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PESQUISA APLICADA

Concepes de pobreza dos atores sociais na poltica


de assistncia social no perodo FHC

Reinaldo Nobre Pontes


Universidade da Amaznia (Unama)

Concepes de pobreza dos atores sociais na poltica de assistncia social no perodo FHC
Resumo: O presente artigo apresenta parte dos resultados e anlises da pesquisa1 sobre as concepes de pobreza de atores sociais
atuantes em polticas de combate pobreza (Programa Comunidade Solidria e Poltica de Assistncia Social) durante os governos
Fernando Henrique Cardoso (FHC). A metodologia incluiu pesquisa bibliogrfica, documental e de campo, utilizando entrevistas e
grupos focais com sujeitos significantes (polticos, gestores pblicos, lderes da sociedade civil e especialistas), para chegar ao conceito
de pobreza entre as diferentes categorias estudadas. O estudo demonstrou a predominncia de continuidades de concepes conservadoras,
mas tambm identificou, principalmente entre alguns gestores, especialistas, lderes e polticos de esquerda, a apreenso de concepo
politicamente mais avanada sobre o fenmeno da pobreza.
Palavras-chave: pobreza, desigualdade, assistncia social, cidadania, combate pobreza.

Concepts of Poverty among Social Actors in the Social Assistance Policy in the Fernando Henrique
Cardoso Government
Abstract: This article presents part of the results and analyses of a study about the concepts of poverty held by social actors active in
policies to fight poverty (The Solidarity Community Program and the Social Assistance Policy) during the government of Fernando
Henrique Cardoso. The methodology included bibliographic, documental and field research, using interviews and focus groups with
significant subjects (politicians, public administrators, civil society leaders and specialists), to arrive at an understanding of the concept
of poverty found among the different categories studied. The study demonstrated the predominance of continuities of conservative
concepts, but also identified, principally among administrators, specialists, leaders and lefitist politicans, the apprehension of a
politically more advanced understanding of the phenomenon of poverty.
Key words: poverty, inequality, social assistance, citizenship, fighting poverty.

Recebido em 15.03.2010. Aprovado em 09.06.2010.

Rev. Katl. Florianpolis v. 13 n. 2 p. 181-190 jul./dez. 2010


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Introduo Metodologia

A Amrica Latina se constitui num espao pri- Assim, em meio a esse contexto, emerge o objeto
vilegiado de observao dos perversos efeitos das deste estudo, que se situa no grande tema das polti-
polticas neoliberais que foram sentidos na quali- cas pblicas de assistncia social. Neste recorte, fo-
dade de vida das classes sociais mais pobres calizou-se o estudo das mudanas conceituais sobre
(SALAMA, 1999). Os efeitos das polticas neoli- a pobreza e da assistncia pobreza no Programa
berais provocaram piora progressiva nas condies Comunidade Solidria (PCS) e na Poltica Nacional
de vida, em razo da virulncia das mudanas no de Assistncia Social (PNAS), desenvolvidos nos
mercado de trabalho e nas polticas de garantias governos de Fernando Henrique Cardoso (1995-1998
de direitos sociais ( LAURELL , 2002; SADER; e 1999-2002).
GENTILI, 1995; SOARES, 2001). Os sujeitos da investigao so os atores sociais:
As polticas pblicas tambm sofreram a sua quo- gestores dos programas citados; lderes da socieda-
ta de retraes de financiamento, com a dissemina- de civil envolvidos com a gesto, controle social ou a
o, por parte das agncias multilaterais, de uma execuo de aes diretas com os assistidos; espe-
nova e avanada metodologia de enfrentamento cialistas em assistncia social, pobreza e cidadania e,
dos efeitos perversos da globalizao, o que redun- por ltimo, polticos (deputados e senadores) de di-
dou no desdobramento de uma cruzada para reita e de esquerda, envolvidos com o tema da po-
combater a pobreza extrema no planeta (POGGE, breza e da assistncia social. Atravs de entrevistas,
2004; PNUD, 2001). grupos focais, coletas de documentos oficiais e visi-
O caso brasileiro peculiar na Amrica Latina tas institucionais, levantamos os dados fundamentais
porque o Brasil foi o ltimo dos pases do conti- para o desenvolvimento da anlise do fenmeno em
nente americano a capitular ante a onda do pensa- estudo. Os temas para anlise foram extrados da
mento nico, desdobrando as suas reformas estru- comparao entre os discursos, de suas coincidnci-
turais somente nos anos 1990 (SOARES, 2000). Esse as e contradies.
processo de globalizao chega ao Brasil coinci- A hiptese de trabalho inspirou-se na contri-
dindo com a transio do perodo ditatorial para buio de Telles (2001) sobre a naturalizao da
redemocratizao, nos anos 1980, perodo em que pobreza no Brasil, a partir de determinantes his-
ocorre um dos piores ciclos econmicos de sua his- tricas, econmicas e culturais, refletidas nos pa-
tria, beirando, inclusive, a hiperinflao. Tal situ- dres normativos praticados nas polticas de as-
ao ps fim ao longo ciclo desenvolvimentista, sistncia aos pobres.
iniciado nos anos 1940 ( BAUMANN , 1999; O primeiro passo metodolgico consiste na deli-
TOURAINE, 2000). Entretanto, estava, paradoxal- mitao da amplitude geogrfica da amostra. Deci-
mente, em curso no pas uma importante mudana diu-se realizar uma investigao que abarcasse o
poltico-normativa, encabeada pelo movimento de mbito nacional e assumimos eleger programas de
redemocratizao, com base na coaliso entre as assistncia social de mbito federal, observando as
foras liberais democrticas, socialistas e nos mo- evolues conceituais nos atores ligados a essa es-
vimentos sociais. Essa mudana arregimentou for- fera, tanto do prprio Estado, como os da sociedade
as suficientes para aprovar uma nova constitui- civil, buscando entidades representativas com
o em 1988, com marcadas influncias dos fun- abrangncia nacional.
damentos de Estado de bem-estar europeu, resis- Para o acercamento do fenmeno em estudo,
tindo a onda neoliberal mundial. compreendemos que seria relevante entrevistar in-
A contradio interna, gerada por uma ordem formantes situados em distintos nveis de mediaes:
legal em conflito com a ordem econmica, ps es- frente situao da realidade social, ou seja, na es-
tes dois mundos em permanente confronto, decor- fera estatal (poder executivo e legislativo); da socie-
rncia que pautaria a dcada de 1990, quando se dade civil (entidades laicas, religiosas, associativas
instalam, profundamente, as recomendaes do filantrpicas e combativas).
Consenso de Washington. justamente nesse de- Foram realizados os seguintes procedimentos
cnio quando acontece o choque entre os dois mo- metodolgicos em face das categorias de sujeitos:
delos, que se fundamenta a hiptese da presente gestores (7 entrevistas e 3 grupos focais); lderes da
pesquisa, com o cruzamento destes dois vetores sociedade civil (3 entrevistas e 1 grupo focal); expertos
scio-polticos, no ambiente das polticas sociais, (8 entrevistas) e polticos (6 entrevistas), totalizando 24
destinadas ao combate pobreza. Buscamos, entrevistas e 3 grupos focais. A coleta dos documentos
pois, compreender os dois polos e qual deles pre- oficiais dos programas eleitos foi feita durante as visitas
dominou no quadro conceitual sustentador dessas s entidades governamentais e no governamentais em
polticas sociais. Braslia, So Paulo e Rio de Janeiro. O critrio de sele-
o do corpus documental para a anlise obedeceu

