Plano Nacional de Educao e planejamento

A questo da qualidade da educao bsica

Janete Maria Lins de Azevedo*

RESUMO: O artigo traz reflexes sobre o PNE 2014-2024

como instrumento de polticas educativas interligadas, foca-
lizando o planejamento e os planos setoriais da educao,
situando-os historicamente e pontuando os seus vnculos com
a conjuntura, para tratar, das caractersticas, avanos e limi-
tes do PNE na conquista da qualidade na educao bsica.

Palavras-chave: Planejamento da educao. Histrico dos

planos de educao. PNE 2014-2024. Quali-
dade da educao bsica.

Introduo

O
ano de 2014 se constituir em um marco na histria da educao brasileira,
pois foi palco da implantao do Plano Nacional de Educao (PNE 2014-
2024) por meio da promulgao da Lei n 13.005, de 2014 no ms de junho.
Sua tramitao pelo Congresso Nacional levou quase quatro anos e se deu por um pro-
cesso que englobou forte mobilizao e participao de foras organizadas do campo
da educao na proposio de ementas ao Projeto de Lei (PL) original.
Vale lembrar que o PL, enviado ao Congresso pelo Poder Executivo em dezembro
de 2010, deixara de considerar proposies coletivamente construdas por essas foras,
particularmente as consolidadas no documento final da Conferncia Nacional de Edu-
cao de 2010 (Conae), que resultaram de intensos debates e pactuaes desenvolvidos

* Doutora em Cincias Sociais. Professora titular da Universidade Federal de Pernambuco (UFPE), vincu-
lada ao Programa de Ps-graduao em Educao (campus do Recife e do Agreste) e ao curso de Pedagogia
(campus do Recife), editora da Revista Brasileira de Poltica e Administrao da Educao (RBPAE) e mem-
bro do Comit Editorial da Revista de Estudios Tericos y Epistemolgicos en Poltica Educativa (ReLePe
en Revista). Recife/PE Brasil. E-mail: <janete.lins@gmail.com>.

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desde as conferncias municipais e estaduais que a prepararam. Certamente tambm

como uma reao a essa atitude do Poder Executivo, o projeto recebeu um total de 2.915
emendas, batendo o recorde das j recebidas por instrumento semelhante na Cmara
dos Deputados.
Tais dados podem ser indicativos do significativo interesse da populao pela ques-
to educacional, bem como da importncia atribuda ao plano pelos distintos setores da
sociedade brasileira de algum modo envolvidos com o campo. O largo perodo de sua
tramitao tambm pode ser o exemplo dos mltiplos e contraditrios interesses em
disputa que constituram o campo de foras pelo qual o Projeto de Lei tramitou. Esse
movimento sugere o grau de importncia atribudo ao PNE, certamente o principal ins-
trumento das polticas educativas para o prximo decnio, o que nos leva a indagar a
respeito da utilidade de um plano.
Neste artigo, tendo por referente o futuro da educao nacional a partir dos prin-
cpios, metas e estratgias contidos no novo PNE, trazemos reflexes a respeito da sua
condio de instrumento de poltica educacional. O texto se organiza em trs partes
interligadas. Na primeira, focalizamos o planejamento e os planos setoriais em uma pers-
pectiva terico-conceitual que pretende iluminar a problematizao subsequente. Na
segunda parte, situamos historicamente como surgem e evoluem os processos de pla-
nejamento da nossa educao, pontuando seus vnculos com as especificidades de cada
conjuntura, como ferramentas que permitem tratar, na terceira parte, de caractersticas,
avanos e limites do novo PNE na perspectiva de suas contribuies para a conquista
da qualidade na educao bsica.

O plano como instrumento de polticas pblicas: elementos conceituais

Podemos afirmar que o plano constitui uma expresso do planejamento, ferramenta

usada pelas sociedades objetivando o alcance de metas estabelecidas para sua organiza-
o e desenvolvimento que nas polticas pblicas guiam a ao governamental. Ou seja,
planejar quer dizer selecionar diretrizes, estratgias, tcnicas e modos de agir para que
os governos busquem equacionar problemas por meio da interveno e da regulao
nos/dos setores sociais.
Assim, planejar implica processos de reflexo, de debate e de anlise a respeito de
opes que orientam as decises em relao a alternativas para soluo de determinados
problemas, em geral, a curto, mdio e longo prazos (MATUS, 1998). So meios de reagir
a condies consideradas insatisfatrias, voltando-se, pois, para a busca de mudanas
na realidade social com base em interpretaes e compreenses dessa realidade, o que
envolve valores, ideias, concepes poltico-ideolgicas, tudo isso segundo um deter-
minado projeto mais global de sociedade (AZEVEDO, 2004).

