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PRINCIPIOS Y REGLAS DE PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO EN EL

NUEVO CDIGO COLOMBIANO 1

Por: Augusto Hernndez Becerra2

I. INTRODUCCIN

El Congreso de la Repblica expedir en los prximos meses el nuevo Cdigo


Contencioso Administrativo. En Colombia han regido tres. El primero fue la ley 130
de 19133, el segundo la ley 167 de 1941 4 y el tercero el decreto 01 de 1984 5.
Todos, en su momento, fueron hitos de la historia judicial del pas y constituyeron
para la poca expresin avanzada del procedimiento judicial.

De la ley 130 de 1913 dijo el tratadista Pedro M. Carreo en 1934: contina


hoy rigiendo sin tropiezos y con palpable beneficio de los intereses sociales. 6
Segn consta en las actas de la Comisin Asesora del Gobierno a cuyo cargo
estuvo redactar los proyectos que se convertiran en el decreto 01 de 1984, uno de
sus miembros, a la sazn Consejero de Estado, en relacin con la ley 167 de 1941
se expres as: El doctor Valencia Arango sugiri que la Comisin debe tratar de
mantener la unidad del estatuto actual, la Ley 167 de 1941, que es una gran
obra.7 El decreto 01 de 1984, por su parte, introdujo avances notables en
aspectos tales como la definicin de principios orientadores de la actividad
administrativa, el establecimiento de un cuerpo de normas para organizar un
procedimiento administrativo general sin perjuicio de los numerosos
procedimientos especiales entonces existentes, una avanzada reglamentacin del
derecho de peticin y de los recursos en sede administrativa, normas precisas
sobre responsabilidad de los servidores pblicos como operadores del
procedimiento administrativo, y un diseo ms tcnico del proceso contencioso
administrativo ordinario y de los procesos especiales.

Estos tres grandes estatutos, junto con numerosas reformas parciales intermedias,
han acompaado en su evolucin a la jurisdiccin de lo contencioso
administrativo, que en 2013 cumplir cien aos de continua existencia, han sido
1
El Derecho Pblico en Iberoamrica. Libro homenaje al profesor Jaime Vidal Perdomo. Bogot,
Universidad de Medelln - Editorial Temis S.A., 2010, Tomo I, p. 613 y ss.
2
Consejero de Estado, Profesor Emrito de la Universidad Externado de Colombia, Asesor de la
Comisin Redactora del Cdigo Contencioso Administrativo
3
Sobre la jurisdiccin de lo Contencioso Administrativo.
4
Sobre organizacin de la jurisdiccin Contencioso-administrativa
5
Por el cual se reforma el Cdigo Contencioso Administrativo. Cabe anotar que, como se
observa, las leyes anteriores nunca denominaron Cdigo Contencioso Administrativo a dicho
estatuto, y que este nombre propiamente tuvo origen en el artculo 1 del decreto 01 de 1984.
6
Pedro M. Carreo. Apuntes sobre Derecho Administrativo, Bogot, Editorial Cromos, 1934, p.
248.
7
Jairo Lpez Morales. Actas del nuevo Cdigo Contencioso Administrativo. Bogot, Editorial
Jurdica Colombiana Ltda., 1985, p. 11.
decisivos para consolidar la justicia administrativa y, tambin, para promover la
modernizacin de la administracin pblica. Con toda seguridad el nuevo cdigo
no ser inferior a la noble historia que lo precede, introducir mayor eficiencia en
los procedimientos administrativos y jurisdiccionales, y armonizar la jurisdiccin
de lo contencioso administrativo con el plan constitucional de 1991.

II. LA REFORMA DE 1984

La historia del decreto 01 de 1984 tiene principio en la Ley 58 de 1982, 8 que


revisti al Presidente de la Repblica de facultades extraordinarias para regular
una serie de materias concernientes al derecho de peticin, la responsabilidad de
los empleados pblicos, los procedimientos gubernativos, la distribucin de
competencias entre el Consejo de Estado y los tribunales, y el procedimiento
judicial. Las facultades se dieron para introducir reformas y adiciones puntuales al
Cdigo de 1941, no para expedir uno nuevo, y por tanto no prevean la derogatoria
de la ley 167 de 1941.

Papel determinante en la configuracin del futuro cdigo desempe el profesor


Jaime Vidal Perdomo quien, como Senador de la Repblica, present ponencia
para dar primer debate al proyecto que se convertira en la ley 58 de 1982.
Destaca en este documento el profesor Vidal la inexistencia de un procedimiento
administrativo general que enlace adecuadamente la actuacin ciudadana ante la
administracin con la posterior ante el juez administrativo, y contrasta este vaco
con la multitud de procedimientos especiales que le introducen complejidad e
inseguridad jurdica a las relaciones entre el ciudadano y las autoridades. Tambin
observa que, habiendo constituido gran avance el decreto 2733 de 1959, que trata
del derecho de peticin, en cuanto hace a la proteccin y garanta de los derechos
ciudadanos, era necesario avanzar hacia la regulacin ntegra del procedimiento
administrativo, en forma tal que el debido proceso ante la administracin contara
con reglas claras, completas y precisas, como lo exige toda democracia.

El pliego de modificaciones que Vidal propone al proyecto de ley, ejercer notoria


influencia en la concepcin del futuro decreto 01 de 1984. En primer lugar llama la
atencin el profesor Vidal sobre la necesidad de separar las materias propias del
procedimiento gubernativo de aquellas que corresponden al trmite de los juicios
contencioso-administrativos y a la actuacin del Consejo de Estado y de los
Tribunales. Observa que el derecho de peticin debe incluir el de presentar
reclamos por el mal funcionamiento de los servicios pblicos y el de quejarse por
el retardo injustificado en la resolucin de los asuntos administrativos. Propone,
adems, una declaracin de principios de buena administracin que respondan a
postulados democrticos y de garanta para los ciudadanos, entendidos dichos
principios como criterios que deben seguir las autoridades en la aplicacin de las

8
Por la cual se conceden facultades extraordinarias al Presidente de la Repblica para reformar el
Cdigo Contencioso Administrativo.

