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LEY ORGNICA Y FUTURO DE LA DESCENTRALIZACIN TERRITORIAL

Por: Augusto Hernndez Becerra

Resumen: La ley orgnica de ordenamiento territorial, LOOT, ya cumpli su

papel, porque histricamente se desarroll hasta donde fue razonable y
posible, y porque lo que de ella falta amerita nueva reflexin. La mayor parte de
los asuntos confiados por la Constitucin a la LOOT cuenta ya con legislacin
orgnica. Los problemas actuales de la descentralizacin no obedecen a la
incompleta expedicin de la LOOT, y tampoco se resolveran si esta se
expidiera en su integridad. Por el contrario, podran agravarse. Puesto que la
organizacin territorial es la asignatura pendiente de 1991, algn da tocar
volver la mirada al Ttulo XI constitucional con la resolucin de hacer por fin la
tarea.

Sumario: 1. Introduccin. 2. Ordenamiento territorial y ley orgnica. 3.

Contenido de la LOOT: siete alusiones constitucionales expresas. 4. La ley
orgnica de 1991 ya no contribuye a los propsitos de la descentralizacin 5.
Conclusin. Apndices. A. Proyectos de ley orgnica sobre regin
administrativa y de planificacin. B. Proyectos de ley orgnica de ordenamiento
territorial (integral). Bibliografa.

1. Introduccin

El futuro de la descentralizacin no pasa por la ley orgnica concebida en

1991. 2 En realidad la ley orgnica de ordenamiento territorial, LOOT, ya
cumpli su papel, porque se desarroll hasta donde fue razonable y posible, y
porque lo que de ella falta amerita nueva reflexin. La LOOT es el trasunto del
mediocre debate constitucional que en 1991 se dio a la organizacin territorial
del Estado. Transcurridos 18 aos de expectativas no cumplidas, no existe
motivo alguno para seguir depositando esperanza en el advenimiento de tan
esperada legislacin.

La reforma territorial fue la gran tarea inconclusa de la Asamblea Nacional

Constituyente de 1991. La Asamblea no reform el municipio, porque la
eleccin popular de alcaldes, aprobada apenas cinco aos antes, dificultaba
imaginar cambios adicionales en el orden local. Tampoco reform el
departamento porque la idea inicial era suprimirlo y, cuando finalmente advirti
que el departamento subsistira, ya no quedaba tiempo para mejorarlo. El
proyecto de dividir el territorio en regiones y provincias qued reducido a meras
intenciones. Las asociaciones de municipios, incluso, desaparecieron del texto
constitucional. Las juntas administradoras locales y las reas metropolitanas
1
Revista del Centro de Estudios Polticos, Ministerio del Interior y de Justicia, N 1, Ao 1, julio-
diciembre de 2009.
2
Augusto Hernndez Becerra, La ley orgnica no es el futuro de la descentralizacin, en
Revista del Buen Gobierno, Bogot, Ao 1, N 2, noviembre 2006, p. 37.

1
fueron apenas objeto de un simple acto de ratificacin con ligeros ajustes
cosmticos.

Sin arrestos para establecer el Estado federal o el Estado regional que el pas
esperaba como respuestas de fondo al centralismo de la Constitucin de 1886,
la Asamblea se resign a conservar la forma unitaria, morigerada por los
principios de descentralizacin y autonoma de las entidades territoriales.

La forma del Estado no cambi en 1991. En lugar de ello el pas emprendi

entonces el proceso de la descentralizacin, en bsqueda de una tierra
prometida indeterminada en el plan constitucional en cuanto a los objetivos que
debe alcanzar y a las etapas que sera necesario cumplir.

Como para dejar abierta la puerta a las importantes reformas que no fue
posible realizar, los asamblestas acordaron confiar algunas tareas en este
sentido a una futura ley orgnica. Y desde entonces comenz a hacer carrera
el mito de la ley orgnica de ordenamiento territorial, locomotora del tren de la
descentralizacin, que muchas energas ha distrado en perjuicio de las
reformas que el pas necesitara para impulsar la descentralizacin y para
modernizar y democratizar las administraciones territoriales.

El carcter mtico de la Ley Orgnica de Ordenamiento Territorial radica en que

se le atribuyen contenidos y poderes innovadores de los cuales carece. Esta
ley no es lo que parece ser y muchos desearan, porque el marco constitucional
vigente limita rigurosamente su contenido y sus alcances.

