La planificacin estratgica, el presupuesto y el proceso de fijacin de objetivos 179

La planificacin estratgica, el presupuesto

y el proceso de fijacin de objetivos
Jordi Sort i Miret
Direccin General de Presupuestos de la Generalitat de Catalunya

blecimiento de las metas corresponde al mbito de la

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La planificacin estratgica en la Generalitat
La cultura del presupuesto orientado a resultados
que, con diferentes variantes, se ha consolidado co
mo instrumento ordinario de la mayora de las admi
nistraciones pblicas modernas, ha comportado el
traslado del foco del proceso de elaboracin del pre
supuesto hacia la planificacin, entendida como el
proceso por el cual una organizacin establece los
hitos que pretende alcanzar y define el camino que
emprender para conseguirlos. Esta planificacin re
cibe la denominacin de estratgica en la medida
que, una vez fijados los grandes objetivos que se quie
re alcanzar (objetivos estratgicos), tambin determi
na cul es la estrategia ptima teniendo en cuenta los
medios disponibles, las caractersticas propias de la
organizacin que los tiene que ejecutar y el entorno
en el cual desarrolla su actividad.
En el mbito de la actuacin del sector pblico re
sulta evidente que la decisin en relacin con el esta
poltica. Y es as porque, en ltimo trmino y desde
una perspectiva econmica, este proceso consiste en
la asignacin de recursos a diversos proyectos cuya
rentabilidad econmica y social solo se puede estable
cer si se revelan las preferencias sociales. En el proce
so de fijar los objetivos tiene un papel relevante el
anlisis tcnico, pero la decisin final, en la medida
que incorpora elementos de juicio ideolgico, corres
ponde al mbito de las instituciones polticas y, en las
sociedades democrticas, este papel corresponde a los
parlamentos y, en ltimo trmino, a los gobiernos y
otros rganos del ejecutivo, segn las normas consti
tucionales de cada pas.
En consecuencia, el proceso de planificacin estra
tgica es un instrumento en manos del Gobierno con
el fin de concretar los objetivos que se propone alcan
zar con su accin. La profundizacin en la democracia
que exigen los ciudadanos en las sociedades modernas
ha contribuido al desarrollo de una cultura ms trans
parente en la relacin entre los polticos y los ciuda
danos, que a menudo ha supuesto que este rol de la
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planificacin estratgica adquiera una visualizacin
ms efectiva. Este es tambin el caso de Catalua,
donde a partir de experiencias y antecedentes como el
CAT21 y otros, en los ltimos aos los diversos gobier
nos se han preocupado, en los primeros meses de
mandato, de aprobar un plan de Gobierno que, ade
ms, han querido que tuviera carcter pblico para la
ciudadana y segn el cual quieren ser juzgados al
final de su mandato.
Sin embargo, el proceso de planificacin presenta
un carcter ms amplio y constituye, de hecho, un
conjunto de planes que mantienen una relacin jerr
quica. As, el Plan de Gobierno se sita en la cspide
de la pirmide de la planificacin estratgica de la
Administracin de la Generalitat y se concreta en los
planes que elaboran los departamentos en los que se
estructura el Gobierno. Estos planes departamentales
presentan de forma integrada los objetivos perseguidos
en los mbitos sectoriales sobre los cuales se desplie
ga la accin de cada uno de los departamentos y que
incluye tambin la que corresponde a las diversas en
tidades que tienen adscritas. A su vez, los planes de
partamentales a menudo tienen otro nivel de desplie
gue en planes de mbitos sectoriales especficos, como
pueden ser el plan de infraestructuras ferroviarias o
plan de bibliotecas.
Por otra parte, la estructura compartimentada pro
pia de la organizacin de cualquier gobierno hace
necesario, en los casos en que la accin pblica requie
re un elevado nivel de coordinacin, disponer de un
instrumento especfico de planificacin interdeparta
mental donde, adems de fijar los objetivos de aquel
mbito en concreto, se defina la estrategia ms conve
niente para conseguirlos concretando el rol que co
rresponde a cada uno de los departamentos y entidades
dependientes que participan y estableciendo, si hace
falta, las estructuras de coordinacin que haga falta.
Ejemplos de planes de esta naturaleza son el Plan
director de infancia y adolescencia de Catalua o el
Plan de accin para la inclusin y la cohesin social
en Catalua.
