimpact, par exemple, nest pas
clairement identifie comme un processus distinct du cadre gnral des Rgles communes de procdure en
matire dlaboration de la loi. Cest une occasion manque de porter un regard neuf sur la manire dont
les politiques publiques sont lances et dveloppes.

4
10. La relation stratgique avec les objectifs daction publique de haut niveau, particulirement les
objectifs conomiques, nest pas encore parfaitement vidente. Mme si le lien entre la rduction des
charges et la comptitivit des entreprises est soulign, la valeur stratgique de lamlioration de la
rglementation nest pas mise en vidence, et le programme nest pas clairement apparent des politiques
conomiques gnrales destines favoriser la comptitivit et la reprise aprs la crise. Une gestion
efficace de la rglementation (allant au-del de la rduction des charges) peut considrablement contribuer
soutenir la performance conomique et appuyer dautres rformes structurelles. La dimension de la
durabilit nest pas encore pleinement exploite non plus.

11. ce jour, il nexiste pas de vision coordonne de lamlioration de la rglementation. Ce

morcellement tait dj indiqu dans le rapport de lOCDE de 2004. Tout comme la cohrence globale, il
convient de prter attention aux liens entre des programmes spcifiques. La politique damlioration de la
rglementation a besoin dune identit plus forte et plus claire, pour le bnfice des parties intresses
intrieures comme des parties intresses extrieures.

12. La porte des processus damlioration de la rglementation reste assez limite, et le programme
de rduction des charges administratives semble avoir absorb une grande partie de limpulsion politique.
Le programme de travail est dmesurment ax sur la mesure (et la rduction) des cots, relguant au
second plan lanalyse des avantages. En mme temps, il est ncessaire de consolider lanalyse dimpact ex
ante. Le dveloppement dune dimension de durabilit offre la possibilit de le faire. Jusqu prsent la
communication sest en grande partie limite au programme de rduction des charges administratives. Le
rapport annuel rcent des pouvoirs publics sur le programme de rduction des charges administratives est
la principale communication spcifique lie lamlioration de la rglementation faite lintention du
public. La communication sur la stratgie et les politiques gnrales damlioration de la rglementation
nest pas vidente, en dehors du fait que laccord de coalition y fait rfrence. Les parties intresses (
lintrieur et lextrieur de ladministration) nont ainsi aucune ide prcise de ce qui est ralis, ni de la
contribution ventuelle aux objectifs daction gnraux.

13. Lanalyse ex post des russites et des checs des programmes damlioration de la
rglementation se fait gnralement ad hoc. Le programme dadministration lectronique, qui a t
examin avant le lancement du programme actuel, constitue une exception notable. Aucune valuation de
lefficacit des processus danalyse dimpact ex ante actuels na t ralise. Une valuation rgulire des
programmes permettra damliorer lefficacit des futures rformes et peut galement tre utilise pour
impliquer les entreprises et les citoyens dans les rsultats.

14. Ladministration lectronique est une pierre angulaire de la politique de ladministration

fdrale en matire de modernisation et de rationalisation de ladministration publique au niveau fdral,
et elle a des effets significatifs sur le plan de lamlioration de la rglementation. Les initiatives en matire
dadministration lectronique peuvent aussi contribuer acclrer lvolution culturelle au sein de
ladministration, la socit des technologies de linformation remettant en cause lhypothse de ministres
fdraux indpendants et isols. Ladministration lectronique prsente un potentiel inexploit en matire
de rduction des charges administratives et aussi de renforcement de la transparence dans la consultation
publique et la communication. Le programme e-Government 2.0 fait partie intgrante de la stratgie, et
comprend plusieurs initiatives utiles telles quun numro de tlphone unique pour ladministration
publique, qui est le mme pour les Lnder. La directive Services de lUE a donn une forte impulsion
au dveloppement des guichets uniques et au traitement lectronique des services (comme dans dautres
pays de lUE). Les rsultats sont prometteurs mais lAllemagne est consciente que le potentiel des TIC est
loin dtre pleinement exploit. Le dveloppement dinitiatives dadministration lectronique dans un tat
fdral est rput extrmement difficile.

5
Capacits institutionnelles pour la gouvernance rglementaire

15. Des dveloppements institutionnels importants destins favoriser lamlioration de la

rglementation ont eu lieu depuis lexamen de lOCDE de 2004. La cration dune unit charge de
lamlioration de la rglementation au sein de la Chancellerie fdrale, ainsi que la mise en place dun
organisme consultatif indpendant, le Conseil national de contrle des normes (Normenkontrollrat-NRCC)
sont les dveloppements qui font date. Lunit charge de la planification de la Chancellerie souligne les
efforts destins amliorer la coordination par rapport la lgislation propose. Lintrt croissant pour le
dveloppement durable est reflt par la cration dune autre unit spciale au sein de la Chancellerie, ainsi
que deux organismes consultatifs, le Conseil consultatif parlementaire pour le dveloppement durable et un
organisme indpendant, le Conseil allemand pour le dveloppement durable. Des changements sont
galement en cours dans les ministres de tutelle, avec lidentification dunits ou de personnel ddis
des travaux en rapport avec lamlioration de la rglementation, notamment en ce qui concerne le
programme de rduction des charges administratives. La stratgie dadministration lectronique est
galement soutenue par une nouvelle structure institutionnelle.

16. Ces dveloppements sont importants dans la lutte contre les forces centrifuges qui sont luvre
dans le contexte allemand, lequel se caractrise par des ministres traditionnellement cloisonns, une
administration replie sur elle-mme, et un centre peu puissant. Les nouvelles units de la Chancellerie
disposent de responsabilits concrtes en matire de reprsentation, de gestion et dvaluation. La mise en
place du NRCC en tant qu'organisme de surveillance indpendant est tout aussi frappante dans le contexte
de la tradition institutionnelle allemande. Une caractristique importante du NRCC est que son mandat
transcende le cycle politique. Les structures institutionnelles destines appuyer lamlioration de la
rglementation demeurent nanmoins coupes les unes des autres. Il est de plus en plus urgent de
consolider la nouvelle approche, en poursuivant le dveloppement institutionnel pour renforcer la
cohrence et la clart de la gestion de lamlioration de la rglementation (non seulement pour ceux qui
sont lintrieur de ladministration mais aussi pour les parties intresses extrieures), et dassurer
pleinement sa viabilit tout au long des cycles politiques. Une mthode de gestion institutionnelle de
lamlioration de la rglementation en rseau est teste dans plusieurs pays de lOCDE avec un certain
succs, et pour les mmes raisons quen Allemagne (pour sadapter aux traditions de gouvernance publique
encore en place). Mais une telle approche nest pas de toute facilit, il faut quelle sappuie sur une unit
pilote visible, et elle doit tre mise au point avec soin.

