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Direito Administrativo p/ TST 2017 (Analista Judicirio - rea Judiciria) - Com
Videoaulas
Professor: Erick Alves
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Ol pessoal!
Na aula de hoje estudaremos o tema organizao administrativa.
Sero apresentados os princpios que regem essa organizao, bem como
as caractersticas da Administrao Direta e Indireta, contemplando os
diversos posicionamentos da doutrina e da jurisprudncia.
Seguiremos o seguinte sumrio:
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Aos estudos!
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Toda a atividade administrativa do Estado se desenvolve, direta ou
indiretamente, por meio da atuao de rgos, entidades pblicas e
seus respectivos agentes.
Nos termos da Lei 9.784/1999:
!! Entidade: a unidade de atuao dotada de personalidade jurdica.
!! rgo: a unidade de atuao integrante da estrutura da Administrao
direta e da estrutura da Administrao indireta.
Em suma, a diferena bsica entre rgo e entidade que esta
possui personalidade jurdica prpria e aquele no. Mas vamos
desenvolver mais os conceitos.
Entidade pessoa jurdica, pblica ou privada; o conceito
compreende tanto as entidades polticas, que possuem autonomia
poltica, isto , capacidade de legislar e se auto-organizar (so
pessoas polticas a Unio, os Estados, o Distrito Federal e os Municpios),
como as entidades administrativas, que no possuem autonomia
poltica, ou seja, no podem legislar, limitando-se a executar as leis
editadas pelas pessoas polticas; conquanto no tenham autonomia
poltica, as entidades administrativas detm autonomia administrativa,
isto , capacidade de gerir os prprios negcios, porm sempre se
subordinando s leis postas pela entidade poltica (so entidades
administrativas as autarquias, as fundaes pblicas, as empresas
pblicas e as sociedades de economia mista).
rgo elemento despersonalizado, isto , sem personalidade
jurdica, incumbido da realizao das atividades da entidade a que
pertence, atravs de seus agentes. So centros de competncia
constitudos na estrutura interna de determinada entidade poltica ou
administrativa (ex: Ministrios do Poder Executivo Federal, Secretarias de
Estado, departamentos ou sees de empresas pblicas etc.).
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Para o desempenho de suas atribuies, a Administrao Pblica
organiza seus rgos e entidades com base em trs princpios
fundamentais: centralizao, descentralizao e desconcentrao.
Vejamos.
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Centralizao
A centralizao ocorre quando o Estado executa suas tarefas
diretamente, por intermdio dos rgos e agentes administrativos que
compem sua estrutura funcional 1 . O que caracteriza a centralizao,
portanto, o desempenho direto das atividades pblicas pelo Estado, vale
dizer, por uma das pessoas polticas (Unio, Estados, DF e Municpios).
Esta execuo centralizada de atividades pblicas pelos entes federados
ocorre mediante a atuao da respectiva Administrao Direta, cujas
caractersticas veremos adiante.
Por exemplo, ocorre centralizao quando um Municpio, atravs dos
servidores lotados na Secretaria de Obras, realiza um trabalho de limpeza
das ruas da cidade. No caso, a pessoa jurdica responsvel pela execuo
do servio o prprio Municpio, que executa a atividade diretamente,
usando como instrumento de ao um rgo da Administrao Direta.
Descentralizao
Na descentralizao o Estado distribui algumas de suas atribuies
para outras pessoas, fsicas ou jurdicas. O que caracteriza a
descentralizao, portanto, o desempenho indireto de atividades
pblicas. Pressupe a existncia de, pelo menos, duas pessoas
distintas: o Estado (a Unio, um Estado, o DF ou um Municpio) e a
pessoa fsica ou jurdica que executar o servio, por ter recebido do
Estado essa atribuio.
De acordo com a doutrinadora Maria Sylvia Di Pietro, a
descentralizao pode ser poltica ou administrativa.
A descentralizao poltica, caracterstica dos Estados federados,
ocorre na criao de entidades polticas para o exerccio de
competncias prprias, no provenientes do ente central. o caso, no
Brasil, dos Estados e dos Municpios, entes locais que detm competncia
legislativa prpria, conferida diretamente pela Constituio, ou seja, tal
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competncia originria dos entes locais, e no mera delegao ou
concesso do governo central, a Unio.
J a descentralizao administrativa ocorre quando
determinadas atribuies definidas pelo poder central so exercidas por
entidades descentralizadas. Ou seja, tais atribuies no decorrem,
com fora prpria, da Constituio, e sim das leis editadas pelo ente
central.
A descentralizao administrativa ocorre, em regra, dentro de uma
mesma esfera de governo: a entidade poltica (Unio, Estado, DF ou
Municpio) transfere alguma ou algumas de suas atribuies a entidades
que iro compor as suas respectivas administraes indiretas, criadas
especificamente para esse fim, ou, ainda, a pessoas fsicas ou jurdicas
sem vnculo anterior com a Administrao.
A doutrina costuma classificar a descentralizao administrativa
em trs modalidades:
!! Descentralizao por servios, funcional, tcnica ou por outorga.
!! Descentralizao por colaborao ou delegao.
!! Descentralizao territorial ou geogrfica.
A descentralizao por servios, funcional, tcnica ou por
outorga se verifica quando uma entidade poltica (Unio, Estados, DF e
Municpios), mediante lei, cria uma pessoa jurdica de direito pblico ou
privado e a ela atribui a titularidade e a execuo de determinado
servio pblico.
o que ocorre na criao das entidades da administrao indireta,
quais sejam, autarquias, empresas pblicas, sociedades de
economia mista e fundaes pblicas. Alm dessas, os consrcios
pblicos 2 , criados por entes federativos para a gesto associada de
servios pblicos, tambm prestam servios pblicos mediante
descentralizao por servios.
A criao de entidades para a outorga de servios somente pode ser
feita por lei em sentido formal. A lei pode efetivamente criar a entidade
ou simplesmente autorizar a sua criao. J a definio do campo de
atuao das entidades criadas pode ser feita por meio de instrumentos
normativos infralegais. Isso porque, ao criar a entidade administrativa, a
lei define, ainda que de forma genrica, suas atribuies. Assim, desde
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que compatvel com suas atribuies genricas, a atuao da entidade
pode encontrar outras fontes de legitimao, e no apenas a lei formal.
Uma vez que, na descentralizao por servios, se atribui a execuo
e tambm a titularidade do servio, o ente que cria a entidade perde a
disponibilidade sobre tal servio, s podendo retom-lo mediante lei.
Dessa forma, o prazo da outorga geralmente indeterminado.
Outra implicao da transferncia da titularidade que a entidade
descentralizada passa a desempenhar o servio com independncia em
relao pessoa que a criou. Do contrrio, no se justificaria a criao da
entidade.
Assim, o controle efetuado pelo ente instituidor sobre as entidades
descentralizadas por servio deve observar os limites impostos pela lei.
Tal controle, de carter finalstico, denominado de tutela, tem por
objetivo garantir que a entidade no se desvie dos fins para os quais foi
instituda. Ademais, no existe subordinao entre a entidade
descentralizada e a pessoa jurdica que a criou, mas to-somente
vinculao.
Por sua vez, a descentralizao por colaborao ou delegao
ocorre quando, por meio de contrato ou ato unilateral, o Estado
transfere a execuo de determinado servio pblico a uma pessoa
jurdica de direito privado, previamente existente, conservando o Poder
Pblico a titularidade do servio.
Como o prprio nome sugere, na descentralizao por colaborao a
entidade colabora com o Poder Pblico, executando o servio que
deveria ser por ele prestado.
o que ocorre nas concesses, permisses ou autorizaes de
servios pblicos3, por exemplo, quando o Estado transfere, mediante
contrato, a administrao de rodovias e de aeroportos para a iniciativa
privada.
Na descentralizao por colaborao no necessria a edio de lei
formal, bastando a formalizao de um contrato (concesso ou
permisso de servios pblicos) ou de um ato unilateral (autorizao de
servios pblicos) da Administrao para que se possa transferir a
responsabilidade pela execuo do servio a outra pessoa.
A delegao por contrato sempre efetivada por prazo
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determinado. J na delegao por ato administrativo, como regra,
no h prazo certo, em razo da precariedade tpica da autorizao
(possibilidade de revogao a qualquer tempo).
Ressalte-se que, na descentralizao por colaborao (concesso,
permisso ou autorizao), delega-se apenas a execuo do servio. A
pessoa delegada presta o servio em seu prprio nome e por sua conta e
risco, sob a fiscalizao do Estado. Porm, a titularidade do servio
permanece com o Poder Pblico. Isso lhe permite dispor do servio de
acordo com o interesse pblico, podendo alterar unilateralmente as
condies de sua execuo, aplicar sanes ou retomar a execuo do
servio antes do prazo estabelecido.
Assim, tendo em vista que o Poder Pblico continua a deter a
titularidade, o controle que exerce muito mais amplo e rgido do que
na descentralizao por servio, o que pode, como dito, resultar inclusive
na retomada da execuo do servio a qualquer tempo. Contudo,
tampouco nesse caso h hierarquia entre o Poder Pblico delegante e
a entidade que recebeu a delegao para executar o servio pblico.
No h relao de hierarquia em nenhuma
forma de descentralizao.
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Por fim, a descentralizao territorial ou geogrfica se verifica
quando uma entidade local, geograficamente delimitada, dotada de
personalidade jurdica prpria, de direito pblico, possui capacidade
administrativa genrica para exercer a totalidade ou a maior parte dos
encargos pblicos de interesse da coletividade, funes que normalmente
so exercidas pelos Municpios, como distribuio de gua, luz, gs, poder
de polcia, proteo sade, educao.
Saliente-se que a descentralizao territorial permite o exerccio da
capacidade legislativa, porm sem autonomia, porque subordinada s
normas emanadas pelo poder central.
Esse tipo de descentralizao administrativa ocorre nos Estados
unitrios, como Frana e Portugal, constitudos por Departamentos,
Regies, Comunas etc. No Brasil, o que se verificava na poca do
Imprio. Hoje, porm, s pode ocorrer na hiptese de vir a ser criado
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Desconcentrao
Quando o Estado se organiza mediante desconcentrao, a
entidade se desmembra em rgos para melhorar sua organizao
estrutural. Trata-se de uma distribuio interna de competncias, ou
seja, uma distribuio ou organizao de competncias dentro da mesma
pessoa jurdica.
O resultado concreto da desconcentrao a criao de diferentes
rgos que, como visto, so unidades administrativas desprovidas de
personalidade jurdica.
Assim, diferentemente da descentralizao, na qual as atividades so
transferidas para outras pessoas jurdicas, a desconcentrao envolve
apenas uma pessoa jurdica, cujas atribuies so distribudas entre
vrias unidades de competncias, os rgos pblicos, uns subordinados
a outros dentro de uma mesma estrutura organizacional. Os rgos so as
unidades de organizao nas quais esto lotados os agentes responsveis
pela prtica de atos cujos efeitos, em regra, so tidos como se praticados
diretamente pela pessoa jurdica.
A desconcentrao constitui mera tcnica administrativa de
distribuio interna de atribuies para aprimorar o desempenho.
Segundo Maria Sylvia Di Pietro, isso feito para descongestionar,
desconcentrar, tirar do centro um volume grande de atribuies, para
permitir seu mais adequado e racional desempenho.
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Detalhe importante que a desconcentrao pode ocorrer tanto
dentro de uma pessoa poltica como dentro de uma entidade
administrativa, vale dizer, tanto no mbito da administrao direta
ou centralizada como na administrao indireta ou descentralizada.
Por exemplo, ocorre desconcentrao quando:
i)! a Unio distribui competncias entre diversos rgos da sua prpria
estrutura, tais quais os ministrios (Ministrio da Educao, Ministrio
dos Transportes, Ministrio da Sade etc.);
ii)! um Ministrio cria unidades internas (rgos) para melhor distribuir
suas funes (por exemplo, na estrutura do MEC existem as
Secretarias de Educao Bsica, de Educao Superior, de Educao
Profissional e Tecnolgica etc.);
iii)! uma Universidade Pblica, constituda na forma de autarquia, cria
departamentos especializados (rgos) nas diversas reas de atuao
(departamento de graduao, departamento de ps-graduao,
departamento de Direito, departamento de Economia etc.);
iv)! o Banco do Brasil, uma sociedade de economia mista, organiza sua
estrutura interna em vice-presidncias, superintendncias regionais,
diretorias etc. (rgos), a fim de melhor desempenhar suas funes.
Como se v, nos dois primeiros casos temos exemplos de
desconcentrao na administrao direta (pessoa jurdica Unio) e, nos
dois ltimos, na administrao indireta (pessoas jurdicas Universidade e
Banco do Brasil).
A desconcentrao faz surgir relao de hierarquia, vale dizer, de
subordinao entre os rgos dela resultantes. Assim, os rgos
localizados na parte superior da estrutura exercem o chamado controle
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hierrquico sobre os rgos localizados na parte inferior. Esse controle
compreende os poderes de comando, fiscalizao, reviso, punio,
soluo de conflitos de competncia, delegao e avocao5.
Na desconcentrao h hierarquia entre os
rgos resultantes.
Saliente-se que somente existe poder hierrquico no mbito dos
rgos que desempenham funes administrativas (tpicas ou atpicas).
No existe hierarquia no desempenho das funes legislativa e
judiciria, pois os agentes pblicos competentes para exercerem
tipicamente tais funes (deputados, senadores, vereadores, juzes,
desembargadores etc.) gozam de prerrogativas de independncia
funcional, decidindo apenas de acordo com a prpria conscincia. No
mbito dos rgos que compem os Poderes Legislativo e Judicirio,
somente haver hierarquia quando estiverem exercendo
funo administrativa (atpica). Assim, por exemplo, os juzes de
instncia superior no so superiores hierrquicos dos de instncia
inferior.
A desconcentrao pode ser classificada em:
!! Desconcentrao em razo da matria (ex: Ministrio da Sade, da
Educao etc.);
!! Desconcentrao em razo do grau ou da hierarquia (ex:
ministrios, secretarias, superintendncias, delegacias etc.);
!! Desconcentrao pelo critrio territorial (ex: Superintendncia da
Receita Federal em So Paulo, no Rio Grande do Sul etc.).
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Os princpios da centralizao, desconcentrao e descentralizao
balizam a diviso da Administrao em direta e indireta. Vamos
prosseguir.
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Administrao Direta o conjunto de rgos que integram as
pessoas polticas do Estado (Unio, Estados, DF e Municpios), aos quais
foi atribuda a competncia para o exerccio de atividades
administrativas, de forma centralizada. Em outras palavras, na
administrao direta a Administrao Pblica , ao mesmo tempo, a
titular e a executora do servio pblico6.
O princpio da centralizao inerente Administrao Direta. Com
efeito, as pessoas polticas Unio, Estados, DF e Municpios executam, por
si prprias, diversas tarefas internas e externas. Para tanto, se valem de
seus inmeros rgos internos, dotados de competncia prpria e
especfica e constitudos por servidores pblicos, que representam o
elemento humano dos rgos.
Quando o Estado executa tarefas
diretamente, atravs de seus rgos internos,
estamos diante da Administrao Direta no
desempenho de atividade centralizada.
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Na esfera federal, a Administrao Direta do Poder Executivo
composta pela Presidncia da Repblica e pelos Ministrios.
A Presidncia da Repblica o rgo superior do Executivo, onde se
situa o Presidente da Repblica como Chefe da Administrao (CF, art. 84,
II). Nela se agregam ainda vrios rgos tidos como essenciais (ex: Casa
Civil), de assessoramento imediato (ex: Advocacia-Geral da Unio) e de
consulta (Conselho da Repblica e Conselho de Defesa Nacional).
J os Ministrios so os rgos encarregados da execuo da funo
administrativa, cada qual numa rea especfica (Ministrio da Sade, da
Justia, dos Transportes, da Educao etc.). Na estrutura interna de cada
Ministrio existem ainda centenas de outros rgos, como as secretarias,
conselhos, departamentos, entre outros. Cabe aos Ministros auxiliar o
Presidente da Repblica na direo da Administrao (CF, art. 84, II).
Por sua vez, os Poderes Legislativo e Judicirio adotam a estrutura
definida em seus respectivos atos de organizao administrativa. Ambos
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os Poderes possuem capacidade de se auto-organizar, podendo elaborar
seus prprios regimentos internos7.
Nas esferas estadual e municipal, a organizao da Administrao
Direta semelhante federal. Governadores, Prefeitos, Secretarias
Estaduais e Municipais, alm de vrios outros rgos internos, compem o
respectivo Poder Executivo. A mesma simetria se aplica ao Legislativo e
ao Judicirio. Lembrando, porm, que Municpio no possui Judicirio,
apenas Legislativo (Cmara Municipal).
(!)!
Como visto, os rgos pblicos so centros de competncia
institudos para o desempenho de funes estatais. So unidades de ao
com atribuies especficas na organizao do Estado.
O Estado uma pessoa jurdica. Diferentemente das pessoas
fsicas, as pessoas jurdicas no possuem vontade prpria: elas precisam
de algum para atuar em seu nome. No caso do Estado, esse algum
so as pessoas fsicas que integram seus rgos, os agentes pblicos.
Diversas teorias surgiram para explicar as relaes do Estado com
seus agentes. Vejamos.
Primeiramente se entendeu que os agentes eram mandatrios do
Estado. a chamada teoria do mandato. Tal ideia no vingou porque
no explicava como o Estado, que no tem vontade prpria, poderia
outorgar o mandato.
