POLITICAS PBLICAS E REGIMES POLTICOS:

Reflexes a Partir de Algumas Experincias Latino-Americanas*

OSCAR OSZLAK* *

1. Introduo; 2. Poltica e administrao; 3. Inteleco

versus interao; 4. Racionalidade tcnica; 5. Racionali-
dade poltica; 6. A burocracia como arena poltica; 7. Di-
ferenciao, integrao e interdependncia; 8. I nterde-
pendncia e regimes polticos; 9. Regimes burocrtico-
autoritrios; 10. Regimes democrtico-liberais; 11. Re-
gimes patrimonialistas; 12. Reflexes finais.

1. Introduo

H muitos anos, em trabalho escrito em colaborao com O'Donnel. apre-

sentamos alguns conceitos e orientaes metodolgicas que sugeriam o desen-
volvimento de uma estratgia de pesquisa de polticas pblicas na Amrica
Latina. 1 Consideramos, nesse trabalho, que seu estudo pode constituir uma
importante via de acesso anlise das relaes Estado-sociedade, na medida
em que tais polticas sejam vistas como um conjunto de sucessivas tomadas
de posio do Estado frente a questes socialmente problemticas. Destaca-
mos assim a necessidade de uma perspectiva histrica que permitisse recons-
tituir os processos de surgimento, desenvolvimento e soluo dessas questes
sociais, dentro das quais as polticas pblicas adquirem sentido.
Neste artigo examinarei detalhadamente um aspecto parcial deste tema:
os chamados "processos de implementao" de polticas pblicas. Ao faz-lo.
aprofundar-me-ei mais na anlise da dinmica intraburocrtica atravs da qual
tm origem sucessivas tomadas de posio (ou polticas) do Estado, do que
na considerao de suas vinculaes com os agentes sociais. Ao privilegiar esta
dimenso do funcionamento do aparato estatal, terei oportunidade de con-
trastar as concepes e modelos sobre formulao e implementao de pol-
ticas mais difundidos com as situaes mais variadas e complexas apresen-
tadas pela experincia latino-americana. Reexaminarei, desse modo, a velha di-
cotomia poltica-administrao, discutindo no apenas seus pressupostos epis-

* Este trabalho foi desenvolvido no incio de um projeto de pesquisa atualmente patro-

cinado pelo Programa de Pesquisas Sociais sobre Populao na Amrica Latina - Pispal
(Programa de Investigaciones Sociales sobre Poblacin en Amrica Latina). Publicado
originalmente em espanhol em Estudios Cedes, Buenos Aires, Cedes, 3(2):5-55, 1980.
.. Pesquisador snior e diretor do Centro de Estudos de Estado e Sociedade - Cedes
(Centro de Estudios de Estado y Sociedad) e membro da carreira de pesquisador cientfico
do Conselho Nacional de Pesquisas Cientficas e Tcnicas - Conicet (Consejo Nacional
de Investigaciones CientIficas y Tcnicas), ambos na Argentina. (Endereo do autor:
Centro de Estudios de Estado y Sociedad - Hiplito Yrigoyen, 1.156 1086 Buenos
Aires, Argentina.)
1 Oszlak, Oscar & O'Donnell, Guilhermo. Estado y polticas estatales en Amrica La-
tina: hacia una estratgia de investigacin. Doc. Cedes GE, Clacso, n. 4, 1976.

R. Adm. pbl., Rio de Janeiro, 16(1): 17-60, jan./mar. 1982

temolgicos e normativos, mas tambm as razes que explicam sua vigncia
at hoje.
Com o objetivo de estabelecer um marco analtico que cubra algumas das
deficincias apresentadas pelos modelos vigentes, comearei pela caracteriza-
o da burocracia estatal como uma arena particular de conflito poltico, ob-
servando seus padres de diferenciao, integrao e interdependncia. Dis-
cutirei, em seguida, as condies que, teoricamente, facilitam ou impedem uma
articulao eficaz de comportamentos tendentes a converter uma poltica em
ao. Farei, ento, a distino entre as diversas formas que podem assumir
as relaes de interdependncia entre os diferentes rgos governamentais
salientando os variados condicionamentos que a natureza do regime poltico
no poder impe a essas relaes. Para isso, ilustrarei minha anlise fazendo
referncias a casos e situaes extradas da experincia latino-americana.

