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UNIVERSIDADE FEDERAL DO RIO GRANDE DO SUL

FACULDADE DE DIREITO
DEPARTAMENTO DE DIREITO PBLICO E FILOSOFIA DO DIREITO

Cssio Rocha de Macedo

PRTICA DE WHISTLEBLOWING E DIREITO PENAL: DA POSSIBILIDADE DE


UMA LEGISLAO WHISTLEBLOWING ENQUANTO ESTRATGIA DE
POLTICA CRIMINAL

PORTO ALEGRE
2015
1

CSSIO ROCHA DE MACEDO

PRTICA DE WHISTLEBLOWING E DIREITO PENAL: DA POSSIBILIDADE DE


UMA LEGISLAO WHISTLEBLOWING ENQUANTO ESTRATGIA DE
POLTICA CRIMINAL

Monografia apresentada ao Departamento


de Direito Pblico e Filosofia do Direito da
Universidade Federal do Rio Grande do Sul
como requisito parcial para a obteno do
grau de bacharel em Direito.
Orientador: Professor Doutor Jos
Guilherme Giacomuzzi.

PORTO ALEGRE
2015
2

CSSIO ROCHA DE MACEDO

PRTICA DE WHISTLEBLOWING E DIREITO PENAL: DA POSSIBILIDADE DE


UMA LEGISLAO WHISTLEBLOWING ENQUANTO ESTRATGIA DE
POLTICA CRIMINAL

Monografia apresentada ao Departamento


de Direito Pblico e Filosofia do Direito da
Universidade Federal do Rio Grande do Sul
como requisito parcial para a obteno do
grau de bacharel em Direito.

Aprovada em 15 de dezembro de 2015.

BANCA EXAMINADORA:

_______________________________________________
Professor Doutor Jos Guilherme Giacomuzzi
Orientador

_______________________________________________
Professor Doutor Ney Fayet Jnior

_______________________________________________
Professora Doutora Maria Cludia Cachapuz
3

Dedico esta dissertao aos


professores em tempo integral queles que
no se limitam apenas sala de aula. Neste
trabalho, representados pelo meu orientador,
Professor Jos Guilherme Giacomuzzi.
Ademais, no posso me furtar de um
agradecimento especial ao Professor Ney
Fayet Jnior pelos momentos de reflexo, de
conversas e de ensinamentos constantes.
4

Agradeo a meus pais, Amarilio Vieira


de Macedo Neto e Ldia Suzana Rocha de
Macedo, por serem, alm de um porto
seguro, um norte na vida. Agradeo,
sobretudo, por terem me aguentado durante
todos esses anos e investido na minha
educao, mas,tambm, por serem ambos o
exemplo que carrega. Aos meus avs, pela
sabedoria e por terem, a seu turno,
aguentado a mis viejos.
Agradeo ao meu irmo, Bruno Rocha
de Macedo, cuja dedicao, inteligncia e
parceria ao longo dessa jornada foram, sem
sombra de dvida, combustveis para seguir
em frente com um sorriso no rosto.
A Carina Rocha de Macedo, minha
irm, com quem tenho a honra de dividir
diversos momentos inclusive, no Castelinho
da Av. Joo Pessoa agradeo pelos
ensinamentos dirios, pois a mulher que tu
te tornaste em muito influenciou a minha
maneira de enfrentar a vida.
Por fim, agradeo aos meus amigos,
queles que nem preciso nomear, que, por
ventura ou por simples conspirao do
universo,estiveram presentes para
comprovar que no h dois fogos iguais e
que, afinal, no passamos de un mar de
fueguitos.
O companheirismo da vivncia com
todos vocs contemplados nessas breves
palavras torna todo o esforo vlido. Por
isso, meu mais sincero obrigado.
5

RESUMO

A presente monografia objetiva examinar o instituto do whistleblowing. Desde


a sua conceituao jurdico-penal, passando por sua construo social enquanto
fenmeno at sua expanso internacional enquanto objeto de criao legislativa. A
figura do whistleblower, um sujeito denunciante, alm de recente, traz consigo
complexidades que a tornam digna de tutela. Trata-se aqui de uma figura que, na
condio de membro (ou ex-membro) de determinada empresa ou organizao (seja
pblica ou privada), leva s autoridades o conhecimento que detinha sobre
atividades ilcitas, prticas antiticas e toda a sorte de crimes que estavam sendo
praticados sob controle dos prprios membros de tal organizao. Diferentemente
de outros institutos, em matria penal, que vem mente quando se menciona
denncia e colaborao ou, ainda, quando se pensa no aspecto de adoo de
mecanismospreventivas para evitar delitos dentro de instituies, a prtica de
whistleblowing consiste em instituto com sua conceituao especfica. O atual
entendimento, em diversas legislaes do mundo, que a figura do whistleblower
digna de tutela e, tambm, de incentivo, pois demonstrou ser instrumento valioso
tanto na preveno, quanto no descobrimento de condutas delitivas. Isto posto, a
anlise do presente estudo visa trazer elementos para o debate de uma estratgia
poltico-criminal que incentive e garanta proteo a agentes denunciantes, tal qual o
whistleblower. Para tanto, parte-se para uma anlise da construo social de tal
instituto, trazendo o direito comparado para apontar a quantidade de pases que
apostam em tais prticas; por fim, destaca-se o atual estado da arte no Brasil e os
requisitos para construo de uma legislao whistleblowing.

Palavras-chave:Whistleblowing.Denncia de prticas ilcitas.Poltica criminal.


6

ABSTRACT

The present monograph aims to examine the institute of whistleblowing. The


proposed analysis shall lay eyes on its juridical conception regarding criminal law.
Then the study will offer some reflection on the social construction of the
whistleblower phenomena and why it is an object of legislative creation.The figure of
the whistleblower, a reporting person, it is not only a recent concept, but also has its
own complexities that make it worthy of law protection. Its definition is a member (or
an ex-member) of an organization (that is either private or public) who exposes any
kind of information or activity that is deemed illegal, unethical or criminal offenses
happening within the organization. Unlikely others institutes related to criminal
prevention such as plea-bargaining or criminal compliance, the practice of
whistleblowing have its own specifications that will be examined in this study.
Therefore, the protection of a whistleblower and the incentive to engage in
whistleblowing are present in the legislation ofseveral countries as a result of a
positive mechanism in the prevention of wrongdoing and the discovery of illegal
practices. For that matter, the analysis of comparative law will show the effort of
constructing whistleblowing laws around the globe. Nevertheless, Brazils lack of
legislation to ensure and incentivize practices of whistleblowing doesnt seem to
bother the parliament. This academic research aims to provide elements for the
debate.

Key-words: Whistleblowing. Disclosure information. Prevent wrongdoing. Criminal


policy.
7

SUMRIO

Introduo...................................................................................................................8

1. Whistleblowing e direito penal: anlise a partir do direito comparado..........12


1.1PRECISES CONCEITUAIS E DEFINIES PRELIMINARES
1.1.1 Terminologia......................................................................................................12
1.1.2 Conceituao.....................................................................................................13

1.2 DISTINES NECESSRIAS


1.2.1 Distines necessrias entre colaborao premiada e whistleblowing.........16
1.2.2 Distino entre prticas de compliance e whistleblowing...............................19

1.3 WHISTLEBLOWING E AS RAZES QUE EXPLICAM SEU SURGIMENTO


1.3.1 Dados gerais.................................................................................................24
1.3.2 Internacionalizao do fenmeno.................................................................27
1.3.3 Boom legislativo............................................................................................34
1.3.4 Casos marcantes de whistleblowers.............................................................38

2. Atual estado da arte no Brasil e anlise legislativa..........................................49

2.1 O ESTADO DA ARTE DA LEGISLAO WHISTLEBLOWING NO BRASIL


2.1.1 O compromisso do Estado brasileiro com os tratados internacionais..............50
2.1.2 O primeiro Projeto de Lei e o debate parlamentar sobre o tema......................53

2.2 REQUISITOS DE UMA LEGISLAO WHISTLEBLOWING.........................55


2.2.1 Da motivao dos denunciantes.......................................................................57
2.2.2 Da efetividade da recompensa financeira na legislao whistleblowing...........60

2.3 O FOMENTO PRTICA WHISTLEBLOWING COMO ESTRATGIA DE


POLTICA CRIMINAL.................................................................................................64
Consideraes finais...............................................................................................67

Referncias...............................................................................................................69
8

Introduo

O estudo que se apresenta, ao propor a anlise da prtica dewhistleblowing,


caminha no sentido de delinear tal fenmeno, a fim de proporcionar, primeiramente,
uma imerso nesse tema indito na pesquisa acadmica brasileira e, a partir da,
proporcionar um terreno conceitual firme sobre esse instituto e sobre possveis
inovaes legislativas que o envolvam.
A figura da qual se ocupa a presente pesquisa caracteriza-se como um sujeito
denunciante que, na condio de membro (ou ex-membro) de determinada empresa
ou organizao (seja pblica ou privada), leva s autoridades o conhecimento que
detinha sobre atividades ilcitas, prticas antiticas e toda a sorte de crimes que
estavam sendo praticados sob controle dos prprios membros da organizao.
O whistleblower, expresso designada quele que assopra o apito (em
traduo literal), nada mais que um denunciante; porm, a terminologia prpria se
explica: h caractersticas especficas que o definem enquanto whistleblower. So
elas, a ttulo de exemplo, o fato de, a um, arelao entre o sujeito denunciante e a
empresa ou a administrao pblica isto , a posio de insider determinante; e,
a dois, o fato deobrigatoriamente o denunciante no poder desempenhar dentro da
organizao a que pertence funes de controle, investigao e denncia.
Para desenvolver o tema, importante empreender a abordagem acerca do
ato de denunciar: whistleblowing, porquanto o fenmeno est definido a partir de sua
prtica. Cabe destacar que a literatura acadmica optou, majoritariamente, pela
expresso em lngua inglesa, na medida em que se demonstrou de difcil traduo
em virtude de que tanto os vocbulos denunciante como informante, alm de no
tratarem do mesmo instituto, tm conotaes diversas em outras lnguas.
O whistleblowing um fenmeno que tem sua origem na dcada de 1960 nos
Estados Unidos. Na primeira dcada do sculo XXI, uma perspectiva de diversos
escndalos motivaram o reforo poltico e jurdico da figura do whistleblower naquele
pas. A partir da, o fenmeno adquiriu notoriedade e se expandiu
internacionalmente.
O recorte do estudo visa ao fomento de denncias - realizadas por
whistleblowers - como estratgia poltico-criminal, tecendo uma anlise atravs da
expanso internacional desse fenmeno, das suas limitaes e da ausncia de
legislao nacional que incentive e proteja o denunciante.
9

A complexidade do fenmeno dowhistleblowinginserido em uma estratgia


poltico-criminal atravs de inovaes legislativas resta evidenciada pela
multiplicidade de pases que j incorporaram leis de incentivo e de proteo aos
denunciantes, bem como as consequncias jurdico-penais resultantes de tal
processo poltico. , portanto, dessa complexa dinmica que decorrem instigantes
debates acadmicos no campo da racionalidade das leis penais, da poltica criminal
e do Direito Penal.
Considerando essas informaes, justifica-se a necessidade de setrazer as
referncias destas searas para dissertar a respeito da real necessidade de uma
legislao de incentivo e de salvaguarda ao whistleblower.Para tanto, o trabalho se
dividir em dois eixos: no plano geral, intentar-se- desentranhar a essncia da
prtica de whistleblowing e apontar as caractersticas do fenmeno; no plano
especfico, sero examinadas as razes que conduziramdiversos pases a essa
poltica-criminal que aposta em delaes, tanto sua utilidade quanto sua
legitimidade. A partir disso, sero feitas anotaes a respeito do estado da arte no
Direito brasileiro e sobre as limitaes enfrentadas para a satisfatria construo de
uma poltica criminal eficiente.
Alm do mais, cumpre ressaltar ainda a quase inexistncia de estudos acerca
do fenmeno whistleblowingno Brasil, fato que nos torna refns tanto das
experincias estrangeiras quanto da literatura acadmica dos pases que adotaram
legislaes favorveis prtica de whistleblowinge, ao mesmo tempo, atesta pela
relevncia do estudo em tela.
A questo est longe de estar definida de maneira satisfatria na doutrina
internacional. Desse modo, torna-se imperativo que se dever transcorrer um longo
percurso acadmico para buscar uma profunda compreenso da matria a fim de
justificar ou no a aposta em uma poltica criminal que preveja normas de
proteo e incentivos aos whistleblowers.
No Brasil no h legislao que preveja normas de proteo e de incentivo
aos denunciantes, tais quais as legislaes tipicamente whistleblowing de outros
pases. No entanto, a inovao legislativa que preveja recompensa pecuniria ao
informante que contribui para elucidao de crime contra a Administrao e
Patrimnio pblicos no tema estranho ao Congresso Nacional. Em tramitao
10

desde 2011, o Projeto de Lei n 1701/2011, da Cmara Federal dos Deputados, visa
a instituir o Programa Federal de Recompensa e Combate Corrupo.
Contudo, percebe-se que ainda no tema de destaque tanto na academia
quanto no Parlamento. Vale ressaltar que no existe legislao exatamente com a
abordagem do tema. Podem-se citar algumas legislaes especficas, a ttulo de
exemplo, no direito comparado: temos o Whistleblower Protection
EnhancementActof 2012 - WPEA (Estados Unidos); o PublicInterestDisclosureAct
PIDA (Reino Unido, 1998); o Whistleblower Protection Act(Japo, 2004); o
ProtectedDisclosuresAct PDA (frica do Sul, 2000); o PublicServantsDisclosure
Protection Act PSDPA (Canad, 2005); o Public Service CodeofConduct(Austrlia,
2009); e o Whistleblowers Protection Act(ndia, 2011).
Em praticamente todos os ordenamentos jurdicos a proteo jurdica do
agente whistleblowerapresenta problemas.Portanto, seria difcil no haver
represlias e condutas desencorajadoras para com a prtica de whistleblowing.
Assim, impe-se, a partir de uma anlise comparativa, inserida na crescente
tendncia da poltica criminal contempornea de fomentar, de diversas maneiras, a
atuao de whistleblowers, avaliar a possibilidade de uma legislao que logre xito
em seu propsito de prevenir e descobrir comportamentos delitivos
O processo de construo social do fenmeno whistleblowing e sua posterior
legislao especfica foram determinados pelas demandasde novosinstrumentos de
preveno e de descobrimento de comportamentos delitivos. Tais demandas se
justificam medida que whistleblowers podem oferecer aos legisladoresque
apostaram nessa poltica criminal de incentivo a delaes informaes internas
sobre as agncias nas quais trabalham que dificilmente seriam descobertas por
meios diversos. Especialmente, no que se refere a eventos delitivos relacionados
com empresas privadas e com a corrupo na Administrao Pblica.
No Direito comparado, a experincia estadunidense demonstra, do ponto de
vista estritamente poltico-criminal, que a prpria legislao originria sobre proteo
e incentivo a whistleblowers foi merecedora de subsequentes inovaes e
reformulaes legislativas a fim de adaptar-se s brechas legais e a abranger, para
alm do setor pblico federal, o setor privado.1

1
Antes da definio do Whistleblower Protection EnhancementActem 2012, o Federal Whistleblower Protection Actj havia
sido revisado em 1989 e em 1994. Alm disso, cumpre destacar o Sarbanes-OxleyActque, em 2002, inovou ao estabelecer
direitos e garantias a funcionrios de empresas de capital aberto que fornecessem informaes ou indcios sobre fraudes.
11

Quanto possibilidade de legislao whistleblowing no Brasil, deve ser


apontado, por meio da anlise comparativa, que se pode acabar, devido a medidas
de urgncia, por incrementar a legislao sem a devida cautela de incorpor-la com
as modificaes e as inovaes que os pases pioneiros nessa previso j tiveram
de adotar.
Nessa esteira, o estudo avaliar criticamente os limites da construo
legislativade proteo e de incentivo aowhistleblowing no Brasil, por meio de uma
anlise comparativa das limitaes das previses internacionais de maior destaque
sobre o tema.
Por fim, objetiva-se realizar detida anlise acerca do fenmeno do
whistleblowingpara discutir, com propriedade, a necessidade de legislao que
preveja normas de proteo e incentivos aos denunciantes. Nessa esteira, o
trabalho discorrer sobre a efetividade de apostar em uma legislao
whistleblowingenquanto poltica criminal, bem como analisar a urgncia de uma
legislao whistleblowing no Brasil por meio de uma avaliao das experincias
bem-sucedidas, revistas a partir de extensa reviso bibliogrfica.
Para tanto, de incio, sero traadas distines necessrias a fim de analisar
fielmente tal instituto, de modo que, ato contnuo, haja uma breve explanao das
causas que engendraram a sua previso legislativa.

Logo em seguida, aps breve elucidao do panorama atual brasileiro, lanar-


se- mo do direito comparado, trabalhando com as previses legislativas dos
pases que mais avanaram no tratamento da figura do agente denunciante e que
entenderam a funo de tal instituto enquanto instrumento de preveno e de
descoberta de comportamentos delitivos.
12

1Whistleblowing e direito penal: anlise a partir do direito comparado

Nesta breve digresso terica sobre o whistleblowing, impe-se,


preliminarmente, o estudo da sua definio e seu enquadramentolegislativo para
entend-lo enquanto manifestao do ponto de vistajurdico-penal. Feito isso, este
captulo abordar as distines necessrias do instituto do whistleblower para,
ento, abordar, numa perspectiva histrica, as razes que explicam seu surgimento,
bem como destacar alguns casos marcantes.

1.1 PRECISES CONCEITUAIS E DEFINIES PRELIMINARES

1.1.1 Terminologia

Considera-se whistleblowing o ato tpico de um agente denunciante de um


whistleblower. O vocbulo de lngua inglesa se traduz, literalmente, para o portugus
como aquele que toca o apito; em espanhol, el que toca elsilbato; em francs,
lanceur dalerte; em italiano, soffiatorenelfischietto, em alemo, die
2
Pfeifeblasen. No entanto, embora se faa necessrio esse breve introito contendo
a traduo literal, cumpre alertar que, majoritariamente, a doutrina se vale da
expresso inglesa.