Passou-se, ento, a adotar a teoria da representao, pela qual os
agentes eram representantes do Estado, equiparando o agente figura
do tutor ou curador das pessoas incapazes. A teoria tambm foi criticada;
primeiro por equiparar o Estado ao incapaz que, ao contrrio do Estado,
no possui capacidade para designar representante para si mesmo; e
segundo porque, da mesma forma que a teoria anterior, permitia ao
mandatrio ou ao representante ultrapassar os poderes da representao
sem que o Estado respondesse por esses atos perante terceiros
prejudicados.
Finalmente, foi instituda a teoria do rgo, hoje amplamente aceita
na doutrina e na jurisprudncia, pela qual se presume que a pessoa
jurdica manifesta sua vontade por meio dos rgos que a compem,
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sendo eles mesmos, os rgos, compostos de agentes. Desse modo,
quando os agentes agem, como se o prprio Estado o fizesse.
Conforme ensina Maria Sylvia Di Pietro, com a teoria do rgo
substitui-se a ideia de representao pela de imputao. Ao invs de
considerar que o Estado outorga a responsabilidade ao agente, passou-se
a considerar que os atos praticados por seus rgos, atravs da
manifestao de vontade de seus agentes, so imputados ao Estado. O
rgo parte do corpo da entidade e, assim, todas as suas manifestaes
de vontade so consideradas como da prpria entidade8.
Deve-se notar, contudo, que no qualquer ato que ser imputado
ao Estado. necessrio que o agente que pratica o ato esteja agindo
conforme a lei ou que, pelo menos, o ato revista-se de aparncia de ato
jurdico legtimo e seja praticado por algum que parea ser um agente
pblico (funcionrio de fato). Com efeito, o cidado comum no tem
condies de verificar se o agente pblico foi investido regularmente no
cargo ou se ele est agindo dentro de sua esfera de competncia. No
caso, basta a aparncia da investidura e o exerccio da atividade pelo
rgo competente para que, em nome dos princpios da boa-f, da
segurana jurdica e da presuno de legalidade dos atos administrativos,
a conduta seja imputada ao Estado9.
(9:,!!&9:,!
A criao e a extino de rgos na Administrao Direta do
Poder Executivo necessitam de lei em sentido formal, de iniciativa
do chefe do Poder Executivo (CF, art. 61, 1, II, e10). Ou seja, a lei
deve ser aprovada no Poder Legislativo, mas quem d incio ao processo
legislativo o chefe do Executivo.
J a organizao e o funcionamento dos rgos do Executivo criados
por lei podem ser feitos por meio da edio de simples decretos, os
chamados decretos autnomos, desde que no impliquem aumento de
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despesa nem criao ou extino de rgos pblicos (CF, art. 84, VI,
a11).
No caso dos rgos do Poder Judicirio, a iniciativa da lei compete
ao Supremo Tribunal Federal, aos Tribunais Superiores e aos Tribunais de
Justia, conforme o caso, nos termos do art. 96, II, c e d da CF. O
mesmo ocorre com o Ministrio Pblico (CF, art. 127, 2) e com o
Tribunal de Contas (CF, art. 73, caput), que tambm possuem
competncia para dar incio ao processo legislativo referente prpria
organizao administrativa.
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Em regra, o rgo no possui capacidade processual, uma vez
que no possui personalidade jurdica. Em consequncia, no pode
figurar como sujeito ativo ou passivo de uma ao judicial. A capacidade,
em regra, da prpria pessoa poltica (Unio, Estados, DF e Municpios).
Assim, por exemplo, no se interpe ao judicial contra a Receita
Federal, e sim contra a Unio.
Contudo, h excees.
A jurisprudncia reconhece a capacidade de certos rgos pblicos
para a impetrao de mandado de segurana na defesa de suas
prerrogativas e competncias, quando violadas por ato de outro rgo.
Por exemplo, o STJ no reconheceu a capacidade processual de
Cmara Municipal que litigava contra o INSS a respeito de contribuies
previdencirias de seus membros12. Por outro lado, j se admitiu mandado
de segurana impetrado por Cmara Municipal contra o Prefeito para o fim
de obriga-lo devida prestao de contas ao Legislativo, tendo sido
concedida a segurana. No primeiro caso, tratava-se de litgio comum,
que no envolvia a violao de competncia ou prerrogativa da Cmara
Municipal; portanto, aplicou-se a regra geral de que rgo no possui
capacidade processual. Ao contrrio, no segundo caso, em que a omisso
do Prefeito impedia o exerccio da competncia do Legislativo Municipal de
julgar as contas do Prefeito (CF, art. 31), reconheceu-se a capacidade do
rgo para impetrar mandado de segurana com o fim de defender suas
prerrogativas e competncias.
Ressalte-se que essa capacidade s reconhecida em relao aos
chamados rgos autnomos e independentes, que so os rgos
mais elevados do Poder Pblico, de natureza constitucional, e apenas
quando defendem suas prerrogativas e competncias. No alcana,
portanto, os demais rgos, superiores e subalternos.
Outra exceo est prevista no Cdigo de Defesa do Consumidor, o
qual dispe que so legitimados para promover a liquidao e execuo de
indenizao as entidades e rgos da administrao pblica, direta ou
indireta, ainda que sem personalidade jurdica, especificamente
destinados defesa dos interesses e direitos protegidos por este Cdigo
(Lei 8.078/1990, art. 82, III).
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Vamos conhecer a classificao adotada por Hely Lopes Meireles:
Quanto estrutura
!# rgos simples ou unitrios: so aqueles que no possuem
subdivises em sua estrutura interna, ou seja, desempenham suas
atribuies de forma concentrada. Ressalte-se que os rgos unitrios
podem ser compostos por mais de um agente. O que no h so outros
rgos abaixo dele.
!# rgos compostos: renem em sua estrutura diversos
rgos menores, subordinados hierarquicamente, como resultado da
desconcentrao.
Por exemplo: o Ministrio da Fazenda integrado por vrios rgos,
dentre os quais a Secretaria da Receita Federal do Brasil. Esta se
subdivide em diversos rgos, como as Superintendncias Regionais que,
por sua vez, so integradas por Delegacias, e assim sucessivamente, at
chegarmos a um rgo que no seja mais subdividido: este ser o rgo
unitrio; todos os demais so compostos.
Quanto atuao funcional
!# rgos singulares ou unipessoais: so aqueles cujas
decises dependem da atuao isolada de um nico agente, seu chefe e
representante. Aqui tambm vale a mesma ressalva aplicvel aos rgos
unitrios, qual seja, os rgos singulares podem ser compostos por
diversos agentes, porm as decises so tomadas apenas pelo chefe.
Exemplo: Presidncia da Repblica, em que a deciso cabe ao
Presidente.
!# rgos colegiados ou pluripessoais: so aqueles cuja
atuao e decises so tomadas pela manifestao conjunta de seus
membros.
Exemplo: Congresso Nacional, Supremo Tribunal Federal e, no
Executivo, o Conselho Administrativo de Recursos Fiscais.
Quanto posio estatal
!# rgos independentes: so aqueles previstos diretamente
na Constituio Federal, representando os trs Poderes, nas esferas
federal, estadual e municipal, no sendo subordinados hierarquicamente a
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nenhum outro rgo. As atribuies destes rgos so exercidas por
agentes polticos.
Exemplo: Presidncia da Repblica, Cmara dos Deputados, Senado
Federal, STF, STJ e demais tribunais, bem como seus simtricos nas
demais esferas da Federao. Incluem-se ainda o Ministrio Pblico da
Unio e o do Estado13 e os Tribunais de Contas da Unio, dos Estados e
dos Municpios.
!# rgos autnomos: so aqueles que se situam na cpula da
Administrao, logo abaixo dos rgos independentes, auxiliando-os
diretamente. Possuem ampla autonomia administrativa, financeira e
tcnica, mas no independncia. Caracterizam-se como
rgos diretivos.
Exemplo: os Ministrios, as Secretarias de Estado, a Advocacia-Geral
da Unio, etc.
!# rgos superiores: possuem atribuies de direo, controle
e deciso, mas sempre esto sujeitos ao controle hierrquico de uma
instncia mais alta. No tm nenhuma autonomia, seja administrativa
seja financeira.
Exemplo: Procuradorias, Coordenadorias, Gabinetes.
!# rgos subalternos: so todos aqueles que exercem
atribuies de mera execuo, com reduzido poder decisrio, estando
sempre subordinados a vrios nveis hierrquicos superiores.
Exemplo: sees de expediente, de pessoal, de material etc.
*****
Maria Sylvia Di Pietro apresenta, ainda, outras classificaes
possveis para os rgos:
!# rgos burocrticos: aqueles que esto a cargo de uma s
pessoa fsica ou de vrias pessoas ordenadas numa estrutura hierrquica
vertical (ex: uma Diretoria, em que existe um diretor e vrias pessoas a
ele ligadas). Fazem contraponto aos rgos colegiados, que so
formados por vrias pessoas fsicas ordenadas horizontalmente, ou seja,
em uma relao de coordenao, e no de hierarquia.
!# rgos ativos, consultivos ou de controle: possuem como
funo primordial, respectivamente, o desenvolvimento de uma
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Administrao Indireta o conjunto de pessoas jurdicas
(desprovidas de autonomia poltica) que, vinculadas Administrao
Direta, tm a competncia para o exerccio de atividades administrativas,
de forma descentralizada.
Nos termos do art. 4 do Decreto Lei 200/196714, a Administrao
Indireta compreende as seguintes categorias de entidades, todas
dotadas de personalidade jurdica prpria:
!! Autarquias.
!! Empresas Pblicas.
!! Sociedades de Economia Mista.
!! Fundaes Pblicas.
Alm dessas entidades, a Administrao Indireta contempla ainda os
consrcios pblicos, constitudos sob a forma de associaes
pblicas, conforme a disciplina da Lei 11.107/2005.
Conforme esclarece Hely Lopes Meireles, podemos dizer que a
administrao indireta constituda dos servios atribudos a pessoas
jurdicas diversas da Unio, de direito pblico ou de direito privado,
vinculadas a um rgo da administrao direta, mas administrativa e
financeiramente autnomas.
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No mbito federal, geralmente as entidades da administrao indireta
se vinculam aos Ministrios, integrantes da administrao direta. Contudo,
a entidade descentralizada tambm pode se vincular a rgos equiparados
a Ministrios, como Gabinetes e Secretarias ligadas Presidncia da
Repblica.
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Como j assinalado, essa vinculao entre administrao direta e
indireta caracteriza a superviso ministerial, tambm denominada de
tutela administrativa, que tem por objetivos principais a verificao dos
resultados alcanados pelas entidades descentralizadas, a harmonizao
de suas atividades com a poltica e a programao do Governo, a
eficincia de sua gesto e a manuteno de sua autonomia administrativa,
operacional e financeira15.
Exemplo disso o Banco Central, uma entidade da administrao
indireta (autarquia) que vinculada (e no subordinada) ao Ministrio da
Fazenda. O Banco Central responsvel, entre outras coisas, pela fixao
da taxa de juros do pas. Tal deciso possui natureza estritamente tcnica
e, por isso, deve ser tomada com total independncia. Assim, a tutela
exercida pelo Ministrio da Fazenda no deve contemplar qualquer
ingerncia na definio da taxa de juros, pois ele no possui ascendncia
hierrquica sobre o Banco Central. Ao contrrio, a superviso ministerial
deve ser orientada para que o Banco Central se mantenha dentro de suas
finalidades institucionais, cuidando para que ele no se afaste das normas
que deve respeitar.
Carvalho Filho ensina que a superviso ministerial se distribui
sobre quatro aspectos16:
!! Controle poltico, pelo qual os dirigentes das entidades da administrao
indireta so escolhidos e nomeados pela autoridade competente da
administrao direta, razo por que exercem eles funo de confiana.
!! Controle institucional, que obriga a entidade a caminhar sempre no
sentido dos fins para os quais foi criada.
!! Controle administrativo, que permite a fiscalizao dos agentes e das
rotinas administrativas da entidade.
!! Controle financeiro, pelo qual so fiscalizados os setores financeiro e
contbil da entidade.
J Celso Antnio Bandeira de Mello assevera que esse controle sobre
a entidade deve se dar nos estritos limites da lei, o que conhecido
como tutela ordinria. Ou seja, a tutela ordinria depende de lei para
ser exercida. Porm, conforme esclarece o autor, a doutrina admite, em
circunstncias excepcionais, perante casos de descalabro administrativo,
de graves distores de comportamento da autarquia, que a
Administrao Central, para coibir desmandos srios, possa exercer,
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mesmo falta de disposio legal que a instrumente, o que
denominam de tutela extraordinria.
Detalhe que no s as entidades da administrao indireta esto
sujeitas superviso ministerial. Os rgos da administrao direta
tambm se submetem a esse controle, nos termos do art. 19 do Decreto-
Lei 200/1967:
Art. 19. Todo e qualquer rgo da Administrao Federal, direta ou
indireta, est sujeito superviso do Ministro de Estado competente,
excetuados unicamente os rgos mencionados no art. 32, que esto submetidos
superviso direta do Presidente da Repblica.
A diferena que a superviso ministerial exercida sobre as
entidades da administrao indireta possui caracterstica de
controle finalstico (sem subordinao, apenas vinculao); j sobre a
administrao direta constitui controle hierrquico.
Por fim, importante relembrar que existe Administrao Pblica em
todos os Poderes e em todas as esferas do Estado. Assim, a administrao
indireta no se restringe ao Poder Executivo. Assim, nada impede que
existam entidades da administrao indireta vinculadas a rgos dos
Poderes Legislativo e Judicirio, embora o mais comum, na prtica, seja
mesmo a vinculao ao Poder Executivo.
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Feitas essas consideraes, passemos ao estudo das caractersticas
das entidades da administrao indireta (autarquias, fundaes,
empresas pblicas e sociedades de economia mista) assunto bastante
explorado nas provas de concurso. Ao final teremos ainda um tpico para
tratar dos consrcios pblicos.
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As pessoas jurdicas que integram a administrao indireta
autarquias, fundaes pblicas, empresas pblicas e sociedades de
economia mista apresentam trs pontos em comum: necessidade de
lei especfica para serem criadas, personalidade jurdica prpria e
patrimnio prprio.
Ademais, toda a administrao indireta se submete ao princpio da
especializao, pelo qual as entidades devem ser institudas para servir
a uma finalidade especfica.
Entretanto, autarquias, fundaes, empresas pblicas e sociedades
de economia mista se diferenciam em vrios aspectos, iniciando pela
finalidade para as quais so criadas. Com efeito, veremos que as
autarquias so indicadas para o desempenho de atividades tpicas de
Estado; as fundaes pblicas, para o desempenho de atividades de
utilidade pblica; e as empresas pblicas e sociedades de economia mista,
para a explorao de atividades econmicas.
A natureza jurdica das entidades tambm constitui importante ponto
de distino: as autarquias so pessoas jurdicas de direito pblico; as
empresas pblicas e sociedades de economia mista so pessoas
jurdicas de direito privado; j as fundaes podem ser tanto de
direito pblico quanto de direito privado.
As autarquias, por serem pessoas de direito pblico, so
efetivamente criadas por lei especfica. No h necessidade de
qualquer outra providncia administrativa para que a autarquia adquira
personalidade jurdica e possa ser considerada sujeito de direitos e de
obrigaes. A prpria lei que a cria suficiente para tanto.
J as sociedades de economia mista e empresas pblicas,
pessoas jurdicas de direito privado, tambm necessitam de lei para serem
criadas. Todavia, em relao a essas entidades, a Constituio dispe que
a lei ir, to somente, autorizar a instituio. Ou seja, nesses casos, a
lei, ainda que necessria, no suficiente para a criao da pessoa
jurdica. Isso porque tais entidades, como dito, so pessoas de direito
privado. Assim, outras providncias devem ser tomadas para a criao da
personalidade jurdica, notadamente o registro em junta comercial
(caso a entidade tenha por objeto o exerccio de atividade empresarial) ou
em cartrio (caso o objeto no seja empresarial).
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Detalhe que as fundaes podem ser tanto de direito pblico
como de direito privado. Se forem de direito pblico, o registro
dispensado, bastando apenas a edio de lei instituidora especfica. O
registro necessrio apenas para as fundaes de direito privado.
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Tais procedimentos so previstos nos seguintes incisos do art. 37 da
Constituio Federal:
XIX - somente por lei especfica poder ser criada autarquia e autorizada
a instituio de empresa pblica, de sociedade de economia mista e de
fundao, cabendo lei complementar, neste ltimo caso, definir as reas de
sua atuao;
XX - depende de autorizao legislativa, em cada caso, a criao de
subsidirias das entidades mencionadas no inciso anterior, assim como a
participao de qualquer delas em empresa privada;
Quando o inciso XIX fala em lei especfica, o texto constitucional
exige a edio de uma lei ordinria cujo contedo especfico seja a
criao de determinada autarquia ou a autorizao da instituio de
determinada empresa pblica, sociedade de economia mista ou fundao.
Isso, porm, no significa a necessidade de que a lei autorizadora da
criao da entidade seja especfica e limitada a dispor sobre isso.
perfeitamente possvel que uma lei disponha sobre vrios assuntos e, no
seu bojo, veicule autorizao para a criao de uma entidade
descentralizada. O que se impede a autorizao genrica e
indeterminada para que a Administrao crie quantas entidades desejar
e quando quiser.
A criao de subsidirias das entidades da administrao indireta
tambm deve ser feita mediante lei, conforme se depreende do inciso XX
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do art. 37 da CF, acima transcrito. Com efeito, deve-se entender
autorizao legislativa como sinnimo de autorizao em lei. Assim,
por exemplo, caso a Unio deseje criar uma subsidiria de determinada
sociedade de economia mista federal, o Congresso Nacional dever editar
uma lei ordinria especfica, de iniciativa do Presidente da Repblica,
autorizando a criao17.