2. Poltica e Administrao

A implementao de polticas pblicas tem sido tradicionalmente conside-

rada como a esfera prpria da atividade da administrao pblica ou, mais
precisamente, do Poder Executivo. A origem de tal conceito pode remontar
clssica diviso tripartite de poderes que Montesquieu elevara condio
de uma espcie de paradigma institucional do governo democrtico. Um sculo
mais tarde, Frank Goodnow e Woodrow Wilson deixaram de lado esta dis-
tino formal, propondo a dicotomia entre poltica e administrao agora
tambm considerada clssica. Em um estilo tipicamente pragmtico, que rom-
pia com a tradio racionalista anteriormente predominante na cincia poltica
do fim do sculo e rechaava a validade descritiva da separao de poderes,
esses autores empreenderam o estudo da atividade real dos governos a partir
de experincias concretas."
Observava Wilson 3 que a "administrao fica fora do domnio prprio da
poltica. As questes administrativas no so questes polticas. Mesmo que
a poltica fixe as tarefas da administrao, deve abster-se de manipular seus
rgos". Tal caracterstica era concebvel, em um momento em que a admi-
nistrao cientfica emergia em um contexto em que estavam difundidos o
apadrinhamento poltico e a ineficincia governamental procurando responder
aos desafios de uma era de extraordinria inovao tecnolgica.
Meio sculo mais tarde sta concepo dicotmica do governo continuava
vigente! se bem que uma nova realidade comeava a perfilar uma nova filo-
sofia. A Grande Depresso. o crescente intervencionismo estatal, a expanso
burocrtica e uma imbricao mais complexa entre os negcios privados e o
setor pblico logo contribuiriam para desacreditar a velha concepo de uma
ntida separao de papis. At fins da dcada de 40 e incio da seguinte,
a maioria dos autores havia afastado a dicotomia poltica-administrao, mas
nenhum havia oferecido explicaes convincentes sobre a verdadeira natureza
de sua inter-relao nem proposto frmulas para conciliar as exigncias da

2 Landau, Martin. Political theory and poltical science. New York, Macrnillan, 1972.
3 Wilson, Woodrow. The study of adrninistration. Political Science Quarterlay, v. 2,
june 1887, reproduzido no v. 56, dec. 1941.
4 Cf. Gulick, Luther. Politics. adrninistration and the New Deal, Anna/s, v. 169, sept.
1933.

18 R.A.P. 1/82
atividade poltica e administrativa. Quando tentaram faz-lo, suas propostas
tenderam a recriar nos fatos a distino refutada no plano analtico.
Mais recentemente, a literatura referente s correntes s quais se chamou
bureaucratic politics e policy science, registrou contribuies significa ti vas para
o esclarecimento desse assunto. Numerosas obras tm examinado, conceptual
e empiricamente, tanto os processos e determinantes que explicam a adoo
da poltica pblica como os impactos e repercusses sociais de tais polticas.-'
O fracasso ou reduzido sucesso de certos programas (por exemplo. a Aliana
para o Progresso, a Guerra Pobreza) ou a trama complexa de circunstn-
cias que cercaram a adoo de algumas decises polticas cruciais (por exem-
plo, leis de reforma agrria, a invaso da baa dos Porcos), conduziram
tipologia de polticas pblicas ,6 descries de ciclos ou etapas,' conceptuali-
zao de obstculos ou rupturas na implementao,' e outros ~xerccios
analticos.
No que pesem estes esforos, a dicotomia poltica-administrao manteve
sua vigncia ainda que, devemos admiti-lo, disfarada sob outros rtulos. Re-
ferncias a processos tais como a "inter-relao entre papis polticos e admi-
nistrativos'19 ou a "formulao e implementao"'o de polticas pblicas so
suficientemente comuns na literatura e na linguagem corrente como que para
tornar desnecessrios maiores comentrios. Se persiste a distino cabe, por
outro lado, perguntar porque.