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aos critrios de temticas eixo, fonte oficial, radicava-se na insero no trabalho. No capitalismo
pertinncia temporal e gnero de publicao. nascente, o processo de industrializao foi gradual-
A sistematizao dos dados e a anlise dos dis- mente expandindo-se, mas no foi capaz de absor-
cursos foram realizadas e fundamentadas no estabe- ver toda aquela mo de obra liberada da servido
lecimento de unidades de anlise, dentro do marco feudal. Da resultaram grandes contingentes de mi-
histrico-institucional, definido na investigao e pa- serveis sem trabalho, nem assistncia.
lavras-chave (DUVERGER, 1996). No nvel das cate- Assim, pode-se deduzir que os pobres tinham,
gorias, tomamos como referncia o mesmo autor, nessa realidade europeia do nascente capitalismo,
destacando do contedo abordado pelos autores, te- uma funo na nova ordem social, ou seja, os po-
mas tratados, tomada de posio, com respeito bres bons ou merecedores deviam constituir-se
aos assuntos em foco (LESSARD-HEBERT; GOYTTE; em mo de obra pronta para poder integrar-se pro-
BOUTIN, 1990). duo. Enquanto aos maus, a nascente sociedade
Cabe esclarecer que os dados deste estudo resul- industrial reservava toda sorte de escrnios: A men-
taram da pesquisa realizada para elaborao de minha dicidade estava severamente castigada e a vagabun-
tese de doutoramento (PONTES, 2007), apresentada dagem, em caso de reincidncia, era considerada uma
ao Departamento de Sociologia 1 (Cambio Social) no infrao capital (POLANYI, 1989, p. 151).
programa de doutorado Dinmicas sociales en las Diferentemente do perodo fundamentado na
sociedades contemporaneas, da Universidade poor law, que garantia o direito vida, o utili-
Complutense de Madrid/Espanha e que o projeto foi tarismo e o liberalismo nascentes propugnavam: a
validado em seu aspecto cientfico e tico atravs da fome domesticar os animais mais ferozes, ensina-
aprovao no exame do Diploma de Estudios r aos mais perversos a decncia e civilidade, a
Avanzados (DEA). E, ainda, durante o processo de obedincia e a sujeio (POLANYI, 1989, p. 190-
execuo da pesquisa, foram observadas as normas 191). Deixar os pobres ao lu, sem proteo
legais e ticas para pesquisa que envolve seres huma- paternalista, os levaria naturalmente, ao cami-
nos, garantindo-se o prvio consentimento dos su- nho da normalidade do trabalho. Essa viso liberal
jeitos envolvidos, a confidencialidade e a privacidade de e utilitarista da pobreza ressalta a falta de recursos
seus depoimentos, inclusive a no utilizao das informa- poca em que se ampliara a formao de mo de
es em prejuzo dos que participassem da pesquisa. obra para a nascente indstria.
Quando se trata de definir entre quais concep-
es de pobreza gira, atualmente, o debate, pode-se
Pobreza: algumas tendncias no debate afirmar que, basicamente, d-se entre duas corren-
conceitual tes: os que creem que esse problema radica-se es-
sencialmente em causas individuais (moralizante);
Na poca do feudalismo, a pobreza era compre- e os que, ao revs, acreditam que o problema emer-
endida quase como o resultado da m sorte de no ge da estrutura social, resultado da desigualdade
pertencer nobreza, ou de no estar sob a proteo social tpica do capitalismo.
(ou tirania) de um senhorio forte, ou, ainda, de no Como base da primeira corrente, o individualismo
estar bem situado em uma corporao ou ofcio. A nasce da concepo de que a sociedade constitui-se
preocupao pela pobreza ficava a cargo das aes de um agregado de indivduos livres e iguais, que bus-
das ordens religiosas. A mobilidade social quase no cam satisfazer seus desejos e preferncias e que se,
existia e as posies sociais tinham um carter de nessa corrida, no logram um nvel aceitvel de so-
vontade divina. brevivncia, tornam-se pobres, chegando, inclusive,
J no processo da passagem do ancien rgime at a excluso social. Como regra geral, devem se
para o capitalismo, essa noo de pobreza sofre uma queixar de si mesmos, pois no foram capazes de ser
profunda mudana e passa a referir-se posio em vencedores na justa competio de mercado.
reao ao trabalho. A noo de pobreza, compreen- Pertence a essa corrente tambm a concepo de
dida como uma vontade de Deus, sofre uma alte- que assistir aos perdedores, atravs de polticas
rao e passa, ento, a ser entendida como o no sociais que lhes garantam direitos sociais, leva,
cumprimento da tica do trabalho. Essa tica con- justamente, situao inversa. Um dos argumentos
sistia em dois simples princpios, a saber: primeiro, mais fortes que os neoliberais costumam utilizar con-
se se quer conseguir o necessrio para viver e ser tra a ideia de assistir aos pobres e excludos, atravs
feliz, deve-se fazer algo que os demais consideram de polticas de garantias de direitos de cidadania,
valioso e merecedor de um pagamento; [...] segun- que geram uma cultura de dependncia ou como
do, que no honesto descansar; trabalhar um va- se costuma chamar ardil da pobreza (GANS, 1995;
lor em si mesmo (BAUMAN, 2000, p. 17). MORENO, 2000).
A partir dessa perspectiva tica, fica claro, ento, Atkinson, cujos conceitos vm sendo amplamen-
que a pobreza nascia de no-trabalhar e a soluo te utilizados na medio de bem-estar e pobreza, re-