As, una descentralizacin sin rumbo, a merced de una locomotora que nunca
sali de la estacin, o lo hizo con retraso y sin fuerza, es el plan constitucional
que explica buena parte de las dificultades de la descentralizacin y los
tropiezos de la ley orgnica. Juan Martn Caicedo Ferrer ha sostenido que la
ley orgnica de ordenamiento territorial es imposible si no se sabe qu es lo
que quiere la Constitucin ni, mucho menos, cul es el modelo de Estado que
propone. 3

En efecto, a lo largo de dieciocho aos de numerosos intentos fallidos, 4 la

LOOT ha dejado una estela de falsas expectativas y de ideas errneas muy
persistentes, a saber:

Que impropiamente los juristas han contrado los alcances de la LOOT a

lo poltico administrativo, desconociendo el elemento geogrfico y otros
importantes componentes del ordenamiento territorial.
Que la ley orgnica debe ser el gran estatuto del ordenamiento territorial
donde se fijarn los principios y las reglas relativas a la creacin,
organizacin y funcionamiento de todas las entidades territoriales.
Que la descentralizacin se ha estancado debido a la falta de esta ley.

3
Juan Martn Caicedo Ferrer, Ley orgnica de ordenamiento territorial, en Boletn de la
Sociedad Geogrfica de Colombia, 46(134), Bogot, 2002, p. 51.
4
Veintitrs proyectos de LOOT (once proyectos sobre regin, 12 proyectos integrales de
LOOT) han naufragado en el Congreso de la Repblica, muchos de ellos sin haber merecido
siquiera los honores de una ponencia para primer debate.

2
A continuacin nos referiremos a estos puntos.

2. Ordenamiento territorial y ley orgnica

2.1. La Constitucin establece en su artculo 151 que corresponde al

Congreso de la Repblica expedir leyes orgnicas a las cuales estar sujeto el
ejercicio de la actividad legislativa. Es as como el Congreso aprueba la ley de
presupuesto siguiendo las reglas de la ley orgnica de presupuesto, tramita y
expide las leyes de acuerdo con el reglamento del Congreso contenido en la
ley orgnica N 5 de 1992, y adopta la ley del plan nacional de desarrollo segn
el procedimiento establecido en la ley orgnica de planeacin. En estas
materias la actividad legislativa est efectivamente subordinada, en su
contenido y procedimiento, a leyes orgnicas. Las leyes orgnicas, adems de
ostentar una superior jerarqua, son especiales por razn del trmite: requieren
para su aprobacin de la mayora absoluta de los votos de los miembros de las
dos cmaras, lo cual las hace difciles de aprobar y difciles de modificar.

La ley orgnica de ordenamiento territorial, sin embargo, qued

imperfectamente estructurada en la Carta porque, segn las definiciones
expuestas, en relacin con algunos de sus contenidos no siempre funciona
como una ley orgnica. En efecto, segn se ver ms adelante, no todas sus
disposiciones se limitan a orientar el futuro ejercicio de la funcin legislativa,
pues en ocasiones reglamentan directamente determinadas materias. Tenemos
as que, en cuanto la LOOT distribuye directamente competencias (ordinarias y
normativas), y regula tanto las reas metropolitanas como las entidades
territoriales indgenas, no es propiamente orgnica, sino la ley que
directamente desarrolla, de una vez, la materia correspondiente. En estos
casos no apunta a ley posterior que deba estar subordinada a sus previas
determinaciones. Por este motivo, en la defectuosamente concebida LOOT,
nicamente seran disposiciones orgnicas propiamente dichas (porque
subordinan la posterior expedicin de leyes ordinarias) las que fijen requisitos
para crear departamentos y para transformar regiones administrativas en
entidades territoriales. En ambos casos, ciertamente, el Congreso, con
fundamento en las reglas de la ley orgnica, mediante ley creara
departamentos e igualmente por ley otorgara el status de entidad territorial a
una regin.

2.2. La expresin ordenamiento territorial es polismica en la ciencia social

y admite por consiguiente varias acepciones, de las cuales se ocupan diversas
disciplinas, y que por igual han tenido desarrollo en varios estatutos legales. 5

En primer lugar tenemos que, en opinin de los gegrafos, el ordenamiento

territorial est necesariamente condicionado por la geografa fsica o natural, y
que por tanto esta ha de ser punto de partida para toda consideracin sobre el
arreglo administrativo, econmico, social o poltico del espacio. Tambin se ha
concebido el ordenamiento territorial en funcin del medio ambiente, y ese es el

5
V. NGEL MASSIRIS CABEZA, Ordenacin del territorio en Amrica Latina, en
Organizacin del territorio Teoras, enfoques y tendencias. Bogot, Universidad Libre, 2004,
p. 58.