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O planejamento governamental de uma dada sociedade composto da planificao

do conjunto dos setores que a compem, a exemplo do setor (ou campo) da educao,
sendo os planos, programas e projetos a materializao dessa planificao. De acordo
com Vasconcellos (1995), o plano o planejamento colocado no papel. Registra objeti-
vos que expressam o que se pretende fazer, de que modo, quando, com quais recursos e
com que atores. O plano composto de informaes sistematizadas por meio das quais
princpios, objetivos, metas e estratgias apresentam as polticas que devem ser esta-
belecidas para atingi-los. Constitui um dos mecanismos que as sociedades usam para
buscar construir o futuro. Portanto, seu contedo se refere sempre ao povir. Segundo
Barbier (1991), trata-se de buscar uma nova situao futura, uma transformao da rea-
lidade atual, incorporando, ao mesmo tempo, as dinmicas possibilidades do real.
Dessa perspectiva, ainda que seja uma fotografia de um momento, que se cristaliza
em um documento, no pode ser concebido como algo esttico e sim como instrumento
capaz de incorporar reconstrues, redirecionamentos, no processo almejado de pas-
sagem de uma situao para outra, ao mesmo tempo que contm a sntese possvel de
distintas perspectivas tericas que orientam a ao poltica e, por conseguinte, das dis-
putas, tenses e acordos pelos quais foi sendo formulado.
importante ter tambm presente que as decises consubstanciadas no plano,
mesmo que assentadas nas estruturas de poder presentes na sociedade, e, portanto, pos-
suindo fortemente as marcas das foras hegemnicas, no significam a anulao dos
espaos de confronto e de participao que a vigncia da democracia poltica permite,
tal como hoje possvel ocorrer na realidade brasileira.
com o olhar guiado por uma abordagem gramisciana que entendemos a hege-
monia: sem encar-la como resultante de um tipo de dominao mecnica de um grupo
sobre outros, e sim como resultante de conflitos e acordos dos grupos que participam do
jogo poltico. Desse modo, o processo que a gera e a alimenta sempre envolto por uma
dimenso de provisoriedade, contendo, ele prprio, as brechas para que novos confron-
tos e conflitos ocorram, bem como novos acordos e nova hegemonia.
Parece-nos importante e oportuno que seja esta a perspectiva pela qual o plane-
jamento governamental seja focalizado. E, no caso, os planos - a exemplo do Plano
Nacional de Educao que porta ferramentas voltadas para a construo do futuro da
nossa educao - que nem sempre consideram os interesses da maioria.

Planos de educao no Brasil

Entre ns, a ideia de um plano nacional de educao remonta s discusses empre-

endidas pelo movimento dos pioneiros da educao nas primeiras dcadas do sculo
passado, quando comeou a se implantar o processo de modernizao (conservadora)

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da sociedade brasileira, no contexto da afirmao do processo de industrializao. Esse

movimento, que tinha frente um grupo de intelectuais progressistas em relao ordem
oligrquica predominante, propugnava o estabelecimento no pas de uma educao
republicana, de massa, laica, obrigatria e gratuita, pautada pelos princpios cientfi-
cos e pelos valores democrticos. Isso em contraposio ao ensino bacharelesco, elitista
e enciclopdico que, grosso modo, guiava o projeto hegemnico de educao capita-
neado pela igreja catlica que colocava em conflito catlicos e liberais (AZEVEDO,
2011a; CURY, 1995).
A proposta educativa do movimento ficou registrada no Manifesto dos Pionei-
ros da Educao, lanado no perodo, que propunha uma reconstruo educacional de
largo alcance e vastas propores para a sociedade brasileira, o que significava o estabe-
lecimento de um plano unitrio e de bases cientficas. Certamente como resultado das
presses ento desencadeadas, as propostas dos pioneiros encontraram eco nas hostes
governamentais.
A Constituio promulgada em 1934, em seu art. 150, determinou como competn-
cia da Unio a fixao do plano nacional de educao, compreensivo do ensino de todos
os graus e ramos, comuns e especializados, bem como a coordenao e a fiscalizao
da sua execuo, em todo o territrio do Pas. O art. 152, por seu turno, estabeleceu
que caberia ao Conselho Nacional de Educao, organizado na forma da lei, a elabo-
rao do referido plano para ser aprovado pelo Poder Legislativo e sugerir ao Governo
as medidas que julgar necessrias para a melhor soluo dos problemas educativos
bem como a distribuio adequada dos fundos especiais (BRASIL, 1934).Essa Cons-
tituio, como se sabe, teve a vigncia de apenas trs anos, dando lugar de 1937 que
botou por terra ideais republicanos, servindo de base legal para a implantao da dita-
dura do Estado Novo, que buscou viabilizar rumos para a modernizao conservadora
(AZEVEDO, 2011a).
A ideia do planejamento governamental na educao voltou tona no contexto do
processo de redemocratizao ao final da 2 Grande Guerra, aps a ditadura varguista.
No entanto, s retornou previsibilidade legal na primeira Lei de Diretrizes de Bases da
Educao Nacional (LDB Lei n 4.024) promulgada em 1961. Em consequncia dessa
regulamentao, no ano de 1962, surgia o primeiro Plano Nacional de Educao contendo
um conjunto de metas, que indicavam a busca de uma educao republicana, previstas
para serem alcanadas em um prazo de oito anos. Sua elaborao coube a tcnicos do
Ministrio da Educao, sendo aprovado poca pelo Conselho Federal de Educao.
No obstante, tornou-se praticamente letra morta, na medida em que o golpe militar
de 1964 logo cedo imprimiu outras orientaes para a poltica educacional brasileira.
No projeto de desenvolvimento para a sociedade brasileira que o regime autorit-
rio procurou implantar, o planejamento ganhou dimenso especial. Nos dois primeiros
governos militares, a educao, a exemplo de outras polticas setoriais, foi planejada