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ala em sua definio de pobreza o critrio de ren- cha (2000) mostra que, em setembro de 1996, estes
da, destacando que efeitos j se igualavam aos valores alcanados no
incio da aplicao do plano e que o nmero de po-
[...] perda social que est relacionada com a distri- bres, caiu entre 1993 e 1995, tornando, porm, a su-
buio desigual de renda em termos de carncias bir entre 1996 e 1998, de 25% para 28%.
de renda equivalente. Mede a desigualdade de uma O desafio do governo FHC, no tocante a polticas
distribuio de renda pela reduo porcentual da pblicas de enfrentamento pobreza parecia residir
renda total que pode sustentar, sem que diminua o em duas frentes: no xito do Plano Real e nas polti-
bem-estar social (ATKINSON, 1989 apud SEN, cas de combate pobreza. A alternativa adotada pelo
1999b, p. 113). governo para enfrentar esse quadro de agravamento
da excluso social foi buscar o caminho da
Para ele, os pobres so aqueles cujos recursos se contrarreforma do Estado, negadora da nova tendn-
situam abaixo de certo nvel, cuja determinao de- cia legal social-democrata, de inspirao europeia,
pende da forma concreta em que a sociedade o con- de implantao de polticas sociais universais. Retro-
cebe. Como os indivduos utilizam seus recursos no cedendo, assim, ao substituir a velha frmula
relevante, j que uma pessoa no considerada clientelista e focalista, com a criao do Programa
pobre se tiver os meios suficientes para escapar da Comunidade Solidria (PCS), enquanto descon-
pobreza, sejam quais forem as condies de vida siderava todo o sistema institucional de assistncia
observadas. social previsto na Constituio Federal e regula-
mentado pela Lei Orgnica da Assistncia Social
(LOAS).
Polticas de combate pobreza nos O PCS foi criado em janeiro de 1995 como uma
governos FHC grande estratgia de articulao de vrios progra-
mas sociais situados em vrios ministrios, sob a pre-
A ascenso de FHC presidncia do Brasil, obe- sidncia da esposa do Presidente da Repblica. Essa
deceu, do ponto de vista poltico, a determinaes de estratgia dominou o primeiro governo. Com seu claro
um processo de superao de uma crise de fracasso, no segundo governo a estratgia PCS
hegemonia das elites dominantes no pas, galvanizando substituda pelo Programa Comunidade Ativa (PCA)
as foras do centro e da direita poltica, na e pela ativao da Poltica Nacional de Assistncia
implementao de um novo padro de desenvolvi- social (PNAS).
mento, ancorado na liberalizao e internacionalizao Tais polticas e programas, cujos detalhamentos no
da economia. inegvel que, durante os governos cabem neste espao, constituem-se espaos propcios
FHC, foi perseguida, com veemncia, a superao para a anlise dos discursos sobre a noo de pobreza
do modelo varguista (trabalhista), com a instaurao dos diferentes atores sociais neles envolvidos.
de um modelo de clara inspirao neoliberal.
Farias (2002) faz uma clara delineao do que
chama de plano de desenvolvimento social do go- Concepes dos atores sociais sobre pobreza:
verno FHC que se estruturaria sob os seguintes con- continuidade versus descontinuidades
ceitos: a estabilidade macroeconmica, a austerida-
de fiscal e a reforma do Estado. Apresentaremos aqui uma sntese dos resultados
O carro chefe desta poltica foi o Plano Real, pla- do estudo realizado com atores sociais gestores dos
no de estabilizao da moeda, que, em essncia, programas citados; lderes da sociedade civil envol-
objetivava derrubar as taxas de inflao, que haviam vidos com a gesto, controle social ou execuo de
resistido a todos os anteriores planos. Criou uma nova programas socias; especialistas em polticas sociais,
moeda, o Real, que conseguiu, imediatamente de- assistncia social, pobreza e cidadania e polticos de
pois de sua implantao, baixar a inflao de 48% direita e de esquerda, envolvidos com o tema da po-
para 8%, em um ms. Este plano, lastreado pelas breza e da assistncia social. E, para efeito de ilus-
medidas propostas pelo Consenso de Washington trao, algumas falas sero citadas. Os informantes
para os pases capitalistas perifricos, estabeleceu responderam basicamente a perguntas abertas so-
as seguintes metas: estabilizao da moeda; bre quais mudanas observavam nas polticas soci-
privatizao das empresas estatais; reduo do pa- ais contra a pobreza e o que perceberam depois do
pel regulador do Estado; saneamento da dvida pbli- advento da Constituio de 1988, e, especialmente,
ca; desregulamentao do mercado de trabalho; re- com relao s noes de pobreza.
duo do financiamento pblico das polticas sociais, Para os gestores (PCS/PNAS), o conceito de
mediante corte de despesas pblicas na rea social. pobreza apareceu de diferentes modos no discurso
Os efeitos distributivos do plano de estabilizao, dos informantes. Vamos notar importantes mudan-
conquanto efetivos, cessaram prematuramente. Ro- as nas vrias posies ante os anteriores modelos