Historicamente, utiliza-se a expresso whistleblower para fazer referncia


queles que denunciam prticas ilcitas, tal definio encontra seu paralelo com os
antigos policiais ingleses, os quais faziam soar seus apitos para alertar a todos da
presena de um possvel infrator.3

Esta opo terminolgica se explica pelo fato de que, frequentemente, as


tradues trazem expresses marcadamente pejorativas. A ttulo de exemplo, em
espanhol sopln ou chivato4ou, em alemo, Informant trazem consigo uma

2
RAGUS I VALLS, Ramon. Whistleblowing: una aproximacin desde elDerecho penal. Madrid: Marcial
Pons, p. 19.
3
LUTTERBACH, Carolin. Die strafrechtliche Wrdigung des Whistleblowings.Bremen: 2011.
4
RAGUS I VALLS, Ramon. Whistleblowing: una aproximacin desde elDerecho penal. Madrid: Marcial
Pons, p. 22.
13

conotao negativa e, dessa maneira, justificam o emprego da expresso


whistleblower para os trabalhos publicados em lnguas que no a inglesa.5

Em estudo de caso especfico de dez pases da Unio Europeia, a ONG


TransparencyInternational destacou que o termo whistleblower est associado a ser
um informante (por exemplo, na Repblica Tcheca, Irlanda, Romnia e Eslovquia),
um traidor ou espio (Bulgria, Itlia), ou um informante (Estnia, Hungria, Letnia e
Litunia). Tal fenmeno se justifica, pois, em muitos dos pases avaliados, essas
percepes negativas da denncia so o resultado de anos de regimes autoritrios
com a existncia de redes da polcia secreta6.

Nessa esteira, Ragus i Valls destaca o exemplo alemo:

Incluso en pases como Alemania, donde la figura del


denunciante era vista con grandes recelos motivados por su
papel en el rgimen nacionalsocialista primero y en la
Repblica Democrtica despus, la percepcin social de la
conducta de estos sujetos parece haber cambiado en los
ltimos aos. La razn parece estar en su decisiva
contribuicin al descubrimiento de importantes fraudes en el
pas7.

Cumpre alertar que o presente estudo, nas pginas que se seguem, apenas
para no incidir em uma cansativa repetio da terminologia por excelncia, se
valer das expresses equivalentes, tais quais: informante e denunciante; que, por
bvio, diante do contexto se referem nica e exclusivamente figura do
whistleblower.

1.1.2 Conceituao

Dito isso, faz-se necessria uma breve digresso para a definio conceitual
do whistleblower e de suas caractersticas especficas que o destacam para alm de

5
Cfr. artigo publicado pelo jornalista Michael KNIGGE para a Deutsche Welle(http:/www.dw.de/europeu-us-
take-different-approaches-to-whistle-blowing/a-5965148).
6
TransparencyInternational. AlternativetoSilence: Whistleblower Protection in 10 European Countries.
Berlim: 2009. Disponvel em: http://anterior.cdc.gob.cl/wp-
content/uploads/documentos/alternative_to_silence_whistleblower_protection_ti.pdf. Acesso: 04 de novembro
de 2015.
7
RAGUS I VALLS, Ramon. Whistleblowing: una aproximacin desde elDerecho penal. Madrid: Marcial
Pons, 2013. p. 33.
14

um mero denunciante. Em contextos jurdicos, a definio do agente whistleblower


aquele membro ou antigo membro de uma determinada organizao pblica ou
privada que denuncia s autoridades competentes condutas ilcitas que estavam
ocorrendo (ou que iriam ocorrer) no seio de tal organizao justamente por deter tais
informaes.

Ora, dessa definio depreendem-se algumas caractersticas marcantes:

(i) por bvio, o denunciante no pode figurar, de maneira alguma,


enquanto sujeito envolvido com a prtica delitiva;
(ii) a posio do informante enquantoinsiderda organizao um
fator chave para a determinao da proteo da qual
merecedor;
(iii) o whistleblower no pode desempenhar, dentro da organizao
qual pertence, as funes especficas de controle e investigao,
pois, dessa forma, denunciar faz parte de suas atribuies
internas, vale dizer: o informante no responsvel pelo setor de
compliance8, o que, evidentemente, o torna uma figura singular
dentro do sistema de preveno criminal. Alm disso, no
configura prtica de whistleblowing em se tratando do
cumprimento de obrigaes em decorrncia do cargo, i. e., um
chefe de departamento que comunica direo que seus
subordinados cometeram determinada irregularidade, em
realidade, est apenas cumprindo com sua obrigao perante
organizao que o concedeu poder de chefia;
(iv) por fim, o agente whistleblower no pode ter interesse direto na
incriminao de quem quer que seja, porquantoa priori impelido
a agir por razes morais diante da reprovao inerente ao
descobrimento de prticas ilcitas.

Na literatura estrangeira,notam-se algumas definies sobre tal instituto, o


qual, diga-se de passagem, restaem posio de relevante destaque internacional:

(...) the disclosure by organization members (former or current)


of illegal, immoral, or illegitimate practices under the control of

8
Supra ponto 1.2.2
15

their employers, to persons or organizations that may be able to


affect action.9
Assim, caracteriza-se como a conduta de um membro da organizao (antigo
ou atual) de levar ao conhecimento de quem possa tomar atitudes cabveis
(autoridades competentes) as prticas ilegais que ocorriam (ou ocorrero) sob
controle de outros membros de determinada organizao.

Ademais, cumpre trazer a definio dos autores Carlos Carranza e


SbastianMicotti que colocam que o whistleblower se trata de uma pessoa fsica
que, em princpio, tem conhecimento de informaes privilegiadas e, por ter
testemunhado prticas ilcitas, visa a atrair a ateno para tais atos que,
frequentemente, no deixam vtimas diretas, suscetveis de prestar queixa ou de
realizar per se a denncia. Tal notadamente o caso dos crimes de fraude, de
corrupo, dentre outros. Asseveram os autores:

O whistleblower o autor de um alarme de fonte interna. Ele


uma pessoa fsica que, em princpio, tem conhecimento de
informaes importantes e privilegiadas. Ele frequentemente
testemunha direta de omisses, de aes ilegais ou manobras
ilcitas, ou moralmente contestveis, etc., de seu empregador
ou no seio da organizao em que trabalha. Seu papel
importante porque ele visa a atrair ateno sobre atos que
frequentemente no causam vtimas diretas, suscetveis de
prestar queixa ou de iniciar uma ao judicial. Tal
notadamente o caso em matria de fraude, de corrupo, de
atentados contra o meio-ambiente, de violao de regras de
segurana que protegem o pblico, etc.10 (traduo livre do
texto original em francs)11

9
WYLER, Esther. WhistleblowingBedingungen und internationale Rechtssituation. Zrich: AG, 2012. pp. 18-
19
10
CARRANZA, Carlos Jaco; MICOTTI, Sbastian. Whistleblowing: Perspectives endroitsuisse. Genve:
Schulthess Mdias Juridiques SA, 2014, p. 7.

11
Texto original : Le whistleblower est lauteur de lalarme de source interne. Il sagit dune personne
physique qui, en principe, a connaissance dinformations importantes et privilgies. Il est souvent
tmoin direct des omissions, des agissements illgaux ou manuvres illicites, ou moralement
contestables, etc., de son employeur ou au sein de lorganisation de celui-ci. Son rle est important,
car il vise attirer lattention sur des actes qui les plus souvent ne causent pas de victimes directes,
susceptibles de porter plainte ou douvrir une action en justice. Tel est notamment le cas en matire de
fraude, de corruption, datteintes lenvironnement, de violation des rgles de scurit protgeant le
public, etc.
16

Pontuam, ainda, que a figura do whistleblower deve, necessariamente,


pertencer organizao isto , seu carter de fonte interna dizer que se deve
diferenciar de qualquer figura externa a essa mesma organizao. Alm disso,
colocam que a diferena deve residir essencialmente na posio do whistleblower de
descobrir fatos pertinentes e passveis de denncia no seu meio de trabalho o que
no significa testemunhar diretamente tais acontecimentos12.

Pode-se afirmar grosso modo que a legislao de whistleblowing propicia um


instituto inovador de poltica criminal para a descoberta de atos ilcitos. Tal raciocnio
parte de uma premissa simples: transformar cidados em informantes
(denunciantes) em favor do Estado.

No que concerne conceituao da prtica do agente denunciante, tem-se,


de acordo com a ONG TransparencyInternational expoente no tema nvel
supranacional que a definio de whistleblowing tida como a prtica de divulgar
informaes sobre possveis transgresses em uma organizao ou, inclusive, o
risco de que venha a ocorrer alguma transgresso, para os indivduos ou entidades
competentes que possam tomar alguma atitude em relao a tal alerta13.

Dessa maneira, percebe-se, portanto, que a figura do agente whistleblower


tem contornos especficos que merecem a devida ateno e a necessria distino
em relao a outros institutos que podem vir mente quando da meno deste tipo
de prtica informante.

Refere-se aqui ao instituto da colaborao premiada bastante em uso


atualmente, sobretudo, em funo da notria Operao Lava Jato , mas que em
nada tem a ver com a prtica de whistleblowing. A aparente semelhana conduz
necessidade de estabelecer claramente as distines entre os dois institutos.

1.2 DISTINES NECESSRIAS

1.2.1. Distines necessrias entre colaborao premiada e whistleblowing

12
CARRANZA, Carlos Jaco; MICOTTI, Sbastian. Whistleblowing: Perspectives endroitsuisse. Genve:
Schulthess Mdias Juridiques SA, 2014, p. 9.
13
TransparencyInternational. Recommended draft principles for whistleblowing legislation. Berlin: 2009.
Disponvel em: http://www.right2info.org/resources/publications/publications/09_12_02%20ti-
draft%20principles%20WB%20legislation.pdf
17

Primeiramente,a diferena crucial est no fato de que o informante


caracterizado whistleblower no pode ser autor, coautor ou partcipe do crime,
como sucede com a previso do agente colaborador da colaborao premiada.O
whistleblower, a seu turno, no tem qualquer vnculo com a atividade criminosa, dela
tomando somente conhecimento.

Alm desse fato que, de antemo, demonstra tratar-se de institutos


notadamente diferentes, vale ressaltar que esto em planos diferentes. dizer: o
instituto da colaborao premiada tem como sujeito um agente que querendo ou
no est envolvido com a atividade delituosa e, dessa maneira, est processado
sob as penas da lei.

O colaborador que assina um acordo de colaborao premiada com a


persecuo criminal do Estado busca um benefcio que repercutir na sua pena.
Vejamos o que j dizia a Lei n 9.034/1995, ora revogada, em seu artigo 6o: Nos
crimes praticados em organizao criminosa, a pena ser reduzida de um a dois
teros, quando a delao espontnea do agente levar ao esclarecimento de
infraes penais e sua autoria.

Dessa maneira, seguiu o legislador a senda de incentivar a colaborao


premiada por meio da Lei n 9.807/1999, tambm conhecida como Lei de Proteo a
Vtimas e Testemunhas, que previa, em seu artigo 13 o, em face da colaborao
efetiva e voluntria que resultasse na identificao dos criminosos envolvidos com o
delito em questo, a reduo de um a dois teros da pena ou, ainda, a oferta de
extino de punibilidade.

Nota-se que o presente estudo no pretende traar qualquer juzo de valor


acerca de tais apostas legislativas acima citadas. Contudo, h de se destacar,
ainda uma vez, que ao se mencionar colaborao ou delao premiada se est
no plano da persecuo criminal em que um cidado negocia sua punio com
o Estado.

Inclusive, a ltima legislao sobre o tema, a Lei n 12.850/2013, tambm


prev, em seu artigo 4o, a possibilidade de perdo judicial, reduo em at dois
teros da pena privativa de liberdade ou substituio por restritiva de direitos do
18

colaborador desde que da colaborao advenha os resultados previstos em


seus incisos.14

Tal lei em constante uso no cenrio atual - parece ter cristalizado o


instituto da colaborao premiada que, crticas parte, se tornou meio de
obteno de prova dos mais valiosos para a evoluo de processos criminais.

O whistleblower, a seu turno, no recebe nem pretende receber


qualquer benefcio penal, porquanto no tomou parte do crime e, por
conseguinte, no h de receber sano alguma.

Parte-se, ento, do pressuposto que o whistleblower, alm de no ter


participado do crime, se dispe a denunciar condutas imprprias dentro organizao
da que faz parte.

Nesse sentido, o interesse pblico se confunde com o interesse do agente


denunciante; e no h motivos constitucionais ou ticos que se proponham a
deslegitimar o instituto situao que no se verifica com a colaborao
premiada, cuja credibilidade bastante contestada.

Nessa esteira, tem-se a inovao legislativa da denominada Lei Anticorrupo


(Lei n 12.846/2013) que estimula a existncia de canais de denncia que atuem de
maneira preventivas ou reparatrias de condutas ilcitasdentro das

14
Art. 4o O juiz poder, a requerimento das partes, conceder o perdo judicial, reduzir em at 2/3 (dois
teros) a pena privativa de liberdade ou substitu-la por restritiva de direitos daquele que tenha colaborado
efetiva e voluntariamente com a investigao e com o processo criminal, desde que dessa colaborao
advenha um ou mais dos seguintes resultados:

I - a identificao dos demais coautores e partcipes da organizao criminosa e das infraes penais por
eles praticadas;

II - a revelao da estrutura hierrquica e da diviso de tarefas da organizao criminosa;

III - a preveno de infraes penais decorrentes das atividades da organizao criminosa;

IV - a recuperao total ou parcial do produto ou do proveito das infraes penais praticadas pela
organizao criminosa;

V - a localizao de eventual vtima com a sua integridade fsica preservada. (...)


19

empresas.Contudo, trata-se apenas de pessoas jurdicas.15O problema que se


coloca diz respeito figura do whistleblower em si: de quais garantias ele
desfrutaria?

1.2.2. Distines necessrias entre prticas de compliance e whistleblowing

Conforme referido acima quando da conceituao do denunciante, h uma


caracterstica especfica que o distingue: o whistleblower no tem atribuies de
investigar, de fiscalizar, de descobrir prticas antiticas ou ilcitas ele apenas um
membro da organizao que obteve informaes privilegiadas sobre possveis
delitos e, a partir da, decide alertar as autoridades.

Pressupe-se a necessidade de conhecer a definio de compliancepara


elucidar as diferenas entre as prticas de criminal compliance e as prticas de
whistleblowing. Nesse sentido, faz-se necessrio uma breve digresso para, em
seguida, destacar o que o conceito de compliance tem a ver com a prtica de
whistleblowing.

Assevera Giovani Saavedra que o instituto de compliance surgiu na dcada


de noventa, mas apenas mais recentemente passou a ter relevncia jurdico-penal,
principalmente, depois do advento da Lei n 9.613/98 (Lei da Lavagem de Dinheiro)
e da Resoluo n 2.554/98 do Conselho Monetrio Nacional. O autor destaca que
desde a entrada em vigor de ambos os dispositivos legais:

[..] as instituies financeiras e as empresas de capital aberto


passaram a ter o dever de, respectivamente, colaborar com as
investigaes de lavagem de dinheiro (os chamados deveres
de compliance) e de criar sistemas de controles internos que
previnam as prticas de corrupo, de lavagem de dinheiro e

15
Art. 7o Sero levados em considerao na aplicao das sanes:

(...) VIII - a existncia de mecanismos e procedimentos internos de integridade, auditoria e incentivo


denncia de irregularidades e a aplicao efetiva de cdigos de tica e de conduta no mbito da pessoa jurdica;
20

de outras condutas que possam colocar em risco a integridade


do sistema financeiro16.

Renato Silveira e Eduardo Saad-Diniz discorrem sobre criminal compliance


tecendo uma considerao sobre a tendncia do Direito Penal Econmico de colocar
em posio de destaque preceitos ticos e de cumprimento prvio por parte de
instituies financeiras e de empresas. Destaca-se sua definio acerca do instituto:

Trata-se da chamada obedincia a estamentos prprios,


mormente autorregulatrios, tida, aqui, pela nomenclatura
anglo-sax compliance. Partindo-se de premissas ticas
comportamentais prvias, novas lgicas de mercado parecem
ter sido impostas ao Direito Penal, em um vis de criminal
compliance17.

Portanto, a primeira caracterstica atribuda ao termo criminal compliance


preveno. Nesse sentido, os institutos de whistleblowing e de criminal compliance
teriam um ponto em comum, pois ambos podem ser considerados mecanismos
preventivos. Muito embora, como se destacar, a denncia realizada por um
whistleblower pode ocorrer em meio ao iter criminis, isto , as condutas comissivas
ou omissivas j violaram ou esto violando algum bem jurdico digno de tutela penal,
tendo sido esgotada a incidncia preventiva.

Sabe-se que o Direito Penal tradicional trabalha a partir da anlise ex post


de crimes, isto , as prticas delitivas j ocorreram. O criminal compliance incide
necessariamente ex ante, ou seja, so controles internos e medidas preventivas que
determinada empresa adota a fim de evitar prticas delitivas em seu seio. Este seu
carter fundante e determinante para que no se confunda com whistleblowing.

Ocorre que, como referido, o agente denunciante quando da prtica de


whistleblowing, dependendo do momento em que leva s autoridades seu
conhecimento de prticas delitivas, pode atuar tanto ex ante quanto ex post.
Enquanto que as prticas de criminal compliance servem nica e exclusivamente

16
SAAVEDRA, Giovani. Reflexes iniciais sobre criminal compliance. Boletim do IBCCRIM. So Paulo, n
218, p. 10-15, Janeiro. 2011. p. 10.
17
SILVEIRA, Renato de Mello Jorge; SAAD-DINIZ, Eduardo. Compliance, Direito Penal e Lei
Anticorrupo. So Paulo: Saraiva, 2015. p. 27.
21

enquanto controle preventivo, no tendo propriedade para atuar depois que j


ocorreram os fatos delituosos.

Em outras palavras, destaca-se, a ttulo de exemplo em que a prtica de


whistleblowing ocorre ex ante agindo de maneira preventiva:o caso de um
funcionrio de uma empresa farmacutica que toma conhecimento de que um novo
produto a ser lanado no mercado contm uma substncia proibida pela agncia
reguladora. Ao realizar sua denncia, o whistleblower evita que acontea o delito.

Alm disso, cumpre verificar que o objetivo do compliance colocar em


funcionamento uma srie de prticas e de medidas de controles internos com fim de
prevenir a responsabilizao penal.

No entanto, como aponta Giovani Saavedra, h uma questo paradoxal


quando da concretizao dessas prticas, pois com o advento de compliance
officers agentes internos que teriam a responsabilidade de avaliar os riscos de
compliance, bem como de investigar potenciais criminosos no lugar de diminuir as
chances de responsabilizao, propiciou que ocorresse o contrrio18.

Criou-se, da, a incorporao dos compliance officers, condies para que se


formasse uma cadeia de responsabilizao penal dentro das empresas e instituies
financeiras, j que os mesmos acabaram por assumir uma posio de garantidores
e, dessa maneira, tornaram-se passveis de responder penalmente em situaes em
que venham a se omitir.