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nos documentos norteadores da poltica econmica e a filosofia de ao adotada pas-

sou a privilegiar a aproximao entre os sistemas de ensino e o sistema econmico. Era
a adoo do enfoque econmico da educao vinculada teoria do capital humano.1
O Programa de Ao Econmica do Governo (PAEG) inaugurou a prtica do pla-
nejamento do regime autoritrio, apresentando as diretrizes que deveriam norte-lo nos
seus trs primeiros anos, perodo que ficou conhecido como o da reconstruo econ-
mica. A politica educacional tomada como um instrumento de melhoria dos recursos
humanos para o desenvolvimento (HORTA, 1982, p. 137). Traaram-se as metas a serem
alcanadas at 1970. No ensino mdio e superior, estas tiveram por parmetro a anlise
da fora de trabalho e o percentual da populao ativa ocupada nos setores tercirio e
secundrio (HORTA, 1982). Explicitava-se, desse modo, a adoo da abordagem eco-
nmica da educao no seu planejamento2.
O Programa Estratgico de Desenvolvimento (PED) registrou as prioridades do
Governo subsequente, o do presidente Costa e Silva (1968-1970). Nele, a educao
tomada como poderoso recurso para ampliar o mercado de consumo. As politicas con-
cernentes so tratadas no Programa de Recursos Humanos. Definiu-se a garantia de um
mnimo de escolaridade para toda a populao, o que, todavia, deveria ser alcanado gra-
dualmente. Previu-se a expanso do ensino mdio aliada a mudanas na sua qualidade
e contedo. Compreendia-se que a este caberia fornecer a efetiva capacitao para o tra-
balho. o nvel em que muitos deveriam concluir a escolaridade formal (SOUZA, 1981).
O I Plano de Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social (I PND), concebido
para o perodo 1972 a 1974, teve sua divulgao no Governo Mdici. O seu correspon-
dente para o setor educacional foi o I Plano Setorial de Educao e Cultura (I PSEC), que
marcou uma nova forma de insero institucional da rea em termos do planejamento
governamental.3 Na qualidade de um plano setorial, exprimiu o modo de articulao
entre as normas do setor e a lgica global que se procurou imprimir ao desenvolvimento.
Objetivou a continuidade da expanso e a acelerao da revoluo do processo edu-
cacional brasileiro [...], vistas como o meio de tornar a populao brasileira tanto um
fator de produo, pelos efeitos da escolarizao sobre a produtividade de recursos,
quanto destinatria dos resultados de progresso (BRASIL, 1971, p. 24). Continuava a
predominncia do enfoque econmico da educao, o que tambm sucedeu no Governo
seguinte (do presidente Mdici) em relao ao contedo do II Plano Setorial de Educa-
o Cultura e Desporto (II PSEC 1975-1979).
Entre outras coisas, o II PSEC objetivou garantir a maior integrao possvel dos
sistemas de ensino e uma efetiva articulao entre todos os nveis, de modo a confe-
rir coeso e unidade ao conjunto das atividades voltadas para a educao do homem
brasileiro. Essa integrao resultar, necessariamente, em economia de recursos, com
melhor aplicao, alm de maior eficincia e produtividade. Dessa perspectiva, esta-
beleceu como prioridades inovar e renovar o ensino para melhor-lo qualitativamente

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e atingir os objetivos da modernizao; garantir a preparao de recursos humanos por

meio da expanso da ps-graduao; capacitar o pessoal tcnico-administrativo, con-
siderando-se que
dele depende a eficcia administrativa exigida pelo planejamento do sistema
educacional; garantir o planejamento e administrao, visando a eficincia das
aes de carter financeiro e tcnico, assegurando a participao adequada das
redes de ensino oficial e particular na consolidao de um sistema nacional de
planejamento integrado de educao (BRASIL, 1974, p. 35 e 39).