No obstante o inciso XX exigir autorizao legislativa em cada
caso, a jurisprudncia do STF firmou o entendimento de que isso no
significa necessidade de uma lei para cada subsidiria a ser criada.
Segundo o Supremo, para satisfazer a exigncia do inciso XX do art. 37 da
CF, suficiente que haja um dispositivo genrico autorizando a
instituio de subsidirias na prpria lei que criou a entidade da
administrao indireta matriz. A mesma interpretao deve ser dada
parte final do dispositivo, referente participao no capital de empresas
privadas18.
Deste modo, por exemplo, caso a lei que autorizou a criao de
determinada empresa pblica ou sociedade de economia mista tambm
autorize, de forma genrica, que essas entidades criem subsidirias ou
adquiram participaes societrias em outras empresas, no h
necessidade de nova autorizao legislativa para cada subsidiria que se
pretenda criar ou para cada participao societria que se pretenda
adquirir. Segundo a jurisprudncia do Supremo, o dispositivo genrico
presente na lei que autorizou a criao das entidades j atende o requisito
constitucional que exige autorizao legislativa em cada caso.
Portanto, v-se que, em relao especificidade da lei, a orientao
diferente quando se compara, de um lado, a criao das entidades
matriz e, de outro, a instituio das respectivas subsidirias e a
participao no capital de empresas privadas. No primeiro caso, o
dispositivo legal deve ser especfico; no segundo, pode ser genrico.
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O art. 5, I do Decreto-Lei 200/1967 conceitua autarquia da seguinte
forma:
Autarquia - o servio autnomo, criado por lei, com personalidade
jurdica, patrimnio e receita prprios, para executar atividades tpicas da
Administrao Pblica, que requeiram, para seu melhor funcionamento,
gesto administrativa e financeira descentralizada.
J Maria Sylvia Di Pietro apresenta a seguinte conceituao
Autarquia pessoa jurdica de direito pblico, criada por lei, com
capacidade de autoadministrao, para o desempenho de servio pblico
descentralizado, mediante controle administrativo exercido nos termos da
lei.
Como exemplos de autarquias integrantes da administrao indireta
federal, pode-se mencionar: as agncias reguladoras (ANEEL, ANS,
ANATEL etc.), os conselhos profissionais (Conselho Federal de
Medicina, Conselho Federal de Contabilidade), o DNIT (Departamento
Nacional de Infraestrutura de Transportes), o INSS (Instituto Nacional do
Seguro Social), as universidades federais, o Banco Central, o IBAMA
(Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais
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Renovveis), dentre outras. Os Estados e Municpios tambm tm suas
prprias autarquias.
Vamos ento destrinchar os diversos aspectos presentes nos
conceitos apresentados.
(9:,!!&9:,!
Como j adiantado, a criao de autarquias depende apenas da
edio de uma lei especfica. Salvo se esta lei criar outras exigncias ou
condies, a personalidade jurdica das autarquias tem incio
juntamente com a vigncia da lei criadora. A partir desse momento, em
que adquirem personalidade jurdica prpria, as autarquias tornam-se
capazes de contrair direitos e obrigaes.
Pelo princpio da simetria das formas jurdicas, pelo qual a forma de
nascimento dos institutos jurdicos deve ser a mesma para sua extino, a
extino das autarquias tambm deve ser feita mediante a edio de
lei especfica. Assim, uma autarquia no pode, por exemplo, ser extinta
mediante um mero ato administrativo.
A lei de criao e extino das autarquias deve ser da iniciativa
privativa do chefe do Poder Executivo (CF, art. 61, 1, e).
Logicamente, se a entidade a ser criada ou extinta se vincular ao Poder
Legislativo ou Judicirio, a iniciativa da lei ser do respectivo chefe de
Poder.
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A principal caracterstica das autarquias consiste na natureza jurdica
da atividade que desenvolvem, qual seja, atividades prprias e tpicas
de Estado, despidas de carter econmico. Da o costume da doutrina
de se referir autarquia como servio pblico descentralizado ou
servio pblico personalizado.
A diferena que a autarquia concebida para prestar aquele
determinado servio de forma especializada, tcnica, com organizao
prpria, administrao mais gil e no sujeita a decises polticas
sobre seus assuntos.
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! Ressalte-se que, em razo do princpio da especialidade, a lei que
cria a autarquia deve delimitar as competncias a ela atribudas.
Consequentemente, a autarquia deve atuar nos limites dos poderes
recebidos, no podendo desempenhar outras atribuies seno aquelas
que lhe foram conferidas pela lei19.
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Por desempenhar atividades tpicas de Estado, a personalidade
jurdica da autarquia de direito pblico. Sendo a autarquia pessoa de
direito pblico, consequentemente se submete a regime jurdico de
direito pblico, possuindo as prerrogativas e sujeies que informam
o regime jurdico-administrativo, prprias das pessoas pblicas de
natureza poltica (Unio, Estados, DF e Municpios).
Com efeito, as seguintes prerrogativas so aplicveis s
autarquias20:
!! Prazos processuais em dobro (CPC, art. 183);
!! Prescrio quinquenal, pela qual as dvidas e direitos em favor de terceiros
contra a autarquia prescrevem em cinco anos.
!! Pagamento de dvidas decorrentes de condenaes judiciais efetuado por
meio de precatrios (CF, art. 100). Em razo do regime de precatrios, nas
execues judiciais contra uma autarquia, os bens desta no esto sujeitos a
penhora, ou seja, no podem ser compulsoriamente alienados para satisfazer
a execuo da dvida;
!! Possibilidade de inscrio de seus crditos em dvida ativa e a sua
respectiva cobrana por meio de execuo fiscal (Lei 6.830/1980);
!! Impenhorabilidade, inalienabilidade e imprescritibilidade de seus
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bens;
!! Imunidade tributria, ou seja, vedao Unio, Estados, DF e Municpios
de instituir impostos incidentes sobre o patrimnio, renda ou servios
vinculados a finalidades essenciais das autarquias ou dela
decorrentes (CF, art. 150, 2). Significa dizer que se algum bem ou
servio tiver destinao diversa das finalidades da entidade autrquica,
incidiro normalmente, sobre o patrimnio e os servios, os respectivos
impostos.
!! No sujeio falncia. Em caso de insolvncia de uma autarquia, o ente
federado que a criou responder, de forma subsidiria, pelas obrigaes
decorrentes.
Por serem pessoas jurdicas de direito pblico, os atos praticados
pelas autarquias so, em regra, atos administrativos, ostentando as
mesmas peculiaridades dos atos emanados pela administrao direta (por
exemplo, presuno de legitimidade, imperatividade e
autoexecutoriedade).
Da mesma forma, os contratos celebrados pelas autarquias tambm
so, em regra, contratos administrativos, sujeitos ao mesmo regime
jurdico aplicvel aos contratos celebrados pela administrao direta (por
exemplo, serem precedidos de licitao, salvo exceo prevista em lei).
De se destacar, todavia, que alguns (poucos) atos e contratos de
autarquias podem ser de natureza privada e, como tais regulados pelo
direito privado, a exemplo de contratos de permuta e doao.
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Maria Sylvia Di Pietro apresenta alguns critrios utilizados para
classificar as autarquias.
Quanto capacidade administrativa
O critrio da capacidade administrativa distingue dois tipos de
autarquias:
!! a geogrfica ou territorial, que tem capacidade administrativa
genrica, a exemplo dos Territrios Federais; e
!! a de servio ou institucional, que tem capacidade administrativa
especfica, ou seja, limitada a determinado servio que lhe atribudo
por lei, critrio no qual se enquadram todas as demais autarquias.
Quanto estrutura
Um outro critrio considera a estrutura das autarquias e as
subdivide em:
!! Fundacionais: corresponde figura da fundao de direito
pblico, ou seja, pessoa jurdica dotada de patrimnio vinculado a
um fim que ir beneficiar pessoas indeterminadas, que no a
integram como membros ou scios, a exemplo do Hospital das
Clnicas, da Universidade de So Paulo.
!! Corporativas ou associativas: constituda por sujeitos unidos
(ainda que compulsoriamente) para a consecuo de um fim de
interesse pblico, mas que diz respeito aos prprios associados,
como ocorre com as entidades de fiscalizao do exerccio de
profisses regulamentadas (CREA, CFC, CONFEA etc.).
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Quanto ao nvel federativo
As autarquias tambm podem ser classificadas quanto ao
nvel federativo. Neste caso, as autarquias podem ser federais,
estaduais, distritais e municipais, conforme institudas pela Unio,
pelos Estados, pelo DF e pelos Municpios, respectivamente.
Embora cada pessoa federativa tenha autonomia poltica para instituir
suas prprias autarquias, no so admissveis autarquias
interestaduais ou intermunicipais. Desse modo, cada autarquia deve
se vincular apenas ao ente federativo responsvel por sua instituio, no
sendo possvel a vinculao simultnea a vrias pessoas federativas.
A execuo de servios comuns entre as esferas de governo, que
caracteriza a gesto associada de servios pblicos prevista no
art. 241 da CF 21 , deve ser promovida pela celebrao de convnios ou
pela formao de consrcios pblicos, e no pela criao de autarquia
nica22.
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Autarquias de regime especial
De se destacar tambm as chamadas autarquias de regime
especial, que so entidades, pelo menos na teoria, dotadas de
independncia ainda maior que as demais autarquias.
Com efeito, as autarquias de regime especial so aquelas s quais a
lei conferiu prerrogativas especficas e no aplicveis s autarquias em
geral. Embora no haja uma definio precisa sobre quais seriam esses
privilgios especiais, costuma-se citar como exemplo a estabilidade
relativa de seus dirigentes, vez que tero mandato por tempo fixo
definido na prpria lei criadora da entidade, no podendo haver
exonerao pelo chefe do Poder Executivo antes do trmino do mandato,
salvo nos casos expressos na lei.
So exemplos de autarquias de regime especial a USP (Universidade
de So Paulo), o Banco Central, a CVM (Comisso de Valores
Mobilirios) e as agncias reguladoras. Para ilustrar, vejamos o que
dispe a Lei 9.472/1997, lei que criou a ANATEL:
Art. 8 Fica criada a Agncia Nacional de Telecomunicaes, entidade
integrante da Administrao Pblica Federal indireta, submetida a regime
autrquico especial e vinculada ao Ministrio das Comunicaes, com a funo
de rgo regulador das telecomunicaes, com sede no Distrito Federal, podendo
estabelecer unidades regionais (...)
2 A natureza de autarquia especial conferida Agncia caracterizada
por independncia administrativa, ausncia de subordinao hierrquica,
mandato fixo e estabilidade de seus dirigentes e autonomia financeira.
Perceba que independncia administrativa e ausncia de
subordinao hierrquica so caractersticas de qualquer autarquia. O
mandato fixo e a estabilidade de seus dirigentes so as prerrogativas
que efetivamente caracterizariam o regime especial da autarquia.
Vale ressaltar que no h consenso na doutrina sobre o tema.
Existem autores que no admitem a existncia dessa categoria especial de
autarquias, pois consideram que os privilgios que normalmente se
atribuem a elas no so suficientes para distingui-las das demais
entidades autrquicas, afinal, todas elas estariam sujeitas mesma
disciplina constitucional.
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Trata-se, aqui, de caracterizar se o patrimnio das autarquias so
bens pblicos ou privados.
O art. 98 do Cdigo Civil prescreve que so pblicos os bens do
domnio nacional pertencentes s pessoas jurdicas de direito pblico
interno; todos os outros so particulares, seja qual for a pessoa a que
pertencem.
Como se v, bens pblicos so aqueles integrantes do patrimnio das
pessoas administrativas de direito pblico. Assim, a natureza dos bens das
autarquias a de bens pblicos23.
Em consequncia, os bens das autarquias possuem os mesmos meios
de proteo atribudos aos bens pblicos em geral, destacando-se entre
eles a impenhorabilidade, a imprescritibilidade e as restries
alienao.
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Nesse tpico, o objetivo esclarecer se o pessoal das autarquias se
se sujeita ao regime de servidores pblicos estatutrios ou de empregados
pblicos celetistas (contratual trabalhista).
A redao original do art. 39, caput, da Constituio Federal
estabelecia que a Unio, os Estados, o Distrito Federal e os Municpios
deveriam instituir regime jurdico nico para os servidores da
administrao direta, das autarquias e das fundaes pblicas. A ideia era
uniformizar o regime jurdico aplicvel aos agentes pblicos integrantes de
uma mesma entidade federativa, evitando, por exemplo, que numa
mesma autarquia ou fundao coexistissem servidores sujeitos a
diferentes regimes jurdicos (estatutrios ou celetistas).
O regime jurdico nico, todavia, foi extinto pela EC 19/1998 que,
alterando o art. 39 da CF, suprimiu a norma que contemplava o aludido
regime. A partir de ento, desapareceu a vinculao entre o regime
jurdico da administrao direta e das autarquias e fundaes, o que
possibilitou que estas pudessem ter seu pessoal regido tanto pelo regime
estatutrio como pelo celetista. No havia impedimento, por exemplo, de
que fosse estabelecido o regime estatutrio para a administrao direta e
o regime trabalhista para as autarquias. Tudo dependeria do tratamento
que a lei instituidora desse matria.
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Ocorre que o novo art. 39 da CF teve sua eficcia suspensa por
deciso cautelar do STF 24, a partir de agosto de 2007, em razo de
vcio formal ocorrido na aprovao da emenda (no observncia, pela
Cmara dos Deputados, da necessidade de aprovao em dois turnos).
Assim, at que seja julgado o mrito da ao, voltou a vigorar a
redao original do dispositivo, que estabelece o regime jurdico
nico a todos os servidores integrantes da administrao direta, das
autarquias e das fundaes dos entes federados.
-> Redao original, vigente:
Art. 39. A Unio, os Estados, o Distrito Federal e os Municpios instituiro,
no mbito de sua competncia, regime jurdico nico e planos de carreira para
os servidores da administrao pblica direta, das autarquias e das fundaes
pblicas.
-> Redao dada pela EC 19/1998, com eficcia suspensa pelo STF:
Art. 39. A Unio, os Estados, o Distrito Federal e os Municpios instituiro
conselho de poltica de administrao e remunerao de pessoal, integrado por
servidores designados pelos respectivos Poderes.
Conforme esclarece Carvalho Filho, o regime jurdico nico est a
indicar que as autarquias devem adotar o mesmo regime
estabelecido para os servidores da Administrao Direta, isto , ou
todos os servidores sero estatutrios ou todos sero trabalhistas.
No caso da Unio, por conseguinte, as autarquias devem adotar o
regime estatutrio previsto na Lei 8.112/1990, o qual se aplica
Administrao Direta Federal. Por sua vez, nos Estados e Municpios, o
regime jurdico do pessoal das autarquias deve observar o regime das
respectivas administraes diretas. Em geral, nos Estados e nos
Municpios maiores tambm se adota o regime estatutrio.
Atualmente, face suspenso cautelar do
art. 39, caput, da CF, as autarquias se
submetem ao regime jurdico nico aplicvel
respectiva Administrao Direta.
Importante salientar que, na sua deciso, a Suprema Corte ressaltou
que a suspenso cautelar do art. 39 da CF teria efeitos prospectivos
(ex nunc), ou seja, toda a legislao editada durante a vigncia da
redao dada pelo EC 19/1998, que extinguiu o regime jurdico nico,
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continua vlida, assim como as respectivas contrataes de
pessoal.
Por fim, observe-se que, em qualquer caso, independentemente da
poca de admisso e do regime de pessoal adotado, as autarquias so
alcanadas pela regra constitucional que exige a realizao de concurso
pblico (CF, art. 37, II), bem como pela vedao de acumulao
remunerada de cargos, empregos e funes pblicas (CF, art. 37, XVII)25.
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A competncia para nomeao dos dirigentes de autarquias do
chefe do Poder Executivo (CF, art. 84, XXV).
Para a nomeao, poder ser exigida prvia aprovao pelo
Senado Federal do nome escolhido pelo Presidente da Repblica. o que
ocorre, por exemplo, para os cargos de presidente e diretores do Banco
Central (CF, art. 84, XIV) e de dirigentes das agncias reguladoras26.
Da mesma forma, segundo o entendimento do STF, so vlidas as
normas locais dos Estados, DF e Municpios que subordinam a nomeao
dos dirigentes de autarquias ou fundaes pblicas prvia aprovao da
Assembleia Legislativa27.
Diferentemente, o Supremo entende que a lei no pode exigir
aprovao legislativa prvia para a exonerao de dirigentes de
autarquias pelo chefe do Poder Executivo, nem exigir que a exonerao
seja efetuada diretamente pelo Poder Legislativo28.
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Em regra, as causas judiciais que envolvem autarquias federais so
processadas e julgadas pela Justia Federal. No caso de autarquias
estaduais e municipais, o foro a Justia Estadual.
Importante conhecer a peculiaridade que envolve as lides de
pessoal. Caso se trate de servidores estaturios, os litgios funcionais
entre servidores e a autarquia seguem a regra geral, ou seja, sero
processados e julgados pela Justia Federal (autarquia federal) ou pela
Justia Estadual (autarquia estadual ou municipal). Por outro lado, se os
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envolvidos forem empregados pblicos (submetidos a regime
trabalhista), os litgios entre o trabalhador e a autarquia, em qualquer
hiptese (autarquia federal, estadual ou municipal), sero processados e
julgados pela Justia do Trabalho (CF, art. 114)29.