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de anlise de polticas socioassitenciais. No entanto, quanto so concordes em admitir que o que prevale-
foram tambm percebidas linhas de continuidade em ce o critrio de carncia de renda, embora reco-
comparao com os mesmos padres refletidos nas nheam, por sua vez, a sua insuficincia conceitual.
polticas concretas, para alm do discurso governa- Quanto aos lderes de ONGs laicas, pode-se per-
mental, que parece definitivamente modernizado por ceber, com respeito ao conceito de pobreza, im-
incorporar noes mais avanadas de pobreza e de portantes deslocamentos conceituais. Conquanto
cidadania ativa. se trate de um campo no governamental, not-
Entre os membros entrevistados do PCS, pode- vel a incorporao das mudanas institucionais
se identificar avanos conceituais, quanto noo advindas da Constituio de 1988. Ocasio em que
de pobreza, como observamos nos textos seguintes: a participao da sociedade civil torna-se pa-
radigmtica na gesto das polticas pblicas, por-
[] A pobreza hoje ganhou uma dimenso poltica, que se passa, de fato, a intervir no espao pblico,
[...] ganhou a sociedade (Assessora do PCS, Go- tentando controlar, interferir, nos destinos das mes-
verno Federal). mas polticas.
Na citao a seguir, pode-se alcanar a tentativa
Tambm a seguinte afirmao ilustrativa do de capturar o fenmeno da pobreza, a partir de um
avano: ponto de vista mais amplo, comparativamente ao
paradigma dominante de insuficincia de renda,
[...] o prprio conceito de pobreza e desigualdade, quando define a pobreza no Brasil:
que ficou mais amplo, mais claro como multi-
dimensional, como uma necessidade de se quebrar [...] no apenas uma questo s de renda: tam-
de fato com o rano tutelar (Membro da Secretaria bm uma questo de acesso riqueza, conheci-
Executiva do PCS). mento e poder [...] tem mltiplas causas: ela
regionalizada, ela tem gnero, ela mais feminina
Admitir a cultura tutelar da assistncia j denun- do que masculina; [...] tem aspectos tnicos, raci-
cia um tmido avano. ais [...] (Lder de ONG laica).
Sobre as vises dos gestores (PNAS) concluiu-
se que existe a agregao de novos sentidos, como Percebe-se, claramente, a incorporao, no dis-
por exemplo nesta afirmao: curso do tema do poder, raa e gnero, dimenses
que tm mais a ver com a questo da desigualdade e
Pobre aquele que, para alm de no ter a renda, que adensam a anlise sobre a pobreza.
no tem estudo, no tem incluso, no tem o co- Para o informante ligado ONG religiosa, o con-
nhecimento [...] (Gestor Superior, Secretaria de Es- ceito de pobreza e de pobre no encontrou uma ni-
tado de Assistncia Social). ca posio consensual. Oscilou entre posturas de
justificao moral para a existncia dos pobres e
O avano da viso de pobreza limitada insufici- outras que mesclam religio e poltica sob a noo
ncia de renda perceptvel na afirmao acima, com de sociedade injusta. Isto se pode confirmar na
especial nfase ao dficit de conhecimento, como seguinte fala
agravante. Sem embargo, os textos, em sequncia,
mostram justamente o contrrio. Ou seja, que o [...] ns temos levantado a histria desses homens,
paradigma da insuficincia de renda permanece ofi- de cada um deles e porque estavam na rua, no
cialmente vigente nos programas. eram (sic!) um monte de vagabundos, no! Eram,
sim, um monte de desempregados e de famlias
[...] teoricamente, se diz pobre aqui pela posse de desestruturadas [...] (Lder de entidade religiosa 1).
renda. Quer dizer, o que se define oficialmente no
Brasil: [...] uma renda de meio salrio mnimo per O pobre para ele um despossudo de seus direi-
capita [...] normalmente as polticas pblicas so tos; responsabiliza a estrutura social e indica com-
desenhadas em cima desse foco a (Gestor Superi- promissos com mudanas sociais
or, Secretaria de Estado de Assistncia Social).
[...] um homem que trabalhou 24 anos na vida
A noo de pobre como algum que est dele, contribuindo [...] sem ter a noo de que ele
despossudo de seus direitos , certamente, mais avan- no precisava estar na rua, se tivesse, pelo meno, a
ada do que a noo individualista, que joga sobre conscincia dos direitos que tem (Lder de entida-
ele a culpa. de religiosa 1).
Em sntese, os gestores (PCS/PNAS), em rela-
o forma como concebem a noo de pobre e de Por outro lado, um informante de outra entidade
pobreza, no se diferenciam substantivamente, por- religiosa nacional, define o pobre como