J o terceiro e ltimo plano de educao do regime autoritrio (III PSECD), cortou o

ciclo que at ento se instalara no que se refere sua filosofia de ao. Concebido para o
perodo 1980-1985, correspondeu ao Governo do presidente Figueiredo e refletiu o pro-
cesso da abertura poltica e a crise que o regime vinha enfrentando, e que levaria sua
debacle. Nesse sentido, seu contedo retorna a um enfoque da educao como direito de
cidadania, desconectando seus objetivos, metas e estratgias de uma ligao linear com
o projeto de desenvolvimento, para privilegiar o seu papel no combate s desigualdades
sociais. H no texto indicaes de um planejamento participativo, bem como o reconheci-
mento da educao como poltica social. Nesses termos, o discurso governamental enfatiza
as influncias que o meio social sobre ela exerce, reconhecendo que ele quem deve deter-
minar prioridades e oferecer os elementos de avaliao quanto a um rendimento que, no
Brasil dos nossos dias, ter de ser medido pela reduo das desigualdades sociais e dos
desequilbrios regionais (BRASIL, 1982, p. 7). Alm disso, enfatizado que:
A educao, considerada na tica da poltica social, compromete-se a colabo-
rar na reduo das desigualdades sociais, voltando-se preferencialmente para
a populao de baixa renda. Procura ser parceira do esforo de redistribuio
dos benefcios do crescimento econmico, bem como fomentadora da parti-
cipao poltica, para que se obtenha uma sociedade democrtica, na qual o
acesso s oportunidades no seja funo da posse econmica ou da fora de gru-
pos dominantes. Educao direito fundamental e basicamente mobilizadora,
encontrando, especialmente, na sua dimenso cultural, o espao adequado para
a conquista da liberdade, da criatividade e da cidadania (p. 16).

O processo da redemocratizao trouxe tona o debate sobre a agudizao dos pro-

blemas sociais produzida pelo regime autoritrio. Nesse contexto, a questo educacional
foi amplamente problematizada com construo de propostas que se fizeram escrever
na nova Constituio promulgada em 1988. A educao, tomada como direito social, o
nvel obrigatrio como direito pblico subjetivo e a gesto democrtica so exemplos
de como se ia colocando por terra as concepes que predominaram no perodo dita-
torial. No texto da Carta Magna, o planejamento da educao voltou a ser registrado,
avanando inclusive nas emendas constitucionais subsequentes.

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Mais tarde, a LDB (Lei n 9.394, de 1996), em atendimento s prescries da Cons-

tituio, determinou a responsabilidade da Unio na elaborao do Plano Nacional de
Educao em colaborao com os demais entes federados. Em suas disposies transit-
rias, a LDB estabeleceu o prazo de um ano para a Unio enviar ao Congresso Nacional o
PNE com as diretrizes e metas previstas para a educao por uma dcada (BRASIL, 1996).
O processo de construo do primeiro plano, ps-ditadura militar, como no pode-
ria deixar de ser, refletiria as tenses e contradies presentes na sociedade brasileira
naquela conjuntura, mas, sobretudo, permitiu um amplo debate sobre solues para
as questes educacionais, o que s poderia ocorrer na vigncia da democracia poltica.
A democracia permitiu, como continua a permitir, a manifestao de distintas foras
naquele processo. Entre as quais, vale lembrar, foras organizadas do campo da educa-
o que construram a Proposta da Sociedade Civil para o Plano Nacional de Educao
gerada a partir de muitas mobilizaes, sntese de uma luta poltica voltada para a subs-
tantiva democratizao da educao brasileira.
Em 1998, chegou ao Congresso tanto a chamada Proposta da Sociedade Civil quanto
a formulada pelo Poder Executivo, que muito se distanciou dos pressupostos da primeira.
Vale lembrar que a coalizo no poder no perodo procurava implementar um projeto
de sociedade com traos conservadores. Nesse contexto, as desigualdades sociais, agu-
dizadas em face da crise econmica e pelo prprio tratamento a elas reservado, foram
combatidas de modo focalizado segundo as orientaes neoliberais ento adotadas. Em
contraposio, privilegiou-se o atendimento dos interesses econmicos prevalecentes
no espao internacional no s em sintonia com a reorganizao mundial do capita-
lismo, como tambm a partir de uma postura subordinada aos ditames advindos dessa
reorganizao. Aps cerca de trs anos de tramitao, o I PNE foi institudo pela Lei n
10.172 em janeiro de 2001, com vigncia at 2010, trazendo as reformulaes empreen-
didas pelo Legislativo que tentou harmonizar as duas propostas e os vetos estabelecidos
pelo presidente da Repblica (AZEVEDO, 2002).
Sua estrutura compreendeu seis grandes subdivises, quais sejam: I - Introduo,
abrangendo o histrico, os objetivos e as prioridades; II - Nveis de ensino, contem-
plando a educao bsica (educao infantil, ensino fundamental e ensino mdio) e a
educao superior; III - Modalidades de ensino (educao de jovens e adultos, educao
a distncia e tecnologias educacionais, educao tecnolgica e formao profissional,
educao especial e educao indgena); IV - Magistrio da educao bsica (formao
dos professores e valorizao); V - Financiamento e gesto; e VI - Acompanhamento e
avaliao. No total, foram estabelecidas cerca de 300 metas, um dos indicadores de sua
fragilidade, muitas delas repetidas ou sem articulao interna.
Nesse sentido, ainda que o documento tenha apresentado, por meio dos diagnsti-
cos e metas, os problemas da educao brasileira e os desafios com o objetivo de alcanar
a sua melhoria, no ficaram previstos os meios de financiamento das aes concernentes.