2
normas, a fin de evitar la jurisdiccionalizacin de los procedimientos puramente
administrativos. Recomienda el sealamiento de pautas para la actuacin
administrativa cuando no existe un procedimiento especial.

En opinin de Vidal es necesario proteger el derecho de los terceros que pudieran


ser afectados por un procedimiento administrativo y reconocerlos como parte en el
mismo. En cuanto al silencio administrativo, aconseja el negativo como regla
general, pero dejar abierta la puerta para que excepcionalmente se aplique el
silencio administrativo positivo. Pide consagrar la publicidad de las actuaciones
administrativas como regla general, y admitir la reserva nicamente cuando en
forma expresa la prevea disposicin constitucional o legal, conforme al moderno
principio de la administracin en vitrina. La revocacin directa, en su opinin, no
debe proceder cuando contra el acto se hayan ejercido los recursos de la va
gubernativa, para que aquel recurso no pueda proponerse indefinidamente. 9 Sin
que se hubiera expedido el cdigo para el cual la ley 58 dio facultades
extraordinarias, el futuro cdigo qued excelentemente descrito en las visionarias
propuestas del doctor Vidal Perdomo.

En desarrollo de las facultades conferidas mediante la ley 58 de 1982, la Comisin


Asesora, creada para preparar la reforma, entreg al Gobierno Nacional un
conjunto de proyectos, que el Gobierno refundi en un solo texto, en el cual se
distinguen dos grandes partes. La primera trata de los procedimientos
administrativos, y la segunda del control jurisdiccional de la actividad
administrativa. As se origina una peculiaridad de nuestro cdigo, que se conserva
en el actual proyecto, ms por respeto a una tradicin que por una exigencia
lgica: el que dos cuerpos normativos de naturaleza diferente, aun cuando
emparentados por la materia, estn recogidos en un mismo estatuto. La ley 130 de
1913 era, estrictamente, un cdigo judicial para el contencioso administrativo, al
igual que lo fue la ley 167 de 1941. A partir del decreto 2733 de 1959 el
procedimiento gubernativo cont por primera vez con una legislacin especial, que
al evolucionar junt su destino con el cdigo judicial propio del contencioso
administrativo. Es as como el decreto 01 de 1984 reuni por primera vez en el
Cdigo Contencioso Administrativo los dos procedimientos, el administrativo y el
judicial.

La concepcin de la Parte Primera, dedicada a los procedimientos administrativos,


sigui con fidelidad notable las orientaciones precisas del doctor Vidal. En cuanto
a la parte relativa al procedimiento judicial, domin la idea de, simplemente,
actualizar la ley 167 de 1941, estatuto en opinin de muchos bueno y suficiente,
de tal manera que, sin perjuicio de adicionar algunos temas nuevos, se conservara
todo lo valioso en l contenido, as como la enjundiosa jurisprudencia sentada
alrededor de sus preceptos.

9
Jairo Lpez Morales, op. cit., p. V y ss.

3
III. EL PORQU DE UN NUEVO CDIGO Y FINES PERSEGUIDOS

La sociedad evoluciona y, con ella, el Estado, la legislacin y, por supuesto, el


Derecho Administrativo. Como bien han sealado los grandes pensadores, desde
Aristteles hasta nuestros das, las leyes deben adaptarse a los cambios que
imponen la dinmica social, y guardar correspondencia con las necesidades
propias de cada poca y lugar. En nuestro medio, y a propsito de la jurisdiccin
de lo contencioso administrativo, recientemente ha explicado esta ley evolutiva y
de ajuste el profesor Manuel Urueta as:

Los cambios en el objeto de la jurisdiccin de lo contencioso administrativo


reflejan la evolucin poltico-jurdica del Estado moderno, porque a mayor o
menor extensin de las actuaciones de la administracin en funcin de sus
metas corresponde proporcionalmente mayor o menor control jurdico, y la
naturaleza de las actividades y los fines perseguidos por los organismos
pblicos determinan el derecho aplicable, que puede ser derecho pblico o
derecho privado. 10

Luego de 26 aos de vigencia, el decreto 01 de 1984 acusa anacronismos, vacos


e incongruencias que son efecto natural del transcurso del tiempo sobre la inicial
lozana de las leyes. Al haberse expedido el Cdigo Contencioso Administrativo
antes de la Constitucin de 1991, el cdigo se desajust respecto de nuevos
referentes constitucionales tan importantes como la redefinicin de la Constitucin
como norma de normas; la sujecin de las reglas constitucionales y, por tanto, de
la propia ley, a principios y valores que tienen carcter normativo; el deber estatal
de efectiva proteccin y garanta de los derechos; la reforma general de la
estructura del Estado; la descentralizacin territorial que asign como nunca antes
competencias y recursos pblicos a las entidades territoriales; la elevacin de
nuevos procesos o acciones a norma de rango constitucional, como las de
cumplimiento o populares y la accin de tutela, para las cuales la ley expidi
estatutos judiciales especiales, que debe aplicar tambin la jurisdiccin de lo
contencioso administrativo; la creacin de los jueces administrativos, de manera
que el trmite de primera instancia, dispuesto en el cdigo para un juez plural, ha
quedado a cargo de jueces uninominales. Un Estado ms comprometido con
objetivos sociales, ms robusto en instituciones y recursos, ms presente en todo
el territorio para la provisin de bienes y servicios pblicos; una ciudadana
empoderada por la Constitucin para la defensa de sus derechos, y participante
en los procesos de deliberacin y decisin administrativa; una administracin cuya
funcin primordial es la satisfaccin de las necesidades bsicas insatisfechas de la
poblacin, que est obligada a hacer peridica rendicin de cuentas sobre su
desempeo y est sujeta a responsabilidad poltica, fiscal, disciplinaria, penal y
10
Manuel S. Urueta Ayola. Evolucin del objeto de la jurisdiccin contencioso administrativa en el
Derecho Colombiano, en Retos y perspectivas del derecho administrativo. Bogot, Editorial
Universidad del Rosario, 2009, p. 213.