Esta multiplicidad de instrumentos de planificacin
requiere esfuerzo para conseguir la coherencia inter
na. Si bien es cierto que en muchos aspectos cada uno
dispone de una autonoma destacable, en funcin de
su propia naturaleza, que se plasma en especificidades
como pueden ser el horizonte temporal (que obvia
mente diferir segn la materia sobre la cual verse) o
el tipo de instrumentos utilizados, hace falta un pro
ceso de revisin para garantizar que, en conjunto,
puedan tener un desarrollo armnico y que, en trmi
nos generales, no comporte conflictos de objetivos y
que, en caso de que los haya, estn identificados, se
establezca un equilibrio entre ellos y se gestionen.
Este papel de revisar la coherencia del conjunto de la
planificacin corresponde, en primera instancia, a
cada uno de los departamentos con respecto a su m
bito de actividad, en el rgano especfico creado, si es
el caso, en los planes interdepartamentales y en una
instancia superior al Departamento de la Presidencia,
de acuerdo con las funciones que tiene atribuidas y,
con respecto a las implicaciones financieras, al depar
tamento competente en materia de finanzas.
2
Planificacin estratgica y presupuesto
La pregunta que corresponde hacer es cul es el vn
culo entre la planificacin estratgica y el presupues
to. Es obvio que los presupuestos son la herramienta
financiera fundamental de toda administracin pbli
ca en la medida que establece el lmite del gasto pbli
co y concreta la asignacin de recursos a las diferentes
actividades que prev desarrollar aquella administra
cin en un perodo concreto, que normalmente es un
ejercicio. As pues, en la medida que el presupuesto es
el reflejo econmico y financiero de la poltica guber
namental, este tiene que estar necesariamente vincu
lado a los objetivos del Gobierno y de los diferentes
mbitos sectoriales en los cuales acta. De manera
que el vnculo entre una y otro ocurre porque en el
proceso presupuestario la asignacin de recursos se
vincula al despliegue de actuaciones que, a su vez, en
la planificacin estratgica se vinculan a la consecu
cin de unos objetivos determinados.
 La planificacin estratgica, el presupuesto y el proceso de fijacin de objetivos
Grfico 1
Presupuesto orientado a resultados: vinculacin con la estrategia
Planificacin estratgica
Plan de Gobierno Horizonte a medio plazo (4 aos)
Planes departamentales
objetivos / indicadores
control y seguimiento / evaluacin
Planes operativos
Horizonte a corto plazo (1 ao)
Memorias de programas
La planificacin estratgica y el presupuesto son
componentes integrados de la gestin orientada a re
sultados, ya que, mientras los planes estratgicos se
alan la orientacin, el presupuesto provee recursos
para poder implementar estos planes. Un plan estra
tgico desatado del presupuesto no tiene sentido ya
que cuando es completo y adquiere su plena utilidad
es cuando contiene la cuantificacin de los recursos
financieros necesarios para implementarlo. Natural
mente, todava est ms falto de sentido un presupues
to sin orientacin estratgica.
En el grfico 1 se expresa la manera como en la
Administracin de la Generalitat se establece esta vin
culacin entre el proceso planificador y el proceso
presupuestario.
Por el lado de la planificacin, como ya se ha dicho,
el instrumento fundamental es el Plan de Gobierno,
que se concreta en los diversos planes departamenta
les e interdepartamentales mencionados anteriormen
te, con un horizonte temporal a medio plazo, que se
concreta en un mandato legislativo. Esta planificacin
tiene su expresin presupuestaria en los escenarios
presupuestarios a medio plazo, que tienen por objeto
establecer las prioridades de las grandes lneas de gas
to tambin en un mbito plurianual. Y hace falta, por
diversas razones. Por una parte, porque resulta nece
sario para poder efectuar una asignacin racional de
los recursos, ya sea porque, con carcter ordinario,
muchos proyectos de gasto comportan compromisos
futuros que conviene incorporar en el proceso de asig
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Presupuesto
Escenarios presupuestarios a medio plazo
Objetivos fiscales y financieros
Objetivos por reas de gasto
Presupuesto anual
nacin de recursos y tambin porque a menudo los
cambios de prioridades presupuestarias no se pueden
materializar en un solo ejercicio y, en abandonar la
prctica incrementalista, es necesario disponer de un
marco temporal ms largo que el anual. Por otra par
te, porque muy a menudo las haciendas pblicas mo
dernas se han dotado de reglas fiscales que exigen
compromisos a medio plazo y los escenarios presu
puestarios en este marco constituyen el instrumento
idneo para orientar la toma de decisiones en relacin
con la consecucin de estos compromisos. Este es el
caso de la Generalitat con respecto a la legislacin de
estabilidad presupuestaria a que est sometida. Otros
artculos de esta misma publicacin se dedican espe
cficamente a este objeto.