Giovani Saavedra destaca, ainda, a posio vulnervel em que o instituto


coloca a cadeia de comando da empresa ou da instituio financeira:

[...] podem ser considerados garantes tambm os integrantes


do conselho de administrao, pois, segundo doutrina
majoritria, eles tm o dever de superviso dos compliance
officers. Evidencia-se, assim, que toda a administrao da
empresa exposta ao risco de uma persecuo criminal. Isso
acontece, principalemente, porque o desenvolvimento do
compliance tem se dado margem do Direito Penal e da
Criminologia.19

18
SAAVEDRA, Giovani. Reflexes iniciais sobre criminal compliance. Boletim do IBCCRIM. So Paulo, n
218, Janeiro. 2011. p. 11.
19
SAAVEDRA, Giovani. Reflexes iniciais sobre criminal compliance. Boletim do IBCCRIM. So Paulo, n
218, Janeiro. 2011. p. 12
22

Ademais, h ainda um ponto dissonante entre os dois institutos. O criminal


compliance dialoga muito mais com a lgica da pessoa jurdica, enquanto que o
agente denunciante para ser considerado whistleblower pressupe sempre ser
uma pessoa fsica. Inclusive, o grande debate doutrinrio para os estudiosos de
compliance resta na questo da limitao da responsabilidade penal das pessoas
jurdicas ainda que no seja apenas isso.

Cabe citar que a Lei n 9.613/98 (Lei da Lavagem de Dinheiro) institui o


dever de criao de sistema de identificao dos clientes e manuteno dos
registros (art. 10)20 e o dever de comunicao de operaes financeiras s
autoridades financeiras (art. 11)21. H, no dispositivo que impe o dever de
comunicao, a previso de que aquele que comunicar de boa-f no poder ser
responsabilizado civil ou administrativamente nada menciona em relao a seara
penal. Alm disso, coloca que em no existindo rgo prprio fiscalizador ou
regulador, a comunicao dever ser dirigida a um Conselho especfico previsto na
Lei COAF.

20
Lei n 9.613/98. Art. 10. As pessoas referidas no art. 9 o: I identificaro seus clientes e mantero cadastro
atualizado, nos termos de instrues emanadas das autoridades competentes; II mantero registro de toda
transao em moeda nacional ou estrangeira, ttulos e valores monetrios, ttulos de crdito, metais, ou qualquer
ativo passvel de ser convertido em dinheiro, que ultrapassar limite fixado pela autoridade competente e nos
termos de instrues por esta expedidas; III devero atender, no prazo fixado pelo rgo judicial competente,
as requisies formuladas pelo Conselho criado pelo art. 14, que se processaro em segredo de justia. 1 o Na
hiptese de o cliente constituir-se em pessoa jurdica, a identificao referida no inciso I deste artigo dever
abranger as pessoas fsicas autorizadas a representa-la, bem como seus proprietrios. 2o Os cadastros e
registros referidos nos incisos I e II deste artigo devero ser conservados durante o perodo mnimo de cinco
anos a partir do encerramento da conta ou da concluso da transao, prazo este que poder ser ampliado pela
autoridade competente. 3o O registro referido no inciso II deste artigo ser efetuado tambm quando a pessoa
fsica ou jurdica, seus entes ligados, houver realizado, em um mesmo ms-calendrio, operaes com uma
mesma pessoa, conglomerado ou grupo que, em seu conjunto, ultrapassem o limite fixado pela autoridade
competente. Art. 10A O Banco Central manter registro centralizado formando o cadastro geral de correntistas e
clientes de instituies financeiras, bem como de seus procuradores.
21
Lei n 9.613/98. Art. 11. As pessoas referidas no art. 9 o: I dispensaro especial ateno s operaes que,
nos termos de instrues emanadas das autoridades competentes, possam constituir-se em srios indcios dos
crimes previstos nesta Lei, ou com eles relacionar-se; II devero comunicar, abstendo-se de dar aos clientes
cincia de tal fato, no prazo de vinte e quatro horas, s autoridades competentes: a) todas as transaes
constantes do inciso II do art. 10 que ultrapassem limite fixado para esse fim, pela mesma autoridade e na forma
e condies por ela estabelecidas; b) a proposta ou a realizao de transao prevista no inciso I deste artigo. 1 o
As autoridades competentes, nas instrues referidas no inciso I deste artigo, elaboraro relao de operaes
que, por suas caractersticas, no que ser refere s partes envolvidas, valores, forma de realizao, instrumentos
utilizados, ou pela falta de fundamento econmico ou legal, possam configurar a hiptese nele prevista. 2 o As
comunicaes de boa-f, feitas na forma prevista neste artigo, no acarretaro responsabilidade civil ou
administrativa. 3o As pessoas para as quais no exista rgo prprio fiscalizador ou regulador faro as
comunicaes mencionadas neste artigo ao Conselho de Controle das Atividades Financeiras COAF e na
forma por ele estabelecida.
23

Com o advento da Lei n 12.683/2012, a Lei n 9.613/98 (Lei da Lavagem de


Dinheiro) passou a ter nova redao. Aprimorou-se o sistema de identificao de
clientes e de manuteno de registros (art. 10)22, bem como a comunicao das
operaes financeiras (art. 11)23. Tal mudana, ao especificar que determinadas
pessoas devem identificar e manter registro de seus clientes e, tambm, ao
comunicar operaes financeiras suspeitas teve como foco evitar a prtica do crime
de lavagem de dinheiro noo de criminal compliance.

Nota-se que essa mudana convergiu para um ponto em que se tocam os


institutos de criminal compliance e de whistleblowing, pois, apesar de a previso ser
para o mbito interno da empresa ou da instituio financeira, ela prev que o
comunicante no possa ser responsabilizado. Ou seja, a lei obriga a criao de

22
Lei n 9.613/98 com redao dada pela Lei n 12.683/2013. Art. 10. As pessoas referidas no art. 9o: I
identificaro seus clientes e mantero cadastro atualizado, nos termos de instrues emanadas das autoridades
competentes; II mantero registro de toda transao em moeda nacional ou estrangeira, ttulos e valores
monetrios, ttulos de crdito, metais, ou qualquer ativo passvel de ser convertido em dinheiro, que ultrapassar
limite fixado pela autoridade competente e nos termos de instrues por esta expedidas; III devero adotar
polticas, procedimentos e controles internos, compatveis com seu porte e volume de operaes, que lhes
permitam atender ao disposto neste artigo e no art. 11, na forma disciplinada pelos rgos competentes. IV
devero cadastrar-se e manter seu cadastro atualizado no rgo regulador ou fiscalizador e, na falta deste, no
Conselho de Controle de Atividades Financeiras (COAF), na forma e condies por eles estabelecidas; V
devero atender s requisies formuladas pelo COAF na periodicidade, forma e condies por ele estabelecidas,
cabendo-lhe preservar, nos termos da lei, o sigilo das informaes prestadas. 1 o Na hiptese de o cliente
constituir-se em pessoa jurdica, a identificao referida no inciso I deste artigo dever abranger as pessoas
fsicas autorizadas a representa-la, bem como seus proprietrios. 2o Os cadastros e registros referidos nos
incisos I e II deste artigo devero ser conservados durante o perodo mnimo de cinco anos a partir do
encerramento da conta ou da concluso da transao, prazo este que poder ser ampliado pela autoridade
competente. 3o O registro referido no inciso II deste artigo ser efetuado tambm quando a pessoa fsica ou
jurdica, seus entes ligados, houver realizado, em um mesmo ms-calendrio, operaes com uma mesma pessoa,
conglomerado ou grupo que, em seu conjunto, ultrapassem o limite fixado pela autoridade competente. Art. 10 A
O Banco Central manter registro centralizado formando o cadastro geral de correntistas e clientes de
instituies financeiras, bem como de seus procuradores. (grifo do autor).
23
Lei n 9.613/98 com redao dada pela Lei n 12.683/2013. Art. 11. As pessoas referidas no art. 9 o: I
dispensaro especial ateno s operaes que, nos termos de instrues emanadas das autoridades competentes,
possam constituir-se em srios indcios dos crimes previstos nesta Lei, ou com eles relacionar-se; II devero
comunicar ao COAF, abstendo-se de dar cincia de tal ato a qualquer pessoa, inclusive quela qual se refira a
informao, no prazo de 24 (vinte e quatro) horas, a proposta ou realizao: a) de todas as transaes referidas no
inciso II do art. 10, acompanhadas da identificao de que trata o inciso I do mencionado artigo; e b) das
operaes referidas no inciso I; III devero comunicar ao rgo regulador ou fiscalizador da sua atividade ou,
na sua falta, ao COAF, na periodicidade, forma e condies por eles estabelecidas, a no ocorrncia de
propostas, transaes ou operaes passveis de serem comunicadas nos termos do inciso II. 1 o As autoridades
competentes, nas instrues referidas no inciso I deste artigo, elaboraro relao de operaes que, por suas
caractersticas, no que ser refere s partes envolvidas, valores, forma de realizao, instrumentos utilizados, ou
pela falta de fundamento econmico ou legal, possam configurar a hiptese nele prevista. 2oAs comunicaes
de boa-f, feitas na forma prevista neste artigo, no acarretaro responsabilidade civil ou administrativa. 3o O
COAF disponibilizar as comunicaes por ele recebidas com base no inciso II do caput aos respectivos rgos
responsveis pela regulao ou fiscalizao das pessoas a que se refere o art. 9 o. Art. 11-A. As transferncias
internacionais e os saques em espcie devero ser previamente comunicados instituio financeira, nos termos,
limites, prazos e condies fixados pelo Banco Central do Brasil.(grifo do autor).
24

estruturas de compliance para atender ao disposto no art. 10o (registro e


transmisso de informaes) e no art. 11o (comunicao de atividades suspeitas).

Afora isso, percebe-se que so institutos totalmente distintos, que, em


determinado momento, aparentam atuar em consonncia, mas como posto
anteriormente24: o agente whistleblower no pode ser o funcionrio que est
exercendo uma funo de fiscalizao, preveno e regulao. Portanto, a ttulo de
exemplo, um compliance officerque comunique de atos ilcitos nos termos da Lei de
Lavagem de Dinheiro apenas um comunicante.

Apesar de no se confundirem os institutos como exposto acima -, h de


se destacar um ltimo trao em comum: no Brasil, os conceitos tanto de criminal
compliance, quanto de whistleblowing, talvez por serem fenmenos recentes,
aindaparecem soar estranhos ao operador do Direito Penal.

1.3A LEGISLAO WHISTLEBLOWING: RAZES QUE EXPLICAM SEU


SURGIMENTO

Neste ponto, pretende-se apresentar o fenmeno do whistleblowing sob uma


perspectiva que permita lanar uma reflexo sobre o seu surgimento enquanto
instituto jurdico-penal e, de que maneira, surgiram tais inovaes legislativas.

1.3.1 Dados gerais

Sabe-se que, apesar de ser um instituto jurdico recente, sobretudo, em


pases como o Brasil onde o estudo ainda resta bastante incipiente, a origem como
citado remonta aos idos de 1960, nos Estados Unidos. Como coloca Ramon
Ragus i Valls:

[] los orgenes del actual auge de esta figura se sitan en la


dcada de 1960 y su irrupcin est muy vinculada con el movimiento
de defensa de los derechos civiles, la incapacidad de las empresas y

24
Ponto 1.1.2.
25

la administracin para contener los nuevos riesgos y diversos


escndalos econmicos y polticos; en las dcadas siguientes estas
denuncias permitieron descubrir hechos ilcitos de gran
trascendencia: desde el caso Watergate hasta los fraudes de la
industria tabaquera, pasando por escndalos empresariales tan
relevantes como el de Enron25.

Diante da conjuntura atual, no se pode negar que, ao lado dos avanos


tecnolgicos integrantes de nossa poca, a criminalidade se apresentou ao sculo
XXI de maneira bem mais organizada e especializada. No por acaso, na
explanao acima, quando se tratou do instituto da colaborao premiada houve a
citao das sucessivas inovaes legislativas que abarcaram o tema.

Nesse sentido, este estudo se prope a afirmar que, conjuntamente


sofisticao da criminalidade, deve haver, como reflexo, a sofisticao da lei penal
e no apenas a hiperinflao penal desprovida de efetividade.

Faz-se necessriopensar o instituto do whistleblowing sob a perspectiva penal


enquanto ferramenta de preveno e mecanismo de descobrimento de
comportamentos criminosos. Ademais, pensar em prticas delitivas vinculadas no
apenas ao ambiente empresarial, como crimes contra o sistema financeiro nacional,
contra o consumidor, contra o meio ambiente, dentre outros; como tambm, os
crimes praticados contra a Administrao Pblica, crimes de fraude licitao e
crimes de corrupo.

A preveno ocorre em virtude da comunicao, pelo informante, de um crime


antes mesmo dele ocorrer ou se consumar, isto , antes da efetiva leso ao bem
jurdico. o caso, por exemplo, do funcionrio de uma indstria de alimentos que, na
condio de membro e, em funo de seu acesso informao e a prticas
suspeitas, denuncia s autoridades competentes a utilizao de uma substncia
txica existente em determinado produto que est na iminncia de ser lanado no
mercado para consumo do pblico.

De outra banda, verifica-se que mesmo depois de praticado o delito, o


informante confere eficincia investigao e ao descobrimento adequado dos
fatos, vindo a indicar elementos ou a fornecer documentos que conduzam

25
RAGUS I VALLS, Ramon. Whistleblowing: una aproximacin desde elDerecho penal. Madrid: Marcial
Pons, p. 22
26

necessria investigao e, consequentemente, responsabilizao penal dos


agentes infratores.

Em ambas as situaes incide o mais legtimo interesse pblico na revelao


feita pelo whistleblower. Como asseverou o criador da rede social que propiciou o
mais revolucionrio canal de denncias, o portal Wikileaks,a nica razo para uma
organizao poderosa manter segredos por saber que o pblico se oporia a
eles.26

Por essa razo, diversos pases, com destaque para os Estados Unidos, tm
incentivado a comunicao de atividades supostamente criminosas praticadas
dentro das empresas pelos mais variados instrumentos jurdicos. A razo advento da
Sarbanes-OxleyAct de 2002 , alm de preventwrongdoing, financeira, visto que a
lei tem sua origem em escndalos do mercado financeiro.Tal dispositivo inovou ao
estabelecer direitos e garantias a funcionrios de empresas de capital aberto que
fornecessem informaes ou indcios sobre fraudes.

Destaca-se um dos mais notrios casos de fraude do mundo corporativo


estadunidense: a fraude da gigantesca empresa de energia Enron27, divisor de
guas para os norte-americanos acelerarem o processo legislativo de incentivo e de
proteo aos denunciantes, transpassando a esfera do setor pblico.

No obstante, cumpre destacar que a vasta legislao norte-americana de


proteo dos denunciantes de prticas delitivas28 foi uma deciso poltica que se
configurou como uma relao benfica para ambos os lados, pois o whistleblower h
de receber como recompensa um percentual do que estava sendo omitido do errio
e, em contrapartida, os cofres pblicos recuperam quantias enormes que talvez
nunca se tivesse notcia.

26
Cfr. JULIAN ASSANGE. When Google Met Wikileaks. Nova Iorque: OR Books, 2014, pp. 117.
27
Ponto 1.3.4, d.
28
Cabelanar luz sobreosdispositivosestadunidensesacerca da prtica de whistleblowing, citandoapenas
as leis federais que incorporarammedidasespecficas para incentivar a atuao de denunciantes: Safe
Drinking Water Act de 1974, Energy Reorganization Act de 1974, Resource Conservation and
Recovery Act de 1976, Toxic Substances Control Act de 1976, Comprehensive Environmental
Response, Compensation and Liability Act de 1980, Surface Transportation Assistance Act de 1982,
Whistleblower Protection Act de 1989, Clean Air Act de 1990, Pipeline Safety Improvement Act de
2002, Military Whistleblower Protection Act de 2007, American Recovery and Reinvestment Act de
2009, Sarbanes-Oxley Act de 2002 e, porfim, Whistleblower Protection Enhancement Act of 2012
(WPEA), dentreoutraslegislaes.
27

De acordo com a Civil FraudDivision do US Departamentof Justice houve, no


pas, somente no ano de 2014, a recuperao de U$ 5,69 bilhes e, as mesmas
fontes, apontam para uma estimativa de que, nos ltimos cinco anos, o total de
recuperaes alcanaria o patamar de U$ 20 bilhes29.

Neste trabalho no se pretende fazer um julgamento de mrito sobre o fato


dos Estados Unidos terem tornado praticamente todos os cidados em possveis
delatores evidentemente, um clssico exemplo da capitalizao estadunidense,
pois ao mesmo tempo que combatem corrupo oferecendo proteo e
incentivando seus cidados a tais prticas por meio de recompensas pecunirias
significativas, criam um panorama no qual o errio recupera somas significativas.

Em contrapartida, h de se notar que casos como os do ex-analista da


National Security Agency, Edward Snowden,colocam, de certa maneira, em xeque o
discurso que alinha a proteo do whistleblower com a preveno de prticas
antiticas, imorais e ilegais como se verificar.

Enfim, o reforo dos deveres de denncia e a cominao de sanes pelo


descumprimento, a estabilidade laboral do denunciante contra represlias dever de
readmisso e de indenizao e at mesmo a concesso de recompensas
representam algumas formas concretas de fomento ao whistleblowing que podem
ser encontradas atualmente na legislao estadunidense.

1.3.2 Internacionalizao do fenmeno

Tratando da expanso internacional do fenmeno, apontar-se-,


primeiramente, as razes que deram propulso ao tema para, ento, abordar os
textos legais sobretudo, as convenes internacionais que atribuem figura do
whistleblower um papel central para o descobrimento e a preveno tanto da
criminalidade empresarial como da corrupo no setor pblico.

De incio, cumpre trazer que a internacionalizao de leis de proteo aos


whistleblowers se deve muito influencia mundial da poltica e da economia

29
Disponvel em: http://whistleblowerattorneys-blog.com/2014/11/u-s-department-justice-recovers-close-6-
billion-false-claims-act-cases-2014.html. Acesso em 04 de novembro de 2015.
28

estadunidense pas pioneiro na criao deste tipo de legislao. Nesse sentido,


coloca Ramon Ragus i Valls que:

esta voluntad de proteger e incentivar a los denunciantes se ha


extendido hacia otros pases fundamentalmente por dos
razones: por un lado, por la obligacin de adaptarse a la
normativa estadounidense que tienen las filiales de las
multinacionales cuya matriz se encuentra en aquel pas o las
empresas extranjeras que quieren cotizar en aquel mercado; y,
por otro, a travs de diversos convenios internacionales y
recomendaciones de organizaciones supranacionales que han
aconsejado enfticamente la creacin de regulacin especfica
que ampare a los denunciantes30.