3 Cf. Oszlak, Oscar & O'DonneU, Guillermo. op. cit.

'; Os critrios mais comuns de categorizao baseiam-se em dotaes (distributi, as, re-
distributivas, etc.), estrutura (segmentais, homogneas, fragmentadas, etc.) e impacto (fre-
qncia, severidade, etc.).
7 A anlise de sistemas foi especialmente influente neste aspecto. Um dos textos mais
representativos desta corrente o A system analysis of political life, de David Easton.
New York, Wiley, 1965, ainda que possivelmente o maior grau de formalizao das fases
para uma tima tomada de decises polticas encontra-se em Public policymaking reexa-
mined, de Yehezkel Dror. San Francisco, Chandler Publishing, 1968. Para uma reviso
de diferentes modelos, veja Sidjanski, Susan. Political decision-making processes. New
York, Elsevier, 1973.
S Em virtude da vastssima literatura sobre o assunto, no teria sentido incluir aqui uma
longa lista de referncias. Com relao aos pases do Terceiro Mundo, o recente trabalho
de Grindle, Merille S., ed. Politics and policy implementation in the Third World. Prin-
ceton, NJ, Princeton University Press, 1980, proporciona uma extensa bibliografia. Em
relao Amrica Latina, o trabalho clssico de Albert O. Hirschman (Estudios sobre
poltica econmica en Amrica Latina. Madrid, Aguilar. 1964) continua sendo referncia
obrigatria, ainda que os estudos de Peter S. Cleaves, (8ureaucratic politics alld adminis-
tration in Chile. Berkeley, University of California Press, 1974) e Peter S. Cleaves e Mar-
tin J. Scurrah, (Agriculture, bureaucracy and military government ill Peru. Ithaca, CorneU
University Press, 1980) constituem valiosas adies a este campo. Para os EUA, podem
ser consultados os trabalhos de Bardach, E., The Implementation game: what happens
after a bill becomes a law. Cambridge, MIT Press, 1977; e Pressman, J. L. & Wildavsky,
A. B., Implementation: how great expectations in Washington are dashed in Oakland, or
why it's amazing that federal programs work at ali. Berkeley, University of California
Press, 1973.
9 Ttulo de uma das sees em um recente congresso internacional de administrao
pblica. Veja Management in the public sector. Proceedings of the International Confe-
rence on the Future of Public Administration. v. 2. Quebec, Enap, May 27 to 31. 1979.
e Oszlak, Oscar, The Interface between the political and the administrative roles: a new
label for an old dichotomy. Enap, op. cit. 1979.
10. Por exemplo, Martinez Nogueira, Roberto, Los procesos de formulacin y ejecucin de
polticas y su impacto sobre las empresas pblicas. Revista Latinoamericana de A.dminis
tracin Pblica, 1975.