4
civil, son apenas algunas de las manifestaciones de lo que ha venido a
denominarse la constitucionalizacin del derecho administrativo, acompaada
profusamente de leyes que han transformado el entorno jurdico de la jurisdiccin.
11

La desafiante congestin de los despachos judiciales y la creciente demora en la


atencin de los procesos, fenmenos generalizados en la Rama Judicial, que
afectan tambin a la jurisdiccin de lo contencioso administrativo, han sido
tambin, como en 1984, factores de preocupacin y motivo de algunas de las
propuestas de reforma ms significativas.

A la expedicin del decreto 01 de 1984 siguieron grandes innovaciones en la


ciencia y la tcnica que han modificado sustancialmente la vida administrativa, los
procesos y los procedimientos propios de las organizaciones humanas y los
modos de gestin en los ambientes laborales privados y pblicos. Las nuevas
formas como se relacionan entre s y con las organizaciones los ciudadanos, los
consumidores, los clientes y los usuarios, en virtud de la revolucin de las
tecnologas de la informacin y las comunicaciones, a travs del internet y el uso
generalizado de los computadores, han dado lugar a un nuevo tipo de
administracin, que se vale de la informtica, las oficinas virtuales, los documentos
y los archivos electrnicos, la sistematizacin de los procesos, las bases de datos,
la comunicacin en red, las teleconferencias, el gobierno en lnea, tarjetas
inteligentes con chip y banda magntica, servicios de informacin instantnea en
tiempo real, muy poco de lo cual era posible sospechar en los aos ochentas.

Imposible sera ignorar las exigencias del desarrollo en el contexto contemporneo


de una economa globalizada y de internacionalizacin de los intereses y los
conflictos. En ese sentido, el nuevo Cdigo Contencioso Administrativo est
llamado a prestar una contribucin decisiva al progreso del pas. En efecto, las
reformas que el nuevo cdigo propone organizacional rgimen de los
procedimientos administrativos, con nfasis en la garanta de los derechos, y a la
jurisdiccin de lo contencioso administrativo, para descongestionar y hacer ms

11
La ley 57 de 1985 (publicidad de actos y documentos oficiales), la ley 23 de 1991 (conciliacin
contencioso administrativa), la ley 80 de 1993 (estatuto general de contratacin), la ley 144 de
1994 (prdida de investidura de congresistas), la ley 190 de 1995 (estatuto anticorrupcin), la ley
270 de 1996 (estatutaria de la administracin de justicia), la ley 388 de 1997 (reforma urbana y
expropiacin por va administrativa), la ley 393 de 1997 (accin de cumplimiento), las leyes 443 de
1998 y 906 de 2007 (carrera administrativa), la ley 446 de 1998 (descongestin de la justicia y
reformas al CCA), la ley 472 de 1998 (acciones populares y de grupo), la ley 489 de 1998
(organizacin y funcionamiento de la administracin pblica nacional), la ley 678 de 2001 (accin
de repeticin), la ley 734 de 2002 (Cdigo Disciplinario nico), la ley 809 de 2003 (artculo 71 del
CCA), la ley 954 de 2005 (descongestin judicial y reforma al CCA), la ley 962 de 2005
(racionalizacin de trmites y procedimientos administrativos), la ley 1107 de 2006 (modifica el
artculo 82 del CCA), la ley 1150 de 2007 (contratacin estatal), la ley 1285 de 2009 (estatutaria de
la administracin de justicia), para mencionar tan solo algunas de ellas, adems de numerosos
decretos.

5
eficiente la justicia administrativa, tienen un carcter estratgico en funcin de la
democracia y de la consolidacin de Colombia como Estado nacional.

IV. LA PREPARACIN DEL NUEVO CDIGO

1. Iniciativa para emprender la reforma

La idea de expedir un nuevo Cdigo Contencioso Administrativo se gest en el


llamado a Repensar la Jurisdiccin Contencioso Administrativa que el ao 2007
hiciera el doctor Gustavo Aponte Santos, entonces Presidente del Consejo de
Estado. 12 El Dcimo Tercer Encuentro de la Jurisdiccin Contencioso
Administrativa, celebrado los das 5, 6 y 7 de septiembre de ese ao en la ciudad
de Armenia con motivo de los 190 aos de creacin del Consejo de Estado, sirvi
como gran escenario para lanzar en forma el debate propuesto.

Atendiendo a la iniciativa de la jurisdiccin, el Gobierno Nacional, mediante


decreto 4820 del 14 de diciembre de 2007, cre la Comisin para la reforma a la
Jurisdiccin Contencioso Administrativa, integrada por representantes del
Ejecutivo y del Consejo de Estado. 13 Las labores de la Comisin contaron con la
visita de varias misiones de expertos extranjeros y se apoyaron en encuentros
acadmicos y mltiples consultas a entidades estatales, universidades,
instituciones privadas, asociaciones de abogados y especialistas en las distintas
materias que se relacionan con el Cdigo Administrativo.

Luego de dos aos y medio de labores la Comisin entreg un proyecto de ley,


Por la cual se expide el Cdigo de Procedimiento Administrativo y de lo
Contencioso Administrativo, proyecto que, presentado por el Gobierno Nacional al
Congreso de la Repblica, ya ha sido aprobado por el Senado en Comisin y en
plenaria, y pasa a debate ante la Cmara de Representantes.