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As fundaes so pessoas jurdicas originrias do direito privado,
previstas no Cdigo Civil juntamente com as associaes e sociedades.
Sinteticamente, pode-se dizer que, na pessoa jurdica de forma
associativa ou societria, o elemento essencial a existncia de pessoas
que se associam para atingir a certos fins que a elas mesmas beneficiam;
na fundao, o elemento essencial o patrimnio destinado realizao
de certos fins que ultrapassam o mbito da prpria entidade, indo
beneficiar terceiros estranhos a ela.
Assim, ao contrrio da associao e da sociedade, a fundao no
seria uma pessoa de fato, pois no trabalha no interesse prprio; seria
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sim uma coisa personificada, um patrimnio administrado, cujas
atividades beneficiam um conjunto de pessoas indeterminadas.
Exemplo de fundao privada, regida pelo Cdigo Civil, a
Fundao Ayrton Senna, constituda a partir de parcela do patrimnio
do dolo para a realizao de aes sociais.
A par das fundaes privadas, previstas no Cdigo Civil, existem as
fundaes pblicas, previstas na Constituio Federal, entidades que
integram a administrao indireta dos entes federados e que possuem
caractersticas semelhantes s fundaes privadas. As fundaes pblicas
que constituem o objeto de nosso estudo.
O art. 5, IV do Decreto-Lei 200/1967 conceitua fundao pblica da
seguinte forma:
Fundao Pblica - a entidade dotada de personalidade jurdica de
direito privado, sem fins lucrativos, criada em virtude de autorizao
legislativa, para o desenvolvimento de atividades que no exijam
execuo por rgos ou entidades de direito pblico, com autonomia
administrativa, patrimnio prprio gerido pelos respectivos rgos de
direo, e funcionamento custeado por recursos da Unio e de outras
fontes.
J Maria Sylvia Di Pietro apresenta a seguinte conceituao
Fundao instituda pela poder pblico o patrimnio, total ou
parcialmente pblico, dotado de personalidade jurdica, de direito pblico
ou privado, e destinado, por lei, ao desempenho de atividades do Estado
na ordem social, com capacidade de autoadministrao e mediante
controle da Administrao Pblica, nos termos da lei.
Tanto as fundaes pblicas como as fundaes privadas se
caracterizam pela atribuio de personalidade jurdica a um patrimnio,
com vistas consecuo de certo objetivo social, sem fins lucrativos.
De fato, so trs os elementos essenciais no conceito de fundao,
pblica ou privada:
!# A figura do instituidor, que faz a dotao patrimonial, ou seja,
separa um determinado patrimnio para destin-lo a uma finalidade
especfica.
!# O objeto consistente em atividades de interesse social.
!# A ausncia de fins lucrativos.
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O principal aspecto que diferencia uma fundao privada de uma
fundao pblica a figura do instituidor e o patrimnio afetado: as
fundaes privadas so institudas por uma pessoa privada, a partir de
patrimnio privado; j as fundaes pblicas so criadas pelo Estado, a
partir de patrimnio pblico.
Vejamos alguns exemplos de fundaes pblicas da esfera federal,
isto , institudas a partir do patrimnio da Unio: FUNAI (Fundao
Nacional do ndio); IBGE (Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica);
FUNASA (Fundao Nacional de Sade), dentre outras. Lembrando que
Estados e Municpios tambm possuem as prprias fundaes vinculadas
s respectivas administraes diretas.
(&.8(!.;+(!
A natureza jurdica das fundaes pblicas assunto controverso na
doutrina. Embora o Decreto-Lei 200/1967, como visto no conceito acima,
as defina expressamente como pessoas jurdicas de direito privado, h
quem entenda de modo completamente diferente, ou seja, que todas as
fundaes institudas pelo Estado so pessoas jurdicas de direito pblico.
Outros j advogam a tese de que, mesmo institudas pelo Poder Pblico,
as fundaes pblicas tm sempre personalidade jurdica de direito
privado, caracterstica que seria inerente a esse tipo de pessoa jurdica.
Porm, o entendimento majoritrio, partilhado inclusive pelo STF30,
de ser possvel que o Estado institua fundaes com personalidade jurdica
de direito pblico ou privado, a critrio do ente federado matriz.
A possibilidade de instituio de fundaes pblicas com
personalidade jurdica de direito pblico construo doutrinria e
jurisprudencial, no estando expressamente prevista na Constituio
Federal. Esta s fala genericamente em fundaes pblicas, fundaes
mantidas pelo Poder Pblico e outras expresses congneres, mas no
deixa clara a opo de natureza jurdica.
Embora a CF no seja especfica, Maria Sylvia Di Pietro entende que
no h nada que impea o Estado de instituir pessoa jurdica enquadrada
no conceito de fundao, ou seja, com patrimnio personalizado para a
consecuo de fins que ultrapassam o mbito da prpria entidade, e lhe
atribua as prerrogativas e sujeies prprias do regime jurdico-
administrativo ou, alternativamente, lhe subordine s disposies do
Cdigo Civil. No primeiro caso, a entidade seria uma fundao pblica
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de direito pblico, e no segundo, uma fundao pblica de direito
privado.
As fundaes pblicas de direito pblico, como j adiantado em tpico
anterior, so consideradas uma modalidade de autarquia, sendo por
vezes denominadas de fundaes autrquicas ou autarquias fundacionais.
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Em cada caso concreto, a concluso sobre a natureza jurdica da
fundao pblica se de direito pblico ou privado tem que ser extrada
da sua lei que a tenha criado ou autorizado a instituio.
Carvalho Filho defende que o principal elemento de diferenciao
entre as fundaes pblicas de direito pblico e as de direito privado a
origem dos recursos. Segundo o autor, seriam fundaes estatais de
direito pblico aquelas mantidas por recursos previstos no oramento
da pessoa federativa, ao passo que de direito privado seriam aquelas
que no dependem do oramento pblico, sobrevivendo basicamente
com as rendas dos servios que prestem e com outras rendas e
doaes oriundas de terceiros.
(9:,!!&9:,!
Como j estudado anteriormente, as fundaes de direito pblico
so efetivamente criadas por lei especfica, semelhana do que ocorre
com as autarquias. Para essas entidades, o incio da sua personalidade
jurdica se d a partir da vigncia da respectiva lei instituidora.
J a criao das fundaes de direito privado apenas autorizada
pela lei, necessitando ainda de registro do ato constitutivo para que
adquiram personalidade jurdica. Nos termos do art. 5, 3 do Decreto-
Lei 200/1967, a personalidade jurdica das fundaes de direito privado
adquirida com a inscrio da escritura pblica de sua constituio no
Registro Civil de Pessoas Jurdicas.
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Pelo princpio da simetria das formas jurdicas, as fundaes de
direito pblico so extintas por lei, enquanto que a extino das
fundaes de direito privado apenas autorizada por lei.
1&<;(;%!;%<,7<;(%!
As fundaes so constitudas para a execuo de objetivos sociais,
vale dizer, atividades de utilidade pblica que, de alguma forma,
produzam benefcios coletividade, sendo caracterstica essencial a
ausncia de fins lucrativos.
A inteno do instituidor, ao criar uma fundao, dotar bens para a
formao de um patrimnio destinado a promover atividades de carter
social, cultural ou assistencial, e no de carter econmico ou
empresarial.
comum que as fundaes pblicas se destinem s seguintes
atividades31:
!! Assistncia social.
!! Assistncia mdica ou hospitalar.
!! Educao e ensino.
!! Pesquisa.
!! Atividades culturais.
Uma vez que as fundaes so constitudas para beneficiar pessoas
indeterminadas, de forma desinteressada e sem qualquer finalidade
lucrativa, os resultados de sua atividade que ultrapassem os custos de
execuo no so tratados como lucro, e sim como supervit, o qual
deve ser utilizado para o pagamento de novos custos operacionais,
sempre com o intuito de melhorar o atendimento dos fins sociais. Como se
v, o aspecto social predomina sobre o fator econmico.
Um tema controverso relativo s atividades desenvolvidas pelas
fundaes reside na parte final do art. 37, XIX da CF, o qual prescreve
que somente por lei especfica poder ser autorizada a instituio de
fundao, cabendo lei complementar definir as reas de sua
atuao.
Tal lei complementar ainda no foi editada, o que acaba gerando
interpretaes diversas na doutrina. Como o dispositivo constitucional diz
que a lei autorizar a instituio de fundao, alguns doutrinadores
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entendem que ele se refere apenas s fundaes pblicas de direito
privado, cabendo lei complementar, portanto, fixar os setores de
atuao apenas dessas entidades. A rea de atuao das fundaes de
direito pblico, por sua vez, seria aquele definido nas respectivas leis
instituidoras. Outra corrente, porm, entende que se trata de regra
aplicvel tanto s fundaes pblicas de direito pblico quanto s
fundaes pblicas de direito privado, ou seja, a lei complementar
definiria as reas de atuao de ambas as entidades.
Outro ponto que apresenta divergncia na doutrina se refere
natureza da atividade exercida pelas duas categorias de fundaes
pblicas. Para Carvalho Filho, as fundaes governamentais de direito
privado so adequadas para a execuo de atividades no exclusivas
do Estado, ou seja, aquelas que so tambm desenvolvidas pelo setor
privado, como sade, educao, pesquisa, assistncia social, proteo ao
meio ambiente, cultura, desporto, turismo, comunicao e at mesmo
previdncia complementar do servidor pblico. Para funes estatais
tpicas a fundao dever ser pessoa de direito pblico, j que somente
esse tipo de entidade detm poder de autoridade, incompatvel para
pessoas de direito privado.
Marcelo Alexandrino e Vicente Paulo, contrariamente, ensinam que
tanto as fundaes pblicas de direito pblico como as de direito privado
se destinam prestao de servios pblicos em geral, desde que
no sejam tpicos de Estado. Para os autores, a execuo
descentralizada dos servios tpicos estaria reservada s autarquias.
?)/!.;+,!
As fundaes pblicas de direito pblico fazem jus s mesmas
prerrogativas e sujeitam-se s mesas restries que, em conjunto,
compem o regime jurdico-administrativo aplicvel s autarquias,
anteriormente estudado.
J o regime jurdico aplicvel s fundaes pblicas de direito
privado tem carter hbrido, isto , em parte (quanto constituio e
ao registro) se sujeita s normas de direito privado e, no restante, deve
obedincia s normas de direito pblico.
Quanto a esse ponto, vale tecer algumas observaes
importantes:
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!! As prerrogativas processuais atinentes aos prazos especiais para
contestar e recorrer e ao duplo grau obrigatrio de jurisdio
incidem apenas sobre as fundaes de direito pblico, mas no sobre
as fundaes pblicas de direito privado.
!! Da mesma forma, a prerrogativa do pagamento das dvidas
decorrentes de condenao judicial por meio de precatrio somente
se aplica s fundaes de direito pblico, no alcanando as de direito
privado (CF, art. 100).
!! J a imunidade tributria, que veda Unio, aos Estados, ao
Distrito Federal e aos Municpios instituir impostos sobre o
patrimnio, a renda ou os servios uns dos outros extensivo tanto
s fundaes pblicas de direito privado como s de direito pblico
(CF, art. 150, 2).
Necessrio, ainda, distinguir as fundaes pblicas de direito pblico
das de direito privado quanto ao regime jurdico de seus atos e contratos.
Como as fundaes de direito pblico so espcie do gnero
autarquia, as manifestaes de vontade de seus agentes se exteriorizam,
normalmente, por atos administrativos, regulados pelas regras de
direito pblico. Seus contratos tambm se caracterizam como
administrativos, razo pela qual incide a disciplina da Lei 8.666/1993, a
qual impe a necessidade de licitao prvia.
Por outro lado, as fundaes pblicas de direito privado praticam, de
regra, atos de direito privado. S so considerados atos administrativos
aqueles praticados no exerccio de funo delegada do Poder Pblico. Em
relao aos contratos, no obstante a natureza privada da entidade,
tambm se submetem aos ditames da Lei 8.666/1993, ou seja, so
contratos administrativos, cuja celebrao deve ser precedida de
licitao.
Os contratos celebrados pelas fundaes
pblicas de direito privado so contratos
administrativos, regidos pela Lei de
Licitaes.
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Da mesma forma que as autarquias, os bens do patrimnio das
fundaes pblicas de direito pblico so caracterizados como
bens pblicos, protegidos pelas prerrogativas inerentes aos bens dessa
natureza, como impenhorabilidade, imprescritibilidade e restries
alienao.
J os bens das fundaes pblicas de direito privado so
bens privados. Entretanto, possvel que alguns de seus bens se
sujeitem a regras de direito pblico, como a impenhorabilidade. Isso
ocorre com os bens empregados diretamente na prestao de
servios pblicos, em decorrncia do princpio da continuidade dos
servios pblicos.
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Quanto gesto de pessoal, as fundaes de direito pblico, da
mesma forma que as autarquias, se sujeitam ao regime jurdico nico,
devendo adotar o mesmo regime fixado para os servidores da
Administrao Direta e das autarquias. Lembrando que o regime jurdico
nico deve ser observado atualmente face suspenso cautelar da nova
redao do art. 39, caput, da CF.
J no caso das fundaes pblicas de direito privado, existe
divergncia doutrinria. Parte da doutrina acredita que o pessoal
dessas entidades deve se sujeitar ao regime trabalhista comum,
traado na CLT, caracterstico das entidades de direito privado. Outra
corrente afirma que o pessoal das fundaes pblicas de direito privado
tambm se submete ao regime jurdico nico, uma vez que, para os
defensores desse entendimento, todas as disposies constitucionais que
se referem a fundaes pblicas, incluindo o art. 39, caput, da CF,
alcanam toda e qualquer fundao pblica, de direito pblico ou privado.
No obstante, consenso que se aplicam ao pessoal das fundaes
pblicas de direito privado as restries de nvel constitucional, como a
vedao acumulao de cargos e empregos (CF, art. 37, XVII) e a
necessidade de prvia aprovao em concurso pblico (CF, art. 37, II).
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Nos termos do art. 66 do Cdigo Civil, velar pelas fundaes o
Ministrio Pblico do Estado, onde situadas.
Tal dispositivo refere-se ao controle sobre as fundaes privadas,
institudas por particulares. Trata-se de controle finalstico que possui o
objetivo de fiscalizar se a fundao est efetivamente perseguindo os fins
para os quais foi constituda. Com efeito, a fundao privada, ao ser
criada, adquire vida prpria, independente do instituidor, que no poder
nem mesmo fiscalizar se a fundao est cumprindo as finalidades que
pensou ao cria-la. Tal papel fiscalizatrio das fundaes privadas compete
ao Ministrio Pblico32, cuja atribuio, segundo Di Pietro, justifica-se
pela necessidade de atribuir a algum rgo pblico a funo de manter a
entidade dentro dos objetivos para os quais foi instituda.
No caso das fundaes pblicas (de direito pblico ou privado), Di
Pietro e Carvalho Filho entendem desnecessria a fiscalizao pelo
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Ministrio Pblico, uma vez que o controle finalstico j feito pela
respectiva administrao direta, por intermdio da superviso
ministerial. Segundo os autores, haveria, em consequncia, duplicidade
de controle para os mesmos fins.
Isso de maneira alguma significa que o Ministrio Pblico no exerce
nenhum tipo de controle sobre as fundaes pblicas. No isso.
O Ministrio Pblico, no exerccio de suas funes ordinrias, fiscaliza sim
as fundaes pblicas, especialmente quando se verificam indcios de
irregularidades, da mesma forma que faz em relao a toda Administrao
Pblica, direta e indireta. A diferena que o controle do Ministrio
Pblico sobre as fundaes institudas pelos particulares bem mais
rgido; elas so efetivamente veladas pelo Ministrio Pblico, que atua
como uma espcie de curador das fundaes privadas. Estas tm o dever
de prestar satisfao permanente de suas atividades, independentemente
de suspeitas de irregularidades, necessitando, inclusive, obter autorizao
prvia do Ministrio Pblico para a prtica de determinados atos.
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No que concerne s fundaes pblicas de direito pblico, a
competncia de foro para os litgios judiciais segue a regra aplicvel s
autarquias, ou seja, tratando-se de fundao de direito pblico federal,
seus litgios sero dirimidos na Justia Federal, inclusive aqueles que
decorram da relao estaturia entre a fundao e seus servidores. No
caso de fundaes de direito pblico estaduais e municipais, o foro a
Justia Estadual33.
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Caso se trate de fundao pblica de direito privado, a doutrina
entende que, seja qual for a esfera a que esteja vinculada (federal,
estadual ou municipal), a regra de foro a comum para as pessoas
privadas, ou seja, a Justia Estadual. Porm, a jurisprudncia tem
entendimento diverso relativamente s fundaes pblicas federais de
direito privado, podendo-se encontrar diversas decises indicando que tais
entidades tm foro na Justia Federal34.
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Embora sejam categorias jurdicas diversas, as empresas pblicas e
as sociedades de economia mista geralmente so estudadas em conjunto,
tantos so os pontos comuns que apresentam. Como veremos,
praticamente no existe nenhuma situao especfica que possa levar o
Governo a optar pela criao de uma ou de outra. De fato, no h
distino quanto ao objeto ou quanto s possveis reas de atuao. As
diferenas entre elas so unicamente formais. Ambas traduzem a ideia
bsica de Estado-empresrio, que intenta aliar uma atividade
econmica com outras de interesse pblico.
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Vejamos, primeiramente, o conceito de empresa pblica, valendo-
nos, para tanto, das lies de Carvalho Filho:
Empresas pblicas so pessoas jurdicas de direito privado,
integrantes da Administrao Indireta do Estado, criadas por autorizao
legal, sob qualquer forma jurdica adequada a sua natureza, para que o
Governo exera atividades gerais de carter econmico ou, em certas
situaes, execute a prestao de servios pblicos.
