PLANIFICACIN URBANA EN VENEZUELA Un balance de 75

aos de experiencia

Anlisis crtico sobre

los xitos y fracasos
de los planes urbanos
Zulma Bolvar
 Urbanista USB 1982
Investigador Docente, IU-FAU-UCV
Docente Coordinacin Diseo Urbano UNIMET
Presidente Instituto Metropolitano de Urbanismo Taller Caracas

LO URBANO COMO PROFESIN

El urbanismo seala el conjunto de medidas de orden arquitectnico,
esttico, cultural y econmico que tienen como finalidad asegurar el
desarrollo armnico y racional de las aglomeraciones urbanas
(Armand-Fargues M, 1996)

La planificacin urbana debe elaborar planes reales, viables y confiables, que

establezcan actuaciones de factible financiamiento y ejecucin que den
respuesta a los requerimientos de su poblacin acorde a las particularidades de
su contexto legal, poltico, econmico, social y espacial.
(Instituto Geogrfico Agustn Codazzi, Repblica Colombia, 2004)
EL DEBER SER
El Estado con su capacidad de movilizar recursos y acondicionar el territorio para
los asentamientos humanos puede y debe influir decisivamente en la evolucin de
las ciudades, orientndolas hacia patrones cnsonos con objetivos socialmente
deseables: es aqu donde aparece la planificacin urbana, como funcin pblica de
carcter social
(Vctor Fossi (1992)
SISTEMA NORMATIVO DE LA PLANIFICACIN EN VENEZUELA (CRBV)
PLANIFICACIN
Proceso metodolgico para optimizar la racionalidad de
la toma de decisiones.
Aquello que se quiere: fines u objetivos
La manera de lograr lo que se quiere: medios o
instrumentos.

Es la tecnologa permanente, ininterrumpida y

reiterada del Estado y la sociedad, destinada a
lograr su cambio estructural de conformidad
con la Constitucin de la Repblica.

Artculo 2. Decreto con Fuerza de Ley Orgnica de Planificacin.

Publicada en Gaceta Oficial N 5.554 de fecha 13 de noviembre del
2001.
 EL DEBER SER
SISTEMA NORMATIVO DE LA PLANIFICACIN EN VENEZUELA
(CRBV) LA PLANIFICACIN URBANA
Es una herramienta tcnica propia de la actividad gerencial del Estado y, al mismo
tiempo, como objeto de
ordenamiento jurdico, representa
dentro del proceso de la Ordenacin del
Territorio, la oportunidad para
racionalizar decisiones con
trascendencia espacial y ordenar
provisoriamente conductas y relaciones
funcionales sobre bases geogrficas y
espaciales, teniendo presente los
recursos existentes y la mejor
satisfaccin de las necesidades
humanas.
MINFRA, 2003.
 EL DEBER SER
LA PLANIFICACIN URBANA
Es una herramienta tcnica propia de la actividad gerencial del Estado y, al mismo
tiempo, como objeto de ordenamiento jurdico, representa dentro del proceso de la
Ordenacin del Territorio, la oportunidad para racionalizar decisiones con trascendencia
espacial y ordenar provisoriamente
conductas y relaciones funcionales sobre
bases geogrficas y espaciales, teniendo
presente los recursos existentes y la mejor
satisfaccin de las necesidades humanas.
(MINFRA, 2003).
EL DEBER SER
EL PLAN URBANO
Es el instrumento de la planificacin a travs
de cual se materializa la poltica pblica y
donde se manifiesta como se concibe la
ciudad en un contexto particular de la
evolucin histrica.

Articulo 156, ordinal 19, ..el

establecimiento, coordinacin y unificacin
de normas y procedimientos tcnicos para
obras de ingeniera, de arquitectura y
urbanismo, y la legislacin sobre ordenacin
urbanstica es competencia del poder
nacional".

Articulo 178, ordinal 1,

.. la ordenacin territorial y urbanstica es
competencia del poder municipal
LA REALIDAD URBANA
EL CUESTIONAMIENTO
Porque no se implementan las actuaciones propuestas en los planes urbanos?

LOS PLANES URBANOS COMO INSTRUMENTO DE GESTIN

Desbalance entre lo planificado y lo ejecutado
Desequilibrio entre lo deseado y lo existente
Desfase entre lo requerido y lo construido
 LA GRAN INCGNITA

Diferencia entre la teora y la prctica del proceso de planificacin

y gestin urbana local?