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Mostrando os limites das prioridades estabelecidas para a educao pelo Governo, houve
nove vetos presidenciais que foram feitos no projeto do Legislativo, quase todos relativos
a metas financeiras, o que significou a ausncia de recursos para que fossem executa-
das as inovaes previstas. Outro problema constituiu o registro no PNE do privilgio
do Governo focalizao das polticas, como foi o caso do privilgio do ensino funda-
mental, no lugar da educao nacional no seu conjunto.
Apesar de todas as limitaes, sem dvida, o I PNE representou um documento
importante para a educao brasileira ao se considerar que sistematizou um conjunto
de diretrizes, metas e estratgias para todos os nveis e modalidades de ensino, mesmo
marcado pelos postulados conservadores do grupo no poder.
Como referido na seo anterior, todo plano dinmico e passvel de redirecio-
namentos a depender das foras em presena, pois se trata de uma construo/ao
humana. Durante a vigncia do I PNE (2001-2011), houve mudanas importantes na
conjuntura poltica do Pas, com a ascenso de uma nova coligao ao Governo que se
intitulava democrtico-popular. A nova filosofia de ao se fez sentir na poltica educa-
cional brasileira trazendo avanos, ainda que continuemos distantes de um padro de
qualidade que se expresse na efetiva escolarizao da maioria. Mas esses avanos aca-
baram por influenciar positivamente a implementao do plano.
De fato, aps dois anos de sua promulgao, uma nova coalizo ascendeu ao poder.
Portanto, a maior parte do perodo da sua vigncia ocorreu em outra conjuntura pol-
tica, com outro grupo no poder. Mesmo apresentando limites e guardando algumas
das orientaes de polticas sociais da coalizao anterior, a nova coalizo estabeleceu
marcos significativos para essas polticas, numa perspectiva que passou a privilegiar a
incluso e a democratizao.
A educao nacional passou a contar com novos marcos regulatrios que se voltam
para a busca da educao pblica de qualidade. Entre as iniciativas, podem ser citadas
a ampliao do ensino fundamental de oito para nove anos; a ampliao da educao
obrigatria e gratuita que passou a abranger a educao infantil e o ensino mdio, alm
do fundamental; a criao do Fundo de Manuteno e Desenvolvimento da Educao
Bsica e de Valorizao dos Profissionais da Educao (Fundeb) em substituio ao
Fundo de Manuteno e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorizao do
Magistrio (Fundef), destinado ao financiamento dessa ampliao; entre outras. Alm
disso, houve a ampliao de polticas afirmativas e de incluso, a expanso do acesso
ao ensino superior e a interiorizao das instituies federais desse nvel, bem como o
aumento dos recursos para financiar a educao estabelecido na Emenda Constitucio-
nal n 59, de 2009.
Muitas das iniciativas implantadas aps 2003 eram proposies de polticas que
estavam presentes no Plano Nacional de Educao da Sociedade Civil que foi enviado
ao Congresso em 1998. Outras, a exemplo do Plano de Desenvolvimento da Educao e

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o Plano de Aes Articuladas, foram tomadas como aes que desconheceram o I PNE,
alm de reforarem uma articulao centralizada da Unio junto aos demais entes fede-
rados na deciso e implementao de programas e projetos para a educao bsica.
Todavia, no contexto dessas novas orientaes de polticas sociais que o II PNE4
foi concebido, emendado e aprovado, trazendo marcas no s das iniciativas progres-
sistas, como tambm das de corte conservador que continuaram presentes na ao
governamental.