17. Dans un premier temps, lavenir, la localisation et le mandat de lunit charge de

lamlioration de la rglementation au sein de la Chancellerie fdrale doivent tre confirms. Sa place
dacteur, de point dancrage et dorchestrateur central des politiques damlioration de la rglementation
dans ladministration fdrale devrait tre confirme. Sa localisation est une question dterminante.
Lexprience dautres pays europens met en vidence deux grandes possibilits pour ce type dunit, la
premire consistant la placer au cur de ladministration, et la seconde la fondre dans un ministre
central de premier plan dont certaines actions concernent le mieux lgifrer. Afin quelle puisse agir en tant
quunit pilote reconnaissable en matire damlioration de la rglementation, son mandat doit tre largi
au-del de la question importante mais restreinte des charges administratives. Le problme de sa viabilit
doit tre trait, ce qui signifie quil faut tudier nouveau son budget et sa dotation en personnel, ainsi que
la manire dassurer sa survie au-del du cycle politique. La seconde tape connexe consiste largir le
mandat du NRCC. Dans le contexte allemand le NRCC est une innovation institutionnelle qui constitue un
complment essentiel des structures internes ladministration fdrale.

18. Un solide rseau de coordination est ncessaire pour relier les travaux de diffrents pans de
ladministration uvrant lamlioration de la rglementation. Cette question tait dj souleve dans le
rapport de lOCDE de 2004. Il faut sattaquer fermement au cloisonnement des initiatives qui devraient
tre relies les unes aux autres. En-dehors de la Chancellerie fdrale, quatre ministres cls ont

6
dimportantes responsabilits en rapport avec lamlioration de la rglementation (le ministre de
lIntrieur qui, aux cts du ministre de la Justice, est charg de vrifier la constitutionnalit des projets de
loi, contrle le respect des Rgles communes de procdure dans le cadre de llaboration des projets de loi
et est galement responsable du dploiement de ladministration lectronique ; le ministre de la Justice,
qui est responsable de la qualit et de la constitutionnalit des lois ; le ministre de lconomie qui
examine les cots des projets de loi pour les entreprises et les consommateurs, coordonne et reprsente les
positions allemandes sur les questions europennes ; et le ministre des Finances qui value les effets des
projets de loi en termes de budget). Il nest pas ncessaire de centraliser ces responsabilits s'il existe un
rseau suffisamment solide pour que les ministres travaillent ensemble. Il faut pour cela revoir les
arrangements existants en matire de coordination et renforcer et tendre leur porte. La seule structure de
coordination de ce type lheure actuelle -- le Committee of State Secretaries on Bureaucracy Reduction --
a un mandat qui se limite aux charges administratives.

19. Lvolution culturelle au sein de ladministration a progress depuis le dernier examen de

lOCDE. La ncessit dvaluer les charges administratives imposes aux entreprises dans les projets de loi
a concentr lattention sur les cots et a entran une certaine prise de conscience des implications de
lintervention des pouvoirs publics, mais cet intrt ne sest pas encore diffus dautres analyses
dimpact. La poursuite de lvolution culturelle doit tre envisage dans deux directions. Premirement,
elle doit tre muscle. Un contrle de la qualit, des mcanismes incitatifs et des sanctions en cas de non
respect sont ncessaires pour veiller ce que les processus soient respects et que les projets mdiocres
soient rejets. Deuximement, le niveau de la formation lamlioration de la rglementation doit tre
accru.

20. Le Parlement fdral est un acteur important aprs lexcutif et il a jou un rle positif dans
lmergence du programme de rduction des charges administratives. Le Parlement a galement particip
activement la simplification de la lgislation. Enfin, il sintresse de plus en plus aux questions de
durabilit, par le biais du Conseil consultatif parlementaire pour le dveloppement durable. Comme dans
quelques autres pays europens, cela donne penser que le Parlement porte un intrt croissant
lamlioration de la rglementation.

21. La russite sur le long terme de lamlioration de la rglementation en Allemagne dpend dune
coopration accrue entre ladministration fdrale et les Lnder, notamment par le dveloppement
d'objectifs communs. Refltant la nature fdrale de ltat allemand, le systme de production
rglementaire de lAllemagne est complexe. Les lois sont produites au niveau fdral, et portent sur des
domaines relevant de la comptence fdrale. Elles sont gnralement dveloppes dans les rglements
pris en application de la loi par les Lnder, au titre de leurs responsabilits de mise en uvre de la
lgislation fdrale (les Lnder peuvent leur tour dlguer les responsabilits de mise en uvre aux
comts et aux municipalits, ce qui peut donner lieu dautres rglementations subsidiaires et dautres
instructions). Les Lnder promulguent galement des lois et rglementations relevant de leurs comptences
exclusives (le processus de dlgation aux comts et aux municipalits tant quivalent). La qualit des
rglementations et les charges contenues dans cette cascade rglementaire ne peuvent tre traites que
par des actions communes.

22. lheure actuelle, la quasi-totalit des initiatives de lAllemagne en matire damlioration de la

rglementation relvent exclusivement soit du niveau fdral soit des Lnder. Cependant, les acteurs sont
de plus en plus conscients de la ncessit de se rassembler, notamment en ce qui concerne le programme de
rduction des charges administratives, qui inclut maintenant des projets pilote visant apprhender les
effets en aval de la mise en uvre de la lgislation fdrale dans les Lnder. Une participation plus
importante des Lnder lamlioration de la rglementation est visible. Il existe une volont de mener des
expriences impliquant des Lnder aux vues similaires. Il savre quun nombre croissant de Lnder

7
adoptent une approche dynamique aussi bien en ce qui concerne la coopration avec ladministration
fdrale que dans le cadre de leurs propres initiatives.

Transparence travers la consultation publique et la communication

23. Peu de modifications significatives en matire de consultation publique sur les projets de
rglementation sont intervenues depuis le rapport de 2004 de lOCDE. La consultation publique ralise
par ladministration fdrale est officiellement rglemente par les Rgles communes de procdure, qui
prcisent que les ministres doivent consulter de manire prcoce et approfondie tout un ventail de parties
intresses. En pratique, chaque ministre a une importante marge de manuvre en ce qui concerne
notamment le retour d'information, le calendrier, la publication d'observations, le choix des partenaires de
consultation, etc. Les cycles de pr-consultation informels (avec les Lnder, les municipalits et les
associations) sont la norme, et ont lieu un stade prcoce du processus avant la rdaction du projet de loi.
Les rsultats apportent une contribution la rdaction, et les mmes parties sont consultes une seconde
fois. La consultation prend ainsi la forme dune ngociation institutionnalise avec les principales parties
intresses et est axe sur la recherche dun consensus.

24. La consultation lectronique est un dispositif important qui se dveloppe rgulirement. titre
dexemple, le Citizens Portal Act en 2008 a fait lobjet dune consultation lectronique ; ctait la premire
fois que les citoyens pouvaient formuler des observations directes sur un projet de loi fdrale. Le
dploiement du programme fdral de rduction des charges administratives imposes aux entreprises a
permis de tester de nouvelles mthodes de consultation publique plus ouvertes, travers des contacts
directs avec les entreprises.

