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UNIVERSIDADE ESTADUAL DO NORTE FLUMINENSE DARCY RIBEIRO

CENTRO DE CIENCIAS DO HOMEM


LABORATRIO DE ESTUDOS DA SOCIEDADE CIVIL E DO ESTADO

Centralizao, desigualdades territoriais e gastos sociais na federao


brasileira (2007 2011).

.
RAPHAEL DE OLIVEIRA SOARES

CAMPOS DOS GOYTACAZES, RJ


2016

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UNIVERSIDADE ESTADUAL DO NORTE FLUMINENSE DARCY RIBEIRO
CENTRO DE CIENCIAS DO HOMEM
LABORATRIO DE ESTUDOS DA SOCIEDADE CIVIL E DO ESTADO

Centralizao, desigualdades territoriais e gastos sociais na federao


brasileira (2007 2011).

.
RAPHAEL DE OLIVEIRA SOARES

Dissertao apresentada ao Programa de


Ps-Graduao em Sociologia Poltica,
da Universidade Estadual do Norte
Fluminense Darcy Ribeiro, como
requisito parcial para obteno do Ttulo
de Mestre em Sociologia Poltica.

Orientador: Prof. Dr. Hugo Alberto Borsani Cardoso

CAMPOS DOS GOYTACAZES, RJ


2016

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FICHA CATALOGRFICA

Preparada pela Biblioteca do CCH / UENF


017/2016

S676 Soares, Raphael de Oliveira.

Centralizao, desigualdades territoriais e gastos sociais na federao brasileira


(2007 2011) / Raphael de Oliveira Soares. Campos dos Goytacazes, RJ, 2016.
94 f.
Orientador: Hugo Alberto Borsani Cardoso.
Dissertao (Mestrado em Sociologia Poltica) Universidade Estadual do Norte
Fluminense Darcy Ribeiro, Centro de Cincias do Homem, 2016.
Bibliografia: f. 81 - 88

1. Centralizao Poltica. 2. Federalismo Fiscal. 3. Desigualdade Territorial. 4.


Gastos Sociais. I. Universidade Estadual do Norte Fluminense Darcy Ribeiro. II. Ttulo.

CDD 336.981

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CENTRALIZAO, DESIGUALDADES TERRITORIAIS E
GASTOS SOCIAIS NA FEDERAO BRASILEIRA (2007 2011)

RAPHAEL DE OLIVEIRA SOARES

Dissertao apresentada ao Centro de


Cincias Humanas da Universidade
Estadual do Norte Fluminense Darcy
Ribeiro, como parte das exigncias para
obteno do titulo de mestre em
Sociologia Politica.

Aprovado em 29 de maro de 2016.

Comisso examinadora:

__________________________________________________________
Prof.Dr. Nilo de Azevedo (UENF)

Prof.Dr Mauro Macedo (UENF)

Prof.Dr.Paulo Magalhes (UFES)

Prof.Dr.Hugo Borsani (UENF) Orientador

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Descabidos hierglifos no inscrevas no escudo,
que, quando tudo figura, com pontos ruins se
envida. Se no dedicar te humilhas, no se te dir
por chufa Que Dom Alvaro de Luna, que Anibal
de Cartago, que rei Francisco em Espanha vem
queixar-se da fortuna!

Se no quis Deus nas alturas que sasses to ladino


como o negro Juan latino, recitar latim recusas.
No te arvores em agudo, nem te figures filosofo,
pois, torcendo muito a boca, dir o que entende as
tretas, bem ao p da tua orelha: Para que me vens
com logros?

Cervantes, Miguel. Dom Quixote, Vol.I.

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Agradecimentos:

Agradeo ao meu pai, minha me e meu irmo, por serem tudo na minha vida.

minha famlia e amigos, pela descontrao proporcionada constantemente.

UENF, amigos, professores e instituio, pelo companheirismo e pelas


oportunidades.

Faperj, pela bolsa concedida.

nossa senhora auxiliadora, pela proteo.

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Resumo:
Sistemas polticos federativos so notrios por promoverem possibilidades
institucionais de expresso da pluralidade e heterogeneidade de seus membros. Nesse
sentido, o federalismo brasileiro foi visto, durante algum tempo, como demasiado
robusto, tendo em vista um suposto excessivo fortalecimento das unidades
subnacionais, adquirido aps a promulgao da Constituio Federal de 1988. No
entanto, esses consensos estabelecidos sobre o funcionamento do federalismo nacional
esto sendo objeto de revises e verificaes. Com efeito, h dimenses de nosso
arcabouo institucional, que vem sendo ressaltadas por vrias pesquisas, que so
centralizadoras e tem a capacidade de promover a homogeneidade e a atenuao das
diferenas entre os entes federativos. Tendo em vista a multiplicidade de pontos em que
a dinmica federativa pode ser abordada, enveredaremos por uma tentativa de analise do
impacto das relaes federativas na reduo da desigualdade fiscal entre os seus
membros, apreendendo o impacto redistributivo das transferncias intergovernamentais,
e, alternativamente, o nvel de dependncia dos municpios brasileiros em relao a
essas transferncias. Em um segundo momento, verificaremos a extenso em que a
normatizao federal consegue constranger os municpios a alocarem seus recursos em
setores especficos de politica publica, em especial em sade e educao, promovendo
esforos de homogeneizao da prestao de alguns servios bsicos ao longo do
territrio.

Palavras-chave: Centralizao; federalismo fiscal; desigualdades territoriais; gasto


social.

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Abstract:
Political systems based upon federalism are notorious for promoting institutional
possibilities of expression of their members diversity. In this sense, Brazilian
federalism was seen, after the 1988s constitution, as having empowered too much its
members, encouraging them to diverge from one another, representing, as a
consequence, a threat to the governability. Nevertheless, this consensus about the
functioning of the Brazilian political system has been under some revisions and
objections. There are some features, which have been pointed out by some scholars, that
increase the power and the capacity of the Union in coordinating and imposing some
degree of homogeneity on its members. Bearing in mind the plurality in which federal
arrangements can be analyzed, we are going to delve into the fiscal relations among the
members of Brazilian federalism, mainly related to fiscal transferences, in order to
capture the Unions equalization capacity. In a second moment, we are going to put our
focus on the expenditures of the municipalities, trying to figure out patterns of
expenditures in specific public policies along the territory, such as health and education.

Key-words: Centralization; Fiscal federalism; Territorial inequalities; social


expenditures.

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Lista de Tabelas:

Tabela 1. Leis complementares com efeito federativo (1989-2006)


Tabela 2. Composio da carga tributria por esfera de governo (at 2007)
Tabela 3. Receitas brutas arrecadadas nos distintos nveis de governo. 2003 - 2007
Tabela 4. Variao do percentual do IR e do IPI destinado ao FPM.
Tabela 5. Receitas disponveis segundo nvel de governo, 2003 - 2007
Tabela 6. Composio per capita da receita corrente dos municpios por regio. 2011
Tabela 7. Composio da receita corrente dos municpios por estado. 2011
Tabela 8. Percentual das despesas oramentrias destinadas s politicas sociais nos
municpios brasileiros. 2007-2011
Tabela 9. Percentual das despesas oramentrias destinadas aos gastos em Sade nos
municpios brasileiros. 2007-2011
Tabela 10. Percentual das despesas oramentrias destinadas aos gastos em Educao
nos municpios brasileiros 2007-2011
Tabela 11. Percentual das despesas oramentrias destinadas aos gastos em Ass. Social
e Urbanismo nos municpios brasileiros. 2007-2011
Tabela 12. Mdia das despesas oramentrias destinadas aos gastos em cultura,
saneamento, habitao e previdncia nos municpios brasileiros. 2007-2011

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ndice:

Introduo................................................................................................................. Pag. 9

Capitulo 1. Instituies polticas e implicaes federativas. Um breve esboo....... Pg.18

Capitulo 2. Desenho constitucional e instituies federativas................................. Pg. 35

Capitulo 3. Desigualdades territoriais, centralizao e transferncias fiscais.......... Pg. 47

Capitulo 4. Federalismo e Gastos Sociais................................................................ Pg 61

Concluso: Algumas consideraes sobre economia, politica e direito................... Pg.75

Referencias Bibliogrficas....................................................................................... Pg. 81

Anexo....................................................................................................................... Pg.89

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I Introduo.

O federalismo, como organizao territorial do poder, um dos traos


histricos mais caractersticos do sistema politico brasileiro, e sobre sua dinmica
atual que nosso trabalho busca oferecer alguma contribuio. A redemocratizao do
pas, na dcada de 1980, trouxe consigo o reestabelecimento das bases federativas da
administrao pblica no territrio nacional e a emergncia de um novo paradigma
gerencial de Estado, mais adequados ao cenrio de globalizao dos mercados e
desmonte das estruturas burocrticas vigentes sob o Estado desenvolvimentista. O
restabelecimento da institucionalidade democrtica propiciada pelo novo regime e o
contexto macroeconmico no qual se inseria, com efeito, tornaram as interaes entre os
distintos nveis de governo elementos centrais para a governabilidade do sistema.
No obstante a atualidade da importncia da federao na conformao de
nosso sistema politico, de se notar que, desde a independncia, a relao entre o
governo central e as elites regionais reconhecidamente um fator decisivo da politica
nacional. Se nos remetermos aos clssicos do pensamento social brasileiro,
perceberemos facilmente o tema na posio de destaque que lhe devido. Como todo
tema importante, por sua vez, tambm sempre esteve sujeito a diferentes abordagens da
argumentao acadmica. Poderamos posicionar nomes da envergadura de um Sergio
Buarque de Holanda e de um Gilberto Freyre como alinhados queles que buscavam
tornar claros os impactos das relaes patriarcais e regionais, tpicas do mundo agrrio,
nos fundamentos do moderno sistema representativo que se buscava instaurar, lhes
imprimindo, com isso, as marcas indelveis do personalismo, da cordialidade e da
tendncia ao apaziguamento, to contrrios necessria ruptura que a instaurao de
uma ordem democrtica reivindicava. As prprias caractersticas de nossa formao
econmica e sociolgica, nessa perspectiva, seriam determinantes para a conformao
do papel precpuo exercido pelas elites regionais no funcionamento de nossa ordem
politica.
Entretanto, tambm poderamos citar uma longa tradio que se alinha no
outro lado da argumentao, enveredando em proposies sobre centralizao,
formao de um estamento burocrtico e patrimonialismo, como os importantes
trabalhos de Raymundo Faoro e, mais recentemente, nos trabalhos de Simon
Schwartzman. Em suas argumentaes, parece consensual, como caracterstica
institucional primaz do sistema politico nacional, a existncia de uma forte estrutura

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burocrtica centralizada, que, atravs de uma dominao exercida por um estamento
politico, estabelece gramaticas autoritrias com a sociedade e com os agentes
econmicos, tolhendo-lhes a autonomia e os incorporando em sua rbita. Ainda que
muitas das asseres formuladas a favor da centralizao, sejam elas de teor positivo ou
normativo, como as de Oliveira Vianna, tenham vindo atreladas a promessas de
modernizao e democratizao, sendo a centralizao de poder e recursos o meio pelo
qual seria possvel alar o pas a uma ordem moderna, superando o atraso de seu
passado fundirio, colonial e escravista, tal forma de organizao do poder, no mais das
vezes, traduziu apenas uma recomposio das elites, que, atravs de sua convergncia
no nvel do Estado, buscavam obter meios de no perder sua posio de influencia, a
despeito de uma possvel deteriorao de suas posies como agentes econmicos,
como o no menos clssico Vitor Nunes Leal (2012) nos mostrou sobejamente.
Nos dias atuais vemos essa mesma temtica sendo apropriada pelas diversas
disciplinas das cincias sociais. O debate acadmico que se seguiu promulgao da
Constituio Federal de 1988 (CF88) no mbito da sociologia poltica e da cincia
politica, no concernente ao formato das instituies polticas adotado pela federao
brasileira, tambm tem como caracterstica o direcionamento de suas analises para a
identificao da presena e predomnio de tendncias centrfugas ou, alternativamente,
para o prevalecimento de foras centrpetas a regerem o sistema poltico brasileiro. Na
cincia politica, a polarizao e a divergncia desses diagnsticos acerca das foras de
disperso e aglutinao, por sua vez, tenderam a difundir-se pelos diversos subcampos
da disciplina, estendendo-se tanto ao funcionamento do sistema partidrio-eleitoral e ao
comportamento parlamentar, quanto ao modelo de constituio adotado pelos
constituintes, indo at a estrutura fiscal da federao e conectando-se, enfim, com todos
os grandes temas da dinmica politica nacional.
No entanto, para alm da identificao de tendncias regionais ou
centralizadoras, presentes em todas essas reas de pesquisa, ns gostaramos de chamar
ateno, seguindo as premissas dos trabalhos de Marta Arretche (2012), para a
necessidade de se estudar o federalismo em sua prpria especificidade, como
instituies sui generis. Estudar o federalismo em sua especificidade nada mais do que
investigar o espao de autonomia aberto aos distintos nveis de governo, principalmente
reconhecendo as distintas dimenses na qual atuam e os respectivos condicionamentos
institucionais aos quais esto submetidos.

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Feitas essas consideraes, tomamos como hiptese central de nosso trabalho
que, a despeito das inmeras tendncias centrifugas existentes no sistema politico mais
amplo, a orientao que preside, contemporaneamente, a dinmica federativa brasileira,
a da centralizao, sobretudo no que tange a sua estrutura fiscal e ao seu padro de
produo de politicas pblicas. Assim, um passo central de nossa analise consistiu em
desmembrar as distintas dimenses de autonomia com a qual lidam os entes
constituintes da federao, as categorizando como autonomia politica, fiscal e
administrativa. Aps o cumprimento dessa etapa, concentramos nosso esforo
principalmente na deteco das tendncias centralizadoras que a estrutura institucional
vigente exerce sobre a dimenso fiscal e a administrativa da gesto municipal. De um
ponto de vista normativo, tambm buscamos questionar o quanto tais caractersticas
institucionais tm a capacidade de levar a cabo princpios valorativos, contidos na
CF88, de redistribuio fiscal, capacitando minimamente as estruturas administrativas
locais e, concomitantemente, lhes possibilitando tornarem-se agentes de proviso de
servios sociais homogneos a toda populao brasileira.
A formao do oramento pblico, com efeito, vem se tornando,
contemporaneamente, um locus importante para as anlises sobre as relaes de fora e
as orientaes normativas predominantes em um dado sistema poltico, de modo que,
dos diagnsticos usuais que enxergavam a formao do oramento como um processo
estritamente tcnico, vem se tornando consenso que o processo de formao e execuo
das receitas governamentais estreitamente condicionada por parmetros polticos e
acordos entre os diversos segmentos das sociedades (Norton e Elson, 2002). Nesse
sentido, o caso brasileiro se torna deveras interessante pela extensa quantidade de gastos
constitucionalizados, i.e., obrigatrios. Assim, se o federalismo um dos elementos
cruciais na dinmica do sistema poltico como um todo, parece evidente que o estado
dessas relaes esteja objetivada no processo de formao e execuo das receitas
oramentrias municipais. O estudo da dinmica fiscal da federao tambm nos parece
bastante frutfero por propor diagnsticos distintos acerca do to estudado pendulo
federativo, daqueles elaborados por pesquisadores que incidem suas analises
basicamente sobre os condicionamentos centrfugos das instituies eleitorais e
partidrias sobre a dinmica de poder prevalecente entre presidente, governadores e
prefeitos. Ressaltamos ainda que, em nossa viso, tais perspectivas so mais
complementares do que antagnicas e excludentes, denotando a complexidade da

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realidade poltica nacional e o emaranhado de fatores que condicionam seu
funcionamento.
Os estudos legislativos que predominaram na disciplina durante algum tempo,
com nfase nos incentivos e constrangimentos exercidos pelas instituies eleitorais e
partidrias sobre o comportamento parlamentar, sobrepuseram, analiticamente,
dimenses distintas do arcabouo institucional brasileiro. Assim, as analises que
incidiam sobre a combinao supostamente explosiva entre multipartidarismo,
representao proporcional com votao em listas abertas, mais presidencialismo,
acabaram direcionando suas concluses para cenrios pouco otimistas em relao
estabilidade e a governabilidade do sistema politico, extrapolando tais concluses para a
dinmica federativa, identificando-o com um fenmeno conhecido como federalismo
predatrio.
O mapeamento de alguns desses argumentos que dominaram os estudos
legislativos, com efeito, ser a temtica de nosso primeiro capitulo, onde tentamos
reunir os traos que, segundo uma linha de interpretao, conformavam um ambiente
que produziria a fragmentao do poder entre diversos atores polticos, principalmente
os governadores. A permissividade das regras eleitorais e a facilidade de acesso
competio eleitoral e aos recursos polticos, como tempo de TV e participao no
fundo partidrio, por parte de pequenas siglas partidrias e de candidatos
individualizados, gerariam poucos incentivos a realizao de interesses nacionais e ao
estabelecimento de partidos programticos. Com efeito, segundo o conhecido modelo
de analise do federalismo elaborado por Alfred Stepan (1999), os incentivos
nacionalizao do comportamento parlamentar, existentes na legislao eleitoral, seriam
justamente um dos elementos centrais na determinao se um dado sistema politico
constrange ou habilita o governo federal a intervir nas unidades subnacionais.
Interessante notar que grande parte das abordagens que versavam sobre as regras de
composio das arenas legislativas, seus condicionamentos sobre o comportamento
parlamentar, e suas extrapolaes para a dinmica federativa, estava assentada em duas
formulaes tericas norte-americanas, as quais exploraremos de forma mais detida
frente, sendo elas a conexo eleitoral, de autoria de David Mayhew, e o modelo do
segredo ineficiente, de Shugart e Carey.
Sem embargo, tais modelos teriam como deficincia estabelecer uma viso
demasiado atomista do processo poltico, no levando em considerao os
condicionamentos partidrios e constitucionais que inibem os agentes polticos a

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atuarem de forma individualista, como meros capitaneadores de recursos para redutos
eleitorais especficos. Os trabalhos que analisam o processo decisrio a partir da
dinmica interna dos trabalhos legislativos, e o papel precpuo exercido pelos partidos e
pelos lideres partidrios, inaugurados por Figueiredo e Limongi (1999), bem como o
poder legislativo do presidente, dentre eles a capacidade de promulgar decretos com
valor de Lei, as MPs, apontam para a existncia de amplos mecanismos institucionais
disposio do executivo federal para o prevalecimento de sua agenda frente s
demandas do poder legislativo, que supostamente representariam as foras de
fragmentao, principalmente em sua contemplao dos interesses dos governos
estaduais. Outros trabalhos de destaque, aos quais aludiremos, nas consideraes sobre
o comportamento parlamentar e sobre a consolidao partidria, e que constituem
importantes subsdios para a deteco de orientaes centralizadoras dentro do prprio
sistema eleitoral e partidrio brasileiro, so, principalmente, o de Santos e Amorim
(2003), o de Pereira e Muller (2003), o de Meneguello (1998), o de Braga (2006).
Seguindo a rota de nossa explanao e de nossa verificao da prevalncia de
fortes tendncias centralizadoras atualmente vigentes na federao, no segundo captulo
nos dedicamos configurao assumida pela CF88, tanto em seus aspectos
substantivos, no teor das polticas sobre as quais incide sua jurisdio, como em relao
aos procedimentos adotados para a sua modificao, estabelecendo as condies e os
parmetros a serem observados em sua reviso e em seu emendamento. A carta magna
brasileira, com efeito, no s ampliou o nmero de matrias de interesse de todos os
nveis de governo, passiveis de sofrer alguma regulao pela normatizao federal,
como estipulou critrios relativamente pouco exigentes para a alterao do status quo
constitucional, mesmo em matrias de interesse federativo. Assim, longe de nos
depararmos necessariamente com um ambiente repleto de pontos de veto s aes da
Unio, vemos um governo central juridicamente apto a homogeneizar e a estipular os
padres de produo de polticas pblicas ao longo do territrio, estabelecendo marcos
dentro dos quais estados e municpios passaram a ter que se mover, principalmente se
levarmos em conta o processo de recentralizao e coordenao instaurados sobretudo a
partir do primeiro governo de FHC. Todas as emendas constitucionais com impacto
sobre as politicas pblicas, o federalismo fiscal e as relaes intergovernamentais,
promulgadas no perodo compreendido entre 1989 2010, foram sumarizadas no anexo
I.