So exemplos de empresas pblicas federais a ECT (Empresa
Brasileira de Correios e Telgrafos); a Casa da Moeda; a Caixa
Econmica Federal; o BNDES (Banco Nacional de Desenvolvimento
Econmico e Social); o SERPRO (Servio Federal de Processamento de
Dados), a Infraero (Empresa Brasileira de Infraestrutura Aeroporturia),
dentre outras. Lembrando que Estados e Municpios tambm possuem as
respectivas empresas pblicas.
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Agora a vez do conceito de sociedade de economia mista:
Sociedades de economia mista so pessoas jurdicas de direito
privado, integrantes da Administrao Indireta do Estado, criadas por
autorizao legal, sob a forma de sociedades annimas, cujo controle
acionrio pertena ao Poder Pblico, tendo por objetivo, como regra, a
explorao de atividades gerais de carter econmico e, em algumas
ocasies, a prestao de servios pblicos.
Exemplos mais conhecidos de sociedades de economia mista federais
so o Banco do Brasil e a Petrobras. Da mesma forma, os Estados e
Municpios tambm podem instituir as prprias sociedades de economia
mista.
Analisando os conceitos de empresa pblica e de sociedade de
economia mista, podem-se identificar os diversos traos comuns e as
poucas distines entre as entidades. Para ilustrar, vamos montar um
esquema com base no magistrio de Maria Sylvia Di Pietro:
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Como de praxe, passemos a detalhar as caractersticas presentes nos
conceitos apresentados.
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Como adiantado, as empresas pblicas e as sociedades de economia
mista (denominadas, em conjunto, empresas estatais ou empresas
governamentais), pessoas jurdicas de direito privado, tm a sua
criao autorizada por lei, dependendo ainda de registro de comrcio.
Alm da autorizao propriamente dita, a lei instituidora deve conter
os dados fundamentais e indispensveis, como a forma da futura
sociedade, seu prazo de durao e o modo de composio de seu capital.
Para completar a criao da empresa estatal, ser necessrio, ainda,
o cumprimento das formalidades previstas no direito privado, que variam
de acordo com a forma societria35. Dessa forma, a criao da entidade,
ou seja, a aquisio da personalidade jurdica, somente ocorre com
o registro.
De forma semelhante, a extino das empresas pblicas e das
sociedades de economia mista requer a edio de lei autorizadora.
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Subsidirias so empresas controladas pelas empresas pblicas ou
sociedades de economia mista.
A empresa estatal que detm o controle da subsidiria usualmente
chamada de sociedade ou empresa de primeiro grau, enquanto a
subsidiria seria uma sociedade ou empresa de segundo grau. Se houver
nova cadeia de criao, poderia at mesmo surgir uma empresa de
terceiro grau e assim sucessivamente36.
Deve ser ressaltado que a subsidiria tem personalidade jurdica
prpria, vale dizer, uma pessoa jurdica, distinta da pessoa
controladora, e no um rgo desta.
Lembrando que, nos termos do art. 37, XX da CF, a criao de
subsidirias tambm depende de autorizao legislativa. A autorizao,
contudo, no precisa ser dada para a criao especfica de cada entidade,
sendo legtimo que a lei que autorizou a instituio da entidade
primria autorize, desde logo, a posterior instituio de
subsidirias, antecipando o objeto a que se destinaro.
muito comum o pensamento de que as subsidirias s podem ser
criadas em empresas pblicas e sociedades de economia mista. De fato,
o que mais ocorre na prtica. No entanto, o texto constitucional (art. 37,
XIX) autoriza a existncia de tais figuras jurdicas tambm nas
autarquias e fundaes.
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O trao marcante das empresas pblicas e sociedades de economia
mista que so institudas pelo Poder Pblico para o desempenho de
atividades de natureza econmica.
O critrio geralmente utilizado para classificar uma atividade como
econmica a finalidade de lucro. Portanto, sempre que o Poder Pblico
pretender auferir lucro em determinada atividade, dever instituir ou uma
empresa pblica ou uma sociedade de economia mista.
Maria Sylvia Di Pietro esclarece que o desempenho de atividade
econmica por meio de empresas estatais pode ser feito com dois
objetivos:
!! Interveno no domnio econmico (CF, art. 173); ou
!! Prestao de servios pblicos (CF, art. 175).
Assim, tem-se que atividade de natureza econmica, que justifica a
criao de empresa pblica ou sociedade de economia mista, gnero
cujas espcies so a interveno no domnio econmico (ou atividade
econmica em sentido estrito), regida pelo art. 173 da CF, e a prestao
de servios pblicos, regida pelo art. 175.
Quanto primeira hiptese, o art. 173 da Constituio impe que a
explorao direta de atividade econmica pelo Estado s ser permitida
quando necessria aos imperativos da segurana nacional ou a
relevante interesse coletivo, conforme definidos em lei.
Com efeito, as atividades econmicas de carter empresarial so
abertas livre iniciativa. Sua explorao, em regra, no de titularidade
do Estado, e sim reservada preferencialmente aos particulares (CF,
art. 170 e pargrafo nico). So as atividades comerciais e industriais,
bem como a prestao de servios privados, exercidas com a finalidade
de lucro, sujeitas ao regime de direito privado e aos princpios da livre
iniciativa e da livre concorrncia.
Conforme preconiza a Constituio Federal, s naquelas situaes
excepcionais (segurana nacional e relevante interesse coletivo) o
Estado pode atuar no papel de empresrio, se dedicando ao desempenho
de atividades de carter econmico, em livre concorrncia com o setor
privado. o caso, por exemplo, do Banco do Brasil e da Petrobrs,
sociedades de economia mista federais que atuam diretamente no
mercado, em igualdade de condies com as empresas privadas.
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Alm dessas duas situaes excepcionais, o Estado tambm pode
atuar diretamente no domnio econmico para explorar atividade sujeita a
regime constitucional de monoplio (CF, art. 177).
Em relao segunda hiptese, menos frequente que a primeira,
trata-se de servios pblicos passveis de explorao segundo os
princpios norteadores da atividade empresarial, ou seja, com o
intuito de lucro, e que, por isso mesmo, podem ser tambm delegados a
particulares mediante contratos de concesso ou permisso, nos termos
do art. 175 da CF37.
A diferena que, ao invs de delegar o servio a particular
(descentralizao por colaborao), o Estado resolve instituir uma
empresa pblica ou sociedade de economia mista para explor-lo
diretamente (descentralizao por servios). o caso, por exemplo, dos
Correios e da Infraero, empresas pblicas federais que desempenham
servios pblicos de titularidade da Unio38.
Tambm pode haver a situao, conforme esclarece Maria Sylvia Di
Pietro, de uma empresa estatal prestar servio pblico delegado por outro
ente estatal. Nesse caso, a entidade estatal tem natureza de
concessionria de servio pblico. o que ocorre, por exemplo, com
os servios de energia eltrica, de competncia da Unio (CF, art. 21, XII,
b), delegados a empresas estatais sob controle acionrio dos Estados (ex:
CEMIG, em Minas Gerais). Outro exemplo o servio de saneamento
delegado por Municpios SABESP, que sociedade de economia mista do
Estado de So Paulo.
Carvalho Filho ressalta, porm, que no so todos os servios
pblicos que podero ser exercidos por sociedades de economia mista e
empresas pblicas, mas somente aqueles que, mesmo sendo prestados
por empresa estatal, poderiam s-lo pela iniciativa privada. Desse modo,
excluem-se aqueles servios ditos prprios de Estado, que
envolvam exerccio do poder de imprio ou do poder de polcia, como a
segurana pblica, a prestao de justia e a defesa da soberania
nacional. Excluem-se tambm os servios de carter puramente social
que, por sua natureza, so financeiramente deficitrios, ou seja, no
geram lucro, como os de assistncia social.
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Na verdade, todos aquelas atividades previstas no Ttulo VIII da
Constituio Federal (Da Ordem Social), entre elas os servios de
sade, educao e previdncia social, estariam fora do campo de
atuao de empresas pblicas e sociedades de economia mista, pois no
h possibilidade de serem explorados pelo Estado com o intuito de lucro39.
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As empresas pblicas e as sociedades de economia mista,
qualquer que seja seu objeto, sempre tm personalidade jurdica de
direito privado. Portanto, submetem-se ao regime jurdico de direito
privado.
Apesar disso, nenhuma dessas entidades atua integralmente sob
regncia do direito privado, pois esto sujeitas incidncia de algumas
normas de direito pblico, sobretudo as previstas na prpria
Constituio Federal, decorrentes dos princpios da legalidade,
impessoalidade, moralidade, publicidade e eficincia.
Carvalho Filho assevera que o regime das empresas estatais possui
natureza hbrida, j que sofrem o influxo de normas de direito privado
em alguns setores de sua atuao e de normas de direito pblico em
outros desses setores.
Por sua vez, Maral Justen Filho esclarece que as empresas estatais
se subordinam a regimes jurdicos distintos conforme forem exploradoras
de atividade econmica ou prestadoras de servios pblicos. Ou seja, as
empresas pblicas e as sociedades de economia mista tm seu regime
jurdico determinado pela natureza de seu objeto, de sua atividade-fim40.
Assim, se a entidade tem por objeto o exerccio de atividades
econmicas a ttulo de interveno direta no domnio econmico (Estado-
empresrio), tal como o faria a iniciativa privada, o regime jurdico
aplicvel predominantemente de direito privado, sobretudo no
exerccio de suas atividades-fim. comum, portanto, a incidncia de
normas de Direito Civil ou de Direito Comercial, com derrogao parcial,
no entanto, pelas normas de direito pblico41.
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A submisso ao regime jurdico prprio das empresas privadas
implica que o Estado-empresrio no pode obter vantagens de que
tambm no possam usufruir as empresas da iniciativa privada, pois isso
provocaria desequilbrio no setor econmico em que ambas as categorias
atuam. Inexistem, portanto, privilgios materiais e processuais
como os atribudos s demais entidades pblicas, como s autarquias. As
empresas estatais devem operar no mercado em igualdade de condies
com as empresas do setor privado, em ateno ao princpio da livre
concorrncia.
Alis, conforme salienta Carvalho Filho, essa deve ser a regra geral, o
que se confirma pelo art. 173, 1, II, da CF, que enftico ao
estabelecer a sujeio das empresas estatais que exploram atividade
econmica ao regime jurdico prprio das empresas privadas quanto
a direitos e obrigaes civis, comerciais, trabalhistas e tributrias.
Por exemplo, o STF j decidiu que as sociedades de economia mista no
podem valer-se do sistema de precatrios, pois isso afetaria o princpio da
livre concorrncia42.
Todavia, essa previso no afasta a possibilidade de derrogaes do
direito privado por preceitos de direito pblico tambm previstos na
Constituio. Ainda que o art. 173, 1 disponha que as empresas
pblicas e sociedades de economia mista exploradoras de atividade
econmica esto sujeitas ao regime prprio das empresas privadas,
todas as normas constitucionais endereadas sem qualquer ressalva
administrao pblica, ou administrao indireta, tambm alcanam
essas entidades, como, por exemplo, o princpio da autorizao legal para
sua instituio (art. 37, XIX); o controle pelo Tribunal de Contas (art. 71);
o controle e a fiscalizao do Congresso Nacional (art. 49, X); a exigncia
de concurso pblico para ingresso de seus empregados (art. 37, II), a
previso de rubrica oramentria (art. 165, 5) e outras do gnero.
Se, por um lado, as empresas pblicas e sociedades de economia
mista exploradoras de atividade econmica se submetem, de regra, ao
direito privado, por outro, se o objeto for a prestao de servios
pblicos, o regime jurdico preponderantemente de direito pblico.
Isso porque as atividades de servio pblico so de titularidade do Estado
e se sujeitam sempre ao regime de direito pblico, inerente ao regime
jurdico administrativo, no se lhes aplicando o princpio da livre iniciativa.
Aqui, o princpio relevante o da continuidade do servio pblico.
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Deve ficar claro, contudo, que os servios pblicos desempenhados
pelas empresas estatais tambm so considerados uma espcie de
atividade de natureza econmica. Por isso, em certa medida, tambm
se sujeitam s normas de direito privado, ainda que em menor grau.
No se esquea que as empresas estatais
prestadoras de servio pblico, da mesma
forma que as exploradoras de atividade
econmica, so pessoas jurdicas de direito
privado.
Justen Filho ensina que as empresas estatais que desempenham
servios pblicos em regime de monoplio, isto , atividades que no
encontram paralelo no setor privado, submetem-se a um regime de direito
pblico mais acentuado, equiparando-se Fazenda Pblica. Da porque o
STF reconheceu a imunidade tributria recproca em relao s
empresas pblicas prestadoras de servios pblicos43, a exemplo da
ECT44 e da INFRAERO45.
Essa imunidade no se aplica s empresas estatais que exploram
atividades econmicas em concorrncia com a iniciativa privada,
como acontece com o Banco do Brasil, a Caixa Econmica Federal e a
Petrobrs, que no podem ter qualquer privilgio fiscal no extensivo
iniciativa privada (CF, art.173, 1, II) 46.
Em suma, o que se observa que, qualquer que seja a atividade
desempenhada pela empresa pblica ou pela sociedade de economia
mista (atividade econmica ou servio pblico), o seu regime jurdico
jamais ser inteiramente de direito privado, pois sempre estaro
submetidas a normas de direito pblico: em maior grau, no caso de
prestadoras de servio pblico; e em menor, no caso de exploradoras de
atividade econmica.
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O art.173, 1 da Constituio Federal prev a edio de um
estatuto para disciplinar o regime jurdico, a estrutura e o funcionamento
das empresas pblicas e sociedades de economia mista exploradoras de
atividade econmica. Para fins de clareza, vejamos a redao do
dispositivo:
1 A lei estabelecer o estatuto jurdico da empresa pblica, da
sociedade de economia mista e de suas subsidirias que explorem
atividade econmica de produo ou comercializao de bens ou de
prestao de servios, dispondo sobre:
I - sua funo social e formas de fiscalizao pelo Estado e pela
sociedade;
II - a sujeio ao regime jurdico prprio das empresas privadas,
inclusive quanto aos direitos e obrigaes civis, comerciais, trabalhistas e
tributrios;
III - licitao e contratao de obras, servios, compras e alienaes,
observados os princpios da administrao pblica;
IV - a constituio e o funcionamento dos conselhos de administrao e
fiscal, com a participao de acionistas minoritrios;
V - os mandatos, a avaliao de desempenho e a responsabilidade dos
administradores.
Em 2016, foi publicada a Lei 13.303/16, que dispe sobre o
estatuto jurdico da empresa pblica, da sociedade de economia
mista e de suas subsidirias, abrangendo toda e qualquer empresa
pblica e sociedade de economia mista da Unio, dos Estados, do Distrito
Federal e dos Municpios que explore atividade econmica de produo
ou comercializao de bens ou de prestao de servios, ainda que a
atividade econmica esteja sujeita ao regime de monoplio da Unio ou
seja de prestao de servios pblicos (art. 1).
Tal lei, finalmente, veio suprir a lacuna de regulamentao do
art. 173, 1 da CF. Ela estabelece normas sobre o regime societrio das
empresas estatais, escolha de administradores, licitaes e contratos e
sobre as formas de fiscalizao pelo Estado e pela sociedade.
Detalhe que o estatuto das estatais, ao contrrio do que apregoava
a doutrina antes da sua edio, se aplica tanto s exploradoras de
atividade econmica como s prestadoras de servios pblicos.
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Os bens das empresas pblicas e sociedades de economia mista so
considerados bens privados. Em consequncia, a princpio, no possuem
as prerrogativas prprias de bens pblicos, como a imprescritibilidade, a
impenhorabilidade, a alienabilidade condicionada etc.
A doutrina, porm, faz distino a depender se a estatal
interventora no domnio econmico ou prestadora de servios pblicos.
No primeiro caso, o regime jurdico dos bens seria indiscutivelmente o
de bens privados.
Porm, se prestadoras de servios pblicos, o regime jurdico de
bens seria diferenciado, ou seja, os bens afetados diretamente
prestao dos servios e somente esses! -, embora de natureza
privada, contariam com a proteo prpria dos bens pblicos
(impenhorabilidade, imprescritibilidade etc).
Nesse sentido j deliberou o STF, ao decidir que a Empresa Brasileira
de Correios e Telgrafos, empresa pblica que no exerce atividade
econmica em sentido estrito, e sim presta servio pblico da
competncia da Unio, conta com o privilgio da impenhorabilidade de
seus bens47. Quanto aos bens que no estejam diretamente a servio do
objetivo pblico da entidade, so submetidos ao regime jurdico dos
bens privados.
=%%,(7!
O pessoal das empresas pblicas e das sociedades de economia mista
se submete ao regime trabalhista comum, isto , de emprego pblico
ou celetista, regulamentado na Consolidao das Leis do Trabalho (CLT).
O vnculo entre os empregados e as entidades, portanto, tem natureza
contratual, formalizado em contrato de trabalho tpico.
No obstante, o ingresso desses empregados deve ser precedido de
aprovao em concurso pblico, tal como previsto no art. 37, II da
Constituio Federal48, ainda que a entidade vise a objetivos estritamente
econmicos, em regime de competitividade com a iniciativa privada.
