CONFEDERACIN NACIONAL DE INSTITUCIONES

EMPRESARIALES PRIVADAS

REFORMA DEL ESTADO

Juan Jos Martinez

Hugo Santa Mara
Pierina Pollarolo
(APOYO Consultora)

0
 Noviembre 2005
NDICE

Introduccin ............................................................................................................... 3

Resumen Ejecutivo ..................................................................................................... 4

Seccin 1: Los problemas en la gestin del Estado y principios de una reforma ...8

Seccin 2: Los instrumentos de reforma de la gestin del Estado ..... 12

Seccin 3: La descentralizacin como herramienta para mejorar la gestin ........... 20

Seccin 4: La Administracin de la Justicia como garanta para la reforma y no como

obstculo ......................21

Seccin 5: Congreso como generador de un marco jurdico adecuado para el

desarrollo econmico y social ....................................... 22

1
INTRODUCCIN

Mucho se ha hablado y escrito sobre la necesidad de mejorar la gestin del Estado.

Los problemas de sobredimensionamiento, ineficiencia, despilfarro de recursos,
pobre focalizacin, etc. han sido ampliamente documentados. Sin embargo, hasta
ahora poco se ha hecho para solucionar estos problemas.

En opinin de la Confiep, cualquier reforma del Estado debe rescatar los principios
fundamentales que deben guiar la gestin de un Estado al servicio de los
ciudadanos. Es urgente recuperar la nocin de que la razn de ser del Estado es el
ciudadano: existe para servirlo. Los polticos, las autoridades y la burocracia
estatal son representantes, mandatarios y administradores de la ciudadana
para crear y redistribuir valor en beneficio del inters comn.

En ese sentido, el objetivo de mejorar la gestin del Estado involucra una nueva
visin de su relacin con los ciudadanos. Este cambio de visin identifica a los
ciudadanos como dueos y a la vez clientes a los cuales la organizacin llamada
Estado tiene la obligacin de servir de la mejor manera posible y rendir cuentas por
sus resultados.

Este documento organiza la discusin sobre cmo mejorar la gestin del Estado
alrededor de propuestas orientadas a introducir o mejorar instrumentos especficos
de la gestin estatal con capacidad de atravesar, vertical y horizontalmente, toda su
estructura de funcionamiento. La primera seccin presenta un diagnstico de los
principales problemas en la gestin del Estado y los principios que deben guiar una
gestin al servicio de los ciudadanos.

La segunda seccin presenta los instrumentos para lograr mejoras significativas en

la gestin del Estado. En primer lugar, se proponen medidas orientadas a mejorar la
pobre generacin de ingresos fiscales; el insuficiente control del nivel de gasto
pblico y la bajsima calidad del gasto corriente y de la inversin pblica. En
segundo lugar, se presentan propuestas para garantizar mecanismos de
transparencia y fiscalizacin efectiva de parte de la ciudadana. En tercer lugar, se
resumen propuestas orientadas a mejorar la organizacin del aparato estatal,
basadas en una clara delimitacin de funciones y la desburocratizacin. En cuarto
lugar, se presentan medidas que buscan mejorar la administracin de los recursos
humanos. El Estado Peruano tiene una planilla que supera el milln de personas, sin
embargo, no hay polticas claras de captacin de personal; criterios de promocin y
remocin, etc. Las propuestas de este documento buscan profesionalizar la
administracin pblica y generar los mecanismos para contar con servidores
pblicos orientados a obtener buenos resultados.

En la tercera seccin se proponen medidas para fortalecer el proceso de

descentralizacin. Cualquier propuesta de reforma del Estado sera incompleta si no
toma en cuenta el proceso de descentralizacin. La descentralizacin iniciada el ao
2002 es una transformacin fundamental de la organizacin del aparato estatal. La
Confiep entiende que la descentralizacin debe ser un instrumento para conseguir

2
que el Estado mejore su gestin y desarrolle eficientemente las funciones que ms
reclama la poblacin.
En una cuarta seccin se presentan siete propuestas orientadas a lograr que la
administracin de justicia garantice que los conflictos jurdicos que se produzcan
sean resueltos de manera predecible, independiente y oportuna, confirmando el
derecho de las personas y la vigencia de las normas jurdicas. Ninguna agenda de
medidas orientada a superar obstculos al desarrollo puede pasar por alto el papel
clave que juega el Poder Judicial. Sin embargo, este punto est extensamente
documentado y no requiere de nueva elaboracin.

Finalmente, en la quinta seccin se trata el tema del Congreso. Es sabido que esta
institucin es una de las organizaciones que menos reconocimiento social tiene. Ello
se debe a la improvisacin de su trabajo, a la conducta de muchos congresistas y
los negativos resultados de su desempeo. En ese contexto, la reforma del
Congreso debe estar orientada a la recuperacin de su legitimidad social y al
establecimiento de las bases para la estabilidad democrtica, econmica, jurdica y
social.

RESUMEN EJECUTIVO

1. Los problemas en la gestin del Estado

La principal funcin del Estado es servir a sus ms de 28 millones de propietarios

que habitan el territorio nacional. Los ciudadanos peruanos financian la labor del
Estado y demandan que l provea, con calidad y eficiencia, servicios importantes
para que las familias y empresas puedan desarrollar actividades privadas que
contribuyan a elevar su bienestar. Sin embargo, el Estado desempea tales
responsabilidades de manera poco satisfactoria, lo que se expresa en los pobres
resultados obtenidos en reas bsicas de su gestin. Como resultado de lo anterior,
los ciudadanos, que son los clientes y propietarios de esta organizacin llamada
Estado, muestran una elevada insatisfaccin y bajsimos niveles de confianza en
sus instituciones.

2. Los principios orientadores de un Estado al servicio de los ciudadanos

Para llevar a cabo cualquier reforma del Estado y, en particular, una que busque
mejorar su gestin, es necesario recuperar la idea de que la razn de ser del Estado
es el ciudadano: existe para servirlo. Los polticos, las autoridades y la burocracia
estatal son representantes, mandatarios y administradores de la ciudadana para
crear valor en beneficio e inters comn. Bajo esta perspectiva de orientacin a la
ciudadana, la gestin y organizacin de los diferentes niveles del Estado debera
desarrollarse segn los siguientes principios:

1. Primaca de la ciudadana.
2. Manejo responsable de recursos.
3. Subsidiariedad de la actuacin estatal.
4. Priorizacin de necesidades a ser atendidas.
5. Orientacin a resultados.