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As caractersticas institucionais da Constituio de 1988, nesse sentido,
exercem impactos de grande monta nas relaes federativas, em especial em relao aos
municpios, campo de estudo de nossa pesquisa. No obstante o status de entes
autnomos da federao, que lhes outorga margens de autonomia em diversas frentes,
os parmetros normativos dentro dos quais devem circunscrever os seus movimentos,
no entanto, so colocados pelo governo federal. O que estamos alegando, entretanto,
no que os municpios no possuem autonomia alguma. A nossa proposio apenas
segue a distino conceitual estabelecida por Arretche (2012) entre duas dimenses de
autonomia distintas: policy-making e policy-decision-making. Os governos subnacionais
so fortes ao nvel da implementao, ao passo que o governo federal se torna
proeminente em suas capacidades de coordenao e gerenciamento das atividades dos
outros membros, ao mesmo tempo em que tambm o seu principal financiador.
Assim, notamos que em praticamente todos os campos de poltica pblica,
nos quais as unidades subnacionais podem empreender uma ao, h algum tipo de
baliza posta pela Unio. Se atentarmos para o campo da representao politica, por
exemplo, veremos que as regras que estipulam, desde a quantidade de assentos no
legislativo permitido a cada municipalidade, at as datas dos pleitos, e mesmo a
estrutura jurdica que estabelece a relao entre executivo e legislativo, seguem
diretrizes que so vlidas para todo o territrio nacional. O campo tributrio brasileiro,
por sua vez, nos mostra que, mesmo que os entes constituintes tenham tributos que so
de sua competncia arrecadar, a base de incidncia permitida para essa cobrana
tambm estipulada pela Unio, ou seja, o que cabe aos estados e municpios a
definio das alquotas de seus impostos, lhes sendo vedada a possibilidade de tributar
alguma outra atividade que no esteja prevista em lei.
O capitulo trs da dissertao versa justamente sobre a formao das receitas
oramentarias dos municpios e seus parmetros institucionais, buscando avaliar o nvel
de dependncia existente em relao s transferncias fiscais e a capacidade destas de
realizar valores de equidade contidos na CF88, homogeneizando e capacitando os
municpios de todas as regies a serem, de fato, executores de polticas pblicas. No
Brasil, o governo federal se constitui como o principal arrecadador e tambm o principal
legislador sobre as decises de arrecadao e gasto dos governos subnacionais. No
capitulo em questo, discriminamos os impostos devidos a cada nvel de governo. As
transferncias fiscais, como contrapartida, muitas delas constitucionalizadas, se
constituram como um elemento central no estabelecimento de compromissos e alianas

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polticas entre as distintas esferas de governo. Seus parmetros de funcionamento so
objeto constante das contendas polticas, cada grupo buscando basear as distintas
modalidades de transferncias em parmetros que lhe sejam mais favorveis. As
alteraes sofridas pelas alquotas destinadas ao FPM, em perodos de transio poltica,
tambm foram expostas no capitulo.
Para alm da temtica da formao oramentria dos municpios, e ainda no
terreno da centralizao e da coordenao federativa, veremos, no ltimo capitulo, que,
no que tange livre disposio de seus recursos, h um movimento de vinculao de
parcelas mnimas das receitas oramentrias a setores especficos de poltica social,
como sade e educao. Ao analisarmos o dispndio dos municpios nas polticas
setoriais, percebemos que h, claramente, o impacto das prescries constitucionais nas
preferencias alocativas dos prefeitos, tendo em vista o alto percentual de seus
oramentos que so destinados s politicas reguladas. No intuito de colocar esses
resultados em perspectiva, a nossa analise tambm buscou abranger as polticas sobre as
quais no incide nenhuma espcie de regulao federal compulsria, se detendo, com
mais profundidade, nas duas polticas que foram alvo de maiores aportes oramentrios
por parte dos municpios, depois das politicas de Sade e Educao, sendo elas as
politicas de Assistncia social e Urbanismo. Todas as politicas setoriais que dependem
da discricionariedade dos prefeitos, tomadas em sua totalidade, se mostraram mais
sensveis ao ano eleitoral, 2008, do que as politicas constitucionalizadas, apresentando
uma retrao no ano seguinte, o de 2009, como ser mais bem explicado no capitulo
quatro.
Na concluso, buscamos tecer algumas consideraes mais amplas sobre as
relaes entre instituies polticas, conjunturas econmicas e arcabouos jurdicos, i.e.,
as relaes entre politica, economia e direito. Como aludido anteriormente, as analises
do sistema poltico brasileiro, difundida principalmente poca da redemocratizao,
apontavam um excessivo nmero de pontos de veto, de atores polticos, em decorrncia
do federalismo e das regras eleitorais e partidrias, que, defrontados com uma
conjuntura econmica adversa, no teriam a capacidade de implementar reformas
progressistas. No entanto, diversos estudos, discutidos ao longo de nosso trabalho,
apontavam para a necessidade de atentar-se para os limites institucionais dentro dos
quais esses chamados pontos de veto tinham que atuar, discriminando e especificando
a trama de possibilidades e constrangimentos existentes dentro dos distintos mbitos nos
quais sua autonomia pode ser exercida. Assim, no seria a simples instaurao de um

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sistema partidrio-eleitoral permissivo que tornaria a federao brasileira altamente
descentralizada, porque o conjunto das instituies dentro dos quais os agentes atuam
so plurais, e as relaes de fora que predominam dentro de cada um desses espaos
so autnomas, ainda que em constante interao.
Nesse sentido, nos planos fiscal e tributrio, as conquistas alcanadas pelo
governo federal, em termos de modernizao da arrecadao, criao de impostos,
criao de um sistema de proteo social, enfim, a reestruturao da prpria
administrao pblica atravs da centralizao inserida em governo de vis
tecnocrtico, como o foi a ditadura militar, no foram revertidas pela instaurao de um
novo regime. Dessa forma, o Direito, conquistado pela Unio em relao s unidades
subnacionais, objetivado nas instituies que regulam suas interaes, no foi revertido
pela conjuntura poltica que se apresentou na dcada de 1980. O conjunto de
favorecimentos jurdicos com que contava o governo federal no s permaneceu como
lhe deu respaldo para ampliar, posteriormente, a sua primazia dentro do sistema poltico
nacional. A constitucionalizao de uma agenda social e a vinculao dos gastos
subnacionais foi um corolrio desse processo.
Por fim, buscamos levantar o seguinte questionamento. Se, por um lado, a
constitucionalizao de uma agenda de governo transforma em realidade direitos
prescritos na Constituio, retirando da barganha poltica e das vicissitudes econmicas
a capacitao dos oramentos municipais, atravs das transferncias
intergovernamentais, e o comprometimento com politicas sociais, mediante a
vinculao de receitas, por outro lado podemos questionar o quo democrtico esse
modelo e, mesmo, o quo eficiente ele em termos de adaptao a conjunturas
econmicas e politicas sempre dinmicas e transitrias. Nosso trabalho, assim como o
de outros pesquisadores citados no capitulo quatro, mostra que h um ncleo duro dos
gastos oramentrios dos municpios destinado s politicas reguladas, cuja variao ao
longo dos municpios brasileiros se apresenta pequena, situando-se todos ao redor do
valor mdio. Tais achados nos fazem concluir que os programas partidrio-ideolgicos
dos governos municipais se vm se tornando quase irrelevantes frente a sua limitada
capacidade de produzir polticas. Dito de outra forma, os constrangimentos jurdicos-
institucionais fazem com que as foras polticas, atuantes em uma situao contingente,
no tenham capacidades, mesmo que legitimados pelas urnas, para pr projetos de
governo divergentes em prtica. Quo democrtico essa situao, tendo em vista o
potencial esvaziamento da esfera poltica local? Quais so as interaes dessa

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institucionalidade com a conjuntura econmica no inicio desse sculo XXI? Discutimos,
algumas possibilidades de resposta para essas perguntas na concluso.

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Captulo 1. Instituies polticas e implicaes federativas.

nas combinaes mais frequentes entre


caractersticas institucionais, e no em sua
presena isolada, que a logica e a especificidade
de cada modelo emerge.
Sergio Abranches (1988)

No presente capitulo, pretendemos traar um breve sumario de alguns


contornos adquiridos pelo sistema politico brasileiro, ps-promulgao da constituio
federal de 1988, chamando ateno para suas mltiplas dimenses e seus possveis
impactos sobre as relaes intergovernamentais, i.e., o federalismo. Focaremos, por
agora, na reconstituio de algumas discusses sobre o presidencialismo de coalizo e,
principalmente, no delineamento da atual configurao do sistema partidrio-eleitoral e
suas reverberaes no comportamento dos legisladores nacionais. Trataremos, assim,
dos traos institucionais que conformam a atuao partidria e parlamentar, tanto no
campo eleitoral quanto no campo legislativo, identificando as dinmicas que estruturam
a trajetria dos legisladores e dos partidos em suas estratgias eleitorais e em seu
comportamento legiferante. Longe de pretender esgotar qualquer uma dessas
dimenses, que contribuem para conformar as funes dos partidos e as estratgias
adotadas pelos parlamentares, o delineamento de algumas de suas tendncias principais
subsidiar o tema central de nossa analise, qual seja, o federalismo, tendo em vista que
esses arranjos institucionais tm a capacidade de criar ou no incentivos
nacionalizao das aes politicas. Tal intuito, com efeito, se justifica por posicionar
nosso objeto de estudo, o federalismo, dentro de um campo mais amplo de discusso
sobre a dinmica politica brasileira, no qual diferentes analises se concatenam ou se
opem para formar mltiplos diagnsticos acerca do estado das relaes de poder dentro
do sistema politico como um todo, isso , quais interesses especficos, os nacionais ou
os regionais, se encontram posicionados em condies mais favorveis para o
cumprimento de suas agendas de governo e de seus interesses.
Desse modo, preciso notar que o federalismo, como arranjo institucional
especfico, um aspecto constitutivo de um conjunto formado por outras instituies
politicas, que, juntas, conformam o funcionamento do sistema politico como um todo.
Tais consideraes so importantes por nos mostrar que as distintas instituies se
interpenetram continuamente, estabelecendo relaes de interdependncia que talvez
tornem demasiado rduas quaisquer tentativas de uma relao causal unvoca, to

20
comuns na literatura, do tipo 1) o sistema eleitoral-partidrio, com seus incentivos a
atuao individualista dos parlamentares, os induziria a um alinhamento com os
governadores de estado, fazendo o pendulo federativo se posicionar de acordo com
interesses regionais ou 2), inversamente, o executivo federal disporia de prerrogativas
legislativas suficientes para impedir uma atuao regionalista dos parlamentares
federais, tendo como seus principais mediadores os lderes partidrios e a influencia que
eles exercem sobre seus liderados e sobre os trabalhos legislativos, ou, ainda (3), como
no caso da indagao especifica de nossa pesquisa, que o aumento das receitas
disponveis aos entes subnacionais e a conquista da autonomia para dispor de seus
prprios recursos teriam tornado o federalismo brasileiro excessivamente
descentralizado e competitivo.
Isso posto como preambulo, devemos notar que a inaugurao do atual
regime politico brasileiro teve que lidar com, basicamente, trs situaes. Por um lado,
os agentes poca se depararam com uma conjuntura macroeconmica especfica, que
colocava os quadros mais gerais das possibilidades de ao abertas aos indivduos e
grupos polticos, constrangidos por imperativos histricos de acumulao do capital aos
quais as economias nacionais deveriam adaptar-se. Por outro lado, os agentes tambm
tinham que transitar dentro do legado institucional deixado pelos regimes anteriores,
que, de modo algum, podia ser varrido para o lixo, tendo em vista que esse legado se
constitua, sobretudo, como a necessria ossatura institucional dentro da qual os agentes
polticos transitaram at ento, sendo parte constitutiva de seu habitus poltico. Como
ultimo elemento, havia ainda as correntes de ideias principais que buscavam interpretar,
oferecer diagnsticos e propor orientaes para as problemticas histricas que so
colocadas frente aos agentes historicamente situados. Nesse sentido, ao nos atermos s
orientaes propostas pelos tericos do institucionalismo histrico, articulando as trs
dimenses explicativas citadas, buscamos reconstruir cenrios que no paream nem
demasiado deterministas, regidos por foras quase metafisicas da economia ou das
instituies, nem, tampouco, que confiram demasiado poder s ideias e s vontades
individuais, conformando um voluntarismo exacerbado aos agentes, anulando os
condicionamentos inexoravelmente exercidos pelos ambientes histrico e institucional
(Steinmo, 2008; Immergut, 2007).
Assim, o cenrio macroeconmico que se apresentou ao Brasil, no perodo
da terceira onda mundial de democratizao, atravessada pelos pases do leste europeu e
da Amrica Latina, marcado pela conjuno de alguns acontecimentos. A crise do

21
petrleo, que impactou severamente as econmicas ao longo de todo o planeta; a
depreciao das moedas nacionais, alcanando nveis intolerveis de inflao; a
emergncia de outras potencias globais, redundando no aumentando da concorrncia
mundial e na fuga de capitais, que inviabiliza, por sua vez, a manuteno do welfare
state em moldes universalistas; a queda do socialismo real e a abertura dos mercados
mundiais ao capital financeiro; ou seja, houve uma mirade de ocorrncias que tornavam
a globalizao algo complexo e que requeria, para seu manejo, de mentes politicas
preparadas. No plano nacional, essas ocorrncias serviram para colocar o Estado
brasileiro diante da falncia das contas publicas, de sua incapacidade de arcar com o
servio da divida externa, tornada mais severa pela depreciao da moeda brasileira,
levando o Estado a uma asfixia financeira que lhe impedia de continuar desempenhando
o papel de principal agente econmico da econmica nacional.
No plano das propostas institucionais, pode-se dizer que, desde o fim da
segunda guerra, da segunda onda de democratizao, as discusses acadmicas sobre
as configuraes institucionais mais adequadas aos distintos pases abundaram. Desde o
seminal trabalho de Robert Dahl (2012), tem-se discutido a melhor forma de estabelecer
sistemas polticos competitivos e inclusivos, que tenham a capacidade de, frente a
estruturas econmicas e sociais concretas, formarem um quadro poliarquico, onde
prevaleam mecanismos consistentes de checks and balances e que possam, por seu
turno, garantir a preservao dos direitos de propriedade e os das minorias, instaurando,
ao fim e cabo, um Estado de Direito. poca da redemocratizao brasileira, os
consensos estabelecidos sobre as melhores configuraes institucionais a serem
adotadas, de modo a tornar vivel a materializao dos princpios liberais e
democrticos acima citados, baseavam-se, principalmente, na influencia de um terico:
Juan Linz (Limongi, 2006). A ideia central de Linz era que regimes presidencialistas
teriam menos probabilidades de proporcionarem estabilidade politica do que sistemas
parlamentaristas. A imbricao dos poderes, nesse segundo sistema de governo, teria a
possibilidade de fazer com que os interesses do executivo e do legislativo se
coadunassem de forma mais fcil. Nos regimes presidencialistas, onde havia uma
separao muito mais clara entre os poderes, e, principalmente, devido fonte de suas
legitimidades serem distintas e independentes umas da outras, tendo em vista que os
cidados votam direta e separadamente para os cargos do executivo e do legislativo, o
potencial para o conflito e a paralisia decisria, segundo Linz, seria muito maior.

22
No entanto, o imaginrio dos agentes polticos brasileiros, poca, estava em
contato no s com os desenvolvimentos e prescries tericas vigentes no plano
internacional, como tambm havia, bem presente, as lies do perodo democrtico
anterior, i.e., o regime politico vigente entre os anos de 1946-1964. Nesse sentido,
parece ser ponto pacifico, na literatura (Santos, 1997; Figueiredo e Limongi, 2001), que
a raiz do problema politico que levou ao golpe militar e a interrupo da democracia
estava no embate incontornvel entre o executivo e o legislativo. O conflito entre os
poderes, com efeito, teria sido uma decorrncia de um legislativo excessivamente
fragmentado entre as diversas siglas, decorrncia do multipartidarismo e da
representao proporcional, incapacitando o executivo de ser o eixo gravitacional do
sistema politico. A adoo, pela CF88, dos mesmos procedimentos de formao das
instancias decisrias deveria levar, como consequncia, aos mesmos impasses. Portanto,
as proposies que advogavam o parlamentarismo como o melhor sistema de governo
visavam, justamente, remediar uma situao em que o excessivo numero de atores, com
foras suficientes para se constiturem em pontos de veto para a execuo da agenda
governamental, poderia constituir-se em empecilho a governabilidade do sistema
politico.
Importante e influente artigo de Sergio Abranches (1988), publicado poca
da constituinte brasileira, tambm direcionava seu diagnostico acerca das escolhas
institucionais feitas pelo sistema politico, no sentido de alertar para o perigo
instabilidade institucional do pas que representava a combinao especifica de alguns
elementos, como o presidencialismo, o multipartidarismo e a representao
proporcional, e que poderia redundar, com efeito, em um quadro de perene antagonismo
entre o legislativo e o executivo, indo ao encontro do vaticnio de Juan Linz. Segundo o
autor do artigo Presidencialismo de coalizo: o dilema institucional brasileiro,
nenhuma das democracias bem consolidadas do mundo tinha adotado essa combinao
institucional especifica em seu sistema politico. A fragmentao dos partidos
representados no congresso nacional, ainda que no fosse uma particularidade brasileira,
se agravava devido ao fato de haver uma independncia muito maior do executivo, em
um sistema presidencialista, em relao aos recursos do poder disponveis, do que
haveria caso tivssemos tratando de um primeiro ministro em um regime
parlamentarista. Dessa forma, os presidentes, com muito maior discricionariedade na
alocao dos recursos fsicos do Estado, colocava-se em uma posio delicada frente ao
legislativo, tendo em vista querer utilizar de suas prerrogativas da maneira que mais lhe

23
convm, ao mesmo tempo em que no podia prescindir de sustentar maiorias
legislativas de apoio.
Dado esses elementos, para Abranches, o presidencialismo de coalizo seria
caracterizado pelo alto risco, dependendo a sustentabilidade das alianas do
desempenho corrente do governo, o que se torna problemtico tendo em vista que
governos esto constantemente sujeitos s intempries conjunturais e s mutaes
sociais e econmicas com as quais tem que lidar de forma corriqueira. As dificuldades
se agravam, sobretudo, quando consideramos o nvel de complexidade alcanado por
um mundo ps-moderno, no qual as classes se desmembram em fraes e em interesses
setoriais e as dinmicas culturais engendram novas identidades tnicas e de gnero,
contribuindo para uma alta fragmentao e pluralizao do tecido social. Toda essa
fragmentao e o desaparecimento dos antigos balizadores da ao politica, acrescidas
ao processo de democratizao politica e de acesso justia, verificadas no Brasil, tem
como efeito a materializao de mltiplas demandas no aparelho de Estado, que, sendo
chamado a interceder por todos, v sua capacidade de racionalizar os meios e os
recursos disponveis seriamente abalada pela escassez dos recursos, redundando
inevitavelmente na possiblidade da criao de amplos descontentamentos nos diversos
setores sociais e polticos.
Parte da causa da adoo de mecanismos institucionais demasiado
inclusivos, na CF88, residia na fragilidade na qual se encontravam os antigos
mecanismos autoritrios de poder e na emergncia desses novos atores, que, antes
cerceados, agora buscavam, no regime recm-inaugurado, institucionalizar suas
possibilidades de participao. Assim, a incorporao da possibilidade de ao de
mltiplos atores dentro do sistema politico teria gerado, para Lamounier (1992), um
cenrio demasiado consociativo, que teria como efeito se constituir, na prtica, mais
para bloquear do que para tomar decises. O formato institucional adquirido pela
federao brasileira parecia apresentar-se, nos requisitos de sua operacionalizao, em
um entrave de grande monta s reformas de modernizao econmica, social e politica
que o pas precisava, urgentemente, atravessar.
Nesse ponto preciso fazer meno a outro terico de grande influencia,
poca da constituinte, e que tambm emprestou o seu aparato conceitual para
diagnosticar o tipo de poliarquia adotado pelo Brasil: Arend Lijphart (1999). O par de

24
conceitos majoritrio/consociativo1, cunhado por ele, tem por utilidade classificar o
conjunto das poliarquias modernas de acordo com o padro de governabilidade adotado
pelos distintos pases. Esses padres, por sua vez, seriam definidos pelo efeito
proporcionado pela conjuno das instituies de um pas, tomados em sua totalidade, e
que dariam o tom, que indicariam o modo como o poder exercido dentro de um
sistema politico especifico. Assim, a vantagem fundamental advogada em relao ao
modelo majoritrio estaria na sua melhor capacidade de governabilidade, entendia
como a capacidade do governo implementar sua agenda, de forma mais eficiente e
eficaz. A vantagem do paradigma consociativo, por sua turno, estaria posta na
representatividade, no controle das maiorias e na deliberao das polticas pblicas
entre as principais foras polticas. Durante a dcada de 1980, com efeito, os
argumentos e o apoio a favor do modelo consociativo teriam se multiplicado, ao longo
das recm-inauguradas democracias. Um dos motivos da adoo de suas instituies
pelos constituintes brasileiros, segundo Bolivar Lamounier (1992), seria que as
instituies que formam um padro consociativo de governo seriam aquelas que,
idealmente, seriam mais democrticas, formando um ambiente institucional no qual o
poder da maioria estraria constrangido o mximo possvel pelo acesso ao sistema
politico que as minorias haviam adquirido, e qualquer proposio em favor de uma

1
Um Padro majoritrio de governo aquele no qual o partido detentor da maioria dos votos est no
comando; o tipo de ordenao institucional encontrado em pases relativamente homogneos, em
termos tnicos e socioeconmicos (o exemplo tpico o sistema poltico ingls). O padro majoritrio se
caracterizaria por ser exclusivo e competitivo, possibilitando, com efeito, a identificao de programas
mais bem definidos aos olhos da opinio publica. A oposio ficaria tolhida do poder enquanto
oposio. Algumas de suas instituies tpicas seriam: sistema parlamentarista, bipartidarismo,
executivo constitudo por um s partido, governo centralizado e unitrio e constituies flexveis, que
podem ser mudadas por simples maiorias. Nas consideraes de Lijphart (1999), em pases
heterogneos um governo majoritrio seria um governo no democrtico, pois minorias teriam,
continuamente, seu acesso negado ao poder, sentindo-se, com efeito, discriminadas e excludas das
tomadas de deciso. O modelo consociativo, por outro lado, se caracterizaria pela busca do maior
consenso possvel. Esse padro de organizao do poder politico seria mais tpico em pases
heterognicos, seja essa heterogenia expressa em termos socioeconmicos, tnicos, religiosos, etc. O
sentido do modelo seria incluir a possibilidade de participao do maior numero de atores possveis,
viabilizando a participao e o estabelecimento de compromissos entre o maior nmero de segmentos
sociais possveis, i.e., o sistema politico de teor consociativo se caracterizaria por um elevado numero de
checks and balances, de modo a conformar um ambiente institucional com um numero considervel de
veto points. Dentre as principais instituies tpicas desse modelo esto: Sistema presidencialista com
diviso de poderes, multipartidarismo associado a governos de coalizo, Federalismo, Constituio
escrita com preservao dos direitos das minorias, entre outros. (Lijphart, 1999).