LA REALIDAD URBANA
GESTIN URBANA
Conjunto de iniciativas, instrumentos y mecanismos para la normar la ocupacin, uso
y desarrollo del suelo urbano, articuladas por fuerzas polticas e iniciativas de la
sociedad local, teniendo como fin la generacin de procesos de planificacin que
aseguren la
preservacin del inters pblico frente al privado

EL PROBLEMA Naci
ny
Identifiquemos actores, roles y competencias en Muni
materia URBANA cipio
 Existe o ha existido una poltica de Estado para
dictar lineamientos de planificacin urbana ? Quien lo financia
Existe o ha existido una poltica de Estado para fortalecer En cuanto
las administraciones municipales tiempo

El municipio se considera el actor de mayor relevancia

dentro del proceso de desarrollo de las ciudades
intermedias de Amrica Latina y el Caribe[1], y la mejora
en sus procesos de gestin, administracin y
financiamiento, constituye la base fundamental para el
cumplimiento de las competencias asignadas por ley.

[1] Gestin Urbana en Ciudades Intermedias de Amrica atina y el Caribe, Resumen y

supuestos de gestin urbana., Divisin del medio ambiente y desarrollo
sustentable, Naciones Unidas, CEPAL, ECLAC, 1996. EL
Quien planifica Quien aprueba
PROBLEM
Quien ejecuta
Que se planifica A
Cmo se hace Cuanto cuesta
EL MARCO LEGAL
 No prioriza la ciudad como unidad funcional
Competencia concurrente entre el Estado Nacional y la Elaboracin de PDUL
Administracin local (CRBV) Elaboracin de PDUL
Autonoma relativa del gobierno municipal (CRBV)
Posibilidad de elegir el modo de gestin (LOPPM)
Opcin de desarrollar formas alternativas de gestin del suelo
(LOPPM)
De los 335 municipios de Venezuela (2
Sistema Jerarquizado de Planes (LOOU)
0,30% (1) Elaborado y
aprobado en el lapso
EL PLAN URBANO (1987-Hoy) establecido por la LOOU
No considera elementos indispensables para viabilizar la (1987-89)

implementacin de las actuaciones urbanas: 3,58% (13) Elaborado,

aprobado y publicado
Gobernabilidad, Gestin, Disponibilidad de 2,39% (8) En elaboracin

25,97% (87) Concluido pero

no aprobado
municipios)

Recursos, Seguimiento y Control

67,76% (227) Sin instrumento de planificacin

LA TENDENCIA MUNDIAL GOBERNABILI

DAD
EL DESARROLLO Y Los pases
desarrollados o
LA GESTIN LOCAL
en vas de .
LA ACADEMIA LA COMUNIDAD
La Planificacin
LA INVERSIN LA AUTORIDAD Estratgica Urbana
PRIVADA COMPETENTE (CIDEU)
ADECUACIN DE LA NORMATIVA A LA El Gobierno en
DINAMICA URBANA red
La Gestin de
GESTIN DEL FINANCIAMIENTO, CONTROL Y
SEGUIMIENTO Resultados para el
Desarrollo (BID)
PLAN = PORTAFOLIO DE PROYECTOS La formulacin
PRESUPUESTO POR PROYECTO de proyectos
(CO-CITY)
 Cooperacin
Participacin
Concertacin

QUE TIENE VENEZUELA?

EL SISTEMA INTEGRADO DE PLANES: Varan en mbito Propuestas fsico espaciales
geogrfico y alcance con poca consideracin de variables socio econmicas,
poco factibles y No se ajustan a la
dependientes de la voluntad poltica realidad de cada localidad
PLANES COMO HERRAMIENTAS DE PLANIFICACIN

Nacional de Ordenacin del Territorio

Regional de Ordenacin del Territorio
Municipal de Ordenacin del Territorio
Ordenacin Urbanstica
Desarrollo Urbano Local
Especiales
Sectoriales
Esquemas sumarios
reas naturales protegidas y reas de uso especial
 Razones del FRACASO
El Sistema de Planes basa su clasificacin en la Divisin Poltico
/
Administrativa. Un conjunto heterogneo de mbitos territoriales con
k
inmensas diferencias polticas, econmicas, sociales, ambientales y m
fsico espaciales. 2
o
c
u
p
a
335 MUNICIPIOS con las MISMAS FUNCIONES n
PERO DIFERENTES d
o
ESCALAS, ALCANCES, PROBLEMTICA y niveles Z
de GOBERNABILIDAD u
15DIFERENCIASLos municipios de 9 Estados municipios (Bolvar , l
(GuaricoTchira, Bolvar, Anzotegui, Apure, Delta i
Poblacin, a
Aragua, Lara, Distrito Capital, macuro )
y Amazonas) tienen Araguaentre 1 c
yEmpleo, Carabobo, Miranda y 5 h o
 Razones del FRACASO
ncentran el l 40% del territorio60% de Urbaneja de
la Anzotegui tiene
Recursos, 12 km2.
poblacin en el 6,9%
del del pas. Libertador de
territoGobernabilidad, Caracas supera
io los 1.933.186 hab,
Desarrollo, mientras que
Municipio
FUTURO
Pedernales de
Hay estados con un municipio (Vargas), otros con 29 (Tchira),
Delta Amacuro
tiene 6.990 hab.
Hay municipios como el Ral Leoni de Bolvar con 54.386 km2 - el municipio
Diego Bautista
La generalidad de las administraciones locales no logra desarrollar a cabalidad ninguna de
sus competencias.
 Razones del FRACASO
Slo el 3,88% (13 de los 335 alcaldas del pas), ha elaborado y aprobado su respectivo
plan de desarrollo urbano local (PDUL) desde la promulgacin de la LOOU en 1987.