3
enfoque de la ley 99 de 1993. Est, por supuesto, la visin urbanstica del
ordenamiento territorial, estrechamente relacionada con la regulacin jurdica
de los usos del suelo y la expedicin de los planes de ordenamiento territorial
por parte de los concejos municipales, de que trata la ley 388 de 1997. Las
reglas sobre distribucin de las competencias y de los recursos pblicos en el
territorio forman otra orientacin del ordenamiento territorial, que apunta a la
descentralizacin del Estado, siendo hoy sus principales estatutos la ley 715 de
2001 y la ley 1176 de 2007. Finalmente, el Ttulo XI de la Constitucin,
denominado De la organizacin territorial, expresa otra orientacin del
ordenamiento territorial, de contenido eminentemente poltico administrativo, y
cuyo objeto es el arreglo institucional de los territorios en donde deben
funcionar gobiernos y administraciones con jurisdiccin espacialmente
delimitada.

Es precisamente en el Ttulo XI donde la Constitucin alude de manera

principal a la Ley Orgnica de Ordenamiento Territorial. La Asamblea pudo
denominarla ley orgnica de organizacin territorial (atendiendo al nombre del
Ttulo XI) pero, tal vez por eufona, resolvi cambiar la palabra organizacin
por ordenamiento, con la intencin de significar lo mismo, pero dando lugar a
confusiones que han sido criticadas. 6 De ah que la Ley Orgnica de
Ordenamiento Territorial deba ocuparse exclusivamente de aspectos atinentes
al diseo institucional de la descentralizacin, y que no sea su dominio el que
quienes, pensando en la mltiple significacin de la expresin ordenamiento
territorial, han querido atribuirle. 7

No es posible desconocer la importancia que los factores geogrfico,

ambiental, urbanstico, antropolgico, sociolgico y econmico tienen en la
concepcin del ordenamiento cultural del espacio, y en la construccin social
del territorio para la planeacin y el desarrollo de la comunidad, que han de ser
propsitos de la accin conjunta de sociedad y Estado. Empero, la Ley
Orgnica de Ordenamiento Territorial ideada por el constituyente en 1991 no
podra regular tantas materias sin violar la propia Constitucin. Esta ley tiene en
la Constitucin un propsito y unos contenidos rigurosamente delimitados.
Podra haberse diseado mejor en 1991. Pero, mientras no se modifique el
marco constitucional, la ley orgnica nicamente podr ocuparse de lo que la
Carta Poltica ordena.

3. Contenido de la LOOT: siete alusiones constitucionales expresas

6
Jaime Vidal Perdomo, por ejemplo, seala: Fuente de confusin tambin ha sido el concepto
de la ley orgnica de ordenamiento territorial (LOOT) citada para efectos complementarios en el
ttulo XI de la Constitucin sobre La organizacin territorial y que algunos han querido que el
Congreso expida a la carrera o para disponer lo que la misma Constitucin no defini (La
regin, menos institucional y ms en la perspectiva de la planificacin y el desarrollo a largo
plazo, en Colombia regional alternativas y estrategias. Bogot, Universidad Externado de
Colombia, 2005, p. 152).
7
Alberto Mendoza Morales, por ejemplo, sostiene: La Ley Orgnica ser somera. Presentar,
en forma sucinta, las disposiciones que normarn el uso de la tierra, la sostenibilidad del medio,
los asentamientos humanos, la eficacia administrativa. Tendr, por tanto, ttulos relativos a
geografa, ecosistemas, patrimonio natural, poblacin, urbanismo, ruralismo, unidades poltico-
administrativas (Ordenamiento territorial en Colombia, en Organizacin del territorio
Teoras, enfoques y tendencias, cit., p. 113).

4
La Constitucin estableci que, por regla general, el Congreso de la Repblica
ejercera funcin legislativa mediante la expedicin de leyes ordinarias. Sin
embargo, por excepcin, dispuso que determinadas materias deban regularse
por un trmite especial, de donde surgieron dos categoras de leyes: las
estatutarias, de que trata el artculo 152 de la Carta, y las orgnicas a que se
refiere el artculo 151. Estas ltimas requieren para su aprobacin, como ya
antes se indic, la mayora absoluta de los votos de los miembros de una y otra
cmara.

De la preceptiva constitucional se desprende que el legislador carece de

facultad para decidir, discrecionalmente, si una iniciativa se tramita como ley
estatutaria o como ley orgnica. Es la propia Constitucin la que define el
trmite que debe darse a las leyes, y lo hace de manera expresa cuando el
trmite debe ser especial.

En cuanto se refiere a los asuntos que deben ser regulados mediante la ley
orgnica de ordenamiento territorial surge para el lector del texto constitucional
una dificultad originada en la desordenada discusin de la reforma territorial en
1991: es necesario recorrer los 380 artculos de la Constitucin para localizar
los temas propios de esta ley. La dispersin de las materias indica con toda
claridad que, as como el constituyente fue decidiendo al azar de votaciones no
bien planificadas los diversos contenidos de la LOOT, nunca tuvo la
oportunidad de dar una mirada de conjunto a su obra ni de evaluar ni controlar
su pertinencia y calidad, y de ah su heterognea y desigual sustancia.

