Mengapa pinjaman kredit penyesuaian menyusut sampai ke level yang rendah pada

tahun 1990-an?

Dalam beberapa tahun terakhir, pinjaman kredit penyesuaian turun ke tingkat yang sangat
rendah, rata-rata kurang dari $ 100 juta, sehingga pinjaman diskonto kurang penting dalam
proses kebijakan moneter. Mengapa ini terjadi? Federal Reserve tidak mengubah aturan jenis
pinjaman ini atau berkecil hati penggunaannya, sehingga jawabannya harus sesuai dengan
pilihan yang dibuat oleh bank yang meminjamkan. Masalah di sektor perbankan di akhir
1980-an dan awal 1990-an yang dijelaskan pada Bab 12 memberikan penjelasan
kemungkinan untuk penurunan pinjaman kredit penyesuaian. Bank enggan meminjam ke
jendela diskonto karena pelaku pasar sering kali mampu menebak siapa yang melakukannya.
Dalam lingkungan kekhawatiran tentang kesehatan bank, beberapa bank takut jika mereka
dianggap mencari peningkatan likuiditas dari jendela diskonto, pelaku pasar akan mulai
khawatir dengan keadaan bank yang sedang dalam kesulitan dan mungkin akan menarik dana
dari bank. Akibatnya, meskipun bank-bank yang sehat perlu likuiditas jangka pendek, mereka
enggan untuk datang ke jendela diskonto. Kembalinya kesehatan sektor perbankan dalam
beberapa tahun terakhir ini, ketakutan mungkin akan berkurang, dan pinjaman kredit
penyesuaian dapat ditingkatkan lagi.
Pinjaman diskonto bank Federal kepada bank-bank terdiri dari tiga jenis: kredit penyesuaian,
kredit musiman, dan kredit perpanjangan. Pinjaman kredit penyesuaian adalah pinjaman
diskonto yang memainkan peran paling penting dalam kebijakan moneter. Kredit
penyesuaian dimaksudkan untuk digunakan oleh bank dapat membantu mengatasi masalah
likuiditas jangka pendek yang mungkin timbul dari deposit outflow sementara, dan tarif yang
dikenakan pada mereka adalah tingkat diskonto dasar yang ditetapkan oleh bank Federal
Reserve dan disetujui oleh Dewan Gubernur. Kredit penyesuaian, yang dapat diperoleh
dengan panggilan telepon, diharapkan akan dilunasi dengan cepat pada akhir hari kerja
berikutnya bagi bank yang lebih besar. Pada 1990-an, kredit penyesuaian telah menyusut ke
tingkat yang sangat rendah, dengan hasil bahwa pinjaman diskonto telah memainkan peran
yang kurang penting dalam kebijakan moneter (lihat Kotak 1).
Kredit musiman (Seasonal Credit), kredit jenis ini mengizinkan institusi tertentu (seperti bank
pertanian) untuk membiayai akses khusus pada jendela diskonto (discount window) untuk
membayai aktivitas musiman seperti liburan,musiman tanam,dan musim panen. Kredit
musiman ini biasanya disediakan untuk institusi-institusi peminjaman yang tidak mempunyai
akses dan atau informasi ke pasar uang nasional. Kredit perpanjangan, diberikan kepada
bank-bank yang mengalami masalah likuiditas yang parah karena arus keluar deposito,
diperkirakan tidak akan dilunasi dengan cepat. Tingkat bunga pinjaman ini diatur pada satu-
setengah persentase poin di atas suku bunga yang dikenakan pada kredit musiman. Bank yang
memperoleh perpanjangan kredit harus mengajukan proposal menguraikan kebutuhan
perpanjangan kredit dan rencana untuk memulihkan likuiditas bank. Contoh yang paling
penting dari perpanjangan kredit ke bank adalah pinjaman Fed untuk Kontinental Illinois
pada tahun 1984, yang melebihi $ 5 miliar.
Bank Federal mengelola jendela diskonto dalam beberapa cara untuk mencegah dana kredit
dari penyalahgunaan dan untuk membatasi jumlah pinjaman. Dalam beberapa tahun terakhir,
seperti yang digambarkan pada Gambar 1, tingkat diskonto sering terjadi di bawah suku
bunga pasar, sehingga ada insentif bagi bank untuk mengambil pinjaman diskonto bunga
rendah dari Fed dan menggunakan dana untuk membuat pinjaman atau membeli surat
berharga dengan suku bunga yang lebih tinggi. (Gambar 2 dalam Bab 17 menunjukkan
bahwa volume pinjaman diskonto telah meningkat tiba-tiba ketika tingkat diskonto turun di
bawah tingkat bunga pasar.) Bank tidak seharusnya mengambil keuntungan dari pinjaman,
diskon dan The Fed mencoba untuk mencegahnya dengan mengarahkan setiap bank agar
tidak datang ke jendela diskonto terlalu sering. Jika bank datang ke jendela diskonto terlalu
sering, The Fed akan menyangkal untuk meminjamkan di masa depan. Jadi datang ke jendela
diskonto adalah hak istimewa, bukan sekedar hak biasa saja.