A qualidade da educao bsica no novo PNE 2014-2024

Herdeiro de todos os limites e avanos que historicamente tm marcado a educao

nacional e o seu planejamento, o II PNE exprime, em certa medida, o amadurecimento da
sociedade brasileira no ato de pensar o seu futuro, mas a partir de prismas que revelam
a presena de elementos impostos pela ordem global e pela sntese possvel estabele-
cida entre tendncias progressistas e conservadoras.
A realidade educacional brasileira hoje contm avanos importantes, particular-
mente no que se refere s inflexes positivas experienciadas pelos padres da escolaridade
bsica nas ltimas dcadas. Excetuando-se os limites ainda a serem superados para o
acesso educao infantil, crianas, adolescentes e jovens tm transposto os portes da
escola com a oportunidade de vivenciar prticas educativas na perspectiva de usufruto
do direito educao. No obstante, os processos de ensino e aprendizagem ainda se
mostram insuficientes para garantir uma efetiva escolarizao de qualidade.
A questo da qualidade no tema novo, estando presente no debate educacional
brasileiro desde o perodo em que o debate sobre a educao de massa colocou-se para
a sociedade. Mas, como sabemos, a noo de qualidade implica concepes de mltiplos
significados que, por seu turno, tm relao com distintas filosofias de ao que regem
projetos de sociedade e, portanto, a ao pblica (AZEVEDO, 2011b).
Nos dias de hoje, como nos alerta Ball (2006), a compreenso a respeito da quali-
dade no tem apenas por referente a escola e seus fins precpuos, nos quais a educao
constitui um valor universal, um direito de todos e todas, numa perspectiva de justia e
incluso sociais. Polarizando com essa concepo, encontra-se a que decorre das configu-
raes sociais, instaladas no mundo ocidental, em face de novos padres de sociabilidade.
Nesse caso, o debate articulado ao conceito de qualidade total prprio das empresas
e do mercado, o que se expressa na retrica que privilegia a educao de resultados, a
flexibilidade, o empreendedorismo nos currculos, destacando vnculos entre a efetivi-
dade e pressupostos do gerencialismo.
No primeiro polo, tem se destacado o conceito de qualidade socialmente refe-
renciada que reconhece o seu alcance como um processo multifacetado que requer,

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simultaneamente, condies escolares adequadas, profissionalizao docente, gesto

democrtica, considerao das caractersticas dos alunos (entre elas as que resultam
das histricas desigualdades imperantes no Pas), articulao com a comunidade e com
entidades da sociedade civil, avaliao dos processos pedaggicos, administrativos e
tcnicos, presena ativa da comunidade circundante e participao ativa da comuni-
dade escolar (WEBER, 2007).
Sem dvida, como j referido no incio, o II PNE constitui hoje um dos principais
instrumentos das polticas educativas brasileiras para a dcada iniciada em 2014. Em
obedincia ao que passou a prescrever a Constituio, por meio de suas diretrizes, metas
e estratgias, confere centralidade busca da qualidade da educao socialmente refe-
renciada. Portanto, a qualidade, mais uma vez, um alvo que se projeta atingir nos
prximos anos.
As suas 10 diretrizes, apresentadas no art. 2, trazem subjacentes elementos da con-
cepo de qualidade socialmente referenciada, quais sejam:
erradicao do analfabetismo; universalizao do atendimento escolar; supera-
o das desigualdades educacionais, com nfase na promoo da cidadania e
na erradicao de todas as formas de discriminao; melhoria da qualidade da
educao; formao para o trabalho e para a cidadania, com nfase nos valores
morais e ticos em que se fundamenta a sociedade; promoo do princpio da ges-
to democrtica da educao pblica; promoo humanstica, cientfica, cultural
e tecnolgica do Pas; estabelecimento de meta de aplicao de recursos pbli-
cos em educao como proporo do Produto Interno Bruto PIB, que assegure
atendimento s necessidades de expanso, com padro de qualidade e equi-
dade; valorizao dos (as) profissionais da educao; promoo dos princpios
do respeito aos direitos humanos, diversidade e sustentabilidade socioam-
biental (BRASIL, 2014).

Levando em conta o seu conjunto, possvel afirmar que houve avanos e inova-
es significativos em relao ao I PNE na sua forma e contedo. So em nmero de 20
as metas e de 254 as estratgias estabelecidas, e estas guardam articulao entre si. Por
meio da apresentao de estatsticas, tm-se indicadores que podem permitir o acom-
panhamento das metas, o que complementado pelas possibilidades abertas para a
participao das escolas, da comunidade e dos profissionais da educao nesse pro-
cesso, tendo em vista novos mecanismos de controle social que foram estabelecidos.
Conforme j nos referimos na introduo, o grau de mobilizao que envolveu a
sua tramitao na Cmara dos Deputados indicativo da atuao de foras da sociedade
civil no processo de sua construo. Tal atuao resultou em modificaes substantivas
no projeto de lei do Poder Executivo, levando a que muitas das proposies registradas
no documento final da Conae (2010) fossem incorporadas ao seu texto.
Um dos exemplos marcantes representado pela meta 20, que traduz a aprovao
da destinao de pelo menos 10% do PIB para financiamento da educao pblica, a

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 Plano Nacional de Educao e planejamento: a questo da qualidade da educao bsica