25. Compar ce qui se passe dans beaucoup dautres pays, la machine consultative est active un
stade prcoce. Les intrts conomiques et socitaux sont, semble-t-il, entendus et pris en considration. Si
le processus nest pas particulirement transparent, il facilite le consensus et il est apprci pour cela.
Raliser une bonne consultation est particulirement difficile dans un grand pays. Compar certains
de ses voisins europens, lAllemagne sen sort relativement bien.

26. La mthode ne dbouche cependant pas sur un systme de consultation publique pleinement
efficace, moderne et exhaustif. Les problmes soulevs par le rapport de lOCDE de 2004 restent en grande
partie dactualit. Les deux questions les plus importants sont le manque de transparence et le fait que ceux
qui se trouvent lextrieur du systme tabli ont peu voire pas du tout de possibilits de se faire entendre.
Cela accrot le risque de biais et de dtournement dans linterprtation des rsultats. Lexclusion des parties
intresses qui ne font pas partie du systme traditionnel fait que les ides innovantes risquent dtre
touffes et que lon peut passer ct de contributions utiles. Cela cre galement une distance entre les
citoyens et les entreprises et ladministration, ce qui ne contribue pas la constitution dun lectorat
lappui du mieux lgifrer.

27. Le systme est galement affaibli par labsence de rgles clairement visibles et excutoires
simposant tous les ministres. Chaque ministre interprte diffremment les Rgles communes de
procdure, ce qui signifie quaucune partie intresse (quelle fasse partie du systme ou quelle se trouve
lextrieur du rseau traditionnel) ne peut savoir avec certitude de quelle manire la consultation sera
organise. Ce qui proccupe particulirement certaines parties intresses inities , cest que les dlais
des cycles de consultation peuvent tre imprvisibles et souvent trs courts. Labsence de contrle de ce
qui est fait et de sanctions excutoires est une autre faiblesse du systme. Les Rgles communes de
procdure ne sont pas suffisamment fermes.

8
28. Il faut prter attention au lien entre lanalyse dimpact ex ante et la consultation. Les Rgles
communes de procdure exigent la consultation des parties intresses, et la communication avec celles-ci
diffrents stades du processus danalyse dimpact. Mais dans la pratique, les ministres font leur guise.

Llaboration des normes

29. Le nombre de rglementations fdrales a tendance baisser rgulirement depuis 2005, en

partie parce que lon a fait le mnage dans le stock rglementaire, mais aussi en raison d'une
rduction significative du nombre de nouvelles lois fdrales et rglementations subordonnes. La rcente
rforme fdrale qui a supprim les lois-cadres vise rduire les possibilits de production inutile au
niveau des Lnder.

30. Les procdures administratives, la qualit des lois et la planification long terme sont
gnralement bien assures au niveau fdral, ce qui tmoigne de limportance que lAllemagne attache
traditionnellement un cadre formel solide pour llaboration des lois et dune volont de veiller la
qualit des lois. LAdministrative Procedures Act dfinit ce cadre et elle est taye par les Rgles
communes de procdure. Ces dernires prvoient lobligation de consulter les Lnder un stade prcoce.
La qualit des lois est une caractristique particulirement marquante du systme allemand, qui a fait
lobjet rcemment de dveloppements importants incluant l Electronic Guide to Law Drafting , loutil
logiciel eNorm, et un projet lanc rcemment qui vise ce que les textes soient rdigs en langage plus
clair. Compar bien dautres pays europens, le caractre exhaustif de ce cadre global est impressionnant.
Loutil logiciel eNorm utilis lors de llaboration des lois est particulirement intressant. Dans le
contexte de ministres autonomes, il fixe une importante norme centrale, facilite la coordination et
amliore la transparence.

31. Les procdures de planification long terme ont bnfici dune impulsion interne avec la
cration dune unit ddie au sein de la Chancellerie fdrale, mais il y a encore beaucoup faire.
Laccord de coalition ne donne lieu aucun programme de travail annuel, contrairement ce qui existe
dans certains autres pays europens, ce qui a des rpercussions sur lopportunit et la dure des
consultations avec les parties intresses extrieures. Les arrangements sont pris lintrieur de
ladministration. Le grand public doit faire appel laccord de coalition pour obtenir des informations sur
les projets juridiques des pouvoirs publics.

32. Des traditions solidement ancres freinent le dveloppement de nouvelles approches. Un

problme structurel sous-jacent commun de nombreux pays europens, dont lAllemagne, est que lon a
tendance utiliser des procdures administratives et des mcanismes de contrle de la qualit des lois de
longue date, par exemple, comme point de dpart pour dvelopper des processus danalyse dimpact,
mme sils ne sont pas trs bien adapts ce rle. Aucun remaniement fondamental des besoins sous-
jacents nest ralis pour faire place une nouvelle approche.

33. La politique danalyse dimpact ex ante de lAllemagne remonte au milieu des annes 80 et est
inscrite dans les Rgles communes de procdure. Lapproche actuelle sappuie sur les changements
introduits dans le cadre du programme tat moderne-administration moderne lanc la fin des
annes 90. Elle consiste en une analyse prliminaire (la rglementation est-elle ncessaire, quelles sont les
autres possibilits ?), une analyse simultane (ralise mesure que la loi se dessine) et une analyse
rtrospective ou ex post (pour vrifier si la loi adopte a atteint les objectifs viss). Les impacts
dterminants sont analyss, notamment les impacts environnementaux, conomiques et sociaux. Le
processus est appliqu aux lois votes par le Parlement, et ne couvre quen partie les dispositions
rglementaires prises en application de ces lois. Le changement rcent le plus important a t lintgration
dobligations dcoulant du programme de rduction des charges administratives imposes aux entreprises
mis en place par ladministration fdrale (quantification des obligations dinformation releves dans les

9
projets de loi), qui a apport une nouvelle dimension importante. Le dveloppement dune tude dimpact
de durabilit est actuellement examin. Lanalyse des charges administratives a dclench une volution
culturelle, les ministres tenant davantage compte du point de vue des parties intresses concernes par la
nouvelle loi.

34. Il reste encore beaucoup faire pour que lanalyse dimpact contribue la prise de dcision
comme elle le devrait, notamment pour que lAllemagne puisse rpondre de manire approprie aux
pressions en faveur de la rglementation qui ont suivi la crise. Sur le papier, lapproche est exhaustive,
mais la pratique semble ne pas atteindre tout fait les objectifs conceptuels, un problme qui a dj t
largement comment dans le rapport de lOCDE de 2004. Les analyses interviennent gnralement un
stade relativement tardif du processus dlaboration des lois. Une partie du problme vient peut-tre dune
rticence politique et culturelle lutiliser dans un contexte o la prise de dcision est trs politise ds le
dpart, o les ministres ont coutume dagir en toute autonomie, et o les principales parties intresses
sont habitues au processus relativement ferm de recherche du consensus, quelle que soit la question.
Pourtant lanalyse dimpact doit tre considre comme un outil favorisant une prise de dcision factuelle
permettant aux invitables concessions davoir de solides fondements, et non comme un substitut
technocratique de la dcision elle-mme.