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[] em essncia um enfermo, do corpo que est Examinando a subcategoria dos expertos em po-
faminto (sem calorias, sais minerais etc.), da mente breza, um duplo enfoque pode-se recolher de suas afir-
(por estar fixado no lado dark da vida) e um enfer- mativas: um, com nfase histrico-poltico, interpretativo
mo social (no sabe ler, escrever, no uma criatura da evoluo do fenmeno no pas; e outro, que traduz
produtiva para a sociedade). um enfermo moral o debate entre economistas e socilogos sobre as for-
(porque seus padres ticos so muito baixos) (L- mas de estudar, analisar e medir a pobreza, alm de
der de entidade religiosa 2). seus impactos no desenho das polticas pblicas, com
nfase nas polticas de assitncia social.
Pode-se dizer tambm da definio supracitada Primeiramente, sublinhe-se a nfase temtica
que esto centradas no indivduo as matrizes das cau- entre pobreza e moralizao que ocorre:
sas, tendo, portanto, o seu eixo na moral, ajuizando
sobre as escolhas e os mritos individuais. [...] quando se desconecta a questo social do seu
No caso das ONGs combativas, coincidem os campo conflitivo, de fato advm a despolitizao e
informantes cuja a noo de pobreza est mais atada a moralizao do tema (Especialista em pobreza,
a problemas de natureza estrutural da sociedade do sociloga 1).
que individual. A viso de que a pobreza resulta de
problemas estruturais fica demonstrada, quando Como podemos perceber, a informante aponta um
afirmado que problema chave na anlise da pobreza, sua
despolitizao.
A pobreza e a misria no so causas, mas, sim, A separao temtico-causal entre a pobreza e o
consequncia de um modelo concentrador e explo- trabalho, na perspectiva da sociedade salarial, o
rador so como uma herana de um povo que [...] que enfoca a citao abaixo:
est secularmente marcada pela herana de um tra-
o que vem desde os tempos coloniais [...] (Lder [...] porque a poltica perdeu seu horizonte; o hori-
de ONG combativa). zonte era incluir na sociedade salarial e a sociedade
salarial cada vez mais se esvazia... (Especialista em
A referncia causalidade da pobreza tem a ver pobreza, sociloga 1).
com uma crtica ao modelo econmico vigente, que,
em suma, concentrador de riquezas e gerador de Tal perda de referncia sobre o lugar onde incluir
desigualdades de toda a natureza. A crtica predo- os pobres em uma sociedade como a brasileira afetou,
minante imediaticidade na percepo do problema da sobremodo, a forma de desenhar polticas para os po-
pobreza, descuidando de sua ancoragem histrica, bres. como se houvessem fechado a porta de sada
o que se depreende da citao seguinte: da poltica, especialmente agora em pleno ocaso do
paradigma salarial-bem-estarista. Pode-se inferir,
[...] continua a velha definio como sendo insufi- portanto, as razes do porqu da facilidade com que o
cincia de renda. A pobreza medida pelo limite da tema pobreza ficou despolitizado, naturalizado.
sobrevivncia, e sobrevivncia comida [...] (Diri- Os enfoques do economista experto em pobreza
gente de associao profissional nacional, Mem- giraram em torno da identificao dos limites de se
bro do CNAS) . tomar a mensurao de insuficincia de renda como
a principal referncia, para estabelecer a quem se
Importa destacar aqui o reconhecimento da po- pode chamar de pobre na sociedade brasileira.
breza, por parte do informante, que d mais visibili-
dade (publicidade) ao fenmeno, sem, entretanto, A maior parte dos economistas, mais bem consoli-
criar-se um avano, relativamente percepo de dados na rea de pesquisa sobre a pobreza, reco-
que a medida do fenmeno se limita sobrevivncia, nhece razoavelmente que pobreza no s insufi-
a viver somente para comer. O mais criticvel, se- cincia de renda. [...] tais indicadores so utiliza-
gundo o informante, a manipulao a que o tema dos mais por questes de limitao muito mais do
deu lugar, j que as medidas de pobreza passam a que por convico de que pobreza s aquilo [...]
ser construdas sob a estrita convenincia da dispo- (Especialista em pobreza 2, economista do IPEA).
nibilidade de recursos.
Na categoria dos especialistas em poltica so- certo que, para alguns expertos em polticas
cial, assistncia social e pobreza, composta por sociais, no existem dvidas quanto aos limites em
expertos das reas de Economia, Sociologia e Ser- se tomar a base conceitual sobre a pobreza, a partir
vio Social, vinculados a centros de referncia em da mensurao de linhas de pobreza-indigncia. As-
pesquisa no tema em estudo , sero apresentadas, sim, pobre no somente aquele que no possui ren-
em sequncia, as tendncias predominantes, encon- da, mas tambm pobre quem no tem acesso a
tradas nos seus discursos. bens e servios essenciais. Na seguinte manifesta-