Por consiguiente, no corresponde a la ley orgnica regular de manera integral

la descentralizacin territorial, pues la Constitucin delimit su contenido a
determinadas materias que enuncia de manera expresa. Tampoco se tuvo la
pretensin en 1991 de que la LOOT tratara todos los grandes aspectos del
ordenamiento territorial. Su propsito fue mucho ms modesto, si tenemos en
cuenta que es el archivo de algunos asuntos pendientes, que por falta de
tiempo la Asamblea no alcanz a decidir y difiri al legislador del futuro.

Veamos a continuacin cules son dichos asuntos, y sirva esta encuesta para ir
estableciendo si el tema ha sido regulado, si la materia es susceptible de
desarrollo jurdico a pesar de la ausencia de ley orgnica, y finalmente cules
son los asuntos que se encuentran en suspenso por efecto de la reserva de ley
orgnica que les impuso la Constitucin.

3.1. La primera mencin constitucional a la LOOT se encuentra a la altura del

artculo 105, cuando an no se le haba encontrado el nombre definitivo a esta
ley especial. Por esta razn leemos all que, previo el cumplimiento de los
requisitos y formalidades que seale el estatuto general de la organizacin
territorial, los gobernadores y alcaldes podrn realizar consultas populares
para decidir sobre asuntos de competencia del respectivo departamento o
municipio. Dado que las consultas populares son un mecanismo de
participacin ciudadana, de esta materia se ocup la ley estatutaria 134 de
1994, con lo cual se descarg a la ley orgnica de esta materia. De esta
manera el contenido inicialmente asignado a la LOOT en la Constitucin se
reduce a los seis temas que vienen a continuacin.

5
3.2. Prescribe la Constitucin en el artculo 151 que el Congreso expedir leyes
orgnicas a las cuales estar sujeto el ejercicio de la actividad legislativa. Y
agrega que, por medio de ellas, se establecern entre otras disposiciones las
relativas a la asignacin de competencias normativas a las entidades
territoriales. Dichas competencias se refieren a la determinacin de las
materias sobre las cuales asambleas departamentales y concejos municipales
podrn expedir ordenanzas y acuerdos. Sobre este particular cabe observar
que no existe vaco alguno en el ordenamiento jurdico, dado que tanto la
Constitucin como las leyes han asignado puntualmente las respectivas
competencias. Podemos acordar, por tanto, que los asuntos hoy pendientes de
la LOOT se reducen a los siguientes cinco.

3.3. El artculo 288, por su parte, dispone que la ley orgnica de ordenamiento
territorial establecer la distribucin de competencias entre la Nacin y las
entidades territoriales. Aqu se trata no ya de competencias normativas sino
de competencias en general, es decir, de los asuntos que son funcin de
municipios y departamentos y responsabilidad de sus respectivas autoridades.
Como en Colombia no estamos en el punto cero de la historia ni de la
descentralizacin, ocurre que esta es materia sobre la cual desde antiguo se ha
legislado, y respecto de la cual, cuando ha sido necesario, el Congreso de la
Repblica ha expedido las respectivas normas orgnicas. De lo expuesto
sacamos en claro que, para la entera expedicin de la LOOT, ya no falta
regular cinco materias sino tan solo las cuatro que an no hemos considerado y
que tratamos enseguida.

3.4. De acuerdo con el artculo 297, el Congreso Nacional puede crear nuevos
departamentos por medio de una ley ordinaria, siempre que se cumplan los
requisitos exigidos en la ley orgnica del ordenamiento territorial. Por primera
vez, en este escrutinio, debemos reconocer la existencia de un verdadero vaco
legal, que impide al Congreso de la Repblica crear departamentos por medio
de leyes. Sin embargo, este vaco no hace imposible, jurdicamente, crear un
nuevo departamento si llegara a considerarse necesario. En efecto, queda el
recurso del Acto Legislativo, al cual se ha apelado cmodamente en diversas
oportunidades para propsitos incluso banales. Puesto que la inexistencia de
norma orgnica puede en este caso suplirse por el mecanismo de la reforma
constitucional, podemos excusar a la LOOT de ocuparse de regular esta
materia y convenir en que son nicamente tres materias las que justifican que
el pas permanezca a la espera de la ley orgnica de ordenamiento territorial.

3.5. El artculo 307 de la Constitucin prescribe: La respectiva ley orgnica,

previo concepto de la comisin de ordenamiento territorial, establecer las
condiciones para solicitar la conversin de la regin en entidad territorial. La
decisin tomada por el Congreso se someter en cada caso a referendo de los
ciudadanos de los departamentos interesados. Dicha ley deber establecer,
adems, las atribuciones, los rganos de administracin y los recursos de las
regiones, as como su participacin en el manejo de los ingresos provenientes
del Fondo Nacional de Regalas. Este es uno de los puntos pendientes.
Ciertamente, mientras no se expida la ley orgnica, permanecer jurdicamente
obturado el camino que lleva a la regionalizacin del pas.