35. Si lanalyse dimpact doit avoir plus de poids dans la prise de dcision et sur les rsultats, quatre
questions principales doivent tre traites : le cadre institutionnel, le soutien mthodologique, la
transparence et la porte. Le cadre institutionnel dans lequel sinscrit la gestion des analyses dimpact est
morcel. Dans la pratique chaque ministre a sa propre manire de faire. La mthodologie est bien
couverte par les lignes directrices du ministre de lIntrieur mais ne donne aucune indication sur la
quantification et elle est affaiblie par la prolifration de guides produits par chaque ministre. Le processus
pourrait tre plus transparent, car cela nuit aux parties intresses intrieures (autres ministres) mais plus
particulirement aux parties intresses extrieures qui ne font pas partie du cercle intrieur tabli des
consultations informelles auxquelles se livrent les ministres. Enfin, le systme actuel couvre uniquement
certains rglements pris en application de la loi, il peut tre ncessaire de ltendre pour intgrer la
dimension de la durabilit (qui est ltude) et lon ne sait pas dans quelle mesure il couvre le Parlement et
les Lnder.

36. Aucun dveloppement significatif en ce qui concerne lutilisation de possibilits autres que la
rglementation ne semble tre intervenu depuis le rapport de 2004. tant donn sa porte, le prsent
examen ne permet pas d'tudier plus avant cette question importante. Cependant, le niveau de prise en
compte, d'examen et danalyse des possibilits autres que la rglementation ne semble pas reflter les
dispositions fixes dans les Rgles communes de procdure.

Gestion et rationalisation des rglementations existantes

37. Ladministration fdrale a entrepris de faire le mnage dans le stock rglementaire existant,
ce qui a donn des rsultats significatifs depuis le rapport de lOCDE de 2004. Le rapport avait dj
constat que lAllemagne dployait des efforts considrables pour passer en revue la lgislation existante.
Ladministration fdrale a vot onze lois pour abroger les rglementations superflues, ainsi quune loi
relative la simplification destine faire le mnage dans le stock de rglementations
environnementales. Le stock lgislatif fdral a t rduit, passant de 2 039 lois et 3 175 ordonnances
1 728 lois et 2 659 ordonnances, soit la rduction la plus importante depuis 1968. Il sagit dune ralisation
majeure par rapport de nombreux autres pays europens, o la simplification de la lgislation a eu
tendance tre relgue au second plan derrire les programmes de rduction des charges administratives
(qui ne reviennent pas au mme, mme si lun de leurs effets secondaires peut tre la suppression des
rglementations inutiles). Cependant, le systme allemand nencourage pas particulirement les clauses de
rvision ou autres dispositifs qui dclencheraient la rvision de rglementations individuelles.

10
38. Un programme fdral mis au point avec soin (le programme fdral intitul Bureaucracy
Reduction and Better Regulation destin rduire les charges administratives imposes aux entreprises
a t mis en place et ses effets sont dj mesurables. Lexamen de lOCDE de 2004 avait mis en vidence
labsence dune approche systmatique, une lacune qui a t comble depuis. Le programme a un objectif
prcis soigneusement dfini. Il sefforce dapprhender les obligations dinformation imposes par
lensemble des lois fdrales laide de la mthodologie du modle des cots standard. Lobjectif formel
est de rduire les cots administratifs calculs depuis septembre 2006 de 25 % dici la fin de lanne 2011
(une mesure de rfrence complte a t ralise), lobjectif devant tre atteint pour moiti dici la fin de
lanne 2009. Les entreprises soutiennent fermement le programme. En 2008, 6.8 milliards EUR de
rductions avaient dj t confirmes ou concrtises.

39. Le programme a dclench des changements positifs dans un certain nombre de directions. Son
effet le plus important a t lavnement dun nouvel tat desprit. En Allemagne, la mthode dlaboration
des lois tient traditionnellement peu compte du point de vue de lentreprise (ou des citoyens), sefforant
plutt dassurer un niveau lev de clart juridique, de cohrence et d'exhaustivit de la loi. En ralit, ces
deux points de vue sont importants et doivent sappuyer lun lautre. Les ministres ont mis en place un
rseau de coordinateurs internes chargs dassurer la communication avec la Chancellerie fdrale et le
NRCC, et le programme leur a fait prendre conscience des cots de la rglementation pour les parties
intresses extrieures, notamment en mettant un chiffre sur ces cots (lesquels -- comme dans la plupart
des autres pays -- sont significatifs). Le programme a galement donn lieu de nouvelles mthodes plus
transparentes de consultation publique et de communication.

40. La cration du NRCC et de lunit charge de lamlioration de la rglementation au sein de la

Chancellerie fdrale pour superviser la mise en uvre du programme sont des innovations
institutionnelles importantes. Le NRCC est maintenant un organisme de consultation et dvaluation bien
tabli charg du contrle de la qualit et de questions mthodologiques. Les ministres fdraux doivent
soumettre leurs projets de loi au NRCC dans le cadre de la coordination interministrielle et lavis du
NRCC est ncessaire pour qu'un projet de loi parvienne jusqu'au Cabinet. Si ladministration fdrale ne
suit pas lopinion du NRCC, elle doit adresser une rponse crite au Parlement.

41. Le programme prsente cependant des limites importantes et doit tre dvelopp plus avant pour
dployer tout son potentiel. La porte du programme est limite aux charges lies aux obligations
dinformation qui dcoulent exclusivement de la lgislation fdrale. Lobjectif nest pas rparti entre
les ministres ce stade, mais cest un objectif gnral de ladministration fdrale, et cela prive le
programme dune forte incitation institutionnelle la ralisation de lobjectif. Par ailleurs, la matrise des
charges globales nest pas explicitement un objectif atteindre. Il serait utile de procder une valuation
du programme ce jour afin de disposer dlments lappui de la poursuite du dveloppement.

42. Le programme porte uniquement sur les charges imposes dans les lois fdrales, et
napprhende pas les charges figurant dans les rglements pris en application de la loi, excluant ainsi la
dimension des Lnder. Ce problme tait dj mis en vidence dans le rapport de lOCDE de 2004. Si
jusqu 95 % de la lgislation qui concerne les entreprises est adopte au niveau fdral, la mise en uvre
se fait principalement au niveau du Land et au niveau local, ce qui donne lieu dautres obligations de
fond (pas ncessairement les mmes dans chaque Lnder) ainsi qu des sources dirritation. Cette cascade
dobligations rglementaires est susceptible dinfluer sur la comptitivit du march intrieur allemand
ainsi que sur la comptitivit internationale. Il apparat de plus en plus ncessaire de regarder au-del de la
lgislation fdrale pour apprhender toutes les charges imposes aux entreprises. Jusqu prsent,
cependant, la coordination entre le niveau fdral et les Lnder sest limite quelques projets pilote.