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o se identifica a conceituao da pobreza como com a viso desenvolvida de pobreza por Sen (1999b)
geradora de consequncias para a poltica e para os como baixo desenvolvimento de funcionamentos e
governos e seus planos e seus oramentos: capacidades, em que critica a concepo de pobreza
como insuficincia de renda.
[...] dois grandes pesquisadores sobre pobreza que Na categoria dos polticos (de centro-direita e de
escrevem isso abertamente, [] que para se calcu- esquerda) adotou-se como critrio escolher os infor-
lar a linha de pobreza, se tentava chegar num n- mantes dentre aqueles que mais tenham intervindo
mero no muito grande de pobres. Porque se trata no tema de luta contra a pobreza, atravs de propos-
de calcular uma fronteira para se definir o grupo tas legais.
alvo majoritrio para as polticas (Experto em po- Os polticos de centro-direita so representantes
breza 2, economista do IPEA). dos setores mais conservadores da sociedade brasi-
leira. No foi estranho encontrar, entre as suas con-
Essa fronteira estabelece, perversamente, uma cepes, as formas mais limitadas e instrumentais de
diviso entre os que tm direito e os que no tm, a ver a pobreza e os pobres.
determinados benefcios, que nesses casos referem-
se aos direitos de sobrevivncia ou de existncia. [] os pobres so geralmente no-brancos [] dois
Entre os especialistas em polticas de Assistncia teros deles esto no Nordeste mais da metade
Social, identifica-se a crtica ao paradigma dominante na zona rural. Sabemos quantos so, onde esto e
de insuficincia de renda e a nfase na condio como vivem (Poltico de direita 2, PFL).
multidimensional do fenmeno, viso, segundo eles, a
partir da qual deve ser definida a condio de pobreza. A pobreza reconhecida amplamente como um fe-
nmeno complexo que vai alm dos ndices de renda
um conceito fundado na sociedade de mercado monetria. [...]. A condio rural ou urbana destas
[] aliado capacidade de consumir [] qualquer populaes tambm afeta o nvel efetivo de bem-
metodologia que voc use vai medir o no ter (Es- estar dessas populaes (Poltico de direita 1, PFL).
pecialista em Assistncia Social 3).
O problema da pobreza, segundo essa viso, no
Outro enfoque conceitual importante identificado o seu desconhecimento, nem a sua localizao ge-
alia-se dimenso da historicidade, j referida ante- ogrfica e regional, mas de outra natureza. Nessa
riormente pelos expertos em pobreza, e que se rela- definio, pode-se reconhecer a feio do perfil ra-
ciona com a resistncia viso individualista da po- cial da pobreza, alm da j referida feio regional,
breza, porque para eles a pobreza no uma ques- tambm ressaltada por outros informantes de outras
to individual, mas uma construo social (Espe- categorias, o que, at mesmo, registra uma crtica
cialista em Assistncia Social 3). Nota-se uma clara implcita s definies com base exclusiva em renda,
inteno de conectar a existncia da pobreza com conferindo relevncia possibilidade de acesso a bens
sua condicionante estrutural, buscando escapar s e servios pblicos.
leituras meramente mtrico-quantitativas, e, resga- Pode-se verificar, em sntese, nos discursos dos
tando a sua dimenso poltica, perdida nos esforos polticos de direita sobre a pobreza, que se moder-
quantificadores. nizaram quanto ao reconhecimento do fenmeno
Todavia, no foi desprezada a importncia de co- e seu carter social e no natural. No entanto, tais
nhecer a pobreza em sua dimenso espacial, visando avanos conceituais ficam reduzidos, em sua ca-
a uma maior efetividade no seu enfrentamento, limi- pacidade de provocar mudanas, quando so apli-
tado condio de instrumento de poltica pblica, cados em governos sob o controle de partidos de
para a erradicao da pobreza. centro-direita, como se constatou nas polticas do
governo FHC.
As condies efetivas do lugar onde as pessoas Os resultados sobre os polticos de esquerda po-
vivem, as torna mais pobres, isto , voc pode ter a dem ser verificados nas citaes seguintes, onde se
mesma renda, mas, dependendo das condies do observa, quanto ao conceito de pobreza, um avan-
lugar, aquele ter menos ou mais possibilidades (Es- o, nos aspectos assinalados anteriormente, em re-
pecialista em Assistncia Social 3). lao ao discurso dos polticos de direita, uma vez
que investem contra o calcanhar de Aquiles do
Essa observao est ancorada na experincia discurso direitista-liberal. Ou seja, os polticos de
profissional, que mostra as diferenciaes no con- esquerda criticam diretamente os padres de desi-
junto de pobres e que o lugar onde vivem gualdade de riqueza e renda, consequncias do de-
determinante para a delimitao da severidade do sigual acesso s riquezas na sociedade capitalista.
problema, em face da criao de portais de seleo A defesa da propriedade o limite dos avanos dos
para a incluso em programas sociais. Isso se conecta liberais conservadores.