6
3.6. Posteriormente leemos en el artculo 319 que la ley (orgnica) de
ordenamiento territorial adoptar para las reas metropolitanas un rgimen
administrativo y fiscal de carcter especial. Ese estatuto ya hace aos que se
dict, y se trata de la ley 128 de 1994.

3.7. Finalmente, el artculo 329 constitucional prev la conformacin de

entidades territoriales indgenas, que se har con sujecin a lo dispuesto en la
ley orgnica de ordenamiento territorial. La inexistencia de ley orgnica sobre
esta materia impide proceder a la conformacin de las ETIs.

Siete alusiones constitucionales expresas a la LOOT

1. Artculo 105 Consultas populares departamentales y municipales

2. Artculo 151 Asignacin de competencias normativas a las entidades territoriales
3. Artculo 288 Distribucin de competencias entre la Nacin y las entidades
territoriales
4. Artculo 297 Requisitos para crear nuevos departamentos por ley
5. Artculo 307 Conversin de la regiones administrativas en entidades territoriales
6. Artculo 319 Rgimen de las reas metropolitanas
7. Artculo 329 Entidades Territoriales Indgenas

Seguramente algunos echarn de menos en este estatuto bsico del

ordenamiento territorial otras cuestiones: los requisitos para crear municipios y
provincias, los principios fundamentales de la descentralizacin, la
reorganizacin de la Comisin de Ordenamiento Territorial y otras materias que
permitiran redondear un magnfico estatuto orgnico. No es sin embargo el
plan de la Constitucin, dado que todas estas materias estn llamadas a ser
reguladas por medio de leyes ordinarias.

4. La ley orgnica de 1991 ya no contribuye a los propsitos de la

descentralizacin

4.1. Queda demostrado que la LOOT no tiene la importancia que sugiere su

resonante nombre, debido a que la Constitucin limit su contenido,
expresamente, a siete materias de desigual naturaleza y jerarqua. De estas
materias encontramos que cuatro cuentan ya con desarrollo legal suficiente;
una no lo tiene, sin que ello impida la eventual creacin de departamentos, y
dos son el verdadero saldo pendiente de la LOOT: las regiones y las ETIs. 8

Qu ocurre con las regiones y las entidades territoriales indgenas? Fueron

las dos aportaciones ms notables del constituyente de 1991 a la organizacin
territorial. Son lo nico realmente nuevo que, junto con las provincias,
encontramos en el Ttulo XI de la Carta. Resulta curioso, sin embargo, que

8
el Congreso no ha podido cumplir la tarea que le encomendaron los constituyentes y ms
bien opt por legislar sectorialmente (una ley de competencias y recursos, una ley de
planeacin, una ley de rgimen municipal, et.), convirtiendo el ordenamiento territorial en una
colcha por momentos incoherente - de retazos (Fabio E. Velsquez C. El ordenamiento
territorial: promesa incumplida, en Revista Foro N 46, diciembre 2002 enero, Bogot, 2003,
p. 32).

7
ninguna de estas tres entidades haya sido regulada por el legislador al cabo de
18 aos. Ensayemos una explicacin que vaya ms all de la denostada falta
de voluntad poltica.

Una vez que la ley orgnica las regule y mediante ley ordinaria se creen
regiones y entidades territoriales indgenas por todo el pas, dada su condicin
de entidades territoriales se convertiran automticamente en titulares de los
derechos que el artculo 287 de la Constitucin otorga a toda entidad territorial,
a saber:

Gobernarse por autoridades propias

Ejercer las competencias que les correspondan
Administrar los recursos y establecer los tributos necesarios para el
cumplimiento de sus funciones
Participar en las rentas nacionales

Es en este punto donde surgen grandes dudas. Veamos primero la regin. Los
promotores y estudiosos de la idea regional no han podido demostrar de
manera convincente que superponer regiones a los departamentos hoy
existentes en Colombia, con su propio aparato poltico, administrativo, tributario
y financiero, contribuir efectivamente a disminuir la pobreza, generar empleo,
mejorar la eficiencia y la calidad de los servicios pblicos, profundizar la
descentralizacin, modernizar y democratizar el ejercicio de la poltica, mejorar
la calidad de vida de los habitantes de las regiones.