43. Le programme de rduction des charges a constitu une avance considrable en Allemagne, il
est maintenant bien en place et prt tre dvelopp plus avant, ce qui permettra galement de continuer

11
sur la lance. Un programme plus vaste exigera un soutien et des ressources institutionnels adapts, si sa
porte doit tre largie aux cots de mise en conformit en gnral, et une coopration accrue avec les
Lnder, ainsi que des objectifs plus resserrs.

44. Les programmes de rduction des charges relatifs aux citoyens et ladministration publique ne
sont pas aussi bien dvelopps que ceux qui concernent les entreprises. Il existe une volont de mettre au
point un programme de rduction des charges imposes aux citoyens, et des travaux sont en cours cet
effet, dont la mise au point dune mthodologie adapte par lunit charge de lamlioration de la
rglementation au sein de la Chancellerie fdrale et par le NRCC.

Conformit, mise en application et voies de recours

45. Les taux de conformit sont probablement levs mais ils ne sont pas contrls. Cela peut
sexpliquer par le fait que les Lnder sont principalement responsables de la mise en uvre et de
lapplication, et quun profond respect de ltat de droit est rput garantir des taux de conformit levs.
Lvaluation ex post des rglementations qui est assure dans le cadre du processus danalyse dimpact
offre en principe un cadre permettant de vrifier ce qui se produit rellement, et si les rglementations ont
vritablement atteint les objectifs fixs lorigine.

46. Le systme allemand du fdralisme excutif impose de veiller la manire dont les Lnder
mettent en uvre les lois fdrales. Lessentiel de la lgislation adopte au niveau fdral est mis en uvre
et appliqu par les Lnder. Une autre caractristique importante de la mise en uvre et de lapplication
dans le contexte allemand est que les Lnder sappuient considrablement sur les districts et les comts,
ainsi que sur les municipalits, pour excuter la lgislation des tats et mme la lgislation fdrale. Le
systme ne facilite pas la rationalisation des pratiques dexcution et ladoption de nouvelles approches. Il
sera important dvaluer limpact de la rcente rforme fdrale dans les faits, car elle peut donner lieu
une diversit croissante dapproches dans les Lnder. Des mthodes dapplication fondes sur lanalyse du
risque (adopter une approche proportionne des inspections en fonction dune valuation du risque que la
conformit soit mdiocre) pourraient tre encourages.

47. Comme lon pourrait sy attendre dans un systme fortement encadr par ltat de droit, il existe
divers processus dappel. La Constitution et lAdministrative Procedures Act dfinissent les obligations
gnrales imposes aux autorits, qui doivent consulter des parties concernes, et informer ces dernires ou
le public des dcisions administratives. Les principales possibilits dappel qui soffrent aux citoyens et
aux entreprises sont la rvision interne, laction en justice et (pour les citoyens uniquement) la contestation
constitutionnelle. Le principe de lexamen juridique est un lment trs important de la tradition
allemande. Le systme judiciaire est rput bien fonctionner mme si des contraintes budgtaires ou de
personnel peuvent engendrer des retards dans les tribunaux. Des initiatives telles que le numro de
tlphone unique contribuent laccessibilit. Le but est de faciliter la prestation de services administratifs,
en permettant aux citoyens de mieux comprendre qui est qui et qui fait quoi dans ladministration publique
fdrale.

Les relations entre les tats-membres et lUnion europenne

48. Linfluence des rglementations dorigine de lUE est significative, comme dans dautres pays de
lUE. Le systme juridique allemand est fortement influenc par le droit europen. Dans certains domaines
tels que lagriculture et lenvironnement, cela concerne jusqu 80 % des rglementations. Les mesures des
charges administratives imposes aux entreprises ralises rcemment ont tabli que les rglementations
dorigine europenne ou internationale reprsentaient quelque 25 millions EUR, grosso modo la moiti de
ces charges annuelles.

12
49. La coordination des questions europennes est rpartie entre deux ministres, chacun dentre
eux tant responsable de llaboration des politiques. Comme dans la plupart des autres pays de lUE, il
nexiste pas un unique responsable de la gestion des affaires europennes dans ladministration fdrale.
Chaque ministre fdral est responsable de son domaine de comptence. La coordination est assure
principalement travers le ministre fdral des Affaires trangres et le ministre fdral de l'conomie.
Le rle du Parlement fdral est galement une caractristique spcifique la structure allemande. Il est
significatif et peut lamener remplacer ladministration fdrale dans le cadre de ngociations. Le
Parlement est galement le lieu o lon dtermine quelles questions europennes doivent tre partages
entre la Fdration et les Lnder. Lanalyse dimpact portant sur des rglementations dorigine europenne
suit le mme parcours que lorsquil sagit de la lgislation nationale. En principe lanalyse dimpact est
applique de la mme manire que pour les lois nationales.

50. Le parcours allemand en matire de transposition se situe la moyenne et le systme ne prvoit

pas de sanctions claires permettant de garantir une mise en uvre respectant le calendrier. Dans le dernier
tableau de bord de lUE, lAllemagne affichait un dficit de mise en uvre de 3 % des directives
europennes transposer, se situant peu prs dans la moyenne parmi les pays Membres de lUE, mais
bien au-dessus de lobjectif de 1.5 % fix par les Conseils europens. Une base de donnes permet de
suivre les progrs de la transposition par rapport aux dlais, et dautres outils de suivi sont utiliss. La
transposition peut poser des problmes ladministration parce que les directives ne sont pas suffisamment
prcises, elles sont trop gnrales et ne correspondent pas la terminologie juridique allemande.

51. Ces dernires annes lAllemagne a intensifi sa contribution au dbat europen sur le mieux
lgifrer. En particulier, elle a particip de prs des dveloppements relatifs des programmes de
rduction des charges administratives, et a jou un rle dterminant dans le lancement du programme de
lUE. Le NRCC travaille en troite collaboration avec le groupe de haut niveau de parties prenantes
indpendantes sur les charges administratives (Stoiber Group). La ncessit de mieux grer les aspects
europens du mieux lgifrer (qui, estime-t-on, relve autant de la responsabilit des pays Membres que
des institutions europennes) fait lobjet dune attention considrable. LAllemagne sintresse la
rpartition des charges entre lUE et les niveaux nationaux.

