6 Tributacin en Colombia
Roberto Steiner - Carolina Soto
14 Los servicios financieros y el tlc con Estados Unidos: oportunidades y retos para
Colombia
Roberto Junguito - Cristina Gamboa (Editores)
15 Reflexiones sobre el aporte social y econmico del sector cooperativo colombiano
Miguel Arango - Mauricio Crdenas - Beatrz Marulanda - Mariana Paredes
16 Evaluacin del impacto del tlc entre Colombia y Estados Unidos en la economa del
Valle del Cauca
Camila Casas - Nicols Len - Marcela Melndez
1 Financiado con recursos del Fondo Germn Botero de los Ros de esta institucin.
2 Con colaboracin parcial de Daniel Casas.
Fedesarrollo
ISBN: 978-958-56343-0-5
Resumen Ejecutivo 15
1. Marco conceptual 15
2. Principales formas de corrupcin en Colombia 17
3. Condiciones que favorecen y facilitan su reproduccin 19
3.1 Condiciones sociopolticas y culturales 20
3.2 Condiciones institucionales 22
4. Pertinencia y viabilidad de las propuestas anticorrupcin de Chile y Per 27
5. Conclusiones y lneas de investigacin a futuro 28
Introduccin 33
Marco conceptual 35
2.1. Definicin de la corrupcin 35
2.2. Clases de corrupcin 38
2.3. Enfoques sobre corrupcin 42
2.4. Algunas conclusiones metodolgicas 45
Diagnstico 47
3.1 Indicadores de corrupcin en Colombia 48
3.2. Formas de corrupcin en Colombia 58
3.3. Condiciones que las favorecen y facilitan 80
3.3.1 Condiciones sociopolticas y culturales 80
3.3.1.1 Contexto sociopoltico colombiano 81
3.3.1.2 Cultura del incumplimiento de reglas 84
3.3.2 Condiciones institucionales 87
3.3.2.1 Escenarios monoplicos de generacin de rentas econmicas 89
3.3.2.2 Mecanismos institucionales de abuso de la discrecionalidad 92
3.3.2.3 Problemas de implementacin y coordinacin de las
herramientas y entidades de prevencin, deteccin
y penalizacin de la corrupcin 104
4. Pertinencia y viabilidad de las propuestas
anticorrupcin de Chile y Per 129
4.1 Informe del Consejo Asesor Presidencial Contra los Conflictos
de Inters, el Trfico de Influencias, y la Corrupcin de Chile e
Informe de la Comisin Presidencial de Integridad de Per 131
4.2. Propuestas aplicables al caso colombiano 134
1. Marco conceptual
15
16 Sobre la corrupcin en Colombia: marco conceptual, diagnstico y propuestas de poltica
casos con al menos una condena por alguno de los delitos relacionados
con formas de corrupcin. Ms del 75% de esos casos tienen que ver con
al menos uno de los siguientes cuatro delitos: cohecho por dar u ofrecer
(27%), omisin del agente retenedor o recaudador (22%), peculado por
apropiacin (18%) y concusin (9%). En esa medida, entre los delitos que
se relacionan con formas de corrupcin, los ms sancionados en el pero-
do estudiado corresponden a las formas de corrupcin de soborno (por
el delito de cohecho por dar u ofrecer), apropiacin de bienes pblicos
y bienes de uso privado (por los delitos de omisin del agente retenedor
o recaudador y peculado por apropiacin) y extorsin (por el delito de
concusin).
Por su parte, entre el 1 de enero de 2009 y el 11 de noviembre de 2016 el
Sistema de Informacin de Registro de Sanciones y Causas de Inhabilidad
(SIRI) de la Procuradura General de la Nacin registr un total de 6.163
sanciones disciplinarias. De forma aleatoria se decidi estudiar a profun-
didad las sanciones impuestas a los integrantes de dos cargos pblicos,
siendo stos, los alcaldes (que incluyen tanto a los alcaldes municipales
como a los locales) y los gerentes de empresas pblicas.
Del total de las sanciones disciplinarias impuestas a los alcaldes (1.663),
apenas el 22% (359) corresponde a alguna de las faltas disciplinarias rela-
cionadas con formas de corrupcin. Dentro de esas sanciones, casi el 75%
responden a tres (3) faltas disciplinarias concretas3, todas ellas relaciona-
das con las formas de corrupcin de apropiacin de bienes pblicos y
bienes de uso privado y nepotismo.
En lo que respecta a los gerentes de las empresas pblicas, del total
de las sanciones disciplinarias a ellos impuestas (295), apenas el 25% (73)
corresponde a alguna de las faltas disciplinarias relacionadas con formas
de corrupcin. Al igual que para el caso de los alcaldes, la investigacin
misma sea favorable para los propios intereses. En esa medida, la ley es
vista nicamente como un instrumento que se respeta cuando es til para
los fines personales, y se burla cuando resulta inconveniente.
C=M+D-A-S
En materia cultural:
En materia socio-normativa:
En materia institucional:
14. Identificar las reformas que son necesarias para que la financia-
cin de campaas no incentive la corrupcin y los partidos polti-
cos asuman un compromiso mayor en la lucha anticorrupcin, en
especial a la hora de otorgar los avales para los candidatos de las
elecciones locales y departamentales7.
7 Para lo cual deben tenerse en cuenta las Propuestas de reforma poltica y electoral de la Misin
Electoral Especial de Colombia, entregadas al Gobierno Nacional el 17 de abril de 2017.
1. INTRODUCCIN
33
2. MARCO CONCEPTUAL
35
36 Sobre la corrupcin en Colombia: marco conceptual, diagnstico y propuestas de poltica
riamente monetaria (p. 720) (negrilla fuera del texto). En una lnea simi-
lar, Ernesto Garzn Valdez (1997) saca la corrupcin del sector pblico al
describirla como la violacin limitada de una obligacin por parte de uno o
ms decisores con el objeto de obtener un beneficio personal extraposicional
del agente que lo(s) soborna o a quien extorsiona(n) a cambio del otorgamiento
de beneficios para el sobornante o el extorsionado que superan los costos del
soborno o del pago o servicio extorsionado (negrilla fuera del texto).
Del mismo modo, el Banco Asitico de Desarrollo (2008) ha definido la
corrupcin como un comportamiento de los funcionarios de los sectores
pblico y privado, en el que se enriquecen y/o enriquecen a los que estn cerca
de ellos de manera impropia e ilegal, o inducen a otros a hacerlo, abusando de
la posicin en que se encuentran. De hecho, desde el 2012 Transparencia
Internacional ha modificado su definicin tradicionalmente utilizada, pa-
sando a definir la corrupcin como [e]l abuso del poder encomendado para
el beneficio privado (negrilla fuera del texto).
Dentro de estos autores, hay algunos que caracterizan un poco ms
la posicin de autoridad o de poder, haciendo nfasis en que la misma
debe tener influencia sobre el inters pblico. Este es el caso de Fernando
Jimnez & Lourdes Garca (2015), quienes definen la corrupcin como la
desviacin ilcita del inters pblico o colectivo en beneficio de intere-
ses privados (p. 164) (negrilla fuera del texto). Incluso, es en esta misma
lnea de pensamiento en la que tambin parece insertarse la poltica an-
ticorrupcin de Colombia, consagrada en el Documento Conpes 167 de
2013. A partir de la definicin propuesta por el PNUD a nivel global y de
la revisin de literatura adelantada dentro del proceso de diagnstico de
la Poltica Pblica Integral Anticorrupcin, el Conpes parte de la base de
que la corrupcin es el uso del poder para desviar la gestin de lo pblico
hacia el beneficio privado (negrilla fuera del texto). En esa medida, en
Colombia se reconoce que las prcticas corruptas pueden ser realizadas
tanto por actores pblicos como por actores privados, siempre y cuando
estos tengan poder e incidencia en la toma de decisiones y en la adminis-
tracin y provisin de los bienes pblicos.
Por el contrario, hay autores que consideran que la interaccin entre un
actor pblico y uno privado es indispensable para que exista corrupcin.
Marco Conceptual 37
8 Corte Constitucional. Sentencia C-434 del diez (10) de julio de dos mil trece (2013). No. de
Expediente: D-9441. M.P.: Alberto Rojas Ros.
9 Cabe resaltar que posteriormente Heidenheimer reconoci la utilidad decreciente del esquema
negro-gris-blanco como un marco general para la interconexin de las realidades sociopolticas
y las percepciones especficas de la audiencia. Segn el autor, el fenmeno de Transparencia
Internacional y del ndice de Percepcin de Corrupcin (CPI, por sus siglas en ingls) gener una
iluminacin adicional sobre el tema de la corrupcin, que haca que las distinciones de coloracin
anteriores fueran ms visibles tanto a simple vista como a los que llevaban diversos tipos de lentes
(Heidenheimer, 2004: p. 101).
Marco Conceptual 39
percepcin que cada comunidad y grupo social tenga sobre las prcticas
corruptas. En esa medida, consider negra aquella corrupcin que genera
un repudio social unnime. Por su parte, la corrupcin gris es aquella
aceptada por ciertos sectores y repudiada por otros. La corrupcin blan-
ca, por ltimo, es aceptada por la mayora de la sociedad y por las elites
gobernantes.
Por su parte, Ethan Nadelmann (1999) distingue la corrupcin segn
su grado de estructuracin, clasificndola en corrupcin espordica, sis-
tmica e institucionalizada. La primera se caracteriza por la ausencia de
patrones generales de corrupcin, y depende de comportamientos indivi-
duales o de pequeos grupos. La corrupcin sistmica, por su parte, se da
cuando la corrupcin ya est generalizada y puede ser desorganizada u
organizada. Lo que caracteriza a la corrupcin sistemtica desorganizada
es que aunque es rampante, no todos en la jerarqua son corruptos. Por el
contrario, la corrupcin sistemtica organizada se distingue por un arre-
glo jerrquico de pago en el que los funcionarios de nivel inferior pasan la
mayora de sus ingresos a sus superiores. Por ltimo, la corrupcin insti-
tucionalizada sucede cuando esas distintas jerarquas de pago dependen
de un nico centro bsico.
En tercer lugar tenemos la distincin entre corrupcin burocrtica o
pequea (petty corruption o street-level corruption) y corrupcin po-
ltica o grande (grand corruption) (Andvig & Fjeldstad, 2001), en donde
los factores diferenciales son la escala de la corrupcin y los actores in-
volucrados. La pequea corrupcin implica pequeas sumas de dinero e
involucra a funcionarios pblicos de nivel medio o bajo que pueden estar
mal pagos y que interactan directamente con el pblico. Por el contrario,
la corrupcin poltica o grande involucra a altos funcionarios pblicos y
a polticos, es de gran escala y a menudo implica grandes cantidades de
dinero. En esta clase de corrupcin los altos funcionarios aprovechan sus
posiciones para extorsionar o extraer sobornos, desviar recursos pblicos
o adaptar regulaciones para beneficio privado.