3
6. Rendicin de cuentas.
7. Claridad en la delimitacin de funciones y responsabilidades.
8. Mejora continua de procedimientos administrativos y de actividades de
gestin.
9. Equilibrio Fiscal.
10. Anlisis de necesidad y de efectos de la actuacin estatal.
11. Intervencin menos invasiva posible.
12. Tercerizacin de actividades estatales.

3. Los instrumentos de reforma de la gestin del Estado

3.1 Medidas para mejorar la gestin de los ingresos, gastos e inversin

pblicos

El Per tiene una presin tributaria muy baja en comparacin al resto de la regin, a
pesar de contar con tasas de Impuesto comparativamente altas (al valor agregado y
a la renta). Esto es reflejo de una estructura tributaria complicada e inequitativa que
genera problemas en la administracin y carga excesivamente a algunos pocos y no
llega a un nmero suficiente de agentes econmicos. Por ello, es necesario avanzar
hacia un esquema de impuestos sencillos de aplicar y supervisar. Por otro lado, la
baja cobertura y la mala calidad de los servicios que brinda el Estado hacen
necesaria una reforma que mejore la priorizacin y la asignacin de los recursos
pblicos.

3.2 Medidas para la transparencia y rendicin de cuentas

Los mecanismos de control sobre la administracin pblica con que se cuenta

actualmente se basan en procedimientos y formalidades que limitan la capacidad
gerencial sin que impidan la corrupcin. La complejidad normativa que enfrentan las
entidades pblicas (desorden, desactualizacin, vacos y contradicciones) crea una
mayor inseguridad para los funcionarios honestos y facilitan corrupcin.

Por otro lado, no se ha avanzado hacia el establecimiento de un sistema de control

sobre los resultados de la gestin. La ciudadana no conoce la definicin de
objetivos, metas, indicadores de desempeo y mucho menos el costo de produccin
de servicios pblicos. No existen mecanismos para evaluar los resultados de los
programas y proyectos.

En ese contexto, es necesario lo siguiente:

a. Establecer de manera explcita objetivos, metas e indicadores de gestin.
b. Establecer de la prueba de mercado, como mecanismo para medir la
eficiencia del sector pblico (benchmark y herramienta de gestin).
c. Establecer mecanismos de promocin de la participacin ciudadana.
d. Modernizar la Contralora General de la Repblica.

3.3 Medidas sobre la organizacin y funciones del Estado

Se requiere adoptar medidas para mejorar la desburocratizacin y la clara

delimitacin de funciones y responsabilidades. Para tal efecto, se debe:

4
a. Fomentar el planeamiento estratgico en la gestin de las entidades pblicas y
su adopcin por consenso nacional como lineamientos estratgicos nacionales.
b. Establecer un inventario completo y detallado de las funciones y actividades
especficas que son desarrolladas en la prctica, por los diferentes niveles de
gobierno.
c. Reformar los sistemas administrativos del Estado (las normas sobre
contratacin, control, presupuesto, etc.), con el fin de evitar que estos promuevan
la realizacin de procesos sin valor ni constituyan mecanismos de burocratizacin
al interior del Estado.

3.4 Reforma de la administracin de Recursos Humanos

Para la profesionalizacin de la administracin pblica se propone lo siguiente:

a. Un nuevo rgimen de empleo en el Sector Pblico, expresado en una Ley,
que tenga las siguientes caractersticas bsicas:
Orientada al reclutamiento, permanencia, promocin y
capacitacin de gerentes y profesionales altamente capacitados y con
capacidad de gestin.
Ingreso al servicio mediante concurso pblico.
Sistema de evaluacin del desempeo objetivo e imparcial.
Remuneraciones relacionadas a la complejidad del cargo, el
mrito, la capacidad profesional y desempeo.
Considerar la falta de aptitud mnima como una causal de cese.
b. Crear y mantener actualizado el registro del personal de la Administracin
Pblica.
c. Poner en funcionamiento la autoridad nacional del empleo pblico (COSEP).
Esta entidad debe tener una concepcin moderna respecto de la gestin de
recursos humanos.

4. La descentralizacin como herramienta para mejorar la gestin.

La descentralizacin consiste en una divisin de roles entre el Gobierno Nacional y

los gobiernos sub-nacionales, donde el primero debe concentrarse en la definicin
de polticas nacionales, mientras que las instancias subnacionales deben enfocarse
en la ejecucin y prestacin de servicios. El Gobierno Nacional debe abandonar las
tareas de ejecucin y, en cambio, fortalecer sus capacidades de planificacin,
formulacin de polticas y de direccin. Su estructura debe responder a ese nuevo
rol trazado por el proceso de descentralizacin. Los gobiernos locales y regionales
deben fortalecer sus capacidades de ejecucin y desempear sus funciones con
autonoma y eficiencia, respetando las polticas nacionales.

En ese contexto, se propone lo siguiente:

a. Establecer o renovar el acuerdo poltico que seala a la descentralizacin
como un proceso gradual, que mantiene el carcter unitario del Estado.
b. Delimitar claramente la distribucin actual de funciones y competencias entre
los tres niveles de gobierno, as como las responsabilidades de cada uno.
c. Precisar los activos estatales que corresponden a cada uno de los tres niveles
de gobierno.
d. Implementar un Sistema de Acreditacin que asegure la capacidad de gestin
de los gobiernos sub-nacionales.

5
e. Fortalecer la capacidad del Gobierno Nacional, para el planeamiento y
formulacin de polticas nacionales. En el caso de los Gobiernos Regionales y
locales, se debe fortalecer su capacidad de gestin y ejecucin.

5. La Administracin de la Justicia como garanta para la reforma y no como

obstculo.

Desde el punto de vista de la reforma del Estado, el Poder Judicial resulta ser muy
importante, porque: i) cualquier decisin de otra institucin estatal es revisable ante
l y, ii) es la institucin que en ltima instancia define y aplica las normas del Sistema
Jurdico, al resolver conflictos entre entidades estatales y administrados o, entre
entidades estatales. Si el Poder Judicial no es consistente en su rol, los intentos de
reforma se veran neutralizados por esta va.