Relations entre ladministration centrale et les administrations infranationales

52. Les initiatives des Lnder en matire damlioration de la rglementation sont trs distinctes des
initiatives fdrales, conformment leur statut indpendant. Les Lnder ne sont pas directement assujettis
au programme damlioration de la rglementation de niveau fdral. Par exemple ils ne participent pas
officiellement au programme de rduction des charges administratives de ladministration fdrale, mme
si des projets pilotes ont donn lieu une certaine forme de coopration. La plupart des Lnder ont plutt
dvelopp de leur ct certains aspects du mieux lgifrer correspondant leur propre contexte. Certaines
initiatives remontent loin, jusquau milieu des annes 70. La rduction des charges administratives et la
modernisation de ladministration publique semblent tre laxe actuel du programme damlioration de la
rglementation des Lnder. Les initiatives ne se limitent pas au niveau des Lnder, un certain nombre de
villes prenant galement des initiatives.

53. Un certain nombre de Lnder en sont un stade bien avanc des politiques damlioration de la
rglementation, dpassant parfois les initiatives fdrales. Un certain nombre de Lnder ont mis en place
des units centrales ddies lamlioration de la rglementation ou une forme de supervision. Ils font
couramment usage dInternet pour consulter les parties intresses et communiquer avec elles. La
rduction des charges administratives est le processus le plus largement utilis. Il existe des diffrences
marques en ce qui concerne le dploiement de procdures danalyse dimpact ex ante. Il est reconnu que
dautres amliorations peuvent encore tre apportes. La mise en uvre de la directive Services de
lUE a un impact prononc sur lorganisation des services.

13
54. La coopration entre ladministration fdrale et les Lnder commence au sommet avec la
mobilisation du Bundesrat, qui reprsente les seize administrations des Lnder. Limportance des Lnder
pour la mise en uvre de la lgislation fdrale trouve son expression dans le rle actif quils jouent tout
au long de ses processus dlaboration, notamment via leur accord au Bundesrat. Les Rgles communes de
procdure exigent des ministres quils impliquent le plus tt possible les reprsentants des Lnder dans le
processus rglementaire. Chaque projet de loi vot par le Bundestag doit tre soumis au Bundesrat, soit
pour obtenir son approbation soit pour lui permettre de formuler une objection. Au-del de cet engagement
formel fort entre le niveau fdral et les Lnder, des changes dinformation rguliers ont lieu via lunit
charge de lamlioration de la rglementation au sein de la Chancellerie fdrale. De plus, des
confrences spcialises sont organises et un rseau de groupes de travail permet didentifier les questions
prsentant un intrt commun.

55. Il semble nanmoins que les mcanismes de coopration entre le niveau fdral et les Lander
posent quelques difficults, ce qui fait que des questions importantes ne sont pas traites de manire
optimale. La quasi-absence de lien entre les initiatives de niveau fdral et celles des Lnder en faveur de
lamlioration de la rglementation donne penser que les mcanismes de coopration ne permettent pas
vritablement de promouvoir un programme commun lorsque cela savre utile, dans le domaine des
charges administratives par exemple. Les deux niveaux de ladministration ne profitent pas de la valeur
ajoute que favorisent des travaux communs. Labsence dune coordination efficace peut tre explique en
partie par le fait quil y a trop (et non pas assez) de groupes de travail, de sorte que lon perd de vue les
enjeux.

56. La concurrence est plus visible que la coopration entre les Lnder. Les possibilits de
concurrence dans un systme fdral peuvent avoir un impact positif sur lintroduction doutils
damlioration de la rglementation et sur le dveloppement de pratiques exemplaires. LAllemagne
considre que la complexit dun tat fdral est compense par lavantage de la concurrence entre
Lnder. Elle encourage absolument cette approche, comme en tmoigne lintroduction prvue dune
disposition relative lvaluation comparative dans la Loi fondamentale (la premire disposition du genre
en Europe). Chaque Land semble se concentrer sur ses propres besoins, mme si certains sont disposs
cooprer avec dautres en matire de pratiques exemplaires, et le rseau de coopration semble slargir.
La taille des Lnder est trs variable (elle va de celle dune ville celle dun pays), tout comme le
dynamisme conomique. Cette gomtrie variable peut favoriser davantage de souplesse et de dynamisme
mais il y a galement un risque de double emploi. Il faut aussi sinterroger sur la manire dont les
entreprises sen sortent lorsquelles passent les frontires de Lnder aux rglementations diffrentes.

Principales recommandations

Stratgies et politiques de gouvernance rglementaire

1.1. Sassurer que le dveloppement des politiques damlioration de la

rglementation est quilibr. tudier de quelle manire lanalyse dimpact
ex ante ainsi que le programme de rduction des charges peuvent tre
renforcs. Rflchir un nom qui reflte toute ltendue de la stratgie.
Par exemple, mieux lgifrer (Bessere Rechtsetzung) devrait tre
prfr Brokratieabbau (rduction de la bureaucratie).

1.2. Rflchir la mise au point dun livre blanc proposant une vision
ambitieuse et intressante des futurs dveloppements. Le livre blanc

14
 devrait identifier les programmes cls, les liens entre eux, et les objectifs
atteindre (qualitatifs ou autres), rpartir entre les ministres fdraux et
les Lnder qui souhaitent participer. Consulter grand chelle et
rechercher des partenaires qui contribueront dvelopper la vision.
Veiller ce que le lien stratgique avec les objectifs conomiques et de
durabilit et les rsultats soit clairement expliqu. Une fois le document de
rfrence approuv, lui adjoindre un rapport annuel sur les
dveloppements, sign par tous les ministres fdraux comptents et les
Lnder intresss.

1.3. Poursuivre les efforts didentification des domaines dans lesquels des
initiatives d'amlioration de la rglementation peuvent tre partages avec
les Lnder.

1.4. Paralllement au dveloppement dune politique coordonne

damlioration de la rglementation, mettre au point une stratgie de
communication exposant les dveloppements et expliquant le lien entre
lamlioration de la rglementation et les rsultats et avantages concrets
pour les entreprises, les citoyens et lconomie. Encourager les entreprises
allemandes se mettre davantage en avant en tant que dfenseurs de
lamlioration de la rglementation.

1.5. Demander rgulirement des tudes dvaluation des programmes cls des
universits, des groupes de rflexion ou des fondations prives. Rflchir
la possibilit que la Cour des comptes joue un rle.

Capacits institutionnelles pour la gouvernance rglementaire

2.1. Confirmer, clarifier et communiquer, le plus tt possible, le profil dun rseau

institutionnel renforc pour lamlioration de la rglementation prsentant
une cohrence interne lui permettant de soutenir des initiatives cls telles que
le programme de rduction des charges et lanalyse d'impact ex ante, et de
crer les liens ncessaires entre elles.

