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Groupe de la Banque mondiale

Les Partenariats Public-Priv (PPP): Comment offrir de meilleures

infrastructures pour les services publics

Les tapes dun processus PPP, de lidentification dun projet la phase d'exploitation
Avec
Ed Farquharson (Conseiller principal au Centre europen dexpertise en PPP (EPEC) de la Banque
europenne dinvestissement (BEI)
 Bonjour, je mappelle Edward Farquharson. Je travaille au centre europen dexpertise
en PPP de la Banque europenne d'investissement.

Je vais vous prsenter les tapes suivre pour mener un projet, de sa conception la
phase de prestation de service

On dsigne ce processus comme le cycle de projet . Il s'agit essentiellement dune

sorte de schma qui peut sappliquer tous les types de PPP et qui vise aider un
gouvernement rflchir aux besoins et identifier les mesures prendre par la personne
publique et quel moment.

Ce processus peut se subdiviser en quatre grandes tapes : la phase didentification du

projet, la phase prparatoire approfondie la phase de passation du march et, enfin, la phase
de mise en uvre du projet.

Lun des avantages dune approche par tapes est quelle permet dintroduire des
points de contrle de qualit tout au long du processus. Cela permet par exemple de sassurer
que des vrifications ont t faites, en amont, sur la capacit juridique du partenaire public
passer un contrat.

Il faut viter que vous soyez confront ce genre de problme une fois le processus
engag.
En gnral, lautorit responsable de la fourniture du service public demand sera aux
commandes de la totalit du processus.

Mais dans certains pays, les tapes de prparation et de commande peuvent tre
confies une entit publique spcialise.

Des cellules PPP peuvent galement jouer un rle important de support technique ou de
contrle de qualit pendant le processus.

Dans le cadre de ces diffrentes tapes, il peut tre utile d'avoir un tableau de bord
rcapitulant les principaux objectifs viss pour s'assurer, tout au long du processus, qu'ils sont
bien respects.

Il existe cinq points cls ou plutt cinq questions rcurrentes que l'on doit se poser aux
diffrentes tapes du processus et du cycle de projet.

Le premier consiste sassurer que l'on est toujours en mesure de satisfaire le besoin
essentiel qui a fait natre le projet. Le projet est-il toujours justifi, dun point de vue
conomique ?

Le projet est-il toujours justifi, dun point de vue commercial ?

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 Avons-nous toujours les moyens de le financer ?

Avons-nous toujours les capacits de grer le processus ?

La ralisation dun objectif se rpercute souvent sur un autre.

Imaginons que les cots attendus voluent pendant le processus, et qu'ils augmentent
Le projet reste-t-il ralisable financirement ?

Dans la ngative, faudra-t-il rduire le primtre d'intervention du projet ?

Mais alors, parviendrons-nous encore satisfaire les besoins sous-jacents ?

C'est l'un des intrts intrinsques de cette approche, que d'envisager comme un tout
les principaux objectifs de manire prserver l'quilibre entre eux.

Penchons-nous maintenant davantage sur les diffrentes phases du cycle. La premire

tape, ltape essentielle, vise sassurer que le projet est justifi.

J'ai particip au lancement de projets sanitaires en Amrique latine, correctement mis

en place et bien grs. Mais faute d'incitations recourir aux services hospitaliers, les
installations n'ont finalement pas t assez utilises.

Il serait fcheux de remettre en cause la ncessit du projet une fois qu'il est lanc.
Une fois l'objectif identifi, il faut dfinir les tapes pour l'atteindre. Il sagira donc en gnral
dtudier la faisabilit de diffrentes options, dun point de vue technique, environnemental ou
juridique.

Il faudra aussi sintresser aux cots et aux avantages de chacune d'elles, et pas
seulement en termes financiers. Mais cela peut tre difficile quantifier.

Vous devrez galement identifier les risques associs chaque option, pour voir, par
exemple, si le projet dpend d'un autre mis en uvre paralllement. Le cas du mtro de Sao
Paolo est intressant cet gard, puisque le PPP relatif au matriel roulant tait troitement
dpendant d'un projet distinct mais connexe de travaux publics qui avait fait lobjet dun
march public classique.

Des pays comme la Core, le Chili, lIrlande ou le Royaume-Uni ont une grande habitude
de ce type dvaluation conomique des projets.

Cette analyse des options , comme on l'appelle, est un moyen efficace de sassurer
que diffrentes approches sont envisages, quun large ventail dapproches est pris en compte
et que la dcision portant sur loption finalement retenue est la conclusion dun processus
rigoureux.

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 Cest l une premire tape cruciale pour un PPP, puisque celui-ci ne russira que si le
projet qui le sous-tend a du sens.

J'insiste sur ce point. En fait, la dcision de se lancer ou non dans un projet est celle qui
prime avant tout.

La question de savoir s'il s'agira d'un PPP vient aprs, au moment de dcider du type de
commande publique.

Souvent, la dcision dopter pour un PPP intervient trop tt. Ltape suivante consistera
donc en un examen initial du projet, pour voir si la conclusion dun PPP se justifie.

Les pouvoirs publics recourent souvent des listes de contrle, ou doivent respecter des
rgles restreignant le recours aux PPP certains secteurs, ceux pour lesquels l'exprience
d'autres pays confirme que le PPP est un schma efficace.

ce stade, il s'agira forcment d'un examen gnral, puisquil ne sert rien de dpenser
de largent pour une valuation approfondie si les chances que cela dbouche sur un PPP sont
limites.

Les points prendre en compte dans cet examen rappellent fortement les cinq tapes
dont je viens de parler.