Polticas pblicas 19
 Uma resposta bvia que a iluso de uma diviso formal de funes no
interior do Estado criou uma espcie de ideologia institucional que prejudica
igualmente o discernimento do funcionrio, do especialista ou do observador
comum. Outra resposta possvel que se trata de uma distino puramente
analtica. Com esse argumento procurou-se reabilitar os fundadores da admi-
nistrao pblica (pelo menos Goodnow), salientando-se que se deveria re-
cuperar o sentido analtico da dicotomia tal como fora proposto originalmente,
sem assemelh-la a referncias institucionais concretas. H Poderamos observar,
tambm, que nosso instrumental terico ainda rudimentar para captar fen-
menos essencialmente dinmicos - como o de converter polticas em ao.
Nossos conceitos tm um espao limitado para a variabilidade, seja em con
tedo ou horizonte temporal. A idia de processo tende a expressar-se em
termos de homeostase ou esttica comparada. Assim que certas dicotomias
ou classificaes que primeira vista parecem abrir novos caminhos so logo
abandonadas ou criticadas para reforar distines conhecidas atravs de re-
novados recursos terminolgicos. 12
Poder-se-ia, talvez, arri5car a dar respostas menos acadmicas. B. Guy
Peters,13 por exemplo, sustenta que a separao entre poltica e administrao
persiste porque permite ao administrador imiscuir-se na poltica sem que te-
nha que dar conta de sem atos e sem a interferncia dos polticos. Os pol-
ticos e os cidados veriam assim suas aes como resultado da aplicao de
critrios racionais, legais ou tcnicos, a questes de poltica pblica. Segundo
essa interpretao, tambm aos polticos seria dada certa liberdade ao se lhes
permitir influir em decises importantes anunciadas por instituies no-pol-
ticas, que no respondem por seus atos ou transferir certas questes da arena
legislativa para rgos burocrticos relativamente autnomos.
Nessa mesma linha de pensamento, poder-se-ia sugerir que a dicotomia per-
siste porque constitui um cmodo mecanismo de criao de "bodes expiat-
rios". Segundo o saber popular, as polticas pblicas so - em sua formu-
lao - a expresso pura e genuna do interesse geral da sociedade, porque
sua legitimidade deriva de um processo legislativo democrtico ou da aplica-
o de critrios e conhecimentos tecnicamente racionais para a soluo de
problemas sociais. Por outro lado, de acordo com lugares comuns, igualmente
difundidos, a implementao dessas polticas tem lugar no mbito da buro-
cracia estatal que, como todo mundo sabe, o reino da rotina, da ineficincia
e da corrupo. Por isso, na vinculao entre poltica e administrao (ou,
alternativamente, entre a atividade de formulao e planejamento das pol-
ticas pblicas e a atividade da mquina burocrtica responsvel pela sua
implementao) tende-se a destacar as qualidades da primeira e a natureza

11 "Se, como sugere Sayre, os textos mais ortodoxos tiveram que perder terreno no que
se refere separabilidade de poltica e administrao, precisamente porque estes dois
termos no tm sido empregados como conceitos, mas como nomes de instituies. Ao
concretizar o conceito de administrao, fazendo-o equivalente a um determinado ramo ou
rgo do governo, formou-se uma dicotomia que inevitavelmente seria repudiada." Landau,
Martin, Political theory and political science, op. cito
12 Ver, por exemplo, a crtica distino que Simon estabeleceu entre fato e valor na
tomada de decises. Segundo Sayre, a mesma produz "uma nova e sutil verso da prvia
separao entre poltica e administrao". Sayre, WaJlace S. Trends of a decade in adminis-
trative values. Public Administration Review, V. 11, Winter 1951.
18 Peters, B. Guy. The Politics of bureaucracy: a comparative perspective. New York,
Longman, 1978.