25
maior celeridade no exerccio do poder seria visto, pelo contrrio, como entulho do
autoritarismo.
No entanto, para alm do endosso internacional que recebeu o
consociativismo, o questionamento que vem acompanhando esse paradigma
governamental, e tem sido pertinente para o caso brasileiro, o nvel de eficcia que o
sistema politico capaz de lograr frente aos desafios impostos pela complexidade da
dinmica contempornea da economia. Os ajustes fiscais fazem parte da agenda
hodierna dos governantes nacionais. Em uma econmica globalmente conectada, as
estruturas econmicas devem ajustar-se aos impulsos externos o mais rpido possvel,
de modo que os elementos que compem o sistema produtivo, sejam eles as oneraes
tributrias, os encargos trabalhistas e, mesmo, a necessidade de capacitao da
infraestrutura do territrio, estejam aptos a responderem, prontamente, s oportunidades
e aos desafios colocados pela macroeconomia. Nesse sentido, um sistema econmico
que esteja excessivamente travado pela dinmica morosa de um sistema politico
qualquer pode representar perda de eficincia para a economia de um dado pas, e de
acordo com isso que se faz pertinente a assero de Alfred Stepan (1999), que assevera
que um dos componentes essenciais de uma democracia duradoura , justamente, sua
eficcia. Portanto, se um sistema politico encontra-se emperrado, de modo a no
conseguir resolver os problemas, de diversos teores, que lhe so postos, cotidianamente,
isso tem um impacto direto na sua capacidade de implementao de politicas publicas,
sejam elas redistributivas ou regulatrias. Assim, um questionamento que existiu no
perodo da redemocratizao brasileira, e que nos parece possuir um nvel de
generalidade muito alto, o que o atesta sua perenidade, e que poderamos ousar dizer
que um dilema que acompanhar todos os sistemas polticos democrticos, enquanto
esses existirem, a busca da melhor equao entre capacidade executiva e decisria, por
um lado, e representao e deliberao, pelo outro.
Elencado como um os principais elementos a constituir-se como entrave a
governabilidade da Unio, com efeito, o sistema partidrio-eleitoral brasileiro tem sido
alvo de inmeras criticas, que veem no atual arranjo a instancia de difuso de lgicas
individualistas, paroquialistas, centradas em um fisiologismo que, alguns diriam, tem se
tornado uma caracterstica imanente ao prprio sistema, algo que estaria devidamente
impresso em seu DNA. O suposto funcionamento regionalista das instituies
partidrias e eleitorais exerce claros impactos na dinmica intergovernamental, e a

26
conexo entre o funcionamento do sistema partidrio-eleitoral e a dinmica federativa,
com efeito, est presente em grande parte das pesquisas sobre a segunda temtica.
Stepan (1999), em importante trabalho conceitual sobre o federalismo,
constri um modelo no qual os pases federalistas existentes so classificados segundo a
medida na qual as unidades subnacionais tem possibilidades de constranger ou habilitar
a ao do centro, do demos, sobre suas prprias aes. Dessa forma, segundo suas
categorias de anlise, as poliarquias modernas poderiam ser localizadas em um
continuum que iria dos extremos demos constraining at o demos enabling. Para
operacionalizar tal modelo, o autor elenca algumas variveis que nos permitiriam
empreender tal classificao. Uma das variveis-chave identificadas pelo autor, como
capaz de dirimir a independncia das unidades subnacionais em relao ao centro, seria
a organizao nacional dos partidos, sua disciplina e o grau de abrangncia de suas
decises. Assim diz ele:

The more political parties are disciplined parties whose incentive systems,
especially concerning nominations, privileges polity-wide interests over provincial
and local interests, the more politywide parties can mitigate the inherent demos-
limiting characteristics of federalism (Stepan,1999, pg.53).

Ainda que o estado da arte dos estudos legislativos no Brasil tenha se


caracterizado pela controvrsia e pelas opinies divergentes que suscita sobre a
importncia dos partidos e sobre o comportamento parlamentar, prprios da prtica
cientifica de uma maneira geral, mencionaremos alguns dos diagnsticos acerca dessa
temtica, que, no obstante no sejam conclusivas, serviram de matria prima na
formulao de difundidos diagnsticos a respeito do funcionamento do sistema politico
brasileiro. A primeira linha de interpretao que faremos aluso, nos estudos eleitorais e
partidrios, aquela que se formou no perodo da Assembleia constituinte e da
promulgao da Constituio de 1988, que se coadunam com analises mais lgubres
acerca do destino ao qual estava fadado o presidencialismo de coalizo brasileiro, e que
posicionaria o Brasil, assim, no extremo demos constraining do modelo de Stepan.
Mainwaring e Linan (1998), nesse sentido, nos mostram que algumas regras
institucionais adotadas pelos constituintes poderiam levar os parlamentares atuantes no
congresso nacional a adotarem estratgias localistas, divergindo dos lderes partidrios
caso esses tentassem a nacionalizao dos programas partidrios. A votao em listas

27
abertas seria, segundo os autores, um dos elementos problemticos dessa composio.
Se as listas eleitorais fossem fechadas, os partidos decidiriam de antemo a ordem dos
candidatos a serem eleitos, aumentando seu poder de influencia sobre a atuao dos
mesmos. Segundo seus crticos, a lista aberta adotada no Brasil contribui imensamente
para o comportamento individualista dos candidatos, revertendo a relao de
dependncia idealmente desejada. Com esses estmulos institucionais, os deputados
federais e senadores teriam incentivos para atuar de forma individualista, favorecendo
seus interesses polticos pessoais em detrimento de projetos nacionais mais amplos.
Importante notar, contudo, que o congresso constituinte foi realizado sob a vigncia de
um regime procedimental, a organizar os trabalhos legislativos, distinto daquele
encontrado nas pesquisas acadmicas feitas ps-1988, onde se verificou uma mudana
em relao ao fortalecimento dos mecanismos de centralizao do processo decisrio a
estruturar as relaes entre executivo e legislativo.
As regras eleitorais tambm se fazem centrais por determinam como se
formam as instncias decisrias, i.e., estabelecem os critrios de alocao das cadeiras
no congresso nacional e nas assembleias legislativas, o que se torna um elo
importantssimo na explicao da relao entre partidos, eleies e federao. Como
aponta Braga (2006), com a exceo das disputas presidncias, todas as outras
contendas se desenrolam no plano das unidades subnacionais. Nesse sentido, o
multipartidarismo e a representao proporcional trazem o plano das especificidades
territoriais, de suas caractersticas demogrficas, e os condicionamentos especficos que
esses distintos mercados polticos exercem sobre as estratgias eleitorais dos candidatos
e dos partidos.
O modelo de Stepan (1999) tambm apontou, como uma varivel importante
para o robustecimento de um modelo federativo qualquer, o tornando mais
descentralizado, seria o grau de sobre-representao dos estados menos populosos e
mais pobres. Para Claudio Couto (1997), a ideia de contrapor o poder poltico ao poder
econmico tem levado, no caso brasileiro, ao paroxismo, discrepncias essas notadas
tambm por Anastasia e Nunes (2006). Historicamente, no Brasil, as regies menos
desenvolvidas economicamente tem tido, como contrapartida de seu atraso em relao
s regies mais ricas do pas, a sua representao politica ampliada para alm do que a
proporcionalidade direta de sua populao sugeriria. A diferena entre a quantidade
necessria de votos para eleger candidatos ao mesmo cargo, em diferentes estados,
temtica corrente na literatura. Um agravante que tal disparidade no se daria apenas

28
no senado, que seria, supostamente, a casa que representaria as regies, enquanto a
cmara dos deputados teria por funo atuar na base da premissa: um cidado, um
voto. A constituio brasileira, por estabelecer um mnimo de oito cadeiras e um
mximo de setenta cadeiras para cada estado na cmara dos deputados, acaba
exacerbando ainda mais a disparidade da representao das unidades subnacionais no
centro.
Sob a tica da dinmica federativa, pode-se interpretar que grande parte do
empenho em criar novos territrios eleitorais pode ser, plausivelmente, percebido como
um esforo da Unio e de elites politicas em debilitar o poder e a influencia de unidades
econmicas mais desenvolvidas, como os estados do sul e sudeste. No perodo da
redemocratizao, entre 1985 e 1990, seis novos estados foram criados, acrescentando
mais 48 deputados e 18 senadores nas arenas centrais (Samuels, 2006). Um abismo
separando a populao do estado de Rondnia, com 451.200 indivduos, em 2010, para
a de So Paulo, com 41 milhes. No plano dos municpios, entre 1989 e 2001, foram
criados 1.181 novos municpios (Brandt, 2010). No faz parte do escopo de nosso
trabalho buscar as causas de politicas desse fenmeno, nosso interesse apenas chamar
ateno para interpenetrao estreita que h entre o sistema politico e as consideraes
territoriais.
As teorias que consideram as instituies eleitorais como instituies-chave
para o entendimento do comportamento parlamentar tm como uma de suas principais
premissas tericas, seja tcita ou explicitamente, a formulao que, em cincia poltica,
ficou conhecida como conexo eleitoral, em referencia a importantes trabalhados
acadmicos norte americanos, como os de David Mayhew e os de Anthony Downs. As
proposies desses autores, com efeito, adotam, a priori, como axioma mximo de suas
asseres, ser a motivao para reeleger-se o principal fator explicativo para entender o
comportamento dos legisladores. Nesse quadro explicativo, tanto as regras que
articulam o funcionamento do sistema eleitoral quanto o ambiente sociolgico no qual
atuam so centrais para o entendimento dos caminhos abertos a ambio individual,
criando tanto estmulos que podem estimular o candidato a um comportamento
individualista, em detrimento do partido, quanto o contrrio, preocupando-se com o
desempenho partidrio frente a performance individual (Shugart e Carey, 1993)
Influente trabalho sobre o federalismo brasileiro, na alvorada do novo regime,
foi o livro de Fernando Luiz Abrucio, Os bares da federao, que, tendo as
premissas da conexo eleitoral subsumidas em suas proposies, direcionava seu

29
diagnostico no sentido de explicitar os elementos determinantes no robustecimento
excessivo adquirido pela federao brasileira. O perodo de sua pesquisa compreendeu
os anos entre 1991 e 1994. Para Abrucio (1998), o poder dos governadores de estado,
no obstante tenham sempre tido protagonismo ao longo da historia politica do pas,
recrudesceu devido aos recursos de patronagem adquiridos por esses atores no novo
regime, principalmente os bancos pblicos estaduais, que, aliados a uma
institucionalidade politica que lhes era amplamente favorvel, devido a baixa incidncia
dos mecanismos disponveis de accountability sobre suas aes, os transformavam em
peas fundamentais no jogo politico brasileiro. Eram aliados dos quais no se poderia
prescindir o apoio.
Duas causas importantes da primazia desses atores no sistema politico, e que
constitui o cerne das consideraes de Abrucio, tanto em termos de suas analises
positivas quanto das prescritivas/normativas, so a obsolescncia institucional da qual
padecem os legislativos estaduais e o padro de socializao caracteristicamente
localista da politica nacional. O presidente da republica, por contraste, conta com um
congresso bicameral e um sistema de accontability horizontal, quantitativa e
qualitativamente muito superior ao ambiente institucional no qual atua o governador de
estado. A fragilidade institucional das assembleias legislativas, sobretudo em termos
tecnolgicos e informacionais, algo marcante mesmo no Estado economicamente mais
rico da federao, So Paulo, como expe a pesquisa coordenada por Regis de Castro
Andrade (1998), trazendo evidencias robustas acerca da atuao meramente
homologatria do legislativo estadual. A influencia que exerce o chefe do executivo
estadual na composio dos membros do Tribunal de contas e do ministrio publico,
instituies centrais no estabelecimento de freios ao poder executivo, tambm contribui
fortemente para o estabelecimento desse cenrio. Assim, o poder dos governadores de
estado constitui-se como um poder no republicano, isso , como um poder no
constrangido por leis.
Para alm dessas debilidades institucionais existentes no mbito estadual,
outras variveis tambm so fundamentais para o entendimento de como se processa a
conexo eleitoral, sendo as de teor socioeconmico importantes. O estudo do impacto
das condies socioeconmicas no processo politico brasileiro, com efeito, longevo.
Vitor Nunes Leal (2012), no seu clssico livro de sociologia politica Coronelismo,
enxada e voto, nos d indicaes claras dos efeitos perversos que podem ser
engendrados pela combinao de instituies politicas modernas com um ambiente

30
socioeconmico tradicionalista, marcado pelas lealdades e dependncias pessoais,
tornando improvveis a realizao de princpios centrais da democracia representativa,
como a deliberao e a participao, levando a uma inevitvel deturpao do principio
da representao politica..
No obstante o Brasil de finais do sculo XX e inicio do sculo XXI j no
seja aquele retratado por Leal, em termos do ruralismo e do isolamento de grande parte
da populao, uma das peas centrais de sua analise, a decrepitude econmica dos
municpios interioranos, e seu impacto no sistema politico, ainda mantem posio de
destaque nas formulaes da cincia politica e da sociologia contemporneas. O livro de
Abrucio (1998), ao qual temos feito referencia, tem os alicerces de suas proposies
assentadas na dependncia financeira da qual padece uma grande parte dos municpios
brasileiros, resultando na imposio de condicionamentos incontornveis a ao
estratgica dos legisladores, que, especializados em atrair verbas para redutos eleitorais
especficos, necessitariam cair nas graas do governador, locus dos recursos desejados,
tendo em vista alcanar o seu objetivo de reeleger-se. Portanto, a conexo eleitoral
funcionaria de modo que os governadores de estado, sendo os atores polticos com
maior possibilidade de manuseio de recursos discricionrios, ao mesmo tempo em que
relativamente infensos aos mecanismos de accountability horizontal, deveriam ser
cortejados pelos legisladores, sempre dispostos a agradar-lhes, sendo favorveis a toda e
qualquer matria de seu interesse, mesmo que, desse modo, possam se colocar contra
interesses nacionais.
A atuao paroquialista, nesse sentido, difundiu-se como sendo o diagnostico
consensual, nos diversos meios, acerca do comportamento parlamentar brasileiro. O seu
impacto sobre o debilitamento do sistema partidrio, o prejuzo trazido consolidao
das siglas partidrias e de suas agendas programticas, da mesma forma, tambm teriam
se tornado igualmente claros como consequncia logica de tal atuao. Tal modus
operandi dos congressistas levaria a existncia de um fenmeno identificado e definido
pela literatura norte americana como modelo do segredo ineficiente (MSI) (Shugart e
Carey, 1992). Segundo tal modelo, o eleitor no teria condies de estabelecer
distines ntidas entre a identidade dos candidatos, tendo em vista que esses no
teriam, em seu histrico, uma atuao conectada com a formulao e implementao de
politicas publicas de escopo nacional, ao mesmo tempo em que no guardariam uma
adeso programtica a certas concepes normativas de organizao da sociedade,

31
vinculada a um projeto politico partidrio especifico, tornando cada vez mais opacas as
distines que podem ser demarcadas entre as opes disponveis no mercado eleitoral.
No entanto, a vigncia do MSI no sistema politico brasileiro est aberta a
interpretaes divergentes, como o tem sido (Amorim Neto e Santos, 2003). Nesse
sentido, devemos explicitar que os sistemas polticos articulados pelo MSI seriam
caracterizados por duas caractersticas institucionais que seriam responsveis pelo seu
funcionamento, sendo, a primeira, a existncia de um presidencialismo dotado de
extensas prerrogativas legislativas, e, a segunda, um ambiente institucional onde as
lideranas partidrias exercem pouca liderana sobre seus liderados. Nesse ponto jaz a
duvida. O clssico trabalho de Figueiredo e Limongi (2001), com efeito, representou um
divisor de aguas nos estudos sobre o legislativo, centrando sua analise na estrutura de
suas relaes com o poder executivo e o papel exercido pelos partidos como mediadores
dessa relao, sobretudo em suas capacidades de coordenao parlamentar. O
desvelamento desse papel assumido pelos partidos no sistema politico representa,
fundamentalmente, um questionamento ao segundo pilar do MSI.
As prerrogativas legislativas com as quais conta o presidente da republica,
dentre elas o poder de editar medidas provisrias e a exclusividade legislativa em
determinadas reas de politica publica, como matrias oramentrias e administrativas,
juntamente com o instituto do colgio de lderes, seu poder de requerer tramitao das
matrias em carter de urgncia e o de nomear e destituir os membros de suas bancadas
para as comisses, dentro outras capacidades, conformam um ambiente institucional
amplamente distinto daquele existente no primeiro perodo democrtico, e que esteve
subjacente em muitas analises contemporneas sobre a multiplicidade de pontos de veto
existentes no sistema politico. As regras de ocupao das funes de organizao dos
trabalhos legislativos, como a composio da mesa diretora, por basearem-se em
princpios de proporcionalidade partidria, contribuem para a centralizao e
concentrao do processo decisrio, aglutinando as foras politicas. O que se percebe,
desse modo, que o comportamento individualista e localista dos parlamentares,
apregoado por tantos, no encontraria espao para expressar-se dentro do congresso
nacional, ao mesmo tempo em que a irrelevncia dos partidos polticos no sistema
poltico brasileiro se mostra uma formulao envolta em grandes controvrsias.
Segundo os dados coletados e analisados por Figueiredo e Limongi (2001),
que abrangem o perodo de 1989 1994, o percentual de leis aprovadas, que foram de
autoria do executivo, excede em muito o percentual de aprovao das leis de autoria do

32
prprio legislativo. O tempo mdio de tramitao das propostas, e a maior celeridade
verificada nas que so provenientes do executivo, tambm um indicador robusto da
primazia de sua primazia no controle da agenda do legislativo. No obstante, como os
autores mesmos observam, deve haver uma matizao na interpretao dos dados, no
sentido de que muita da legislao enviada pelo executivo ao congresso j est
previamente negociada, ao passo que as proposies dos parlamentares devem percorrer
o escrutnio de seus pares, tornando a tramitao de suas matrias mais morosa.
Todavia, o que parece claro que a consolidao das bases da negociao do executivo
com o legislativo, mediada pelas lideranas partidrias, parecem ter se mostrado slidas
o suficiente para por srias duvidas sobre a dificuldade de governabilidade e a perene
possibilidade de conflito entre os poderes, que tantas discusses provocaram.
Nesse sentido, Marta Arretche (2012), ao investigar a capacidade das unidades
subnacionais em impor seus interesses nas arenas centrais, isso , buscando o
entendimento de em que medida os legisladores nacionais atuariam em termos
estadualistas, ao invs de partidrios, tambm chegou a resultados que interpelam os
proponentes da existncia de um Modelo do Segredo ineficiente na atuao dos
congressistas brasileiros. Atravs da observao da tramitao de todas as propostas
legislativas que afetaram os interesses das unidades constituintes de 1989 a 2009,
subtraindo-lhes autonomia, na cmara dos deputados e no Senado, a autora chegou
concluso de que o pertencimento partidrio o principal fator explicativo do
comportamento parlamentar das bancadas estaduais, mesmo em matrias que afetavam
diretamente os interesses das unidades subnacionais, resultados que exploraremos
melhor no prximo capitulo.
Outro fator de suma importncia para o estabelecimento da consolidao
partidria, atestando sua relevncia no sistema politico e sua progressiva
institucionalizao, o acesso aos recursos de patronagem que a redemocratizao vem
garantindo aos partidos e s unidades subnacionais. A instaurao do novo regime,
marcado pelas possibilidades institucionais de expresso da pluralidade partidria, no
apenas teria fragmentado a representao partidria, como argumentavam alguns, mas
tambm possibilitado o acesso dessa pluralidade ao sistema decisrio, com
argumentavam outros (Meneguello,1998), o que, em ultima instancia, traria
consequncias decisivas para as possibilidades de consolidao e estabilizao dos
partidos polticos. A necessidade de se governar com o apoio de coalizes, nesse
sentido, oferece a brecha necessria para que os partidos possam acessar o sistema

33
administrativo, de modo que a alocao de ministrios e secretarias, obedecendo a
critrios de apoio politico, redunda na solidificao das estruturas partidrias.
A pesquisa de Rachel Meneguello, no perodo compreendido entre 1985
1997, nos mostra que as consideraes do executivo, na formao de seus ministrios,
devem levar em conta tanto a representao eleitoral conquistada pelos partidos nos
pleitos em disputa quanto a fora dos governadores de estado. A distribuio do acesso
e da participao nos recursos do aparelho estatal, com efeito, uma tentativa de
internalizar, dentro do executivo, as clivagens mais relevantes atuantes na sociedade,
sendo provvel que atores com maior capital politico sejam contemplados com os
ministrios e as secretarias mais relevantes dento do portfolio administrativo disponvel.
A participao no sistema administrativo permite aos agentes partidrios, mediante o
acesso aos recursos que lhes so outorgados, a constituio de uma maior capilaridade
dentro dos territrios, que tem como consequncia lhes permitir sustentar sua influencia
sobres as bases sociais que os elegem, sem a necessidade de mediadores, como por
exemplos os governadores de estado. Dessa forma, a existncia de territrios dentro
da administrao publica, com o perene controle de alguns partidos e alguns estados
sobre reas especificas de politica publica, um fenmeno importante presente na
literatura, que matiza proposies que diagnosticam a fragilidade institucional dos
partidos e a atuao atomista dos agentes polticos.
Antes de chegarmos ao fim da exposio sobre alguns condicionantes do
comportamento parlamentar, gostaramos de expor os argumentos de mais alguns
trabalhos de importantes acadmicos da rea, que tambm se dirigem ao
questionamento do teor paroquialista e anti-partidrio da atuao dos legisladores
brasileiros. Em artigo de 2003, Amorim Neto e Santos buscaram revisitar o modelo do
segredo ineficiente, j aludido aqui, testando empiricamente algumas de suas
formulaes centrais. Os principais resultados de sua pesquisa nos mostram que a maior
parte da produo legislativa dos deputados brasileiros tem abrangncia nacional e traz
mais benefcios do que impe custos, versando quase sempre sobre questes sociais,
matizando muitos dos consensos estabelecidos sobre a generalizao de praticas
fisiolgica. Portanto, h a corroborao do que haviam observado Figueiredo e
Limongi, ao constatarem que, tendo em vista o ambiente institucional existente, h a
constituio de duas agendas de governo distintas: a agenda econmico-
administrativa, do Executivo, e a agenda social do Congresso. Dessa forma, as
politicas publicas que so formuladas dentro do congresso nacional no so aquelas de

34
grande impacto na vida do cidado mdio, de grande potencial redistributivo, que lidam
com grande volume de recursos, tendo em vista o prprio monoplio do executivo de
legislar sobre essas questes.
Para Amorim e Santos, as pesquisas tambm no estavam dando a devida
ateno ao alinhamento partidrio na proposio dos congressistas. A viso demasiado
atomstica do processo politico, com efeito, obscurece o comportamento divergente dos
legisladores pertencentes oposio, quando contrastado com o dos pertencentes
coalizo governista. Os governistas, segundo seus resultados, tenderiam a apresentar
menos projetos de alcance nacional do que os legisladores de oposio. Perante a
necessidade de marcar uma diferena perante o eleitorado, os polticos fora da coalizo
governista se veriam incentivados a propor politicas publicas de abrangncia nacional,
gerando, assim, uma certa eficincia dentro do modelo.
Nesse mesma linha, de acordo com Pereira e Muller (2003), o espao aberto ao
congresso, em eventuais tentativas de alocao de recursos oramentrios em seu
proveito, amplamente limitado. O congresso, segundo a constituio, s poderia
influir nos recursos da rubrica investimentos, que correspondem por apenas 1% a 2%
de todas as receitas oramentrias. Portanto, a maior parte da composio do oramento
est fora do alcance das emendas parlamentares. Alm disso, o poder executivo, no
Brasil, tem se valido, como apontam os autores citados nesse pargrafo, da no
sincronia efetiva entre arrecadao e dispndios, prevista na Lei oramentria anual
(LOA), o que lhe permite contingenciar a execuo de recursos, executando as emendas
parlamentares que lhe convm, premiando ou punindo aliados e inimigos polticos.
Outra considerao importante ao MSI foi a identificao de perfis distintos
de parlamentares, principalmente no que se refere composio social de suas bases de
apoio, o que tem como implicao a adoo, pelos mesmos, de diferentes posturas no
exerccio de seus mandatos. Ainda que os candidatos a cargos no legislativo busquem
atrair votos em todas as regies de seus estados, alguns candidatos tem uma dominncia
maior em certas circunscries, enquanto outros tm uma votao mais dispersa pelo
territrio, o que tem claros impactos em suas estratgias politicas. Na mesma linha de
raciocnio, Desposato (2006) nos mostra que a predileo por bens privados ou
pblicos2 varia de acordo com as condies demogrficas existentes dentro dos

2
Bens privados so, ao mesmo tempo, rivais e exclusivos, enquanto bens pblicos so no-rivais e no-
exclusivos, sendo que rivalidade refere-se a bens cujo consumo reduz a quantidade do bem disponvel
para os demais integrantes da sociedade. No entanto, entre esses dois extremos, existem diversas

35
ambientes eleitorais diversos oferecidos pelos estados brasileiros. Variveis como
percentual da populao rural e taxa de alfabetizao so importantes para a
caracterizao do tipo de mercado eleitoral no qual atuam os legisladores. Portanto, a
suposio de haver um padro nico de comportamento congressual parece ser algo
que, de modo algum, pode ser tido como certo.

matizes, podendo-se destacar dois tipos importantes: os bens pblicos locais e os bens de clube. Os
primeiros so teoricamente bens pblicos puros, mas seu impacto fsico restringe-se a um regio
especifica, So exemplos e bens de clube politicas de aes afirmativas, direitos e benefcios de
trabalhadores sindicalizados e aumentos salariais para servidores pblicos (Desposato, 2006).