Caso Caracas
PLAN DE DESARROLLO URBANO LOCAL
MINDUR, (PDUL) MUNICIPIO LIBERTADOR
CHACAO Y SUCRE
Ordenanza de Zonificacin del Distrito Sucre
OMPU, (1993-1996) elaborado sin aprobar
(1982)
OLPUs,
CLPPP, Ordenanza de Zonificacin del Municipio
IMUTC, Libertador (1989)
CMPPP
5 municipios BARUTA Y EL HATILLO:
0 PDUL Ordenanza de Zonificacin del Sector
Sureste (1983)

1 rea
Metropolitana
0 POU La LOOU estableca que para 1989 todos los
CHACAO, BARUTA, EL HATILLO
PLAN DE DESARROLLO URBANO LOCAL (PDUL) municipios deban haber elaborado su PDUL
1 Plan en elaboracin y/o aprobacin
Las ordenanzas de zonificacin deben ser
Estratgico revisadas cada 10 aos
 Razones del FRACASO
Los municipios son la unidad poltico-administrativa primaria de organizacin en el
pas, pero no siempre UNA CIUDAD =UN MUNICIPIO

Tiene fines poltico- electorales ms que funcionales

Un conjunto de municipios interconectados puede conformar una ciudad, Valencia y
el rea Metropolitana de Caracas (AMC) estn integradas por 5 municipios. Casos
similares son las conurbaciones de Maracaibo, Barquisimeto, Barcelona-Puerto la
Cruz, etc
Un municipio puede ser una ciudad pero depende funcionalmente de su entorno
inmediato (Guarenas-Guatire, Altos Mirandinos, o Vargas vs. AMC)

A veces, hay municipios tan dispersos y poco densos que no tienen ciudad
Poco efecto demostrativo - falta de credibilidad en la ciudadana (Plan no gana
votos)

Mnimo porcentaje de inversin en la materia (Juan Carlos Rodrguez USB -URBANA 23)

Desconocimiento del valor del Plan como INSTRUMENTO DE GESTION (Alcaldes)

FALTA DE VISIN GLOCAL, Pensar Global y Actuar Local (Alcaldes)
Razones del FRACASO
 Detalle de los XITOS
Visin integral de la ciudad - Propuesta (Imagen-Objetivo)
Detalle de inventario de equipamientos y servicios Estructura Urbana - poblacin y
empleo
Se estructuran Sistemas de Ciudades y se jerarquizan en funcin a su grado de
desarrollo actual y futuro

Posicionamiento de la autoridad local en el control del suelo urbano a travs de las

ordenanzas de zonificacin /creacin de las OLPUs
Complementariedad
Manejo mas eficiente de las redes
Incorporacin de las reas informales
Fortalecimiento de la Administracion Local
Se oficializa la Participacin vecinal
EJEMPLO Barquisimeto... colaboracin intergubernamental
 Planificacin tradicional Fsico-Espacial + Planificacin Estratgica

Algunos ERRORES
Actuaciones a corto plazo no demostrativas (no haba victorias tempranas)
Incumplimiento a mediano y largo plazo...

No se desarrollan mecanismos de obtencin de recursos extraordinarios que

aumenten la factibilidad en el cumplimiento de las metas
Falta de coordinacin intermunicipal en poblaciones vecinas o conurbaciones. No
se institucionaliza la metropolitanidad
Ordenanzas de zonificacin como nico instrumento de gestin
No se recuperan plusvalas urbanas.
No se fomentan Asociaciones Pblico-Privadas
Se otorgan Variables Urbanas Fundamentales slo en reas Formales No se
norma el Espacio Publico
Algunos ERRORES
 No se concilia Autoridad Territorio Tiempo -
Presupuesto
Programa de Actuaciones Urbansticas Vs. Periodo
Gubernamental
Inversin requerida vs Disponibilidad Financiera y
presupuestaria
Presupuesto municipal vs. demanda de la comunidad
Falta de credibilidad por ausencia de obras
Visin poltica antes de visin de ciudad
Composicin del presupuesto municipal (ordinarios y
extraordinarios)
Generacin de recursos adicionales LOPPM
No se incluyeron criterios de Sostenibilidad Urbana
- Ciudades Emergentes y Sostenibles-