partir de estudos que indicaram a propriedade desse percentual para que as 19 outras
metas pudessem ser alcanadas. O documento prescreve a ampliao do: [...] investi-
mento pblico em educao pblica de forma a atingir, no mnimo, o patamar de 7%
(sete por cento) do Produto Interno Bruto (PIB) do Pas no 5 (quinto) ano de vigncia
desta Lei e, no mnimo, o equivalente a 10% (dez por cento) do PIB ao final do dec-
nio. (BRASIL, 2014).
No mesmo sentido, so destacveis estratgias determinadas para a meta 20, tais
como a implantao do Custo Aluno-Qualidade Inicial (CAQi), do Custo Aluno-Qua-
lidade (CAQ) e da Lei de Responsabilidade Educacional. A implementao do CAQ
tomada como referncia para o financiamento de todas as etapas e modalidades da
educao bsica, tendo por parmetro o clculo e o acompanhamento dos indicadores e
gastos com qualificao e remunerao dos docentes e demais profissionais da educao
pblica, bem como com a aquisio, manuteno, construo e conservao das instala-
es e equipamentos necessrios ao ensino e em aquisio de material didtico-escolar,
alimentao e transporte escolar. Estabeleceu-se 2016 (aps dois anos de vigncia do
PNE) como prazo para a implantao do CAQi, que, por sua vez, vai servir de parme-
tro para a progressiva implementao do CAQ. O CAQi ter por referncia um
conjunto de padres mnimos estabelecidos na legislao educacional e cujo finan-
ciamento ser calculado com base nos respectivos insumos indispensveis ao
processo de ensino-aprendizagem e ser progressivamente reajustado at a imple-
mentao plena do Custo Aluno Qualidade [prevista para 2017]. (BRASIL, 2014).

Em contexto semelhante, situa-se a aprovao, neste ano de 2015, da estratgia

referente Lei de Responsabilidade Educacional, para que o padro de qualidade na
educao bsica seja assegurado em cada sistema e rede de ensino, aferida pelo pro-
cesso de metas de qualidade aferidas por institutos oficiais de avaliao educacionais.
(BRASIL, 2014).
Ainda que seja a previso dos meios e mecanismos de financiamento o fator pri-
mordial para o desenvolvimento de estratgias visando ao alcance de metas, h outras
determinaes inovadoras que mereceriam registro. O aumento do atendimento de
50% das crianas de at trs anos em creches; a determinao para que todas as crian-
as at oito anos estejam alfabetizadas; o atendimento em tempo integral em 50% das
escolas pblicas da educao bsica; o acionamento de novos mecanismos destinados
a promover o regime de colaborao entre os entes federados em outras bases; e, ainda,
a instituio do Sistema Nacional de Educao com a responsabilidade de articular os
sistemas de ensino para a efetivao do PNE, exemplificam algumas delas. No obs-
tante, importante tambm registrar pontos controversos que indicam a presena de
referenciais conservadores na tomada de deciso e, portanto, que podem servir de obs-
tculo para essa efetivao.

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As orientaes para o sistema de avaliao privilegiam a estandardizao de resul-

tados, mostrando a forte interferncia no PNE e na poltica educacional brasileira dos
padres de qualidade estabelecidos para as sociedades de mercado, segundo parme-
tros globalizados. Ao estimular o favorecimento de escolas com melhor desempenho,
premiando-as, a tendncia que sejam penalizadas aquelas unidades que, de princ-
pio, necessitariam de maior estmulo e apoio em termos de recursos financeiros. Nesse
quadro, avaliar a qualidade por meio de ndices, como o ndice de Desenvolvimento
da Educao Bsica (Ideb), restringe aprendizagens a terminalidades, sem considerar
processos. Do mesmo modo, tem-se o estmulo para que sejam reforadas polticas de
valorizao de professores por meio de avaliao por desempenho de resultados e boni-
ficao, prtica que vem trazendo para as escolas a competio de acordo com elementos
do mercado, segundo parmetros da qualidade total e que no vm apresentando a efi-
ccia esperada.
Entre outras situaes, vale ainda registrar a forte presena dos interesses do setor
privado. suficiente referir a um retrocesso na educao especial, na medida em que o
plano deixou brechas para que se volte ao atendimento em instituies especializadas
conveniadas, no lugar de ampliar a perspectiva de incluso dos deficientes na escola
pblica regular, como preconiza a poltica especfica que estava at ento em vigor.
Do mesmo modo, a prerrogativa que legitima a contabilizao dos custos nos recur-
sos dos 10% do PIB com as parcerias do setor pblico e instituies privadas constitui
outra medida controversa. So casos em que se inserem a educao especial, o atendi-
mento em creches conveniadas do pblico da educao infantil, e o desenvolvimento
de programas como Universidade para Todos (Prouni), Programa Nacional de Acesso
ao Ensino Tcnico e Emprego (Pronatec), o Fies, o Cincia sem Fronteiras entendidos
como passveis de serem financiados com recursos provenientes dos 10% do PIB que
devero ser investidos no setor at 2024.