36
Captulo 2. Desenho constitucional e instituies federativas

Argumento que, a despeito de sua reiterada presena


na produo acadmica sobre o Brasil, as instituies
propriamente federativas tem sido solenemente
ignoradas. Os avanos tericos e analticos no campo
dos estudos legislativos acabaram por produzir uma
superposio conceitual entre a Unio e o presidente,
de tal sorte que o federalismo acabou por ser definido
como um jogo de barganhas entre o presidente e os
estados..
Marta Arretche, 2013

Um dos argumentos principais de nosso trabalho est norteado pela assero


da citao acima. A proliferao dos estudos legislativos na cincia politica brasileira,
com sua nfase nas tendncias que estruturam as relaes entre os poderes executivo e
legislativo, seus impactos no comportamento congressual, o papel dos partidos nessas
relaes, e a extrapolao de suas concluses para as relaes federativas, talvez possam
ter deixado obscurecido, como sugere Arretche (2013), algumas dimenses relevantes
da dinmica do federalismo brasileiro. Necessrio notar que o federalismo, trao
institucional historicamente constitutivo do sistema politico brasileiro, tem sua dinmica
possibilitada por uma multiplicidade de instituies que o viabilizam, decorrncia das
distintas capacidades que as unidades subnacionais podem desempenhar
autonomamente. Se atentarmos para a logica de funcionamento dessas distintas
capacidades, com efeito, como as regras de representao das unidades federativas nas
arenas decisrias nacionais, ou a distribuio de recursos tributrios e fiscais, ou ento a
distribuio de competncias na proviso de servios pblicos, perceberemos que, se
um estado federativo implica, necessariamente, a convivncia de unidades politicas
autnomas, isto , um governo central convivendo com unidades federativas
independentes, o exerccio dessa autonomia caracterizado por referir-se a distintas
dimenses de convivncia das unidades constituintes, cada uma com sua prpria logica,
relativamente independente. Falleti (2006), ao elaborar uma taxonomia que pudesse dar
conta dos tipos de autoridade que os governos subnacionais poderiam adquirir,
estipulou trs categorias:

Autonomia administrativa. Engloba o conjunto de polticas que transferem a


administrao e a proviso de servios sociais como educao, sade, assistncia
social e moradia aos governos subnacionais. A descentralizao administrativa

37
pode acarretar a transferncia da autoridade na tomada de decises sobre essas
polticas, mas esta no uma condio necessria. Se receitas so transferidas do
centro para cobrir os custos de administrao e proviso de servios sociais, a
descentralizao administrativa financiada e coincide com a medida de
descentralizao fiscal. Se os governos subnacionais financiam esses custos com
receitas prprias preexistentes, a descentralizao administrativa no
financiada.

Autonomia fiscal. Refere-se ao conjunto de politicas desenhadas para aumentar


as receitas ou a autonomia fiscal dos governos subnacionais. As politicas
descentralizadoras fiscais podem assumir diferentes formas institucionais, como
o aumento de transferncias do governo central, a criao de novos impostos
subnacionais ou a delegao da autoridade para cobrar impostos anteriormente
cobrados pela esfera federal.

Autonomia politica. o conjunto de emendas constitucionais e de reformas


eleitorais desenhadas para abrir novos espaos ou acionar espaos existentes,
mas no utilizados ou ineficazes para a representao das sociedades
subnacionais. A descentralizao politica transfere autoridade politica ou
capacidades eleitorais para autores subnacionais.

As unidades constituintes, por terem seu espao de autonomia vinculado


dimenso especfica de poltica pblica a qual estejamos nos referindo, v sua margem
de ao ser ampliada ou reduzida dependendo da issue area. Outra questo importante,
nesse sentido, perceber que a margem de ao dos governos subnacionais, o espao de
sua autonomia, mesmo se tratando de uma dimenso especifica de sua incumbncia, no
est congelada no tempo. Como posicionamento metodolgico, se faz necessrio no s
entender a dinmica federativa pelo prisma da multiplicidade de seus condicionamentos
institucionais, mas, sobretudo, entend-la sob a perspectiva de sua sujeio a constantes
mudanas incrementais, que alteram a lgica de seu funcionamento. Assim, mudanas
constitucionais, principalmente as alcanadas como decorrncia da legitimidade politica
angariada pelo executivo federal aps a estabilizao da economia lograda pelo plano
real, tem alterado o estado da autoridade sobre grande parte das reas de poltica
pblica, seja tendendo para o fortalecimento da capacidade de coordenao do governo

38
federal ou, ao contrrio, se direcionando no sentido de uma maior capacidade
burocrtica e administrativa dos governos subnacionais, tornando-os aptos a ser
executores de mais servios pblicos e de melhor qualidade.
A propenso mudana institucional, nesse sentido, parece se inscrever na
prpria configurao assumida pela carta constitucional de 1988. Como notou Celina
Souza (2008), os constituintes, cnscios do momento crtico no qual atuavam, que
enfraquecia a possibilidade de consensos slidos, optaram por um modelo de mudana
constitucional comparativamente pouco rgido, autorizando, tacitamente, aos futuros
governantes, promoverem mudanas que pudessem aumentar a capacidade de adaptao
institucional do pas aos contextos macroeconmicos e geopolticos existentes. Assim, a
constituio brasileira, e o formato especifico adquirido no novo regime, tanto em
relao s regras de seu emendamento quanto na abrangncia de sua jurisdio, se
constituiu como um elemento central da analise acadmica que busca entender o modo
de funcionamento do sistema politico nacional, tendo em vista seu papel determinante
para a compreenso daquilo que era a maior preocupao de todos, poca: a
governabilidade do sistema. No obstante, como todos os demais elementos do sistema
politico, a CF88 tambm se viu submetida a diferentes abordagens, provenientes de
diferentes metodologias e matrizes tericas, dando margens a diferentes prognsticos
acerca dos impactos da carta constitucional nos rumos do pas.
A constituio brasileira de 1988, nesse sentido, promulgada, como j
aludido, em uma conjuntura histrica na qual no havia um pacto poltico claro e
definido. A burocracia estatal e o empresariado, elite dirigente do pas durante os 50
anos do estado desenvolvimentista, viam as bases de sua dominao econmica e
poltica sendo esfaceladas por uma conjuntura macroeconmica que, ao mesmo tempo
em que impossibilitava a continuidade dos padres vigentes de acumulao, traziam
como reboco a ascenso de diversos segmentos sociais, antes excludos da participao
poltica, inviabilizando o modelo econmico e poltico adotado at ento pelo pas,
pautado em intervenes seletivas na economia, protecionismo estatal e represso aos
movimentos trabalhistas, como configurado nos moldes autoritrios. Tal complexidade
conjuntural e estrutural, com efeito, produziu um incremento substancial de demandas
setoriais poca da instaurao da institucionalidade democrtica, que, coadunando-se
com a aludida fragilidade dos antigos setores dirigentes, impediu o estabelecimento de
um compromisso inter-classes coeso. Como consequncia, ocorreu uma cristalizao de
mltiplos projetos normativos na carta constitucional, tendo como implicao a

39
promulgao de um arcabouo institucional de ampla abrangncia e com tendncias
paradoxais. Se analisarmos a CF88 em uma perspectiva quantitativista, considerando a
amplitude de sua extenso, e tomarmos o numero de palavras como proxy da medida de
constitucionalizaes das matrias inscritas na carta magna quando promulgada,
veremos que a mesma continha, no seu corpo, 41.529 palavras e 8.151 no capitulo do
ADCT, totalizando 49.680. Segundo Souza (2008), quanto maior o numero de palavras,
maior tambm tender a ser o numero de emendas.
O argumento de Couto e Arantes (2009), baseado em consideraes de carter
qualitativo, que a constituio, ao incorporar, em seu corpo, uma grande quantidade de
matrias, dentre elas a constitucionalizao de polticas pblicas, acabou restringindo o
campo de ao aos governos eleitos, impondo-lhes uma agenda de governo, ao mesmo
tempo em que os obrigava a atuar, corriqueiramente, mediante o emendamento
constitucional, tendo que arcar com os custos polticos correspondentes. De acordo com
a metodologia de analise constitucional elaborada pelos autores, aplicada CF88, dos
1.627 dispositivos que compem o texto original, 69,5% diziam respeito a normas de
carter efetivamente constitucional, ao passo que 30,5% diziam respeito polticas
pblicas. O alto grau de abrangncia da Constituio, portanto, tem como consequncia
que seu escopo abranja a quase totalidade das reas passveis de regulao e atuao por
parte do Estado. Qualquer gestor que queira implantar uma poltica pblica, no importa
o seu teor, tem que se deparar com prescries constitucionais que lhe tiram grande
parcela de sua capacidade discricionria, o que implica em consideraes que se
inserem na prpria temtica da representao democrtica, tendo em vista que governos
legitimamente eleitos so, muitas vezes, impossibilitados de implantar a plataforma de
governo que os elegeu em decorrncia de constrangimentos jurdicos.
Devido constitucionalizao de matrias que poderiam ser tratadas por
legislao ordinria, a atuao do chefe do Executivo deve, necessariamente, se dar
mediante a contnua interveno na constituio, o que tem como consequncia, por sua
vez, o atendimento de certas condies. Assim, os requerimentos regimentais, que
estipulavam o apoio congressual necessrio aprovao de tais medidas, i.e., a formao
de uma base de apoio de 3/5 na casa legislativa, no obstante no sejam to severos,
como apontado por Souza (2008), impunham parmetros altos para a governabilidade
cotidiana do sistema. Em um contexto institucional que vem sendo criticado
constantemente pelo fracionamento partidrio e pela facilidade de representao que
algumas siglas encontram, a necessidade de formao de maiorias mais amplas se torna

40
um desafio de grande monta para as bases governistas. O presidencialismo de coalizo
brasileiro, nesse sentido, requer um percentual mnimo de 60% de apoio legislativo,
muitas vezes sendo necessrio um apoio maior, tendo em vista uma margem de no
adeso da base de apoio ao governo. Nesse sentido, os custos polticos do
funcionamento do sistema so onerados, criando claras reverberaes no campo
administrativo e econmico. Poderamos citar, a titulo de exemplo, a maior politizao
da mquina pblica, que pode ser altamente deletrio para a qualidade da proviso de
polticas pblicas, tendo em vista que os critrios tcnicos de funcionamento das
instancias administrativas so preteridos em relao s necessidades de atendimento de
demandas polticas-eleitorais, abrindo espao para fenmenos como o clientelismo e a
ineficincia da maquina pblica.
No que tange s relaes intergovernamentais, a CF88, em seu formato
original, tambm promoveu tendncias contraditrias, no sentido de que formou um
quadro em que houve o fortalecimento da autonomia e das capacidades das unidades
subnacionais sem, no entanto, haver a promoo das responsabilidades correspondentes.
Segundo a perspectiva proposta por Falleti (2006), se encararmos a transio do regime
autoritrio e a descentralizao de funes em termos sequenciais, perceberemos que o
modo como a transio democrtica se deu, no Brasil, foi amplamente favorvel aos
interesses dos governos subnacionais, em detrimento da Unio. A descentralizao da
autonomia poltica, sucedida pela descentralizao de recursos, com efeito, era de pouco
interesse para o governo federal, tendo em vista que a sequncia que mais lhe agradaria
seria a descentralizao de encargos, ao mesmo tempo em que tentaria manter o
controle sobre a dinmica poltica e fiscal dos estados e municpios. Com efeito, um
dos fatores que favoreceram a tendncia centrifuga desse modelo de federao o
pouco detalhamento da diviso do trabalho federativo, i.e., a ausncia de uma
estipulao objetiva do que caberia a cada nvel de governo, que, somando-se ao artigo
que prega a autonomia dos trs nveis de governo na assuno de funes publicas, gera
um ambiente de difcil reconhecimento das responsabilidades especificas que cabes aos
agentes polticos. O artigo 23 da constituio estabelece como competncias comuns da
Unio, dos estados, do distrito federal e dos municpios:

II cuidar da sade e assistncia publica, da proteo e garantia das pessoas portadoras de


deficincias;
V proporcionar os meios de acesso cultura, educao e cincia.

41
IX promover programas de construo de moradias e a melhoria das condies habitacionais e
de saneamento bsico.
X Combater as causas da pobreza e os fatores de marginalizao, promovendo a integrao
social dos setores desfavorecidos.

Em seu paragrafo nico, o referido artigo afirma que:


Leis complementares fixaro normas para a cooperao entre a Unio e os estados, o DF e os
municpios, tendo em vista o equilbrio do desenvolvimento e do bem estar no mbito
nacional.

E o artigo 24 dispe sobre as competncias legislativas concorrentes entre Unio, estados e


municpios, a saber:

IX educao, cultura, ensino e desportes.


XII previdncia social, proteo e defesa da sade.
XIV proteo e interao social das pessoas portadoras de deficincia.
XV proteo infncia e juventude.

Os pargrafos 1, 2, 3 e 4 do artigo 24 da constituio federal estabelecem que:

No mbito da legislao concorrente, a competncia da Unio limitar-se- a estabelecer


normas gerais.
A competncia da Unio para legislar sobre normas gerais no exclui a competncia
suplementar dos estados.
Inexistindo lei federal sobre normas gerais, os Estados exercero a competncia
legislativa plena, para atender as suas peculiaridades.
A supervenincia da lei federal sobre normas gerais suspende a eficcia da lei estadual,
no que lhe for contrria.
[Fonte: Anastasia, 2015].

No entanto, se lembrarmos da j mencionada relativa facilidade de mudar a


constituio, como um dos traos centrais da CF88, veremos que essa estipulao
originariamente abstrata de incumbncias foi objeto de modificaes ao longo do
tempo, dando-lhe mais operacionalidade. Se olharmos para essas regras, as que regem
as intervenes na carta constitucional brasileira, veremos que as possibilidades de
exercer o poder de veto pelas unidades subnacionais so bem escassas (Arretche, 2012).

42
A titulo de comparao, h casos de federaes nas quais, em matrias de interesse
federativo, para haver alteraes obrigatrio existir a consulta s assembleias
estaduais, que devem se pronunciar sobre o assunto em questo. Em outros casos,
tambm possvel o recurso ao referendo popular. No Brasil, as decises que ocorrem
dentro do Congresso Federal, em Braslia, so suficientes para alterar as relaes entre a
Unio e os governos subnacionais. Assim, as argumentaes, existentes na literatura,
que se dirigiam no sentido de afirmar que, no sistema politico brasileiro, haveria um
nmero excessivo de veto-players, parecem no ter atentado adequadamente para as
limitaes existentes dentro da carta constitucional, que impedem o exerccio do poder
de veto pelas unidades subnacionais.
Nesse sentido, um dos traos marcantes do arcabouo constitucional
promulgado pela assembleia constituinte foi a ampliao da jurisdio legislativa sob
prerrogativa exclusiva da Unio. Segundo dados de Celina Souza (2013), as matrias de
competncia legislativa privativa da Unio aumentaram de 21 itens na constituio de
1967-1969 para 29 na de 1988. O que importante constatar, como corolrio, que a
explicitao dos aspectos centralizadores do arcabouo constitucional brasileiro no
pode se resumir a estrita analise da predominncia do Executivo em suas relaes com
Legislativo. Como bem notou Arretche (2013), e indicado na citao que abre esse
captulo, a indistino conceitual entre presidente da repblica e Unio acaba
obscurecendo a necessidade de estudar-se a dinmica federativa em sua prpria
especificidade, i.e., a investigao dos espaos abertos ou fechados autonomia dos
entes federados. Portanto, como sugesto da autora, para captar com maior acuidade o
modelo de federao que, seguindo padres centralizadores de governos autoritrios
passados, manteve ampla primazia legislativa do governo federal no jogo politico, faz-
se necessrio distinguir, analiticamente, duas distintas dimenses de autonomia
disposio dos entes federados: policy making e policy-decision making.
O ambiente federativo inaugurado na nova repblica, ainda que tenha tido na
atuao dos governadores de estado e no fortalecimento do papel dos municpios,
alados pela primeira vez na historia do federalismo brasileiro como entes autnomos
da federao, um dos elementos centrais na transio do novo regime, os aspectos
centralizadores da primazia legislativa do governo federal, herana de regimes
anteriores, no foram suprimidos. O fortalecimento das unidades subnacionais, poltica
e financeiramente, no implicou num cenrio de alta discricionariedade por parte dos
governos estaduais. No obstante tenhamos presenciado, nos primeiros anos do novo

43
regime, uma atuao livre de constrangimentos por parte dos governadores, devido ao
acesso aos recursos financeiros que passaram a dispor (principalmente dos bancos
pblicos estaduais), que possibilitou colocar seus interesses de perpetuao poltica
acima dos interesses de sanidade financeira da nao (o utrapresidencialismo estadual
de que fala Abrucio), tal atuao foi possibilitada, em grande parte, pelos desafios
polticos e econmicos com os quais se deparava a Unio, frente a falncia do modelo
nacional-desenvolvimentista e a necessidade de incorporao no mercado mundial. Dito
de outra forma, o processo de reformas constitucionais, possibilitada depois da
estabilizao econmica, e que redefiniram os parmetros pelos quais as unidades
subnacionais deveriam funcionar, j estava previsto nas capacidades constitucionais da
Unio.
O fato de ter adotado um modelo de constituio que versava sobre uma
grande quantidade de polticas pblicas, alm das aludidas implicaes concernentes
governabilidade congressual, nas quais os governos eleitos tem que necessariamente se
engajar, relativas formao de amplas coalizes de apoio ao governo, de modo a
permitir alteraes constitucionais, tambm acarretou profundos impactos na dinmica
federativa. Alm do espao restrito de exerccio do veto, que os governos subnacionais
contam, e a controvrsia ao redor do comportamento parlamentar (tema de nosso
primeiro capitulo), o fato que, em decorrncia do alto grau de abrangncia da ao do
governo federal, i.e., devido a sua ampla autoridade jurisdicional, h a possibilidade que
parte expressiva das matrias de interesse federativo seja processada sob a forma de
legislao ordinria (Arretche, 2012). A experincia recente mostra que, no obstante
matrias que precisavam de emendas constituio, e que tiravam autonomia dos
estados e municpios, no tenham encontrado dificuldades para serem promulgadas,
ainda havia uma grande parte dessas matrias que poderiam ser tramitadas sem nenhum
tipo de procedimento especial. Assim, matrias legislativas de teor federalista podem
tramitar maneira de projetos de lei ordinrios, podendo ser aprovados por maioria dos
presentes nas sees parlamentares mediante votao simblica.
No conjunto de importantes leis promulgadas no intuito de disciplinar as
finanas dos governos subnacionais, a Lei Camata (LC 82/95), a LC 96/99 e a lei de
responsabilidade fiscal tramitaram sob a forma de lei complementar, sem nenhum tipo
de procedimento excepcional. Essa legislao faz parte, com efeito, dos art.163 e 169 da
Constituio, que remete para lei complementar federal os limites de despesa com o
funcionalismo pblico. A lei de responsabilidade fiscal, por sua vez, criminaliza prticas

44
que ponham em perigo o equilbrio do oramento pblico, impossibilitando os
municpios de gastarem verbas ausentes em seu balano oramentrio, ao mesmo tempo
em que obriga os gestores municipais a adotarem medidas de transparncia. A lei
Kandir um exemplo clssico de como a Unio, desde a inaugurao do novo regime,
possua prerrogativas constitucionais sobre os entes federados. A lei Kandir, lei que
desonerou as exportaes e os produtos elaborados do ICMS, devendo a Unio
ressarcir, periodicamente, os estados, diminui a base de incidncia da cobrana de
impostos estaduais. No entanto, nenhum procedimento especial foi requerido par tal
ao. A CF de 1988 j apontava como tarefa da Unio a normatizao do ICMS. A carta
magna, com efeito, estipula a base de incidncia dos tributos dos estados e municpios,
lhes restando apenas a definio da alquota dos mesmos. O regime previdencirio de
estados e municpios, a determinao dos salrios e subsdios dos cargos eletivos, as
regras de contratao e licitao, tambm so definidos por lei federal. Outras leis de
interesse federativo, que tramitaram sob a forma de lei complementar, normatizando o
espao de autonomia dos estados e municpios, em relao aos seus impostos e seus
encargos, foram:

Tabela 1: Leis complementares com efeito federativo (1989-2006)


Tipo de Matria Legislao
Autonomia sobre impostos Lei Kandir
ISS sobre pedgios
Incidncia do ISS
Taxa de iluminao pblica
Autonomia sobre encargos Lei de concesses
Lei de licitaes
Lei de diretrizes e bases
Administrao pblica
Contratao de servidores
Estatuto da cidade
Remunerao e subsdios
Legislativos municipais
Gs canalizado
Previdncia
Criao de Municpios
Fonte: Extrado de Arretche (2012)

45
O que o processo de aprovao dessas leis complementares e de diversas
emendas constitucionais parece sugerir foi que no havia uma disposio da Cmara dos
Deputados de manter ou ampliar a autonomia de suas respectivas circunscries
territoriais. Segundo Arretche (2012), ao se analisar as proposies do governo federal,
no sentido de aumentar seu poder de coordenao sobre as unidades constituintes, no
se v nenhuma oposio a essas medidas. Parece haver um consenso tcito, desde a
inaugurao do novo regime, a permear o julgamento da classe politica brasileira, sobre
o principio de que devem prevalecer, ao longo do territrio nacional, regras
homogneas, no que tange s principais incumbncias do Estado. Sendo assim, a
contestao por uma maior autonomia, em determinadas reas, como seria de se esperar,
caso tivssemos em mente apenas as proposies daqueles que diagnosticam a
existncia de um federalismo robusto no Brasil, no se verificou na votao de tais
matrias.
Nesse sentido, para alm do espao jurisdicional j aberto a normatizao
federal, presente nos dispositivos da CF88, as reformas que tiveram impacto sobre o
federalismo fiscal e a proviso de polticas pblicas, que tiveram que ser viabilizadas
mediante intervenes na Constituio, tambm no encontraram dificuldades em obter
xito em suas tramitaes. A legislao promulgada desde ento, principalmente a partir
do perodo do governo FHC, marcado pela estabilizao macroeconmica, foi extensa e
teve como intuito o saneamento das contas dos governos subnacionais, apontadas, por
muitos, como um dos principais focos do desequilbrio fiscal do setor pblico brasileiro,
de modo a adequar a estrutura econmica do pas a um nvel de coordenao que
pudesse tornar vigentes condies adequadas para a insero da economia brasileira em
um cenrio de abertura dos mercados e mundializao do capital. Outra direo pela
qual enveredou o governo federal foi a recuperao de suas receitas, atravs da criao
de contribuies no sujeitas a partilhas com os estados e municpios.
Alm das reformas de teor econmico, a agenda da reforma constitucional
tambm trouxe consigo a incumbncia de objetivar, em polticas pblicas concretas, os
direitos sociais prescritos na Constituio, i.e., realizar a chamada reforma de segunda
gerao. A hiptese de Melo (2005) sobre as razes que possibilitaram sucesso nas
reformas se alicera nos incentivos polticos e nas capacidades institucionais que
dispunha o Executivo para levar a cabo a reestruturao das relaes
intergovernamentais. No Anexo 1 esto listadas as 38 emendas que tiveram impacto na
alterao das relaes intergovernamentais, promulgadas entre 1989 e 2010.