2. Definicin de grandes temas

El Consejo de Estado se reuni durante los das 12, 13 y 14 de febrero de 2008 en


el municipio de Paipa con el objeto de acordar las bases que deban orientar el
nuevo estatuto. Uno de los objetivos principales fue procurar la simplificacin de
los trmites que se realizan en la administracin y en la jurisdiccin de lo
contencioso administrativo, y con esta finalidad se propuso desarrollar la oralidad

12
Memoria 2009. Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil. Bogot D.C., febrero de
2010, pp. 11 y 24.
13
La Comisin qued integrada por los ministros del Interior y de Justicia y de Hacienda y Crdito
Pblico, el Secretario Jurdico de la Presidencia de la Repblica, los magistrados de la Sala de
Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, un magistrado de la Sala Administrativa del
Consejo Superior de la Judicatura y un magistrado por cada una de las secciones del Consejo de
Estado.

6
en el procedimiento contencioso administrativo, as como reducir los diversos
procedimientos a un procedimiento nico, tanto en sede administrativa como en
sede judicial.

Resultado de los debates de Paipa fue el documento denominado Elementos


para un nuevo Cdigo Contencioso Administrativo. Documento de trabajo de la
Comisin de Reforma del Cdigo Contencioso Administrativo creada por el
Decreto 4820 de 2007. 14 All se proponen aspectos bsicos de anlisis para las
dos partes centrales del CCA: los procedimientos administrativos y el
procedimiento contencioso administrativo.

En cuanto a los procedimientos administrativos surgieron las siguientes


cuestiones, que aparecen en el citado documento acompaadas de interrogantes
para estimular la discusin: principios (Simplemente enunciarlos o definirlos?);
campo de aplicacin (Criterio orgnico o material?); el derecho de peticin
(Cmo evitar que el 40% de las acciones de tutela sean motivadas por la falta de
respuesta de la administracin?); regulacin integral y unificacin de los
procedimientos administrativos (Es posible suprimir todos los procedimientos
administrativos especiales?); actuacin administrativa informtica, a travs de
medios electrnicos (Qu tan preparado est el pas para sistematizar los
procedimientos administrativos y jurisdiccionales?); va gubernativa y privilegio de
lo previo (La va gubernativa es realmente una garanta para el administrado, o
se debe suprimir?); revocacin directa de los actos administrativos (Procede en
los casos de violacin de los derechos fundamentales, an si no es manifiesta?);
notificacin de los actos administrativos (Es viable establecer procedimientos
electrnicos y cmo sera su regulacin?); el silencio administrativo (Es posible
ampliar los casos en que procede el silencio administrativo positivo?);
reconocimiento y pago de indemnizaciones en sede administrativa (Es
conveniente facultar a la administracin para que reconozca la indemnizacin del
dao causado por un hecho suyo?); funcin consultiva (Se debe redefinir el
alcance de la funcin consultiva y asignar nuevas competencias?).

En lo atinente al procedimiento contencioso administrativo se acord la siguiente


agenda de discusin: principios (Cules son los principios rectores en armona
con el derecho constitucional, el derecho internacional humanitario, la
jurisprudencia de cortes especiales y la reforma a la ley estatutaria?); oralidad en
el procedimiento contencioso administrativo (Se debe optar por la oralidad y
cules seran sus elementos?); jurisdiccin rogada o principio dispositivo, bajo el
nuevo esquema constitucional (Limita la efectividad de los derechos
constitucionales y los principios de justicia de orden pblico, gratuita, expedita y
pronta?Y el alcance de los poderes del juez?); objeto de la jurisdiccin (Juzga
una funcin, o al Estado, o tambin a determinados particulares?Jurisdiccin

14
V. pgina web del Consejo de Estado: http://190.24.134.67/pce/publicaciones/ELEMENTOS
%20PARA%20UN%20NUEVO%20CODIGO%20CONTENCIOSO%20ADMINISTRATIVO.doc

7
slo de conocimiento o tambin de ejecucin?); estructura de la jurisdiccin
(Debe el Consejo de Estado ser un tribunal de instancia, un juez extraordinario o
tener un sistema mixto? Mecanismos para unificar la Jurisprudencia?); accin y
pretensiones, unificacin del procedimiento (Es viable definir una sola accin
para el control judicial de la administracin, con plurales y diversas pretensiones?);
simplificacin del procedimiento (Es necesario y procedente unificar el
procedimiento e integrar todo en un slo cuerpo? Qu hacer con las remisiones
al Cdigo de Procedimiento Civil?); representacin judicial de las entidades
pblicas (La representacin judicial del Estado debe estar en cabeza de un solo
apoderado?); intervencin del ministerio pblico (Cul debe ser su papel?);
intervencin de terceros (oportunidad procesal, calidades, facultades, inters?);
Causales de anulacin de los actos administrativos (Se pueden consagrar en
forma ms precisa, clara y tcnica?).

V. PRINCIPALES CARACTERSTICAS DE LA PARTE PRIMERA

El proyecto combina criterios de renovacin y conservacin en cuidadoso


equilibrio. La iniciativa por un nuevo cdigo se inspir en el propsito de impulsar
los cambios que son necesarios para poner al da la jurisdiccin con las
transformaciones del Estado, la sociedad y la cultura. Pero no ha desdeado una
tradicin que exhibe contribuciones reconocidas al desarrollo jurdico y
democrtico del pas.

El Cdigo conserva la estructura dual que hoy tiene, y por consiguiente se ocupa
tanto de los procedimientos administrativos como de los juicios contencioso
administrativos. 15 Atendida esta circunstancia, el nombre del nuevo cdigo
obedece a la intencin de reflejar su contenido con fidelidad: Cdigo de
Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. La Primera
Parte (Procedimiento Administrativo) consta de 102 artculos distribuidos en
cinco ttulos, y la Segunda (De la organizacin de la jurisdiccin de lo contencioso
administrativo y de sus funciones jurisdiccional y consultiva) de 193 artculos
organizados en once ttulos, para un total de 295 artculos, superando de esta
manera los 268 artculos del cdigo vigente.

A continuacin nos ocuparemos de algunos de los aspectos ms relevantes de la


Parte Primera, que trata del procedimiento administrativo.