De otra parte, al mtodo de construccin regional establecido en el artculo 306

de la Constitucin (Dos o ms departamentos podrn constituirse en
regiones) se ha objetado que para llegar a la dimensin regional sea forzoso
unir mecnicamente dos o ms departamentos, a contrapelo de las realidades
regionales colombianas, que en muchos de nuestros enormes departamentos
se encuentran por lo general al interior de sus territorios. 9

El desarrollo de la propuesta regional, en el actual estado del rgimen

constitucional de regin, precipitara un aumento en el nmero de las
administraciones pblicas existentes y significara un incremento sustancial de
los gastos de funcionamiento, en contrava de las polticas pblicas imperantes
en materia de administracin y gasto pblico. Pesa tambin en contra del
proyecto regional la inexistencia de consenso sobre el modelo de
regionalizacin que sera a la vez deseable para el pas y compatible con las
entidades territoriales existentes. Un paso tan importante debe obedecer a una
visin de conjunto e implicar en su momento un rediseo integral del modelo
de descentralizacin territorial cuyo impacto no se ha calculado en los diversos
componentes del modelo, esto es, en cuanto a las competencias, la estructura
fiscal territorial, el Sistema General de Participaciones, las nuevas relaciones
interinstitucionales.

Los derechos de las entidades territoriales consagrados en el artculo 287 de la

Constitucin parecen incidir tambin en la perspectiva de las ETIs pero por
9
Augusto Hernndez Becerra, Antes y ms all de las regiones polticas, en Colombia
regional alternativas y estrategias, cit., p. 253.

8
otras razones. Si se observa la situacin de los resguardos a la luz de estos
cuatro derechos, parecera que las comunidades indgenas nada ganan si se
deciden a dar el paso de reorganizarse como entidad territorial, pues incluso
reciben transferencias del SGP, y en cambio podran menoscabar la autonoma
avanzada de que actualmente disfrutan.

Quiz en ello radique la apata o relativa indiferencia de las organizaciones

indgenas ante la llamativa oferta que les hace el artculo 329 de la
Constitucin. Un resguardo indgena es jurdicamente ms autnomo que una
entidad territorial. Toda duda sobre este aserto se despeja si nos preguntamos
qu municipio del pas puede determinar su forma de organizacin, regirse por
leyes propias, o instaurar autnomamente un sistema de tributacin y de
justicia.

Los resguardos indgenas sobrepasaron en la Carta Poltica de 1991 todos los

derechos autonmicos constitucionales de una entidad territorial, de manera
que su transformacin en entidad territorial tendra un efecto regresivo, sin
descontar que en este evento los indgenas ingresaran en un sistema
institucional ajeno a sus tradiciones y, por aadidura, regulado por las leyes
colombianas y sometido a mecanismos de control y a reglas de responsabilidad
que les colocara bajo la directa autoridad y tutela de los blancos.

Quiz por estas razones la idea de las entidades territoriales indgenas pueda
contabilizarse como otro de los errores del constituyente de 1991.

4.2. La expedicin de la ley orgnica de ordenamiento territorial sigue

apareciendo como un objetivo expreso del Estado en los distintos documentos
de planeacin de los ltimos aos. Tenemos as que la ley 812 de 2003, Por la
cual se aprueba el Plan Nacional de Desarrollo 2003-2006, hacia un Estado
comunitario, dispuso:

La profundizacin de la descentralizacin y la autonoma territorial se

adelantar principalmente en el marco de la Ley Orgnica de
Ordenamiento Territorial que el Gobierno Nacional se encargar de
promover en el Congreso de la Repblica hasta su aprobacin
definitiva. 10

A su turno la ley 1151 de 2007, Por la cual se expide el Plan Nacional de

Desarrollo 2006-2010, expresa sin conviccin ni mayores precisiones: en
relacin con la descentralizacin territorial en Colombia se resalta la
importancia de que el Gobierno presente un proyecto de Ley de Ordenamiento
Territorial. 11

10
D. LA RENOVACION DE LA ADMINISTRACION PUBLICA, 3. Avance en la descentralizacin
y el desarrollo territorial.
11
CAPTULO II, DESCRIPCIN DE LOS PRINCIPALES PROGRAMAS DE INVERSIN,
ARTCULO 6 Descripcin de los principales programas de inversin, 7. DIMENSIONES
ESPECIALES DEL DESARROLLO, 7.4. Dimensin regional.

9
En fin, el Documento Visin Colombia II Centenario: 2019 fija como meta de
ordenamiento territorial para 2010 la siguiente: Ley Orgnica de Ordenamiento
Territorial aprobada. 12

Sin embargo, y a pesar de los compromisos explcitos para impulsarla, no se

logr la LOOT anunciada en la ley 812, ni la ofrecida en la ley 1151, ni la
prevista en el Documento Visin Colombia II Centenario: 2019 como meta
para el 2010. El incumplimiento reiterado de la LOOT como meta y como
objetivo hace ver vacilante e insegura la poltica pblica sobre
descentralizacin.