46
Importante aspecto das reformas constitucionais, como j mencionado, foi a
normatizao dos gastos dos estados e municpios, com o protagonismo para as
vinculaes de receitas em reas especificas de polticas pblicas. Esse tema ser
tratado com mais detalhe no prximo capitulo. No entanto, faz-se necessrio atentar,
ainda que brevemente, para o cerceamento da autonomia das unidades constituintes que
essas medidas representaram. Se o estabelecimento de diretrizes federais para o
exerccio das funes pblicas, principalmente no mbito fiscal e da administrao
publica, j era um principio constitucional consolidado, a restrio da discricionariedade
na alocao do gasto subnacional uma reverso de margens de autonomia
consolidadas na CF88. O estabelecimento de parmetros para os gastos tiveram na
aprovao do Fundef e Fundeb, na vinculao do gasto com sade, no fundo de
combate a pobreza, nos precatrios e nos limites de gasto com legislativo municipal, os
principais instrumentos na tentativa, por parte do governo federal, de criar uma agenda
de teor social, homognea e universalista, ao longo do territrio nacional (Arretche,
2012).
Para concluir, depois da reviso das leis complementares e emendas
constitucionais que provocaram profundas alteraes no pacto federativo,
recentralizando funes e aumentando a capacidade coordenativa do governo federal,
achamos necessrio tecer algumas consideraes que atenuem o impacto do quadro ora
delineado. O fortalecimento de um governo central, que desde o inicio do novo regime
se apresentou como detentor de preponderncia legislativa sobre os governos
subnacionais, no implica necessariamente que possamos asseverar que as unidades
constituintes se transformaram em meros agentes implementadores de proposies
emanadas do centro. Se atentarmos, principalmente, para o nvel de implementao das
polticas pblicas, ou seja, para o espao de deciso aberto a atuao das burocracias
locais, veremos que a condio de ente autnomo da federao no anulada com a
presena dos mecanismos de coordenao do governo federal. Em um governo
federativo, a adeso a um programa qualquer de poltica pblica, salvo as
obrigatoriedades constitucionais, fica a cargo da ponderao dos custos e benefcios, por
parte dos gestores, da assuno de determinadas encargos. Portanto, se h a inteno do
governo federal em repassar, para os membros constituintes, a reponsabilidade pela
execuo de polticas pblicas, o governo federal deve se esmerar em desenhar
programas que sejam atrativos para os gestores locais.

47
Dessa forma, se tomarmos o SUS como exemplo de uma tentativa de criao
de uma rede de proviso de servios de sade, veremos como sua engenharia foi
concebida para se adequar s diferentes demandas dos muito heterogneos municpios
brasileiros. Assim, a edio das normas operacionais bsicas (NOBs) buscaram
delimitar quais eram as funes que eram esperadas que fossem exercidas por cada
nvel de governo na poltica de sade, estabelecendo os pr-requisitos necessrios para a
adoo de determinados programas e as condies que os entes subnacionais deveriam
atender para receber as verbas do governo federal. As NOBs tambm definiam distintas
modalidades de adeso, a fim de que os municpios pudessem adequar-se a programas
condizentes com sua condio estrutural e com a infraestrutura tcnica disponvel em
suas municipalidaes. O problema principal enfrentado inicialmente para a adoo de tais
programas pelos entes subnacionais era a incerteza quanto aos repasses do governo
federal. Portanto, na perspectiva estratgica dos gestores locais, assumir o risco de tais
encargos perante a opinio publica sem a certeza de que haveria disponvel as condies
necessrias para o seu cumprimento, constituiu-se em um entrave para o sucesso da
implementao do novo formato do sistema de sade em seus estgios iniciais. Todavia,
com o fim da inflao e a estabilizao da economia, tais riscos diminuram e a
atratividade de tais programas se tornou maior, tendo em vista que os repasses, antes
duvidosos, agora eram feitos com segurana.

48
Cap.3 Desigualdades territoriais, centralizao e transferncias fiscais.

O mbito municipal tem uma importncia central na histria da analise


sociolgica e politica brasileira. Talvez devido s dimenses continentais do territrio
nacional, a relao entre o poder central e os demais ncleos de poder, disseminados
pela vastido do pas, sempre foi um fator estruturante da dinmica do sistema politico,
em suas vrias fases, a despeito da forma de governo vigente, como j apontado em
nossa introduo. Nesse sentido, os municpios, no obstante tenham atingido o status
de entes autnomos da federao apenas com a promulgao da constituio federal de
1988, eles tm sua importncia, como unidade de analise privilegiada, para o
entendimento do jogo politico nacional, h muito tempo reconhecida pela literatura.
Coronelismo, enxada e voto, para citar apenas uma obra, nos mostra o papel estratgico
representado pelos municpios interioranos nas disputas entre as elites centrais e
regionais. O controle das populaes interioranas, e a necessidade de se obter seu apoio
politico, sempre foram cruciais para manter ou conquistar o poder politico no plano
nacional. Nesse sentido, se a historia das formas assumidas pela estruturao do poder
politico marcada pela oscilao entre um federalismo regionalista e um centralismo,
muitas vezes autoritrio, a trajetria dessas disputas passa, necessariamente, pelas
formas como os estados e o governo federal buscavam colocar sob sua tutela as
municipalidades.
A clssica analise de Vitor Nunes Leal (2012), com efeito, direciona nossa
ateno para o fato de que a manuteno da precariedade das bases fiscais dos
municpios era uma estratgia corriqueira para obter o apoio politico dos chefes
polticos locais e suas clientelas. A exiguidade do oramento municipal somada ao
papel precpuo que a administrao publica exerce na formao das bases econmicas
dos municpios interioranos, que no possuem uma estrutura privada slida de gerao
de riqueza, abre espao para o surgimento de fenmenos tradicionalssimos da politica
nacional, como a politica do pires-na-mo e o no menos importante governismo.
Nesse sentido, os chefes locais, a fim de se perpetuarem no poder, durante muito tempo
dependeram do seu alinhamento com as oligarquias estaduais ou com o governo federal,
transformando sua atividade numa perene troca de favores, onde o estado ou a Unio
lhes concede aportes de recursos financeiros e investimentos em suas localidades em
troca de apoio politico, de votos. O termo anglfilo para essa modalidade de pratica
politica seria o conceito de Pork-barrel, cuja significao, diga-se de passagem, se

49
insere num conjunto de elementos tericos que se coadunam com a logica da conexo
eleitoral, tratada no primeiro capitulo de nosso trabalho.
Necessrio notar que a ao politica assentada no pork barrel, avaliada por
determinados parmetros normativos, recebe o mesmo tratamento dos outros elementos
da conexo eleitoral, i.e, tratada como uma maneira antinacionalista e antirrepublicana
de se fazer politica. O atendimento de demandas materiais localizadas, em troca de
apoio politico, teria como consequncia fazer com que os aspectos programticos e
nacionais da politica se deteriorassem. Assim, a poltica, em seu sentido mais filosfico,
envolvida com questes concernentes s possibilidades de objetivao de ideais de
justia especficos, na validade de seus argumentos e nas suas chances de
materializao, cede espao para um tipo de prxis politica pautada pelo projeto
individual de cada politico, que, interessado em sobreviver politicamente, necessitaria
promover o bem-estar material de seu eleitorado. Tal modalidade de atuao, com
efeito, seria ainda mais inexorvel em ambientes socioeconmicos marcados por
profundas disparidades, como notoriamente o caso brasileiro.
Segundo Leal, as histricas disputas de poder entre o governo central e as
oligarquias estaduais tinham como um de seus corolrios o amesquinhamento dos
municpios. A dinmica politica, presente na federao brasileira, durante muito tempo,
esteve estruturada de forma a impedir a possibilidade de autonomia das
municipalidades. Desse modo, a conexo em dinmicas mais amplas de poder, na forma
de apoio incondicional, era a alternativa possvel aberta aos participantes das contendas
politicas no plano subnacional. importante frisar que tal cenrio conformou-se com a
anuncia e mesmo com a participao ativa dos polticos interioranos no processo de
decrepitude fiscal de suas circunscries. Para eles, lhes era interessante manter os
rumos de seus municpios s suas conexes particulares, angariando, obviamente, os
retornos polticos que as benesses providas por suas conexes pessoais lhes podiam dar
de retorno. Assim, a independncia financeira dos municpios, de modo que esses
pudessem contar com bases fiscais e tributrias permanentes, independentes das
vicissitudes da dinmica politica, era inviabilizada, amide, por seus prprios
governantes.
No entanto, o municpio da republica velha e da Era Vargas no mais o
municpio contemporneo. Desde a promulgao da constituio de 1946, h uma maior
ateno com a necessidade de fortalecimento das finanas municipais. Uma das
principais motivaes que guiaram a federao nesse sentido foi o prprio interesse

50
nacional. O desenvolvimento da emergente indstria impunha a criao de um mercado
consumidor, que demandasse o que era produzido pelo parque industrial e propiciasse a
expanso da produo. A penria na qual se encontrava grande parte dos municpios
brasileiros, nesse sentido, se constitua em um forte empecilho para a criao das
condies de emergncia de um mercado consumidor, essencial para a consolidao de
uma economia de mercado. Portanto, o fortalecimento de suas bases fiscais se coadunou
com as necessidades de desenvolvimento da economia nacional como um todo.
A modernizao das estruturas produtivas de um pas, por sua vez, vem
intrinsecamente atrelada modernizao das capacidades fiscais e tributrias de seu
Estado, de modo que seu sistema administrativo possa aperfeioar a utilizao dos
recursos que extrai da sociedade, atravs da taxao, lhe devolvendo tais somas via
investimentos em infraestrutura e em politicas publicas. Em um sistema politico
estruturado pelo federalismo, faz-se de suma importncia a definio do melhor desenho
de arrecadao e alocao dos recursos pblicos que cabe a cada ente constituinte, de
modo a poder promover a maximizao do bem-estar do todo. Nesse sentido, para
Alencar e Gobbetti (2008):

Do ponto de vista tcnico e institucional, o bom funcionamento de um


regime fiscal federativo depende de como se resolvam quatro problemas
bsicos: a) estrutura de competncias tributrias quem arrecada e legisla
sobre os impostos; b) sistema de partilha de recursos como a carga
tributria distribuda entre os nveis de governo por meio de transferncias
intergovernamentais; c) mecanismos de equalizao como a Federao
atua para reduzir as disparidades em capacidade de gasto fiscal entre
governos; d) capacidade de induo e articulao como a Federao
reserva ao governo central algum poder de orientar a atuao dos governos
subnacionais (Alencar e Gobetti, 2008).

Diante das incumbncias com as quais tem que lidar a estrutura vertical das
finanas pblicas de um pas, faz-se pertinente a formulao de Wallace Oates (1999),
para quem a descentralizao, como paradigma contemporneo de configurao da
administrao publica, no deve ser entendido sem as devidas ponderaes e
matizaes. Do que se trataria no seria de descentralizar por descentralizar, mas, pelo
contrario, buscar a compreenso de quais funes estatais teriam a possibilidade de
serem melhores desempenhadas se executadas pelas unidades subnacionais e quais
funes, alternativamente, deveriam permanecer sob responsabilidade do governo
central. Assim, de acordo com assunes consolidadas na escola da escolha publica

51
sobre o nvel timo de arrecadao e de alocao de recursos pblicos, haveria fortes
argumentos tericos a propugnar que a arrecadao da maior parte dos impostos deveria
ser feita pela Unio, enquanto a alocao dos recursos deveria ser de atribuio dos
governos subnacionais. Nesse sentido, os impostos sobre fatores de produo com
grande mobilidade seriam mais adequados para o governo central; impostos sobre
fatores sem mobilidade seriam apropriados para os governos locais. Impostos cobrados
com base na residncia ou no destino, tais como impostos de vendas a varejo e de valor
adicionado do tipo consumo, seriam mais adequados para nveis subnacionais de
governo; impostos cobrados com base na origem, tais como impostos de renda da
pessoa jurdica e valor adicionado do tipo renda, so apropriados para o governo central
(Musgrave, 1961).
Segundo Arretche (2005), uma das principais negligncias, entre os analistas
da administrao publica brasileira, principalmente aps a redemocratizao, o no
aprofundamento analtico do nosso modelo tributrio e fiscal, deixando de captar sua
logica sui generis, independente das vicissitudes do regime politico. Muitos analistas,
com efeito, tendem a perceber a dimenso fiscal das relaes federativas como um
reflexo sem distores do regime politico. Para eles, democracia geraria
descentralizao fiscal, autoritarismo, centralizao. No entanto, o que a autora observa
que o sistema tributrio nacional progrediu evolutivamente, consolidando suas
estruturas fundamentais e abrindo novas reas de discusso. Dito de outra forma, com o
passar do tempo, um determinado padro de funcionamento do nosso modelo tributrio
se consolidou, fazendo com que as disputas se deslocassem para outros mbitos das
relaes fiscais entre os entes federados. Isso deve ser tomado em considerao tambm
em relao aos custos polticos de alteraes institucionais profundas, que se tornam
maiores com o passar do tempo. Assim, se nas assembleias constituintes de 1890 e
1934, os debates concentraram-se nas atividades econmicas e nos fatores de produo
que caberia a cada nvel de governo tributar, depois disso essa organizao no era mais
objeto de disputas. A constituio de 1946, ao inaugurar o sistema de transferncias
fiscais, deslocou grande parte da disputa para essa esfera. Assim, o governo federal se
consolidou como principal arrecadador, sendo os impostos concernentes a cada esfera e
o total de receitas arrecadadas, com efeito, at o ano de 2007, os seguintes:

52
Tabela 2: Composio da carga tributria por esfera de governo (at 2007)
Esfera de governo: Imposto:
Unio: IR
IPI
IOF
IE + II
ITR
CPMF
Cofins
CSLL
PIS/PASEP
Cide
Royalties
Salario-educao
INSS
FGTS
Sistema S
Prev.federal
Taxas federais
Outras contribuies
Divida Ativa
Multas
Estados: ICMS
IPVA
ITCD
IRRF
Taxas e outros
Prev. Estadual
Municpios: ISS
IPTU
ITBI
IRRF
Taxas e outros

53
Prev. Municipal
Fonte: Elaborao prpria a partir de Alencar e Gobetti, 2008
Siglas: IR Imposto de renda; IPI Imposto sobre produtos industrializados; IOF Imposto
sobre operao financeira; IE + II Imposto sobre exportao + imposto sobre importao; ITR
Imposto sobre territrio rural; CPMF Contribuio provisria sobre movimentao
financeira; Cofins Contribuio para o financiamento da seguridade social; CSLL
contribuio sobre o lucro liquido; PIS/PASEP Programa de integrao social; Cide
Contribuies de interveno no domnio econmico; INSS - Instituto nacional do seguro
social; FGTS Fundo de garantia por tempo de servio; ICMS Imposto sobre circulao de
mercadorias e servios; IPVA Imposto obre propriedade de veculos automotores; ITCD
Imposto sobre a transmisso causa mortis e doao; IRRF Imposto de renda retido na fonte;
ISS Imposto sobre servio; IPTU Imposto predial territorial urbano; ITBI Imposto
transmisso de bens imveis; IRRF Imposto de renda retido na fonte.

Tabela 3: Receitas brutas arrecadadas nos distintos nveis de governo. 2003 - 2007 (em
% do total de arrecadao).
Receitas Arrecadadas (Em % do total)
Ente federado
2003 2004 2005 2006 2007
Unio 67,6 67,9 68,8 68,6 69
Estado 27,2 27 26,2 26,5 25,7
Municpio 5,1 5 4,9 4,8 5,2
Fonte: Alencar e Gobetti, 2008. Com base nos dados do Tesouro Federal.

Explicitados os pressupostos tericos de uma maior eficincia econmica


relativa arrecadao se concentrar nos governos centrais, haveria, concomitantemente,
um consenso referente s vantagens existentes a favor dos gastos serem executados nas
esferas subnacionais, isso , nas questes alocativas. Segundo Oates (1999) e Musgrave
(1961), os gestores locais estariam mais capacitados para a proviso de servios
pblicos pela proximidade existente entre eles e os cidados de suas jurisdies, de
modo a poder captar com mais acuidade suas preferencias e a dinmica politica
especifica do mbito local. No mesmo sentido, as vantagens informacionais advindas do
processo de descentralizao da execuo das politicas publicas seriam uma decorrncia
dos custos diferenciais existentes ao longo do territrio. Os recursos oramentrios
necessrios para executar as funes estatais variam de acordo com o preo mdio dos
insumos, praticados nos mercados dos estados e municpios. Assim, estipular um nvel

54
de recursos demasiado especfico, ao qual todos os entes constituintes devam aderir,
pode levar a m alocao de escassos recursos. Nessa linha de argumentao, para o
governo federal deveriam ficar primordialmente as politicas financeiras, as de
estabilizao macroeconmica e as politicas de redistribuio de renda. Politicas de
redistribuio de renda, ao nvel local, argumenta-se, poderiam gerar externalidades, de
modo a atrair habitantes de outras regies para uma circunscrio mais provedora.
Se adotados esses paradigmas de eficincia econmica no tocante
arrecadao e a execuo de gastos, fica evidente que haver discrepncias entre o que
os entes subnacionais da federao arrecadam e o que eles tm, como incumbncia,
prover. Para sanar essas distores, as transferncias fiscais se tornam elemento com
presena assdua dentro das relaes fiscais entre diferentes nveis de governo, quer
estejamos falando de Estados organizados em um modelo federativo ou no. Para alm
dos princpios de eficincia e equidade, os repasses de recursos tambm tem importante
papel no exerccio da accountability e na coordenao entre distintos nveis de governo.
A necessidade do cumprimento de certos pr-requisitos para se tornar beneficirio de
uma determinada modalidade de transferncia faz com que as unidades subnacionais se
adequem a planos nacionais de prestao de servios pblicos e, em contrapartida,
tambm se coloquem sob a inspeo das agencias reguladoras.
As transferncias fiscais, com efeito, dividem-se entre diversas modalidades
de repasses, i.e., distintos desenhos de transferncias que, ao mesmo tempo em que
possuem condicionalidades diferenciadas, tambm visam atingir, por sua vez, uma
multiplicidade de objetivos. Segundo a categorizao das funes que podem ser
executadas pelos repasses, adotada por Duarte et all (2007), as transferncias fiscais
podem visar a) preencher a brecha vertical; b) lidar com a separao fiscal por meio das
transferncias de equalizao fiscal; c) adotar padres mnimos nacionais; d) influenciar
as prioridades locais; e) lidar com as deficincias de infra-estrutura e criar estabilidade
macroeconmica nas regies mais pobres e f) Criar compensaes para as
externalidades. Ainda que, no escopo do presente estudo, nossa ateno esteja focada
principalmente nos itens b, c e d, faremos a seguir uma breve meno aos objetivos
concernentes a cada uma dessas modalidades de transferncias.
A primeira delas, a atenuao da brecha vertical, se refere ao j aludido fato de
haver, se adotados os paradigmas de eficincia econmica, uma deficincia na
capacidade fiscal dos governos subnacionais em prover as funes de estado assumidas
por eles e esperadas, por parte da populao, que sejam executadas. Esse tipo de

55
transferncia tpico em sistemas polticos nos quais h a centralizao da tributao e a
consequente reduo do espao aberto explorao tributria pelos governos
subnacionais, concomitante a um forte apelo por descentralizao da gesto publica.
Assim, de acordo com necessidades dadas, busca-se qualificar as unidades subnacionais
com o aporte de recursos necessrios a execuo dos encargos que lhes so devidos. As
transferncias que visam equalizao fiscal das regies, por sua vez, levam em conta
as disparidades encontradas em um mesmo nvel de governo, presentes ao longo do
territrio nacional, de modo que as capacidades estatais, presentes nas diferentes
regies, possam atingir um padro mnimo.
Os demais objetivos, que podem ser atendidos pelas transferncias fiscais,
so, de alguma forma, o desdobramento do segundo tipo de objetivo, o objetivo b,
dentro os arrolados por Duarte et all, presentes no paragrafo anterior ao precedente. O
item c, assim, se refere ao fato de que, adotado uma perspectiva normativa de equidade
fiscal, presente no item b, necessria a adoo de programas de bem-estar, como
politicas de sade e educao, que desempenham um papel fundamental na consecuo
de objetivos de equalizao regional. A tentativa do estabelecimento de prioridades
nacionais, do mesmo modo, ter um impacto direito na formulao da agenda de
governo dos governadores de estado e prefeitos que, constrangidos por mecanismos
jurdicos e oramentrios, daro prioridade aos programas estipulados pelo governo
federal.
Nesse sentido, um dos grandes desafios com os quais as transferncias fiscais,
que visam a homogeneizao, tm que lidar o fenmeno da gerao de externalidades.
Esse fenmeno, tambm caracterizado como efeito perverso, refere-se aos impactos
que a proviso de um dado servio pblico gera ou sofre como decorrncia da ao de
outras jurisdies. Exemplo clssico do fenmeno a compra de ambulncias por
muitas municipalidades, que gastam esses recursos como meio de transferir para outras
jurisdies as despesas que incorreriam caso fossem tratar, por si ss, seus pacientes. O
desenho de transferncias e, nessa mesma perspectiva, tambm tem como intuito a
estabilizao estrutural das regies. As disparidades em infraestrutura, com efeito,
podem afetar a distribuio do capital ao longo do territrio. Assim, a capacitao da
infraestrutura de todo territrio condio sine qua non para qualquer tentativa de
incorporao de todas as regies em nico mercado, de modo que bens, servios e
trabalhadores possam circular pelo territrio de modo menos tendencioso para as
regies mais desenvolvidas.