En la agenda de la reforma de la administracin de justicia deberan incluirse los

siguientes elementos:
a. Promover la participacin ciudadana para que exija la reforma del sistema
judicial.
b. Promover la transparencia judicial mediante creacin de un sistema
informtico de jurisprudencia que incorpore progresivamente las decisiones de los
juzgados, Corte Suprema y cortes superiores en un portal electrnico de amplio
acceso.
c. Redefinir el rol de la Corte Suprema, permitiendo que pueda escoger los
casos a resolver (certiorari) y definir la poltica jurisdiccional.
d. Crear un sistema de control de la magistratura, externo al Poder Judicial, con
mayor participacin de la sociedad civil.
e. Modificar el gobierno y gestin de las entidades de Administracin de
Justicia para promover la Reforma Judicial y mejoras en su desempeo
jurisdiccional.
f. Modificar el sistema de reclutamiento de magistrados para contar con
mejores profesionales en el ejercicio de dicha funcin.
g. Desjudicializar los conflictos de cobranza, porque son casos donde no existe
incertidumbre jurdica. Para este efecto se necesitan modificaciones en el Cdigo
Civil y el Cdigo Procesal Civil.
h. Descriminalizar y despenalizar conductas que podran tener sanciones
administrativas que resultan ms efectivas en la prctica y que no ocasionan
congestin en el sistema penal. Para este efecto se necesita modificaciones en el
Cdigo Penal y el Cdigo Procesal Penal.
i. Promover el uso de mecanismos alternativos de solucin de controversias y
fortalecer los mecanismos actualmente vigentes (arbitraje).

6. Congreso como generador de un marco jurdico adecuado para el

desarrollo econmico y social.

Como base fundamental del Estado, el Congreso debera legislar para dotar al pas
de un marco jurdico debidamente evaluado, que promueva el desarrollo econmico
y social. En ese contexto, la agenda de reforma del Congreso, debera incluir lo
siguiente:

a. Modificar el Reglamento del Congreso para:

6
 Simplificar y desburocratizar el funcionamiento del Congreso.
Racionalizar el gasto del Congreso as como las remuneraciones de
los Congresistas.
Establecer un adecuado proceso de aprobacin de las leyes.
Reforzar la capacidad del Congreso para el anlisis costobeneficio
de los proyectos de ley.
Regular el procedimiento por el que los congresistas pueden pedir
informes u opiniones previas a las distintas entidades pblicas y privadas.
b. Ampliar el Cdigo de tica, con la tipificacin de las faltas de los congresistas.
c. Exigir que los proyectos de ley tengan concordancia con las decisiones del
Acuerdo Nacional y los programas de Gobierno (presentados por los Gabinetes
de Ministros).
d. Evitar politizacin en la eleccin de miembros del TC, Defensor del Pueblo,
etc.

A nivel constitucional tambin se podran establecer una serie de reformas, en el

sentido siguiente:
a. Presentacin de proyectos de ley por bancada.
b. Delimitacin de los alcances de la inmunidad parlamentaria y
regulacin de los cambios de bancada.
c. Renovacin de los parlamentarios (por tercios) y revocatoria del
mandato
d. Redefinicin del voto preferencial y obligatorio.
e. Disponer vallas de votacin.

LOS PROBLEMAS EN LA GESTIN DEL ESTADO Y PRINCIPIOS DE UNA

REFORMA.

1.1 El diagnstico

El Estado es la organizacin ms importante del Per por su tamao y por la

relevancia de sus funciones. El Estado peruano tiene ingresos equivalentes a 15%
del PBI, 27% ms que la suma de los ingresos generados por las diez empresas con
mayores ingresos en el pas; el empleo pblico equivale a 15% del empleo formal
del pas; sus gastos en inversin representan 3% del PBI y sus gastos de consumo
alrededor del 10% del PBI.

7
La principal funcin del Estado es servir a sus ms de 28 millones de
propietarios. Son los ciudadanos peruanos los que financian la labor del Estado y
demandan que:

Provea, con calidad y eficiencia, servicios fundamentales como la

administracin de justicia, seguridad ciudadana, educacin, salud, servicios
pblicos, infraestructura, reglas jurdicas estables y, en general, otras condiciones
necesarias para que las familias y empresas puedan, de la mejor manera posible,
desarrollar actividades privadas que contribuyan a elevar su bienestar.
Sea garante del pacto social de respeto de los derechos y obligaciones de
todos los ciudadanos.

Sin embargo, el Estado peruano tiene una gestin muy pobre y resultados
deficientes en la mayora de sus responsabilidades. As por ejemplo:

25% de la poblacin no tiene acceso a servicios de salud,

54% de los alumnos escolares est en el nivel ms bajo en una prueba
internacional de lenguaje,
25% de los nios menores de cinco aos est en condicin de desnutricin
crnica.
El dficit de infraestructura asciende a ms de US$18 000 millones.
Slo 12% de la poblacin en el Per aprueba la gestin del Poder Judicial.
No ms del 10% de la poblacin aprueba la gestin del Congreso.

Si bien lo anterior puede reflejar un nivel de gasto pblico limitado, engloba tambin
un grave problema de calidad en la ejecucin del gasto, que ha sido bastante
documentado.

La pobre gestin del Estado no se expresa solamente en la ejecucin del gasto

pblico sino en el desempeo deficiente en diversos mbitos de la labor de las
instituciones del Estado. A continuacin, algunos ejemplos:

a. En el caso del Poder Judicial es conocido, por ejemplo, el bajo nivel de

proteccin de los contratos y lo difcil, largo y costoso que es lograr su exigibilidad
y cumplimiento por esa va. Pero no es el nico caso. En otras reas como en el
proceso por alimentos tambin existen dificultades, demoras y sobre-costos.
Segn una encuesta a litigantes en Lima Metropolitana, en promedio, los

8
 procesos por alimentos tienen una duracin mayor a cinco meses y un costo
superior a los US$90. Sin embargo, de acuerdo a las caractersticas del proceso,
ste podra demorar ms de un ao y costar hasta US$250.

b. Las limitaciones para desarrollar actividades empresariales. La labor de

otorgar licencias, autorizaciones de funcionamiento, permisos, etc. tambin es
desarrollada pobremente. As, el Per es uno de los pases en los que ms tiempo
cuesta abrir un negocio.

c. En lo que respecta a la gestin de los ingresos fiscales, tambin se configura

una situacin preocupante. El Per tiene una tasa de Impuesto general a las
ventas superior al promedio regional y una tasa mxima de impuesto a la
renta a empresas comparable a la de muchos pases desarrollados (30%
ms 4% cuando se reparten dividendos).