Como referido, foi na primeira dcada do sculo XXI que se verificou com
maior intensidade o processo de expanso internacional do whistleblowing. Desde
ento, diversos estados-membros da Unio Europeia, pases asiticos e africanos
tm atuado imagem e semelhana da poltica criminal dos pases de tradio
anglo-sax31.

Tem-se, nesse quadro evolutivo, como verdadeiro divisor de guas, a


Conveno das Naes Unidas contra a Corruo ou, no original, United Nations
Office onDrugsand Crime (UNODC) ConventionagainstCorruption que o mais
abrangente tratado internacional sobre preveno e combate corrupo.

Destacam-se alguns dos objetivos propostos pela


ConventionagainstCorruption: promover e fortalecer as medidas para prevenir e
combater mais eficaz e eficientemente a corrupo; promover, facilitar e apoiar a
cooperao internacional e a assistncia tcnica na preveno e na luta contra a
corrupo, includa a recuperao de ativos; promover a integridade, a obrigao de
render contas e a devida gesto dos assuntos e dos bens pblicos. Ainda que no
seja somente isso.

30
RAGUS I VALLS, Ramon. Whistleblowing: una aproximacin desde elDerecho penal. Madrid: Marcial
Pons, 2013. p. 24
31
Cumpre destacar LUTTERBACH, Die strafrechtlicheWrdigung, pp. 15 e ss., quem cita exemplos recentes de
pases europeus que, entre outros, aprovaram textos legislativos ou normas especficas de proteo aos
whistleblowers. Na sia, cita os exemplos da Creia do Sul e do Japo; no Oriente Mdio, Israel; e, na frica,
Gana e Uganda.
29

Tal tratado inovouno combate e napreveno corrupoenquanto


instrumento internacional juridicamente vinculante, pois imps aos Estados Partes
alm das diversas obrigaes acima consignadas a obrigao de proteo s
pessoas denunciantes. Ademais, especificou que, caso o pas no tenha previso
legal nesse sentido (legislao whistleblowing), dever considerar a incorporao
em seu ordenamento jurdico de um sistema que fornea proteo e, portanto,
incentive os whistleblowers a reportar prticas ilcitas s autoridades competentes.

Destaca-se, nessa Conveno, a previso expressa, de proteo para


denunciantes :

Article 33. Protection of reporting persons. 1. Each State Party


shall consider incorporating into its domestic legal system
appropriate measures to provide protection against any
unjustified treatment for any person who reports in good faith
and on reasonable grounds to the competent authorities any
facts concerning offences established in accordance with this
Convention32.

Dentre essas infraes a que se refere o artigo supracitado esto, a ttulo de


exemplo, os delitos contra a administrao pblica (corrupo ativa e passiva, trfico
de influncias, desvio de recursos), mas tambm ofensas ao sistema financeiro
(suborno no setor privado, lavagem de dinheiro e obstruo da justia).

A Conveno das Naes Unidas Contra a Corrupo, ademais, deixa a


critrio dos Estados signatrios a criao de medidas concretas de proteo que se
considerem adequadas para proteger o sujeito denunciante sem exigir
expressamente que este j tenha esgotado os canais internos de denncia que
possam vir a existir.

Alm disso, no que diz respeito adoo de medidas adequadas, prope-


se, ainda, conforme disposto no art. 13 desse tratado, a participao da sociedade
tambm enquanto sujeitos passveis de realizar denncias e, para tal, se impe que

32
Art. 33. Proteo a agentes denunciantes. Cada Estado Parte dever considerar incorporar em seu ordenamento
legal interno medidas apropriadas para fornecer proteo contra qualquer tratamento injustificado para qualquer
pessoa que de boa f e com motivos razoveis informar as autoridades competentes sobre quaisquer fatos
relativos a delitos previstos nesta Conveno (traduo do autor).
Disponvel em: https://www.unodc.org/documents/treaties/UNCAC/Publications/Convention/08-50026_E.pdf
30

os pases facilitaro o acesso a canais de denncia; garantido, inclusive, o


anonimato do denunciante. Veja-se:

Article 13. Participation of society. 1. Each State Party shall


take appropriate measures, within its means and in accordance
with fundamental principles of its domestic law, to promote the
active participation of individuals and groups outside the public
sector, such as civil society, non-governmental organizations
and community-based organizations, in the prevention of and
the fight against corruption and to raise public awareness
regarding the existence, causes and gravity of and the threat
posed by corruption. This participation should be strengthened
by such measures as: (a) Enhancing the transparency of and
promoting the contribution of the public to decision-making
processes; (b) Ensuring that the public has effective access to
information; (c) Undertaking public information activities that
contribute to nontolerance of corruption, as well as public
education programmes, including school and university
curricula; (d) Respecting, promoting and protecting the freedom
to seek, receive, publish and disseminate information
concerning corruption. That freedom may be subject to certain
restrictions, but these shall only be such as are provided for by
law and are necessary: (i) For respect of the rights or
reputations of others; 16 (ii) For the protection of national
security or ordre public or of public health or morals. 2. Each
State Party shall take appropriate measures to ensure that the
relevant anti-corruption bodies referred to in this Convention are
known to the public and shall provide access to such bodies,
where appropriate, for the reporting, including anonymously, of
any incidents that may be considered to constitute an offence
established in accordance with this Convention33. (destaque do
autor)

33
Art. 13. Participao da sociedade.
1. Cada Estado Parte dever tomar as medidas apropriadas, dentro de sua possibilidade e de acordo com os
princpios fundamentais de sua legislao interna, para promover a participao ativa de indivduos e grupos fora
do setor pblico, tais quais a sociedade civil, organizaes no governamentais e comunidades organizadas, na
preveno e no combate contra a corrupo e para conscientizar o pblico da existncia, das causas e da
gravidade da corrupo e da ameaa imposta por ela. A participao deve ser fortalecida por medidas tais quais:
(a) Reforar a transparncia e promover a contribuio do pblico no processo de tomada de decises;
(b) Garantir ao pblico acesso efetivo informao;
(c) Empreender atividades de informao pblica acerca da no tolerncia corrupo, assim como
programas pblicos de educao, includos nos currculos da escola e da universidade;
31

Por sua vez, a Organizao para a Cooperao e Desenvolvimento


Econmico (OCDE) promoveu, desde os anos 90, diversos textos em que aconselha
a facilitao das denncias como um importante instrumento de preveno e de
descobrimento de delitos tanto no setor pblico quanto no privado.

Nessa mesma linha, iniciativas como a Conveno sobre o Combate


Corrupo de Funcionrios Pblicos Estrangeiros em Transaes Comerciais
Internacionais no original, OECD
ConventiononCombatingBriberyofForeignPublicOfficials in International Business
Transactions34 - reflete, em sua essncia, um compromisso dos Estados signatrios
de adequar suas legislaes s medidas necessrias de preveno e de combate
corrupo de funcionrios pblicos estrangeiros no mbito do comrcio
internacional.

Tal dispositivo ainda no fazia aluso diretamente convenincia de facilitar


as denncias. No entanto, com a expanso internacional do instituto do
whistleblower, sobreveio, no ano de 2009, a Anti-BriberyRecommendantionou, ainda
OECD Recommendation for FurtherCombatingBriberyofForeignPublicOfficials 35que
veio para ratificar e inovar alguns pontos na preveno e no combate corrupo de
funcionrios pblicos estrangeiros.

Destaca-se que a Recomendao da OCDE continha propostas no sentido


de criar sistemas de fcil acesso para a realizao de denncias e, tambm, de
proteger os agentes denunciantes. Conforme destaca Ramon Ragus i Valls:

En concreto, la Recomendacin IX aconseja a los pases


miembros que se aseguren de que existen canales de fcil
acceso para informar a las autoridades policiales y judiciales,
de conformidad con sus principios jurdicos, para denunciar las

(d) Respeitar, promover e proteger a liberdade para buscar, receber, publicar e disseminar informao
concernente corrupo. Tal liberdade pode estar sujeita a algumas restries, mas desde que estejam
previstas em lei e sejam necessrias:
i. Para respeitar os direitos e reputaes de outrem;
ii. Para a proteo da segurana nacional ou ordem pblica ou sade pblica ou costumes morais
2. Cada Estado Parte dever tomar medidas adequadas para garantir que o pblico tenha conhecimento dos
rgos pertinentes de luta contra a corrupo mencionados na presente Conveno, e facilitar o acesso a tais
rgos, quando proceder, para a denncia, inclusive annima, de quaisquer incidentes que possam ser
considerados constitutivos de um delito qualificado de acordo com a presente Conveno (traduo do autor).
Disponvel em: https://www.unodc.org/documents/treaties/UNCAC/Publications/Convention/08-50026_E.pdf
34
Disponvel em: http://www.oecd.org/corruption/oecdantibriberyconvention.htm
35
Disponvel em: http://www.oecd.org/daf/anti-bribery/oecdantibriberyrecommendation2009.htm
32

sospechas de actos de corrupcin de funcionarios pblicos


extranjeros en las transacciones comerciales internacionales y
de que existen medidas apropiadas para facilitar la denuncia
directa o indirecta, por parte de los funcionarios pblicos, en
particular de los que estn destinados en el extranjero, a las
autoridades policiales y judiciales, por medio de un mecanismo
interno, de los presuntos actos de corrupcin de funcionarios
pblicos extranjeros en las transacciones comerciales
internacionales detectados en el ejercicio de sus funciones, de
conformidad con sus principios jurdicos. Igualmente se
recomienda que los estados firmantes se aseguren de que
existen medidas adecuadas para proteger contra cualquier acto
discriminatorio o disciplinario a los empleados del sector
pblico y privado que denuncien de buena fe y sobre la base
de sospechas razonables, presuntos actos de corrupcin de
funcionarios pblicos extranjeros en las transacciones
comerciales internacionales a las autoridades competentes36.

Assim, seguiu a OCDE com mais uma disposio que acompanhou a


Recomendao de 2009, foi a GoodPracticeGuidance37, que, por sua vez, tambm
previu a proteo ao whistleblower:

Adems, en la Gua de Buenas Prcticas que acompaa a la


Recomendacin se aconseja permitir la comunicacin interna
y, dentro de lo posible, confidencial, as como la proteccin de
los directores, ejecutivos y empleados y, en su caso, de los
socios comerciales que no deseen cometer una infraccin a la
deontologa y a las normas profesionales bajo las instrucciones
o la presin de sus superiores jerrquicos, as como de los
directores, ejecutivos y empleados y, en su caso, de los socios
comerciales que deseen comunicar de buena fe y sobre la
base de sospechas razonables, incumplimientos de la ley, de la
deontologa o de las normas profesionales que se produzcan
dentro de la empresa38.

Em face dessas convenes, sobreveio, no panorama internacional, a


primeira disposio especfica sobre o tema. No ano de 2011, na reunio do G20 em
Cannes, na Frana, foi criado o G20 ANTICORRUPTION ACTION PLAN39, por meio
do G20 AnticorruptionWorkingGroup cuja diretriz foi support [to] the compendium of
36
RAGUS I VALLS, Ramon. Whistleblowing: una aproximacin desde elDerecho penal. Madrid: Marcial
Pons, 2013. p. 31.
37
Disponvel em: http://www.oecd.org/daf/anti-bribery/44884389.pdf
38
RAGUS I VALLS, Ramon. Whistleblowing: una aproximacin desde elDerecho penal. Madrid: Marcial
Pons, 2013. p. 32.
39
Disponvel em: http://www.oecd.org/g20/topics/anti-corruption/G20_Anti-Corruption_Action_Plan_(2013-
2014).pdf
33

best practices and guiding principles for whistleblower protection legislation,


prepared by the OECD, as a reference for enacting and reviewing, as necessary,
whistleblower protection rules by the end of 2012.40

Durante o G20 summitde 2011, as 20 naes mais poderosas do mundo


chegaram a um consenso acerca da legislao whistleblowing impondo que os
pases que no dispunham de proteo ao denunciante iriam decretar e implementar
leis de proteo e de incentivo a tal instituo, conforme destacado:

9. The G20 countries that do not already have whistleblower


protections will enact and implement whistleblower protection
rules, drawing on the principles developed in the Working
Group, for which Leaders expressed their support in Cannes
and also take specific actions, suitable to the jurisdiction, to
ensure that those reporting on corruption, including journalists,
can exercise their function without fear of any harassment or
threat or of private or government legal action for reporting in
good faith41.

Cumpre destacar o papel fundamental da organizao no


42
governamental Transparncia Internacional que contribuiu com documentos de
extrema valia para as novas disposies legais sobre o tema, tais quais
Recommended Draft Principles for Whistleblowing Legislation (2009) 43 e, tambm,
AlternativetoSilence: Whistleblower Protection in 10 European Countries (2009)44.

40
G20 Anti-CorruptionActionPlan Protection of Whistleblowers. Disponvel em:
http://www.oecd.org/g20/topics/anti-corruption/48972967.pdf
41
Os pases do G20 que ainda no dispem de proteo ao whistleblower iro decretar e implementar leis de
proteo ao whistleblower criadas de acordo com os princpios desenvolvidos no grupo de trabalho, o qual teve o
apoio declarado dos lderes dos pases na reunio em Cannes e, tambm, adotaro aes especificas, de acordo
com a jurisdio, para garantir que os denunciantes de corrupo, incluindo os jornalistas, possam exercer sua
funo sem medo de qualquer assdio ou ameaa ou de aes judiciais por parte do setor privado ou do governo
por ter denunciado de boa f (traduo do autor).
42
https://www.transparency.org/
43
TransparencyInternational. Recommended Draft Principles for Whistleblowing Legislation. Berlim: 2009.
Disponvel em: http://anterior.cdc.gob.cl/wp-
content/uploads/documentos/alternative_to_silence_whistleblower_protection_ti.pdf. Acesso: 04 de novembro
de 2015.
44
TransparencyInternational. AlternativetoSilence: Whistleblower Protection in 10 European Countries.
Berlim: 2009. Disponvel em: http://anterior.cdc.gob.cl/wp-
content/uploads/documentos/alternative_to_silence_whistleblower_protection_ti.pdf. Acesso: 04 de novembro
de 2015.
34

1.3.3 Boom legislativo

Apresentada a expanso internacional do fenmeno whistleblowing, parte-se


para a elucidao do boom legislativo que ocorreu em diversos pases muito em
decorrncia da influncia dos tratados internacionais, da importncia prtica cada
vez maior da figura do whistleblower e da crescente presso internacional para
criao desse recurso na preveno e na luta contra o corrupo.

O presente estudo, valer-se-, primeiramente, da organizao no


governamental Blueprint for Free Speech45. Essa organizao fornece dados de
pesquisa e de anlise visando concretizao da liberdade de expresso de acordo
com Declarao de Direitos Humanos das Naes Unidas. Nesse sentido, objetivam
encorajar a tomada de decises com mais informaes possveis; aperfeioar a
qualidade do debate pblico nessa rea; fornecer as ferramentas de pesquisa
necessria para ONGs, bem como para indivduos que trabalhem com essa
temtica; e, por fim, remover as barreiras que impedem denncias visando
reduo da corrupo e a preveno de transgresses por parte de agentes pblicos
e privados.

Para tal, organizaram um mapa-mndi que contm um panorama de todos


os pases que dispem de whistleblower protection laws, isto , pases com
legislao whistleblowing. Conforme trabalhado anteriormente: Estados Unidos,
Reino Unido, Japo, frica do Sul, Canad, e Austrlia so pases que dispem de
legislao avanada a respeito da figura do whistleblower a fim de proteg-lo e de
incentivar sua prtica46.

Na Europa, o atual estado da arte no que tange legislao whistleblowing


resta definido assim:

(i) Rssia: desde 2004, existe a previso legal para proteger


whistleblowers, vtimas, testemunhas de eventos ilcitos sendo

45
https://blueprintforfreespeech.net/
46
Whistleblower Protection EnhancementActof 2012 - WPEA (Estados Unidos); o PublicInterestDisclosureAct
PIDA (Reino Unido, 1998); o Whistleblower Protection Act(Japo, 2004); o ProtectedDisclosuresAct PDA
(frica do Sul, 2000); o PublicServantsDisclosure Protection Act PSDPA (Canad, 2005); o Public Service
CodeofConduct(Austrlia, 2009).
35

imposta a obrigao de que para gozar de proteo os


whistleblowers alm de ter de realizar suas denncias
publicamente devem participar dos procedimentos judiciais e das
audincias47.
(ii) Romnia: existe previso legal para proteger o whistleblower
desde a promulgao da Lei 571-200448
(iii) Noruega: desde 2007, a partir do WorkingEnvironmentAct, o
legislador noruegus introduziu proteo ao whistleblower, porm
o fez apenas no mbito do direito do trabalho, pois tratou-se de
uma inovao vinculada ao Cdigo do Trabalho.
(iv) Eslovnia: desde 2010, a partir do
IntegrityandPreventionofCorruptionActexiste previso para
proteo de whistleblowers tanto do setor pblico quanto do
privado.
(v) Blgica: desde 2013, h uma lei federal que prev proteo legal
aos empregados do governo que realizarem denncias. Havia,
antes, uma previso de 2004, mas apenas aplicada jurisdio
flamenga.
(vi) Hungria: Em 2010 foi aprovada a primeira legislao
whistleblowing no pas, . Aprovada em 2013, a
ComplaintsandPublicInterestDisclosureActprevendo proteo
proteo ao whistlebowertanto do setor pblico quanto do setor
privado; passou a vigorar em 2014.
(vii) Irlanda: desde 2014, vige o ProtectedDisclosuresActque prev
proteo legal para empregados do setor privado, do governo e
de organizaes sem fins lucrativos, incluindo a polcia nacional e
as foras armadas que realizarem denncias tanto no interna
para rgos reguladores -, quanto externamente.
(viii) Eslovquia: em 2014 foi aprovada a primeira lei whistleblowing do
pas, que cobre qualquer empregado que denuncie crimes, ou
condutas antiticas.
47
https://blueprintforfreespeech.net/document/russia
48
http://www.right2info.org/resources/publications/laws-1/Law%20571-
2004%20protection%20of%20whistleblowers.doc/view
36

(ix) Srvia: No ano de 2014, depois de dois anos de um esforo do


governo em conjunto com membros da comunidade internacional
(ONGs e especialistas na matria), foi aprovada uma lei de
whistleblowing exemplar no pas. Definida como uma das mais
amplas legislaes, pois busca proteger a todos empregados de
quaisquer tipo de retaliao49.
(x) Grcia: aprovou a primeira lei de proteo ao whistleblower em
2014, a qual pretende proteger denunciantes que levem s
autoridades competentes informaes vlidas sobre prticas de
corrupo. A lei ainda prev que caso as autoridades verifiquem a
veracidade dos fatos alegados pelo whistleblower no haver
persecuo criminal por falso testemunho, calnia, difamao,
quebra de confidencialidade ou roubo de dados pessoais.