Si continuamos ahondando en la corrupcin poltica o grande, pode-
mos introducir otras dos clases de corrupcin, que han adoptado el nom-
bre de Captura del Estado (CdE) y Reconfiguracin Cooptada del Esta-
40 Sobre la corrupcin en Colombia: marco conceptual, diagnstico y propuestas de poltica
Como se vio, los estudios sobre corrupcin suelen tener un marcado ses-
go disciplinario que impide una visin global del problema y de sus so-
luciones. Por ello, en el presente documento intentaremos adoptar una
visin ms multidisciplinaria, pues somos conscientes de que la corrup-
cin, adems de ser una desviacin normativa, no es un asunto exclusivo
de actores racionales, y que la dimensin cultural y el contexto sociopo-
ltico tienen una incidencia decisiva en sus dinmicas. En otras palabras:
i) reconocemos que para corregir la corrupcin no basta ni con reformas
institucionales que reduzcan el poder monoplico y la discrecionalidad
de ciertos operadores, ni con una mejora de la capacidad de prevencin y
sancin del Estado; pero ii) resaltamos que la corrupcin tampoco es un
problema exclusivo de valores, tradiciones, y estructuras socioeconmi-
cas. En consecuencia, el diagnstico y las recomendaciones que se pasa a
formular pretenden tener en cuenta no slo la estructura actual de incen-
tivos de la corrupcin presentes en el Estado colombiano, sino tambin el
contexto normativo, sociopoltico y cultural dentro del cual los actos de
corrupcin tienen lugar.
46 Sobre la corrupcin en Colombia: marco conceptual, diagnstico y propuestas de poltica
47
48 Sobre la corrupcin en Colombia: marco conceptual, diagnstico y propuestas de poltica
41 94 94 100
94 83
40 90
80
40 75 78 80
39 70
38 39 68 70
38 57 59 60 59
55 38 38 60
50 38
37 50
37 37 37 37
36 40
36 36 36
30
35
35 20
34 10
34
33 0
2000 2002 2004 2006 2008 2010 2012 2014 2016
60
55 55
55 53
52
52 50
50 49 49
50 48
45
42 43 41 43
40 40 41
35
33
30
1996 1998 2000 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015
Por otro lado, cuando se lleva a cabo el anlisis con algunos otros pases
de la regin, se encuentra que al igual que Colombia, la mayora de los pa-
ses estn concentrados en valores por debajo de 60, y que solo Chile sobre-
sale, con una gran diferencia de aproximadamente 30 puntos (Grfica 3).
Diagnstico 51
90
80
70
60
50
40
30
20
10
0
1996 1998 2000 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015
Colombia Brasil Per Ecuador Chile Venezuela Bolivia Argentina
30%
25%
2006 2007 2008 2009 2010 2011 2013 2015
14%
12%
12%
10%
10%
8%
7%
6%
5%
4%
4% 3% 4% 3%
3% 3%
2%
0%
2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2013 2015
11 Aplicada a los propietarios y gerentes superiores en 942 empresas, entrevistados de abril 2010 a
abril 2011.
12 Con un tamao muestral de 673 empresarios de pequenas, medianas y grandes empresas.
Diagnstico 55
resultado del ao 2012 (94%), y es igual con respecto a los resultados del
2008 (91%) (Grfica 6).
100%
90%
80%
70%
60%
SI
50%
91% 93% 94% 91% NO
40% NS/NR
30%
20%
8% 7% 6%
10% 5% 3%
1% 0% 1%
0%
2008 2010 2012 2014
Fuente: Elaboracin propia con informacin de la Encuesta Nacional sobre Prcticas Contra el
Soborno en Empresas Colombianas, 2008-2014
13 Para el caso de Colombia, 1001 personas fueron entrevistadas en 16 ciudades de Colombia entre
septiembre de 2012 y marzo del 2013.
Diagnstico 57
25%
20% 19%
18%
17%
16%
15%
12% 12%
11% 11%
10%
10% 9%
7%
6% 6% 6%
5%
0%
Sistemas Justicia Servicios Polica Servicios de Servicios Impuestos Servicios
educativo mdicos registro y Pblicos relacionados
permisos tierras
2010 2013
28% 27%
30%
21%
20% 15%
12%
9% 10%
10% 6%
0%
Para acelerar el proceso Era la nica manera de Para obtener un Como regalo, gratitud
obtener el servicio servicios ms barato
Fuente: Barmetro Global de corrupcin. Transparencia Internacional, 2013.
58 Sobre la corrupcin en Colombia: marco conceptual, diagnstico y propuestas de poltica
14 Al respecto, Jos Hurtado ( ) afirma que no slo se debe percibir la corrupcin como actos de
individuos aislados. Percepcin que es asumida en el mbito del derecho penal porque, en razn de la
concepcin democrtica, se incriminan actos y se pena en base a la responsabilidad personal. [Sin embargo,]
[l]a corrupcin como fenmeno econmico y social se presenta, igualmente, como la actividad comn de
redes de funcionarios y particulares que desempean los papeles de corruptores y corrompidos (p. 4).
15 Al respecto, Farid Samir Benavides (1999) seala que no podemos referir la corrupcin solamente
a los actos calificados penalmente como tal -llmese peculado, cohecho, inters ilcito en la celebracin de
contratos, etc.- sino que debemos incluir dentro de ese calificativo muchos actos que a nosotros nos parecen
indiferentes y aceptados socialmente, as no tengan prevista una respuesta penal o no valga la pena prever
una repuesta de una naturaleza (p. 152).
16 A pesar de que en el ordenamiento jurdico colombiano no existe como tal un delito con el ttulo
de corrupcin, en la Sentencia C-434 de 2013 una de las pocas decisiones judiciales que intenta
profundizar en el concepto de la corrupcin la Corte Constitucional determin que en el
ordenamiento jurdico colombiano es posible determinar qu tipos penales constituyen actos de
corrupcin. En esta decisin, la Corte sostiene que diversos instrumentos internacionales, como la
Diagnstico 61
Forma de
Tipo penal relacionado Falta disciplinaria relacionada
corrupcin
Soborno 1. Cohecho propio (Artculo 405 C.P) 1. Aceptar, sin permiso de la autoridad correspondiente, cargos,
2. Cohecho impropio (Artculo 406 C.P) honores o recompensas provenientes de organismos inter-
3. Cohecho por dar u ofrecer (Artculo 407 nacionales o gobiernos extranjeros, o celebrar contratos con
C.P) estos, sin previa autorizacin del Gobierno. (Numeral 4 del
4. Soborno transnacional (Artculo 433 C.P) artculo 35 C.D.U)
5. Soborno (Artculo 444 C.P)20
2. Ejercer cualquier clase de coaccin sobre servidores pblicos o
6. Soborno en la actuacin penal (Artculo sobre particulares que ejerzan funciones pblicas, a fin de con-
444A C.P) seguir provecho personal o para terceros, o para que proceda
7. Corrupcin privada (Artculo 250A C.P) en determinado sentido. (Numeral 17 del artculo 35 C.D.U)
3. Ofrecer el servidor pblico, directa o indirectamente, la vincu-
lacin de recomendados a la administracin o la adjudicacin
de contratos a favor de determinadas personas, con ocasin
o por razn del trmite de un proyecto legislativo de inters
para el Estado o solicitar a los congresistas, diputados o conce-
jales tales prebendas aprovechando su intervencin en dicho
trmite. (Numeral 41 del artculo 48 C.D.U)
4. Ofrecer u otorgar ddivas o prebendas a los servidores p-
blicos o particulares para obtener beneficios personales que
desven la transparencia en el uso de los recursos pblicos.
(Numeral 6 del artculo 45 C.D.U) (falta disciplinaria para par-
ticulares que cumplen funcin pblica)
Extorsin 1. Concusin (Artculo 404 C.P) 1. Solicitar, directa o indirectamente, ddivas, agasajos, regalos,
favores o cualquier otra clase de beneficios. (Numeral 3 del
artculo 35 C.D.U)
20 Cabe aclarar que el delito de soborno no corresponde a la acepcin corriente o sociolgica del
trmino. En trminos jurdicos, el delito de soborno consiste en entregar o prometer dinero u
otra utilidad a un testigo para que falte a la verdad o la calle total o parcialmente en su testimo-
nio. Por su parte, la accin de dar u ofrecer dinero u otra utilidad para que se realice u omita un
acto propio del cargo de un funcionario pblico, o para que se ejecute uno contrario a sus deberes
oficiales es conocida en trminos jurdicos como el delito de cohecho por dar u ofrecer.
21 Cabe aclarar que el delito de evasin fiscal no corresponde a la acepcin corriente o sociolgi-
ca del trmino. En trminos jurdicos, el delito de evasin fiscal consiste en el incumplimiento,
por parte del concesionario, representante legal, administrador o empresario legalmente auto-
rizado para la explotacin de un monopolio rentstico, de la obligacin de entregar las rentas
monopolsticas que legalmente les correspondan a los servicios de salud y educacin. Por su
parte, las acciones referentes a omitir activos de manera dolosa, presentar informacin inexacta
o declarar pasivos inexistentes por valores iguales o superiores a 7.250 smmlv, causando afecta-
cin a su declaracin de renta y complementarios o a su saldo a favor, es conocida en trminos
jurdicos como el delito de omisin de activos o inclusin de pasivos inexistentes el cul fue
recientemente creado mediante la ley Ley 1819 del 29 de diciembre de 2016. Sin embargo, dada
su novedad, an no es posible establecer su nivel de sancin.