15
Entre las diversas voces autorizadas que han reparado en este aspecto del cdigo se cuenta el
profesor Jaime Vidal Perdomo, quien seala: no resulta propio poner bajo el nombre de Cdigo
Contencioso Administrativo las normas que se estn comentando (las relativas a las actuaciones
administrativas), pues no pertenecen a esa materia, sino a la anterior de los procedimientos
administrativos. La amplitud de las facultades de la ley 58 de 1982 aconsejaba dos decretos
distintos y una diferente denominacin. (Derecho Administrativo, Bogot, Editorial Temis S.A.,
1997, p. 301).

8
1. El procedimiento administrativo desde la perspectiva de los derechos

Los trminos en que se redact el artculo 1 del cdigo, denominado Finalidad de


la Parte Primera, da buena idea sobre el temperamento del nuevo estatuto, al
declarar que sus normas tienen como finalidad garantizar la tutela efectiva a los
derechos y libertades de las personas, la sujecin de las autoridades a la
Constitucin y dems preceptos del ordenamiento jurdico, el cumplimiento de los
fines estatales fundado en la primaca del inters general, la eficacia de toda la
actividad administrativa, adecuada e indispensable participacin ciudadana, el
acceso a la informacin, la ruptura de las barreras discriminatorias, la afirmacin
del principio de confianza legtima y la observancia de los deberes sociales.

No es necesariamente nueva esta perspectiva de nuestra legislacin contencioso


administrativa. En 1927 exponan los tratadistas Argello y Buenahora, profesores
de Derecho Administrativo en la Universidad Externado de Colombia:

Para resolver las controversias surgidas por oposicin entre los intereses
privados existe el Poder Judicial; era indispensable crear una jurisdiccin
encargada de decidir las muy frecuentes entre la administracin, es decir,
las autoridades, y los individuos, porque los actos de esa administracin
pueden lesionar los intereses individuales o el mismo inters colectivo. La
jurisdiccin de lo contencioso administrativo se ejerce, de esta suerte, por
entidades que son el amparo de las garantas sociales consignadas en la
Carta Fundamental, y que estn investidas de la facultad de anular los
actos pblicos que sean violatorios de ella, llmense leyes, decretos,
ordenanzas o acuerdos. Pudiera decirse que es una institucin de defensa
social. Como salvaguardia de la justicia y del derecho, es una jurisdiccin
distinta de la jurisdiccin civil, especialsima, con autoridades inferiores y
superiores, independiente, y capaz de dictar disposiciones definitivas de
obediencia obligatoria. 16

Podramos hoy suscribir sin reserva alguna este magnfico pasaje, para hacer en
trminos similares la descripcin y apologa de la jurisdiccin colombiana de lo
contencioso administrativo.

Tiene mucha razn el profesor Libardo Rodrguez cuando observa que


generalmente en la definicin del derecho administrativo se ignora a los
particulares, pues se considera que ese derecho es el derecho de la
administracin. 17 El derecho de la administracin, por la administracin y para la
administracin, podra agregarse. En contraste con esta concepcin tradicional,
en el nuevo cdigo emerge como el verdadero objeto de la Parte Primera no la
16
Alcibades Argello y Luis Buenahora. Derecho Administrativo Colombiano. Bogot, Talleres de
Ediciones Colombia, 1927, p. 37.
17
Libardo Rodrguez. Derecho Administrativo General y Colombiano. Bogot, Editorial Temis S.A.,
2000, p. 18.

9
administracin y sus procedimientos, sino la persona humana concreta, a quien la
administracin debe servir, para proporcionarle eficaz proteccin y garanta en sus
derechos inalienables.

En el nuevo cdigo se modifican el lenguaje y los conceptos bajo la influencia de


la cultura jurdica inducida por la Carta Poltica de 1991, y nociones otrora
relevantes para el Derecho Administrativo van pasando a un segundo plano,
convirtindose algunas de ellas, incluso, en expresiones de lenguaje polticamente
incorrecto. Por ejemplo, la intangibilidad de los actos polticos, la discrecionalidad
entendida como actividad administrativa no reglada, los en otra poca
numerosos privilegios y prerrogativas de la administracin, la expresin va
gubernativa, la denominacin del ciudadano como administrado, el concepto de
justicia rogada.

El cdigo hace claramente el trnsito de la idea del ciudadano-administrado a la


del ciudadano-titular de derechos, y de la autoridad como expresin del poder del
Estado a la autoridad que es, por excelencia, un servidor pblico. La reforma pone
el cdigo en armona con los preceptos del Estado Social de Derecho, cuyo primer
compromiso es con el respeto a los derechos humanos en su ms amplia tesitura.
Nos referimos a un Estado Social que, traducido en administracin, tiene como
objetivo fundamental de su actividad, segn las voces perentorias del artculo
366 de la Constitucin, proveer los bienes y servicios pblicos que sean
necesarios para satisfacer las necesidades insatisfechas de la poblacin en las
reas prioritarias de la salud, la educacin, el saneamiento ambiental y el agua
potable.

Son numerosos los aspectos de novedad que presenta la Parte Primera. Tan solo
comentaremos algunos de ellos, dada la limitacin de espacio que impone la
naturaleza de la presente exposicin.

2. Los principios

La enunciacin y definicin de unos principios orientadores de las actuaciones


administrativas 18 es un rasgo original del decreto 01 de 1984 que, de inmediato,
fue adoptado en otros estatutos 19 y repercuti en la propia Constitucin Poltica de
1991, en donde encontramos que los principios de la funcin administrativa de que

18
Artculo 3. Principios orientadores. Las actuaciones administrativas se desarrollarn con
arreglo a los principios de economa, celeridad, eficacia, imparcialidad, publicidad y contradiccin y,
en general, conforme a las normas de esta parte primera.
19
Ese mismo ao el decreto 2241 de 1986 (Cdigo Electoral), formul en el artculo 1 sus propios
principios: el Consejo de Estado, el Consejo Nacional Electoral y, en general, todos los
funcionarios de la organizacin electoral del pas, en la interpretacin y aplicacin de las leyes,
tendrn en cuenta los siguientes principios orientadores, que son los de imparcialidad, secreto del
voto y la publicidad del escrutinio, eficacia del voto, capacidad electoral y proporcionalidad.