Alm dos pases europeus, cabe destacar, o panorama da legislao


whistleblowing na frica:

(i) Moambique: desde 2004, dispe de uma Lei Anticorrupo, na


qual h previso para proteo de empregados tanto do setor
pblico como do privado que denunciem atos de corrupo
cometidos por servidores pblicos50.
(ii) Gana: desde 2006, dispe de uma lei especfica (stand-alonelaw),
o Whistleblower Actque prev proteo para empregados tanto do
setor pblico quanto do privado51.
(iii) Libria: desde 2009, conta com um decreto presidencial
ExecutiveOrder no 22 para proteger whistleblowers tanto do
setor pblico quanto do privado, dispondo de recompensa
financeira no total de 5% da quantia recuperada pelo errio 52.

49
http://whistleblowingnetwork.org/other-resources/governance-and-democratic-accountability/protection-of-
whistleblowers/
50
MOAMBIQUE. Lei no 06/2004, de 17 de junho.
51
GhanaAnti-CorruptionCoalition. A guideto Whistleblowing in Ghana. Accra: 2010. Disponvel em:
http://www.gaccgh.org/downloads/Training%20Manual%20and%20Guide/A%20Guide%20to%20Whistleblowi
ng%20in%20Ghana1.pdf
52
http://www.whistleblowersblog.org/2009/12/articles/international/liberian-president-issues-executive-order-to-
protect-whistleblowers/
37

(iv) Zmbia: desde 2010, o PublicInterestDisclosure (Whistleblower


Protection) Act, prev proteo para empregados tanto do setor
pblico quanto do privado.
(v) Marrocos: o Parlamento marroquino, desde 2011, aprovou uma lei
que prev proteo ao whistleblower que denunciar qualquer ato
de corrupo53.

Na Amrica do Sul, atualmente, apenas o Peru conta com legislao


whistleblowing: so as Leyes No. 29542 e 27378 que dispem, respectivamente,
sobre proteo de denunciantes no setor pblico envolvendo, principalmente, atos
de corrupo na administrao pblica e, tambm, sobre proteo de vtimas,
investigadores, especialistas e whistleblowers que levarem s autoridades prticas
vinculadas ao crime organizado54.

Na sia, alm do Japo, apenas a Coria do Sul e o Vietn dispem de


legislao whistleblowing. Na Coria do Sul, desde 2011, foi promulgada uma lei de
Protection ofPublicInterest Whistleblowers que prev proteo legal para
denunciantes tanto do setor privado quanto do pblico e, alm disso, dispe de
recompensa financeira que, dependendo da quantia a ser recuperada ou poupada a
partir da denncia, pode atingir o patamar mxima de U$2 milhes de dlares55.

Por sua vez, o Vietn, desde 2012, dispe de um decreto que protege tanto
cidados vietnamitas quanto estrangeiros que venham a realizar denncias de
prticas ilcitas no pas. No caso da ndia, j foi redigido, desde 2011, o
Whistleblowers Protection Actaguardando decreto presidencial para sua
promulgao56.

53
https://blueprintforfreespeech.net/document/morocco-overview
54
PERU. Ley No 29542, de 22 de junho de 2010. Esta norma modificou o art. 1o da Artculo 1.- Objeto de la
Ley N 27378, dando a seguinte redao para a Ley de proteccin al denunciante en el mbito administrativo y
de colaboracin eficaz en el mbito penal: Art. 1. La presente Ley tiene el objeto de proteger y otorgar
beneficios a los funcionarios y servidores pblicos, o a cualquier ciudadano, que denuncien en forma sustentada
la realizacin de hechos arbitrarios o ilegales que ocurran en cualquier entidad pblica y que puedan ser
investigados o sancionados administrativamente.
55
http://www.koreatimes.co.kr/www/news/opinon/2011/12/137_100008.html
56
https://whistleblowerjustice.net/indias-whistleblower-protection-act-progress-or-pandering/
38

Alm de tais pases, cumpre destacar que, atualmente, h propostas de


legislao whistleblowing em tramitao em diversas naes. So elas: Mxico,
Panam, Itlia, Crocia, Monglia e Taiwan57.

H, ainda, pases nos quais existem projetos de lei whistleblowing em


debate parlamentar, so os casos da Colmbia, do Qunia, do Imen, da Arbia
Saudita, da lbania, da Holanda e da Islndia58. Tem-se, por fim, que destacar que
h pases em que o debate sobre essa temtica ainda no foi recepcionado e, em
consequncia disso, no h informaes disponveis.

1.3.4 Casos marcantes de whistleblowers

Optou-se, nesse ponto, trazer luz alguns casos de destaque na doutrina


internacional acerca da temtica do whistleblowing. Para tal, iremos trabalhar,
brevemente, a experincia de quatro whistleblowers. So eles (a) Edward Snowden,
ex-analista da National Security Agency(NSA) dos Estados Unidos; (b) Chelsea
Manning, ex-soldado do exrcito dos Estados Unidos; (c) Sherron Watkins, ex-
funcionria da empresa de energia Enron; e (d) Herv Falciani, ex-funcionrio da
sede do banco HSBC em Genebra, na Sua.

Como se ver nas pginas que se seguem, os quatro casos escolhidos para
anlise apresentam cada qual suas peculiaridades. Cumpre adiantar que, por bvio,
os dois primeiros, medida que envolvem rgos de segurana pblica interna e
externa dos Estados Unidos enfrentam problemticas especficas, pois ao mesmo
tempo que so considerados whistleblowers, tambm so visto enquanto traidores59.

a. Caso Snowden

O nome de Edward Snowden, sem via de dvida, representa o whistleblower


mais notrio da atualidade, sendo considerado como propulsor para a prtica de
whistleblowing. um caso que resta bastante emblemtico e configura o ponto de
partida para a anlise de casos marcantes.

57
https://blueprintforfreespeech.net/whistleblowing-laws-map
58
https://blueprintforfreespeech.net/whistleblowing-laws-map
59
http://foreignpolicy.com/2014/02/27/whistleblower-or-traitor/
39

Pode-se resumir sua trajetria como a de um jovem e leal analista da


National Security Agency(NSA) que se tornou o mais famoso whistleblower, tendo
sido responsvel pelo maior vazamento de informaes confidencias de inteligncia
da histria dos Estados Unidos. Edward Snowden foi do patamar de jovem patriota
para o homem mais procurado da America60.

No ano de 2013, atravs dos peridicos The Guardian e The Washington


Post61, Edward Snowden tornou pblicos detalhes de vrios programas que
constituem o sistema de vigilncia global da NSA americana, sobretudo, do
programa PRISM de vigilncia de comunicaes e de trfego de informaes.

De acordo com o whistleblower o referido programa PRISM permitiria aos


analistas da NSA ter acesso com detalhes a atividades incluindo udio, vdeo,
chats, fotografias, e-mails e documentos, dentre outros materiais diretamente de
computadores Microsoft, Apple ou do portal Google62.

Desde o ano de 2013, Edward Snowden vive na Rssia, pas que lhe
concedeu asilo poltico. O governo dos Estados Unidos acusou-o de subtrao de
propriedade do governo, comunicao no autorizada de informaes de defesa
nacional e comunicao intencional de informaes classificadas como de
inteligncia para pessoa no autorizada cada acusao prev pena privativa de
liberdade de 10 anos63. Recentemente, a Casa Branca se negou a perdoar Edward
Snowden em resposta a uma petio assinada por mais de 167 mil pessoas 64. Ele
segue, at a data de hoje, vivendo asilado na Rssia.

b. Caso Manning

Chelsea Manning, nascida sob o sexo masculino e de nome Bradley Edward


Manning uma militar transexual do Exrcito dos Estados Unidos que foi no dia 21
de agosto de 2012 condenada, por uma corte militar, a 35 anos de priso, por ter,

60
http://www.theguardian.com/world/2014/feb/01/edward-snowden-intelligence-leak-nsa-contractor-extract
61
https://www.washingtonpost.com/apps/g/page/politics/a-timeline-of-edward-snowdens-life/235/
62
http://edition.cnn.com/2013/06/09/politics/nsa-leak-identity/index.html
63
http://apps.washingtonpost.com/g/documents/world/us-vs-edward-j-snowden-criminal-complaint/496/
64
http://g1.globo.com/mundo/noticia/2015/07/casa-branca-se-nega-a-dar-perdao-presidencial-a-edward-
snowden.html
40

em 2010, entregado documentos confidenciais diplomticos e das Foras Armadas


dos Estados Unidos ao portal Wikileaks.65

A soldado divulgou informaes sigilosas que resultaram no escndalo


conhecido internacionalmente como Cablegate, referncia direta aos telegramas
diplomticos estadunidenses (chamados de cables)que comearam a ser publicados
quando da ocorrncia da prtica de whistleblowing no ano de 2010 atravs do portal
Wikileaks e de alguns peridicos66.

Estima-se que Manning teria fornecido mais de 700 mil arquivos secretos,
incluindo vdeos de confrontos das intervenes militares dos Estados Unidos.
Quanto aos cables, telegramas diplomticos do Departamento de Estado, estimou-
se que foram divulgados aproximadamente 250 mil.

As acusaes que enfrentou incluam: ajudar o inimigo, atravs da


divulgao proibida de documentos confidencias da inteligncia estadunidense;
transmisso indevida de informao confidencial que colocou em risco a defesa
nacional; e subtrao de dados e de propriedade pblica.

O veredito da Corte Militar, conforme referido, foi para conden-la a uma


pena privativa de liberdade de 35 anos, mas cumpre destacar que a soldado foi
absolvida da acusao mais severa que era ter ajudado o inimigo o que poderia ter
elevado sua pena at 90 anos de priso67.

Em contrapartida, Chelsea Manning foi sentenciada por ter violado diversas


vezes o EspionageAct, uma vez que cometeu os ilcitos de copiar e disseminar
documentos militares confidenciais, telegramas diplomticos e informaes sobre os
detidos na priso da Baa de Guantnamo, em Cuba68.

c. Caso Enron

O caso Enron referncia empresa denunciada tem origem nas


denncias de fraude contbil realizadas pela whistleblower Sherron Watkins.Ela foi
65
FAYET JNIOR, Ney. Do crime continuado. Porto Alegre: Livraria do Advogado, 2015. p. 5.
66
http://wikileaks.rsf.org/cable/2009/12/09BRASILIA1439.html
67
http://www.dailytech.com/Manning+Not+Guilty+of+Aiding+The+Enemy+Faces+up+to+136+Years+in+Priso
n/article33066.htm
68
https://www.washingtonpost.com/world/national-security/judge-to-sentence-bradley-manning-
today/2013/08/20/85bee184-09d0-11e3-b87c-476db8ac34cd_story.html
41

apontada no ano de 2002 como uma das personalidades do ano pela revista TIME 69,
pois suas denncias deram cabo a uma das maiores concordatas da histria
corporativa dos Estados Unidos70.

Para apresentar seu caso, valer-se- de seu prprio relato do desenrolar dos
71
eventos . Atenta-se ao fato de que, nesse caso, houve, por parte da denunciante,
uma tentativa de resolver internamente o problema da fraude na contabilidade da
empresa. Isto , a funcionria optou, primeiramente, a levar as prticas ilcitas que
descobrira aos seus superiores hierrquicos na empresa.

Antes de adentrar na sua narrativa, h de se destacar que se trata no


apenas de um caso particular de whistleblowing, como se ver a seguir, mas
tambm de um divisor de guas na postura legislativa dos Estados Unidos,
porquanto, findo o processo de falncia da empresa envolvida com a fraude, houve
a ediodo Sarbanes-OxleyAct para dentre diversas medidas pretendidas - coibir
que os superiores hierrquicos se omitissem quando da denuncia de funcionrios no
mbito interno da empresa.

A Enron foi uma enorme empresa do ramo da energia que chegou a lucrar
U$ 101 bilhes ao ano e a contar com mais de 20.000 funcionrios 72. No terceiro
trimestre de 2001, quando apresentou o resultado de seus rendimentos, revelou um
enorme descompasso em sua contabilidade. Ato contnuo, os preos das suas
aes despencaram e, depois desse anncio, a Securities Exchange
Comission(SEC) equivalente de uma Comisso de Valores Mobilirios
coordenou um processo de investigao para apurar os resultados da empresa.

Ocorre que antes de haver o anncio formal dos resultados da empresa no


mercado financeiro, houve diversas tentativas infrutferas por parte da whistleblower

69
http://content.time.com/time/specials/packages/0,28757,2022164,00.html
70
http://www.bbc.com/portuguese/economia/020128_esp_eronqa.shtml
71
WATKINS, Sherron. The Emperors new clothes: My Enron story. In: CALLAND, Richard; DEHN, Guy.
Whistleblowing aroundthe world: Law, CultureandPractice. London: ODAC, 2004. p. 61-72.
72
WATKINS, Sherron. The Emperors new clothes: My Enron story. In: CALLAND, Richard; DEHN, Guy.
Whistleblowing aroundthe world: Law, CultureandPractice. London: ODAC, 2004. p. 65.
Todos tentaram me convencer de que a minha anlise estava errada, de que eu estava errada. Eles se
perguntavam como que uma das melhores bancas de advogados do estado e um dos melhores escritrios de
contabilidade do pas poderiam no ter visto todos os problemas? Eu comecei a me sentir muito vulnervel e
alienada medida em que meus colegas de trabalho comearam a me evitar. As pessoas reagiram como se eu
quisesse destruir a empresa. No entanto, era exatamente esse medo, o conhecimento de que vinte mil
empregados e muitos mais acionistas perderiam tudo se a Enron, de repente, entrasse em colapso, que me
impedia de levar o caso Securities Exchange Comission ou a mdia em primeiro lugar (traduo do autor).
42

de alertar seu superior hierrquico at culminar no ponto em que ela se viu obrigada
a formalizar suas denncias por meio de um memorando interno que, quando da
fiscalizao da SEC, foi crucial para investigao. Conforme narra Sherron Watkins:

Everyone tried to convince me that my analysis was wrong, that


I was wrong. They would ask how could one of the states best
law firms and on of the countrys best accounting firms have
missed all of the problems? I began to feel vulnerable and
alienated as my colleagues began avoiding me. People acted
as though I wanted to tear down the company. However, it was
that very fear, the knowledge of the 20 000 employees and
many more stock-holders that would lose if Enron collapsed
suddenly, that had kept me from going either to the Securities
Exchange Commission or the media in the first place73.

Posto este relato, cabe pontuar algumas especificidades da conduta da


whistleblower da Enron. A um, cumpriria destacar que ela cumpriu risca com os
requisitos para se enquadrar na figura de denunciante ora estudada, mesmo que
primeira vista sua denncia tenha restado mal sucedida, pois, no caso, seu superior
hierrquico fez vista grossa. No obstante, na condio de funcionria levou ao
conhecimento de sua autoridade no mbito da empresa as prticas ilcitas que
descobrira. Alm disso, como salientou, tomou essa deciso, pois acreditava que
seria mais benfica empresa do que ir diretamente s autoridades externas ou
mdia.

A dois, o fato particular de Sherron Watkins ter se tornado uma whistleblower


aps a realizao das denncias, pois somente no momento em que se deu a
fiscalizao por parte da Securities Exchange Comission(SEC), como se depreende
de sua fala abaixo:

73
Todos tentaram me convencer de que minha anlise estava errada e de que eu estava errada. Eles se
perguntavam como que um dos melhores escritrios de advocacia do estado e uma das melhores empresas de
contabilidade do pas poderiam ter deixado passar os problemas que eu apontava. Eu comecei a me sentir
vulnervel e alienada na medida em que meus colegas comearam a me evitar. As pessoas agiam como se eu
quisesse destruir a empresa. No entanto, era exatamente esse medo, o conhecimento de que vinte mil
empregados e muitos mais acionistas perderiam tudo se a Enron entrasse em colapso, fora isso que me tinha me
impedido de ir diretamente a SEC ou a mdia em primeiro lugar (traduo do autor).
43

I never consciously chose to be a whistleblower. I never even


considered myself as one until later on, until my memos
became the smoking guns. At the time of writing the memos
and going to my boss, I was trying to help the company. I was
notifying the correct person of the problem and passing the
responsibility onto him. I was doing all that I could, and I truly
believed that my superior would do the right thing74.

Escrevendo sobre a sua experincia, a whistleblower ainda problematiza


diversas questes acerca de realizar denncias e a dimenso das consequncias
dessa conduta. Primeiramente, aborda a questo do suporte jurdico que foi
necessrio para ela:

When it became clear that my superior was not going to launch


a true investigation, since he hired the law firm that was
implicated in the misdeeds, I started to worry about my own
position. [] I contacted a lawyer and although he represented
companies, and not employees, he did tell me that
whistleblower protections were only available if the employee
was asked to do something illegal. That was not my case, so I
prepared myself for being fired. Nevertheless, I thought that my
dismissal would be a private matter. I was unprepared for the
media circus that happened months later on January 2002
when the congressional committee investigating Enron collapse
found my memos in a box of documents and made them
public75.

74
WATKINS, Sherron. The Emperors new clothes: My Enron story. In: CALLAND, Richard; DEHN, Guy.
Whistleblowing aroundthe world: Law, CultureandPractice. London: ODAC, 2004. p. 69.
Eu nunca escolhi conscientemente ser uma whistleblower. Eu inclusive nunca tinha me considerado uma at
mais adiante, at que os memorandos que havia escrito se tornaram smoking guns. Na poca em que escrevi os
memorandos para o meu chefe eu estava tentando ajudar a companhia. Eu estava notificando a pessoa correta do
problema que havia descoberto e estava passando a responsabilidade para ele. Eu estava fazendo tudo o que
podia e eu sinceramente acreditava que o meu superior hierrquico iria fazer a coisa certa (traduo do autor).
75
WATKINS, Sherron. The Emperors new clothes: My Enron story. In: CALLAND, Richard; DEHN, Guy.
Whistleblowing aroundthe world: Law, CultureandPractice. London: ODAC, 2004. p. 71.
Quando se tornou claro para mim que meu superior no iria abrir uma verdadeira investigao, j que ele
contratara o mesmo escritrio de advocacia que estava envolvido com as malfeitorias, eu comecei a me
preocupar com a minha prpria posio [...] Eu contatei um advogado e embora ele tenha me dito que
representava empresas e no empregados, ele me alertou que as protees ao whistleblower somente estavam
disponveis se o empregado tivesse sido demandado a realizar algo ilegal. Esse no era o meu caso, ento eu me
preparei para ser demitida. No entanto, eu pensei que a minha demisso seria um assunto privado. Eu estava
despreparada para o circo miditico que aconteceu meses depois em janeiro de 2002 quando a comisso do
congresso que investigava o colapso da Enron encontrou os meus memorandos numa caixa de documentos e os
tornou pblicos (traduo do autor).
44

Enfim, Sherron Watkins alega que no se arrependeu e que faria tudo


de novo, apenas coloca que h um longo caminho para que o empregado que aja
corretamente seja recompensado, e no o contrrio. Ela destaca que:

Although I will probably never again receive a traditional job in


the private sector, my former colleagues are haunted by
different demons: that either they will be considered not smart
enough to have figured out the falsities of Enron, or not brave
enough to have said something, or they were somehow
involved in the complicity. At the end of my tenure at Enron
there was a lot of hostility towards me because people were
afraid of what I might do next. I got to the point that no one
would meet with me without his or her lawyer present. I still live
in Houston, and have run into old colleagues. They mainly look
away; I think it is because I make them feel like cowards76.

d. Caso HSBC

O caso conhecido como SwissLeaks77configura-se exemplo emblemtico de


whistleblowing, pois, Herv Falciani, na condio de engenheiro de sistemas de
informtica do banco HSBC de Genebra, na Sua, levou ao conhecimento das
autoridades do sistema de justia francs, no ano de 2009, o que foi considerada a
fraude fiscal do sculo: uma lista com aproximadamente 130.000 indivduos
diretamente envolvidos com crimes de evaso de divisas chancelados pela sede do
banco na Sua78.