Diagnstico 63
Forma de
Tipo penal relacionado Falta disciplinaria relacionada
corrupcin
Apropiacin de 1. Peculado por apropiacin (Artculo 397 1. Ordenar el pago o percibir remuneracin oficial por servicios
bienes pblicos C.P) no prestados, o por cuanta superior a la legal, o reconocer
y bienes de uso 2. Peculado por uso (Artculo 398 C.P) y cancelar pensiones irregularmente reconocidas, o efectuar
privado 3. Peculado por aplicacin oficial diferente avances prohibidos por la ley o los reglamentos. (Numeral 15
(Artculo 399 C.P) del artculo 35 C.D.U)
4. Peculado por aplicacin oficial diferente 2. Incrementar injustificadamente el patrimonio, directa o indi-
frente a recursos de la seguridad social (Ar- rectamente, en favor propio o de un tercero, permitir o tolerar
tculo 399A C.P) que otro lo haga. (Numeral 3 del artculo 48 C.D.U)
5. Peculado culposo (Artculo 400 C.P) 3. Autorizar u ordenar la utilizacin indebida, o utilizar indebi-
6. Peculado culposo frente a recursos de la se- damente rentas que tienen destinacin especfica en la Consti-
guridad social integral (Artculo 400A C.P) tucin o en la ley. (Numeral 20 del artculo 48 C.D.U)
7. Omisin del agente retenedor o recaudador 4. Autorizar o pagar gastos por fuera de los establecidos en el ar-
(Artculo 402 C.P) tculo 346 de la Constitucin Poltica. (Numeral 21 del artculo
8. Destino de recursos del tesoro para el est- 48 C.D.U)
mulo o beneficio indebido de explotadores 5. Ordenar o efectuar el pago de obligaciones en exceso del sal-
y comerciantes de metales preciosos (Art- do disponible en el Programa Anual Mensualizado de Caja
culo 403 C.P) (PAC). (Numeral 23 del artculo 48 C.D.U)
9. Fraude de subvenciones (Artculo 403A 6. No efectuar oportunamente e injustificadamente, salvo la
C.P) existencia de acuerdos especiales de pago, los descuentos o
10.Enriquecimiento ilcito (Artculo 412 C.P) no realizar puntualmente los pagos por concepto de aportes
11.Administracin desleal (Artculo 250B C.P) patronales o del servidor pblico para los sistemas de pen-
12.Evasin fiscal (Artculo 313 C.P) 21 siones, salud y riesgos profesionales del sistema integrado de
seguridad social, o, respecto de las cesantas, no hacerlo en el
plazo legal sealado y en el orden estricto en que se hubieren
radicado las solicitudes. De igual forma, no presupuestar ni
efectuar oportunamente el pago por concepto de aportes pa-
tronales correspondiente al 3% de las nminas de los servido-
res pblicos al ICBF. (Numeral 28 del artculo 48 C.D.U)
7. Participar en la etapa precontractual o en la actividad contrac-
tual, en detrimento del patrimonio pblico, o con desconoci-
miento de los principios que regulan la contratacin estatal y
la funcin administrativa contemplados en la Constitucin y
en la ley. (Numeral 31 del artculo 48 C.D.U)
8. No exigir, el supervisor o el interventor, la calidad de los bie-
nes y servicios adquiridos por la entidad estatal, o en su defec-
to, los exigidos por las normas tcnicas obligatorias, o certifi-
car como recibida a satisfaccin, obra que no ha sido ejecutada
a cabalidad. Tambin ser falta gravsima omitir el deber de
informar a la entidad contratante los hechos o circunstancias
que puedan constituir actos de corrupcin tipificados como
conductas punibles, o que puedan poner o pongan en riesgo
el cumplimiento del contrato, o cuando se presente el incum-
plimiento. (Numeral 34 del artculo 48 C.D.U)
9. Apropiarse, directa o indirectamente, en provecho propio o de
un tercero, de recursos pblicos, o permitir que otro lo haga; o
utilizarlos indebidamente. (Numeral 4 del artculo 45 C.D.U)
(falta disciplinaria para particulares que cumplen funcin p-
blica)
10.Cobrar por los servicios derechos que no correspondan a
las tarifas autorizadas en el arancel vigente, o hacerlo por
aquellos que no causen erogacin. (Numeral 5 del artculo
45 C.D.U) (falta disciplinaria para particulares que cumplen
funcin pblica)
64 Sobre la corrupcin en Colombia: marco conceptual, diagnstico y propuestas de poltica
Forma de
Tipo penal relacionado Falta disciplinaria relacionada
corrupcin
Fraude 1. Prevaricato por accin (Artculo 413 C.P) 1. Ejercer las potestades que su empleo o funcin le concedan
2. Prevaricato por omisin (Artculo 414 C.P) para una finalidad distinta a la prevista en la norma otorgan-
3. Abuso de autoridad por acto arbitrario e te. (Numeral 8 del artculo 45 C.D.U) (falta disciplinaria para
injusto (Artculo 416 C.P) particulares que cumplen funcin pblica)
4. Abuso de autoridad por omisin de denun- 2. Ejercer las funciones con el propsito de defraudar otra nor-
cia (Artculo 417 C.P) ma de carcter imperativo. (Numeral 9 del artculo 45 C.D.U)
5. Abuso de funcin pblica (Artculo 428 (falta disciplinaria para particulares que cumplen funcin p-
C.P) blica).
6. Inters indebido en la celebracin de con-
tratos (Artculo 409 C.P)
13.Contrato sin cumplimiento de requisitos le-
gales (Artculo 410 C.P)
14.Omisin de control (Artculo 325 C.P)
Trfico de 1. Trfico de influencias de servidor pblico 1. Utilizar el cargo para participar en las actividades de los par-
influencias (Artculo 411 C.P) tidos y movimientos polticos y en las controversias polticas,
2. Trfico de influencias de particular (Artcu- sin perjuicio de los derechos previstos en la Constitucin y la
lo 411A C.P) ley. (Numeral 39 del artculo 48 C.D.U)
3. Intervencin en poltica (Artculo 422 C.P) 2. Utilizar el empleo para presionar a particulares o subalternos
a respaldar una causa o campaa poltica o influir en procesos
electorales de carcter poltico partidista. (Numeral 40 del ar-
tculo 48 C.D.U)
3. Influir en otro servidor pblico, prevalindose de su cargo o
de cualquier otra situacin o relacin derivada de su funcin
o jerarqua para conseguir una actuacin, concepto o decisin
que le pueda generar directa o indirectamente beneficio de
cualquier orden para s o para un tercero. Igualmente, ofre-
cerse o acceder a realizar la conducta anteriormente descrita.
(Numeral 42 del artculo 48 C.D.U)
Conflictos de 1. Asesoramiento y otras actuaciones ilegales 1. Constituirse en acreedor o deudor de alguna persona intere-
inters (Artculo 421 C.P) sada directa o indirectamente en los asuntos a su cargo, de
sus representantes o apoderados, de sus parientes dentro del
cuarto grado de consanguinidad, segundo de afinidad o pri-
mero civil, o de su cnyuge o compaero o compaera perma-
nente. (Numeral 10 del artculo 35 C.D.U)
2. Prestar, a ttulo personal o por interpuesta persona, servicios
de asistencia, representacin o asesora en asuntos relaciona-
dos con las funciones propias del cargo, o permitir que ello
ocurra, hasta por el trmino de dos (2) aos despus de la
dejacin del cargo, con respecto del organismo, entidad o cor-
poracin en la cual prest sus servicios, y para la prestacin
de servicios de asistencia, representacin o asesora a quienes
estuvieron sujetos a la inspeccin, vigilancia, control o regula-
cin de la entidad, corporacin u organismos al que se haya
estado vinculado. (Numeral 22 del artculo 35 C.D.U)
3. Gestionar directa o indirectamente, a ttulo personal, o en re-
presentacin de terceros, en asuntos que estuvieron a su car-
go. (Numeral 25 del artculo 35 C.D.U)
4. Adquirir directamente o por interpuesta persona bienes que
deban ser enajenados en razn de las funciones de su cargo, o
hacer gestiones para que otros los adquieran. (Numeral 51 del
artculo 48 C.D.U)
4. No declararse impedido oportunamente, cuando exista la
obligacin de hacerlo, demorar el trmite de las recusaciones,
o actuar despus de separado del asunto. (Numeral 46 del ar-
tculo 48 C.D.U)
Diagnstico 65
Forma de
Tipo penal relacionado Falta disciplinaria relacionada
corrupcin
Nepotismo 1. Violacin del rgimen legal o constitucional 1. Nombrar o elegir, para el desempeo de cargos pblicos, per-
de inhabilidades e incompatibilidades (Ar- sonas que no renan los requisitos constitucionales, legales o
tculo 408 C.P) reglamentarios, o darles posesin a sabiendas de tal situacin.
(Numeral 18 del artculo 35 C.D.U)
2. Actuar u omitir, a pesar de la existencia de causales de incom-
patibilidad, inhabilidad y conflicto de intereses, de acuerdo con
las previsiones constitucionales y legales. Nombrar, designar,
elegir, postular o intervenir en la postulacin de una persona
en quien concurra causal de inhabilidad, incompatibilidad, o
conflicto de intereses. (Numeral 17 del artculo 48 C.D.U)
3. Contraer obligaciones con personas naturales o jurdicas con
las cuales se tengan relaciones oficiales en razn del cargo que
desempea violando el rgimen de inhabilidades e incompa-
tibilidades sealadas en las normas vigentes. (Numeral 18 del
artculo 48 C.D.U)
4. Intervenir en la tramitacin, aprobacin, celebracin o ejecu-
cin de contrato estatal con persona que est incursa en causal
de incompatibilidad o inhabilidad prevista en la Constitucin
o en la ley, o con omisin de los estudios tcnicos, financieros
y jurdicos previos requeridos para su ejecucin o sin la previa
obtencin de la correspondiente licencia ambiental. (Numeral
30 del artculo 48 C.D.U)
5. La violacin al rgimen de impedimentos, inhabilidades, in-
compatibilidades o conflicto de intereses consagrados en la
Constitucin o en la ley. (artculo 50 C.D.U)
6. Actuar u omitir, a pesar de la existencia de causales de incom-
patibilidad, inhabilidad, impedimento o conflicto de intereses
establecidos en la Constitucin o en la ley. (Numeral 2 del
artculo 45 C.D.U) (falta disciplinaria para particulares que
cumplen funcin pblica)
Colusin 1. Acuerdos restrictivos de la competencia
privada (Artculo 410A C.P)
Uso de 1. Utilizacin indebida de informacin privi- 1. Dar lugar al acceso o exhibir expedientes, documentos o ar-
informacin legiada (Artculo 258 C.P) chivos a personas no autorizadas. (Numeral 21 del artculo 35
privilegiada 2. Utilizacin de asunto sometido a secreto o C.D.U)
para tomar reserva (Artculo 419 C.P)
decisiones 3. Utilizacin indebida de informacin oficial
econmicas privilegiada (Artculo 420 C.P)
o sociales 4. Utilizacin indebida de informacin obteni-
privadas da en el ejercicio de funcin pblica (Art-
culo 431 C.P)
5. Utilizacin indebida de influencias deriva-
das del ejercicio de funcin pblica (Artcu-
lo 432 C.P)
6. Revelacin de secreto (Artculo 418 C.P)
7. Revelacin de secreto culposa (Artculo
418B C.P)
Lavado de 1. Lavado de activos (Artculo 323 C.P)
activos22
22 Si bien el lavado de activos no ha sido identificado por la literatura estudiada como una forma de
corrupcin, s ha jugado un papel fundamental en los tratados internacionales en materia de co-
rrupcin. Esa es la razn por la que hemos decidido incluirlo dentro de las formas de corrupcin.
66 Sobre la corrupcin en Colombia: marco conceptual, diagnstico y propuestas de poltica
Casos con al
menos una
Delito
condena por ese
delito
Cohecho por dar u ofrecer (Artculo 407 C.P) 1071
Omisin del agente retenedor o recaudador (Artculo 402 C.P) 891
Peculado por apropiacin (Artculo 397 C.P, modificado por el
697
art. 33 de la Ley 1474 de 2011)
Concusin (Artculo 404 C.P, modificado por el art. 33 de la Ley
353
1474 de 2011)
Lavado de activos (Artculo 323 C.P, modificado por el art. 33 de
256
la Ley 1474 de 2011 y el art. 11 de la Ley 1762 de 2015)
Contrato sin cumplimiento de requisitos legales (Artculo 410
185
C.P, modificado por el art. 33 de la Ley 1474 de 2011)
Prevaricato por accin (Artculo 413 C.P, modificado por el art.
110
33 de la Ley 1474 de 2011)
Cohecho propio (Artculo 405 C.P, modificado por el art. 33 de
101
la Ley 1474 de 2011)
Prevaricato por omisin (Artculo 414 C.P, modificado por el art.
58
33 de la Ley 1474 de 2011)
Inters indebido en la celebracin de contratos (Artculo 409
41
C.P, modificado por el art. 33 de la Ley 1474 de 2011)
Peculado por uso (Artculo 398 C.P) 34
Peculado culposo (Artculo 400 C.P) 32
25 En lo que respecta a los delitos de: i) Peculado por aplicacin oficial diferente frente a recursos
de la seguridad social; ii) Peculado culposo frente a recursos de la seguridad social integral;
iii) Destino de recursos del tesoro para el estmulo o beneficio indebido de explotadores y
comerciantes de metales preciosos; iv) Acuerdos restrictivos de la competencia; v) Trfico de
influencias de particular; vi) Abuso de autoridad por acto arbitrario e injusto; vii) Revelacin
de secreto culposa; viii) Utilizacin de asunto sometido a secreto o reserva ; ix) Asesoramiento
y otras actuaciones ilegales; x) Utilizacin indebida de influencias derivadas del ejercicio de
funcin pblica; xi) Soborno transnacional; xii) Corrupcin privada; xii) Administracin desleal;
xiv) Utilizacin indebida de informacin privilegiada; y xv) Soborno, cabe resaltar que los
mismos no fueron incluidos en la Tabla 2 pues segn la Fiscala en el periodo estudiado no
hay registro de casos con al menos una condena por ninguno de esos delitos. Por ltimo, cabe
destacar nuevamente que el tipo penal de Soborno antes mencionado no corresponde a la
acepcin corriente del trmino. Por el contrario, de acuerdo con el artculo 444 C.P, ese delito
hace referencia a entregar o prometer dinero u otra utilidad a un testigo para que falte a la verdad
o la calle total o parcialmente en su testimonio.