10
trata el artculo 211 son, prcticamente, una transcripcin del artculo 3 del
Cdigo Contencioso Administrativo de 1984. 20

Parte de los debates preparatorios del nuevo cdigo se dedic a analizar si era
necesario que el Cdigo desarrollara la temtica de los principios, teniendo en
cuenta que la Constitucin los consagra explcita y abundantemente, y que han
sido objeto de prolfera jurisprudencia. Tambin se expresaron dudas sobre la
conveniencia de definirlos, al considerar que la definicin de trminos es un asunto
ms propio de la doctrina que de la legislacin.

Considerados estos antecedentes, la Comisin Redactora concluy que estaba


justificado enunciar y definir los principios, habida cuenta de que la parte Primera
del Cdigo est dirigida a los funcionarios y a los ciudadanos, quienes son los
directos operadores jurdicos de sus disposiciones. Que dichos operadores son
personas no necesariamente versadas en Derecho. Que el enunciado y
explicacin de cada principio proporciona a los ciudadanos comunes valiosa
informacin sobre la manera de leer y entender el cdigo. Que para las
autoridades la regulacin detallada de los principios reviste el mismo valor
pedaggico que para el ciudadano comn y, adems, les proporciona seguridad,
no solo intelectual sino desde la perspectiva de su personal responsabilidad, en la
debida aplicacin de los preceptos de la Parte Primera. 21 As las cosas, el cdigo
vigente nomina y define uno por uno los principios en el artculo 3, precisando al
final: Estos principios servirn para resolver las cuestiones que puedan suscitarse
en la aplicacin de las reglas de procedimiento. Colocados en el frontispicio del
cdigo, los principios sin duda arrojan poderosa luz para el cabal entendimiento de
la legislacin administrativa y son magnfico complemento y desarrollo de los
principios constitucionales sobre el Estado, la ciudadana y la funcin
administrativa.

Cabe agregar que en el nuevo cdigo los principios no son simplemente


orientadores, sino que tienen valor normativo propio y pleno, puesto que el
artculo 3 impone a todas las autoridades el deber de consultarlos al interpretar y
aplicar las disposiciones que regulan las actuaciones y procedimientos
administrativos.
20
Artculo 211. La funcin administrativa est al servicio de los intereses generales y se desarrolla
con fundamento en los principios de igualdad, moralidad, eficacia, economa, celeridad,
imparcialidad y publicidad, mediante la descentralizacin, la delegacin y la desconcentracin de
funciones.
Las autoridades administrativas deben coordinar sus actuaciones para el adecuado cumplimiento
de los fines del Estado. La administracin pblica, en todos sus rdenes, tendr un control interno
que se ejercer en los trminos que seale la ley.
21
Las actuaciones administrativas se desarrollarn con arreglo a los principios respeto a la
dignidad humana, del debido proceso, igualdad, imparcialidad, buena fe, confianza legtima,
respeto del acto propio, moralidad, participacin, responsabilidad, precaucin, transparencia,
publicidad, coordinacin, eficacia, economa y celeridad (inciso segundo del artculo 3).

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3. Derecho de peticin

La reglamentacin de la forma como deben tramitarse las peticiones ciudadanas


ante la administracin fue, a partir del decreto 2733 de 1959, el germen de una
nueva concepcin de los procedimientos administrativos en la perspectiva del
respeto a la dignidad humana y la proteccin integral de los derechos de toda
persona. La Constitucin de 1991 y la jurisprudencia han dado pasos gigantescos
para dar mayor relieve al derecho de peticin como expresin primordial de la
comunicacin e interaccin civilizada y democrtica entre el individuo y el Estado.

Al leer esta parte del cdigo podra creerse que no se registran grandes cambios,
si no es en lo relativo a mayor precisin, orden y claridad en la regulacin de la
materia. Sin embargo, en adelante habr de entenderse que toda actuacin que
inicie cualquier persona ante las autoridades implica el ejercicio del derecho
constitucional de peticin, sin que sea necesario invocarlo. Adicionalmente, el
artculo 20 del cdigo introduce una figura original, la atencin prioritaria del
derecho reclamado, cuando se trate de peticiones que deban ser resueltas para
evitar un perjuicio irremediable a los derechos fundamentales de quien pide. Si su
vida estuviere en peligro, podr pedir el reconocimiento provisional del derecho y
la autoridad tendr que pronunciarse en el trmino mximo de cinco (5) das.

Desarrolla el nuevo cdigo una importante novedad de la Constitucin de 1991, el


derecho de peticin ante organizaciones privadas para garantizar los derechos
fundamentales de que trata el artculo 23. La norma ilustra con numerosos
ejemplos lo que cabe entender por organizaciones privadas y, siguiendo
jurisprudencia de la Corte Constitucional, establece que este derecho tambin
procede ante personas naturales cuando frente a ellas el solicitante se encuentre
en situaciones de indefensin o subordinacin.

4. Reglas generales de procedimiento

Primero fueron, en el procedimiento administrativo nacional, las reglas especiales


para trmites especficos, y luego aparecieron las reglas generales, que an estn
en proceso de perfeccionamiento. Ya en 1983 sealaba sobre este fenmeno el
profesor Jaime Vidal Perdomo:

tenemos que pensar en que existen procedimientos administrativos


especiales, numerosos; el pas ha sido frtil en eso, en dictar normas de
procedimientos administrativos especiales, en impuestos, en minas, en
contratos, en baldos, en reforma agraria, en marcas y patentes, etc.; lo que
al pas le ha faltado y tal vez era la preocupacin de la Ley 58, son unas
normas mayores en relacin con problemas conocidos cuando no existieran
esos procedimientos especiales; una especie de procedimiento
administrativo general habra siempre que crear un mecanismo de