56
Expostas as caractersticas mais gerais dos diversos modelos que as
transferncias intergovernamentais podem assumir, e os distintos objetivos que almejam
alcanar, buscaremos delinear alguns traos do atual modelo das relaes fiscais entre
os distintos nveis de governo, em vigor no Brasil, principalmente em seus impactos
redistributivos, no sentido de equidade regional no plano oramentrio. A atual estrutura
federativa brasileira, com efeito, tem seus alicerces no Cdigo tributrio nacional
(CTN), datado do regime militar, aprovado em outubro de 1966, e que mantem suas
principais diretrizes mesmo aps as reformas institudas pelas constituies posteriores.
O CTN estipulou 1) Criao do Imposto Sobre Circulao de Mercadorias ICM, de
competncia dos estados e do Imposto sobre Servios ISS, dos municpios,
promovendo importante reforo na capacidade tributaria prpria dos entes federados; 2)
Instituio dos Fundos de participao dos Estados e dos Municpios (FPE e FPM)
promovendo a Partilha de recursos federais para unidades subnacionais com menor
desenvolvimento econmico; 3) Criao de Fundos de Desenvolvimento Regional
(FNE, FNO, FNCO) visando financiar projetos de desenvolvimento em regies menos
desenvolvidas do Pas; 4) partilha da receita estadual originaria do ICM para os
municpios e 5) Criao do Imposto Sobre Propriedade de Veculos Automotores
IPVA, tambm partilhado com os Municpios (Duarte et al, 2007).
A criao do FPE e FPM, com efeito, constitui-se em uma inovao
institucional adotada pela federao brasileira no sentido de promover a equidade e o
equilbrio horizontal. O fundo de participao dos estados estabeleceu como critrio de
rateio do fundo o inverso da renda per-capita estadual. O fundo de participao dos
municpios, por sua vez, no inicio de sua promulgao, baseava-se em critrios
populacionais, de modo a beneficiar e distribuir recursos para os pequenos e mdios
municpios, tendo em vista, como um de seus intuitos, evitar a migrao em massa.
Ambas transferncias, o FPE e o FPM, seriam formadas pelo aporte das receitas do
Imposto de Renda e do imposto sobre produtos industrializados. Como aludido
anteriormente, grande parte das disputas politicas que incidiram sobre a formatao do
campo fiscal referiu-se no a uma alterao das competncias tributrias, mas a uma
disputa pelo aumento das alquotas destinadas aos fundos.

57
Tabela 4: Variao do percentual do IR e do IPI destinado ao FPM
Dispositivo legal FPM (%) Vigncia
Cdigo tributrio Nacional 10 1967/1968
Ato complementar 5 1969/1975
Emenda Constitucional 6 1976
5/1975 7 1977
8 1978
9 1979/1980
Emenda Constitucional 10 1981
17/1980 10,5 1982/1983
Emenda Constitucional 13,5 1984
23/1983 16 1985
EC 27/1985 17 1985/1988
Constituio federal de 20 1988
1988 20,5 1989
21 1990
21,5 1991
22 1992
22,5 A partir de 1993
EC 55/2007 22,5 + 1 A partir de 2007
Fonte: Andrade e Santos, 2015. Com base nos dados do Tesouro Nacional.

A constituio de 1988, no obstante tenha transitado dentro dos marcos


estabelecidos pelo Cdigo tributrio Nacional, de 1966, apresentou alteraes nas
relaes fiscais presentes na federao. O novo desenho federativo teve como principais
caractersticas: 1) ampliao dos coeficientes dos fundos de participao, atingindo 44%
da receita do imposto de renda e IPI; 2) incorporao dos impostos nicos ao ICM,
gerando o ICMS, com enorme expanso da base tributria disponvel para os governos
estaduais; 3) eliminao de todas as possibilidades do Governo Federal interferir com a
administrao do imposto, concedendo ampla autonomia aos gestores estaduais; 4)
Elevao formal dos municpios condio de entes federados com autonomia plena;.
5) Determinao da obrigao de descentralizar o atendimento bsico de sade e a
educao bsica, ampliando em muito as transferncias federais para financiamento de

58
programas nacionais executados pelos governos locais, principalmente o SUS e depois
o FUNDEF (Duarte et al, 2007). A distenso politica provocada pela redemocratizao
teve como decorrncia um aumento das receitas disponveis aos entes subnacionais.

Tabela 5: Receitas disponveis segundo nvel de governo, 2003 - 2007 (% do total).


Receitas Disponveis (Em % do total)
Ente federado
2003 2004 2005 2006 2007
Unio 53,1 53,3 53,6 53,1 53,4
Estado 27,8 27,6 27,5 27,7 26,9
Municpio 19,2 18,9 18,9 19,1 19,5
Fonte: Alencar e Gobetti, 2008. Com base nos dados do Tesouro Federal.

Um dos objetivos centrais de nossa pesquisa, por conseguinte, foi analisar os


impactos redistributivos que as transferncias fiscais exercem sobre o equilibro
horizontal dos municpios brasileiros, i.e., a capacitao oramentria dos municpios de
modo a lhes possibilitar promover determinados nveis de servios pblicos, ao mesmo
tempo em que identificando o grau de dependncia em que se encontram algumas
regies do territrio nacional em relao essas transferncias intergovernamentais. A
nossa analise foi feita usando dados da Secretaria do tesouro nacional de 2011, ultimo
ano disponvel at o momento da pesquisa. Os resultados mostraram, com efeito, que de
fato as transferncias diminuem, consideravelmente, a concentrao de recursos em
termos per capita, se constituindo, simultaneamente, como a maior fonte de receita com
que contam grande parte dos municpios de algumas regies brasileiras. Contudo, dada
a natureza quantitativa de nosso procedimento, h que se chamar ateno para suas
deficincias em termos de avaliao da qualidade e da equidade dos servios pblicos
prestados, tendo em vista as condies diferencias nas quais so prestados.
Alguns esclarecimentos metodolgicos sobre a categorizao utilizada na nossa
analise so necessrios. Seguiremos as indicaes de Scur e Platt Neto (2011), acerca da
investigao da receita oramentria dos municpios, dividindo-a em receitas correntes e
de capital. Para os fins de nossa analise, seguindo as indicaes, consideramos apenas a
receita corrente dos municpios, desconsiderando, portanto, o impacto das receitas de
capital e das dedues do FUNDEB na formao da totalidade da receita oramentria.
Assim:

59
A Lei n. 4.320/1964 regulamenta os ingressos de recursos de
todos os entes da federao e define a classificao das receitas
oramentrias. Em seu art. 11, distingue-as em Receitas
Correntes e Receitas de Capital (BRASIL, 1964):
Art. 11 - A receita classificar-se- nas seguintes categorias
econmicas: Receitas Correntes e Receitas de Capital.
1 - So Receitas Correntes as receitas tributria, de
contribuies, patrimonial, agropecuria, industrial, de servios
e outras e, ainda, as provenientes de recursos financeiros
recebidos de outras pessoas de direito pblico ou privado,
quando destinadas a atender despesas classificveis em
Despesas Correntes.
2 - So Receitas de Capital as provenientes da realizao de
recursos financeiros oriundos de constituio de dvidas; da
converso, em espcie, de bens e direitos; os recursos recebidos
de outras pessoas de direito pblico ou privado, destinados a
atender despesas classificveis em Despesas de Capital e, ainda,
o supervit do Oramento Corrente.

Como demonstrado nas tabelas abaixo, tendo em vista consideraes sobre o


impacto das transferncias intergovernamentais na composio da receita corrente dos
municpios que compem as cinco regies brasileiras, percebe-se que os repasses
fiscais, existentes na federao, contribuem para uma equalizao na capacidade fiscal,
medida pela receita per capita disponvel. Deve-se, porem, ter sempre em mente a
estreiteza da medida por ns utilizada, tendo em vista as distintas necessidades
existentes dentro de um quadro to heterogneo quanto aquele formado pela conjuno
dos municpios brasileiros, composto por municpios com graus de desenvolvimento to
distintos, se considerarmos medidas referentes no s s bases econmicas, mas,
sobretudo, medidas demogrficas, como nvel de escolaridade e taxas de mortalidade
infantil, tornando evidente que a capacidade de receita necessria para promoo
qualitativa de bem estar social deve tambm adequar-se a essas disparidades.

60
Tabela 6. Composio per capita da receita corrente dos municpios por regio. 2011 (em R$)
A B C D

Receitas Receitas Transferncias


Regio Correntes per tributrias Correntes C/B D/B
capita per capita per capita

Norte 1.609,41 188,74 1.316,86 12% 82%

Nordeste 1.540,79 164,87 1.275,28 11% 83%

Sul 2.103,57 358,71 1.424,85 17% 68%

Sudeste 2.304,39 586,73 1.408,26 25% 61%

Centro-Oeste 1.981,35 303,34 1.457,70 15% 74%

Fonte: elaborao prpria com base nos dados da secretaria do tesouro nacional.

Tabela 7. Composio da receita corrente dos municpios por estado. 2011 (em milhoes R$)

Estado Receitas Correntes Receitas tributrias Transferncias Correntes C/B D/B

AC 2.454.961.684,12 225.378.456,08 2.101.698.877,31 9% 86%

AL 4.884.872.520,00 420.202.143,36 4.108.443.975,61 9% 84%

AM 5.085.946.266,81 722.011.263,68 4.098.641.179,94 14% 81%

AP 792.254.171,57 83.931.987,84 649.506.315,41 11% 82%

BA 20.826.377.919,39 2.667.197.009,66 17.107.008.564,12 13% 82%

CE 12.990.547.101,82 1.240.629.694,03 10.620.234.096,55 10% 82%

ES 8.367.046.756,78 1.326.081.457,76 6.135.330.317,11 16% 73%

GO 11.121.463.511,11 1.737.189.969,80 8.187.714.959,77 16% 74%

MA 9.292.343.462,31 761.040.453,14 8.102.590.521,49 8% 87%

MG 36.663.870.569,54 5.436.624.315,57 27.064.538.605,71 15% 74%

MS 5.847.469.080,17 967.026.389,92 4.252.107.030,40 17% 73%

MT 5.768.837.972,63 776.837.668,71 4.288.590.487,39 13% 74%

61
PA 9.551.943.654,58 1.035.779.159,37 7.949.987.470,62 11% 83%

PB 5.712.053.454,57 448.550.386,03 4.927.433.667,67 8% 86%

PE 12.928.575.112,84 1.720.126.002,17 10.105.016.907,81 13% 78%

PI 4.685.108.875,51 294.309.863,25 4.084.799.624,40 6% 87%

PR 20.852.426.873,85 3.795.997.495,93 13.858.895.870,09 18% 66%

RJ 36.285.785.699,72 10.137.506.622,78 21.204.922.496,63 28% 58%

RN 5.257.046.938,25 600.964.887,48 4.285.436.790,58 11% 82%

RO 2.833.189.105,63 416.182.471,67 2.149.090.925,40 15% 76%

RR 722.351.036,97 92.781.458,56 589.967.039,72 13% 82%

RS 22.964.403.255,15 3.751.970.880,85 15.635.908.521,12 16% 68%

SC 13.955.125.776,70 2.303.525.735,89 9.637.136.413,02 17% 69%

SE 3.463.256.400,63 411.617.896,76 2.906.253.492,58 12% 84%

SP 104.568.326.261,91 30.428.683.446,43 59.193.218.068,89 29% 57%

TO 2.546.096.840,98 236.870.476,75 2.087.650.338,34 9% 82%


Fonte: elaborao prpria com base nos dados da secretaria do tesouro nacional.

O papel redistributivo que as transferncias fiscais buscam exercer parece


ficar mais evidenciado se levarmos em considerao os ndices de dependncia
financeira dos municpios em relao aos repasses, expostos na ultima coluna das duas
tabelas acima. As regies norte e nordeste, com efeito, historicamente notrias pelo seu
menor grau de desenvolvimento econmico e social, so as mais dependentes, sendo o
oramento de suas municipalidades formado, respectivamente, por 82% e 83% de
transferncias intergovernamentais. Os estados do Acre e do Piau, por sua vez, so os
estados mais dependentes, com 86% e 87% respectivamente. Alternativamente, como j
era de se esperar, os estados menos dependentes so os do Rio de Janeiro e So Paulo.

62
Captulo 4. Federalismo e gastos sociais

O perodo da terceira onda de disseminao de regimes democrticos, na qual


a redemocratizao brasileira se inseriu, tambm caracterizado pela difuso de certos
consensos referentes a determinadas concepes de justia, que, por sua vez, tem
grandes chances de serem encontrados inscritos nas cartas constitucionais desses novos
regimes. Em termos comparados, segundo Couto e Arantes (2013), seria possvel
identificar a existncia de geraes de arranjos constitucionais, indo desde os mais
liberais, como o norteamericano, at os mais socialmente programticos, tpico das
constituies promulgadas nas dcadas de 1980 e 1990, nos pases da Amrica Latina e
nos do leste europeu. Com efeito, a transio para modelos preocupados com o
estabelecimento de direitos sociais faz parte da convergncia de diversos fatores. No s
a abertura poltica, propiciada pela instaurao dos regimes democrticos, possibilitou
uma maior porosidade do estado em relao aos interesses de diversos setores da
sociedade, que tambm puderam, por sua vez, articular-se melhor, como houve um
arrefecimento de concepes de justia baseadas apenas na garantia de liberdades
formais ou no aumento da prosperidade, alinhadas ao laissez faire e ao utilirarismo. O
fim do sculo XX trouxe outros projetos normativos a serem realizadas pelas
democracias modernas, conectados a noes como capital humano e equanimidade,
i.e., a ideia de que as sociedades devem agir desigualmente com os desiguais, de modo a
lhes capacitar e lhes dar condies razoavelmente homogneas para que possam se
engajar na disputa pela distribuio daquilo que eles consideram de valor. Dentro dessas
novas concepes de justia, as consideraes tecidas sobre o papel central que deve ser
desempenhado pelas politicas sociais so cruciais.
Se um ambiente de globalizao econmica, de aumento da competitividade
internacional, poderia representar, como de fato representou, uma conjuntura que
impelia os gestores pblicos a adotarem medidas de austeridade fiscal, o impacto
virtuoso das politicas sociais sobre o desempenho econmico e a impossibilidade de sua
remoo sob instituies democrticas, por sua vez, tambm se constituram em
questes centrais da agenda de governo das democracias contemporneas,
principalmente as latino-americanas. Assim, a viso simplista de muitas das teorias da
modernizao, vigentes principalmente em meados do sculo XX, que advogavam a
necessidade e a preeminncia do desenvolvimento econmico como base e suporte que
possibilitaria, em um estagio posterior, o estabelecimento de outros tipos de liberdades,

63
como as civis, as politicas e as sociais, parecem cada vez mais defasadas em seu
potencial explicativo, sobretudo pelo carter inadmissvel que vem tomando,
atualmente, a supresso de direitos elementares. Tais formulaes tericas teriam como
proposies centrais a ideia de que regimes centralizados, com mecanismos que
privilegiem a tomada rpida de decises, em detrimento da participao democrtica,
seriam bons promotores da atividade econmica. Propostas de reformas polticas
tendentes a diminuir o nmero de partidos polticos com representao parlamentria ou
dar maior independncia s autoridades do Banco Central em relao ao poder poltico,
eram parte desse conjunto de proposies.
A entrada em estado de obsolescncia dessas ideias vem atrelada a um
entendimento mais amplo do prprio conceito de desenvolvimento. O desenvolvimento,
sendo entendido como a promoo da capacidade de agente dos indivduos (Sen, 2010),
tornando-os, de fato, livres, nos remete para a necessidade de instaurao de um
ambiente onde mltiplas instituies se coadunam e se influenciam reciprocamente para
a promoo das capacidades individuais de seus membros. A capacitao dos
indivduos, de modo que possam atuar como agentes livres, no apenas o fim do
desenvolvimento econmico, mas um de seus meios mais fundamentais. A
participao politica e o acesso a uma ampla gama de instituies sociais, como escolas
e hospitais, so centrais na capacitao dos indivduos como entes que podem fazer
escolhas e contribuir de forma mais contundente com a prpria atividade produtiva de
seu pas. Os gastos em politica social, principalmente em educao, passam a ser
entendidos, dessa forma, muito menos como fonte de dispndios do que como
investimento em capital humano (Draibe, 2007). Os gastos em sade e saneamento, da
mesma forma, possibilitaro aos indivduos que esses possam viver de forma longeva e
saudvel, estando fisicamente aptos a dar sua contribuio para a profisso a qual se
dedicam.
O afastamento terico em relao s variantes da teoria da modernizao e a
aterrisagem em diferentes concepes acerca do que seja desenvolvimento foram,
sobretudo, possibilitados por acontecimentos histricos que evidenciaram as lacunas
analticas da qual padeciam essas teorias. A suposio, quase evolucionista, de que a
elevao de ndices de modernizao, principalmente as variveis referentes ao sistema
econmico, como a elevao do PIB, a diminuio das taxas de desemprego, o controle
da inflao, etc., teriam por consequncia engendrar a ampliao do acesso a uma
cidadania mais plena esbarrou em exemplos histricos nos quais tais encadeamentos

64
no ocorreram da forma esperada. Historicamente, portanto, ficou evidenciado que o
acesso que os indivduos tm em relao s instituies de seu pas, e o acesso que
desfrutam em relao aos bens materiais e simblicos disponveis, muito mais fruto do
histrico de embates e de polticas pblicas especficas a cada pas, como demonstrado
no seminal trabalho de Esping-Andersen (1991), do que a consequncia lgica da
modernizao econmica de uma sociedade qualquer. Nesse sentido, um consenso que
vem sendo refutado pelas evidencias histricas, ao qual aludida em um ciclo de
palestras ministradas em 1996 por Amartya Sen, a de que a proviso publica de
servios sociais s possvel depois de alcanado certo nvel de desenvolvimento
econmico, de modo a ter recursos fiscais que possam ser disponibilizados para a
ampliao da cobertura dos servios sociais. O que Sen mostra que a proviso de
servios bsicos de sade e educao, por serem trabalho-intensivo, tem um custo baixo
em pases que praticam uma baixa remunerao media.
O sistema de proteo social brasileiro, por sua vez, historicamente se
caracterizou, justamente, pela sua baixa cobertura, tendo seus benefcios atrelados
fundamentalmente ao trabalho formal, tidos quase como privilgios dessas classes. O
paradigma de estado social fundado na era Vargas, e vigente durante cinquenta anos,
esteve mais alinhado ao modelo bismarckiano de proviso de servios pblicos,
baseando a organizao da concesso de benefcios, definindo os critrios de
elegibilidade de seus beneficirios, e as respectivas formas de contribuio e
financiamento, de acordo com as categorias trabalhistas definidas em lei. O Estado
brasileiro, por conseguinte, sabidamente sempre teve como uma de suas principais
gramaticas, como uma de suas principais formas de interlocuo com a sociedade, o
corporativismo (Nunes, 2010), que, assim, nada mais do que a regulao do acesso
aos bens disponibilizados pelo Estado mediante o enquadramento do individuo em uma
categoria profissional. Assim, a cidadania ficava inexoravelmente condicionada pelo
lugar que o indivduo ocupava no processo produtivo.
A questo que se coloca de forma problemtica, no entanto, no a existncia
de critrios de acesso ao mundo dos direitos, posto que tal existncia se verifica at
mesmo nos mais universalistas dos sistemas de proteo social. O cerne da questo,
para os crticos do modelo varguista, era que o critrio de elegibilidade adotado no era
uma condio partilhada por grande parte da populao, pelo menos de forma estvel,
ou seja, sua universalidade era precria. A informalidade e a transio entre empregos
sempre foram traos marcantes na trajetria profissional do cidado brasileiro, e a

65
permanncia e a estabilidade na ocupao de um emprego formal, nos moldes fordistas,
representou uma condio que jamais teve vigncia duradoura nos padres do mercado
de trabalho nacional, principalmente se levarmos em conta o impacto dos
acontecimentos do final do sculo XX, marcado pela abertura dos mercados, que
precarizou e criou instabilidade em muitos dos postos de trabalho at ento disponveis.
Assim, diante do padro frgil de incorporao de grande parte dos brasileiros no
mercado de trabalho, tanto em termos estruturais quanto histricos, a impossibilidade de
uma cidadania baseada na ocupao de um posto de trabalho formal se fez evidente. A
promulgao da Constituio Federal de 1988, com efeito, lanou os alicerces do que
seria o projeto de um novo modelo de proviso de servios pblicos de carter
universalista. O artigo 6 reza: So direitos sociais a educao, a sade, o trabalho, a
moradia, o lazer, a segurana, a previdncia social, a proteo maternidade e
infncia, a assistncia aos desamparados, na forma desta constituio.
No obstante a formatao inicial da carta magna faa grandes promessas e
enseje ambivalncias e indefinies quanto s incumbncias e responsabilidades
devidas a cada ente federado, o pacto federativo atualmente vigente, aps sucessivos
emendamentos, traz inscrito em si, melhor delineado, as funes devidas a cada nvel de
governo na proviso de servios sociais, fruto de um processo de coordenao
viabilizado por novos arranjos institucionais, como a definio das normas operativas
bsicas do SUS, a promulgao do Fundeb e Fundef, que tiveram como objetivo
precpuo a coordenao federativa, desenvolvida ao longo dos anos. A questo central
no presente momento de nossa arguio apreender o impacto exercido pela regulao
federal na agenda poltica dos governos municipais, na definio de suas prioridades, de
modo a detectar, atravs do nvel de gasto dispendido nas distintas politicas setoriais, a
existncia de uma tentativa de homogeneizao da proviso de servios sociais ao longo
do territrio. Ao mesmo tempo, como desdobramento da elaborao emprica,
gostaramos de tecer algumas consideraes sobre possveis vcios e virtudes de tal
modelo de vinculao de gastos sobre a autonomia federativa.
Nesse sentido, seguindo as indicaes do trabalho de Lavinas (2007) e de
Borges (2013), o que nos preocupa no apenas constatar o papel proeminente ocupado
pelos governos subnacionais no novo paradigma de proviso social brasileiro, como
executor principal de politicas sociais, mas, sobretudo, o progressivo distanciamento do
governo federal como provedor direto desses servios pblicos, posicionando sua
interveno, na dimenso social, no formato de programas de transferncia de renda no

66
contributivas, relegando aos entes subnacionais o papel de desmercantilizar o acesso a
servios sociais bsicos.
O papel ocupado pelos municpios, como executores desses servios, pode
ser constatada pelos dados sintetizados na tabela abaixo, referentes ao percentual do
oramento municipal destinado aos gastos sociais, o que tomaremos como proxy de
suas preferencias alocativas. Seguindo as indicaes de Satyro (2006), consideramos os
gastos sociais englobando as seguintes rubricas: educao e cultura; sade e saneamento
bsico; assistncia social e seguridade social; e habitao e desenvolvimento urbano. A
predominncia desse tipo de gasto nos oramentos municipais pode ser posto em
perspectiva em relao aos achados da pesquisa de Lavinas (2007) sobre os padres de
gasto do governo federal, na qual detectou tendncias a reduo da interveno da
Unio em reas imprescindveis de politica social para a reduo das desigualdades,
como saneamento bsico e habitao; educao e cultura.