Consideraes finais

Enfim, o exame do novo PNE, considerando-o como resultante de um processo que

incorpora a histria, permite-nos afirmar da sua evoluo na perspectiva do alcance de
um outro padro de qualidade da educao bsica. No obstante, so muitas as fragili-
dades que precisam ser superadas, tendo em vista a sua efetivao.
Para implementar as estratgias e alcanar suas metas, ser necessrio que a Unio,
os estados, o Distrito Federal e os municpios atuem efetivamente em regime de cola-
borao e que ocorra o mais brevemente possvel a elaborao ou a adequao dos
correspondentes planos de educao, em consonncia com as diretrizes, metas e estra-
tgias previstas no PNE. Isso significa a superao de limites que circunscrevem os

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padres nacionalmente pactuados e, portanto, a superao de entraves existentes nas

atuais normas de cooperao federativa de modo que cada ente exera adequadamente
suas competncias. Impe-se, pois, a aprovao da lei que regular o regime de colabo-
rao hoje em tramitao no Congresso.
Nessa direo, preciso garantir, em cada sistema de ensino, a participao de
representantes da comunidade educacional e da sociedade civil, pois esse processo de
articulao e de colaborao entre a Unio e os entes federados na discusso, implemen-
tao e acompanhamento do plano prtica indispensvel, mas que s se enraizar se
emergir das razes que do sustentao ao tecido social.
O PNE, visto de uma perspectiva histrica, reafirmamos, traz significativos avanos,
graas, entre outras coisas, ampla mobilizao das foras progressistas que participaram
do processo de sua construo. Neutralizar os interesses conservadores requer a conti-
nuidade dessa mobilizao e da sua ampliao para que a lei no se torne letra morta.
H fatores que podem obstaculizar a sua implementao que fogem ao espao do
campo, a exemplo dos nveis do crescimento econmico. No entanto, mesmo em um con-
texto econmico adverso, a participao ativa nos canais que o prprio plano alargou, na
direo da democratizao da gesto, pode ser ferramenta valiosa no estabelecimento
de prioridades para a poltica de educao.

Recebido em 10 de setembro e aprovado em 21 de novembro de 2014

Notas
1 interessante observar que a teoria do capital humano, que entrou em cena desde o ps-guerra no cenrio
mundial, constitui a principal referncia das reformas educativas empreendidas pelo regime autoritrio.
Nos anos 1990, voltou a ser revigorada no Brasil ancorada ou como componente dos pressupostos do neo-
liberalismo. Mas a porta de entrada dessa teoria foi alargada na poltica educacional do regime autoritrio
(AZEVEDO, 2004).

2 Vale lembrar que a educao tambm foi tomada como fator de segurana nacional. Alm de veculo de
propagao do iderio autoritrio, nos vrios nveis e modalidades de ensino houve a sua limpeza, com
represso a alunos, professores e funcionrios que se mostraram contrrios ao regime.

3 Em 1967, promulgou-se legislao objetivando regular o sistema nacional de planejamento, quando se

iniciou a reforma administrativa e se institucionalizou a prtica do planejamento econmico do regime au-
toritrio. Em 1969, novas normas determinaram que os planos vigorassem por um quinqunio. O Governo
Mdici inaugurou a nova sistemtica com o I PND, sendo o I PSEC o seu correspondente na educao.

4 Segundo plano em relao aos construdos aps a reinstalao da democracia poltica a partir de 1984.

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manuteno e desenvolvimento do ensino de que trata o art. 212 da Constituio Federal, d nova
redao aos incisos I e VII do art. 208, de forma a prever a obrigatoriedade do ensino de quatro
a dezessete anos e ampliar a abrangncia dos programas suplementares para todas as etapas da
educao bsica, e d nova redao ao 4 do art. 211 e ao 3 do art. 212 e ao caput do art. 214, com a
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National Education Plan and planning

The issue of quality in basic education
ABSTRACT: This article offers reflections on the National Education Plan (PNE 2014-2024) as an instru-
ment of interconnected educational policies, focusing on the planning and sectorial plans for education,
situating them historically and identifying their ties to the environment, to consider, its features, ad-
vances and limits of the National Education Plan (PNE) in achieving quality in basic education.

Keywords: Education Planning. History of education plans. National Education Plan (PNE 2014-2024).
Quality of basic education.

Plan National dEducation et Planification

La question de la qualit de lducation de base
RSUM: cet article rflchit sur le PNE 2014-2024 en tant quoutil de politiques ducatives intercon-
nectes, en mettant laccent sur la planification et les plans sectoriels dducation, les situant historique-
ment et marquant leurs liens avec la conjoncture, afin de traiter des caractristiques, des progrs et des
limites du PNE dans la conqute de la qualit de lducation de base.

Mots-cl: Planification de lducation. Historique des plans dducation. PNE 2014-2024. Qualit de
lducation de base.

Plan Nacional de Educacin e planificacin

El tema de la calidad de la Educacin bsica
RESUMEN: El artculo reflexiona sobre el PNE 2014-2024 como instrumento de las polticas educativas
interconectados, centrndose en la planificacin y los planes sectoriales de la Educacin, colocndolos
histricamente y sealando sus lazos con la coyuntura, para tratar sobre las caractersticas, avances y
lmites del PNE en el triunfo de la calidad en la Educacin bsica.

Palabras clave: Planificacin de la educacin. Historia de los planos de educacin. PNE 2014-2024. Cali-
dad de la educacin bsica.

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