R.A.P. 1/82
intrin;;ecamente diferente ou anmala da segunda. Usando uma forma cari-
cata, o fracasso das polticas pode ser assim explicado por uma atitude quase
conspiradora da burocracia, manifestada na resistncia a implementar dili-
gentemente objetivos e programas formulados por legisladores ou tcnicos
inspirados que utilizam instrumental e conhecimentos adequados, mas que
carecem do poder necessrio para fazer aceitar suas propostas.
A responsabilidade geral recai sobre uma in telligentsia, j que seria extre-
mamente difcil estabelecer em que etapa do processo de implementao dei-
xaram de ser cumpridos os objetivos previstos, ou a quem cabe atribuir os
comportamentos que conduziram a essa situao. Alm disso, geralmente no
h indicadores de desempenho que no sejam criticveis e que permitam, in-
clusive, decidir se agiram de acordo com certos padres normativos ou se
cumpriram as metas propostas. Em contraste, a formulao abstrata de uma
poltica ou de um plano facilmente imputvel a uma determinada institui-
o: o Congresso, a Presidncia, o Conselho de Planejamento etc. Separar
a formulao de polticas de sua implementao permite, ento, preservar a
legitimidade da instituio formuladora e transferir nus do fracasso para
uma engrenagem burocrtica annima e, em ltima instncia, no-responsvel.
Trata-se de uma iluso institucional, de uma mera diferenciao analtica,
de uma deficincia conceptual, de um apoio instrumental ou de um meca-
nismo de definio ou atribuio de responsabilidades - o fato que a
dicotomia poltica-administrao - ainda subsiste e goza de boa sade. No
fundo, aceit-la ou no, supe uma atitude filosfica, um sistema de valores
e crenas acerca de como podem ou devem interagir indivduos e organiza-
es, o qual, por sua vez, implica em uma determinada concepo sobre a
ordem e o conflito social, sobre o potencial da razo e a fora das paixes,
sobre a relao entre cincia e poltica, entre verdade e poder. Correndo o
risco de um certo esquematismo poder-se-ia considerar que atravs dos ter-
mos antagnicos destas relaes colocam-se lado a lado dois modelos alter-
nativos de deciso e ao, dois modelos que pressupem formas muito dife-
rentes de fazer poltica (por exemplo, formular e implementar) tanto do
ponto de vista prescritivo como explicativo. Vejamos mais detalhadamente
suas propostas.

3. Inteleco versus Interao

At que ponto as relaes entre os componentes de uma organizao social

complexa - como a burocracia estatal - prestam-se a um traado planejado
e racional? Por outro lado, at que ponto os padres de vinculao so pro-
dutos da prpria interao gerada nos processos organizacionais? As respostas
dependem, obviamente, de circunstncias muito variadas, mas formular as per-
guntas equivale a reviver uma velha polmica na anlise de polticas pblicas,
uma polmica que tempo atrs enfrentara incrementalistasH e otimistasllS e

H Lindblom, Charles E. The Science of "muddling through". Public Administration Review,

19:79-88, 1959.
111 Dror, Yehezkel. Muddling through: science of inertia? Public Administration Review,
24, 1964.

PoUticas pblicas 21
que mais recentemente fora reformulada por Lindblom e Wildavskylh nos mo-
delos opostos de intellectual cogitation e social interaction.
Cada um desses modelos enfatiza um aspecto diferente. O primeiro, que
chamarei de inteleco, pressupe que a ao pode subordinar-se razo e
que o comportamento pode orientar-se para a consecuo de determinados
fins (ou objetivos) escolhendo, para isso, os meios mais racionais. O se-
gundo, ao qual chamarei interao, parte da premissa de que a ao muito
mais produto de transaes entre as partes e que a perseguio do interesse
individual de cada uma alcana o objetivo comum que as vincula. Em suas
verses extremas, esses modelos estariam ilustrados pelo planejamento - sob
a forma que Downsl1 denomina "sndrome do super-homem" _lS e a mo
invisvel do mercado.
Tanto o planejamento como a mo invisvel so concepes ideais sobre
o encadeamento de comportamentos sociais orientados no sentido de alcanar
outros objetivos. Sua diferena essencial reside nas prprias hipteses que
lhes deram origem. Para o planejador, os objetivos esto devidamente crista-
lizados, conhecendo-se, alm disso, a relao causa-efeito entre determinados
instrumentos de ao e certos resultados. Saber em que consiste o interesse
pblico um decisivo ato de f de sua atividade.'" Saber como as aes
conduzem conseqncia ~ um requisito fundamental de seu esquema racio-
nal."O Por outro lado, a mo invisvel no parte de uma definio apriorstica
do interesse geral, mas supe que o mecanismo do mercado aplicar otima-
mente os recursos, de modo que o interesse das partes - e, afinal de contas.
o interesse geral - ficar amparado. Tampouco interessa. ento, nesta con-
cepo, conhecer as relaes meio-fim, j que a busca da satisfao do inte-
resse individual ser o modo mais adequado de preservar a racionalidade
global das interaes resultantes.
Para vincular o que acabamos de dizer com nossa anlise prvia, evidente
que os dois elementos que intervm na definio de cada modelo e permitem
distingui-los (por exemplo. o conhecimento sobre os objetivos e o conheci-
mento sobre as relaes de causa e efeito entre instrumentos e resultados)
correspondem, respectivamente, s atividades de formulao e implementao
de polticas. Conservemos por enquanto esse paralelismo sobre o qual voltarei
a falar mais adiante, e examinemos em maiores detalhes as caractersticas de
cada modelo e as conseqncias que derivam de sua adoo com fins anal-
ticos e prticos.