Bank harus mengeluarkan biaya-biaya ketika meminjam dari jendela diskonto: biaya bunga
yang diwakili oleh tingkat diskonto, biaya keprihatinan mengenai kesehatan bank jika pasar
menebak bahwa bank telah pergi ke jendela diskonto, dan biaya yang mungkin dapat ditolak
untuk pinjaman diskonto di masa depan karena terlalu sering pergi ke jendela diskonto.
Pengaturan Fed tentang aturan penggunaan jendela diskonto sering disebut bujukan sebagai
moral.

Diskonto untuk Bank-Bank yang Bermasalah

Franklin National and Continental Illinois. Pada bulan Mei 1974, masyarakat belajar
bahwa Franklin National Bank, bank kedua puluh terbesar di Amerika Serikat, dengan jumlah
deposito hampir $3 miliar, telah menderita kerugian besar dalam perdagangan valuta asing
dan telah menimbulkan banyak kredit macet. Para penyetor besar dengan rekening yang
melebihi batas $ 100.000 diasuransikan oleh FDIC, mulai menarik deposito mereka, dan
kegagalan bank sudah dekat. Karena kegagalan Franklin National yang sudah semakin dekat
akan memiliki dampak pada bank rentan lainnya, pos- sibly yang akan menyebabkan
kegagalan bank yang lebih parah, The Fed mengumumkan bahwa pinjaman diskonto akan
dibuat tersedia untuk Franklin National sehingga para penyetor termasuk yang terbesar, tidak
akan menderita kerugian apapun. Pada saat Franklin National dilebur ke Eropa-Amerika
Bank pada bulan Oktober 1974, The Fed membiarkan Franklin National dengan jumlah $
1,75 miliar, hampir 5% dari jumlah total cadangan dalam sistem perbankan. Aksi Fed yang
cepat benar-benar berhasil dalam mencegah kegagalan bank lain, dan kepanikan bank yang
dapat dihindari.
Pada tahun 1984 kisah yang melibatkan Kontinental illinois National Bank dan The Fed
dalam aksi serupa. Continental Illinois telah menimbulkan banyak kredit macet (terutama
untuk bisnis di industri energi dan ke luar negeri), dan rumor masalah keuangan pada awal
Mei 1984 yang menyebabkan para penyetor besar menarik lebih dari $ 10 miliar deposito dari
bank. FDIC mengatur upaya penyelamatan pada bulan Juli tahun 1984, yang memuncak
dalam komitmen $ 4,5 miliar dana untuk menyelamatkan bank; masih, The Fed harus
meminjamkan Kontinental Illinois lebih dari $ 5 miliar-pinjaman yang dibuatnya sebesar $
1,75 miliar untuk Franklin National terlihat seperti kentang kecil! tindakan Fed mamp
mencegah kegagalan bank lebih lanjut, dan lagi-lagi potensi panik Bank dapat dihindari.
Selain digunakan sebagai alat untuk mempengaruhi basis moneter dan jumlah uang beredar,
pendiskontoan penting dalam mencegah panik keuangan. Ketika Federal Reserve System
diciptakan, peran yang paling penting ini dimaksudkan sebagai lender of last resort; berfungsi
untuk menyediakan cadangan bagi bank ketika tidak ada pihak lain lagi yang dapat
membantu sehingga mencegah kegagalan perbankan dan panik keuangan. Diskonto adalah
cara yang paling efektif untuk menyediakan cadangan bagi sistem perbankan selama krisis
perbankan karena cadangan segera disalurkan ke bank yang paling membutuhkannya.
Menggunakan alat diskonto untuk menghindari panik keuangan dengan melakukan peran
lender of last resort merupakan persyaratan yang sangat penting dari kebijakan moneter yang
sukses. Seperti yang ditunjukkan dengan analisis pasokan uang kita di Bab 17, panik bank di
periode 1930-1933 adalah penyebab dari penurunan tajam dalam jumlah uang beredar dalam
sejarah AS, dimana para ekonom melihat sebagai kekuatan pendorong di balik runtuhnya
ekonomi selama Depresi besar. Panik keuangan juga dapat sangat merusak perekonomian
karena mengganggu kemampuan perantara keuangan dan pasar untuk memindahkan dana ke
orang dengan peluang investasi produktif (lihat Bab 9).