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Por serem sujeitos ao regime trabalhista comum, os empregados das
empresas estatais no gozam de estabilidade no cargo. Todavia, a
jurisprudncia tem assegurado aos empregados concursados dessas
entidades o direito de exigir motivao de eventuais atos de demisso,
em ateno aos princpios constitucionais da impessoalidade e da
isonomia 49 . E se o fundamento para a demisso for comportamento ou
conduta desabonadora, deve ser assegurado ao empregado o direito de
defesa. Ressalte-se que a motivao no requisito exigido nas rescises
contratuais na iniciativa privada, tambm regidas pela CLT.
Condio especial assumem os dirigentes das empresas pblicas e
sociedades de economia mista. Como dirigentes entende-se o presidente,
diretores e membros dos conselhos de administrao e fiscal.
Os dirigentes, quando no so oriundos do quadro de pessoal da
empresa pblica ou da sociedade de economia mista, no podem ser
classificados como empregados pblicos celetistas, ou seja, a eles,
como a qualquer dirigente de empresa privada, no se aplicam as regras
da CLT.
De fato, o dirigente no est sujeito nem a regime trabalhista nem a
regime estatutrio. A relao entre um dirigente e a respectiva empresa
se rege pelas normas de Direito Comercial, e no pelo Direito do Trabalho,
como os empregados em geral.
O dirigente estranho aos quadros permanentes da entidade atua
como uma espcie de representante da pessoa poltica que o nomeou.
Assim, podem ser nomeados e afastados a qualquer tempo de suas
atribuies, na forma que a lei ou os estatutos da entidade estabelecer;
todavia, no so considerados cargos em comisso, no sentido previsto no
art. 37, II da CF, que constitui figura prpria do regime de direito pblico.
Ressalte-se que, conforme entendimento do STF, no cabe ao
Poder Legislativo aprovar previamente o nome de tais dirigentes
como condio para que o chefe do Poder Executivo possa nome-los50.
Segundo a Suprema Corte, a intromisso do Poder Legislativo no
processo de provimento de suas diretorias afronta o princpio da harmonia
e interdependncia entre os poderes. E esse entendimento vale,
inclusive, para os dirigentes das empresas estatais que prestem
servios pblicos.
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No obstante, vale lembrar que a anuncia prvia do Legislativo para
a nomeao dos dirigentes possvel para autarquias e fundaes.
O Legislativo pode aprovar a nomeao de
dirigentes de autarquias e fundaes, mas
no de empresas pblicas e sociedades de
economia mista.
! Por fim, quanto aos dirigentes de empresas pblicas e sociedades de
economia mista, importante saber que possvel interpor mandado de
segurana contra atos desses agentes, quando praticados na qualidade
de autoridade pblica, a exemplo dos atos praticados nas licitaes e nos
concursos pblicos. o que diz a Smula 333 do STJ51. Por outro lado,
no caber mandado de segurana quando o ato for de mera gesto
econmica, ou seja, quando a entidade no estiver investida em
prerrogativas pblicas.
(7+(!!+.9:,!
Em 2005, foi editada a Lei 11.101, que trata da recuperao judicial,
extrajudicial e falncia das sociedades empresrias. O inciso I do art. 2
da norma claro ao afirmar que as sociedades de economia mista e as
empresas pblicas no se submetem ao seu texto, e, consequentemente,
no se sujeitam ao processo falimentar aplicvel s sociedades
empresrias do setor privado em geral, independentemente da
atividade que desempenham (servios pblicos ou atividades
econmicas empresariais).
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No que se refere forma jurdica, h relevante diferena entre as
empresas estatais: todas as sociedades de economia mista so
sociedades annimas, ou seja, seu capital dividido em aes. J as
empresas pblicas podem assumir qualquer configurao admitida
no direito, inclusive ser sociedade annima.
Carvalho Filho assevera que, embora seja facultado s empresas
pblicas assumir qualquer forma admitida em direito, existem formas
societrias que com ela so incompatveis, a exemplo das sociedades
em nome coletivo (Cdigo Civil, art. 1.039), sociedade cooperativa
(Cdigo Civil, art. 1.093) e empresa individual de responsabilidade
limitada (Cdigo Civil, art. 980-A)52. Tais formas societrias, por definio,
admitem apenas pessoas privadas na formao do capital, razo pela qual
so incompatveis com as empresas pblicas.
Questo interessante diz respeito adoo de uma forma jurdica
nova por parte de uma empresa pblica, isto , algo que ainda no exista
em nosso ordenamento. A doutrina explica que isso seria possvel desde
que se trate de uma empresa pblica federal, pois, como compete
Unio legislar sobre Direito Civil e Comercial (CF, art. 22, inciso I), s a lei
federal poderia instituir empresa pblica sob nova forma jurdica.
Contrariamente, as entidades vinculadas aos demais entes federativos, ao
serem institudas, devem observar as formas jurdicas que a legislao
federal j disponibiliza.
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Na composio do capital reside outra diferena relevante entre
empresas pblicas e sociedades de economia mista. Refere-se origem
dos recursos que formam o patrimnio das entidades.
Sinteticamente, a sociedade de economia mista constituda por
capital pblico e privado, e a empresa pblica, por capital pblico.
Com efeito, nas sociedades de economia mista o capital
formado da conjugao de recursos oriundos das pessoas de direito
pblico (Unio, Estados, DF ou Municpios) ou de outras pessoas
administrativas, de um lado, e de recursos da iniciativa privada, de
outro.
Para a entidade ser considerada uma sociedade de economia mista,
alm de ter havido prvia autorizao legal, o Poder Pblico diretamente
ou atravs de entidade da administrao indireta deve ser o detentor da
maioria do capital votante da entidade, o que lhe garante poder de
deciso sobre os destinos da companhia. Nessa linha, o Decreto-Lei
200/1967, relativamente s sociedades de economia mista federais,
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preconiza que as aes com direito a voto devem pertencer, em sua
maioria, Unio ou a entidade da administrao indireta federal.
Sendo assim, as sociedades cujo capital pertencente ao Estado
minoritrio o que no lhe garante o controle societrio no so
consideradas sociedades de economia mista. Consequentemente, tais
entidades, apesar de possuir participao do Estado, no integram a
Administrao Pblica.
J nas empresas pblicas, o capital formado exclusivamente por
recursos pblicos, no sendo admitida a participao direta de
recursos de particulares.
A exigncia que o capital seja 100% pblico, e no
necessariamente oriundo da mesma pessoa poltica instituidora. Assim,
possvel que o capital da empresa pblica seja integralizado por entes
federativos e entidades administrativas diversas, ainda que possuam
personalidade jurdica de direito privado.
Por exemplo, uma empresa cujo capital seja de titularidade de trs
acionistas, a Unio Federal, uma autarquia estadual e uma empresa
pblica municipal, seria considerada uma empresa pblica. A doutrina
assevera que mesmo uma sociedade de economia mista, cujo capital
parcialmente privado, poderia participar da formao do capital de uma
empresa pblica, dado ser tambm uma instituio da Administrao
Pblica.
Dessa forma, uma empresa pblica pode ser unipessoal (quando
100% do capital pertencer pessoa instituidora) ou pluripessoal
(quando houver a participao de outras pessoas polticas ou
administrativas).
Sendo pluripessoal, o capital dominante da empresa pblica deve ser
da pessoa poltica instituidora. o caso, por exemplo, da TERRACAP,
empresa pblica do Distrito Federal cujo capital composto por 51% de
recursos do DF e 49% da Unio.
Embora seja possvel encontrar exemplos de empresas pblicas
pluripessoais, o mais comum que elas sejam unipessoais. o caso, por
exemplo, da Caixa Econmica Federal, cujo capital foi totalmente
integralizado pela Unio.
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Com relao ao foro competente para julgamento das causas
envolvendo empresas estatais o seguinte:
!! Nas causas em que seja parte empresa pblica federal, a competncia
da Justia Federal (CF, art. 109, I).
!! Nas causas em que seja parte sociedade de economia mista federal,
competncia da Justia Estadual (Smula 556 - STF53), exceto se a Unio
atuar processualmente como assistente ou oponente, ocasio em que o
foro deslocado para a Justia Federal (Smula 517 STF54).
!! Nas causas em que seja parte empresa pblica ou sociedade de
economia mista estadual ou municipal, a competncia da
Justia Estadual.
J as aes judiciais que tenham por objeto a relao trabalhista
envolvendo os empregados de empresas pblicas e sociedades de
economia mista sero processadas e julgadas pela Justia do Trabalho.
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Antes de finalizar, temos que estudar ainda os consrcios pblicos,
disciplinados pela Lei 11.107/2005. Como j adiantado, tais consrcios,
quando constitudos com personalidade jurdica de direito pblico,
integram a Administrao Indireta dos entes consorciados, sob a
forma de associaes pblicas. Contudo, a doutrina diverge sobre se
essas associaes integrariam a Administrao Indireta como uma quinta
espcie de entidade, ao lado de autarquias, fundaes, empresas pblicas
e sociedades de economia mista, ou, to somente, como uma subdiviso
do gnero autarquia. Vejamos.
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Os consrcios pblicos so figuras administrativas previstas
originalmente no art. 241 da Constituio Federal, o qual estabelece:
Art. 241 - A Unio, os Estados, o Distrito Federal e os Municpios
disciplinaro por meio de lei os consrcios pblicos e os convnios de
cooperao entre os entes federados, autorizando a gesto associada de
servios pblicos, bem como a transferncia total ou parcial de encargos,
servios, pessoal e bens essenciais continuidade dos servios transferidos.
Com suporte no art. 241 da CF, a Lei 11.107/2005 foi editada para
estabelecer normas gerais para que a Unio, os Estados, o DF e os
Municpios contratassem consrcios pblicos para a realizao de objetivos
de interesse comum, promovendo a gesto associada a que alude o
citado mandamento constitucional.
Regulamentando a matria, o Decreto 6.017/2007 define consrcio
pblico da seguinte forma:
Consrcio pblico: pessoa jurdica formada exclusivamente por
entes da Federao, para estabelecer relaes de cooperao federativa,
inclusive a realizao de objetivos de interesse comum, constituda como
associao pblica, com personalidade jurdica de direito pblico e
natureza autrquica, ou como pessoa jurdica de direito privado sem fins
econmicos.
Consrcio pblico, portanto, pessoa jurdica formada
exclusivamente por entes federados (Unio, Estados, DF e Municpios)
com a finalidade de cooperao federativa (realizao de objetivos de
interesse comum). Diferem-se dos convnios pelo fato de que estes, ao
contrrio dos consrcios, so despersonificados, ou seja, no possuem
personalidade jurdica; ademais, os convnios podem ser celebrados entre
entidades pblicas e privadas (pessoa fsica ou jurdica). J o consrcio
pblico formalizado necessariamente entre entes polticos/federados.
O objeto dos consrcios pblicos, ressalte-se, consiste na realizao
de atividades e metas de interesse comum das pessoas federativas
consorciadas. A ideia que determinados servios pblicos, por sua
natureza ou extenso territorial, demandam a presena de mais de uma
pessoa pblica para que sejam efetivamente executados.
Pode haver, por exemplo, um consrcio entre dois Estados, entre um
Estado e o Distrito Federal, entre a Unio e vrios Estados. No poder,
contudo, haver consrcio pblico constitudo unicamente pela Unio e
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Municpios. Deve haver sempre a participao do Estado em cujo
territrio estejam situados os Municpios consorciados 55 . Tambm no
pode haver consrcio pblico celebrado entre um Estado e Municpio de
outro Estado. Entretanto, podem ser celebrados consrcios pblicos
entre o Distrito Federal e Municpios.
O consrcio pblico ser constitudo por contrato. Carvalho Filho
esclarece que h dois requisitos formais prvios formao do
consrcio:
# Subscrio prvia de protocolo de intenes.
5# Ratificao do protocolo por lei.
Primeiramente, deve haver a prvia subscrio de protocolo de
intenes (Lei 11.107/2005, art. 3). Esse protocolo uma espcie de
contrato preliminar, que representa a manifestao formal da vontade
do ente estatal para participar do negcio pblico. Na verdade, o protocolo
de intenes corresponde ao prprio contedo do ajuste, devendo j
conter as clusulas que definam a atuao dos entes estatais e as formas
de consecuo de seus objetivos.
Firmado o protocolo, dever este ser ratificado por lei (art. 5).
Assim, o Poder Legislativo de cada ente da Federao consorciado dever
editar uma lei a ttulo de ratificao do protocolo de intenes; esta,
porm, ser dispensada se a entidade pblica, ao momento do protocolo,
j tiver editado lei disciplinadora de sua participao no consrcio (art. 6,
2).
Aps ser ratificado pelos entes da Federao interessados, mediante
lei, o protocolo de intenes converte-se no contrato do consrcio
pblico.
O consrcio pblico adquirir personalidade jurdica (art. 6):
!! de direito pblico, no caso de constituir associao pblica,
mediante a vigncia das leis de ratificao do protocolo de
intenes;
!! de direito privado, mediante o atendimento dos requisitos da
legislao civil.
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Assim, quanto formalizao do consrcio, exige-se que as partes
constituam uma pessoa jurdica, sob a forma de associao pblica ou
de pessoa jurdica de direito privado.
Quando assumir a forma de associao pblica, ter personalidade
jurdica de direito pblico e integrar a Administrao Indireta das
pessoas federativas consorciadas. o que dispe o art. 6, 1 da
Lei 11.107/2005:
1o O consrcio pblico com personalidade jurdica de direito pblico
integra a administrao indireta de todos os entes da Federao
consorciados.
Nesse caso, ter todas as prerrogativas e privilgios prprios das
pessoas jurdicas de direito pblico.
No que concerne ao enquadramento das associaes pblicas na
Administrao Indireta, existem posicionamentos diversos na
doutrina: parte entende que so uma espcie de autarquia, no caso,
uma autarquia interfederativa, e parte entende que so uma
nova entidade da Administrao Indireta que, semelhana das
autarquias, tm personalidade jurdica de direito pblico e autonomia
administrativa e financeira. Carvalho Filho comunga do primeiro
entendimento e Maria Sylvia Di Pietro, do segundo.
Exemplo de associao pblica a Autoridade Pblica Olmpica
APO, consrcio formado pela Unio, Estado e Municpio do Rio de Janeiro
com vistas preparao e realizao dos Jogos Olmpicos e Paraolmpicos
de 201656.
Por outro lado, caso se institua como pessoa jurdica de direito
privado, assumir a forma de associao civil e, em princpio, estar
fora da Administrao Indireta. Parte da doutrina, contudo, entende que a
entidade representativa do consrcio pblico se incluir na Administrao
Indireta dos entes federativos consorciados mesmo se for constituda com
personalidade jurdica de direito privado, uma vez que seu objeto a
prestao de servios pblicos de forma descentralizada por pessoa
jurdica formada exclusivamente por pessoas da federao.
Quanto alterao ou extino do consrcio, o art. 12 da lei
determina que depender de instrumento aprovado pela assembleia
geral, ratificado mediante lei por todos os entes consorciados. Nos
termos do 2 do art. 12, at que haja deciso que indique os
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responsveis por cada obrigao, os entes consorciados respondero
solidariamente pelas obrigaes remanescentes, garantindo o direito de
regresso em face dos entes beneficiados ou dos que deram causa
obrigao.
O regime jurdico do consrcio com personalidade jurdica de direito
privado hbrido. Seu quadro de pessoal ter regime trabalhista,
submetido s normas da CLT. Todavia, o consrcio pblico de direito
privado deve observar as normas de direito pblico no que concerne a
realizao de licitao, celebrao de contratos, prestao de
contas e admisso de pessoal mediante concurso pblico (art. 6, 2).
Para o cumprimento de seus objetivos, o consrcio pblico poder
firmar convnios, contratos, acordos de qualquer natureza, alm de
receber auxlios, contribuies e subvenes sociais ou econmicas
de outras entidades e rgos do governo. Pode ainda o consrcio ser
contratado mediante dispensa de licitao pela administrao direta ou
indireta dos entes da Federao consorciados. Ademais, caso seja
constitudo sob a forma de associao pblica, ou seja, caso seja de
direito pblico, e havendo previso no contrato, o consrcio tambm
poder promover desapropriaes e instituir servides
administrativas (art. 2, 1).
A lei admite, ainda, que os consrcios pblicos arrecadem tarifas e
outros preos pblicos no caso de ser prestado algum servio ou quando
administrarem bens pblicos cujo uso seja remunerado (art. 2, 2).
Os entes consorciados se comprometem a fornecer recursos
financeiros ao consrcio pblico para realizao de suas despesas
mediante um instrumento chamado contrato de rateio, formalizado em
cada exerccio financeiro e com prazo de vigncia no superior ao das
dotaes que o suportam, com exceo dos contratos que tenham por
objeto exclusivamente projetos consistentes em programas e aes
contemplados em plano plurianual ou a gesto associada de servios
pblicos custeados por tarifas ou outros preos pblicos.
Ademais, poder ser firmado contrato de programa entre o
consrcio e um de seus consorciados, a fim de que este ltimo assuma a
obrigao de prestar servios por meio de seus prprios rgos
(Administrao Direta) ou por meio de entidades da Administrao
Indireta (art. 4, XI, d).
O representante legal do consrcio pblico obrigatoriamente
dever ser eleito dentre os Chefes do Poder Executivo dos entes da
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Federao consorciados. A forma de sua eleio e a durao de seu
mandato devem estar previstas no protocolo de intenes (art. 4, VIII).
Por fim, importante ressaltar que o consrcio pblico est sujeito
fiscalizao contbil, operacional e patrimonial pelo Tribunal de Contas
competente para apreciar as contas do Chefe do Poder Executivo
representante legal do consrcio, inclusive quanto legalidade,
legitimidade e economicidade das despesas, atos, contratos e renncia de
receitas. No entanto, isso no afasta o controle externo a ser exercido
pelos Tribunais de Contas responsveis pela fiscalizao dos demais entes
consorciados, em razo dos recursos disponibilizados nos contratos de
rateio.