2.2. Confirmer lavenir de lunit charge de lamlioration de la rglementation

et son rle en tant que face visible de lamlioration de la rglementation dans
les structures fdrales. Faire en sorte que son avenir soit assur, dans la
mesure du possible, au moyen dune dotation en personnel et de lignes
budgtaires solides. Il faudrait par exemple que lunit dispose de son propre
personnel ainsi que de personnels dtachs dautres ministres. tudier la
possibilit dassurer sa position sur le plan institutionnel long terme. En
labsence dune dcision ferme des pouvoirs publics daxer lamlioration de
la rglementation sur le soutien dun objectif d'action spcifique (durabilit

15
 environnementale, comptitivit/reprise conomique), auquel cas l'unit
pourrait tre rattache au ministre comptent, il faudrait confirmer quelle
est intgre la Chancellerie fdrale, qui couvre tous les domaines daction
dun point de vue stratgique. tendre la porte de sa mission toutes les
questions dterminantes en matire damlioration de la rglementation (sans
ncessairement quelle en devienne responsable), y compris lanalyse
dimpact ex ante et la dimension de lUE.

2.3. Confirmer lattachement au NRCC en tant que complment extrieur utile des
structures internes lappui de lamlioration de la rglementation. tendre
son mandat en fonction des dveloppements proposs au niveau des outils et
des processus d'amlioration de la rglementation, afin qu'il joue un rle plus
important dans lanalyse ex ante des projets de loi. Confirmer son rle de
facilitateur dans le dialogue avec les Lnder. Sassurer que les ressources
dont il dispose sont adaptes ces tches.

2.4. Rflchir la manire de renforcer les mcanismes de coopration entre les

ministres qui jouent un rle central dans lamlioration de la rglementation
(Intrieur, Justice, conomie et Finances, et Environnement pour la
durabilit) de faon apprhender les synergies entre les initiatives
apparentes, et accrotre la cohrence de la politique damlioration de la
rglementation de ladministration fdrale. Faire de lunit charge de
lamlioration de la rglementation le coordinateur de ce processus, en
mettant sa tte un ministre de premier rang de la Chancellerie. Il est
prfrable de ne pas crer de doublons. Une structure devrait suffire (comit
politique, appuy par un comit suppltif compos de fonctionnaires).

2.5. Rflchir la manire de renforcer les capacits et lintrt pour la qualit

rglementaires chez les fonctionnaires, y compris et notamment en ce qui
concerne les analyses dimpact ex ante. Renforcer le systme de la carotte et
du bton pour les bons lments, en sinspirant de ce qui se fait dans dautres
pays de lUE. Reconsidrer la formation des fonctionnaires et veiller ce que
la formation aux techniques damlioration de la rglementation en fasse
partie intgrante et soit exige pour tous des agents de ltat (y compris les
hauts fonctionnaires) qui doivent tre conscients des questions de qualit
rglementaire.

2.6. Renforcer le dialogue avec les Lnder en matire damlioration de la

rglementation, en exploitant les initiatives existantes. Envisager des
mcanismes permettant de faire prendre conscience des problmes communs
et d'changer des ides. titre dexemple, favoriser un programme intensif
de dtachements entre ladministration fdrale et les Lnder pour que les
agents de ltat soient directement confronts aux problmes.

16
La transparence par la consultation publique et la communication

3.1. Procder une valuation complte des pratiques de consultation des

ministres fdraux, qui servira de point de dpart pour la cration dun
ensemble clair et excutoires de lignes directrices communes en matire de
consultation publique. Veiller ce que les lignes directrices mettent laccent
sur la transparence, avec des dispositions claires sur les consultations et leurs
rsultats, y compris un retour d'informations sur les observations les plus
importantes reues, publier sur Internet. Couvrir les deux processus en
place, et lutilisation de procdures plus ouvertes de notice and comment ,
en sappuyant sur les efforts dploys rcemment pour promouvoir la
consultation lectronique. Envisager la possibilit de faire appel la Cour des
comptes pour lexamen et les lignes directrices, et tenir le Parlement fdral
inform.

laboration des rglementations

4.1. Veiller ce que les donnes sur l'volution de la production rglementaire

couvrent aussi bien la situation des Lnder que celle du niveau fdral (en
changeant avec les Lnder sur la manire de procder). Affiner les donnes
et leur interprtation pour sassurer que les tendances et leurs causes sont
claires, et donner des indications sur ce que les processus damlioration de
la rglementation doivent traiter (par exemple, chercher dterminer si la
rduction du nombre de rglementations fdrales pourrait tre due au moins
en partie des lois plus longues et plus complexes, et si cela pose des
problmes).

4.2. Envisager dautres mesures pour amliorer la transparence des procdures

de planification long terme, notamment par la mise en place dune tude
prospective annuelle, et la mise disposition des parties intresses
extrieures dinformations plus nombreuses et au meilleur moment.

4.3. Rflchir la possibilit de coordonner le logiciel eNorm et le guide

lectronique sur llaboration des lois, le cas chant, et de les rendre
obligatoires pour lensemble des ministres fdraux.

4.4. tudier la possibilit dadapter le processus en place pour la supervision des

impacts des charges administratives, et procder de mme pour les autres
formes dimpact. Cela pourrait se faire par tapes. Par exemple, le contrle
procdural ralis par la Chancellerie fdrale pourrait tre tendu dans un
premier temps pour vrifier de manire plus approfondie si des aspects
dterminants tels que la consultation, la qualit des analyses, etc. ont t

17
 rellement traits. Rflchir la possibilit que le NRCC joue un rle, en
tenant compte du fait que la quantification danalyses dimpact plus vastes
peut tre difficile, compar la mthodologie en place pour les charges
administratives (de plus, en l'absence de chiffres objectivement vrifiables,
sa participation peut tre considre comme trop politique). Veiller ce que
les units de contrle centrales disposent des ressources adaptes leur
tche.

4.5. Vrifier si le guide principal comporte des faiblesses telles que le dlai
spcifi pour raliser une analyse dimpact avant quune proposition ne soit
prsente au Cabinet. Passer en revue les diffrents guides disponibles et les
rationaliser pour sassurer que les exigences stratgiques essentielles sont
clairement contenues dans le guide principal, les guides propres chacun
des ministres servant de complment technique aux exigences centrales.
Demander un examen des mthodologies de quantification pour diffrentes
formes danalyse dimpact, en sinspirant des connaissances et des
expriences dautres pays, afin de faire progresser la quantification lorsque
c'est possible. Revoir la formation en matire danalyse dimpact et la rendre
systmatiquement obligatoire pour les agents de ltat qui participent
llaboration des lois.

4.6. Une solution simple et efficace consisterait publier toutes les analyses
d'impact sur un seul site Web, suivant les lignes directrices du ministre de
l'Intrieur (et celles d'autres ministres), ce qui permettrait aux parties
intresses de juger par elles-mmes si le systme fonctionne comme elles le
souhaitent (ce qui stimulerait le contrle de la qualit).