Tabela 8. Percentual das despesas oramentrias destinadas s politicas sociais nos municpios
brasileiros. 2007-2011 (em %)
2007 2008 2009 2010 2011

No. de
5295 5050 5493 5495 5382
municpios

Mdia 68,26% 68,75% 68,70% 69,57% 69,78%

Mediana 69,27% 70,01% 69,91% 71,12% 71,32%

Erro padro 9,663% 9,843% 9,818% 10,470% 10,719%

Mnimo 0% 0% 0% 0% 0%

Mximo 94% 96% 97% 96% 93%

Fonte: Elaborado pelo autor a partir dos dados da Secretaria do tesouro nacional.

Uma das explicaes propostas pela literatura para o afastamento do governo


federal da execuo direta da prestao de servios sociais, transigindo para um modelo
centrado nas transferncias de renda, refere-se aos condicionantes da competio
politica ao cargo de presidente da repblica. Segundo Andr Borges (2013), o PT e o
PSDB, por terem despontado como os dois partidos de vocao presidencial no Brasil,

67
para lograrem sucesso nos pleitos, devem mobilizar os mesmos grupos de eleitores, o
que implicaria em uma preferencia por programas de transferncia de renda direta, que,
ao mesmo tempo em que coloca o eleitor em contato com o governo federal, elimina a
necessidade de comprometimento com o territrio, o que, em ltima analise,
representaria um compromisso com um grupo de eleitores especifico. Dito de outra
forma, dado os padres de competio eleitoral vigentes no sistema brasileiro, que gera
incentivos para que os contendores corrida presidencial no se comprometam com
bases sociais demasiado restritas, leva os partidos a adotarem programas que sejam
pouco comprometidos com perspectivas ideolgicas definidas e que beneficiem setores
especficos da sociedade.
Se os dados da tabela anterior nos do indicaes sobre a emergncia do
municpio como principal executor das politicas sociais ao longo do territrio, a
desagregao dos gastos entre as diferentes politicas setoriais nos permitir lanar luz
sobre o tema especifico de nossa abordagem, para alm de consideraes sobre a
competio eleitoral, i.e., a dinmica federativa em sua especificidade, sobretudo nos
impactos que a normatizao federal vem exercendo sobre as decises alocativas dos
gestores municipais. Tomaremos como axioma, a partir do qual iniciaremos nosso
inqurito, que o modelo federativo de organizao de poder poltico tem, como uma de
suas premissas centrais, a possibilidade e a existncia da capacidade de discordncia dos
governos subnacionais em relao s polticas que desenham e implementam. Portanto,
a possibilidade de ter sua prpria agenda. A questo, assim, qual a margem de
discordncia disponvel s municipalidades, tendo em vista a existncia de fortes
balizadores normativos que atuam como variveis explicativas no entendimento das
decises de gasto dos prefeitos. A diferena entre descentralizao e federalismo
residiria justamente a (Oliveira, 2013). Ainda que o conceito de federalismo implique
em descentralizao, o oposto no verdadeiro. Em um modelo federativo, as relaes
que se estabelecem entre os distintos nveis de governos so mais de coordenao do
que de submisso, i.e., h a possibilidade de inserir as preferencias dos governos locais
na configurao do que feito ou no pelo Estado. Em um estado unitrio, pelo
contrrio, ainda que possa perfeitamente existir a execuo das politicas por agentes
locais, a estipulao normativa dos parmetros balizadores da ao ficam restritas ao
governo central.
Segundo modelos econmicos do federalismo poltico, em especial o de
Charles Tiebout (1956), sistemas federativos teriam a propenso a produzir baixo

68
volume de produo de polticas sociais locais. Para a teoria da escolha pblica, ainda
que os indivduos, no que concerne a revelao de suas preferencias por bens pblicos,
no atuem de forma to clara como atuariam no mercado, essas preferencias poderiam
ser reveladas pela possibilidade de mobilidade dos cidados. No modelo de Tiebout, os
indivduos votariam com os ps, i.e., escolheriam, para residir, as localidades que lhes
oferecessem o melhor custo-benefcio em relao aos impostos que pagam e os servios
que recebem em troca. As premissas dessa literatura, com efeito, levou ao
reconhecimento e a identificao de dois fenmenos, o race to the bottom e o free
rider.
O primeiro deles ocorre amide em estados e municpios mais ricos, que,
tendo em vista evitar o afluxo de cidados de localidades mais pobres para as suas
localidades, seriam estimulados a diminuir os investimentos nas reas sociais. Sua
populao interna, por sua vez, em geral menos dependente dos servios pblicos, no
pressionaria por um aumento dos gastos pblicos nas reas sociais, legitimando, assim,
a ausncia de dispndio nessas funes. O fenmeno do free rider, por sua vez, um
impasse referente ao coletiva identificado com a obra de Mancur Olson (2011). Os
integrantes de grandes grupos, no nosso caso os municpios brasileiros, principalmente
aqueles localizados em regies metropolitanas, no tendo incentivos individuais para
empreender um determinado tipo de ao ou demanda por uma determinada poltica
pblica, se absteriam de agir se soubessem que outros membros de seu grupo, com forte
interesse na matria em questo, certamente se mobilizariam. Esse o caso, por
exemplo, do fenmeno da compra de ambulncias pelas municipalidades,
principalmente as interioranas, que preferem comprar veculos que transportem seus
doentes para outras localidades, principalmente para os municpios maiores, ao invs de
despender seus recursos na capacitao tcnicas de suas jurisdies para a proviso de
servios de sade.
No entanto, o que essa literatura no leva em considerao, ao postular que
em sistemas polticos federativos, e, portanto, compostos de unidades autnomas,
haveria uma tendncia discrepncia em relao produo de polticas,
provavelmente puxando os gastos sociais para baixo, so os constrangimentos
institucionais existentes sobre a autonomia das unidades subnacionais. Talvez isso seja
devido s particularidades do federalismo norte americano. Todavia, se pensarmos no
modelo federativo brasileiro contemporneo, perceberemos que h uma rede de
vinculaes oramentrias que impedem, justamente, a instaurao de um cenrio como

69
descrito por Tiebout. Como nossa argumentao no capitulo anterior buscou ressaltar,
se a autonomia na alocao de seus prprios recursos foi uma conquista das unidades
subnacionais poca da constituinte, objetivada na Constituio de 1988, as reformas
pelas quais vem passando o federalismo brasileiro, mediante contnuos processos de
mudana constitucional e de criao de sistemas de proviso social, reverteu essa
tendncia. As mudanas na estrutura fiscal do sistema poltico nacional no s implicou
em um movimento de disciplinamento dos gestores subnacionais, responsabilizando-os
por uma eventual m gesto de recursos oramentrios de suas jurisdies, impelindo-
os a adequarem seus dispndios s receitas disponveis, lhes impondo uma serie de
patamares de gastos referentes s diversas funes estatais, como o limite de gasto com
pessoal, por exemplo, como instaurou uma agenda de governo de abrangncia nacional,
centrada na tentativa de promover uma expanso da rede de proviso de servios sociais
bsicos, atravs da alocao obrigatria de dispndios com sade e educao.
A CF88 garantia aos estados e municpios uma ampla margem de
discricionariedade em relao ao uso de suas receitas. No obstante a carta magna, j
em seu formato original, determinasse que os governos subnacionais devessem destinar
25% de suas receitas de impostos e transferncias para o ensino, essa normatizao
caracterizava-se por sua ausncia de detalhamento, deixando amplas margens de
manobra aos gestores estaduais e municipais. A partir de 1995, contudo, a legislao
federal passou a regular os patamares de gasto com polticas sociais. O Fundef (EC/96)
determinou que 15% das receitas das unidades subnacionais deveriam ser gastos em
educao fundamental, sendo 60% desse valor destinado aos salrios de professores.
Posteriormente, o Fundeb (EC 53/06) ampliou para 20% o percentual dos oramentos
estaduais e municipais que deveriam se destinar educao bsica, sendo 25% o
montante total mnimo que deveria ser destinado educao como um todo. . A EC
29/00, por sua vez, vinculou 12% da receita dos estados e 15% das receitas dos
municpios com gastos em sade (Arretche, 2012).
Sendo as politicas de Sade e Educao as duas politicas que encontram uma
disposio normativa favorvel dentro do prprio arcabouo constitucional brasileiro,
decompomos, na tabela abaixo, o percentual das receitas municipais que se destinam a
essas reas especificas de poltica social, portanto s politicas chamadas de reguladas.

70
Tabela 9 . Percentual das despesas oramentrias destinadas aos gastos em Sade nos municpios
brasileiros. 2007-2011 (em %)
2007 2008 2009 2010 2011

No. de Municpios 5295 5050 5493 5495 5382

Mdia 21,59% 21,51% 22,32% 21,92% 21,88%

Mediana 21,37% 21,19% 22,04% 21,80% 21,64%

Erro padro 4,943% 4,844% 4,913% 5,284% 5,200%

Mnimo 0% 0% 0% 0% 0%

Mximo 51% 53% 56% 54% 64%


Fonte: Elaborado pelo autor a partir dos dados da Secretaria do tesouro nacional.

Tabela 10: Percentual das despesas oramentrias destinadas aos gastos em Educao nos municpios
brasileiros 2007-2011 (em %)
2007 2008 2009 2010 2011

No. de Municpios 5295 5050 5493 5495 5382

Mdia 29,02% 28,29% 29,50% 29,55% 30,21%

Mediana 27,86% 27,21% 28,46% 28,29% 28,65%

Erro padro 7,859% 7,801% 8,313% 8,801% 9,367%

Mnimo 0% 0% 0% 0% 0%

Mximo 63% 65% 69% 73% 66%


Fonte: Elaborado pelo autor a partir dos dados da Secretaria do tesouro nacional.

Se no perodo compreendido pela nossa pesquisa, de 2007 a 2011, os


municpios brasileiros gastaram entre 68,26% e 69,78%, como exposto na tabela 8, do
total de suas receitas disponveis em politicas sociais, de 50,79% a 52,09% foram
dispendidos nas duas politicas setoriais constitucionalizadas. Nesse sentido, se
continuarmos verificando a hiptese central de nosso trabalho, relativa s capacidades
distributivas da federao e o seu potencial homogeneizador, notaremos que o grau de
variabilidade das politicas reguladas relativamente menor se comparadas com a
71
discordncia existente, entre os municpios brasileiros, na proviso das demais polticas
sociais, como veremos mais a frente. Se atentarmos para o histograma 1, referente aos
gastos em sade e educao, perceberemos que ele adquire um formato de sino, tendo
um desvio padro de 9,96%, ou seja, 66% dos municpios situam-se dentro de um
desvio padro em relao media, i.e., entre o intervalo de 62,05% e 42,13%.

Histograma 1: Gasto dos municpios em Sade e Educao, 2011

Fonte: Elaborado pelo autor a partir dos dados da Secretaria do tesouro nacional.

Tendo em vista pr em perspectiva tais resultados, fizemos uma comparao


com a variao dos resultados obtidos nas polticas no reguladas. Para isso,
selecionamos as duas polticas sobre as quais no incide nenhuma obrigatoriedade
proveniente do governo federal e que tiveram o maior volume de gastos, sendo elas as
polticas de assistncia social e urbanismo. Essas duas polticas obtiveram um volume
de gastos executados pelos municpios de, em media, 12,7% de seus oramentos no
perodo compreendido entre os anos de 2007 e 2011, apresentando um desvio padro

72
mdio para o perodo de aproximadamente 50% do valor dispendido em tais politicas
setoriais. Ao mesmo tempo, percebemos que h uma variao positiva de gastos nessas
reas, que so reas discricionrias, no ano eleitoral de 2008, e um declnio acentuado
no ano subsequente ao eleitoral, o ano de 2009, movimento que no percebemos quando
analisamos as politicas constitucionalizadas. Nesse sentido, as reas de gastos
discricionrios nos mostram uma matizao da rigidez federativa, que ainda que seja
verdadeira em certo sentido, no elimina totalmente a autonomia dos municpios.

Tabela 11 . Percentual das despesas oramentrias destinadas aos gastos em Ass. Social e
Urbanismo nos municpios brasileiros. 2007-2011 (em %)
2007 2008 2009 2010 2011

N 5295 5050 5493 5495 5382

Mdia 12,60% 13,79% 11,82% 12,97% 12,59%

Mediana 12,26% 13,51% 11,61% 12,70% 12,43%

Erro padro 6,069% 6,450% 5,676% 6,097% 5,748%

Mnimo 0% 0% 0% 0% 0%

Mximo 45% 55% 57% 51% 42%

Fonte: Elaborado pelo autor a partir dos dados da Secretaria do Tesouro Nacional.

Histograma 2 nos d uma ilustrao da disperso desses gastos sociais no


regulados. O que vemos, como esperado, uma variabilidade relativa maior. O desvio
padro de 5,74% em relao a uma media de 12,59% indicativo de que h uma maior
divergncia nas politicas que no contam com os instrumentos e os mecanismos de
induo disposio do governo federal.

73
Histograma 2. Gasto dos municpios em Assistencia Social e Urbanismo, 2011

Fonte: Elaborado pelo autor a partir dos dados primrios do FinBra da Secretaria do tesouro
nacional.

de se notar, no entanto, o exguo percentual dos oramentos municipais


destinado s demais reas de poltica social no definidas constitucionalmente. Ao
mesmo tempo em que tais politicas sociais imprescindveis ainda no recebem o aporte
oramentrio adequado pelos novos responsveis pela proviso de politicas sociais, os
municpios, o antigo responsvel por tais tarefas, o governo federal, como j aludido no
trabalho de Lavinas (2007), se retira dessa rea. Os setores de cultura, saneamento
bsico, habitacional e previdncia, direitos previstos em constituio, e notrios pela
sua importncia na elevao do acesso a melhores condies de vida, receberam, entre
2007 e 2011, algo em torno de 5,09% dos dispndios oramentrios municipais, como
visto na tabela abaixo. A alterao provocada pelo ano eleitoral e o anos subsequente
tambm constatada aqui.

74
Tabela 12. Mdia das despesas oramentrias destinadas aos gastos em cultura,
saneamento, habitao e previdncia nos municpios brasileiros. 2007-2011 (em %)
2007 2008 2009 2010 2011

No. de Municpios 5295 5050 5493 5495 5382

Media 5,05% 5,16% 5,05% 5,12% 5,09%

Fonte: Elaborado pelo autor a partir dos dados da Secretaria do tesouro nacional.

De acordo com Lavinas (2014), apoiando-se em pesquisas do IBGE, o acesso


da populao a agua potvel e ao saneamento bsico melhoraram muito pouco na ultima
dcada. Tal dado se torna mais grave se levarmos em considerao que o perodo de
2004-2014 foi extremamente favorvel para as economias da Amrica Latina,
notadamente o Brasil. O aumento da produo industrial chinesa, com efeito, trouxe
consigo o aumento dos preos das matrias primas produzidas na regio, impulsionando
suas exportaes. Dessa forma, as condies sistmicas da economia favorveis
representaram uma janela de oportunidades adequada para aos governos latino-
americanos atuarem em amplas frentes de transformao social, tendo em vista a
disponibilidade de recursos fiscais com que contavam. No entanto, depois de
transcorrido o perodo de bonana, altamente questionvel que os governos da regio
tenham tido a virt necessria para aproveitar os bons ventos da fortuna, tendo em vista
a fraca promoo de servios pblicos de carter universal.
As concluses a que chegamos sobre a interface entre o federalismo brasileiro
e seu sistema de proviso social se coadunam com a de diversos trabalhos recentes
sobre a temtica. Segundo Ribeiro (2013), temos nos deparado com um tipo de
federalismo que, no que tange as decises de politica social, a despeito da autonomia
formalmente conferida aos governos municipais, tem, no governo federal, o principal
agente responsvel por tomar as decises que de fato contam. As caractersticas
democrticas locais, portanto, apresentam um baixo impacto nas preferencias alocativas
das municipalidades. Assim, a estrutura constitucional brasileira movimenta-se de
encontro no s aos proponentes dos potenciais ganhos informacionais e polticos da
descentralizao, advogando que a proximidade dos gestores pblicos com as
idiossincrasias locais lhes colocaria em melhor posio para implementarem polticas
efetivas, estando mais acessveis s demandas dos diversos grupos locais, como aos que

75
advogam a descentralizao e a discricionariedade fiscal como meio mais eficiente de
alocao de recursos pblicos (Tiebout, 1956; Oates, 1999).
A conformao desse cenrio nos faz retornar para algumas indagaes que
deixamos expostas no captulo 2, no qual esboamos algumas caractersticas mais gerais
do arcabouo constitucional brasileiro, acerca dos possveis prejuzos democracia que
a talvez excessiva normatizao oramentria poderia representar. Analisando o
impacto da interferncia politico-ideolgica na destinao dos gastos pblicos
municipais no estado de Santa Catarina, durante duas gestes administrativas,
Rodrigues (2007) chegou concluso de que tais variveis tinham restrito poder
explicativo. Partidos localizados nas posies mais dspares no espectro ideolgico
apresentaram as mesmas trajetrias de gastos. Satyro (2006), por sua vez, analisando os
impactos da competio eleitoral sobre o percentual de gastos dispendido pelos
governos subnacionais nas suas reas de atuao, tambm no encontrou resultados
significativos na verificao de hipteses que postulam que, em um ambiente de maior
competitividade eleitoral, os governos teriam maiores incentivos para aumentar o gasto
com poltica social.
No entanto, uma ultima considerao se faz necessria. Ainda que, em nossa
pesquisa, que abrangeu o perodo de 2007 2011, ltimos cinco anos com dados
disponveis at o momento, tenhamos tambm verificado uma estabilidade em longo
prazo nos gastos com polticas setoriais, com poucas variaes entre os anos, tambm
percebemos uma ligeira alterao na distribuio dos gastos no perodo eleitoral e no
ano subsequente. Ainda que sejam alteraes no to substanciais em termos
percentuais, se considerarmos as magnitudes das cifras, quando tratamos de oramento
pblico, uma pequena alterao pode representar mais do que o seu baixo percentual
nos sugeriria. Se analisarmos as tabelas 11 e 12, veremos que as polticas setoriais no
reguladas receberam, na media, um aporte maior de recursos no ano de 2008 do que nos
demais anos, sendo esse aumento compensado por um decrscimo no ano posterior ao
eleitoral, o ano de 2009, ano de um provvel ajuste fiscal. Teramos que fazer uma
analise em um horizonte temporal mais amplo para constatar com mais robustez tal
analise, o que fica como deixa para pesquisas posteriores, verificar o impacto exercido
pelo calendrio eleitoral nas despesas publicas, principalmente nas reas discricionrias,
se uma correlao vlida ou no.