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Ufa! Por hoje s. Em seguida ainda tem o Resumo da aula, para
ajudar na reviso da matria.
Depois do resumo relacionei os principais trechos da jurisprudncia
que estudamos na aula, para estimular e facilitar a sua consulta.
Bons estudos!
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STF ADI 1.649/DF (24/3/2004)
Ementa
AO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI 9478/97. AUTORIZAO
PETROBRS PARA CONSTITUIR SUBSIDIRIAS. OFENSA AOS ARTIGOS 2 E 37,
XIX E XX, DA CONSTITUIO FEDERAL. INEXISTNCIA. ALEGAO
IMPROCEDENTE. 1. A Lei 9478/97 no autorizou a instituio de empresa de
economia mista, mas sim a criao de subsidirias distintas da sociedade-matriz,
em consonncia com o inciso XX, e no com o XIX do artigo 37 da Constituio
Federal. 2. dispensvel a autorizao legislativa para a criao de
empresas subsidirias, desde que haja previso para esse fim na prpria
lei que instituiu a empresa de economia mista matriz, tendo em vista
que a lei criadora a prpria medida autorizadora. Ao direta de
inconstitucionalidade julgada improcedente.
STJ Resp 1.109.840/AL (17/6/2009)
TRIBUTRIO. PROCESSUAL CIVIL. RECURSO ESPECIAL. MANDADO DE
SEGURANA. CONTRIBUIO PREVIDENCIRIA INCIDENTE SOBRE SUBSDIOS
DE AGENTES POLTICOS. ILEGITIMIDADE ATIVA AD CAUSAM DA CMARA
MUNICIPAL. PRECEDENTES. RECURSO ESPECIAL PROVIDO.
1. Cuida-se originariamente de mandado de segurana proposto pela Cmara
Municipal de Barra de So Miguel/AL contra o INSS objetivando a declarao de
inexigibilidade de contribuio previdenciria sobre os subsdios dos agentes
polticos municipais.
2. Entendimento deste Tribunal de que as cmaras municipais possuem
capacidade processual limitada defesa de seus direitos institucionais,
ou seja, aqueles vinculados sua independncia, autonomia e
funcionamento.
3. Por versar a presente demanda sobre a exigibilidade de contribuio
previdenciria dos agentes polticos municipais, a Cmara recorrida parte
ilegtima ativa ad causam.
4. Nesse sentido, a linha de pensar de ambas as Turmas que compem a
Primeira Seo do STJ:
- A Cmara de Vereadores no possui personalidade jurdica, mas
apenas personalidade judiciria, de modo que s pode demandar em
juzo para defender os seus direitos institucionais, entendidos esses
como sendo os relacionados ao funcionamento, autonomia e
independncia do rgo.
- A despeito de sua capacidade processual para postular direito prprio (atos
interna corporis) ou para defesa de suas prerrogativas, a Cmara de Vereadores
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no possui legitimidade para discutir em juzo a validade da cobrana de
contribuies previdencirias incidentes sobre a folha de pagamento dos
exercentes de mandato eletivo, uma vez que desprovida de personalidade
jurdica, cabendo ao Municpio figurar no plo ativo da referida demanda
(REsp 696.561/RN, Rel. Min. Luiz Fux, DJ de 24/10/2005).
5. Recurso especial provido.
STJ Resp 1.103.913/PR (1/4/2009)
(...) II - Sendo atos administrativos, as instrues normativas devem preencher
seus requisitos de validade, dentre eles a competncia do agente para expedio
da norma.
III - Inexistindo norma expressa que confira s Gerncias Regionais do
IBAMA a competncia para expedio de atos de carter normativo,
foroso concluir que, ainda que se reconhea a competncia do Poder Pblico
Federal e, em especial, do Instituto para regulamentar a matria, a expedio
de atos normativos situa-se na esfera de competncia de rgos
hierarquicamente superiores, e no de rgos descentralizados.
IV - O carter federal da autarquia, a legislao de regncia e, em particular, o
seu regimento interno, denotam que as instrues normativas, instrumentos da
poltica ambiental governamental, esto afetas esfera de convenincia e
oportunidade de rgos superiores (...)
STF MS 21.797/RJ (9/3/2000)
Ementa
CONSTITUCIONAL. ADMINISTRATIVO. ENTIDADES FISCALIZADORAS DO
EXERCCIO PROFISSIONAL. CONSELHO FEDERAL DE ODONTOLOGIA:
NATUREZA AUTRQUICA. Lei 4.234, de 1964, art. 2. FISCALIZAO POR
PARTE DO TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO. I. - Natureza autrquica do
Conselho Federal e dos Conselhos Regionais de Odontologia.
Obrigatoriedade de prestar contas ao Tribunal de Contas da Unio. Lei
4.234/64, art. 2. C.F., art. 70, pargrafo nico, art. 71, II. II. - No
conhecimento da ao de mandado de segurana no que toca recomendao
do Tribunal de Contas da Unio para aplicao da Lei 8.112/90, vencido o Relator
e os Ministros Francisco Rezek e Maurcio Corra. III. - Os servidores do
Conselho Federal de Odontologia devero se submeter ao regime nico da Lei
8.112, de 1990: votos vencidos do Relator e dos Ministros Francisco Rezek e
Maurcio Corra. IV. - As contribuies cobradas pelas autarquias responsveis
pela fiscalizao do exerccio profissional so contribuies parafiscais,
contribuies corporativas, com carter tributrio. C.F., art. 149. RE 138.284-CE,
Velloso, Plenrio, RTJ 143/313. V. - Dirias: impossibilidade de os seus valores
superarem os valores fixados pelo Chefe do Poder Executivo, que exerce a
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direo superior da administrao federal (C.F., art. 84, II). VI. - Mandado de
Segurana conhecido, em parte, e indeferido na parte conhecida.
STF ADI 3.026/DF (8/6/2006)
Ementa
AO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. 1 DO ARTIGO 79 DA LEI N.
8.906, 2 PARTE. "SERVIDORES" DA ORDEM DOS ADVOGADOS DO BRASIL.
PRECEITO QUE POSSIBILITA A OPO PELO REGIME CELESTISTA.
COMPENSAO PELA ESCOLHA DO REGIME JURDICO NO MOMENTO DA
APOSENTADORIA. INDENIZAO. IMPOSIO DOS DITAMES INERENTES
ADMINISTRAO PBLICA DIRETA E INDIRETA. CONCURSO PBLICO (ART. 37,
II DA CONSTITUIO DO BRASIL). INEXIGNCIA DE CONCURSO PBLICO
PARA A ADMISSO DOS CONTRATADOS PELA OAB. AUTARQUIAS
ESPECIAIS E AGNCIAS. CARTER JURDICO DA OAB. ENTIDADE
PRESTADORA DE SERVIO PBLICO INDEPENDENTE. CATEGORIA MPAR
NO ELENCO DAS PERSONALIDADES JURDICAS EXISTENTES NO DIREITO
BRASILEIRO. AUTONOMIA E INDEPENDNCIA DA ENTIDADE. PRINCPIO
DA MORALIDADE. VIOLAO DO ARTIGO 37, CAPUT, DA CONSTITUIO DO
BRASIL. NO OCORRNCIA. (...) 2. No procede a alegao de que a OAB
sujeita-se aos ditames impostos Administrao Pblica Direta e
Indireta. 3. A OAB no uma entidade da Administrao Indireta da
Unio. A Ordem um servio pblico independente, categoria mpar no
elenco das personalidades jurdicas existentes no direito brasileiro. 4. A OAB no
est includa na categoria na qual se inserem essas que se tem referido como
"autarquias especiais" para pretender-se afirmar equivocada independncia das
hoje chamadas "agncias". 5. Por no consubstanciar uma entidade da
Administrao Indireta, a OAB no est sujeita a controle da
Administrao, nem a qualquer das suas partes est vinculada. Essa no-
vinculao formal e materialmente necessria. 6. A OAB ocupa-se de
atividades atinentes aos advogados, que exercem funo constitucionalmente
privilegiada, na medida em que so indispensveis administrao da Justia
[artigo 133 da CB/88]. entidade cuja finalidade afeita a atribuies,
interesses e seleo de advogados. No h ordem de relao ou dependncia
entre a OAB e qualquer rgo pblico. 7. A Ordem dos Advogados do Brasil,
cujas caractersticas so autonomia e independncia, no pode ser tida
como congnere dos demais rgos de fiscalizao profissional. A OAB
no est voltada exclusivamente a finalidades corporativas. Possui finalidade
institucional. 8. Embora decorra de determinao legal, o regime estatutrio
imposto aos empregados da OAB no compatvel com a entidade, que
autnoma e independente. 9. Improcede o pedido do requerente no sentido de
que se d interpretao conforme o artigo 37, inciso II, da Constituio do Brasil
ao caput do artigo 79 da Lei n. 8.906, que determina a aplicao do regime
trabalhista aos servidores da OAB. 10. Incabvel a exigncia de concurso
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pblico para admisso dos contratados sob o regime trabalhista pela
OAB (...)
STF BInfo 247 (out. 2001)
Autarquia Interestadual: Inexistncia
No sistema constitucional brasileiro, no h a possibilidade de criao de
autarquia interestadual mediante a convergncia de diversas unidades
federadas, porquanto compete Unio o desenvolvimento, planejamento e
fomento regional. Com esse entendimento, o Tribunal, por maioria, julgou
improcedente a ao declaratria de inexistncia de relao jurdico-tributria
entre a Unio e o Banco Regional de Desenvolvimento do Extremo Sul - BRDES -
ajuizada pelo BRDES juntamente com os Estados do Rio Grande do Sul, do
Paran e de Santa Catarina, atraindo a competncia originria do STF para o
julgamento da causa -, mediante a qual se pretendia ver reconhecida, com base
em sua alegada natureza jurdica de autarquia interestadual de desenvolvimento,
a imunidade tributria prevista no art. 150, VI, a, 2, da CF. Vencido o Min.
Nri da Silveira, que dava pela procedncia da ao, reconhecendo a natureza
autrquica do BRDES e, por via de conseqncia, sua imunidade tributria, sob o
fundamento de que fora constitudo por convnio dos referidos Estados, com a
interveno da Unio, cujo funcionamento foi autorizado pelo Decreto
Presidencial 51.617/62, que no foi revogado, no podendo um parecer do
Ministrio da Fazenda afastar o referido Decreto. O Tribunal, tambm por
maioria, vencido o Min. Marco Aurlio, afastou a preliminar de que os Estados do
Rio Grande do Sul, do Paran e de Santa Catarina no teriam legitimidade ad
causam para a ao, o que acarretaria a incompetncia do STF para julg-la,
uma vez que os referidos Estados constituram o BRDES. Precedentes citados: RE
120.932-RS (DJU de 30.4.92); ADI 175-PR (DJU de 8.10.93).
STF ADI 2.135/DF (2/8/2007)
Ementa
MEDIDA CAUTELAR EM AO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. PODER
CONSTITUINTE REFORMADOR. PROCESSO LEGISLATIVO. EMENDA
CONSTITUCIONAL 19, DE 04.06.1998. ART. 39, CAPUT, DA CONSTITUIO
FEDERAL. SERVIDORES PBLICOS. REGIME JURDICO NICO.
PROPOSTA DE IMPLEMENTAO, DURANTE A ATIVIDADE CONSTITUINTE
DERIVADA, DA FIGURA DO CONTRATO DE EMPREGO PBLICO. INOVAO QUE
NO OBTEVE A APROVAO DA MAIORIA DE TRS QUINTOS DOS
MEMBROS DA CMARA DOS DEPUTADOS QUANDO DA APRECIAO, EM
PRIMEIRO TURNO, DO DESTAQUE PARA VOTAO EM SEPARADO (DVS) N 9.
SUBSTITUIO, NA ELABORAO DA PROPOSTA LEVADA A SEGUNDO TURNO,
DA REDAO ORIGINAL DO CAPUT DO ART. 39 PELO TEXTO INICIALMENTE
PREVISTO PARA O PARGRAFO 2 DO MESMO DISPOSITIVO, NOS TERMOS DO
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SUBSTITUTIVO APROVADO. SUPRESSO, DO TEXTO CONSTITUCIONAL, DA
EXPRESSA MENO AO SISTEMA DE REGIME JURDICO NICO DOS
SERVIDORES DA ADMINISTRAO PBLICA. RECONHECIMENTO, PELA MAIORIA
DO PLENRIO DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL, DA PLAUSIBILIDADE DA
ALEGAO DE VCIO FORMAL POR OFENSA AO ART. 60, 2, DA
CONSTITUIO FEDERAL. RELEVNCIA JURDICA DAS DEMAIS ALEGAES DE
INCONSTITUCIONALIDADE FORMAL E MATERIAL REJEITADA POR UNANIMIDADE.
1. A matria votada em destaque na Cmara dos Deputados no DVS n 9
no foi aprovada em primeiro turno, pois obteve apenas 298 votos e no
os 308 necessrios. Manteve-se, assim, o ento vigente caput do art. 39, que
tratava do regime jurdico nico, incompatvel com a figura do emprego pblico.
2. O deslocamento do texto do 2 do art. 39, nos termos do substitutivo
aprovado, para o caput desse mesmo dispositivo representou, assim, uma
tentativa de superar a no aprovao do DVS n 9 e evitar a permanncia do
regime jurdico nico previsto na redao original suprimida, circunstncia que
permitiu a implementao do contrato de emprego pblico ainda que revelia da
regra constitucional que exige o quorum de trs quintos para aprovao de
qualquer mudana constitucional. 3. Pedido de medida cautelar deferido,
dessa forma, quanto ao caput do art. 39 da Constituio Federal,
ressalvando-se, em decorrncia dos efeitos ex nunc da deciso, a
subsistncia, at o julgamento definitivo da ao, da validade dos atos
anteriormente praticados com base em legislaes eventualmente
editadas durante a vigncia do dispositivo ora suspenso. 4. Ao direta
julgada prejudicada quanto ao art. 26 da EC 19/98, pelo exaurimento do prazo
estipulado para sua vigncia. 5. Vcios formais e materiais dos demais
dispositivos constitucionais impugnados, todos oriundos da EC 19/98,
aparentemente inexistentes ante a constatao de que as mudanas de redao
promovidas no curso do processo legislativo no alteraram substancialmente o
sentido das proposies ao final aprovadas e de que no h direito adquirido
manuteno de regime jurdico anterior. 6. Pedido de medida cautelar
parcialmente deferido.
STF ADI 2.225/SC (29/6/2000)
Ementa
Separao e independncia dos poderes: submisso Assemblia Legislativa,
por lei estadual, da escolha de diretores e membros do conselho de
administrao de autarquias, fundaes pblicas e empresas estatais:
jurisprudncia do Supremo Tribunal. 1. vista da clusula final de abertura do
art. 52, III, f da Constituio Federal, consolidou-se a jurisprudncia do STF
no sentido da validade de normas locais que subordinam a nomeao
dos dirigentes de autarquias ou fundaes pblicas prvia aprovao
da Assemblia Legislativa. 2. Diversamente, contudo, atento ao art. 173 da
Constituio, propende o Tribunal a reputar ilegtima a mesma interveno
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parlamentar no processo de provimento da direo das entidades
privadas, empresas pblicas ou sociedades de economia mista da
administrao indireta dos Estados.
STF ADI 1.949/RS (18/11/1999)
Ementa
(...) II. Separao e independncia dos Poderes: submisso Assemblia
Legislativa, por lei estadual, da escolha e da destituio, no curso do mandato,
dos membros do Conselho Superior da Agncia Estadual de Regulao dos
Servios Pblicos Delegados do Rio Grande do Sul - AGERGS: parmetros
federais impostos ao Estado-membro. 1. Diversamente dos textos constitucionais
anteriores, na Constituio de 1988 - vista da clusula final de abertura do art.
52, III -, so vlidas as normas legais, federais ou locais, que subordinam
a nomeao dos dirigentes de autarquias ou fundaes pblicas prvia
aprovao do Senado Federal ou da Assemblia Legislativa:
jurisprudncia consolidada do Supremo Tribunal. 2. Carece, pois, de
plausibilidade a argio de inconstitucionalidade, no caso, do condicionamento
aprovao prvia da Assemblia Legislativa da investidura dos conselheiros da
agncia reguladora questionada. 3. Diversamente, inquestionvel a
relevncia da alegao de incompatibilidade com o princpio
fundamental da separao e independncia dos poderes, sob o regime
presidencialista, do art. 8 das leis locais, que outorga Assemblia
Legislativa o poder de destituio dos conselheiros da agncia
reguladora autrquica, antes do final do perodo da sua nomeao a
termo. 4. A investidura a termo - no impugnada e plenamente compatvel com
a natureza das funes das agncias reguladoras - , porm, incompatvel com a
demisso ad nutum pelo Poder Executivo: por isso, para concili-la com a
suspenso cautelar da nica forma de demisso prevista na lei - ou seja, a
destituio por deciso da Assemblia Legislativa -, impe-se explicitar que se
suspende a eficcia do art. 8 dos diplomas estaduais referidos, sem prejuzo das
restries demissibilidade dos conselheiros da agncia sem justo motivo, pelo
Governador do Estado, ou da supervenincia de diferente legislao vlida. (...)
STJ Smula 97 (3/3/1994)
Compete Justia do Trabalho processar e julgar reclamao de servidor
pblico relativamente a vantagens trabalhistas anteriores instituio do regime
jurdico nico.