76
WATKINS, Sherron. The Emperors new clothes: My Enron story. In: CALLAND, Richard; DEHN, Guy.
Whistleblowing aroundthe world: Law, CultureandPractice. London: ODAC, 2004. p. 72.
Mesmo que eu nunca mais receba um emprego tradicional no setor privado, meus antigos colegas so
perseguidos por diferentes demnios: de serem considerados no inteligentes o suficiente para ter descoberto as
fraudes da Enron ou de no terem sido corajosos o suficiente para falar algo ou de alguma maneira estarem
envolvidos em cumplicidade. No final do meu afastamento na Enron houve bastante hostilidade contra mim, pois
as pessoas tinham medo do que eu poderia fazer na sequncia. A situao chegou ao ponto de ningum querer
me encontrar sem estar acompanhado de seu advogado. Eu ainda vivo em Houston e tenho encontrado ex-
colegas. A maioria deles desvia o olhar. Eu acredito que porque eu os fao parecer covardes (traduo do
autor).
77
Referncia explcita ao portal wikileakscriado por Julian Assange para ampla divulgao de informaes na
rede mundial de computadores por meio do qual foi possvel que as denncias de diversos whistleblower
viessem a conhecimento pblico. Para acessar o contedo: www.wikileaks.org
78
http://www.icij.org/project/swiss-leaks/whistleblower-thief-hero-introducing-source-data-shook-hsbc
45

Nota-se que o caso se encaixa perfeitamente na definio de whistleblower,


visto que um ex-membro de uma organizao bancria levou ao conhecimento das
autoridades prticas ilcitas ocorrendo sob coordenao da empresa em que
trabalhava. Depois de ter assoprado o apito, a lista Falciani, maneira como parte da
imprensa internacional a abordou, chamou a ateno da comunidade internacional,
pois trouxe luz, alm da problemtica de taxevasion,a temtica dos parasos
fiscais e sua relao ntima com o sistema financeiro.

No entanto, na viso do HSBC, o ex-funcionrio, que logo aps a denncia


foi se refugiar em Paris, teria subtrado dados do banco e tentado revend-los
mundo afora79. Ocorre que, conforme a legislao sua, Herv Falciani teria
realizado a subtrao de dados do sistema privado do banco protegidos pelo sigilo
bancrio - e, assim, a Justia sua expediu um mandado internacional de priso
para o whistleblower que foi detido, primeiramente, quando chegou na Frana e
depois, mais uma vez, na Espanha.

No ano de 2012, Herv Falciani desembarcou em Barcelona, mas chegando


em solo espanhol foi preso em decorrncia do mesmo mandado internacional de
priso. Foi solto provisoriamente depois de ser mantido sob vigilncia do Estado
espanhol em condies de segurana mxima, pois havia grande temor pela sua
vida80.

Apenas em 2013 que a Audiencia Nacional, corte superior da Espanha a


quem compete a jurisdio de crimes internacionais, decidiu no extraditar o
whistleblower sob o fundamento de que as informaes por ele providenciadas
ensejavam fortes suspeitas de atividades ilcitas e, tambm, porque na legislao
espanhola no h o conceito legal de banksecrecycomo na Sua.

Nota-se que, tanto na Frana quanto na Espanha, foram divulgados s


autoridades os nomes da lista Falciani, dos cidados que teriam cometido crimes de
evaso de divisas ou de sonegao fiscal81. Inclusive, na Frana, levou a alcunha de
Lagardelistou liste Lagardeem referncia a Christine Lagarde, ministra das finanas

79
http://news.bbc.co.uk/2/hi/business/8562381.stm
80
http://politica.elpais.com/politica/2013/04/19/actualidad/1366401771_131857.html
81
http://www.eldiario.es/zonacritica/Falciani-espanol-paradigma-corrupcion-estructural_6_142845737.html
46

poca, que teve sua disposio uma lista com 8.230 cidados franceses que
teriam fugido da arrecadao tributria nacional82.

Isto posto, volta-se sucesso de eventos que seguiram aps o ato de


whistleblowing por parte de Herv Falciani. Em novembro de 2015 foram julgadas as
acusaes realizadas pela Procuradoria Sua, em 2014, de espionagem industrial,
obteno no autorizada de dados privados e violao de segredo bancrio 83. Num
julgamento que pode ser definido pela chamada do peridico britnico The
Guardian: the whistleblower
whoexposedwrongdoingatHSBCsSwissprivatebankhasbeensentencedtofiveyears in
prisonby a Swisscourt84.

Alm disso, cabe destacar que h, na legislao sua, vasta legislao


whistleblowing. A Sua dispe de ordenamento jurdico que prev tal instituto e,
alm de incentivar, o assegura para que realize a denncia, tanto no mbito civil
quanto no mbito penal. Ocorre que o agente denunciante ao consolidar seu
comportamento pode incorrer em diversos delitos previstos na legislao penal
sua.

No que tange s diversas infraes a que est sujeito de cometer um


whistleblower quando da denncia, os pesquisadores suos Carlos Carranza e
SbastianMicotti colocam que85:

[...] O whistleblower, por outro lado, corre o risco de ser


perseguido penalmente depois de ter realizado sua denncia.
Isso se verifica, sobretudo, em casos de divulgao externa
empresa, seja por difamao ou por atentar contra a
personalidade das pessoas visadas na denncia, seja por
violao de segredo decorrente da funo tal como o segredo
bancrio, notadamente (traduo livre do texto original)86.

82
http://www.latribune.fr/actualites/economie/union-europeenne/20121102trib000728650/liste-lagarde-une-
histoire-rocambolesque-en-10-dates.html
83
http://www.bbc.com/news/world-europe-31296007
84
http://www.theguardian.com/news/2015/nov/27/hsbc-whistleblower-jailed-five-years-herve-falciani
85
CARRANZA, Carlos Jaco; MICOTTI, Sbastian. Whistleblowing: Perspectives endroitsuisse. Genve:
Schulthess Mdias Juridiques SA, 2014, p.64.

Texto original: Le whistleblower risque par ailleurs de faire lobjet de poursuites pnales, suite son
86

comportement. Ceci est surtout vrai en cas de divulgation externe lentreprise, soit pour diffamation
ou pour atteinte la personnalit des personnes vises par la dnonciation86, soit pour violation dun
secret de fonction, daffaires ou professionnel tel le secret bancaire, notamment.
47

dizer, o sujeito denunciante no est imune de incorrer em tipos penais


previstos na legislao de seu pas. Percebe-se in casu que foi exatamente o que
ocorreu quando do desdobramento do evento Swissleaks, pois, conforme a
legislao sua, Herv Falciani no apenas atentou contra o sistema bancrio
quando recolheu as informaes sobre os taxevaders, como tambm incorreu nos
tipo penais abaixo dispostos (violao de segredo comercial e de segrego bancrio).
Tal previso resta muito bem colocada nas palavras dos autores suos quando
elencaram que:

O whistleblower no poder, ainda, se considerar imune


persecuo penal se os elementos probatrios que colheu
trazem consigo um problema de legalidade. A problemtica
particularmente sensvel nessa rea em que exista uma
obrigao legal ou contratual de denunciar determinadas
irregularidades, tais quais os casos de fraude ou de estelionato
realizadas no mbito da empresa os colaboradores da
empresa, frequentemente, no podem recolher provas
documentais se estas estiverem cobertas pelo segredo
comercial (previsto no art. 162 do Cdigo Penal suo), ou o
segredo bancrio (previsto no art. 47 da Lei Federal Bancria)
[...] (traduo livre do texto original)87.

Nesse sentido, conforme excerto disposto acima, resta evidente que a


coleta dos documentos comprobatrios do sistema de dados do banco, por parte de
Herv Faciani, era expressamente proibida, pois esbarrava tanto no Cdigo Penal,
em seu artigo 162, quanto na Lei de Bancos da Sua, em seu artigo 47, que
previam ambas a proteo do segredo comercial e do segredo bancarrio,
respectivamente. Seno, veja-se a disposio de ambos os textos legais:

87
[...]Le whistleblower ne pourra, l encore, pas se considrer labri de toute suite pnale, si la collecte des
lments de preuve pose son tour un problme de lgalit. La problmatique est particulirement sensible dans
les domaines o il existe une obligation lgale ou contractuelle de dnoncer certaines irrgularits, tels que des
cas de fraude ou descroquerie raliss linterne dune entreprise les collaborateurs ne pouvant souvent pas
recueillir de preuves documentaires, celles-ci tant couvertes par le secret commercial (art. 162 CP)87 ou le secret
bancaire (art. 47 LB)87, voire le secret de fonction (art. 320 CP) si le dnonciateur est membre de la fonction
publique, ou enfin constituer un service de renseignements conomiques (art. 273 CP) si les donnes sont
rendues accessibles un organisme tranger, voire dans des cas bien particuliers, une divulgation de dbats
officiels secrets (art. 293 CP).
48

Art. 162 :
Aquele que revelar segredo de fabricao ou segredo comeria
que lhe estava sob guarda em decorrncia de obrigao legal
ou contratual, aquele que utilizar esta revelao a seu benefcio
prprio ou a de terceiro, ser punido de uma pena privativa de
liberdade de at trs anos ou de uma pena pecuniria88.

Art. 47:
1
Ser punido de pena privativa de liberdade de at trs anos
ou de pena pecuniria aquele que intencionalmente:
a. Na sua qualidade de membro, empregado, mandatrio ou
operador de banco, ou ainda membro de sociedade de
auditoria, revelar segredo a ele confiado ou cujo conhecimento
ele teve em razo de seu cargo ou de seu emprego.
b. Incita outro a violar segredo profissional.
c. Revela segredo que lhe confiado no sentido da alnea a ou
explora esse segredo em seu benefcio prprio ou em benefcio
de terceiro.
1bis
Ser punido de pena privativa de liberdade de at cinco
anos ou de pena pecuniria aquele que obtm por ele mesmo
ou por terceiro vantagem pecuniria agindo conforme as
alneas a, b e c.
2
Se o autor agiu por negligncia, ele ser punido de multa de
at 250.000 francos suos.
3
Em caso de reincidncia dentro dos cinco anos passados de
uma condenao transitada em julgado, a pena pecuniria ser
de 45 dias-multa no mnimo.
4
A violao segredo profissional resta punvel mesmo quando
o cargo, o emprego, ou o exerccio da profisso j tenha
encerrado.

87
Art. 162 :
Celui qui aura rvl un secret de fabrication ou un secret commercial quil tait tenu de garder en vertu dune
obligation lgale ou contractuelle, celui qui aura utilis cette rvlation son profit ou celui dun tiers, sera, sur
plainte, puni dune peine privative de libert de trois ans au plus ou dune peine pcuniaire 88.
49

5
As disposies da legislao federal e cantonal sobre a
obrigao de informar a autoridade e de testemunhar na justia
so reservadas.
6
A persecuo e o julgamento das infraes previstas pela
presente disposio so de incumbncia cantonal. As
disposies gerais do cdigo penal so aplicveis (traduo
livre do texto original)89.

Pontua-se que, conforme os dispositivos supracitados, o whistleblower


Herv Falciani estava trabalhando no banco na condio de analista do sistema de
informtica, condio sinequa non para, ao mesmo tempo, poder configurar sua
denncia enquanto whistleblowing e, tambm, enfrentar os impedimentos legais
especficos do pas em que trabalhava.

Dessa maneira, no h de se negar que estava excercendo uma funo


que, evidentemente, incidia a obrigao legal e contratual de manter o segredo
comercial. Contudo, como apontam Carlos Carranza e SbastianMicotti, na Sua,
muitas vezes o sujeito denunciante enfrenta essa situao de incerteza frente a

89
Article 47:
1
Est puni d'une peine privative de libert de trois ans au plus ou d'une peine pcuniaire celui qui,
intentionnellement:
a. en sa qualit d'organe, d'employ, de mandataire ou de liquidateur d'une banque, ou encore d'organe ou
d'employ d'une socit d'audit, rvle un secret lui confi ou dont il a eu connaissance en raison de sa charge
ou de son emploi;
b. incite autrui violer le secret professionnel;
c.rvle un secret qui lui a t confi au sens de la let. a ou exploite ce secret son profit ou au profit d'un tiers.
1bis
Est puni d'une peine privative de libert de cinq ans au plus ou d'une peine pcuniaire celui qui obtient pour
lui-mme ou pour un tiers un avantage pcuniaire en agissant selon l'al. 1, let. a ou c.3
2
Si l'auteur agit par ngligence, il est puni d'une amende de 250 000 francs au plus.
3
En cas de rcidive dans les cinq ans suivant une condamnation entre en force, la peine pcuniaire est de 45
jours-amende au moins.
4
La violation du secret professionnel demeure punissable alors mme que la charge, l'emploi ou l'exercice de la
profession a pris fin.
5
Les dispositions de la lgislation fdrale et cantonale sur l'obligation de renseigner l'autorit et de tmoigner
en justice sont rserves.
6
La poursuite et le jugement des infractions rprimes par la prsente disposition incombent aux cantons. Les
dispositions gnrales du code pnal sont applicables
50

amplitude de sua proteo90. No caso analisado, conforme ordenamento jurdico


suo, o whistleblower teria incorrido em diversos tipos penais.

Cumpre dizer, por fim, que Herv Falciani foi condenado in absentia pena
de 05 (cinco) anos de priso pela Justia sua que entendeu que a sua motivao
no seria de whistleblowing e, ademais, que no se tratavam de crimes sem vtimas.
Alm disso, o prprio HSBC foi multado em, aproximadamente, 30 mi pelas
autoridades de Genebra, assim como, no processo criminal conduzido pela
Procuradoria francesa h outro litgio sancionatrio milionrio91.

Percebe-se por que os casos trazidos Justia pelo whistleblowing realizado


pelo ex-funcionrio do HSBC lhe elevaram ao patamar de o tcnico de informtica
que virou o Snowden dos bancos92.

2. Atual estado da arte no Brasil e anlise legislativa

Nesta segunda parte do estudo, pretende-se traar uma anlise,


primeiramente, do panorama atual do Brasil frente aos compromissos internacionais
dos quais o pas signatrio e que envolvem, diretamente, a figura do agente
denunciante e sua necessria proteo. A partir da, a anlise segue lanando luz
sobre o primeiro Projeto de Lei que existe no pas e sobre o incipiente debate
parlamentar.

Isto posto, abordar-se- os requisitos necessrios para a implementao de


uma legislao whistleblowing de acordo com a doutrina especializada nessa
criao legislativa especfica. Na sequncia, ser desenvolvida a problemtica da
motivao dos agentes denunciantes em face das consequncias oriundas dos seus
prprios atos e de que maneira h de se valorar essa questo.

Ademais, seguindo sempre com a proposio de que tal instituto jurdico-


penal pode ser um instrumento efetivo tanto na preveno quanto no descobrimento
de prticas delitivas, ir se propor a reflexo da recompensa financeira na legislao

90
CARRANZA, Carlos Jaco; MICOTTI, Sbastian. Whistleblowing: Perspectives endroitsuisse. Genve:
Schulthess Mdias Juridiques SA, 2014, p.67.
91
http://www.theguardian.com/news/2015/nov/27/hsbc-whistleblower-jailed-five-years-herve-falciani
92
http://oglobo.globo.com/brasil/herve-falciani-tecnico-de-informatica-que-virou-snowden-dos-bancos-
15571852
51

whistleblowing sob o vis de problematizar essa que parece ser, para parte da
doutrina, a opo mais efetiva.

Em suma, nesta parte final, o trabalho se prope a expor alguns pontos


convergentes na doutrina tal qual a questo dos requisitos de uma legislao
whistleblowing depois de tecer uma anlise do estado da arte no Brasil. Por fim,
pretende-se deixar algumas questes em aberto sobre esse fenmeno e a sua
possvel adequao ao caso brasileiro, sobretudo, a partir da seguinte questo:
possvel pensar a prtica de whistleblowing enquanto uma estratgia de poltica
criminal? Isto , h de se fomentar a prtica denncias?

2.1. O ESTADO DA ARTE DA LEGISLAO WHISTLEBLOWING NO BRASIL

2.1.1 O compromisso do Estado brasileiro com os tratados internacionais.

O panorama atual acerca de legislao whistleblowing desalentador e, ao


que parece, caminha a passos lentos. No mbito internacional, cumpre ressaltar que
o Brasil aprovou por meio do Decreto no 4.410 de 2002, a Conveno
Interamericana contra a Corrupo, a qual prev no item 8 o de seu art. 3o, que os
Estados ficam comprometidos a criar sistemas para proteger funcionrios pblicos e
cidados particulares que denunciarem de boa-f atos de corrupo.

Antes disso, o pas, atravs do Decreto Presidencial n o 3.678 de 2000,


tornou-se signatrio da Conveno da OCDE sobre o Combate da Corrupo de
Funcionrios Pblicos Estrangeiros em Transaes Comerciais Internacionais. Esse
tratado determinou grosso modo que, em todos os Estados signatrios, passasse a
ser delito criminal o oferecimento, a promessa ou a doao de vantagem pecuniria
ou de outra natureza indevida a um funcionrio pblico estrangeiro, direta ou
indiretamente, no intuito de que, por meio de ao ou omisso no desempenho de
suas funes oficiais, esse funcionrio realizasse ou dificultasse transaes ou
obtenha outras vantagens ilcitas na conduo de negcios internacionais.