Sin embargo, en el Per no todos pagamos impuestos por igual. El IGV, que
se supone es general, tiene ms de 70 exoneraciones; el impuesto a la renta ms
de 60. En conjunto las exoneraciones tributarias suman casi 200. Es en buena
medida debido a esto que la estructura tributaria es complicada, inequitativa y
genera problemas en la administracin. No debe sorprender entonces que a pesar
que muchas empresas y personas hoy pagan bastante ms impuestos que hace
cuatro aos, la recaudacin total haya subido slo 1,3 puntos del PBI en ese
periodo y que ms de un punto de ese aumento se deba a factores transitorios.

9
d. El Congreso es percibido como una entidad burocratizada, que gasta
excesivamente y con algunos integrantes interesados en obtener figuracin y
beneficios personales. El Congreso no es percibido como una instancia promotora
del desarrollo.

Como resultado de todo lo anterior, los ciudadanos, que son los clientes y
propietarios de esta organizacin llamada Estado, muestran una elevada
insatisfaccin y bajsimos niveles de confianza en sus instituciones.

Los problemas de gestin del Estado son evidentes y requieren ser atacados con
urgencia. El tamao de la organizacin que se requiere administrar no es excusa
para una gestin deficiente. As lo muestran algunas de las principales empresas
en el mundo, que tienen prcticas de gestin eficientes y que son de mayor
tamao que todo el Estado peruano, comparando sus niveles de ingresos.

1.2 Los principios de una gestin del Estado al servicio de los ciudadanos

Para llevar a cabo cualquier reforma del Estado y, en particular, una que busque
mejorar su gestin es necesario recuperar la idea de que la razn de ser del Estado
es el ciudadano: existe para servirlo. Los polticos, las autoridades y la burocracia
estatal son representantes, mandatarios y administradores de la ciudadana para
crear valor en beneficio del inters comn. Bajo esta perspectiva de orientacin a la

10
ciudadana, la gestin y organizacin de los diferentes niveles del Estado debera
desarrollarse segn los siguientes principios:

1. Primaca de la ciudadana. La orientacin y el servicio a la ciudadana

preside la organizacin y las acciones del Estado. Cuando existan inequidades
que el mercado no pueda corregir, el Estado debe intervenir, ejerciendo una
funcin compensatoria y de equidad.

2. Manejo responsable de recursos. Como las familias y las empresas, el

Estado debe actuar con lo que tiene: no puede gastar ms de lo que ingresa, de
manera permanente. La escasez de recursos debe ser resuelta promoviendo
mayor crecimiento econmico con una estructura tributaria simple y equitativa y
no a travs de la aplicacin de ms y mayores impuestos a una base pequea de
contribuyentes. El Estado no debera establecerse metas que no podra alcanzar
con los recursos disponibles (metas cortoplacistas, irrealistas o populistas). Esto
es lo que ocurre normalmente: primero se plantea el objetivo, la funcin o las
actividades a desarrollar y luego se busca las fuentes de recursos
(financiamiento).

3. Subsidiariedad de la actuacin estatal. Este principio est relacionado con

la actuacin del Estado en caso de fallas de mercado u otras situaciones
excepcionales. Significa que la actuacin del Estado debe producirse solamente
cuando el sector privado y la sociedad civil no puedan resolver los problemas de
la sociedad.

4. Priorizacin de necesidades a ser atendidas. El Estado debe hacer frente

a la escasez de recursos con una adecuada priorizacin de necesidades: atender
primero las ms urgentes y esenciales para la ciudadana y evitar diluir los
recursos en muchas actividades inadecuadamente financiadas (que no se podrn
cumplir cabalmente). Toda decisin de asignacin de recursos debera ser
evaluada tomando en cuenta que estos no estarn disponibles para otras
actividades y servicios brindados por el Estado a los ciudadanos (costo de
oportunidad). As, mientras ms recursos se destinen a fines no prioritarios, las
posibilidades de brindar servicios bsicos a toda la poblacin estarn ms
lejanas. Debe hacerse explcito que las propuestas dirigidas a destinar recursos a
fines no prioritarios implican el sacrificio de otras opciones de gasto ms urgentes
y ms rentables socialmente (como la educacin, salud y seguridad, por
ejemplo).

5. Orientacin a resultados. El funcionamiento de las entidades del Estado

debe alinearse a un sistema moderno de gestin por objetivos. De este modo se
harn explcitos los objetivos, las metas de la gestin y los indicadores que
servirn para evaluar el desempeo de las entidades.

6. Rendicin de cuentas. Los titulares de las entidades del Estado son

nicamente gestores o administradores de los intereses de la colectividad. Por
esta razn, deben rendir cuentas de su actuacin a la ciudadana. Esto
requiere que el Estado garantice mecanismos de transparencia y de
fiscalizacin efectiva de la ciudadana.

11
7. Claridad en la delimitacin de funciones y responsabilidades. Las
funciones y responsabilidades estatales deben ser definidas de manera precisa,
de manera que se eviten duplicidades entre entidades de un mismo nivel o entre
distintos niveles de gobierno.

8. Mejora continua de procedimientos administrativos y de actividades de

gestin. Las entidades del Estado deben ser activas en la introduccin de
mecanismos organizativos que promuevan la mejora continua y el cambio
organizacional interno, de modo tal que incrementen su efectividad y la reduccin
de costos.

9. Equilibrio Fiscal. Las entidades del Estado deben asegurar el equilibrio fiscal
en el mediano plazo. Para ello, se debera acumular supervit fiscales en los
periodos favorables y permitir nicamente dficit fiscales moderados y no
recurrentes en perodos de menor crecimiento.

10. Anlisis de necesidad y de efectos de la actuacin estatal. Antes de su

actuacin (a travs de normas, decisiones o actividades), el Estado debe realizar
una evaluacin del problema que se quiere resolver: su origen, causas y efectos
sociales. El anlisis debe incluir la evaluacin de los costos y efectos que
causara la actuacin estatal en el sector privado, la ciudadana y en el propio
Estado. Este principio resulta vital, porque muchas decisiones del Estado se
basan en pseudos problemas, en problemas mal analizados, preconceptos,
prejuicios, intereses particulares o criterios polticos.

11. Intervencin menos invasiva posible. En caso que el Estado haya

determinado la necesidad y conveniencia de su intervencin, sta debe
realizarse utilizando mecanismos que promuevan la participacin del sector
privado y la sociedad civil.