ALGUNAS REFLEXIONES
MS LEYES UN OBJETIVO POLTICO
La efectividad del sistema de
planes es altamente cuestionable

La reforma es necesaria
Hay que sincerar la situacin actual
y saldar vacos
Introducir nuevos mecanismos de
gestin Y GENERACIN DE
RECURSOS
Hay que incentivar las Alianzas
Publico Privadas
 Centralizacin
Desconocimiento de la autonoma local
Discrecionalidad y corrupcin
Se tergiversa el poder del pueblo
Disenso, desencuentro y desorganizacin
Implementar un proceso de
planificacin del desarrollo, acorde
con la dinmica urbana, dirigido a
cumplir los objetivos del milenio y
lograr ciudades sostenibles es
necesario
CONCLUSIONES
CONTEXTO
 CONCLUSIONES
Incorporar la Planificacin Estratgica Urbana (CIDEU)
Conciliar disponibilidad de recursos con necesidades

Visin global e intersectorial del sistema urbano a largo plazo.

Identifica tendencias y anticipa oportunidades.

Formula objetivos prioritarios y concentra recursos limitados en temas crticos.

Estimula el dilogo y el debate interno.

Genera consenso y compromiso comunitario para la accin.

CONCLUSIONES
Gestin de Resultados para el Desarrollo (BID) Cinco
pilares
Planificacin orientada a resultados
Presupuesto por resultados
Gestin financiera, auditora y adquisiciones
Gestin de programas y proyectos
Monitoreo y evaluacin

Fortalecer la planificacin para resultados articulando la visin de

largo plazo con el plan de mediano plazo y con el presupuesto anual 1.
Definir pocos objetivos y metas prioritarios de manera participativa. 2.
Elaborar la estrategia y validarla ante la sociedad
3. Realizar la planificacin operativa:
Identificar insumos, procesos y productos para lograr los objetivos y
las metas propuestas.
Designar a los responsables institucionales y personales
 CONCLUSIONES
Identificar y asignar los recursos financieros para la ejecucin de cada
uno de los programas y el logro de sus metas.
PLANIFICAR Y GERENCIAR LA CIUDAD
Normativa Ad hoc y actualizacin de la divisin
poltico administrativa de la nacin
Balancear Poltica vs. Gerencia.

Controlar la actuacin de los decisores pblicos y defender la institucionalidad

Capacitacin del capital humano

Voluntad y Capacidad de los Gobernantes

Participacin real y efectiva de todos los actores de la sociedad

Recursos y financiamiento, Instrumentos de gestin del suelo

Asumir las buenas practicas
Seguir la tendencia mundial
CONCLUSIONES
Sostenibilidad,
Implementar la Eficiencia Constructiva, Reconocer la utilidad y
Mitigacin del Cambio Climtico, vigencia del cuerpo
Promover la Movilidad no motorizada Privilegiar normativo del Estado
al Peaton venezolano,
Fortalecer el carcter estructurante del Espacio
Respeto a la Constitucin, la
Publico
descentralizacin y la
Incentivar el Transporte Publico autonoma local

Ciudades funcionales,
Ciudades prcticas, La SOLA
existencia de un
Ciudades eficientes, Ciudades
PLAN no implica
humanas,
su
implementacin
Ciudades para la gente
 CONCLUSIONES
NUESTRO SISTEMA INSTITUCIONAL DEBE RECONOCER
La autoridad competente del ordenamiento
El rol de las administraciones
urbano municipales en materia de
planificacin y gestin pblica
Debe armonizar la propuesta tcnica del plan con debe incorporar una visin
su disponibilidad presupuestaria, previendo la gerencial, que los convierta en
promotores de un desarrollo
utilizacin de herramientas de gestin que le sostenible.
permitan obtener las distintas formas de
financiamiento e incentivos a la participacin
privada que logren la implementacin de su
programa de actuaciones dentro del marco
normativo vigente.

CEPAL 2003
CONCLUSIONES
CONCERTACIN CORESPONSABILIDAD CONVENIOS

SI HAY
COLABORACIN
HAY FUTURO
PARA LA CIUDAD

COLABORACIN COORDINACIN CONCILIACIN

CONCLUSIONES
75 aos de experiencia
Muchsimas gracias
por su atencin

Zulma Bolvar