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relacin entre este procedimiento general supletorio, con aquellas
actuaciones de la Administracin que no estuvieren reguladas
especficamente, o donde no se hubieren contemplado suficientemente los
principios que la ley quiso que determinaran toda la actuacin de la
Administracin 22

Quiz el principal objetivo de la Comisin Redactora, en relacin con la Parte


Primera del cdigo, consisti en fijar las reglas para un procedimiento
administrativo nico. Persiguiendo este ideal, la Comisin concibi la posibilidad
de suprimir todos los procedimientos administrativos especiales para
reemplazarlos por uno solo de carcter general. Sin embargo, las informaciones
proporcionadas por el Ejecutivo, que no alcanzaron a representar una encuesta
exhaustiva, dieron cuenta de ms de trescientos procedimientos especiales de
creacin legal, relativos a materias muy dismiles y especializadas, y que siendo
por diversas razones indispensables, redujeron a mera utopa su eventual
reduccin a una regulacin general. 23

As las cosas, el cdigo fija un procedimiento administrativo comn y principal, al


cual se sometern todas las actuaciones administrativas, sin perjuicio de los
procedimientos administrativos regulados por leyes especiales. Sin embargo, este
procedimiento general se aplicar tambin a los procedimientos especiales por
defecto, esto es, en aquellos aspectos para los cuales no exista norma especial, lo
cual sin duda tiene una gran utilidad, pues favorece a dichos estatutos, algunos de
ellos antiguos y desactualizados, con las reglas de un debido procedimiento
administrativo.

La idea de unificacin y simplificacin de los trmites administrativos tambin toca


con el procedimiento administrativo sancionatorio, que hasta la fecha no contaba
con reglas generales en la ley, salvo en materia disciplinaria. 24

Los numerosos estatutos de carcter sancionatorio que operan Ministerios,


Superintendencias y otras agencias estatales, a menudo con dificultad debido a
vacos que se resuelven con dudosas remisiones a otros estatutos legales, y por
razn de controversias en punto a interpretacin de normas oscuras, se
22
Jairo Lpez Morales, op. cit., p. 296.
23
En realidad, poco tienen en comn los trmites que deben realizarse ante la administracin para
obtener una patente de invencin, una licencia ambiental, un cupo de combustible en zonas de
frontera, la personera jurdica de un resguardo indgena, un permiso para construir piscinas
camaroneras, una autorizacin para rodar pelculas extranjeras en Colombia, la declaratoria de
bienes de inters cultural, la adjudicacin de terrenos baldos nacionales, la inscripcin de una obra
en el Registro Nacional de Derechos de Autor, etc.
24
Con todo, el Cdigo Disciplinario nico (ley 734 de 2002) tampoco ha podido impedir la
proliferacin de procedimientos disciplinarios especiales, que existen para las Fuerzas Militares (ley
836 de 2003), la Polica Nacional (ley 1015 de 2006), los guardianes del INPEC (ley 65 de 1993),
los abogados (cdigo disciplinario del abogado, ley 1123 de 2007), etc.

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beneficiarn con este nuevo captulo del cdigo, en el cual se dispone que los
procedimientos administrativos de carcter sancionatorio no regulados por leyes
especiales estarn sujetos a las reglas generales all establecidas, y que los
preceptos del Cdigo, en materia sancionatoria, se aplicarn tambin a dichas
leyes en lo no previsto por ellas.

5. El derecho de actuar ante las autoridades utilizando medios electrnicos

La tecnologa de la informacin y las comunicaciones entra de lleno en el nuevo


estatuto. Es as como el artculo 35 prescribe que los procedimientos
administrativos se adelantarn no solo por escrito o verbalmente, sino tambin
por medios electrnicos.

El artculo 54 consagra un nuevo derecho: el que tiene toda persona para actuar
ante las autoridades utilizando medios electrnicos. Cuando un ciudadano as lo
reclame, la autoridad deber adelantar la actuacin por este medio. Toda
actuacin, en las diversas etapas del procedimiento administrativo, podr
tramitarse por medios electrnicos: peticiones, consultas, quejas, reclamos,
notificaciones, recursos. Ingresaremos en la era de los archivos y los actos
administrativos electrnicos, y por consiguiente de los expedientes electrnicos.

El nuevo cdigo plantea a la administracin un formidable desafo: la obligacin de


instalar una infraestructura informtica y de desarrollar una cultura digital. Por este
concepto, una vez ms, el cdigo contencioso administrativo genera importantes
procesos de modernizacin y mejoramiento de la administracin pblica. El
artculo 63 confiere plena validez jurdica a las deliberaciones, votaciones y
decisiones que en conferencia virtual realicen comits, consejos, juntas y dems
organismos colegiados utilizando medios electrnicos.

El artculo 67 regula la notificacin personal por medio electrnico, y el artculo 77


admite la presentacin de recursos por medios electrnicos. Las actuaciones que
se realicen por medio electrnico ante la administracin se entendern hechas en
trmino siempre que hubiesen sido registradas hasta antes de las doce de la
noche. Las reproducciones efectuadas a partir de los respectivos archivos
electrnicos se reputarn autnticas para todos los efectos legales.

Esta, que es quiz la parte ms actual y novedosa del cdigo, es paradjicamente


la ms expuesta a caer en desuetud, debido a la vertiginosa velocidad con la que
estn evolucionando las nuevas tecnologas de la informacin y de las
comunicaciones. De hecho, el Cdigo Contencioso Administrativo llega
tardamente a un campo que ha sido ya notablemente desarrollado por la iniciativa
privada, y en el cual han incursionado con xito tambin, desde hace algunos

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aos, numerosas agencias estatales. 25 Las nuevas normas llegan cuando existe
ya en la ciudadana no solo conocimiento e inters por el uso de los medios
electrnicos, sino fervor por la magia informtica. Se habla ya de una ciudadana
digital, familiarizada con unos instrumentos que con el nuevo cdigo se convierten
en norma para el trmite ordinario de sus relaciones con las autoridades y para el
ordenado desarrollo de la actividad administrativa.