Por otra parte, la planificacin estratgica a medio
plazo tiene un nivel de concrecin en planes operativos
donde se definen las diversas fases de ejecucin de los
proyectos. Este nivel, ya ms concreto, pide el desplie
gue de las actividades y el progreso en la consecucin
de los objetivos desde una perspectiva a corto plazo, de
hecho, en el mbito temporal del ejercicio presupues
tario. La plasmacin prctica de este despliegue de la
planificacin estratgica se encuentra en las memorias
de programa de los presupuestos anuales de la Gene
ralitat, donde se identifican los objetivos anuales que
se propone conseguir en el mbito de cada programa
presupuestario, as como las actividades y los proyectos
que se prev poner en marcha para conseguirlos y los
recursos materiales y humanos que requieren.
182 Nota deconomia 99
A raz del inicio de una nueva legislatura, se ha
efectuado un importante esfuerzo de revisin de los
criterios en los que se fundamenta la integracin entre
planificacin y presupuesto, as como de actualizacin
del instrumental formal del diseo de las memorias
de los programas presupuestarios y de las aplicaciones
informticas que sirven de apoyo a ambos procesos
con el objeto de mejorar la integracin, facilitar el
proceso de asignacin de recursos y la gestin vincu
lada a su seguimiento. El resultado ha sido la Gua
para la planificacin y presupuestacin estratgica de la
Generalitat de Catalunya.1
3
El problema de fijar objetivos
Naturalmente, por la importancia que tienen en una
organizacin los objetivos que persigue, el proceso de
seleccin de estos objetivos es muy relevante. En el
caso de una organizacin compleja, como es la admi
nistracin pblica de un pas, esta tarea todava es
ms complicada, dado que a la complejidad propia de
una gran organizacin hay que aadir el amplio al
cance de funciones que corresponde a un gobierno y
la complejidad que representa no poder limitarlas a
una sola medida, ya que a la rentabilidad de los recur
sos empleados (en la empresa, en trminos genera
les, resulta factible adoptar esta visin unidimensio
nal), hay que aadir aspectos especficos del sector
pblico como son la equidad y la rentabilidad social.
Estos factores dificultan tanto la identificacin de los
objetivos como la medicin de su consecucin, aspec
tos que son objeto de una abundante literatura de
anlisis econmica.
Por otra parte, la misma formulacin de objetivos
en el mbito de cualquier organizacin plantea cues
tiones sobre quin y cmo se formulan estos objetivos.
Con respecto a los objetivos que se proponga el Go
bierno sern aquellos a los cuales se asigne la mxima
1. <http://www20.gencat.cat/docs/economia/Documents/Arxius/Guia
planificaciopressupostacioestrategicajuny.pdf>
prioridad, por una parte porque es conveniente con
centrar los esfuerzos en los objetivos que son ms
relevantes y, por otra parte, porque identificar un n
mero limitado y ms relevante de objetivos facilita la
comunicacin de estas prioridades a los ciudadanos.
Como se puede predicar para los diferentes nive
les de objetivos, en trminos generales, los objetivos
del plan de gobierno tienen que abordar los principa
les retos que la sociedad se plantee y tienen que com
portar un rol estimulante desde la perspectiva social.
Sin embargo, han de mantener un carcter posibilista
con el fin de evitar la frustracin colectiva. Es cierto
que el hecho de no alcanzar un objetivo no necesaria
mente tiene que conducir a esta valoracin negativa,
y que incluso desde el punto de vista de los ciudadanos
puede no comportar ninguna censura si comprenden
que las circunstancias fuera del control de gobierno
pueden constituir causas fundadas que hayan impo
sibilitado su consecucin. Sin embargo, y de manera
especial la reiteracin en el error s que puede com
portar la prdida de confianza en el establecimiento
de los objetivos gubernamentales.
En este sentido, fijar objetivos tiene que ser fruto
de una diagnosis que identifique los problemas prin
cipales, las causas que los originan y los condicionan
tes que operan en cada mbito de la poltica pblica.