Destaca-se que no houve, de incio, previso alguma acerca de proteo


ao agente whistleblower. Tal meno ocorreu apenas quando da Recomendao de
2009 que visou aperfeioar a Conveno. Ento, houve, por fim, meno ao instituto
52

quando foi aconselhado aos pases membros que garantissem a existncia de


canais de fcil acesso para informar as autoridades policiais e judicias de denncias
relativas suspeita de atos de corrupo dos funcionrios pblicos nas transaes
comerciais internacionais.

Na mesma linha, por meio do Decreto Presidencial no 5.687 de 2006, o pas


aprovou a Conveno de Mrida, tambm denominada Conveno das Naes
Unidas contra a Corrupo. Esta, por sua vez, alm de firmar o posicionamento de
que cada Estado Parte deve considerar a possibilidade de incorporar em seu
ordenamento jurdico medidas de proteo aos denunciantes (art. 33o)93, prope,
ainda, a adoo de medidas apropriadas para garantir que aos denunciantes,
anonimato parte, fcil acesso aos rgos competentes (art. 13o)94 como j
referido95.

H de se notar que o Brasil est fortalecendo as suas instituies


responsveis pela preveno e combate corrupo. No restam dvidas de que
esse processo tem muito da influncia direta dos compromissos internacionais dos
quais o pas signatrio. Nesse sentido, a Controladoria-Geral da Unio (CGU),
desde que foi criada, realiza aes de auditoria e apurao de fraudes e de desvios
de recursos pblicos; muitas vezes, realiza tais medidas em parceira com a Polcia

93
Art. 33. Proteo a agentes denunciantes. Cada Estado Parte dever considerar incorporar em seu ordenamento
legal interno medidas apropriadas para fornecer proteo contra qualquer tratamento injustificado para qualquer
pessoa que de boa f e com motivos razoveis informar as autoridades competentes sobre quaisquer fatos
relativos a delitos previstos nesta Conveno (traduo do autor).
Disponvel em: https://www.unodc.org/documents/treaties/UNCAC/Publications/Convention/08-50026_E.pdf
94
Art. 13. Participao da sociedade.
1. Cada Estado Parte dever tomar as medidas apropriadas, dentro de sua possibilidade e de acordo com os
princpios fundamentais de sua legislao interna, para promover a participao ativa de indivduos e grupos fora
do setor pblico, tais quais a sociedade civil, organizaes no governamentais e comunidades organizadas, na
preveno e no combate contra a corrupo e para conscientizar o pblico da existncia, das causas e da
gravidade da corrupo e da ameaa imposta por ela. A participao deve ser fortalecida por medidas tais quais:
(e) Reforar a transparncia e promover a contribuio do pblico no processo de tomada de decises;
(f) Garantir ao pblico acesso efetivo informao;
(g) Empreender atividades de informao pblica acerca da no tolerncia corrupo, assim como
programas pblicos de educao, includos nos currculos da escola e da universidade;
(h) Respeitar, promover e proteger a liberdade para buscar, receber, publicar e disseminar informao
concernente corrupo. Tal liberdade pode estar sujeita a algumas restries, mas desde que estejam
previstas em lei e sejam necessrias:
i. Para respeitar os direitos e reputaes de outrem;
ii. Para a proteo da segurana nacional ou ordem pblica ou sade pblica ou costumes morais
2. Cada Estado Parte dever tomar medidas adequadas para garantir que o pblico tenha conhecimento dos
rgos pertinentes de luta contra a corrupo mencionados na presente Conveno, e facilitar o acesso a tais
rgos, quando proceder, para a denncia, inclusive annima, de quaisquer incidentes que possam ser
considerados constitutivos de um delito qualificado de acordo com a presente Conveno (traduo do autor).
Disponvel em: https://www.unodc.org/documents/treaties/UNCAC/Publications/Convention/08-50026_E.pdf
95
Ponto 1.3.2.
53

Federal, com o Ministrio Pblico Federal e com os Ministrios Pblicos dos


Estados. Isto resta inegvel: h uma agenda anticorrupo no pas - e as instituies
citadas acima trabalham bastante em prol dessa causa.

Ocorre que, por enquanto, no foram colocados em prtica os sistemas


propostos por ambos os artigos da Conveno de Mrida que impem os deveres
de criao legislativa de proteo ao whistleblower e de que sejam propiciados
canais de livre acesso para facilitar as denncias.

Por fim, vale lembrar que, em 2010, quando da reunio da Cpula do G20,
por meio do G20 Anti-CorruptionWorkingGroup AWG, colocou-se na agenda
internacional de combate corrupo que a proteo dos denunciantes de alta
prioridade para todos os pases-membros. Contudo, o pas prossegue deveras
omisso em suas obrigaes internacionais de criar tais legislaes.

2.1.2 O primeiro Projeto de Lei e o debate parlamentar sobre o tema

No que tange ao mbito legislativo nacional, como referido, existe o Projeto


de Lei n 1701/2011, da Cmara Federal dos Deputados, que tramita desde 2011,
com o intuito de instituir o Programa Federal de Recompensa e Combate
Corrupo.

No Brasil, possvel detectar, conquanto que superficialmente, a


institucionalizao do whistleblowing no artigo 7o, VIII, da denominada Lei
Anticorrupo (Lei no12.846/2013) ao prescrever que, na aplicao das sanes
administrativas sero levados em considerao, entre outros critrios, a existncia
de mecanismos e procedimentos internos de integridade, auditoria e incentivo
denncia de irregularidades e a aplicao efetiva de cdigos de tica e de conduta
no mbito da pessoa jurdica.

H, ainda, a previso da Lei de Acesso Informao (Lei no 12.527/2011)


que aborda, de certa maneira o tema quando prev, nos termos do artigo 126-A que
nenhum servidor poder ser responsabilizado civil, penal ou administrativamente por
dar cincia autoridade competente para apurao de informao concernente
54

prtica de crimes ou improbidade de que tenha conhecimento, ainda que em


decorrncia do exerccio do cargo, emprego ou funo pblica.

Afora isso, ao contrrio do sistema estadunidense, o Brasil no possui marco


legal para o whistleblowing. Essa situao naturalmente acarreta enorme
insegurana jurdica, pois o informante est sujeito, em tese, a responder pelos
crimes de divulgao de segredo (art. 153 do Cdigo Penal) e de violao de
segredo profissional (art. 154 do Cdigo Penal), alm, obviamente, da possibilidade,
nada remota, de sofrer uma ao civil de natureza indenizatria.

Embora a prpria Lei de Acesso Informaoseja um avano, ela no


dispe de instrumentos especficos para propiciar a denncia (canais de denncia
ou rgos internos de colaborao), tampouco trata de recompensa para estimular
tal prtica (rewards systems) e nem sequer cita mecanismos de proteo ao
informante. Alm disso, refere-se apenas e exclusivamente a servidores pblicos
federais, questo j superada na maioria dos pases que se valem desse tipo de
legislao e cuja previso se estende tanto a empregados pblicos, quanto aos do
setor privado.

Faz-se necessrio apontar a contribuio de Juliana Oliveira quando afirma:

[...] tais dispositivos no podem ser considerados como uma


efetiva legislao whistleblowing no formato existente nos
pases j citados. Alm da falta de instrumentos especficos
para propiciar a denncia, como mecanismos de proteo real
ao informante e percepo de parte dos valores recuperados,
eles (referncia a Lei de Acesso Informao) se referem
exclusivamente a servidores pblicos federais96.

Com a inteno de sanar alguns desses problemas quefoi proposto o


Projeto de Lei no 1701/2011, o qual conduz o debate sobre a urgncia de uma
legislao de whistleblowing no pas. Tal projeto prev recompensa pecuniria ao
informante que contribui para elucidao de crime contra a Administrao e
Patrimnio Pblicos, como indicaseu segundo captulo, intitulado Da Recompensa
Devida Ao Informante, o art. 4o:

96
OLIVEIRA, Juliana M. F. A Urgncia de uma Legislao Whistleblowing no Brasil. Braslia: Ncleo de
Estudos e Pesquisas/CONLEG/Senado, 2015. Disponvel em: www.senado.leg.br/estudos. p. 13
55

O cidado que oferecer informaes imprescindveis para a


apurao do ilcito, punio dos acusados e recuperao dos
bens e valores desviados far jus a uma recompensa em
moeda nacional correspondente a10% (dez por cento) sobre o
total apurado dos valores e bens apreendidos.
Pargrafo nico. A recompensa de que trata o caput deste
artigo no poder ser superior a 100 (cem) salrios mnimos
vigentes poca do pagamento da recompensa ao informante.

No restam dvidas de que todas as crticas estrangeiras sero aqui


reproduzidas, porm h de se destacar que, finalmente, h uma oportunidade para
que a comunidade acadmica e os profissionais das diversas reas envolvidas
possam debater e contribuir para aprimorar tal projeto. Do contrrio, o pas
prosseguir omisso em sua obrigao de criar referida legislao.

2.2 REQUISITOS DE UMA LEGISLAO WHISTLEBLOWING

Optou-se por tratar de critrios especficos para a criao de um


ordenamento protetivo em relao figura do agente denunciante. Desse modo,
esta parte do estudo est voltada para lanar luz sobre a possibilidade do
desenvolvimento legislativo nesse sentido.

Ainda uma vez, h de se trazer a referencia organizao no


governamental TransparencyInternationalque, alm de desenvolver seu trabalho em
prol do combate corrupo, tambm atua de maneira consultiva para diversos
pases interessados. De fato, ocorre que a TransparencyInternationalconta com os
maiores especialistas no assunto e com vasta experincia, pois prestou assessoria
jurdica direta quando de diversos projetos de lei97.

97
TransparencyInternational. AlternativetoSilence: Whistleblower Protection in 10 European Countries.
Berlim: 2009. Disponvel em: http://anterior.cdc.gob.cl/wp-
content/uploads/documentos/alternative_to_silence_whistleblower_protection_ti.pdf. Acesso: 04 de novembro
de 2015.
56

Ento, com a finalidade de servir de guia para a construo legislativa


whistleblowing no mundo, a TransparencyInternational98colocou princpios a serem
seguidos para funcionarem como requisitos para a uma legislao efetiva que logre
xito no incentivo e na proteo dos whistleblowers.

Os dois princpios guias seriam: a um, a divulgao de informaes


(disclosureofinformation), segundo o qual a legislao whistleblowing deve garantir e
promover a divulgao de informaes com o objetivo de evitar e de prevenir danos;
e, a dois, a proteo do whistleblower (Protection ofthe whistleblower), de acordo
com o qual a lei dever estabelecer uma robusta e compreensvel proteo para
whistleblowers, assegurando os de seus direitos e garantindo uma alternativa segura
ao silncio99.

Cumpre destacar que tal orientao para incentivar e guiar projetos de lei na
temtica dispe, ainda, de uma delimitao de qual seria o mbito de aplicao da
legislao whistleblowing. Tal diretriz merece destaque, uma vez que o presente
estudo parte do recorte do instituto do whistleblowing com o Direito Penal.

Isto posto, destaca-se a indicao para que a lei a ser criada se aplique
para denuncias envolvendo transgresses, mas no se limitando apenas aos tipos
penais. Incluindo, dessa maneira, violao de obrigaes legais, erros da justia,
perigos para a sade e para o meio-ambiente. Ademais, no que tange ao mbito de
cobertura da proteo asseveram que tanto empregados pblicos quanto privados
so merecedores da mesma. Mas no s. Faz-se meno tambm s relaes
emprego-empregado no tradicionais, destacando que deveriam estar protegidos,

98
Neste documento, a ONG TransparencyInternationaldestaca que os princpios foram desenvolvidos,em
conjunto com diversos rgos, quando da consulta que ocorreu atravs de uma Comisso Europia, na qual se
fundou o projeto Blowing the whistle harder Enhancing Whistleblower Protection in the European Union.
Destacaram que These principles were developed by the Transparency International Secretariat with the support
of experts and practitioners from around the world, namely: Canadians for Accountability; Members of the
secretariat of the Council of Europe's Parliamentary Assembly (PACE) and the Council's Group of States
Against Corruption (GRECO); International Federation of Journalists (IFJ); Federal Accountability Initiative for
Reform (Canada); Government Accountability Project (USA);Integrity Line (Switzerland); Representatives of
the International Chamber of Commerce (Anti-Corruption Commission); National Whistleblowers Center
(USA); Open Democracy Advice Centre (South Africa); Project on Government Oversight (USA);Public
Concern at Work (UK); Risk Communication Concepts (Germany); Whistleblower Network (Germany).
99
TransparencyInternational. Recommended draft principles for whistleblowing legislation. Berlin: 2009.
Disponvel em: http://www.right2info.org/resources/publications/publications/09_12_02%20ti-
draft%20principles%20WB%20legislation.pdf
57

tambm, consultores, contratados, trainees, voluntrios, trabalhadores temporrios,


ex-empregados, dentre outros.

Assim sendo, merecem destaque os seguintes requisitos para


procedimentos de denncias realizadas por whistleblowers: i) criao de sistemas e
rgos internos de colaborao (incentiviseinternalreporting); ii)realizao facilitada
de relatrios externos (easeofexternalreporting); iii) segurana nacional
(nationalsecurity), segundo o qual a lei h de prever que em se tratando de assuntos
concernentes segurana nacional, procedimentos adicionais devem ser adotados
para maximizar a oportunidade de acompanhamento e resoluo interna sem que
haja uma divulgao externa desnecessria; iv) participao do whistleblower
(whistleblower participation), de acordo com a qual o agente denunciante deve
desenvolver um papel ativo e crtico diante da denncia realizada, acompanhando o
processo deslanchado por ele, dentro de sua possibilidade; v) mecanismos ou
incentivos para estimular a colaborao (rewards systems); vi) proteo da
identidade do delator (protection ofidentity); vii) proteo ao whistleblower contra
qualquer tipo de represlia (protection againstretribution); viii) inverso do nus da
prova na comprovao da colaborao (reversedburdenofproof); ix) imunidade civil,
penal e administrativa para o delator de boa-f (waiverofliability); x) ausncia de
sanes na hiptese de denncias equivocadas, se fundadas em erro honesto (no
sanctions for misguidedreporting); xi) direito a negar a participao (rightto refuse),
sem qualquer sano ou desvantagem, o whistleblower pode optar por no fazer
parte do processo ps-colaborao; xii) invalidao de regras particulares que
obstruam os efeitos da legislao denunciante (no circumvention)100.

Por fim, as diretrizes para ensejar novos projetos de lei e incentivar o debate
acerca da legislao whistleblowing encerram abordando a estrutura legislativa,
operacional e revisional. Destacam-se a questo da (i) legislao especfica
(dedicatedlegislation), pois determinam que a efetividade, a claridade e correta
aplicao da lei devem ser oriundas de uma lei exclusiva stand-alonelegislation; (ii)
rgo whistleblowing (whistleblowing body), que consistiria na necessidade da lei
criar ou apontar um rgo especfico para fornecer ao pblico em geral conselhos
relativos temtica, para monitorar periodicamente as operaes de whistleblowing
100
TransparencyInternational. Recommended draft principles for whistleblowing legislation. Berlin: 2009.
Disponvel em: http://www.right2info.org/resources/publications/publications/09_12_02%20ti-
draft%20principles%20WB%20legislation.pdf
58

e para promover a conscientizao sobre as medidas e as previses de proteo e


incentivo prtica, fazendo com que seja amplamente difundida e aceita como uma
valorao positiva; (iii) publicao de dados (publicationof data), no sentido que a lei
dever, alm de propiciar a divulgao das informaes concernentes
colaborao, reportar, frequentemente, o resultado dos procedimentos, inclusive, se
houve recompensa ou recuperao de valores; (iv) envolvimento de diversos atores
(involvementofmultipleactors), desde as principais partes interessadas at
sindicatos, associaes empresariais e organizaes da sociedade civil; (v) Proteo
das fontes miditicas (protection of media sources), ou seja, nada na lei dever
prejudicar os direitos dos jornalistas de proteger suas fontes, mesmo em caso de
divulgaes de m-f ou fundadas em erro honesto.

2.2.1. Da motivao dos denunciantes

necessrio propor uma reflexo acerca da motivao daquele que vir a


ser um whistleblower. A prtica de whistleblowing, mais especificamente, o ato de
denunciar consiste, via de regra, numa deciso extremamente difcil, porquanto traz
consequncias em uma dimenso bastante ampla e incerta.

dizer, para muitos whistleblowers a deciso de divulgar as informaes


que detm comporta o risco de, alm de perder o emprego, antecipar o final de suas
carreiras profissionais. Ainda, alternativamente, pode-se destacar casos em que o
risco no ficaria restrito apenas relao de emprego.

Pode-se, tambm, fazer esse debate convergir para uma valorao sobre a
moralidade da conduta dos denunciantes. Entretanto, no o que se pretende neste
estudo. O interessante dessa anlise resta em pensar que poucas figuras so objeto
de valoraes sociais to ambivalentes como a do denunciante. Nessa linha,
assevera Ramon Ragus i Valls:

Desde ciertas perspectivas el sujeto que pone en conocimiento


de las autoridades las prcticas ilcitas que se cometen en su
entorno suele ser visto como un autntico traidor,
especialmente en aquellos casos en los que dicho sujeto no ha
sufrido ningn perjuicio propio a resultas de la actividad
denunciada y acta movido exclusivamente por la voluntad de
59

promover el respeto a la legalidad o, peor an, por un cierto


nimo de venganza o de obtener algn tipo de benefcio.
Desde otro punto de vista, sin embargo, dichos sujetos pueden
presentarse como un ejemplo de herosmo y valenta,
especialmente en aquellos casos en los que ponen en riesgo
sus intereses personales sus expectativas econmicas y
profesionales o, incluso, su seguridad personal para salvar a
su propia empresa, a terceras personas o a la sociedad en su
conjunto de posibles daos ocasionados por la actuacin ilcita
de otros individuos o impedir la impunidad de stos101

Percebe-se a pontual anlise do autor que coloca, ao fim, a questo que


diversos whistleblowers enfrentam: colocar em risco seus interesses pessoais, pois
alm de seu emprego, h toda a questo de conforto e de expectativa financeira.

Assim sendo, a tendncia atual inclusive destacada no G20 ANTI-


CORRUPTION ACTION PLAN102 - tem sido a de referir nica e exclusivamente a
necessidade do sujeito denunciante agir de boa-f, expondo suas informaes de
maneira honesta, reportando o que julga ser verdadeiro. Alis, cumpre destacar que
a exigncia de erro honesto conditio sinequa non para que, a posteriori, em se
descobrindo que a denncia foi equivocada no incidam sanes ao delator.