68 Sobre la corrupcin en Colombia: marco conceptual, diagnstico y propuestas de poltica
Casos con al
menos una
Delito
condena por ese
delito
Violacin del rgimen legal o constitucional de inhabilidades e
incompatibilidades (Artculo 408 C.P, modificado por el art. 33 23
de la Ley 1474 de 2011)
Enriquecimiento ilcito (Artculo 412 C.P, modificado por los
21
arts. 29 y 33 de la Ley 1474 de 2011)
Abuso de funcin pblica (Artculo 428 C.P) 21
Cohecho impropio (Artculo 406 C.P, modificado por el art. 33
17
de la Ley 1474 de 2011)
Peculado por aplicacin oficial diferente (Artculo 399 C.P) 13
Abuso de autoridad por acto arbitrario e injusto (Artculo 416
9
C.P)
Trfico de influencias de servidor pblico (Artculo 411 C.P.,
5
modificado por los arts. 33 y 134 de la Ley 1474 de 2011)
Revelacin de secreto (Artculo 418 C.P, modificado por el art. 25
5
de la Ley 1288 de 2009)
Soborno en la actuacin penal (Artculo 444A C.P, adicionado
por el art. 10 de la Ley 890 de 2004 y modificado por el art. 32 de 5
la Ley 1474 de 2011)
Abuso de autoridad por omisin de denuncia (Artculo 417 C.P) 4
Fuente: Elaboracin propia a partir de informacin del SPOA provista por la Fiscala Ge-
neral de la Nacin.
Diagnstico 69
Como se ve, de los 3.966 casos con al menos una condena por alguno
de los delitos incluidos en la Tabla 1, ms del 75% corresponde a los pri-
meros cuatro delitos de la Tabla 2. Por un lado, el delito de cohecho por dar
u ofrecer est presente en el 27% de los casos de corrupcin, y consiste en
dar u ofrecer dinero u otra utilidad a servidor pblico, para: i) retardar u
omitir un acto propio de su cargo; ii) ejecutar uno contrario a sus deberes
oficiales; iii) o realizar uno que deba ejecutar en el desempeo de sus fun-
ciones. Por su parte, el delito de omisin del agente retenedor o recaudador est
presente en el 22% de los casos, y consiste en: i) no consignar las sumas
retenidas o autorretenidas por concepto de retencin en la fuente dentro
de los dos (2) meses siguientes a la fecha fijada por el Gobierno Nacional
para la presentacin y pago de la respectiva declaracin de retencin en la
fuente; ii) no consignar dentro del trmino legal las tasas o contribuciones
pblicas recaudadas; o iii) no consignar las sumas recaudadas por con-
cepto de impuesto sobre las ventas dentro de los dos (2) meses siguientes
a la fecha fijada por el Gobierno Nacional para la presentacin y pago de
la respectiva declaracin del impuesto sobre las ventas. En lo que respecta
al peculado por apropiacin, ste est presente en el 18% de los casos y es co-
metido por un servidor pblico cuando se apropia en provecho suyo o de
un tercero de bienes del Estado o de empresas o instituciones en que ste
tenga parte, o de bienes o fondos parafiscales, o de bienes de particulares
cuya administracin, tenencia o custodia se le haya confiado por razn o
con ocasin de sus funciones. Por ltimo, la concusin est presente en el
9% de los casos, y es cometida por un servidor pblico cuando abusando
de su cargo o de sus funciones solicita, constrie o induce a alguien a dar
o prometer al mismo servidor o a un tercero, dinero o cualquier otra uti-
lidad indebida.
En consecuencia, entre los delitos que segn la Tabla 1 se relacionan
con formas de corrupcin, los ms sancionados en el perodo estudiado
corresponden a las formas de corrupcin de soborno (por el delito de co-
hecho por dar u ofrecer), apropiacin de bienes pblicos y bienes de uso
privado (por los delitos de omisin del agente retenedor o recaudador y
peculado por apropiacin) y extorsin (por el delito de concusin).
70 Sobre la corrupcin en Colombia: marco conceptual, diagnstico y propuestas de poltica
Nmero
Consagracin
de alcaldes
Falta disciplinaria legal
sancionados
Participar en la etapa precontractual o en la activi-
dad contractual, en detrimento del patrimonio p- Numeral 31
blico, o con desconocimiento de los principios que del artculo 48
regulan la contratacin estatal y la funcin adminis- C.D.U 213
trativa contemplados en la Constitucin y en la ley.
Autorizar u ordenar la utilizacin indebida, o uti- Numeral 20
lizar indebidamente rentas que tienen destinacin del artculo 48
27
especfica en la Constitucin o en la ley. C.D.U
Intervenir en la tramitacin, aprobacin, celebracin
o ejecucin de contrato estatal con persona que est
incursa en causal de incompatibilidad o inhabilidad Numeral 30
prevista en la Constitucin o en la ley, o con omi- del artculo 48
sin de los estudios tcnicos, financieros y jurdicos C.D.U
24
previos requeridos para su ejecucin o sin la previa
obtencin de la correspondiente licencia ambiental.
Nombrar o elegir, para el desempeo de cargos p-
Numeral 18
blicos, personas que no renan los requisitos cons-
del artculo 35
titucionales, legales o reglamentarios, o darles pose- 21
C.D.U
sin a sabiendas de tal situacin.
27 Sin embargo, esta afirmacin es nicamente preliminar y debe ser nuevamente validada antes de
la entrega final del presente documento. Lo anterior, teniendo en cuenta que segn informacin
dada por funcionarios de la Procuradura General de la Nacin, varias de las faltas disciplinarias
registradas en el SIRI pueden haber sido cometidas con ignorancia supina. Por esa razn, hace
falta validar que el consolidado de sanciones disciplinarias entregado por la PGN a Dejusticia
incluya nicamente sanciones impuestas por faltas disciplinarias cometidas con dolo.
Diagnstico 73
Nmero
Consagracin
de alcaldes
Falta disciplinaria legal
sancionados
Actuar u omitir, a pesar de la existencia de causa-
les de incompatibilidad, inhabilidad y conflicto de
intereses, de acuerdo con las previsiones constitu- Numeral 17
cionales y legales. Nombrar, designar, elegir, postu- del artculo 48
lar o intervenir en la postulacin de una persona en C.D.U 18
quien concurra causal de inhabilidad, incompatibi-
lidad, o conflicto de intereses.
La violacin al rgimen de impedimentos, inhabi- Artculo 50
lidades, incompatibilidades o conflicto de intereses C.D.U
consagrados en la Constitucin o en la ley. 15
Utilizar el cargo para participar en las actividades
Numeral 39
de los partidos y movimientos polticos y en las
del artculo 48
controversias polticas, sin perjuicio de los derechos 8
C.D.U
previstos en la Constitucin y la ley.
Utilizar el empleo para presionar a particulares o
Numeral 40
subalternos a respaldar una causa o campaa pol-
del artculo 48
tica o influir en procesos electorales de carcter po-
C.D.U 7
ltico partidista.
Incrementar injustificadamente el patrimonio, di- Numeral 3
recta o indirectamente, en favor propio o de un ter- del artculo 48 6
cero, permitir o tolerar que otro lo haga. C.D.U
No efectuar oportunamente e injustificadamente,
salvo la existencia de acuerdos especiales de pago,
los descuentos o no realizar puntualmente los pagos
por concepto de aportes patronales o del servidor
pblico para los sistemas de pensiones, salud y ries-
gos profesionales del sistema integrado de seguri- Numeral 28
dad social, o, respecto de las cesantas, no hacerlo en del artculo 48
el plazo legal sealado y en el orden estricto en que C.D.U
se hubieren radicado las solicitudes. De igual forma,
5
no presupuestar ni efectuar oportunamente el pago
por concepto de aportes patronales correspondiente
al 3% de las nminas de los servidores pblicos al
ICBF.
Numeral 21
Autorizar o pagar gastos por fuera de los estable-
del artculo 48
cidos en el artculo 346 de la Constitucin Poltica. 4
C.D.U
Ordenar el pago o percibir remuneracin oficial por
servicios no prestados, o por cuanta superior a la le- Numeral 15
gal, o reconocer y cancelar pensiones irregularmen- del artculo 35
4
te reconocidas, o efectuar avances prohibidos por la C.D.U
ley o los reglamentos.
74 Sobre la corrupcin en Colombia: marco conceptual, diagnstico y propuestas de poltica
Nmero
Consagracin
de alcaldes
Falta disciplinaria legal
sancionados
No declararse impedido oportunamente, cuando
Numeral 46
exista la obligacin de hacerlo, demorar el trmite
del artculo 48
de las recusaciones, o actuar despus de separado 2
C.D.U
del asunto.
Solicitar, directa o indirectamente, ddivas, agasa- Numeral 3
jos, regalos, favores o cualquier otra clase de bene- del artculo 35
1
ficios. C.D.U
Ejercer cualquier clase de coaccin sobre servidores
pblicos o sobre particulares que ejerzan funciones Numeral 17
pblicas, a fin de conseguir provecho personal o del artculo 35
1
para terceros, o para que proceda en determinado C.D.U
sentido.
Prestar, a ttulo personal o por interpuesta persona,
servicios de asistencia, representacin o asesora en
asuntos relacionados con las funciones propias del
cargo, o permitir que ello ocurra, hasta por el trmi-
no de dos (2) aos despus de la dejacin del cargo, Numeral 22
con respecto del organismo, entidad o corporacin del artculo 35
en la cual prest sus servicios, y para la prestacin C.D.U
de servicios de asistencia, representacin o asesora
a quienes estuvieron sujetos a la inspeccin, vigilan- 1
cia, control o regulacin de la entidad, corporacin
u organismos al que se haya estado vinculado.
Ordenar o efectuar el pago de obligaciones en exce- Numeral 23
so del saldo disponible en el Programa Anual Men- del artculo 48
1
sualizado de Caja (PAC). C.D.U
No exigir, el supervisor o el interventor, la calidad
de los bienes y servicios adquiridos por la entidad
estatal, o en su defecto, los exigidos por las normas
tcnicas obligatorias, o certificar como recibida a sa-
tisfaccin, obra que no ha sido ejecutada a cabalidad.
Numeral 34
Tambin ser falta gravsima omitir el deber de in-
del artculo 48
formar a la entidad contratante los hechos o circuns-
C.D.U
tancias que puedan constituir actos de corrupcin
tipificados como conductas punibles, o que puedan
1
poner o pongan en riesgo el cumplimiento del con-
trato, o cuando se presente el incumplimiento.
TOTAL 359
Nmero de
Consagracin
Falta disciplinaria gerentes
legal
sancionados
Participar en la etapa precontractual o en la actividad
contractual, en detrimento del patrimonio pblico, o Numeral 31
con desconocimiento de los principios que regulan la del artculo
33
contratacin estatal y la funcin administrativa con- 48 C.D.U
templados en la Constitucin y en la ley.