4.7. Rflchir la manire dtendre lanalyse dimpact afin quelle couvre tous
les rglements importants pris en application de la loi, en veillant ce que
les efforts soient axs sur les rglementations les plus significatives. Veiller
ce que le dispositif dtude dimpact de durabilit ne se dveloppe pas
sparment du reste. viter le morcellement, et uvrer en faveur dun
systme intgr.

4.8. tudier la possibilit de renforcer le dialogue entre ladministration fdrale

et le Parlement en ce qui concerne la mise au point efficiente de la
lgislation, et de maintenir la qualit rglementaire jusqu la dernire tape
de la promulgation. tudier, avec le Parlement fdral, les ventuelles
possibilits de dployer lanalyse dimpact lorsque cela revt de
limportance (amendements importants aux projets de loi du gouvernement,
projets du Parlement lui-mme).

4.9. Vrifier, avec les Lnder concerns, si les dispositions prvoyant leur
participation llaboration de la lgislation fdrale qui existent suffisent
garantir une vision claire des implications pour la mise en uvre en aval, et
tudier les possibilits de travailler ensemble lanalyse dimpact dans les

18
 domaines dintrt commun.

4.10. Envisager dtudier dans quelle mesure on opte pour des possibilits autres
que la rglementation avant de se dcider poursuivre avec une
rglementation, en saidant de la liste de contrle trs complte qui existe
pour identifier les autre possibilits. Sengager paralllement renforcer les
processus d'analyse d'impact plus gnralement.

Gestion et rationalisation des rglementations existantes

5.1. Continuer de faire le mnage dans la lgislation intervalles rguliers.

Renforcer les procdures dlaboration des lois pour encourager les agents
de ltat envisager lintgration dun mcanisme dexamen dans chaque
projet de rglementation, voire une clause de rvision (au-del de laquelle la
loi expire automatiquement) le cas chant.

5.2. Rflchir la manire dont les nouvelles mthodes utilises pour faire
participer et informer les entreprises et le public sur le programme de
rduction des charges pourraient tre utilises pour d'autres questions ou
secteurs qui donnent lieu un volume important de rglementations.

Envisager dtendre le cadre organisationnel utilis pour le programme de

5.3.
rduction des charges (centralisation du soutien politique/administratif,
supervision indpendante, cration d'un rseau de contacts dans les
ministres de tutelle) pour couvrir d'autres aspects de l'amlioration de la
rglementation et notamment lanalyse dimpact ex ante.

Sengager poursuivre le programme et en tendre la porte. Mettre en

5.4.
place une valuation indpendante rapide mais complte du programme
pour reprer de quelle manire et dans quelle mesure il devrait tre
dvelopp, avec la participation du Parlement fdral et des Lnder
intresss, et avec la contribution de parties intresses extrieures
(notamment des entreprises).

5.5. largir la porte mthodologique du programme afin de traiter des cots de

mise en conformit importants ainsi que les sources dirritation. tudier les
mthodes mises au point par dautres pays en la matire, ainsi que les
propositions dinstitutions indpendantes. Sassurer que les cots sont
suffisamment bien quantifis.

5.6. Resserrer lobjectif du moment. Le rpartir entre les ministres. Confirmer

quil sagit dun objectif net.

19
5.7. Rflchir la manire dinclure les administrations et autres organismes
comptents attachs aux ministres fdraux, en adoptant une approche
proportionne (seuls ceux susceptibles de gnrer des charges
significatives). Engager un dialogue avec le Parlement fdral sur le
meilleur moyen dapprhender les charges qui dcoulent de leur rle dans le
processus dlaboration des lois.

5.8. Demander un examen indpendant de la cascade des charges . O les

charges (et les sources dirritation) apparaissent-elles rellement, et qui est
responsable des rglementations qui y donnent lieu ? Utiliser les rsultats
pour engager un dialogue avec les Lnder intresss sur une mthode
commune de rduction future des charges permettant de relier les
programmes fdraux et les initiatives des Lnder, et didentifier les
questions spcifiques pouvant faire lobjet dune coopration (les bases de
donnes par exemple).

5.9. Passer en revue les capacits et les ressources de lunit charge de

lamlioration de la rglementation au sein de la Chancellerie fdrale et
celles du NRCC en vue de soutenir un programme amlior.

5.10. Sengager dvelopper des programmes destins rduire des charges

imposes aux citoyens et au sein de ladministration et le faire savoir dans le
cadre de la politique damlioration de la rglementation de ladministration
fdrale. Sinspirer des expriences dautres pays qui sont dj passs par l.
Veiller ce que ces initiatives soient associes de manire approprie aux
initiatives dadministration lectronique.

Conformit, mise en application et voies de recours

6.1. Veiller ce que lanalyse ex post des rglementations soit utilise efficacement pour
valuer les taux de conformit. Sassurer que lanalyse dimpact ex ante des projets de
loi examine les problmes dapplication en aval.

6.2. Veiller ce que limpact de la rforme fdrale de 2006 soit analys pour connatre son
effet sur la mise en uvre de la lgislation fdrale par les Lnder. Sinterroger sur
lutilit de la poursuite du dialogue avec les Lnder intresss pour favoriser de
nouvelles mthodes dapplication, telles que les inspections fondes sur lanalyse du
risque.

20
Linterface entre les tats membres et lUnion europenne

7.1. tudier dans quelle mesure lanalyse dimpact est applique pour les
rglementations dorigine europenne, que ce soit au stade de la ngociation
ou de la transposition, et la mthode qui est adopte. Rflchir la manire
dont le processus pourrait tre amlior, en tenant compte des processus
d'analyse d'impact propres la Commission. tudier en particulier la
ncessit ou non de renforcer la consultation avec les parties intresses.

7.2. Procder un examen des processus de transposition, en coopration avec les

Lnder. Rflchir la manire dont le systme pourrait tre amlior l'aide
d'incitations (et de sanctions) dans les cas de transposition tardive.

7.3. Utiliser la dimension de lUE pour prsenter le mieux lgifrer allemand plus
clairement comme un facteur damlioration de la croissance, de la
comptitivit et des emplois potentiellement dterminant.

Les relations entre ladministration centrale et les administrations infranationales

8.1. Envisager un examen/une analyse des accords de coopration et des groupes

de travail, pour mettre en vidence ce qui fonctionne et ce qui fonctionne
moins bien (et pour quelle raison). Chercher identifier les processus
(comme la rduction des charges administratives) ou questions (comme la
durabilit) d'amlioration de la rglementation pour lesquels une coopration
accrue prsente un intrt commun, et concentrer les efforts sur ces questions.

8.2. Envisager dvaluer dans quelle mesure la concurrence entre les Lnder
stimule rellement les pratiques exemplaires, et dans quelle mesure celles-ci
sont adoptes dans les Lnder. Envisager un examen des points de vue des
entreprises pour connatre leur tat desprit vis--vis du march intrieur et de
son efficacit (en termes de mthodes rglementaires harmonises entre les
Lnder).

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