12. Tercerizacin. La gestin de las actividades estatales en lo posible deber

ser tercerizada (outsourcing). Cuando ello no ocurra, la entidad estatal deber
justificar expresamente su decisin. El outsourcing permitir al Estado obtener
mejores servicios y resultados por efecto de la competencia entre los
contratistas. Entregada la gestin operativa de aspectos administrativos a
contratistas especializados, las entidades del Estado podrn concentrar
sus esfuerzos y capacidades en su rol normativo, regulador, conductor y
supervisor.

La aplicacin real de estos principios en la gestin pblica cotidiana en todos los

niveles de gobierno transformara profundamente el Estado. Los funcionarios,
polticos y autoridades deberan cumplirlos, y la ciudadana debera conocerlos y
exigir su cumplimiento. Un primer paso para su difusin es su incorporacin en las
normas de organizacin y funciones del Estado: las leyes orgnicas del Poder
Ejecutivo, de Gobiernos Regionales y de Gobiernos Locales. La sola aprobacin de
una ley no implica su vigencia real. Lo que ocurra en la realidad depender del
compromiso poltico de los gobernantes, de la capacidad institucional que
desarrollen los organismos y de la vigilancia y exigencia de los ciudadanos.

12
LOS INSTRUMENTOS DE REFORMA DE LA GESTIN DEL ESTADO

Si se consideran los principios planteados en la seccin anterior, las reformas

necesarias para mejorar el servicio del Estado a todos los ciudadanos, deben
orientarse principalmente a las siguientes reas:
a) Mejorar la gestin de los ingresos, gastos e inversin pblicos.
b) Incrementar la transparencia del Estado y rendicin de cuentas por parte de la
poblacin.
c) Hacer ms eficiente la organizacin y la asignacin de funciones dentro del
Estado.
d) Mejorar la administracin de recursos humanos.

A continuacin se presenta un diagnstico en cada una de estas reas de accin y

propuestas especficas que, de implementarse, conllevarn a mejoras significativas
en la gestin del sector pblico. Posteriormente se tratan los temas de
descentralizacin, Poder Judicial y el Congreso.

2.1 Medidas para mejorar la gestin de los ingresos, gastos e inversin

pblicos

En los ltimos aos hubo una mejora en el manejo fiscal, que se refleja en el dficit
fiscal decreciente desde el ao 2000. Sin embargo, el sistema tributario actual an
no puede cumplir con su funcin bsica de financiar operaciones del Estado con la
calidad y cobertura necesarias. El Per tiene una presin tributaria baja en
comparacin al resto de la regin, a pesar de contar con tasas de Impuesto
comparativamente altas.

13
Esta pobre capacidad de generar ingresos es reflejo de una estructura tributaria
complicada e inequitativa que genera problemas en la administracin,
incentiva la evasin y la informalidad y genera una carga excesiva sobre pocos
contribuyentes. Segn un estudio del el Banco Mundial la economa informal en el
Per represent aproximadamente 61% del PBI en el 2003, porcentaje bastante alto
incluso en comparacin con los pases de la regin 1. As, la recaudacin est
concentrada en pocos contribuyentes: al 2002, slo 54 grandes contribuyentes
explicaban casi el 40% de la recaudacin total.

Por ello, es necesario avanzar hacia un esquema de impuestos sencillos de gravar y

cuya base imponible sea fcil de supervisar.

Por otro lado, la baja cobertura y la mala calidad de los servicios que brinda el
Estado hacen necesaria una reforma que mejore la priorizacin y la asignacin de
los recursos pblicos.

Las reformas pendientes para mejorar la gestin fiscal estn vinculadas a dos ejes:

Primero, es necesario avanzar hacia un sistema tributario universal, simple,

equitativo y predecible que ample y fortalezca la base de contribuyentes,
minimizando las distorsiones que genera en las decisiones de inversin y
consumo. Las medidas especficas necesarias son las siguientes:

1
Segn el mismo estudio, el tamao de la informalidad en Colombia representa el 43% de su PBI, en
Brasil el 42%, en Argentina el 29% y en Chile el 21%.

14
2.1 Racionalizar las exoneraciones y beneficios tributarios vigentes. En la
actualidad hay casi 200 exoneraciones tributarias vigentes y diversos
beneficios tributarios. Las exoneraciones representan un costo aproximado
de S/. 4 047 millones al ao (17% de ingresos corrientes del Gobierno), no
benefician a quienes debera, introducen distorsiones y facilitan la evasin
tributaria y el contrabando. Es decir, las exoneraciones y beneficios
tributarios no logran los objetivos que supuestamente persiguen y generan un
marco tributario inequitativo y sumamente complicado de administrar.
2.2 Implementar un plan de fiscalizacin para combatir la evasin. El plan de
fiscalizacin puede fortalecerse incrementando la coordinacin entre la Sunat
y otros organismos del Estado.
2.3 Ampliar la base de contribuyentes y reducir la carga tributaria. Esta medida
depende de la aplicacin de las dos medidas anteriores. Al ampliar la base y
reducir la carga tributaria por contribuyente se podr lograr, a la vez,
incrementar los recursos del Estado y reducir las distorsiones sobre el
consumo y la inversin privados.
2.4 Reducir la carga administrativa a las empresas formales. Debe evaluarse la
efectividad y funcionamiento de los sistemas de pago adelantado del IGV
para evitar una carga excesiva sobre las empresas formales. A medida que
mejora la recaudacin, deben buscarse mecanismos de fiscalizacin de
menor costo administrativo para el sector privado.