Intervenir en la tramitacin, aprobacin, celebracin
o ejecucin de contrato estatal con persona que est
incursa en causal de incompatibilidad o inhabilidad Numeral 30
prevista en la Constitucin o en la ley, o con omisin del artculo 9
de los estudios tcnicos, financieros y jurdicos previos 48 C.D.U
requeridos para su ejecucin o sin la previa obtencin
de la correspondiente licencia ambiental.
Actuar u omitir, a pesar de la existencia de causales de
incompatibilidad, inhabilidad y conflicto de intereses,
de acuerdo con las previsiones constitucionales y le- Numeral 17
gales. Nombrar, designar, elegir, postular o intervenir del artculo 8
en la postulacin de una persona en quien concurra 48 C.D.U
causal de inhabilidad, incompatibilidad, o conflicto de
intereses.
La violacin al rgimen de impedimentos, inhabilida-
Artculo 50
des, incompatibilidades o conflicto de intereses consa- 6
C.D.U
grados en la Constitucin o en la ley.
No efectuar oportunamente e injustificadamente, sal-
vo la existencia de acuerdos especiales de pago, los
descuentos o no realizar puntualmente los pagos por
concepto de aportes patronales o del servidor pblico
para los sistemas de pensiones, salud y riesgos profe-
Numeral 28
sionales del sistema integrado de seguridad social, o,
del artculo 3
respecto de las cesantas, no hacerlo en el plazo legal
48 C.D.U
sealado y en el orden estricto en que se hubieren ra-
dicado las solicitudes. De igual forma, no presupues-
tar ni efectuar oportunamente el pago por concepto de
aportes patronales correspondiente al 3% de las nmi-
nas de los servidores pblicos al ICBF.
Diagnstico 77
Nmero de
Consagracin
Falta disciplinaria gerentes
legal
sancionados
Ordenar el pago o percibir remuneracin oficial por
servicios no prestados, o por cuanta superior a la le- Numeral 15
gal, o reconocer y cancelar pensiones irregularmente del artculo 2
reconocidas, o efectuar avances prohibidos por la ley 35 C.D.U
o los reglamentos.
Numeral 3
Solicitar, directa o indirectamente, ddivas, agasajos,
del artculo 1
regalos, favores o cualquier otra clase de beneficios.
35 C.D.U
Nmero de
Consagracin
Falta disciplinaria gerentes
legal
sancionados
Constituirse en acreedor o deudor de alguna persona
interesada directa o indirectamente en los asuntos a Numeral 10
su cargo, de sus representantes o apoderados, de sus del artculo
parientes dentro del cuarto grado de consanguinidad, 35 C.D.U
segundo de afinidad o primero civil, o de su cnyuge
1
o compaero o compaera permanente.
No declararse impedido oportunamente, cuando exis- Numeral 46
ta la obligacin de hacerlo, demorar el trmite de las del artculo
recusaciones, o actuar despus de separado del asunto. 48 C.D.U 1
Numeral 21
Dar lugar al acceso o exhibir expedientes, documentos
del artculo
o archivos a personas no autorizadas. 1
35 C.D.U
TOTAL 73
similar, un 11% de las sanciones fue impuesto por actuar u omitir, a pesar
de la existencia de causales de incompatibilidad, inhabilidad y conflicto
de intereses, de acuerdo con las previsiones constitucionales y legales, y
por nombrar, designar, elegir, postular o intervenir en la postulacin de
una persona en quien concurra causal de inhabilidad, incompatibilidad, o
conflicto de intereses. Por ltimo, el 8% de las sanciones fueron impuestas
por la violacin al rgimen de impedimentos, inhabilidades, incompatibi-
lidades o conflicto de intereses consagrados en la Constitucin o en la ley.
En consecuencia, y al igual que se present para el caso de los alcaldes,
entre las faltas disciplinarias que segn la Tabla 1 se relacionan con for-
mas de corrupcin, las que ms sanciones generaron para los gerentes en
el perodo estudiado se relacionan con la apropiacin de bienes pblicos
y bienes de uso privado y el nepotismo.
Entonces, a partir del estudio de la informacin entregada por la Fis-
cala y la Procuradura General de la Nacin, podemos concluir que entre
2009 y 2016 la corrupcin identificada y sancionada se manifest a travs
del soborno, la extorsin, la apropiacin de bienes pblicos y bienes de
uso privado y el nepotismo; formas de corrupcin que estn relacionadas
con delitos y faltas disciplinarias cometidas en ese perodo y que por eso
han podido ser identificadas. En otras palabras, y tal como fue adelantado
en la introduccin del diagnstico, las principales formas de corrupcin
sancionadas en Colombia son: i) dar o exigir dinero u otra utilidad para
que se realice u omita un acto propio del cargo de un funcionario pbli-
co, o para que se ejecute uno contrario a sus deberes oficiales; ii) retener
activos que han sido confiados, para ser utilizados con fines privados; y,
iii) dar un trato de favor hacia familiares o amigos, a los que se otorgan
cargos o empleos pblicos o incluso se facilitan permisos y licencias, por
el mero hecho de serlo, sin tener en cuenta otros mritos.(Figura 2).
80 Sobre la corrupcin en Colombia: marco conceptual, diagnstico y propuestas de poltica
Soborno y Extorsin
Dar o exigir dinero u otra utilidad para que
se realice u omita un acto propio del cargo
de un funcionario pblico, o para que se
ejecute uno contrario a sus deberes
ociales
Principales formas de
corrupcin
sancionada en
Colombia
Clientelismo
28 Esto, sin desconocer que a su vez, la mayor importancia de las relaciones clientelistas entraa
un aumento de la debilidad institucional, pues le resta peso a la ley como determinante de los
comportamientos de los ciudadanos (Garca & Revelo, 2010).
84 Sobre la corrupcin en Colombia: marco conceptual, diagnstico y propuestas de poltica
Narcotrfico
Por otro lado, la cultura mafiosa, que segn Mauricio Garca y Javier
Eduardo Revelo (2010), est soportada en un tipo de sociabilidad y de
prcticas sociales muy cercanas a la sociabilidad clientelista, y tiene un
orden basado en la figura del patrn local y un sistema informal de
justicia mafiosa. Al igual que la cultura clientelista, la cultura mafiosa le
resta valor a las reglas jurdicas. De hecho, en lugar de ser un factor di-
suasivo de la conducta criminal, para los mafiosos el sistema legal se va
convirtiendo en otro recurso de poder o incluso, en un factor que facilita
el ejercicio de los recursos de poder. Tal como bien lo seala Fernando
Cepeda Ulloa (2011) al referirse al fenmeno mafioso,
Su principal recurso de poder es el dinero. Y el dinero en cantidades colosa-
les. El dinero utilizado sin lmites de ningn orden. Como se trata de dinero fcil
se gasta fcilmente. Y en su utilizacin parten de una premisa: que todo y todos
tienen un precio, lo que vara es el tamao del precio. Con ese supuesto, estiman
que todo es posible, que no existen obstculos, que no hay barreras, que no hay
lmites. Ello quiere decir que todo lo que se interponga en su camino, que todo lo
que afecte sus intereses, puede ser removido. En esencia, el imperio de la ley
tendra un precio y una vez pagado desaparecera como lmite. El uso del
dinero, as piensan los barones de la droga los exime del cumplimiento de la ley
en cualquiera de sus manifestaciones. Lo cual no quiere decir que en ocasiones el
dinero no se utilice para poner la ley de su lado. En esencia el dinero les permite
prescindir de las leyes que los molestan y hacer mxima utilizacin de
aquellas normas que los favorecen. (p. 43) (negrilla fuera del texto).
Como resultado de la combinacin de estas dos culturas tenemos lo
que Mauricio Garca Villegas (2009) ha denominado la cultura del incum-
plimiento de las reglas, tambin llamada cultura del desacato. Si bien esta
cultura viene desde los tiempos de las colonias espaola y portuguesa,
la misma se acenta en contextos que han padecido el clientelismo y el
narcotrfico, pues como se vio, estos fenmenos generan una concepcin
flexible y negociable de la ley, y por ende, una determinada disposicin
cultural frente a las reglas.
La cultura del incumplimiento de las reglas es una cultura contraria a
la cultura ciudadana y de la legalidad que consiste en subordinar, en caso de
conflicto, los valores morales y culturales al respeto a la ley (Garca Villegas,
86 Sobre la corrupcin en Colombia: marco conceptual, diagnstico y propuestas de poltica
Debilidad
institucional
Contexto
Clientelismo
sociopoltico
Condiciones
sociopolticas y
culturales Cultura del
incumplimiento de Narcotrfico
reglas
Colombia
Mecanismos institucionales de Problemas de implementacin y coordinacin de las
Escenarios monoplicos de generacin de rentas abuso de la discrecionalidad
econmicas (3.3.2.1 ) herramientas y entidades de prevencin, deteccin y
(3.3.2.2 ) penalizacin de la corrupcin (3.3.2.3 )
control.
Diagnstico 89
29 No desconocemos que en Colombia existen otros escenarios en los que, a pesar de no existir rentas
econmicas, tambin puede darse el fenmeno de la corrupcin. Nos referimos concretamente a
la pequea corrupcin, es decir, al intercambio de pequeas sumas de dinero o la concesin de
pequeos favores entre la ciudadana y los funcionarios pblicos para evitar que rija el imperio
de la ley. Sin embargo, hemos decidido concentrarnos en los escenarios en los que se desenvuelve
la gran corrupcin (incluidas la CdE y la RCdE), por ser sta la que ms repercusin est teniendo
en Colombia.
90 Sobre la corrupcin en Colombia: marco conceptual, diagnstico y propuestas de poltica
13%
13% 1a3
3,1 a 10
ms de 10
75%
19%
1a3
3,1 a 6
81%
9%
1a3
3,1 a 5
ms de 5
88%
31 [L]as empresas acuerdan presentar ofertas de papel, de tal forma que en la practica solo una
de ellas sea viable para el contratante (Serrano-Pinilla, 2011: p.159).
32 [U]no o varios competidores se abstienen de participar en la licitacion, o retiran sus ofertas antes
de que estas sean consideradas, de tal forma que el ganador predeterminado sea el unico posible
adjudicatario (Serrano-Pinilla, 2011: p.160)
33 [C]ada competidor acuerda participar unicamente en licitaciones abiertas en ciertas zonas
geograficas, de tal forma que nunca compita con los demas oferentes que toman parte en el
acuerdo, quienes a su vez tendran asignada su zona de participacion. (Serrano-Pinilla, 2011:
p.161)
98 Sobre la corrupcin en Colombia: marco conceptual, diagnstico y propuestas de poltica
34 Ver por ejemplo, Corte Constitucional. Sentencia C-300 del veinticinco (25) de abril de dos mil
doce (2012). No. de expediente: D-8699. M.P.: Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.
Diagnstico 99
Al respecto, cabe destacar que de acuerdo con los resultados del ndice
de Transparencia de la Entidades Pblicas (ITEP) publicado por Trans-
parencia por Colombia para la vigencia 2015-2016 (Transparencia por
Colombia, 2017), el 44.7% de los directivos de las entidades del orden na-
cional nombrados durante esa vigencia no fue seleccionado teniendo en
cuenta criterios de mrito. En forma similar, slo el 9% de los funcionarios
que ingresaron a esas entidades durante esa vigencia tuvo un proceso de
mritos. En lo que respecta al orden territorial, los resultados del ndice
apuntan a que el 92% de las alcaldas del pas no realizan proceso de m-
rito para ingresar a la funcin pblica.
con Luis Jorge Garay (2008), en Colombia la captura del Estado no es ni-
camente adelantada por grupos legales, los mtodos dejan de restringirse
al soborno nacional y transnacional, y el objetivo principal deja de ser ni-
camente el favorecimiento econmico. En consecuencia, en nuestro pas
la Captura del Estado es adelantada tambin por grupos ilegales, como
pueden ser los carteles de narcotrfico, de prostitucin, de juegos de azar
y de corrupcin en salud, vivienda y servicios pblicos. As mismo, los
procedimientos de persuasin y cooptacin, incluyen adems del sobor-
no, la intimidacin y el uso de la fuerza, y los objetivos pueden ser el poder
poltico, la cooptacin del aparato del Estado y el predominio territorial, especial-
mente en los niveles regionales y locales (p. 95).