6. Sentencias de unificacin del Consejo de Estado. Mecanismo de extensin


y adaptacin.

El artculo 230 de la Constitucin estipula que los jueces, en sus providencias, solo
estn sometidos al imperio de la ley, y que la jurisprudencia es criterio auxiliar de
la actividad judicial. Est claro, pues, que para los jueces la jurisprudencia, incluida
la que ellos mismos construyen, no obliga, en tanto que la ley s. De all que la
jurisprudencia no goce de gran consideracin en la tradicin judicial del pas, ni
constituya precedente con alguna fuerza para determinar el sentido de los fallos, ni
punto de referencia confiable para predecir la decisin del juez en casos similares,
a pesar de que informa sobre la manera como los jueces entienden y aplican la
ley.

Esta interpretacin minimalista del papel de la jurisprudencia en nuestro sistema


de fuentes ha sido morigerada por la jurisprudencia de la Corte Constitucional, la
cual ha dicho:

Frente a los precedentes derivados de las sentencias de sus superiores


jerrquicos y, en particular, de las corporaciones que estn en el vrtice de
la estructura judicial colombiana, el juez est en la obligacin de acatarlas,
es decir, se aplica el principio stare decisis. En estos eventos, la autonoma
judicial se restringe al mximo, de suerte que nicamente podr apartarse
del precedente fijado por tales autoridades judiciales si se verifica que
existen hechos en el proceso que hacen inaplicable el precedente al caso
concreto. Ahora bien, este sometimiento a las decisiones de los altos
tribunales, salvo en materia constitucional cuya doctrina es obligatoria, no
puede entenderse de manera absoluta, pues con ello se anulara por
completo el principio de autonoma judicial y, adems, la jurisprudencia se
tornara inflexible frente a los cambios sociales. 26

Ahora bien, si nos ubicamos en el escenario de la actividad administrativa,


desaparecen los presupuestos del artculo 230. En efecto, en tratndose de
25
V. ley 527 de 1999, Por medio de la cual se define y reglamenta el acceso y uso de los mensajes
de datos, del comercio electrnico y de las firmas digitales, y se establecen las entidades de
certificacin y se dictan otras disposiciones, y el decreto 1747 de 2000 Por el cual se reglamenta
parcialmente la ley 527 de 1999, en lo relacionado con las entidades de certificacin, los
certificados y las firmas digitales.
26
Sentencia T-1625 de 2000

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procedimientos administrativos los operadores del derecho ya no son jueces, ni
est de por medio la actividad judicial, ni se trata de expedir providencias
judiciales. Sobre este particular la Corte Constitucional ha observado que las
autoridades administrativas no cuentan con la autonoma funcional de los jueces,
consagrada en el artculo 228 de la Constitucin, y por tanto ellas estn obligadas
a aplicar el derecho vigente (y las reglas judiciales lo son) De ah que su
sometimiento a las lneas doctrinales de la Corte Constitucional sea estricto. 27

En otras palabras, las autoridades administrativas no estn en las condiciones


constitucionales del juez para pretender que, gozando de una relativa
independencia frente a la jurisprudencia, debe decidir consultando exclusivamente
la ley pudiendo cerrar los ojos ante la evidencia de los fallos reiterados de la
justicia en un punto de Derecho. En esta pretendida libertad del funcionario de la
administracin para decidir en contra de la jurisprudencia se originan incontables
injusticias y arbitrariedades. Por ello ha sido fuente inagotable de litigios y, en
primer lugar, de demandas de tutela que suelen concluir con fallos adversos al
Estado.

El nuevo cdigo apunta a disminuir la litigiosidad, que se origina principalmente en


la insuficiente sensibilidad de la administracin frente a los derechos humanos, y
en las decisiones administrativas que no tienen en cuenta los precedentes
judiciales, de donde vienen los litigios que, previsiblemente, concluyen en
confirmar la jurisprudencia pretermitida.

De all que el artculo 102 del proyecto plantee un mecanismo que debe ser
aplicado en sede administrativa, de extensin y adaptacin de la jurisprudencia
del Consejo de Estado a terceros. No se trata, propiamente, de convertir la
jurisprudencia en fuente de derecho obligatoria sino, por medio de este
mecanismo, garantizar el derecho que tiene toda persona a un trato igual por parte
de la administracin, y el derecho colectivo a la certidumbre jurdica.

Consiste esta nueva figura en que los efectos de la jurisprudencia contenida en


una sentencia de unificacin dictada por el Consejo de Estado, en la que se haya
reconocido una situacin jurdica, puedan ser extendidos y adaptados por la
autoridad administrativa a otras personas, siempre que en lo pretendido exista
similitud de objeto y causa con lo ya fallado. Para tal efecto, el interesado elevar
solicitud razonada a la administracin, adjuntando copia de la sentencia de
unificacin jurisprudencial que contenga el criterio a ser aplicado. Si transcurren
treinta das hbiles sin que se hubiere notificado resolucin alguna o la
administracin deniega la solicitud, el interesado podr acudir a la jurisdiccin de
lo contencioso administrativo.

Consideracin final

27
Sentencia T-569 de 2001

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El cdigo no alcanza a absolver todos los interrogantes del documento de Paipa.
Con razn, a algunos podr parecerles que el cdigo se queda corto en algunos
aspectos, y que luce conservador en el tratamiento de materias como el silencio
administrativo, la revocacin del mandato, la supresin de remisiones al Cdigo de
Procedimiento Civil, y algunos aspectos del rgimen del derecho de peticin. No
ha sido por inadvertencia o falta de imaginacin. Quiz la administracin an no
est preparada para asumir eficientemente cambios ms audaces.

Nada de ello desdice, sin embargo, de los notables avances que se consignan en
este cdigo, sin duda el ms moderno de Amrica Latina, afirmacin que con toda
seguridad puede hacerse luego de haber consultado para la redaccin del cdigo
los estatutos ms recientes de Europa y Amrica Latina.

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