Sayangnya, alat diskonto tidak selalu digunakan oleh Fed untuk mencegah panik keuangan,
sebagai kegagalan besar-besaran selama Depresi Besar. The Fed belajar dari kesalahan masa
itu dan telah melakukan hal yang mengagumkan dalam perannya dari lender of last resort
dalam periode pasca-Perang Dunia II. Dua contoh penggunaan alat diskonto Fed untuk
menghindari panik bank dengan ketentuan pinjaman besar untuk Franklin National Bank
pada tahun 1974 dan untuk Continentai Illinois sepuluh tahun kemudian (lihat Kotak 2).
Pada pandangan pertama, mungkin tampak seolah-olah kehadiran FDIC, yang menjamin para
penyetor dari kerugian akibat kegagalan bank sampai dengan batas $ 100.000 per account,
akan membuat fungsi lender of last resort dari Fed dinilai berlebihan. (FDIC dijelaskan secara
rinci dalam Bab 12.) Ada dua alasan mengapa hal ini tidak terjadi. Pertama, penting untuk
mengenali bahwa dana asuransi FDIC sebesar sekitar 1 persen dari jumlah deposito nya luar
biasa. Jika sejumlah besar kegagalan bank terjadi, FDIC tidak akan mampu menutupi
kerugian semua para penyetor. Memang, sejumlah besar kegagalan bank di tahun 1980 dan
awal 1990-an, dijelaskan pada Bab 12, menyebabkan kerugian besar dan penyusutan dalam
dana asuransi FDIC, yang mengurangi kemampuan FDIC untuk menutupi kerugian para
penyetor. Fakta ini belum melemahkan kepercayaan penyetor-penyetor kecil dalam sistem
perbankan karena Fed telah siap berdiri di belakang bank untuk menyediakan cadangan apa
pun yang diperlukan untuk mencegah panik perbankan. Kedua, hampir $ 500 miliar dari
deposito besar-denominasi dalam sistem perbankan tidak dijamin FDIC karena mereka
melampaui batas $ 100.000. Hilangnya kepercayaan dalam sistem perbankan masih bisa
menyebabkan berjalan pada bank dari para penyetor besar-denominasi, dan panik Bank masih
bisa terjadi meskipun adanya FDIC. Pentingnya peran Federal Reserve sebagai lender of last
resort adalah, jika ada, yang lebih penting hari ini karena tingginya jumlah kegagalan bank
dialami pada 1980-an dan awal 1990-an.
The Fed tidak hanya menjadi lender of last resort bagi bank, tetapi juga dapat memainkan
peran yang sama untuk sistem keuangan secara keseluruhan. Keberadaan jendela diskonto
Fed dapat membantu mencegah panik keuangan yang tidak dipicu oleh kegagalan bank,
seperti yang terjadi selama kecelakaan Black Monday pasar saham tahun 1987 (lihat Kotak
3).
Meskipun peran The Fed sebagai lender of last resort memiliki manfaat mencegah perbankan
dan panik keuangan, hal tersebut tetap memiliki biaya. Jika bank mengharapkan bahwa Fed
akan memberikan pinjaman diskonto ketika mengalami kesulitan, seperti yang terjadi dengan
Kontinental Illinois, artinya bersedia menanggung lebih banyak risiko mengetahui bahwa Fed
akan datang untuk menyelamatkan sebagai lender of last resort. Fed dengan peran demikian
telah menciptakan masalah moral hazard mirip dengan yang dibuat oleh asuransi deposito
(dibahas dalam Bab 12): Bank mengambil risiko lebih, sehingga mengekspos lembaga
asuransi deposito, dan karenanya wajib pajak, untuk kerugian yang lebih besar. Masalah
moral hazard yang paling berat bagi bank-bank besar, yang mungkin percaya bahwa Fed dan
FDIC mengira mereka berpeluang terlalu besar untuk gagal", yaitu, mereka akan selalu
menerima pinjaman Fed ketika mereka berada dalam kesulitan karena kegagalan mereka
akan cenderung endapan panik perbankan.
Demikian pula, tindakan Federal Reserve untuk mencegah kepanikan keuangan, seperti yang
terjadi setelah Oktober 1987 crash pasar saham, dapat mendorong lembaga keuangan selain
bank untuk mengambil risiko yang lebih besar. Mereka juga mengharapkan Fed untuk
memastikan bahwa mereka bisa mendapatkan pinjaman jika kepanikan keuangan tampak
dekat. Ketika Fed mempertimbangkan menggunakan alat diskonto untuk mencegah
kepanikan, karena itu perlu mempertimbangkan