No olvidemos, hay que insistir en ello, que la mayor parte de los asuntos
confiados por la Constitucin a la LOOT cuenta ya con legislacin orgnica. Por
esta razn el empeo del Estado en impulsar la ley orgnica de ordenamiento
territorial debera precisar los contenidos pendientes que son la precisa
sustancia de su compromiso. Porque de lo contrario se sugiere la incorrecta
impresin de que no existe hoy, en absoluto, la LOOT prevista
constitucionalmente.

La ley orgnica se ha convertido en un tpico embarazoso para el Estado, pues

no suscita los consensos ni los apoyos que seran indispensables para
expedirla. Puesto que est en la Constitucin, se ha convertido en una
obligacin permanente procurar su expedicin. Lo cierto es que las dificultades
de la LOOT no derivan de la hostilidad del legislador ni de la reticencia del
Gobierno. Se originan en la propia Constitucin. Algunas de las razones que
explican este inmovilismo han quedado expuestas arriba.

La ley orgnica propuesta en 1991 ha dado de s todo lo que caba esperar, y

encall definitivamente en aquellos aspectos que la hacan inviable. Los temas
que en 1991 se confiaron a esta ley (competencias, departamentos, regiones,
entidades territoriales indgenas y reas metropolitanas) sin duda seguirn
formando parte de la agenda de la descentralizacin, junto con otros de
comparable importancia, pero debern sujetarse a nuevo escrutinio y
evaluacin.

Ahora bien, el Documento Visin Colombia II Centenario: 2019 traza como

una de las metas para el ao 2019 la siguiente: Expedir una Ley Orgnica de
Ordenamiento Territorial que oriente la adecuada utilizacin del territorio y el
aprovechamiento sostenible de los recursos, y que facilite los procesos de
organizacin territorial 13. Utilizacin del territorio, aprovechamiento de los
recursos, procesos de organizacin territorial. Importante, interesante, pero no
son las materias de la ley orgnica de ordenamiento territorial previstas en la
Constitucin. Si se desea regular estos asuntos por medio de una ley orgnica,
ser imperioso, primero, modificar la Constitucin, porque solo esta puede
determinar las materias que sern objeto de regulacin por medio de leyes
orgnicas.

12
Tabla 6.7 Metas ordenamiento territorial, p. 344.
13
P. 344.

10
Es entonces necesario preguntar de nuevo: De cul ley orgnica estamos
hablando? Si se trata de la diseada en 1991, ya cumpli su finalidad, a menos
que en el futuro se resuelva reglamentar las ETIS y abrir la compuerta a las
regiones formadas por dos o ms departamentos, superpuestas a estos.

Si, como muchos estn pensando, incluido el Departamento Nacional de

Planeacin, el pas debe apuntar a una ley orgnica de contenidos ms
amplios, que realmente siente los fundamentos del ordenamiento territorial en
toda la complejidad del concepto, habr que plantear el debate, que es
absolutamente necesario, en el escenario de la propia Constitucin.

5. Conclusin

Los problemas actuales de la descentralizacin no obedecen a la incompleta

expedicin de la LOOT, y tampoco se resolveran si esta se expidiera en su
integridad. Por el contrario, podran agravarse. Tampoco depende de la ley
orgnica la suerte del proceso hacia la autonoma de las entidades territoriales,
que por otras razones ha sufrido lamentables extravos.

La LOOT es un propsito relativamente frustrado que ha venido perdiendo

razn de ser con el curso de los aos. Los dilemas y prioridades de la
descentralizacin superan hoy toda previsin que hubiera podido hacerse el
siglo pasado. La poltica pblica para la descentralizacin debe partir de las
nuevas realidades y de los propsitos de democracia, buen gobierno y
bienestar que mueven a las nuevas generaciones.

Un gran estatuto para la descentralizacin y para el ordenamiento territorial

quiz sea una idea necia. Hoy son ya ms de doscientas las leyes en que el
Congreso de la Repblica se ha ocupado directa e indirectamente de estas
materias, y carecera de sentido intentar ahora una codificacin de todas ellas o
remontarlas a una supra ley que las ajuste a principios y reglas generales.

El gran estatuto para la descentralizacin y el ordenamiento territorial es la

Constitucin misma. Ninguna ley, por importante y fundamental que sea, podr
enmendar en dichas materias las omisiones o errores de la Carta Poltica. La
LOOT arrastra consigo las deficiencias que restaron pertinencia y proyeccin al
debate sobre el modelo territorial del Estado en 1991. 14 Puesto que la
organizacin territorial es la asignatura pendiente de 1991, algn da tocar
volver la mirada al Ttulo XI constitucional con la resolucin de hacer por fin la
tarea.