16 Lindblom, Charles E. Politics and markets. New York. Basic Books Inc., 1977. ~ Wil-
davsky, Aaron. Speaking truth to power: the art and eralt of policy analysis. Boston. Little.
Brown, 1979.
17 Downs, Anthony. Inside bureaucraey. Boston, Little, Brown. 1967.
18 " ... os funcionrios que ignoram outros agentes sociais adotam habitualmente polticas
muito pouco realistas. Ostensivamente, suas propostas so extremamente amplas em seu
alcance, baseando-se em numerosas interdependncias que eles percebem em teoria. Pre-
tendem, entretanto. evitar as dificuldades de ajustar essas polticas s demandas reais de
outros agentes sociais. Desse modo, no os consultam a fim de verificar se suas hipteses
so viveis. Tal formulao de polticas - grandiosa, se bem que pouco prtica - na
verdade um fenmeno muito comum, particularmente entre funcionrios responsveis pelo
planejamento a longo prazo ... Chamaremos a esse enfoque excessivamente ambicioso a
sndrome do super-homem." Downs, Anthony. op. cit.
19 MitcheIl, Joyce M. & MitcheIl, William C. Poltical analysis & publie policy: an intro
duction to political science. Chi.:ago, Rand McNaIly, 1969.
20 Frohock, Fred M. Public polcy: scope and logie. Englewood Cliffs. NJ, Prenctice-Hall,
1979.