Segundo, mejorar el manejo y la asignacin del gasto pblico. Es necesario un

patrn anticclico del gasto fiscal que disminuya la volatilidad de los ciclos
econmicos; afianzar el manejo responsable del gasto; y mejorar la eficiencia y
la calidad del gasto corriente e inversin pblica. Las medidas especficas
necesarias son las siguientes:
2.5 Promulgar una Ley que fortalezca y ample las sanciones especificadas en la
Ley de Prudencia y Responsabilidad Fiscal a todas las instancias del
Gobierno ante un incumplimiento de las metas fiscales. Con ello, se busca
que el Estado garantice la sostenibilidad de las cuentas fiscales y contribuya a
reducir la amplitud de los ciclos econmicos con dficit fiscales bajos y un
crecimiento del gasto anticclico.
2.6 Establecer mecanismos de seguimiento y evaluacin del gasto en inversin a
travs de reportes de proyectos aprobados, comparando grado de avance
versus lo programado y reportes de evaluacin de proyectos terminados.
2.7 Mejorar la transparencia y rendicin de cuentas de la gestin pblica. Para
ello, es necesario incluir dentro del SIAF a los gobiernos locales.
2.8 Desarrollar un sistema de priorizacin y evaluacin de la pertinencia del gasto
corriente. El gasto corriente representa 64% del Presupuesto Pblico. Sin
embargo, los procesos de decisin de asignacin del gasto corriente no
incluyen evaluaciones adecuadas sobre los objetivos, impactos, costos ni
alternativas. Es necesario que los criterios de priorizacin y evaluacin de la
asignacin del gasto corriente respondan a los principios bsicos de una
gestin del Estado al servicio de los ciudadanos.
2.9 Desarrollar un sistema de seguimiento y evaluacin del gasto pblico que
est vinculado con los procesos de elaboracin y discusin presupuestaria
(modelo de Presupuesto por Resultados o Result oriented budget). La
elaboracin del Presupuesto Pblico debe considerar los resultados obtenidos

15
 por la asignacin del gasto pblico en el perodo previo a fin de continuar o
potenciar los proyectos o servicios que tuvieron buenos resultados.

2.2 Medidas para promover la transparencia y rendicin de cuentas

Actualmente el Estado cuenta con mecanismos de control sobre la administracin

pblica, sin embargo, estos tienen los siguientes problemas que reducen su
eficiencia y eficacia:
Los mecanismos se basan en procedimientos y formalidades que promueven
la burocratizacin, limitan la capacidad gerencial y, sin embargo, no logran impedir
la corrupcin.
La complejidad normativa (desorden, desactualizacin, vacos,
contradicciones) crea una mayor inseguridad para los funcionarios honestos y
facilitan corrupcin.
No se ha avanzado hacia el establecimiento de un sistema de control sobre
los resultados de la gestin. La ciudadana no conoce: definicin de objetivos,
metas, indicadores de desempeo, costo de produccin de servicios pblicos.
No existen mecanismos para evaluar los resultados de los programas y
proyectos.
Por otro lado, poco se ha avanzado para reducir el elevado nivel de corrupcin
dentro de Estado, segn el Contralor General de la Repblica, aproximadamente
15% del Presupuesto Pblico se pierde en la corrupcin. Segn la Encuesta
Nacional de Hogares, del total de personas que realizaron trmites con el Poder
Judicial el 15% fue vctima de corrupcin y ese porcentaje asciende a 30% en el
caso de trmites con la Polica Nacional. Sin embargo, slo 7% de las vctimas de
actos de corrupcin los denunci debido, principalmente, a la inexistencia o el
desconocimiento de espacios efectivos para realizar las denuncias.

Por otro lado, si bien se ha avanzado hacia una mayor transparencia del Estado por
medio de la obligatoriedad de los portales de internet, estos presentan informacin
incompleta y desactualizada. Adems, an hay un significativo porcentaje de
Gobiernos Regionales y Locales que no difunden informacin sobre sus
proveedores, proyectos de inversin o presupuesto. Por ejemplo, segn un estudio
de Ciudadanos al Da, slo 25% de los municipios difunde informacin sobre sus
proveedores.

16
Considerando que los funcionarios del Estado y los polticos son nicamente
gestores o administradores de los intereses de la ciudadana, la rendicin de
cuentas por su actuacin es una parte imprescindible en la relacin Estado
Ciudadana. Se requiere que el Estado garantice mecanismos de transparencia
y de fiscalizacin efectiva de parte de la ciudadana. Para tal efecto, se deberan
plantear las siguientes medidas:
1.1. Establecer de manera explcita objetivos, metas e indicadores de gestin de
fcil identificacin y seguimiento para que la ciudadana pueda monitorear las
actividades de cada entidad pblica.
1.2. Establecimiento de la prueba de mercado, como mecanismo para medir la
eficiencia del sector pblico. Es decir, las organizaciones del sector pblico
deben comparar permanentemente sus costos con los de una alternativa de
gestin privada y obligarse a elegir aquella que sea ms econmica para
lograr sus objetivos.
1.3. Establecer mecanismos de promocin de la participacin ciudadana (a travs
de sus organizaciones), a fin de que sta pueda evaluar a los funcionarios y
polticos y, est en capacidad de exigir cambios y mejoras en la gestin.
1.4. Modernizar la Contralora General de la Repblica, de manera de que se
adapte a un esquema de gestin del Estado basado en resultados.

2.3 Medidas sobre la organizacin y funciones del Estado

La organizacin del Estado debe basarse en una clara delimitacin de

funciones que evite la duplicidad y superposicin de funciones. En ese sentido,
se requiere lo siguiente:
2.3.1 Fomentar el planeamiento estratgico en la gestin de las entidades pblicas y
la adopcin por consenso nacional de lineamientos estratgicos nacionales.
2.3.2 Establecer un inventario completo y detallado de las funciones y actividades
especficas que son desarrolladas en la prctica, por los diferentes niveles de
gobierno. Este mapa debera indicar por cada entidad estatal: sus funciones,
actividades, mbito geogrfico, nivel de cobertura, presupuesto y base legal
para el desarrollo de acciones. El objetivo es conocer lo que el Estado hace, a
qu niveles de gobierno, para quin, en qu lugares y con qu recursos. Este
instrumento deber utilizarse para la priorizacin de las actividades del

17
 Estado as como para la determinacin de superposicin de acciones y fallas
de cobertura.
2.3.3 Reformar los sistemas administrativos del Estado (las normas sobre
contratacin, control, presupuesto, etc.), con el fin de evitar que estos
promuevan la realizacin de procesos sin valor ni constituyan mecanismos
de burocratizacin al interior del Estado. Para tal efecto, se debe realizar una
simplificacin de los sistemas, sin que ello implique sacrificar accountability
(responsabilidad, rendicin de cuentas). Ello ocurrir si, a la vez, se avanza
en el establecimiento de metas e indicadores de gestin que provean de
transparencia a la gestin. Complementariamente, la reforma debera incluir
el establecimiento de un sistema de informacin y alerta, que permita a las
entidades pblicas contar con informacin actualizadas acerca de la
normatividad de los sistemas administrativos.