Por ltimo, el ulterior mecanismo de burla al que haremos referencia
consiste en la Reconfiguracin Cooptada del Estado. Como ya se mencio-
n ms arriba, la RCdE consiste en una Captura del Estado de tal grado,
que los grupos captores logran introducirse en la estructura estatal para
modificar el rgimen poltico, y por medio de la formulacin normativa
disminuir drsticamente su exposicin penal y rechazo moral, y a la vez,
alcanzar suficiente legitimacin social y moral como requisito para osten-
tar su condicin de ciudadana social.
Meta 88,7
Antioquia 87,3
Tolima 86
Nario 83,1
Quindo 78,7
Crdoba 78,4
Caldas 78
Sucre 76,1
Risaralda 76,1
Huila 75,8
Norte de Santander 72,6
Casanare 72,5
Valle del Cauca 71,4
Magdalena 70,9
Santander 69,8
Atlntico 69,7
Boyac 69,4
Cesar 67,8
Caquet 66,1
Cundinamarca 65,7
Amazonas 65,5
Bolivar 65,3
Cauca 64,6
Guaviare 64,1
Arauca 62,6
San ndres 61,3
Putumayo 59,5
Vichada 57,6
La Guajira 54,6
Choc 53,9
Vaups 48,8
Guaina 47,3
0 20 40 60 80 100
Fuente: Elaboracin propia con informacin del ndice de Gobierno Abierto. Procuradu-
ra General de la Nacin, 2016.
Los resultados del IGA coinciden tambin con los arrojados por el ndi-
ce de Transparencia Departamental (ITD) 2013-2014 elaborado por Trans-
parencia por Colombia. Este ndice es aplicado a las 32 gobernaciones de
Colombia, y mide la presencia de riesgos de corrupcin administrativa.
Para hacerlo, incluye 3 dimensiones, a saber: i) visibilidad; ii) institucio-
nalidad; y iii) control y sancin. La primera dimensin evala indicadores
de divulgacin de la informacin pblica, de la gestin administrativa,
de la gestin presupuestal y financiera, y de los trmites y servicios al
ciudadano. La segunda le apunta a las polticas y medidas anticorrup-
cin, la gestin de la planeacin y las polticas de comportamiento tico
y organizacional. Por ltimo, la dimensin de control y sancin incluye
indicadores de sistema de PQRS, rendicin de cuentas a la ciudadana,
control social, control institucional y control interno de gestin. Enton-
ces, al igual que en el caso del IGA, varios de los indicadores del ITD pre-
tenden medir el cumplimiento de las herramientas anticorrupcin ms
arriba descritas.
ndice de
Nivel de Control y
Gobernacin transparencia Visibilidad Institucionalidad
Riesgo Sancin
2013-2104
Choc 31,0 MUY ALTO 43,4 19,2 34,3
Vaups 32,4 MUY ALTO 30,0 36,2 29,6
Guaina 34,2 MUY ALTO 24,0 32,6 46,5
Caquet 37,0 MUY ALTO 44,4 31,4 37,1
Guajira 39,8 MUY ALTO 69,8 23,1 32,0
Putumayo 42,7 MUY ALTO 57,3 30,3 44,6
Sucre 49,7 ALTO 37,5 46,9 65,5
Vichada 56,1 ALTO 41,8 61,8 62,9
Guaviare 54,8 ALTO 42,2 46,1 78,9
Amazonas 48,0 ALTO 45,3 48,0 50,6
Magdalena 53,2 ALTO 46,9 54,8 57,4
Cesar 57,8 ALTO 53,9 56,5 63,5
San Andrs 50,2 ALTO 54,8 54,8 39,5
Arauca 51,2 ALTO 58,5 48,0 48,3
Bolvar 58,6 ALTO 63,0 46,7 70,2
Atlntico 57,3 ALTO 70,2 49,5 54,7
Cauca 60,9 MEDIO 63,4 54,3 67,1
Crdoba 61,1 MEDIO 67,9 50,0 69,0
Nario 64,0 MEDIO 55,8 71,7 62,0
Casanare 64,9 MEDIO 66,7 56,3 74,6
Huila 65,5 MEDIO 83,1 43,4 77,4
Norte de Santander 69,5 MEDIO 61,0 71,9 74,9
Boyac 71,1 MEDIO 65,6 67,1 81,8
Cundinamarca 72,0 MEDIO 75,0 58,8 86,6
Risaralda 73,4 MEDIO 72,5 62,5 88,9
Quindo 73,5 MEDIO 67,7 72,0 81,3
Tolima 73,5 MEDIO 71,4 65,4 86,4
Valle del Cauca 74,4 MEDIO 78,8 65,7 81,7
Meta 74,8 MODERADO 78,1 70,4 77,5
Caldas 75,7 MODERADO 73,0 71,2 84,4
Santander 81,2 MODERADO 86,3 79,7 78,3
Antioquia 82,4 MODERADO 87,3 77,2 84,5
Promedio 59,13 N/A 60,52 53,87 64,74
Fuente: ndice de Transparencia de las Entidades Pblicas 2013 2014. Transparencia por
Colombia, 2015.
Promedio 68,1
69,3
Trabajo 64,4
68,1
Minas y energa 72
67,6
Planeacin 58,8
67,8
Deporte 66,2
66,9
Transporte 67,2
64,3
Interior 68,6
62,9
Justicia y derecho 62
61,7
Fuente: ndice de Transparencia de las Entidades Pblicas 2015 2016. Transparencia por
Colombia, 2017.
37 Iniciativa que cont con el financiamiento del Reino Unido a travs de la Organizacin
Internacional para las Migraciones y tuvo como contrapartes gubernamentales a la Alta Consejera
Diagnstico 117
41 Punto 3.4.11.2 del Acuerdo final para la terminacin del conflicto y la construccin de una paz
122 Sobre la corrupcin en Colombia: marco conceptual, diagnstico y propuestas de poltica
estable y duradera.
Diagnstico 123
42 Corte Constitucional. Sentencia C-977 del trece (13) de noviembre de dos mil dos (2002). No. de
Expediente: D-3998. M.P.: Manuel Jos Cepeda Espinosa.
43 Al respecto, el artculo 65 de la Ley 80 de 1993 establece:
La intervencin de las autoridades de control fiscal se ejercer una vez agotados los trmites
administrativos de legalizacin de los contratos. Igualmente se ejercer control posterior a
las cuentas correspondientes a los pagos originados en los mismos, para verificar que stos se
ajustaron a las disposiciones legales.
Una vez liquidados o terminados los contratos, segn el caso , la vigilancia fiscal incluir un control
financiero, de gestin y de resultados, fundados en la eficiencia, la economa, la equidad y la
valoracin de los costos ambientales.
El control previo administrativo de los contratos le corresponde a las oficinas de control
interno.
Las autoridades de control fiscal pueden exigir informes sobre su gestin contractual a los servidores
pblicos de cualquier orden (negrilla fuera del texto).
Diagnstico 125
44 Corte Constitucional. Sentencia C-103 del once (11) de marzo de dos mil quince (2015). No. de
Expediente: D-10404. Mara Victoria Calle Correa.
45 Segn el cual:
Artculo 5. Funciones. Para el cumplimiento de su misin y de sus objetivos, en desarrollo de las
disposiciones consagradas en la Constitucin Poltica, le corresponde a la Contralora General
de la Repblica:
()
7. Advertir sobre operaciones o procesos en ejecucin para prever graves riesgos que comprometan el
patrimonio pblico y ejercer el control posterior sobre los hechos as identificados. ()
126 Sobre la corrupcin en Colombia: marco conceptual, diagnstico y propuestas de poltica
En los ltimos aos, las batallas individuales de cada una de las cabe-
zas de la Procuradura48, la Contralora y la Fiscala General de la Nacin
46 Corte Constitucional. Sentencia C-103 del once (11) de marzo de dos mil quince (2015). No. de
Expediente: D-10404. Mara Victoria Calle Correa.
47 Congreso de la Repblica. Gaceta No. 25 del 6 de febrero de 2001. p. 6. Transcripcin de la
intervencin del Senador Daro Martnez Betancourt.
48 De acuerdo con Rodrigo Uprimny (2012), la Procuradura General de la Nacin es una institucin
redundante e innecesaria, cuyas atribuciones corresponden tambin a otras entidades, que
podran desarrollarlas en forma ms especializada y eficiente.
Diagnstico 127
49 Al respecto de este informe, es preciso destacar que tal como se seal en los Indicadores de
Gobernabilidad Mundial elaborados por el Banco Mundial, en materia de control de la corrupcin
Chile sobresale por encima del resto de los pases de la regin (ver Grfica 3).
129
130 Sobre la corrupcin en Colombia: marco conceptual, diagnstico y propuestas de poltica
(iv) Confianza en los mercados, que incluye: las atribuciones para una
fiscalizacin eficaz de los mercados; la revisin del gobierno de los
entes fiscalizadores; y el refuerzo de los gobiernos corporativos de
las empresas.
(v) Integridad, tica y derechos ciudadanos, que incluye: la forma-
cin cvica y tica as como propuestas de creacin de la oficina
de Defensora Ciudadana y de los sistemas de integridad para el
sector pblico y el sector privado.
50 Para conocer las propuestas del Informe de Chile que ya han sido aplicadas en Colombia,
remitirse al Anexo V del presente documento.
Pertinencia y viabilidad de las propuestas anticorrupcin de Chile y Per 135
52 Al respecto, ver Comunicado de Prensa de la Agencia Nacional de Defensa Jurdica del Estado, de
fecha 12 de noviembre de 2014. Disponible en Internet a travs de: http://www.defensajuridica.
gov.co/saladeprensa/noticias/Paginas/121114.aspx
138 Sobre la corrupcin en Colombia: marco conceptual, diagnstico y propuestas de poltica
ii. Identificar los mil puestos directivos clave, cuyos titulares debe-
rn ser seleccionados a travs de procesos especializados desa-
rrollados por la Autoridad Nacional del Servicio Civil (SERVIR).
Esta entidad deber entregar ternas de candidatos propuestos a la
entidad correspondiente. (Propuesta del Informe de Per)
En la formulacin de normatividad:
jurdicas que adelanten de forma continua las actividades de cabildeo en representacin de intereses propios
o ajenos, y que est debidamente inscrita en el libro de registro definidas (sic) en el numeral anterior del
presente reglamento. Por su parte, el numeral 1 del mismo artculo define el cabildeo como todo
esfuerzoprotegido constitucionalmentey realizado por individuos o grupos de individuos, organizados
autnomamente, para dar a conocer sus posiciones, en defensa de intereses particulares, en el proceso
legislativo y en cualquier asunto propuesto en la Cmara de Representantes. El cabildeo podr hacerse
mediante la distribucin de material impreso, la concurrencia a las diferentes comisiones y subcomisiones
de la Cmara de Representantes, as como a entrevistas o a intentos por entrevistar a los miembros de esta
Corporacin Legislativa.