14
V. Augusto Hernndez Becerra, Errores constitucionales del 91 en la organizacin territorial
del Estado, en Ordenamiento y desarreglo territorial de Colombia. Universidad Externado de
Colombia, Bogot, 2001, p. 171 y ss.

11
APNDICES

A. PROYECTOS DE LEY ORGNICA SOBRE REGIN ADMINISTRATIVA Y

DE PLANIFICACIN

No. FECHA
PROYECT TITULO ORIGEN PRESENTACI
O N
Por la cual se dictan normas para la
215- mayo 2 de
creacin y funcionamiento de las Parlamentario
1995/S 1995
RAP.
Por la cual se dictan normas
orgnicas para la creacin y
071- agosto 16 de
funcionamiento de las RAP de Parlamentario
1995/S 1995
conformidad con el art. 306 de la C.P.
y se dictan otras disposiciones.
Por la cual se modifican los arts. 47
254-96S y Gubernament
y 51 de la ley 152/94 y se dictan abril 11 de 1996
299-96/G al
otras disposiciones.
El Congreso de Colombia en
desarrollo y consideracin de los
arts. 1 285-286-306 y 307 de la Julio 24 de
023-96 S Parlamentario
Constitucin Poltica y los principios 1996
generales consagrados por la
Constitucin.
Por la cual se dictan normas
orgnicas sobre la creacin y
Septiembre 4
084-96/S funcionamiento de las RAP de Parlamentario
de 1996
conformidad art. 306 del C.P. y se
dictan otras disposiciones.
Por la cual se dictan normas
orgnicas sobre la creacin y
Julio 30 de
021-97/S funcionamiento de las RAP de Parlamentario
1996
conformidad art. 306 del C.P. y se
dictan otras disposiciones.
Por la cual se desarrolla el art. 306 Septiembre 22
094-98S Parlamentario
de la Constitucin Nacional. de 1998
Por la cual se desarrolla el art. 306 agosto 12 de
068-99/S Parlamentario
de la Constitucin Nacional. 1999
Por el cual se autoriza la creacin y
funcionamiento de la regin
administrativa y de planificacin de la Marzo 16 de
179/99C Parlamentario
Orinoqua de conformidad con el art. 1999
306 de la Constitucin Polticas y se
dictan otras disposiciones.
Por la cual se desarrolla el art. 306 Marzo 27 de
174-01/S Parlamentario
de la Constitucin Nacional. 2001
052- Por la cual se desarrolla el art. 306 Julio 31 de
Parlamentario
2001/S de la Constitucin Nacional. 2001
Fuente: Comisin de Ordenamiento Territorial del Senado de la Repblica - COT

12
 B. PROYECTOS DE LEY ORGNICA DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL
(integral)

No. FECHA
TITULO ORIGEN
PROYECTO PRESENTACIN
Por la cual se dictan normas
Octubre 14 de
178-1992/G orgnicas de organizacin Gubernamental
1992
territorial.
Por la cual se dicta la ley orgnica Septiembre 14 de
089-1993/G Gubernamental
de ordenamiento territorial. 1993
Por la cual se dictan normas
Marzo 22 de
191-1995/G orgnicas de organizacin Gubernamental
1995
territorial.
Por la cual se dictan normas
Octubre 6 de
130-1995/G orgnicas de organizacin Gubernamental
1995
territorial.
Ley orgnica de ordenamiento Septiembre 26 de
103-1996/S Parlamentario
territorial. 1996
Por la cual se dictan normas
Octubre 4 de
128-1999/S orgnicas de organizacin Parlamentario
1999
territorial.
Por la cual se dictan normas
Agosto 22 de
77-2000/S orgnicas de organizacin Parlamentario
2000
territorial.
Por la cual se dictan normas
057-2001/S orgnicas de organizacin Parlamentario Agosto 1 de 2001
territorial.
Por la cual se dictan normas
041-2001/G orgnicas de organizacin Gubernamental Julio 25 de 2001
territorial.
Por la cual se expiden normas
orgnicas en materia de
016/2003/G Gubernamental Julio 22 de 2003
ordenamiento territorial y se dictan
otras disposiciones.
Por la cual se expiden normas
024/07C- orgnicas en materia de
Parlamentario Julio 20 de 2007
179/07S ordenamiento territorial y se dictan
otras disposiciones.
Por el cual se expiden normas
orgnicas en materia de Septiembre 5 de
122/07 S Parlamentario
ordenamiento territorial y se dictan 2007
otras disposiciones.
Fuente: Comisin de Ordenamiento Territorial del Senado de la Repblica - COT

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Bibliografa

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Externado de Colombia y Konrad Adenauer Stiftung, 2005.

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Colombia. Bogot, Universidad Externado de Colombia, septiembre de 2001.

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14