2.4 Reforma de la administracin de Recursos Humanos

El Estado es el principal empleador del pas: concentra aproximadamente al 15%

del total de trabajadores formales en el Per. La administracin de recursos
humanos en el sector pblico muestra grandes problemas:
Distribucin de empleados inadecuada para la ejecucin de las funciones
principales del Estado: muchos en labores administrativas y zonas urbanas; pocos
en labores funcionales y zonas apartadas.
No se promueve la formacin de cuadros especializados.
No se reclutan directivos superiores idneos para el nivel gerencial.
No existe una lnea de carrera.
No se sanciona justa y ejemplarmente la indisciplina.
No se evala la productividad y eficiencia.
No existen incentivos para el buen desempeo.
Falta de transparencia.
Aprovechamiento poltico.

Es comn que se atribuya la deficiente gestin a las bajas remuneraciones. Sin

embargo, los ltimos incrementos, significativos en varios casos, no han
tenido ni tendrn- un efecto sobre la calidad del servicio de los funcionarios
pblicos porque no han sido acompaados de ningn mecanismo que aliente
el mejor desempeo.

18
Las propuestas para profesionalizar la administracin pblica y contar con servidores
orientados a lograr mejores resultados son las siguientes:
2.4.1 Disear e implementar un nuevo rgimen de empleo en el Sector Pblico,
expresado en una Ley, que tenga las siguientes caractersticas bsicas:
a. Debe estar orientado primordialmente al reclutamiento,
permanencia, promocin y capacitacin de gerentes (directivos
superiores) y profesionales altamente calificados y con capacidad de
gestin. Este aspecto es fundamental, porque una nueva gerencia
promover acciones de cambio y nuevos estndares en la gestin del
Estado.
b. Los gerentes y profesionales deben ingresar al servicio a travs
de concurso pblico y deben contar con ciertas garantas de permanencia.
Esto ltimo es vital, para evitar la politizacin de las actividades de la
administracin pblica.
c. Debe disearse un sistema de evaluacin del desempeo
objetivo e imparcial.
d. Las remuneraciones deben estar relacionadas a la complejidad
del cargo, el mrito, la capacidad profesional y desempeo. Debe ser
eliminado todo sistema basado nicamente en la antigedad.
e. Debe considerarse dentro de las causales de cese no slo las
de carcter disciplinario, sino tambin la falta de aptitud mnima para el
desempeo de la funcin segn evaluaciones de desempeo.
f. Los recursos humanos deben adecuarse a las necesidades del
servicio. Dado que las estructuras y funciones son cambiantes, las normas
deben dar solucin a la excedencia de personal.
g. El nombramiento de los actuales contratados no debe ser
automtico. Debe responder a un proceso tcnico previo de evaluacin de
necesidades del Estado y de las capacidades de los contratados.
2.4.2 Crear y mantener en permanente actualizacin el registro del personal de la
Administracin Pblica, para determinar su nmero, funciones que realiza y
lugar de desempeo.
2.4.3 Poner en funcionamiento el Consejo Superior del Empleo Pblico (COSEP),
la autoridad nacional del empleo pblico. Esta entidad debe tener una
concepcin moderna respecto de la gestin de recursos humanos. Debe estar
integrada por profesionales independientes de primer nivel.
2.4.4 Establecer garantas para funcionarios frente a procesos judiciales maliciosos
dirigidos a paralizarlos en el ejercicio de sus funciones.

LA DESCENTRALIZACIN COMO HERRAMIENTA PARA MEJORAR LA

GESTIN

La descentralizacin debe ser un instrumento para conseguir que el Estado

mejore su gestin, preste de manera eficiente los servicios pblicos y cumpla
con desarrollar las funciones que ms reclama la poblacin. Conceptualmente,
la transferencia de responsabilidades y recursos a instancias ms cercanas a la
poblacin debera dar lugar a mejores decisiones acerca de la priorizacin del gasto

19
y mayor transparencia, responsabilidad y control en la ejecucin. Pero la
descentralizacin tambin contiene riesgos que deben ser manejados, como la
prdida de eficiencia del gasto pblico, el deterioro de la calidad y cantidad de los
servicios pblicos, mayores presiones de gasto irresponsable. El fracaso de un
proceso de descentralizacin puede significar grandes retrocesos y costos en
trminos de gestin pblica y gobernabilidad.

La descentralizacin iniciada en el 2002 consiste en una divisin de roles entre el

Gobierno Nacional y los gobiernos locales y regionales. Progresivamente, el primero
debe concentrarse en la definicin de polticas nacionales, mientras que las
instancias subnacionales deben enfocarse en la ejecucin y prestacin de servicios.
Esto implica una transformacin de la organizacin del Estado. El Gobierno Nacional
debe abandonar las tareas de ejecucin y, en cambio, fortalecer sus capacidades de
planificacin, formulacin de polticas y de direccin. Su estructura debe responder a
ese nuevo rol trazado por el proceso de descentralizacin. Los gobiernos locales y
regionales deben fortalecer sus capacidades de ejecucin y desempear sus
funciones con autonoma y eficiencia, respetando las polticas nacionales.

Algunos de los riesgos principales de un proceso de descentralizacin mal

administrado son:
Transferencia de recursos a gobiernos subnacionales pero sin claridad en
cuanto a responsabilidades, funciones y polticas.
Dilucin de recursos y descoordinacin.
Gasto superfluo, como algunos proyectos ejecutados por Gobiernos Locales
que no pasaron por el SNIP.
Mayor burocratizacin.
Posible sobreregulacin a la actividad privada.

Las propuestas en este campo se dirigen a fortalecer el proceso de

descentralizacin y a limitar los riesgos sealados.
3.1 Renovar el acuerdo poltico que seala a la descentralizacin como un
proceso gradual, que mantiene el carcter unitario del Estado.
3.2 Delimitar claramente la distribucin actual de funciones y competencias entre
los tres niveles de gobierno, as como las responsabilidades de cada uno.
3.3 Precisar los activos estatales que corresponden a cada uno de los tres niveles
de gobierno.

20
3.4 Implementar un Sistema de Acreditacin que asegure la capacidad de gestin
de los gobiernos sub-nacionales.
3.5 Alentar la integracin de departamentos en regiones y prevenir el riesgo de
mayor burocratizacin con acciones de monitoreo.
3.6 Fortalecer la capacidad del Gobierno Nacional, para el planeamiento y
formulacin de polticas nacionales. En el caso de los Gobiernos Regionales y
locales, se debe fortalecer su capacidad de gestin y ejecucin.

LA ADMINISTRACIN DE LA JUSTICIA COMO GARANTA PARA LA REFORMA

Y NO COMO OBSTCULO.