Nessa esteira, salienta-se que ao whistleblower atribuda a condio


objetiva de agir de boa f e que a tendncia atual de fomentar que as denncias
sejam realizadas sem dar importncia s razes pelas quais elas so realizadas.

Conforme destaca a doutrina de Ramn Ragus i Valls seria extremamente


difcil apontar qual seria a verdadeira motivao de um whistleblower quando,
supe-se, h de haver mais de uma. Ou, ainda, no seria tarefa fcil precisar in
casuse no incidiram motivaes distintas, at mesmo conflitantes. Acerca dessa
problemtica e, tambm, da tendncia mundial - cujo expoente o Estados Unidos
o autor coloca:

101
RAGUS I VALLS, Ramon. Whistleblowing: una aproximacin desde elDerecho penal. Madrid:
Marcial Pons, p. 23.
102
Action Point 7, p. 8: menes especficas em que se alude a necessidade do sujeito denunciante estar agindo de
goodfaith e por reasonablereasons.
60

Con todo, no puede ignorarse la dificultad para atribuir un nico


y exclusivo mvil a los sujetos que denuncian, en quienes no
es improbable que confluyan al mismo tiempo propsitos o
sentimientos distintos o incluso contrapuestos.
[] As, no pocas leyes, en pases por ejemplo como los
Estados Unidos, atribuyen la condicin de whistleblower y le
protegen como tal a cualquier suketo que, en las condiciones
objetivas descritas, se decida a denunciar, quedando en un
plano secundario la cuestin de si tal denuncia se ha efectuado
por motivos altruistas o bien ha obedecido a razones menos
encomiables, como nimo de venganza, afn de notoriedad o
voluntad de lucrarse en aquellos sistemas jurdicos que prevn
recompensas para quienes denuncian103.

Entende-se, alm disso, que expostos os critrios para buscar a construo


de uma legislao efetiva temos um ponto comum: a exigncia de boa f e a crena
de que a denncia honesta. Inclusive, existe a previso de que a lei aplicvel s
divulgaes feitas de boa-f, pois considera que as informaes oferecidas no
momento da divulgao so verdadeiras.

Nesse sentido, tem-se que a motivao est em segundo plano,


definitivamente. E, no que tange a revelaes que se comprovem deliberadamente
falsas, h previso de mecanismos de direito civil e de direito penal para combater
tais prticas.

2.2.2 Da efetividade da recompensa financeira na legislao whistleblowing

Evidentemente, quanto ao ponto de discusso da efetividade da recompensa


financeira na legislao whistleblowing incidem prs e contras. Segundo os
partidrios da retribuio pecuniria, o oferecimento de recompensas o estmulo
mais decisivo para lograr xito. Em consequncia disso, mais sujeitosoptariam pela
prtica de whistleblowing, isto , estimularia outros denunciantes em potencial a
divulgar as informaes que descobriram sobre condutas ilcitas.

103
RAGUS I VALLS, Ramon. Whistleblowing: una aproximacin desde elDerecho penal. Madrid:
Marcial Pons, p. 25.
61

De fato, se a efetividade da lei depende ou no de uma recompensa


financeira, tem-se complexas reflexes acerca de seu funcionamento e de seus
objetivos. Para essa pergunta no h uma resposta especfica.Alis, cabe a
questo: a expectativa de uma recompensa financeira o que move realmente
muitos sujeitos para realizar sua denncia?

Por parte daqueles que contestam a via da recompensa financeira como


nica alternativa, h o entendimento de que os informantes agem impelidos pela
vontade de cumprir com obrigaes jurdicas e morais. Ora, ainda uma vez, trata-se
de uma impasse cuja resposta no nica. Existe, via de regra, na imensa maioria
dos empregados tanto do setor pblico quanto do privado um nimo de cumprir
suas funes dentro da legalidade. Nessa linha, no h espao para condutas
antiticas e prticas ilcitas.

Ainda, a oposio coloca tambm que a premiao financeira para o


whistleblower pode funcionar ao revs, no sentido de que pode ser considerado por
muitos potenciais agentes denunciantes como um desincentivo. Por bvio, pode
simplesmente parecer que o que est os movendo e os levando a tomar tal deciso
de vir a pblico , em realidade, a ideia de lucrar.

Em contrapartida, h uma corrente que acredita que a gratificao financeira


a soluo que garante efetividade legislao whistleblowing. Colocam que, sem
a previso de uma recompensa, diversos denunciantes se sentiriam desmotivados e
no entenderiam o incentivo em trocar sua posio de conforto em prol de algo
abstrato como o interesse pblico.

A argumentao daqueles que se posicionam favoravelmente recompensa


pecuniria parte de um ponto verdadeiro: necessrio premiar e incentivar a
sociedade civil a representar o interesse pblico em juzo. Alm disso, conforme
assevera Oliveira:

A criao de compensao ou remunerao financeira para


indivduos e organizaes que defendam o interesse pblico
por meio de demandas coletivas no tema totalmente
estranho no Brasil. As quatro minutas de cdigo de processo
coletivo j feitas tangenciam o tema por meio da percepo de
62

uma gratificao financeira aos denunciantes que iniciassem


uma demanda coletiva104.

Segue a autora desenvolvendo seu ponto em prol da recompensa financeira,


inclusive expondo sua viso de que uma futura da criao da lei no Brasil ela fixe o
percentual compensatrio a ser repassado para o agente denunciante nos moldes
do Projeto de Lei 17/01 de 2011 supracitado105:

Para que a norma whistleblowing seja verdadeiramente eficaz,


necessrio resgatar a ideia de gratificao financeira
eliminada pelo Projeto de Lei no 5.139/2009. Em verdade, no
somente a ideia deve ser recuperada como a lei j deve fixar
um percentual dos valores recuperados a serem destinados ao
agente whistleblower. A ideia de estmulo em dinheiro
realista, pois percebe que os denunciantes em geral so mais
prejudicados do que beneficiados por suas denncias e ainda
que existissem normas antirretaliao na legislao, no
seriam elas suficientes para incentivar os whistleblowers a abrir
mo de sua paz em prol do interesse pblico.
[...]
Portanto, se no houver a determinao de uma gratificao
financeira, a futura legislao whistleblowing no Brasil correr o
risco de se tornar mais uma lei de baixa efetividade social. A
necessidade de construo de uma legislao com previses
financeiras, dessa maneira, imperiosa para que a lei
whistleblowing no Pas gere todo o impacto social que ela
sabidamente e hbil a gerar106.

H, sem via de dvida, um interessante debate a ser desenvolvido. Ento,


existe na doutrina o temor de que a efetividade da legislao whistleblowing
dependa da recompensa financeira. No que tange ao ineditismo do debate, h essa
previso de que a experincia brasileira deve ser iniciada com a previso de

104
OLIVEIRA, Juliana M. F. A Urgncia de uma Legislao Whistleblowing no Brasil. Braslia: Ncleo de
Estudos e Pesquisas/CONLEG/Senado, 2015. Disponvel em: www.senado.leg.br/estudos. p. 15.
105
Ponto 2.1.2
106
OLIVEIRA, Juliana M. F. A Urgncia de uma Legislao Whistleblowing no Brasil. Braslia: Ncleo de
Estudos e Pesquisas/CONLEG/Senado, 2015. Disponvel em: www.senado.leg.br/estudos. p. 17.
63

gratificao financeira ao denunciante. Dessa forma, as consequncias pessoais e


profissionais decorrentes da colaborao seriam compensadas.

Por sua vez,Ragus i Valls traz mais elementos para anlise, o primeiro
que cumpre ser citado vai diretamente de encontro fixao de um percentual do
montante recuperado a soluo enquanto recompensa financeira. Assevera o
autor que incidiria o o risco de que o potencial whistleblowerno informe as
autoridades rapidamente para, assim, prolongar a situao visando a aumentar
omontante do prejuzo financeiro e, em consequncia disso, a base de clculo da
recompensa.

Ademais, o autor destaca:

Otra crtica frecuente tiene que ver con el riesgo, por as


decirlo, de crear una excesiva motivacin a denunciar en
determinados sujetos con el consiguiente peligro de que se
produzca un exceso de denuncias intrascendentes, poco
meditadas o directamente falsas, con la consecuencia de que
las administraciones tengan que dedicar buena parte de su
tiempo a distinguir la informacin verdadera de la falsa, se
abran investigaciones abocadas al fracaso y se lesione
injustificadamente la reputacin de los denunciados107.

Entretanto, o prprio autor segue a argumentao asseverando que tal


realidade poderia ser evitada ou reduzida. De maneira a dispora recompensa
apenas quando confirmada definitivamente a veracidade da denncia no
correspondente processo judicial ou administrativo. Alm das previses de tipos
penais que podem incidir em caso de denncias que restarem comprovadamente
infundadas, tais quais os delitos de denunciao caluniosa e de falso testemunho.

Por fim, h de se destacar uma faceta que merece reflexo em face da


escolha de estimular economicamente as denncias: o fato do Estado tornar todos
os empregados tanto do setor pblico quanto do setor privado em delatores em
potencial. AsseveraRagus i Valls, ainda uma vez, a respeito das consequncias
de tal deciso:

107
RAGUS I VALLS, Ramon. Whistleblowing: una aproximacin desde elDerecho penal. Madrid:
Marcial Pons, p. 58.
64

[] convirtiendo a todos los empleados en potenciales


informantes del Estado, puede alimentarse un clima de
desconfianza mutua que destruya el buen ambiente que
conviene que impere en entornos como la empresa o
administracin. En este mismo sentido, se pone en evidencia
cmo el ofrecimiento de recompensas supone una invitacin a
los denunciantes a acudir directamente a las autoridades y no a
canalizar sus denuncias a travs de los sistemas internos con
los que la empresa pueda contar, de tal modo que se resta
sentido a tales procedimientos en contradiccin con aquellas
iniciativas pblicas que pretenden fomentarlos y se agrava el
dao ocasionado a la empresa108.

No entanto, cabe destacar que o prprio autor ressalva que essa crtica
tambm pode ser de fcil resoluo, desde que a legislao whistleblowing preveja
que o denunciante deva esgotar todas as possibilidades internas de realizar a
denncia para, ento, em no logrando xito, informar as autoridades externas.

2.3 O FOMENTO PRTICA WHISTLEBLOWING COMO ESTRATGIA DE


POLTICA CRIMINAL

O processo de construo social do fenmeno whistleblowing e sua posterior


legislao especfica foram determinados pelas demandas de novos instrumentos de
preveno e de descobrimento de comportamentos delitivos. Tais demandas se
justificam medida em que whistleblowers podem oferecer aos legisladores - que
apostaram nessa poltica criminal de incentivo a delaes - informaes internas
sobre as agncias em que trabalham dificilmente seriam descobertas por meios
diversos.
Especialmente no que se refere a eventos delitivos relacionados a empresas
privadas e a corrupo na Administrao Pblica. A nfase desse trabalho
justamente pensar meios de preveno e de descobrimento de delitos a partir de
propostas criativas de poltica criminal.

108
RAGUS I VALLS, Ramon. Whistleblowing: una aproximacin desde elDerecho penal. Madrid:
Marcial Pons, p. 58.
65

Ao se perguntar que tipo de preveno se pretende, Ziga Rodrguez,


autora de obra de destaque sobre poltica criminal, coloca:

Si adoptamos una concepcin de la prevencin meramente


intimidatoria, considerando el sistema penal como eje de
respuestas polticocriminales, esto es, que el fin de la pena es
la prevencin de conductas mediante la amenaza del castigo,
quizs se est pariendo de posturas equivocadas sobre la
motivacin de la conducta de las personas. Han sido las
investigaciones criminolgicas las que han cuestionado con
mayor dureza la idea de prevencin fundada en la intimidacin.
[]
Desde concepciones criminolgicas modernas, se entiende
tambin como prevencin el efecto disuasorio mediato,
indirecto, perseguido a travs de instrumentos no penales, que
alteran el escenario criminal modificando algunos de los
factores o elementos del mismo (espacio fsico, diseo
arquitectnico y urbanstico, actitudes de las vctimas,
efectividad y rendimiento del sistema legal, etc.). Se pretende
as, poner trabas y obstculos de todo tipo al autor en el
escenario del crimen que encarece, sin duda, los costes de
ste para el infractor, con el consiguiente efecto inhibitorio109.

Na realidade, o conceito de preveno pressupe antecipar ou evitar algo.


Nessa esteira, Ragus i Valls destaca:

Una de las ecuaciones ms elementales de la poltica criminal


establece que la capacidad de disuasin de la pena respecto
del potencial delincuente no slo depende de la severidad de la
sancin, sino tambin de la probabilidad de su imposicin. Una
ideia de la que suele derivarse la afirmacin de que cuanto ms
eficaces sean los poderes pblicos en el efectivo
descubrimiento del delito y la puesta del delicuente a
disposicin de la justicia menor podr ser la gravedad de los
castigos sin que por ello el sistema penal se resienta en el
cumplimiento de sus funciones110.

109
RODRGUEZ, Laura Ziga. Poltica Criminal. Madrid: Colex, 2001. p. 41.
110
RAGUS I VALLS, Ramon. Whistleblowing: una aproximacin desde elDerecho penal. Madrid:
Marcial Pons, p. 34.
66

Em suma, nessa perspectiva de uma poltica criminal fomentadora de


denncias, h de se notar que existe a possibilidade de um efeito negativo,
porquanto o destaque e o estmulo colaboraoprovocam o temor de que a
vigilncia recproca impere nas relaes sociais entre cidados e sociedade civil
organizada. Na verdade, no mbito de relacionamento entre empregador-empregado
especialmente necessria uma atitude de cooperao e lealdade.
Isso significa relembrar que houveram momentos da histria da humanidade
em que o fomento prticas de colaborao caminhou conjuntamente com regimes
autoritrios nesse ponto h de se manter extremamente atento s experincias
legislativas de proteo e incentivo ao whistleblower que j esto em andamento.
Por outro lado, Ragus i Valls, ao mesmo tempo que versa sobre tal preocupao,
contrape a experincia estadunidense pas que mais dispe de legislao acerca
do instituto jurdico-penal in casu111:

Con todo, conviene destacar que entre las voces crticas


respecto de esta tendencia no existe consenso en el motivo de
sus objeciones. Para algunos el fomento de las delaciones
evoca los procedimientos de la Inquisicino mtodos propios
de la Alemania nacionalsocialista o los regmenes estalinistas,
que se valieron de extensas redes de denunciantes para
ejercer un frreo control social. Desde una perspectiva
radicalmente distinta, en cambio, el whistleblowing sera para
algunos una manifestacin ms de la tendencia que desde
hace unos aos se viene produciendo en los Estados Unidos y
que se caracteriza con la expresin privatizacin o
privatelawenforcement, consistente en la delegacin por parte
del Estado a agentes privados de ciertas funciones con la
prevencin, el descubrimiento y la sancin penales112.

111
Safe Drinking Water Act de 1974, Energy Reorganization Act de 1974, Resource Conservation and Recovery
Act de 1976, Toxic Substances Control Act de 1976, Comprehensive Environmental Response, Compensation
and Liability Act de 1980, Surface Transportation Assistance Act de 1982, Whistleblower Protection Act de
1989, Clean Air Act de 1990, Pipeline Safety Improvement Act de 2002, Military Whistleblower Protection Act
de 2007, American Recovery and Reinvestment Act de 2009, Sarbanes-Oxley Act de 2002 e, porfim,
Whistleblower Protection Enhancement Act of 2012 (WPEA), dentreoutraslegislaes.
112
RAGUS I VALLS, Ramon. Whistleblowing: una aproximacin desde elDerecho penal. Madrid:
Marcial Pons, p. 34.
67

Nessa linha, as duas valoraes acima expostas aparentemente opostas


entre si atestam, ainda uma vez, para a complexidade do fenmeno e da
dificuldade inerente sua anlise crtica.

Alm disso, DezRipollsfundamenta o debate acerca da construo de leis


penais no questionamento de apostar nesse tipo de poltica criminal. Veja-se o que
assevera o autor no que tange anlise do sentido da atual poltica criminal:

Antes de realizar progresos en la identificacin y concrecin de


esas pautas en los diversos niveles de la racionalidad
legislativa penal hay que responder convincentemente a una
pregunta: si tiene sentido construir en derecho penal una nueva
estructura conceptual, a cuenta de la creacin de las leyes
penales, pasando por alto que disponemos ya de teoras como
la del bien jurdico, la jurdica del delito y la de los fines de la
pena, cuya solidez, en especial la de las dos ltimas, parece
ofrecer expectativas de poder atender directamente a los
problemas que nos preocupan. En resumidas cuentas, tales
construcciones tericas ya habran llevado a trmino la tarea
de plasmar el conjunto de racionalidades en el derecho
penal113.

Enfim, h de se ter em mente a complexidade da criao de leis penais


conjuntamente com propostas inovadoras de poltica criminal. Restam diversas
perguntas que o estudo pretende propor, tais quais: se existe o risco de cometer
erros do passado, como que pases fundados no respeito aos direitos e liberdades
individuais optaram por incentivar as denncias no s no mbito da administrao,
como tambm na seara do setor privado? Por fim, o fomento prtica de
colaborao seria o instrumento legtimo para lograr xito em seu propsito de
preveno sem deixar de garantir os direitos fundamentais dos envolvidos?

3. Consideraes finais.

O presente estudo pretendeu propiciar uma reflexo acerca do pertinente


tema de uma legislaowhistleblowing no pas. Alm disso, procurou formular

113
DEZ RIPOLLS, Jos Luis. La Racionalidad de lasLeyesPenales. Madrid: Trotta, 2013. p. 100.
68

propostas criativas para enfrentar os problemas da atual poltica criminal valendo-se


do direito comparado.

Naturalmente, no se pode ter a pretenso de esgotar um tema de amplitude


to vasta. Em virtude da atualidade do tema, sero necessrias futuras
investigaes para dar conta do desenvolvimento das experincias de
whistleblowing em diversos pases.

As informaes apresentadas nessa reviso sustentam um argumento em


favor de que para uma resposta eficiente ao atual panorama de sofisticao criminal,
deve-se, como reflexo de tal, buscar a sofisticao legislativa em termos de leis
penais. Dessa maneira, o fomento de denncias como estratgia poltico-criminal
pode ser uma maneira inovadora de apostar em mudanas positivas na poltica
criminal contempornea.

No mbito internacional, o incentivo e a proteo s prticas de


whistleblowing j uma realidade legislativa em diversos pases. No Brasil,
internamente, percebe-se que o tema no alvo de destaque nos debates
legislativos nem acadmicos.Considera-se, no entanto, que esse o momento
oportuno para debater o tema.
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