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188 Reinaldo Nobre Pontes

A afirmao de que a pobreza no Brasil a expres- dois importantes deslocamentos conceituais, ao afir-
so da desigualdade na distribuio da renda um mar a sua titularidade (ainda que potencial) de direi-
avano em termos de concepo e de formulao; tos, a sua condio de cidadania, que lhe confere di-
demonstramos que a nossa histria econmica est reitos a ser bem acolhido nos servios (pblicos ou
marcada exatamente por um padro de crescimen- privados). Outro importante dado afinidade da po-
to, de acumulao de riquezas e de capital, que le- breza que passa por mudanas estruturais na socie-
vou a uma concentrao muito grande da riqueza dade, o que coincide com a programtica reformista
(Poltico de esquerda 4, PT). de vis partidrio programtico do informante.
Pobreza, entendida como no participao nos fru-
Um eixo de anlise identifica e crtica o conceito tos da produo social de riqueza, introduz no s
de pobreza predominante antes da Constituio de uma dimenso histrica do fenmeno, mas tambm
1988, como algo atado assistncia: uma perspectiva progressiva do problema, evitando
as consequentes propostas imediatistas e assis-
[] antes a pobreza era muito centrada na questo tencialistas, que nada mais fazem seno perpetuar a
assistencial, era o assistencialismo mesmo [] (Po- si mesmas.
ltico de esquerda 2, PSB).

O que coincide com a crtica postura dos po- Aproximaes conclusivas


lticos tradicionais que se aproveitavam eleitoral-
mente das camadas sociais mais pobres. Nesta li- Os resultados da investigao permitiram-nos
nha crtica, tambm a noo de pobreza est ba- chegar a algumas concluses provisrias que passa-
seada na insuficincia de renda, como confirma a mos, resumidamente, a relatar, valendo ressaltar o
declarao seguinte: seu carter tendencial, em nada absoluto.
Observamos se dois blocos no homogneos de
A pobreza mais do que a falta de alimentos; [...] foras que se enfrentaram no direcionamento das
a falta de acesso educao, infraestrutura polticas de combate pobreza: uma conservadora e
urbana, habitao popular, ao saneamento b- mantenedora de antigos padres, que manejava a
sico, cultura, a uma boa educao alimentar [] poltica para os pobres, como polticas eminentemen-
muito mais complexo e no se resolve com um te de controle dos pobres e para manuteno da or-
programa (Poltico de esquerda, partido de opo- dem vigente; outra que defendia certas mudanas na
sio 2, PSB). direo social das polticas sociais contra a pobreza,
buscando ancor-las na noo de direito de cidada-
Acrescente-se a esta tendncia analtica uma nia, sob o patrocnio primacial do Estado. O primeiro
noo muito mais avanada de pobreza trasladando-se bloco predominou nitidamente sobre o segundo, o que
do paradigma dominante e no impediu que se pudessem
incorporando necessidades verificar, contraditoriamente,
mais subjetivas e polticas Ainda que se possam tendncias de avanos em
para a definio de pobreza. alguns aspectos atravs da
reconhecer alguns avanos anlise do discurso dos ato-
[ ] o pobre, ele um ci- frente s novas modalidades de res sociais.
dado, ele tem direito [] Constatamos que existiu
se ele servido por uma programas e projetos de ao, certa preponderncia em se
entidade social privada, conceituar a pobreza como
uma poltica de educa- h, no plano conceitual, uma inexistncia ou insuficincia
o, eficaz, eficiente, uni- de renda, o que, a nosso juzo,
versal, competente, sus- supremacia de concepes implica favorecimento do pre-
tentvel, [...] esse o pri- domnio da definio de aces-
meiro tratamento [...] conservadoras, no que tange a so a programas sociais de
num projeto estratgico combate da pobreza restrita
de longo prazo [...] uma
essas modalidades de pobreza extrema. Se, pela
reforma tributria para assistncia pblica no influncia do focalismo, pode-
[...] uma reforma agrria se encontrar uma justificati-
pra valer (Poltico de es- contributivas, o que no va, j sob o argumento neo-
querda 2, PSB). liberal, que uma forma mais
favorece a construo do eficaz de se enfrentar a po-
Pode-se notar na declara- breza, o que se constata, nes-
o anterior a presena de cidado sujeito de direitos. ta investigao, que o foca-