La Administracin de Justicia debera asegurar que los conflictos jurdicos que

se produzcan en la sociedad se resuelvan de manera predecible,
independiente y oportuna; confirmando los derechos de las personas y la
vigencia de las normas jurdicas (para lograr el imperio de la ley).

Desde un punto de vista econmico, no importar mucho el diseo de normas

orientadas a la reduccin de costos de transaccin, creacin de riqueza, proteccin
de derechos de propiedad y cumplimiento de los contratos, si la Administracin de
Justicia no es consistente en su desempeo y eficiente en la aplicacin de las
normas.
Una Administracin de Justicia inconsistente y errtica en sus decisiones, lenta e
ineficiente en la aplicacin y sancin del Derecho, aumenta costos de transaccin y
reduce el mbito del mercado. Desde un punto de vista social, el mal
funcionamiento de la Administracin de Justicia afecta a la poblacin ms
vulnerable ya que sta no lograr una afirmacin efectiva de los derechos que
les reconoce el sistema jurdico. Dado que estas personas difcilmente cuentan
con otros mecanismos (pblicos o privados) para hacer efectivos dichos derechos,
en la prctica tendremos una situacin equivalente a la existencia de individuos sin
derechos.

Desde el punto de vista de la reforma del Estado, el Poder Judicial resulta ser muy
importante, porque: i) cualquier decisin de otra institucin estatal es revisable ante
l y, ii) es la institucin que en ltima instancia define y aplica las normas del Sistema
Jurdico, al resolver conflictos entre entidades estatales y administrados, entre
entidades estatales o entre sujetos privados. Si el Poder Judicial no es consistente
en su rol, los intentos de reforma se veran neutralizados por esta va.

En la agenda de la reforma de la administracin de justicia deberan incluirse los

siguientes elementos:
4.1 Promover la participacin ciudadana para que exija la reforma del sistema
judicial.
4.2 Promover la transparencia judicial mediante creacin de un sistema informtico
de jurisprudencia que incorpore progresivamente las decisiones de los
juzgados, Corte Suprema y cortes superiores en un portal electrnico de amplio
acceso.

21
4.3 Redefinir el rol de la Corte Suprema, permitiendo que pueda escoger los casos
a resolver (certiorari) y definir la poltica jurisdiccional.
4.4 Crear un sistema de control de la magistratura, externo al Poder Judicial, con
mayor participacin de la sociedad civil.
4.5 Modificar el gobierno y gestin de las entidades de Administracin de Justicia
para promover la Reforma Judicial y mejoras en su desempeo jurisdiccional.
4.6 Modificar el sistema de reclutamiento de magistrados para contar con mejores
profesionales en el ejercicio de dicha funcin.
4.7 Desjudicializar los conflictos de cobranza, porque son casos donde no existe
incertidumbre jurdica. Para este efecto se necesitan modificaciones en el
Cdigo Civil y el Cdigo Procesal Civil.
4.8 Descriminalizar y despenalizar conductas que podran tener sanciones
administrativas que resultan ms efectivas en la prctica y que no ocasionan
congestin en el sistema penal. Para este efecto se necesita modificaciones en
el Cdigo Penal y el Cdigo Procesal Penal.
4.9 Promover el uso de mecanismos alternativos de solucin de controversias y
fortalecer los mecanismos actualmente vigentes (arbitraje).

CONGRESO COMO GENERADOR DE UN MARCO JURDICO ADECUADO PARA

EL DESARROLLO ECONMICO Y SOCIAL

Como base fundamental del Estado, el Congreso debera legislar para dotar al
pas de un marco jurdico debidamente evaluado, que promueva el desarrollo
econmico y social.

Sin embargo, el Congreso presenta actualmente las siguientes deficiencias:

Aprobacin de Proyectos de Ley improvisados, sin ningn anlisis econmico
o evaluacin crtica acerca de sus consecuencias.
Genera mucha incertidumbre al sector privado, a la sociedad civil y a los otros
rganos del Estado, porque pueden darse proyectos de ley en cualquier sentido.
No existe planificacin, orientacin o sentido de la labor legislativa (a pesar de
existir 14,000 proyectos de ley en trmite).
Est demasiado burocratizado y genera excesivo gasto.
Se utiliza la inmunidad parlamentaria como mecanismo de impunidad contra
personas y empresas.
La conducta de los congresistas debilita la percepcin pblica sobre el
Congreso y los partidos polticos. Adicionalmente se considera que los
congresistas se protegen en la corrupcin y actan con falta de transparencia.

En ese contexto, es necesario reconstruir la institucionalidad del Congreso, para que

pueda cumplir cabalmente su rol. Para tal efecto, se propone lo siguiente:

5.1 Modificar el Reglamento del Congreso en los siguientes aspectos:

Simplificar y desburocratizar el funcionamiento del Congreso (reduciendo el

nmero de rganos y comisiones existentes).
Racionalizar el gasto del Congreso as como las remuneraciones de los
Congresistas.

22
 Establecer un adecuado proceso de aprobacin de las leyes, de modo tal que
se fomente su difusin, anlisis adecuado y discusin.
Reforzar la capacidad de los legisladores de realizar un adecuado anlisis
costo-beneficio de los proyectos de ley.
Regular el procedimiento por el que los congresistas pueden pedir informes u
opiniones previas a las distintas entidades pblicas y privadas. Estas han
constituido mecanismos de paralizacin de la Administracin Pblica (40,000
pedidos al ao).

5.2 Ampliar el Cdigo de tica, con la tipificacin de las faltas de los congresistas.

5.3 Exigir que los proyectos de ley tengan concordancia con las decisiones del
Acuerdo Nacional y los programas de Gobierno (presentados por los
Gabinetes de Ministros).

5.4 Evitar politizacin en la eleccin de miembros del TC, Defensor del Pueblo,
etc.

A nivel constitucional tambin se podran establecer una serie de reformas, en el

sentido siguiente:

5.5 Presentacin de proyectos de ley por bancada (y no individualmente, como

hoy).

5.6 Delimitacin de los alcances de la inmunidad parlamentaria y regulacin de

los cambios de bancada (transfugismo).

5.7 Renovacin de los parlamentarios (por tercios) y revocatoria del mandato.

5.8 Redefinicin del voto preferencial y obligatorio, para fortalecer

democrticamente- a los partidos polticos.

5.9 Disponer vallas de votacin, para evitar la dispersin poltica excesiva.

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