55 Al respecto, ver: http://especiales.presidencia.gov.co/Documents/20160818-anticorrupcion-
posconflicto/colombia-contra-la-corrupcion.html
Pertinencia y viabilidad de las propuestas anticorrupcin de Chile y Per 141
iv. Que quede consagrado legalmente que los partidos polticos son
personas jurdicas de derecho pblico, en consideracin a la fun-
cin pblica que ejercen y a las limitaciones legales respecto de su
funcionamiento y actividad. (Propuesta del Informe de Chile)
58 Al respecto ver: Zovatto, D. (2008). Regulacin jurdica de los partidos polticos en Amrica
Latina. Lectura regional comparada. En: A. Fontaine, C. Larroulet, J. Navarrete e I. Walker
(editores), Reforma de los partidos polticos en Chile. Santiago de Chile: PNUD, CEP, Libertad y
Desarrollo, Proyectamerica y CIEPLAN.
59 De acuerdo con su artculo 2, [l]os partidos son instituciones permanentes que reflejan el pluralismo
poltico, promueven y encauzan la participacin de los ciudadanos y contribuyen a la formacin y
manifestacin de la voluntad popular, con el objeto de acceder al poder, a los cargos de eleccin popular y
de influir en las decisiones polticas y democrticas de la Nacin. () Los partidos y movimientos polticos
constituidos con el lleno de todos los requisitos constitucionales y legales tendrn personera jurdica.
146 Sobre la corrupcin en Colombia: marco conceptual, diagnstico y propuestas de poltica
60 Para conocer las obligaciones de transparencia en cabeza de los partidos y movimientos polticos,
consultar: Secretara de Transparencia. (2015).Transparencia y Acceso a la Informacin en
Partidos y Movimientos Polticos Colombianos. Responsabilidades frente a la Ley 1712 de 2014.
Disponible en Internet a travs de: http://www.anticorrupcion.gov.co/SiteAssets/Paginas/
Publicaciones/cartilla-partidos%20politicos.pdf
61 Aunque no fue posible encontrar la fuente original del informe, al respecto, ver: Peridico El
Colombiano. (2015). Partidos polticos colombianos se rajaron en transparencia. Noticia del 27 de mayo
de 2015. Disponible en Internet a travs de: http://www.elcolombiano.com/colombia/partidos-
politicos-se-rajaron-en-transparencia-AC1994507
62 En el dcimo compromiso incluido en el Pacto por la Transparencia Electoral ms arriba
mencionado, los partidos polticos se comprometieron con el Gobierno a cumplir de forma
oportuna las obligaciones que impone la Ley 1712 de 2014.
Pertinencia y viabilidad de las propuestas anticorrupcin de Chile y Per 147
vi. Definir por ley un sistema de fondos pareados a los aportes que
reciban los partidos polticos de militantes y personas naturales,
para promover su mayor enraizamiento en la sociedad. Se trata
de promover una gran cantidad de cotizaciones pequeas para
prevenir el posible control de financiamiento partidario. Se debe
fijar un tope razonable y escalonado para entregar los aportes p-
blicos. (Propuesta del Informe de Chile)
63 Al respecto, ver punto 2.3.1.1. del Acuerdo final para la terminacin del conflicto y la construccin
de una paz estable y duradera.
148 Sobre la corrupcin en Colombia: marco conceptual, diagnstico y propuestas de poltica
dida en que la sociedad civil tiene acceso a las generalidades, pero para
mirar detalles necesita de un usuario y clave.
69 Corte Constitucional. Sentencia C-491 del 27 de junio de 2007. No. de expediente: D-6583. M.P.:
Jaime Cordoba Trivino.
158 Sobre la corrupcin en Colombia: marco conceptual, diagnstico y propuestas de poltica
El control interno:
ii. Garantizar los recursos para que los funcionarios de las oficinas
de control institucional dependan funcional y presupuestalmente
de la CGR, a fin de asegurar su autonoma e independencia en su
funcin de control externo. (Propuesta del Informe de Per)
El control social:
rentas. Sin embargo, no exige incluir los bienes e intereses del cnyuge o
conviviente del declarante, cualquiera sea el rgimen patrimonial de ma-
trimonio, ni de los hijos y personas bajo su tutela. Del mismo modo, tam-
poco exige registrar las actividades laborales y profesionales realizadas
hasta dos aos antes de asumir el cargo. No obstante, cabe destacar que
en el Integrity Review de la OECD (prximo a salir) se estn formulando
cambios para las declaraciones de intereses y patrimonio.
72 Gaceta del Congreso 643 del 19 de septiembre de 2016. Disponible en Internet a travs de: http://
www.imprenta.gov.co/gacetap/gaceta.mostrar_documento?p_tipo=05&p_numero=116&p_
consec=45637
73 Al respecto, ver punto 2.2.5 del Acuerdo final para la terminacin del conflicto y la construccin
de una paz estable y duradera.
74 As lo anunci el presidente en el marco del Foro Semana Corrupcin en Colombia: la peor forma de
violencia, llevado a cabo entre el 19 y el 20 de abril de 2017.
Pertinencia y viabilidad de las propuestas anticorrupcin de Chile y Per 167
75 Gaceta del Congreso 643 del 19 de septiembre de 2016. Disponible en Internet a travs de: http://
www.imprenta.gov.co/gacetap/gaceta.mostrar_documento?p_tipo=05&p_numero=116&p_
consec=45637
168 Sobre la corrupcin en Colombia: marco conceptual, diagnstico y propuestas de poltica
76 Dentro de las 8 medidas anunciadas por el Presidente Juan Manuel Santos en el marco del Foro
Semana Corrupcin en Colombia: la peor forma de violencia, se encuentra el fortalecimiento del
grupo antcorrupcin de la DIJIN, con la integracin de 100 nuevos funcionarios, laboratorios de
talla mundial, ms recursos e infraestructura.
77 Llevado a cabo entre el 19 y el 20 de abril de 2017.
Pertinencia y viabilidad de las propuestas anticorrupcin de Chile y Per 169
iv. Que sea obligatorio para las personas jurdicas, a partir de cierto
tamao, implementar los sistemas de prevencin de delitos de la
Ley N 20.393. (Propuesta del Informe de Chile)
i) Lavado de activos;
ii) Financiamiento del terrorismo; y
iii) Cohecho a funcionarios pblicos nacionales y extranjeros.
170 Sobre la corrupcin en Colombia: marco conceptual, diagnstico y propuestas de poltica
competente que, previo el cumplimiento de los requisitos legales establecidos para ello, proceda
a la suspensin de la personera jurdica o al cierre temporal de los locales o establecimientos
abiertos al pblico, de personas jurdicas o naturales, cuando existan motivos fundados que permitan
inferir que se han dedicado total o parcialmente al desarrollo de actividades delictivas.
Las anteriores medidas se dispondrn con carcter definitivo en la sentencia condenatoria cuando exista
convencimiento ms all de toda duda razonable sobre las circunstancias que las originaron (negrilla
fuera del texto).
Pertinencia y viabilidad de las propuestas anticorrupcin de Chile y Per 173
las personas jurdicas, tendremos que empezar por revisar y unificar tan-
to la lista de posibles sanciones a imponer, como la lista de los delitos
cuya condena puede generar la responsabilidad penal de las personas
jurdicas. Lo anterior, encaminado a no dejar por fuera ninguno de los
delitos aqu relacionados con corrupcin, ni sanciones tales como: i) el
comiso; ii) el levantamiento del velo societario79; y, iii) el pago en arcas
fiscales de una cantidad equivalente a la inversin de recursos realizada
por la persona jurdica para cometer el o los delitos.
Evidentemente, ambos informes tienen un mayor nfasis en la modi-
ficacin de las condiciones institucionales, que en la intervencin de la
cultura predominante. Sin embargo, esto no le resta valor a las propues-
tas antes expuestas. Por el contrario, y tal como bien lo sealan Rodrigo
Uprimny y Mauricio Garca (2004), las instituciones no operan como varitas
mgicas que pueden modificar las prcticas sociales a su antojo, pero las solu-
ciones a los problemas de corrupcin no deberan desconocer la posibilidad que
tienen las instituciones de incidir en dichas prcticas.
79 Que de acuerdo con el literal d) del numeral 5 del artculo 24 del Cdigo General del Proceso,
procede hoy en da, cuando se utiliza a la sociedad en fraude a la ley o en perjuicio de terceros.
5. CONCLUSIONES Y LNEAS DE INVESTIGACIN A
FUTURO
Los altos niveles de corrupcin de Colombia, de los que dan cuenta los
ndices de corrupcin nacionales e internacionales estudiados, parecen
estar relacionados con condiciones sociopolticas, culturales e institucio-
nales del pas. Tanto la debilidad del Estado, el clientelismo y el narco-
trfico, como la consecuente cultura del incumplimiento de reglas que
predomina en el pas han jugado un papel fundamental en el fenmeno
de la corrupcin pblica y privada en Colombia. Por su parte, ciertas con-
diciones institucionales del Estado presentan incentivos que han facili-
tado su propagacin, especialmente en lo que respecta a la corrupcin
pblica. Concretamente, en Colombia existen al menos cinco escenarios
monoplicos de generacin de rentas econmicas, cuya adjudicacin es
discrecional para quienes las adjudican, y competitiva para los posibles
adjudicatarios de las mismas. Esta situacin se convierte en un caldo de
cultivo para la corrupcin, pues a pesar de que el Estado se ha esforzado
en establecer un marco jurdico apropiado tanto para reducir al mximo
la discrecionalidad de los funcionarios pblicos y de los polticos como
para impedir que la bsqueda competitiva de rentas econmicas se lleve a
cabo por medio de formas de corrupcin, stos han encontrado mecanis-
mos legales e ilegales para evadir los sistemas de adjudicacin competiti-
vos y poder as favorecer intereses privados. As mismo, las herramientas
e instituciones diseadas para prevenir, detectar y penalizar la corrup-
cin adolecen de problemas de implementacin y coordinacin. Y es en
este contexto sociopoltico, cultural e institucional en el que han sabido
moverse formas tan variadas de corrupcin como lo son el soborno, la
extorsin, la apropiacin de bienes pblicos y bienes de uso privado, y el
nepotismo.
Frente a este panorama, las propuestas de Chile y Per resultan espe-
cialmente pertinentes para reducir el poder monoplico y la discrecio-
nalidad de los funcionarios pblicos y los polticos en varios de los es-
cenarios de generacin de rentas econmicas, aumentar su rendicin de
cuentas, e incrementar las posibilidades de investigacin y juzgamiento
de las conductas corruptas. Sin embargo, an quedan temas culturales,
socio-normativos e institucionales que son propios del caso colombiano,
y cuya solucin no se encuentra en un trasplante jurdico. Por el contrario,
175
176 Sobre la corrupcin en Colombia: marco conceptual, diagnstico y propuestas de poltica
81 Para lo cual deben tenerse en cuenta las Propuestas de reforma poltica y electoral de la Misin
Electoral Especial de Colombia, entregadas al Gobierno Nacional el 17 de abril de 2017.
Conclusiones y lneas de investigacin a futuro 179
teresante analizar las decisiones que han sido tomadas a nivel judicial y
administrativo en relacin con los fenmenos de desviacin del poder
y abuso del derecho. Por otro lado, sera conveniente poder ahondar
en el estudio de la corrupcin estrictamente privada, para constatar si las
condiciones sociopolticas y culturales aqu identificadas son suficientes
para generarla, o si existen determinadas condiciones institucionalesdi-
ferentes a las aqu estudiadasque tambin la facilitan.