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Concepes de pobreza dos atores sociais na poltica de assistncia social no perodo FHC 189

lismo melhor serviu para limitar a compreenso da ques- POLANYI, K. La gran transformacin. Madrid: Ediciones
to social e tambm a reduo das hipteses das polti- Endymion, 1989.
cas sociais e dos direitos que lhes do sustentao.
Ainda que se possam reconhecer alguns avanos fren- PNUD-Programa das Naes Unidas para o Desen-
te s novas modalidades de programas e projetos de ao, volvimento. Informe sobre el Dessarollo Humano. Rio de
h, no plano conceitual, uma supremacia de concepes Janeiro: IPEA, 2001.
conservadoras, no que tange a essas modalidades de as-
sistncia pblica no contributivas, o que no favorece a PONTES, R. N. Pobreza y ciudadana: la dialctica de los
construo do cidado sujeito de direitos. conceptos em las polticas contra la pobreza (Brasil 1995-
Foi possvel identificar, nos discursos de alguns 2002). 2007. 404 p. Tese (Doutorado em Sociologia)
atores, indcios de mudanas conceituais superadores Universidad Complutense de Madrid, Madrid, 2007.
de padres mais conservadores, que apontam para a
perspectiva de construo de polticas entre alguns ROCHA, S. Pobreza e desigualdade no Brasil: o
atores, especialmente entre os acadmicos, (no to- esgotamento dos efeitos distributivos do plano real. Rio
dos), polticos de esquerda e ONGs combativas. O de Janeiro: IPEA, 2000. (Texto para discusso, n. 721).
cenrio dos enfrentamentos de diferentes modelos
de polticas est tambm envolvido em um silencioso SADER, E.; GENTILI, P. (Org.). Ps-neoliberalismo: as
embate terico-poltico entre modelos de polticas polticas sociais e o Estado democrtico. Rio de Janeiro:
sociais, como o que aposta em perspectivas Paz e Terra, 1995.
neoliberais, reducionistas da responsabilidade do Es-
tado, e em outra mais estatista, de inspirao socia- SALAMA, P. Pobreza e explorao do trabalho na
lista, ou, em sua face mais branda, liberal igualitria, Amrica Latina. So Paulo: Boitempo, 1999.
mas que supe a necessidade de uma atualizao
nas polticas pblicas redistributivas. SEN, A. K. Sobre tica y economa. Madrid: Alianza
Editorial, 1999a.

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anza Editorial, 1999b.
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Rio de Janeiro: Campus, 1999. SOARES, L. T. Os custos sociais do ajuste neoliberal na
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BAUMAN, Z. Trabajo, consumismo y nuevos pobres. Questes da Nossa poca, v. 78).
Barcelona: Gedisa, 2000.
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DUVERGER, M. Mtodos de las ciencias sociales. Latina. Rio de Janeiro: Vozes, 2001.
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Nota
LAURELL, A. C. Estado e polticas sociais no
neoliberalismo. So Paulo: Cortez, 2002. 1 Essa pesquisa foi realizada para construo de minha tese de
doutorado defendida em 2007 junto ao Departamento de
LESSARD-HBERT, M.; GOYETTE, G.; BOUTIN, G. Sociologia 1 da Universidad Complutense de Madrid,
Investigao qualitativa, fundamentos e prticas. Lisboa: orientada pela Prof Dra. Mara Luz Morn.
Instituto Piaget, 1994.

MORENO, L. Ciudadanos precarios. Barcelona: Ariel, 2000. Reinaldo Nobre Pontes


reinaldopontes@ibest.com.br
POGGE, T. As exigncias morais da justia global. In: Doutorado em Sociologia pela Universidade
WERTHEIN, J.; NOLETO, M. (Org.). Pobreza e Complutense de Madrid (UCM), Espanha
desigualdade no Brasil: traando caminhos para a incluso Professor da Universidade da Amaznia, Pesquisa-
social. Brasilia: Unesco, 2004, p. 241-258. dor

Rev. Katl. Florianpolis v. 13 n. 2 p. 181-190 jul./dez. 2010


190 Reinaldo Nobre Pontes

Coordenador do Observatrio de Violncias nas Es-


colas

Universidade da Amaznia (Unama)


Centro de Cincias Humanas e Educao
Av. Alcindo Cacela, 287
Umarizal
Belm Par
CEP: 66060-902

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