76
Concluso: Algumas consideraes sobre economia, poltica e direito.

As principais concluses a que chegamos se direcionam no sentido de que, a


despeito da importncia das instituies federativas na dinmica do sistema politico
como um todo, e a pluralidade de atores relevantes que tal arranjo promove,
potencializando, sobretudo, a importncia da esfera municipal e estadual nos pleitos
eleitorais, quando atentamos para a formao das receitas oramentrias e os padres de
alocao dos recursos disponveis s municipalidades, contudo, vemos tendncias que
nos mostram mecanismos contundentes de centralizao a estruturar as relaes
intergovernamentais. Nesse sentido, nossa pesquisa constatou, em consonncia com a
literatura que trata sobre o tema, o alto grau de dependncia dos municpios de algumas
regies em relao s transferncias fiscais, chegando a 82% e 83% nos municpios do
norte e do nordeste.
No campo da execuo dos recursos municipais, por sua vez, no perodo
compreendido pela nossa pesquisa, de 2007 a 2011, os municpios brasileiros gastaram
entre 68,26% e 69,78% do total de suas receitas disponveis em politicas sociais, sendo
que de 50,79% a 52,09% estavam comprometidas com as duas polticas setoriais que
esto constitucionalizadas. A regulao federal, com efeito, se apresenta capaz de
homogeneizar nveis especficos de proviso de politicas ao longo do territrio, pelo
menos no que tange a mera alocao de receitas, tendo em vista que a variabilidade
desses gastos pelos municpios brasileiros se apresentou baixa. Ao fazer um histograma
das polticas chamadas reguladas, no ano de 2011, ltimo ano com dados
disponibilizados pela Secretaria do Tesouro Nacional at o termino de nossa pesquisa, o
grfico adquire uma distribuio normal, i.e., com seus valores orbitando ao redor da
media. Assim, de acordo com as regras estatsticas, 66% do numero de casos se
encontra dentro de um desvio padro em relao a media, indicativo de uma baixa
variao.
Na nossa abordagem sobre as politicas no reguladas, nossos resultados
mostraram que Assistncia Social e Urbanismo obtiveram um volume de gastos
executados pelos municpios de, em media, 12,7% do total de seus gastos
oramentrios, no entanto apresentando um desvio padro relativamente maior do que
aquele encontrado para as politicas reguladas. As demais politicas sociais, previstas
constitucionalmente, os setores de cultura, saneamento bsico, habitacional e
previdncia, entre 2007 e 2011, receberam, em media, algo em torno de 5,09% do total

77
de dispndios. Todas as politicas setoriais que dependem da discricionariedade dos
prefeitos, tomadas em sua totalidade, se mostraram mais sensveis ao ano eleitoral,
2008, do que as politicas constitucionalizadas, apresentando uma retrao no ano
seguinte, o de 2009. Tais cifras nos indicam que, a despeito da centralizao existente
no campo oramentrio, o principio federativo no completamente anulado, tendo em
vista a existncia de um espao disponvel para o julgamento e deciso dos prefeitos.
Postas as nossas inferncias sobre alguns condicionamentos institucionais
atuantes na conformao oramentria das unidades subnacionais da federao
brasileira, gostaramos, nessa altura do texto, de extrapolar a abordagem emprica do
federalismo brasileiro em direo a um nvel mais amplo e abstrato de analise, tecendo
algumas consideraes normativas sobre os desafios e as possibilidades polticas que se
apresentam s naes frente ao estagio histrico do capital no sculo XXI, tendo em
vista a difcil conciliao entre ajuste fiscal, proviso de polticas sociais e acesso amplo
cidadania. A mundializao da economia, sobretudo a expanso dos mercados
financeiros, e um dos seus principais corolrios, a des-territorializao do
empreendimento capitalista, teve a capacidade de fortalecer o sistema econmico de
forma nunca antes vista frente aos controles polticos e jurdicos impostos pelos Estados
nacionais. A responsabilidade dos agentes econmicos, em relao ao impacto de suas
aes sobre os territrios e as populaes, parece cada vez mais tnue. A incorporao
de todos os espaos do globo ao mbito do mercado, aumentando sobremaneira a
competio entre as naes, vem trazendo serias implicaes para as atividades
produtivas e para a manuteno de nveis adequados de proviso de servios pblicos,
tendo em vista as dificuldades fiscais e tributrias enfrentadas pelos governos, que veem
o crescimento de suas economias estancarem e os investimentos flurem para os novos
centros do capitalismo, reduzindo suas possibilidades fiscais. Tal conjuntura econmica
desfavorvel tem provocado a inviabilidade e a perda de apoio poltico de modelos de
proviso social universalistas e abrangentes. Termos como ajuste fiscal, precarizao
e flexibilizao do trabalho, nova questo social, work fare, e tantos outros
conceitos, fazem parte do novo lxico empregado pelos analistas sociais e econmicos
para a apreenso da nova problemtica que se apresenta.
A atual conjuntura de fragilidade das instituies de proteo social, nesse
sentido, se apresenta com dimenses inditas. Como nos expe a pesquisa do socilogo
francs Robert Castel (2010), longe de um retorno ao modelo liberal do sculo XIX,
onde a interveno estatal na esfera da estruturao das relaes econmicas e sociais

78
era vista como acessria, podendo facilmente ser prescindida, nos encontramos diante
de uma questo social que tem que ser necessariamente manejada pelas instituies
estatais. A transio demogrfica ocorrida em grande parte do mundo, o
estabelecimento de modos de vida essencialmente urbanos, e, principalmente, a
consolidao de sociedades salariais, i.e., sociedades nas quais os indivduos dependem,
para subsistir, fundamentalmente da venda de sua fora de trabalho, fez com que a
garantia de segurana do individuo se transferisse dos grupos parentais tradicionais para
os estatutos jurdicos de sua profisso. Essas so as instituies que,
contemporaneamente, so capazes de lhe oferecer proteo. Em estreita conexo com
essa logica, se torna presente outro fenmeno tpico dos dias atuais, conectado com a
emergncia das protees vinculadas ao trabalho, conhecido como judicializao das
relaes sociais (Vianna, 2009). A criao de estatutos jurdicos, garantidores de
direitos e prerrogativas tem se estendido para outros mbitos da sociedade, para alm do
mundo do trabalho, abarcando diretos de minorias tnicas, religiosas, etc., e,
relacionando com o tema de nosso texto, com a constitucionalizao de gastos
oramentrios, sobretudo em politicas sociais.
A luta de classes, portanto, desde o final do sculo XX, tem adotado uma
faceta jurdica. Os conflitos distributivos se transferiram para a esfera da reivindicao
legal sobre o direito ao acesso a algum bem. A expanso do Direito e a democratizao
do seu acesso nas sociedades contemporneas aparece como um movimento de
incorporao de amplas demandas no interior do Estado, instaurando a possibilidade de
os imperativos contingentes, com as quais convivem os sistemas econmico e politico,
serem refreados. Nos termos de Habermas, a autonomizao do direito, ao positivar
princpios ticos exteriores ao mercado e a politica, tem a capacidade de assegurar a
manuteno de um mundo da vida descolonizado, um mundo das vivencias cotidianas
que no tem que se submeter aos desgnios do lucro e do poder. Aspecto importante e
decisivo da revoluo processual ainda em curso o novo carter que assume o
Direito. Longe de ser entendido em sua faceta formal, como mero legitimador de uma
ordem econmica e poltica, que funcionaria a sua revelia, o Direito passa a ser
concebido como um elemento de transformao ativa da sociedade sobre a qual sua
ao incide.
A constitucionalizao dos gastos pblicos em certo sentido se coaduna com
uma concepo de justia atenta para a questo da equidade (Sen,2010), afastando-se de
interpretaes tendentes para o Laissez faire e para o Estado mnimo, evidenciando os

79
limites inerentes a uma perspectiva de justia pautada em liberdades formais. As
liberdades formais so condies necessrias, mas no suficientes para a promoo do
desenvolvimento e da democracia. A noo de justia que tem como pressuposto a ideia
de que as sociedades devem oferecer condies socias econmicas mnimas para que os
indivduos, autonomamente, possam se autodeterminar, tem chegado a um consenso que
o enfoque excessivamente normativista tem como contexto de referencia sociedades
com infraestruturas desenvolvidas, onde seus cidados tem acesso a uma ampla gama de
servios pblicos bsicos ou, seno o tem, tem condies financeiras de adquirirem
esses servios no mercado. Nos pases da periferia do capitalismo, contudo, a
necessidade de se atentar para investimentos mnimos em servios pblicos muito
mais acentuada, tendo em vista a precariedade dos servios pblicos bsicos. A garantia
jurdica de tais investimentos, por sua vez, tem se mostrado como o veiculo para a
transformao de princpios filosficos abstratos em realidade.
No entanto, o estagio atual do capitalismo tem imposto srios desafios
manuteno de sistemas de proteo social universalistas, devido s restries fiscais
com as quais os governantes se confrontam, tendo ao seu redor a possibilidade
constante de ocorrncia do que Habermas (1994) chamou de crise de legitimao. Tal
crise de legitimao se daria justamente pela incongruncia entre a quantidade de
demandas que o Estado absorve, atravs da criao constante de estatutos conferidores
de direitos e prerrogativas, e a real possibilidade de sua realizao, devido prpria
escassez dos recursos disponveis. O perodo histrico atual, segundo estudiosos que se
debruam sobre o tema da desigualdade econmica (Piketty,2014), se caracteriza pelo
baixo crescimento das economias nacionais e de suas populaes, elementos que se
constituem como duas foras importantes na contribuio da elevao das disparidades
na distribuio das rendas. Ao crescer menos, as economias tm menos possibilidades
de gerar recursos que possam ser distribudos. Desse modo, em uma economia que no
cresce, a nica forma de diminuir a desigualdade econmica atravs de mecanismos
polticos. Uma maior taxao dos conglomerados econmicos, principalmente bancos e
empreiteiras, seria um desses mecanismos, o que uma tarefa poltica nada fcil de ser
levada a cabo, tendo em vista que esses agentes so, em muitas ocasies, grandes
financiadores das campanhas eleitorais.
Para alm das dificuldades oramentarias impostas pela revoluo
processual, h tambm que se chamar ateno para as implicaes polticas decorrentes
da propagao desse fenmeno. Gostaramos de chamar ateno rapidamente para duas

80
dessas possveis consequncias. A primeira delas se refere dimenso da cidadania e da
participao poltica. A excessiva abertura do Estado s demandas dos diversos
segmentos que compem a sociedade civil pode redundar no surgimento de uma
sociedade civil passiva, composta de clientes de um Estado providencia, do qual se
espera que venha a soluo para todos os problemas enfrentados pelos indivduos e
pelas comunidades. Tocqueville, com efeito, j h muito nos havia mostrado os perigos
que corre a liberdade nos regimes democrticos, tendo a participao politica que ser
exercida, constantemente, sobretudo mediante o associativismo continuo e sempre
renovado, de modo a impedir que o avano arbitrrio do Estado sobre todos os assuntos
possa restringir, de forma ao mesmo tempo totalitria e velada, as liberdades
individuais. A excessiva colonizao do mundo das vivencias cotidianas pelos estatutos
jurdicos, por conseguinte, pode subtrair a liberdade de associao e de discusso,
intrnsecas a prtica democrtica. A legislao corporativa, por exemplo, um trao
institucional proeminente do sistema jurdico brasileiro, cria conhecidos empecilhos
para o exerccio livre da organizao de interesses, distorcendo o regime poltico
representativo, transformando-o em cooptao.
A outra dificuldade poltica criada pela judicializao das relaes sociais,
e referindo-se mais especificamente ao tema de nossa dissertao, a possibilidade de
estar havendo o esvaziamento da esfera democrtica local, de seu poder decisrio, como
consequncia do engessamento jurdico de sua agenda. Se o princpio de
descentralizao um dos princpios-chave do regime politico criado pela Constituio
Federal de 1988, as pesquisas recentes sobre o pendulo federativo, as quais nossa
dissertao procura fazer alguma contribuio, apontam para a primazia das tambm
presentes tendncias centralizadoras no arcabouo institucional brasileiro, sobretudo em
questes centrais da administrao pblica, como a formao e a execuo de seus
oramentos. Dessa forma, a perda da capacidade discricionria dos prefeitos nos coloca
diante da questo do possvel dficit democrtico que tal ordem de coisas instauraria. Se
os governos eleitos no esto juridicamente aptos a implementarem as decises que as
circunstancias econmicas e os clamores polticos reclamam, ento grande parte da
prpria pratica poltica fica inviabilizada e enfraquecida.
Como concluso, gostaramos de deixar claro que o que acabamos de escrever
muito menos um diagnstico definitivo acerca de qualquer coisa do que uma tentativa
de explicitao dos desafios polticos, econmicos e jurdicos com os quais se
confrontam, contemporaneamente, prefeitos, governadores e presidente da Repblica,

81
na estrutura de suas relaes. No obstante o desenho federativo brasileiro tenha, como
um dos fundamentos basilares de sua configurao, a reduo das desigualdades
territoriais, tentando promover ideais de equidade, que tambm so constitutivos de um
sistema politico democrtico, por outro lado a impossibilidade da expresso das
divergncias pode ser considerada uma deturpao desses mesmos princpios
democrticos. Talvez a premissa sobre a qual se baseiam os esforos de centralizao,
tendo como intuito a promoo da equidade regional, esteja assentada em um juzo de
valor acerca do carter pouco republicano que prevaleceria no mbito local de nossas
instancias administrativas, reino do clientelismo. Talvez habite, no imaginrio poltico
nacional, desde as obras clssicas do pensamento politico e social brasileiro, a ideia
oposta a defesa de Tocqueville sobre o carter salutar da autonomia local e gesto
descentralizada dos assuntos comunitrios.

82
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90
ANEXO I.
Emendas constitucionais com impacto sobre as politicas pblicas, o federalismo fiscal
e as relaes intergovernamentais (1989 2010)

Tema da
Ano No. Matria da emenda Vigncia
emenda
Dispe sobre a remunerao de deputados
estaduais e vereadores e determina que o
1992 1 total da despesa com a remunerao dos PF Indeterminada
vereadores no poder ultrapassar 5% da
receita do municpio.
Determina que subsdio ou iseno de
impostos, taxas e contribuies depende
de lei especifica. Restringe incidncia de
impostos estaduais sobre energia,
telecomunicaes petrleo, combustveis
e minerais (modificada pela EC 33). Veda IPMF com vigncia
vinculaes de impostos alm das j at 1994.
determinadas (modificada pela EC 29). Emisso de ttulos
1993 3 Permite vinculao de receitas para PF da divida publica
pagamentos de dbitos com a Unio. pelas esferas
Autoriza a Unio a criar a IPMF (alquota subnacionais at
de 0,25%), que no ser partilhado. 1999
Extingue o IR estadual e o imposto
municipal sobre vendas a varejo de
combustveis lquidos e gasosos. Autoriza
esferas subnacionais a emitir ttulos da
divida publica.
Cria o FSE, constitudo pela reteno de
20% dos impostos e contribuies da
1994 1 PF 1995
Unio, inclusive sobre as transferncias
constitucionais para o FPE e FPM.
Autoriza o Estado a conceder ao setor
1995 5 privado a explorao dos servios locais MME Indeterminada
de gs canalizado
Restabelece o FSE, com a denominao
1996 10 PF 1997
de FEF
Cria a CPMF, em substituio ao IPMF.
Exclui de pagamento o IOF-ouro
1996 12 partilhado com estados e municpios. PF 2 anos
Recursos destinados integralmente a
sade
Cria o FUNDEF e vincula receitas das
1996 14 PS 10 anos
trs esferas ao ensino fundamental
Muda regras para criao de novos
1996 15 municpios, que passam a depender de PF Indeterminada
estudos de viabilidade e plebiscito
Recria o FEF. Cria compensao para os
municpios instituindo um adicional de
1997 17 compensao financeira com a previso PF 1999
de percentuais adicionais e temporrios
incidentes sobre o IR
1998 19 Fixa limite mximo para remunerao dos PF Parte indeterminada

91
cargos eletivos e dos servidores pblicos AP e parte remete para
das esferas subnacionais. Determina LC e lei ordinria
limite mximo para despesa de pessoal
dos trs nveis de governo, a ser
regulamentado por LC. Determina que as
trs esferas de governo disciplinem, por
meio da lei, os consrcios pblicos e os
convnios de cooperao entre os entes
federados. Incorpora como quadros em
extino da Unio os servidores
municipais e os PMs dos ex-territrios do
Amap e de Rondnia
Prorroga a CPMF e aumenta alquota para
1999 21 0,38% nos primeiros 12 meses e 0,30% PF 36 meses
nos subsequentes
Determina limites mximos para
remunerao de vereadores e percentuais
para despesa do legislativo municipal de
acordo com numero de habitantes.
2000 25 PF Indeterminada
Estabelece crime de responsabilidade do
prefeito se ultrapassar os limites e se no
repassar recursos para o legislativo at o
20 dia do ms
Institui a DRU (substitui o FEF) e exclui
da reteno de 20% as transferncias para
o FPE, o FPM, programas de
2000 27 PF 2003
financiamento ao setor produtivo das
regies Norte, Nordeste e Centro-Oeste e
salrio-educao
Percentuais
Determina recursos mnimos das trs reavaliados a cada
esferas para a sade publica. Cria o fundo PS cinco anos por LC.
2000 29
de Sade. Institui a progressividade do PF Discriminao de
IPTU. recursos mnimos
at 2004
Determina que entidades de direito
publico das trs esferas de governo
2000 30 aloquem ao Poder judicirio dotaes PF Indeterminada
oramentrias para pagamento de
precatrios
Institui o FCEP com recursos federais
vinculados. Determina que estados e
municpios criem fundos prprios e PS
2000 31 2010
autoriza estados a aumentarem em 2% a PF
alquota o ICMS e os municpios, 0,5% do
ISS, ambos sobre produtos suprfluos
Determina que contribuies sociais e de
interveno no domnio econmico
podero incidir sobre a importao de
petrleo e seus derivados, gs natural e
2001 33 lcool combustveis, possibilitando a PF Indeterminada
criao posterior da CIDE. Define
destinao do novo tributo (subsdios a
preo/transporte de lcool, gs e derivados
de petrleo; projetos ambientais;

92
infraestrutura de transportes). Inclui
pessoas fsicas como contribuintes do
ICMS sobre bem ou mercadoria
importando do exterior. Prev incidncia
do ICMS sobre combustveis. Muda
regras da EC 3. Autoriza estados e
municpios a institurem contribuio de
seus servidores para o custeio do regime
previdencirio
Prorroga a CPMF, vinculando-a sade,
previdncia e ao FCEP. Amplia casos de
iseno da CPMF. Determina alquotas
mnima e mxima para o ISS e probe CPMF at
2002 37 PF
isenes. Disciplina pagamento de dbitos 31/12/2004
da fazenda federal, estadual, distrital ou
municipal. Regulamenta expedio de
precatrios
Incorpora os policiais militares de Os PMs formaro
2002 38 AP
Rondnia aos quadros da Unio quadro em extino
Institui contribuio sobre iluminao
2002 39 PF Indeterminada
publica nos municpios e no DF
Reforma previdenciria dos servidores
2003 41 PF Indeterminada
pblicos dos trs nveis de governo
Determina que a administrao tributria
das trs esferas seja exercida por
servidores de carreiras especificas.
Autoriza o simples. Autoriza que
contribuies sociais e de interveno do
domnio econmico incidam sobre as
exportaes. Determina a progressividade
do ITR, mas no incidente sobre
pequenas glebas, podendo ser cobrado
pelo municpio, que ficar com a
arrecadao. Determina que o ICMS no
incida sobre operaes para o exterior,
DRU e CPMF at
sobre servios prestados a destinatrios no
2007
exterior e sobre radiodifuso sonora e de
Zona Franca de
sons e imagens de recepo gratuita.
Manaus prorrogada
Determina que a Unio entregue aos
2003 42 PF por dez anos
estados montante definido em LC sobre as
Benefcios fiscais
exportaes para o exterior de produtos
para a tecnologia da
primrios e semielaborados, dos quais
informao at
75% pertencem ao estado e 25% a seus
2019
municpios. Partilha 25% da Cide com os
estados e DF, que repassaro 25% aos
seus municpios. Autoriza vinculao de
recursos para a sade, educao,
administrao tributria e garantias s
operaes de credito por antecipao de
receita. Faculta aos estados vincular a
programas de incluso e promoo social
e a projetos culturais at 0,5% de sua
receita tributria liquida e autoriza
adicional de 2% para o ICMS sobre
produtos suprfluos. Reautoriza a DRU,

93
mantem a exceo para as transferncias
do FPE e do FPM, mas exclui os fundos
regionais. Prorroga a CPMF, vinculando-a
a Sade, previdncia e ao FCEP, e
determina algumas isenes. Prorroga
prazo para a zona franca de Manaus.
Autoriza lei concedendo benefcios fiscais
para a capacitao do setor de tecnologia
da informao
Prorroga prazo para aplicao, por parte
2004 43 da Unio, de percentuais mnimos para PF 10 anos
irrigao no Centro-Oeste e no Nordeste
Aumenta de 25% para 29% a participao
2004 44 PF Indeterminada
dos estados na CIDE
Exclui ilhas que so sedes municipais dos
2005 46 O Indeterminada
bens da Unio
Autoriza estados e o DF a fixarem limites
2005 47 PF Indeterminada
aos subsdios dos desembargadores
Remete
2005 48 Institui o plano nacional de Cultura PS regulamentao
para lei ordinria
Autoriza gestores locais do SUS a
contratarem agentes comunitrios de
2006 51 AP Indeterminada
Sade e agentes de combate s endemias
por processo seletivo publico
Reforma do ensino bsico publico.
Determina que dever do Estado prover a 14 anos para
educao infantil em creche e pr escola vinculao das
2006 53 PS
s crianas de at 5 anos. Cria o receitas de estados e
FUNDEB. Define valores anuais para a municpios
complementao financeira da Unio
2007 55 Aumento do FPM em 1% PF Indeterminada
2007 56 Prorrogao da DRU PF 2011
Alterao do limite mximo do numero de
2009 58 PF Indeterminada
vereadores
Reduo do percentual a DRU incidente
sobre recursos para o ensino, tornando-o
nulo a partir de 2011. Obrigatoriedade do
2009 59 PS Indeterminada
ensino de 4 a 17 anos. Ampliao da
abrangncia dos programas suplementares
para todas as etapas da educao bsica.
Inclui servidores municipais o ex-
2009 60 territorio de Rondnia aos quadros da AP Indeterminada
Unio
Institui regime especial de pagamento de
2009 62 precatrios pelos estados, DF e PF Indeterminada
municpios
Piso Salarial para agentes comunitrios de Remete para lei
2010 63 PF
sade e de combate s endemias ordinria federal
Remete para lei
2010 65 Plano nacional de juventude PS
ordinria federal
2010 67 Prorroga o FCEP PS Indeterminada

94
Fonte: Souza, Celina (2013). Elaborao da autora com base em dados disponveis em:
www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituio/emendas/EMC/quadro_emc.htm.

Siglas: AP Administrao pblica; Cide Contribuio de interveno no domnio


econmico; CO Centro-Oeste; EC Emenda constitucional; CPMF Contribuio provisria
sobre movimentao financeira; DRU Desvinculao de receita da Unio; FCEP Fundo de
combate e erradicao de pobreza; FEF Fundo de estabilizao fiscal; FPE Fundo de
participao dos estados; FPM Fundo de participao dos municpios; FSE Fundo social de
emergncia; FUNDEB Fundo de manuteno e desenvolvimento do Ensino fundamental e de
valorizao do magistrio; ICMS imposto sobre circulao de mercadorias e prestao de
servios; IE imposto sobre exportao; II imposto sobre importao; IOF imposto sobre
operao financeira; IPMF imposto provisrio sobre movimentao financeira; IPTU
imposto predial e territorial urbano; IR imposto de renda; ISS imposto sobre servios; ITR
imposto territorial rural; IVVCLG Imposto sobre a venda a varejo de combustveis lquidos e
gasosos; LC lei complementar; MME Modelo macroeconmico; N Norte; NE Nordeste;
O Outros; PF politica fiscal; PS Politica social; SUS Sistema nico de Sade.

95