Premire chose : en tant que PPP, le projet sera-t-il financirement ralisable ? Les
usagers seront-ils en mesure de payer ce service ? Lautorit aura-t-elle le budget pour
respecter ses obligations de paiement sur toute la dure de vie du contrat de PPP ?

Deuximement, le PPP sera-t-il viable commercialement ?

tant donn les risques qui seront transfrs au secteur priv, les prteurs et les
investisseurs seront-ils disposs financer le projet ?

Lappel doffres intressera-t-il un nombre suffisant de soumissionnaires de qualit ?

Des critres d'appel d'offres solides pourront-ils tre maintenus?

Les exigences de performance pour le secteur priv sont-elles faciles exprimer

contractuellement?

Sont-elles ralistes ?

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 Je me souviens du laboratoire national de physique au Royaume-Uni, lun des tout
premiers PPP dans ce pays, o les conditions poses en termes de rsultats se sont finalement
rvles trop contraignantes pour tre respectes, ce qui a men abandonner le projet.
La voie du PPP est-elle justifie conomiquement ?

Elle peut sembler raisonnable dun point de vue bancaire ou financier, sans pour autant
offrir un meilleur rapport cot/avantages qu'un march public classique. Peut-on envisager
d'autres modes de passation pour mener bien le projet ?

La question de fond, ici, est de savoir si l'oprateur priv est en mesure de mieux grer
les risques inhrents au projet quun oprateur public et si les avantages dune solution prive
lemporteront sur les cots de l'laboration du projet sous un schma PPP et du financement
associ.

Et puis, dispose-t-on des comptences et des ressources ncessaires pour faire aboutir
ce projet en tant que PPP ?

Enfin, les besoins fondamentaux du projet seront-ils satisfaits ?

ce stade, vous pouvez prvoir une phase d'approbation parce que vous serez sans
doute amens prendre une dcision concernant l'engagement ou non d'un volume important
de ressources pour prparer, concevoir et valuer ce projet en tant que PPP.

Supposons que ce projet soit a priori un bon candidat pour un PPP, ltape suivante,
celle de la prparation, consistera tudier les points que je viens dvoquer, mais avec plus de
prcision.

Elle sintressera aussi dans les dtails la forme du contrat PPP, aux conditions
contractuelles, au rle du partenaire priv, aux normes de services et aux mcanismes de
paiement impliqus.

Elle consistera aussi prparer la phase de passation du march, c'est--dire la

prparation des documents ncessaires, des informations pour les ventuels soumissionnaires,
la dfinition des critres de slection appliquer aux offres...

Ces activits, notamment dvaluation et de conception du schma PPP adquat,

interagiront sans doute les unes sur les autres.

Il sagit donc ce stade dun processus hautement itratif.

Le but est de bien se prparer pour le lancement du processus d'appel d'offres PPP.

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 ce stade, lun des aspects probablement les plus importants est de ne pas oublier quil
sagit dun processus exigeant et complexe dun point de vue technique. La premire chose
faire consiste donc runir lquipe idale.

Elle aura un rle dfini, des responsabilits et des pouvoirs clairement tablis.

Cela peut impliquer d'embaucher et de grer des conseillers ou des experts techniques
privs pour aider la puissance publique mener bien ce travail.

Les cellules PPP auront ici le rle cl d'aider les autorits grer les conseillers et
mener bien le projet.

L'issue de cette phase est critique du point de vue du contrle de qualit, puisqu'il s'agit
de vrifier si le projet est prt pour tre soumis au march.

S'il se justifie, si tout est bien en place, s'il pourra susciter une raction positive du
march, sil rpondra aux besoins initiaux et si lquipe est prte grer l'tape suivante.

Au stade de la passation de march, il s'agit de s'assurer que le processus est solide,

transparent et concurrentiel.

On peut prvoir ici une phase initiale de sensibilisation du march. Puis il y aura le
lancement officiel du processus de passation, qui dbouchera sur la signature dun engagement
de long terme avec le partenaire priv ayant soumis la meilleure offre.

Le dernier contrle au cours de cette tape consiste en fait sassurer que le projet
rpond toujours aux besoins, que le projet est justifi, rentable et qu'il reste ralisable.

Et il sagira de confirmer que lautorit publique en charge du projet est capable de

grer ltape suivante et la phase finale du cycle du projet, savoir la gestion du contrat.

Cette tape finale, la phase de la mise en uvre, constitue probablement entre 80 et 90

% de la vie dun projet.

tonnamment, cest souvent la moins bien planifie ou budgte de toutes.

La gestion dun projet PPP nest pas une activit passive.

Elle peut impliquer des paiements en fonction de la performance, qui doivent tre
dbourss effectus et grs, sans oublier le fait que les risques inhrents doivent tre
examines et surveills, Il faut grer les aspects de communication et d'information et les
invitables changements.

Tout cela peut ou non avoir t prvu dans le contrat.

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 En gnral, les valuations interviennent 12 18 mois aprs le dmarrage des
oprations. Il est donc important de dfinir les critres dvaluation et qui effectuera cet
examen. Un contrat bien pens recensera en gnral par ailleurs les informations ncessaires
pour cette valuation.

Pour conclure, je dirais que le cycle de projet permet d'avoir une approche systmatique
des tapes suivre et de s'interroger au moment adquat lorsqu'on dcide du schma PPP et
qu'on le met en uvre.

Le secret rside en fait dans la qualit des projets et de la gestion du processus.

Jespre vous avoir donn un aperu utile, bien qu'assez bref, dun processus de PPP ou,
du moins, une ide de ce quoi il faut sattendre.

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