STF RE 101.126/RJ (24/10/1984)
Ementa
(...) Nem toda fundao instituda pelo poder pblico e fundao de
direito privado. - s fundaes, institudas pelo poder pblico, que assumem a
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gesto de servio estatal e se submetem a regime administrativo previsto, nos
estados-membros, por leis estaduais so fundaes de direito pblico, e,
portanto, pessoas jurdicas de direito pblico. - tais fundaes so
espcie do gnero autarquia (...)
STF ADI 2.794/DF (14/12/2006)
Ementa
(...) V - Demarcao entre as atribuies de segmentos do Ministrio
Pblico - o Federal e o do Distrito Federal. Tutela das fundaes.
Inconstitucionalidade da regra questionada ( 1 do art. 66 do Cdigo Civil) -,
quando encarrega o Ministrio Pblico Federal de velar pelas fundaes, "se
funcionarem no Distrito Federal". 1. No obstante reserve Unio organiz-lo e
mant-lo - do sistema da Constituio mesma que se infere a identidade
substancial da esfera de atribuies do Ministrio Pblico do Distrito Federal
quelas confiadas ao MP dos Estados, que, semelhana do que ocorre com o
Poder Judicirio, se apura por excluso das correspondentes ao Ministrio Pblico
Federal, ao do Trabalho e ao Militar. 2. Nesse sistema constitucional de
repartio de atribuies de cada corpo do Ministrio Pblico - que corresponde
substancialmente distribuio de competncia entre Justias da Unio e a dos
Estados e do Distrito Federal - a rea reservada ao Ministrio Pblico Federal
coextensiva, mutatis mutandis quela da jurisdio da Justia Federal comum e
dos rgos judicirios de superposio - o Supremo Tribunal e o Superior
Tribunal de Justia - como, alis, j o era sob os regimes anteriores. 3. O critrio
eleito para definir a atribuio discutida - funcionar a fundao no Distrito
Federal - peca, a um s tempo, por escassez e por excesso. 4. Por escassez, de
um lado, na medida em que h fundaes de direito pblico, institudas pela
Unio - e, portanto, integrantes da Administrao Pblica Federal e sujeitas,
porque autarquias fundacionais, jurisdio da Justia Federal ordinria, mas
que no tem sede no Distrito Federal. 5. Por excesso, na medida em que, por
outro lado, a circunstncia de serem sediadas ou funcionarem no Distrito Federal
evidentemente no bastante nem para incorpor-las Administrao Pblica
da Unio - sejam elas fundaes de direito privado ou fundaes pblicas, como
as institudas pelo Distrito Federal -, nem para submet-las Justia Federal. 6.
Declarada a inconstitucionalidade do 1 do art. 66 do Cdigo Civil, sem
prejuzo, da atribuio ao Ministrio Pblico Federal da veladura pelas
fundaes federais de direito pblico, funcionem, ou no, no Distrito
Federal ou nos eventuais Territrios.
STF RE 215.741/SE (30/3/1999)
Ementa
RECURSO EXTRAORDINRIO. FUNDAO NACIONAL DE SADE. CONFLITO DE
COMPETNCIA ENTRE A JUSTIA FEDERAL E A JUSTIA COMUM. NATUREZA
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JURDICA DAS FUNDAES INSTITUDAS PELO PODER PBLICO. 1. A
Fundao Nacional de Sade, que mantida por recursos oramentrios oficiais
da Unio e por ela instituda, entidade de direito pblico. 2. Conflito de
competncia entre a Justia Comum e a Federal. Artigo 109, I da Constituio
Federal. Compete Justia Federal processar e julgar ao em que figura
como parte fundao pblica, tendo em vista sua situao jurdica
conceitual assemelhar- se, em sua origem, s autarquias. 3. Ainda que o
artigo 109, I da Constituio Federal, no se refira expressamente s fundaes,
o entendimento desta Corte o de que a finalidade, a origem dos recursos e o
regime administrativo de tutela absoluta a que, por lei, esto sujeitas, fazem
delas espcie do gnero autarquia. 4. Recurso extraordinrio conhecido e
provido para declarar a competncia da Justia Federal.
STJ CC 37.681/SC (27/8/2003)
Ementa
Processo civil. Competncia. Ao de indenizao em decorrncia de recusa de
pagamento de indenizao acordada em contrato de seguro de vida celebrado
com fundao pblica federal. Justia Federal. Relao de consumo. Dificuldade
dos beneficirios em acompanhar o processo no Distrito Federal. Acesso
Justia. Arts. 6, VII, e 101, I, do Cdigo de Defesa do Consumidor.
- Compete Justia Federal processar e julgar ao de indenizao
proposta por beneficirios de contrato de seguro de vida celebrado com
fundao pblica federal, equiparada autarquia federal para a
aplicao do disposto no art. 109, I, da Constituio Federal.
STJ CC 16.397/RJ (28/8/1996)
Ementa
I - Cuidando-se de execuo de sentena, no tocante aos nus sucumbenciais,
promovida contra entidade que tem prerrogativa de foro prevista no art. 109, i,
da Constituio, competente para julgar a causa a Justia Federal.
II - No confronto entre a competncia do juiz que julgou a causa em primeiro
grau, para a execuo dos julgados que proferiu, e a competencia ratione
personae da Justia Federal, fixada na Constituio, deve prevalecer esta ultima.
III - Segundo entendimento do Tribunal (vg, CC 77/DF, relator Ministro Athos
Carneiro, DJU de 4/9/1989), as fundaes pblicas federais, como
entidades de direito privado, so equiparadas as empresas publicas,
para os efeitos do art. 109, i, da Constituio da Republica, sendo da
Justia Federal a competncia para processar e julgar as causas de que
participem.
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STF ADI 1.642/MG (3/4/2008)
Ementa
(...) DISTINO ENTRE EMPRESAS ESTATAIS PRESTADORAS DE SERVIO
PBLICO E EMPRESAS ESTATAIS QUE DESENVOLVEM ATIVIDADE ECONMICA
EM SENTIDO ESTRITO. REGIME JURDICO ESTRUTURAL E REGIME JURDICO
FUNCIONAL DAS EMPRESAS ESTATAIS. INCONSTITUCIONALIDADE PARCIAL.
INTERPRETAO CONFORME CONSTITUIO. 1. Esta Corte em oportunidades
anteriores definiu que a aprovao, pelo Legislativo, da indicao dos Presidentes
das entidades da Administrao Pblica Indireta restringe-se s autarquias e
fundaes pblicas, dela excludas as sociedades de economia mista e as
empresas pblicas. Precedentes. 2. As sociedades de economia mista e as
empresas pblicas que explorem atividade econmica em sentido estrito
esto sujeitas, nos termos do disposto no 1 do artigo 173 da
Constituio do Brasil, ao regime jurdico prprio das empresas privadas.
3. Distino entre empresas estatais que prestam servio pblico e
empresas estatais que empreendem atividade econmica em sentido
estrito 4. O 1 do artigo 173 da Constituio do Brasil no se aplica s
empresas pblicas, sociedades de economia mista e entidades (estatais)
que prestam servio pblico. 5. A intromisso do Poder Legislativo no
processo de provimento das diretorias das empresas estatais colide com
o princpio da harmonia e interdependncia entre os poderes. A escolha
dos dirigentes dessas empresas matria inserida no mbito do regime
estrutural de cada uma delas. 6. Pedido julgado parcialmente procedente para
dar interpretao conforme Constituio alnea "d" do inciso XXIII do artigo
62 da Constituio do Estado de Minas Gerais, para restringir sua aplicao s
autarquias e fundaes pblicas, dela excludas as empresas estatais, todas
elas.
STF RE 599.628/DF (25/5/2011)
Ementa
FINANCEIRO. SOCIEDADE DE ECONOMIA MISTA. PAGAMENTO DE VALORES POR
FORA DE DECISO JUDICIAL. INAPLICABILIDADE DO REGIME DE PRECATRIO.
ART. 100 DA CONSTITUIO. CONSTITUCIONAL E PROCESSUAL CIVIL. MATRIA
CONSTITUCIONAL CUJA REPERCUSSO GERAL FOI RECONHECIDA. Os
privilgios da Fazenda Pblica so inextensveis s sociedades de
economia mista que executam atividades em regime de concorrncia ou
que tenham como objetivo distribuir lucros aos seus acionistas. Portanto,
a empresa Centrais Eltricas do Norte do Brasil S.A. - Eletronorte no pode se
beneficiar do sistema de pagamento por precatrio de dvidas
decorrentes de decises judiciais (art. 100 da Constituio). Recurso
extraordinrio ao qual se nega provimento.
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TCU Informativo de Licitaes e Contratos 6/2010
Enunciado:
Observncia da Lei n. 8.666/93 pelas estatais exploradoras de atividade
econmica
Texto:
obrigatria a observncia, pelas empresas pblicas e sociedades de
economia mista exploradoras de atividade econmica, das disposies
contidas na Lei n. 8.666/93 nas contrataes que envolvam sua
atividade-meio, sendo, portanto, nessas situaes, irregular o acrscimo
contratual superior aos limites legais estabelecidos, permitido apenas em casos
excepcionais, e desde que atendidos os requisitos elencados na Deciso n.
215/99-Plenrio (...) Ressaltou, ainda, o Acrdo n. 1.125/2007-Plenrio, por
meio do qual teria sido firmado o "entendimento de que at a edio de lei
dispondo sobre licitaes e contratos das empresas estatais e sociedades de
economia mista (a norma prevista no pargrafo primeiro do art. 173 da
CF/1988), tais entidades devem observar os preceitos da Lei n 8.666/1993 (art.
1, pargrafo nico) e os princpios gerais e regras da Administrao Pblica".
Acerca do argumento recursal de que, quando o Estado atua como empresa
privada, no se aplicaria o limite de 25%, imposto aos acrscimos de servios na
forma do art. 65, 1, da Lei n. 8.666/93, enfatizou o relator que a matria j
foi discutida quando da prolao do Acrdo n. 121/98-Plenrio,
oportunidade em que se decidiu no haver obrigatoriedade de a
Petrobras Distribuidora realizar licitao para a contratao de
transportes que guardem vnculo com a atividade-fim da empresa, como
a de transporte de produtos, permanecendo a obrigatoriedade de licitar
em relao s atividades-meio. Considerando que servios de publicidade e
propaganda "referem-se a atividades-meio da empresa", para o relator no
restariam dvidas de que "a contratao de tais servios est integralmente
sujeita aos mandamentos da Lei n 8.666/1993" (...)
STF ARE 638.315 RG/BA (9/6/2011)
Ementa
RECURSO. Extraordinrio. Imunidade tributria recproca. Extenso.
Empresas pblicas prestadoras de servios pblicos. Repercusso geral
reconhecida. Precedentes. Reafirmao da jurisprudncia. Recurso improvido.
compatvel com a Constituio a extenso de imunidade tributria recproca
Empresa Brasileira de Infraestrututa Aeroporturia INFRAERO, na qualidade
de empresa pblica prestadora de servio pblico.
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STF - AI 690.242/SP (1/3/2009)
Ementa
CONSTITUCIONAL. TRIBUTRIO. AGRAVO REGIMENTAL EM AGRAVO DE
INSTRUMENTO. IMUNIDADE RECPROCA. EMPRESA PBLICA PRESTADORA DE
SERVIOS PBLICOS (ECT). AGRAVO REGIMENTAL DESPROVIDO. I - O acrdo
recorrido encontra-se em harmonia com o entendimento da Corte no sentido de
que a imunidade recproca dos entes polticos extensiva empresa
pblica prestadora de servio pblico (RE 354.897/RS, Rel. Min. Carlos
Velloso). II - Agravo regimental a que se nega provimento.
STF RE 363.412/BA (7/8/200)
(...) A INFRAERO, que empresa pblica, executa, como atividade-fim,
em regime de monoplio, servios de infra-estrutura aeroporturia
constitucionalmente outorgados Unio Federal, qualificando-se, em razo
de sua especfica destinao institucional, como entidade delegatria dos
servios pblicos a que se refere o art. 21, inciso XII, alnea "c", da Lei
Fundamental, o que exclui essa empresa governamental, em matria de
impostos, por efeito da imunidade tributria recproca (CF, art. 150, VI, "a"),
do poder de tributar dos entes polticos em geral. Conseqente
inexigibilidade, por parte do Municpio tributante, do ISS referente s
atividades executadas pela INFRAERO na prestao dos servios
pblicos de infra-estrutura aeroporturia e daquelas necessrias
realizao dessa atividade-fim. (...) A submisso ao regime jurdico das
empresas do setor privado, inclusive quanto aos direitos e obrigaes
tributrias, somente se justifica, como consectrio natural do postulado
da livre concorrncia (CF, art. 170, IV), se e quando as empresas
governamentais explorarem atividade econmica em sentido estrito, no
se aplicando, por isso mesmo, a disciplina prevista no art. 173, 1, da
Constituio, s empresas pblicas (caso da INFRAERO), s sociedades de
economia mista e s suas subsidirias que se qualifiquem como delegatrias de
servios pblicos.
STF RE 580.264/RS (16/12/2010)
Ementa
CONSTITUCIONAL. TRIBUTRIO. RECURSO EXTRAORDINRIO. REPERCUSSO
GERAL. IMUNIDADE TRIBUTRIA RECPROCA. SOCIEDADE DE ECONOMIA
MISTA. SERVIOS DE SADE. 1. A sade direito fundamental de todos e dever
do Estado (arts. 6 e 196 da Constituio Federal). Dever que cumprido por
meio de aes e servios que, em face de sua prestao pelo Estado mesmo, se
definem como de natureza pblica (art. 197 da Lei das leis). 2 A prestao de
aes e servios de sade por sociedades de economia mista corresponde
prpria atuao do Estado, desde que a empresa estatal no tenha por finalidade
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a obteno de lucro. 3. As sociedades de economia mista prestadoras de
aes e servios de sade, cujo capital social seja majoritariamente
estatal, gozam da imunidade tributria prevista na alnea a do inciso VI do
art. 150 da Constituio Federal. 3. Recurso extraordinrio a que se d
provimento, com repercusso geral.
STF RE 220.906/DF (16/11/2000)
Ementa
(...) empresa Brasileira de Correios e Telgrafos, pessoa jurdica
equiparada Fazenda Pblica, aplicvel o privilgio da
impenhorabilidade de seus bens, rendas e servios. Recepo do artigo 12
do Decreto-lei n 509/69 e no-incidncia da restrio contida no artigo 173,
1, da Constituio Federal, que submete a empresa pblica, a sociedade de
economia mista e outras entidades que explorem atividade econmica ao regime
prprio das empresas privadas, inclusive quanto s obrigaes trabalhistas e
tributrias. 2. Empresa pblica que no exerce atividade econmica e
presta servio pblico da competncia da Unio Federal e por ela
mantido. Execuo. Observncia ao regime de precatrio, sob pena de
vulnerao do disposto no artigo 100 da Constituio Federal. Recurso
extraordinrio conhecido e provido.
TCU Smula 231
A exigncia de concurso pblico para admisso de pessoal se estende a toda
a Administrao Indireta, nela compreendidas as Autarquias, as Fundaes
institudas e mantidas pelo Poder Pblico, as Sociedades de Economia Mista, as
Empresas Pblicas e, ainda, as demais entidades controladas direta ou
indiretamente pela Unio, mesmo que visem a objetivos estritamente
econmicos, em regime de competitividade com a iniciativa privada.
STF RE 589.998/PI (20/3/2013)
Ementa
EMPRESA BRASILEIRA DE CORREIOS E TELGRAFOS ECT. DEMISSO
IMOTIVADA DE SEUS EMPREGADOS. IMPOSSIBILIDADE. NECESSIDADE DE
MOTIVAO DA DISPENSA. RE PARCIALEMENTE PROVIDO. I - Os empregados
pblicos no fazem jus estabilidade prevista no art. 41 da CF, salvo
aqueles admitidos em perodo anterior ao advento da EC n 19/1998.
Precedentes. II - Em ateno, no entanto, aos princpios da impessoalidade e
isonomia, que regem a admisso por concurso publico, a dispensa do
empregado de empresas pblicas e sociedades de economia mista que
prestam servios pblicos deve ser motivada, assegurando-se, assim, que
tais princpios, observados no momento daquela admisso, sejam tambm
respeitados por ocasio da dispensa. III A motivao do ato de dispensa,
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assim, visa a resguardar o empregado de uma possvel quebra do
postulado da impessoalidade por parte do agente estatal investido do
poder de demitir. IV - Recurso extraordinrio parcialmente provido para afastar
a aplicao, ao caso, do art. 41 da CF, exigindo-se, entretanto, a motivao para
legitimar a resciso unilateral do contrato de trabalho.
STF ADI 4029/AM (8/3/2012)
Ementa: AO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI FEDERAL N
11.516/07. CRIAO DO INSTITUTO CHICO MENDES DE CONSERVAO DA
BIODIVERSIDADE. LEGITIMIDADE DA ASSOCIAO NACIONAL DOS
SERVIDORES DO IBAMA. ENTIDADE DE CLASSE DE MBITO NACIONAL.
VIOLAO DO ART. 62, CAPUT E 9, DA CONSTITUIO. NO EMISSO DE
PARECER PELA COMISSO MISTA PARLAMENTAR.
INCONSTITUCIONALIDADE DOS ARTIGOS 5, CAPUT, E 6, CAPUT E
PARGRAFOS 1 E 2, DA RESOLUO N 1 DE 2002 DO CONGRESSO
NACIONAL. MODULAO DOS EFEITOS TEMPORAIS DA NULIDADE (ART. 27 DA
LEI 9.868/99). AO DIRETA PARCIALMENTE PROCEDENTE.
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Constituio Federal
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