De esta diagnosis tiene que surgir la identificacin
del objetivo que se quiere alcanzar. A continuacin,
mediante las tcnicas disponibles, hay que definir el
objetivo preciso del progreso que se tiene que alcanzar
para el perodo de referencia del plan. Aqu es donde
ms se necesita un conocimiento profundo de la or
ganizacin y de su entorno. En este sentido, aunque
la tarea de definicin de los objetivos corresponde al
mbito de la poltica, los polticos requieren de un
apoyo importante de los expertos en cada mbito.
Naturalmente, la disponibilidad de datos comparati
vos (benchmarking) correspondientes a otras organi
zaciones similares que estn haciendo frente a la
misma problemtica resultan muy relevantes. Ahora
bien, no es suficiente para adoptar una estrategia, ya
que se requiere tambin de una diagnosis de las cau
sas que hay detrs de los valores especficos de cada
 La planificacin estratgica, el presupuesto y el proceso de fijacin de objetivos
variable para cada organizacin si no se quiere come
ter errores.
Un caso particular en el que fijar los objetivos de
una organizacin adquiere una relevancia adicional
es cuando, de acuerdo con los nuevos paradigmas de
la gestin pblica, se pretende impulsar la mejora
de la eficacia y la eficiencia en el sector pblico por
medio de la asignacin de roles especficos para la
esfera poltica y para la esfera de gestin. A la prime
ra se le reserva la formulacin de objetivos, mientras
que a la segunda se le encomienda la adopcin de las
medidas que permiten alcanzarlos bajo su responsa
bilidad. El mecanismo habitual con el que se fijan
estos objetivos es mediante frmulas contractuales,
de manera que la esfera poltica se constituye en el
financiador de los servicios y, como tal, aporta los
recursos y fija los objetivos que la agencia tiene que
conseguir. Y esta, en un rgimen de autonoma de
gestin, es responsable de conseguirlos. En este caso,
pues, fijar objetivos adquiere la naturaleza de un con
trato; es el resultado de una negociacin por la cual
estos objetivos se convierten en el foco de los gestores
de la agencia.
En el mbito de la Generalitat se han hecho progre
sos importantes en los ltimos aos a la hora de fijar
objetivos. Sin embargo, todava le queda un camino
importante para recorrer. Primero, porque fijar obje
tivos es una tcnica que requiere de un cierto arte,
en el sentido que requiere experiencia. Adems, como
se ha dicho, hay que hacer una inversin importante
en trminos no solo de no disponer de informacin
comparativa relevante sino, sobre todo, de anlisis de
nuestra realidad y la de los otros pases y territorios
que presentan mejores resultados que nosotros y en
los cuales nos queremos parecer. Finalmente, con el
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fin de garantizar que dentro de la Generalitat los ob
jetivos que se fijen tengan un grado de ambicin si
milar con carcter transversal para toda la organiza
cin, de manera que puedan ser juzgados y valorados
de forma homognea, hay que establecer mecanismos
especficos de negociacin de estos objetivos entre las
diferentes instancias de la propia organizacin.
Este proceso negociador ya existe en el caso de los
contratos programa adoptados entre la Administracin
de la Generalitat y diversas entidades dependientes de
esta con quien se ha utilizado esta frmula de gestin.
Sin embargo, incluso en estos casos, la escasa expe
riencia disponible hasta el momento evidencia que
hay que precisar mejor los aspectos metodolgicos del
uso de este instrumento para garantizar que los obje
tivos que se encargan al ente contratante incorporen
un nivel de reto adecuado a los recursos que se le
hayan asignado.
Finalmente, aunque solo sea de forma muy breve,
cabe decir que el proceso de fijar objetivos se debe
completar con un proceso de evaluacin de la poltica
desplegada, a fin de que este anlisis permita valorar
el grado de consecucin de resultados, la causalidad
entre las actuaciones desplegadas por la administra
cin pblica y el grado de consecucin de los objetivos
y la bondad en la implementacin de estas actuaciones
de manera que permita reformular la accin pblica
para mejorar la efectividad y la eficacia. En el mbito
de la Generalitat de Catalunya, aunque tambin con
un recorrido muy breve, se extiende esta cultura y a
estas alturas ya se cuenta con un corpus relativamen
te significativo de diversas tipologas de evaluacin de
sus polticas, pero es evidente que todava no ha ad
quirido el carcter sistemtico que conviene que tenga
en una administracin pblica moderna.