El diagnstico y las recomendaciones que ofrecemos en este documen-
to son una clara manifestacin de que el camino por recorrer en la lucha
contra la corrupcin an es largo. Sin embargo, ya hemos dado el primer
paso: quedan sentadas las bases y trazado un plan de ruta poltico y aca-
dmico cuya puesta en marcha contribuir a combatir este flagelo.
6. REFERENCIAS BIBLIOGRFICAS
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182 Sobre la corrupcin en Colombia: marco conceptual, diagnstico y propuestas de poltica
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82 Iniciativa que cont con el financiamiento del Reino Unido a travs de la Organizacin
Internacional para las Migraciones y tuvo como contrapartes gubernamentales a la Alta Consejera
para el Posconflicto y la Secretara de la Transparencia.
Anexo I Normatividad que regula los escenarios monoplicos
de generacin de rentas econmicas
Por ltimo, el Documento Conpes 167 de 201385, por medio del cual
Los procesos electorales estn regulados por un lado, por la Ley 130
de 1994, tambin conocida como el Estatuto bsico de los partidos y mo-
vimientos polticos. Por otro lado, est la Ley 1475 de 2011 [p]or la cual se
adoptan reglas de organizacin y funcionamiento de los partidos y movimientos
polticos, de los procesos electorales y se dictan otras disposiciones. As mismo,
se encuentra la Ley 996 de 2005 por medio de la cual se reglamenta la eleccin
de Presidente de la Repblica, de conformidad con el artculo 152 literal f) de la
Constitucin Poltica de Colombia, y de acuerdo con lo establecido en el Acto
Legislativo 02 de 2004, y se dictan otras disposiciones. Las anteriores fuentes
normativas buscan, entre otras cosas, asegurar que las elecciones popula-
res se lleven a cabo de forma democrtica, plural y transparente, de ma-
nera que la escogencia final de los candidatos que ocuparn los cargos de
eleccin popular responda nicamente a la voluntad popular.
Anexo II Normatividad que regula las herramientas de lucha
contra la corrupcin
Tal como lo seal Louis D. Brandeis (1914), [l]a luz del sol es el mejor
desinfectante. Por eso, los artculos 23 y 74 de la Constitucin Poltica esta-
blecen respectivamente el derecho fundamental de peticin y el derecho
de acceso a la informacin pblica. As mismo, existe la Ley 1712 de 2014
[p]or medio de la cual se crea la Ley de Transparencia y del Derecho de Acceso
a la Informacin Pblica Nacional y se dictan otras disposiciones. Por medio
de esta ley se pretendi regular el derecho de acceso a la informacin
pblica, los procedimientos para el ejercicio y garanta del derecho y las
excepciones a la publicidad de informacin. De igual forma, se cuenta con
el Decreto 103 de 2015 [p]or el cual se reglamenta parcialmente la Ley 1712 de
2014 y se dictan otras disposiciones. Por ltimo, se tiene la Resolucin 3564
de 2015 del Ministerio de Tecnologas de la Informacin y las Telecomu-
nicaciones, que establece los lineamientos para la publicacin de datos
abiertos por parte de las entidades pblicas y sujetos obligados de la Ley
1712 de 2014.
86 Esta seleccin tom como punto de partida los cinco ejes de accin propuestos en la Estrategia
Nacional de la Poltica Pblica Integral Anticorrupcin (Conpes167 de 2013), a saber: informacin
pblica, herramientas de gestin pblica, control social, promocin de la integridad y la cultura
de la legalidad, y lucha contra la impunidad en actos de corrupcin.
201
202 Sobre la corrupcin en Colombia: marco conceptual, diagnstico y propuestas de poltica
relacionados con dichas temticas. Por esa razn, propuso generar nueva
informacin sobre el fenmeno de la corrupcin, a travs de herramientas
como: i) los indicadores producidos por el Observatorio de Transparencia
y Anticorrupcin a cargo de la Secretaria de Transparencia; ii) la creacin
de una lnea de investigacin en temas de corrupcin y grupos de carcter
acadmico que permitan el anlisis interdisciplinario de este fenmeno a
partir de las encuestas de desempeo institucional y cultura poltica del
DANE con nuevas variables relacionadas con transparencia y anticorrup-
cin; iii) el anlisis cuantitativo y cualitativo de los procesos penales rela-
cionados con hechos de corrupcin, y iv) la construccin de un sistema de
indicadores de seguimiento a las convenciones internacionales de lucha
contra la corrupcin, con el apoyo tcnico del Departamento Nacional de
Planeacin (DNP).
De conformidad con los Indicadores de la Poltica Pblica Anticorrup-
cin(PPIAA) elaborados por el Observatorio de Transparencia y Antico-
rrupcin de la Secretara de Transparencia de la Presidencia de la Rep-
blica, a 30 de junio de 2016 las acciones propuestas para generar nueva
informacin sobre el fenmeno de la corrupcin con el fin de prevenirla
tenan un cumplimiento del 96%.
d) Control interno
e) Control social
88 Las auditoras visibles son, segn el Conpes 167 de 2013, un mecanismo de control social desarrollado
por el Gobierno Nacional con el objetivo de fomentar la participacin ciudadana en la ejecucin de obras
y proyectos de inversin, de tal manera que permita prevenir y detectar actos de corrupcin en tiempo
real. En otras palabras, se trata de un mecanismo de control social a travs de un grupo de
beneficiarios, para hacer seguimiento a obras y proyectos prximos a la ciudadana.
Anexo II 207
Carlos Plata & Donna Yepes (2009) [e]l Derecho comunitario en virtud de su
supranacionalidad se constituye en un ordenamiento jurdico propio y especializado,
distinto del Derecho interno y del Derecho internacional comn, que se inserta en
los ordenamientos jurdicos nacionales con valor superior a la ley nacional
a la que desplaza o sustituye en forma directa y automtica (principios de
aplicacin directa y preeminencia) (p.197) (negrilla fuera del texto). En esa
medida, nos encontramos ante una norma de derecho derivado que es de
aplicacin directa en el ordenamiento jurdico colombiano, y que desplaza a
cualquier otra norma legal que le sea contraria.
El objetivo general de esta Decisin es promover el establecimiento de polticas,
estrategias, metas y mecanismos para aumentar la eficacia y eficiencia en la
lucha contra la corrupcin que realizan los Pases Miembros de la Comunidad
Andina. Para ello, busca establecer acciones de cooperacin que logren
compatibilizar la normativa de los pases miembros y adoptar estrategias
comunes para coadyuvar a la erradicacin de prcticas y delitos de corrupcin
en el mbito comunitario, mediante la prevencin, investigacin, sancin de
estos y, cuando proceda, la recuperacin de activos.
Anexo II 209
90 Adoptada por los Estados Miembros de la Organizacin de los Estados Americanos (OEA)
el 29 de marzo de 1996 en Caracas (Venezuela) y aprobada en Colombia mediante la Ley 412
de 1997. Esta Convencin tiene como propsitos tanto promover y fortalecer el desarrollo de
los mecanismos necesarios para prevenir, detectar, sancionar y erradicar la corrupcin, como
promover, facilitar y regular la cooperacin entre los Estados Partes a fin de asegurar la eficacia de las
medidas y acciones para prevenir, detectar, sancionar y erradicar los actos de corrupcin en el ejercicio de
las funciones pblicas y los actos de corrupcin especficamente vinculados con tal ejercicio.
212 Sobre la corrupcin en Colombia: marco conceptual, diagnstico y propuestas de poltica
91 Por medio de ese captulo se crean los delitos de fraude de subvenciones, acuerdos restrictivos
de la competencia y trfico de influencias de particulares. Adicionalmente, consagra nuevas
conductas punibles relacionadas con la corrupcin en el sector privado, como los delitos de
corrupcin privada y administracin desleal. As mismo, incluye la omisin de control en el sector
de la salud, el peculado por aplicacin oficial diferente frente a recursos de la seguridad social
y el peculado culposo frente a recursos de la seguridad social integral como conductas punibles
relacionadas con la corrupcin en el sector salud. Este captulo tambin agrava las penas de varios
delitos, como lo son el delito de utilizacin indebida de informacin privilegiada, la especulacin
de medicamentos y dispositivos mdicos, el agiotaje con medicamentos y dispositivos mdicos, y
la evasin fiscal. As mismo, realiza una serie de modificaciones a varios delitos para armonizar la
legislacin nacional con las convenciones internacionales. Por ejemplo, se modifica la descripcin
tpica del enriquecimiento ilcito de servidor pblico, suprimiendo el trmino de 2 aos siguientes
a la desvinculacin de quien desempe funciones pblicas. De igual forma, se modifica el sujeto
activo de la conducta del soborno transnacional para quitarle el carcter calificado. Por ltimo,
el captulo incluye otras medidas procedimentales como lo son la exclusin de beneficios en los
delitos contra la Administracin Pblica relacionados con corrupcin, la ampliacin de trminos
de prescripcin penal para esos delitos, la adicin de circunstancias de atenuacin punitiva, la
ampliacin de trminos para investigacin, el aumento de trminos respecto de las causales de
libertad en investigaciones relacionadas con corrupcin, la ampliacin del catlogo de delitos en
los cuales no proceder la sustitucin de la detencin preventiva en establecimiento carcelario
por la de detencin domiciliaria y el principio de oportunidad para los delitos de cohecho. As
mismo, incluye artculos en materia de responsabilidad de las personas jurdicas y operaciones
encubiertas contra la corrupcin.
216 Sobre la corrupcin en Colombia: marco conceptual, diagnstico y propuestas de poltica
92 Al respecto, cabe destacar que el Congreso de la Repblica ya aprob el Proyecto de Ley No. 55
de 2014 Senado y 195 de 2014 Cmara, Por medio de la cual se expide el Cdigo Disciplinario nico y
se derogan la Ley 734 de 2002 y algunas disposiciones de la Ley 1474 de 2011, relacionadas con el derecho
disciplinario. Sin embargo, el Proyecto de Ley an no ha sido sancionado por el Presidente de la
Repblica, quien ya lo objet parcialmente una vez el 28 de julio de 2015.
Anexo II 217
Departamento
Consejo
Administrativo de Jurisdiccin Defensoras
Nacional
la Funcin Pblica ordinaria del Pueblo
Electoral
(DAFP)
Secretaria de
Contralora
Transparencia de Jurisdiccin
General de la
la Presidencia de la constitucional
Repblica
Republica
Ministerio de
Tecnologia de la Contraloras
Informacion y Territoriales
Comunicaciones
Departamento
Nacional de
Planeacion (DNP)
Archivo General de
la Nacion (AGN)
Departamento
Administrativo
Nacional de
Estadistica
(DANE).
Unidad de
informacin y
Anlisis Financiero
(UIAF)
Superintendencias
Fuerzas Militares
219
Anexo IV Propuestas de los Informes de Chile y Per que no
requieren la expedicin de una norma de orden legal, por lo que
su prueba piloto puede hacerse con mayor facilidad
221
Desde hace ms de un ao se plante en el seno del 56
Consejo Directivo de Fedesarrollo la importancia de
adicionar a las lneas de trabajo tradicionales de esta
institucin el tema de la corrupcin, cuyas enormes
implicaciones para la economa y para la sociedad son SOBRE LA CORRUPCIN EN COLOMBIA:
cada da ms evidentes.
MARCO CONCEPTUAL, DIAGNSTICO Y