22 R.A.P. 1/82
4. Racionalidade Tcnica

Gramsci 21 nos lembra que toda atividade humana organizada tem seu pr-
prio princpio timo de propores definidas. As partes de uma organizao
s podem combinar-se em certas propores fixas. Uma mudana em um de
seus componentes determina a necessidade de ajustes at alcanar um novo
equilbrio. Por certo, se observarmos a estrutura e as funes da adminis-
trao pblica encontraremos uma certa relao necessria entre recursos hu-
manos, materiais e financeiros; entre unidades substantivas e unidades de
apoio; entre nveis de conduo, planejamento e implementao. Faremos tam-
bm adaptaes reciprocamente determinadas por mudanas ocorridas entre
diferentes componentes.
A extenso, porm, deste princpio fsico organizao social, que para
Gramsci tem um sentido puramente metafrico, constitui, para certas corren-
tes do pensamento administrativo, um princpio bsico da ao organizada.
Ainda mais, da vigncia do princpio infere-se que os componentes de qual-
quer sistema organizado para a ao podem combinar-se antecipadamente,
de maneira otimizante, de acordo com um plano suscetvel de implementao.
Neste sentido, o planejamento a atividade que procura integrar e orientar
a ao social para a satisfao de determinados objetivos (ou polticas, em
termos mais restritos), mediante, fundamentalmente, a aplicao de critrios
tcnicos de racionalidade.
As relaes entre os componentes do sistema cuja atividade se pretende
planejar ocorrem mediante processos que parecem ter-se dado no interior de
uma mente consciente. O controle da interao exercido antecipadamente.
Atribui-se aos atores determinadas posies, recursos, comportamentos e se
os leva - atravs do exerccio intelectual do planejamento - para aquele
destino que se supe consulte melhor aos interesses da coletividade, ou seja,
constri-se um sistema ideal de relaes no qual seus diferentes componentes
~e comportam segundo pautas e critrios previamente especificados. Se os
comportamentos respondem a estas pautas e critrios, presume-se que a pro-
dutividade ou desempenho do sistema ter-se- maximizado.
At aqui o procedimento legtimo e se ajusta ao modo segundo o qual
habitualmente so construdos os modelos. Quando, porm, esses modelos so
prescritos como estados desejveis, convertem-se em padres de referncia e
mensurao com o fim de constatar o grau em que o sistema real afasta-se
do estado desejvel. Todo desvio, carncia ou obstculo, toda normalidade
ocorrida no processo de implementao aparece, a partir desta tica, como um
sinal de patologia que conspira contra a materializao do modelo especificado
conceptualmente. 22 A falcia surge ao se considerar que a generalizao dessas
falhas provoca o processo de planejamento.
Por certo na experincia dos pases capitalistas perifricos, o planejamento
registra uma esmagadora maioria de fracassos. 23 O que explica, ento, sua

21 Gramsci, Antonio. The Morden prince. New York, International Publishers, 1957.
22 Oszlak, Oscar. Poltica y organizacin estatal de las actividades cientfico-tcnicas en la
Argentina: crtica de modelos y prescripciones corrientes. Buenos Aires, Cedes, Estudios So-
ciales, n. 2, 1976.
23 Waterston, Albert. Development planning: lessons of experience. Baltimore, The John
Hopkins Press, 1965.

Polticas pl~blicas 23
permanente vigncia? Que papel cabe salientar na formulao e instrumen-
tao de polticas pblicas?
Na realidade, como salientava Wildavsky24 o planejamento no persiste
tanto pelo que consegue como pelo que simboliza: nacionalidade. Os esforos
dos planejadores presumivelmente resultam em propostas de poltica eficien-
tes, sistemticas, coordenadas e consistentes. Termos como estes revelam a
superioridade do planejamento pois, do mesmo modo que a mo invisvel da
economia clssica, proporcionam um mecanismo de controle social que per-
mite regulamentar exemplarmente a atribuio de valores na sociedade. Sua
virtude reside ento no f ato de que corporifica critrios universais de es-
colha racional.
Os planejadores fracassam habitualmente porque pretendem, ainda que no
o estabeleam assim ou no sejam conscientes disso, influenciar um jogo - a
poltica - que se rege por regras diferentes. Nada mais alheio poltica
que as premissas de mentalidade valorativa, racionalidade substantiva e cer-
teza prprias do planejamento. O prprio fato de desconhecer estas circuns-
tncias a torna irrelevante. Fracassa porque o conhecimento que manipula
limitado, e, portanto, suas opes so impraticveis e fracassa, tambm. por-
que seu poder efetivo pequeno e, portanto, sua capacidade de forar a
concretizao dessas opes reduzida.
Em certo sentido, o fracasso do planejamento o sucesso do sistema que
pretende orientar. Um sistema - por exemplo, a mquina burocrtica - que
resiste a alterar sua dinmica para adequ-la a desgnios e interaes con-
tidas em uma formulao abstrata. Pior ainda: ignora-os ou, s vezes, em-
prega-se retoricamente para legitimar, mediante recursos mistificadores, uma
realidade social muito diferente da prescrita.
O planejamento pretende retificar uma complexa trama interativa mediante
hipteses simplificadoras. Objetiva introduzir uma racionalidade ajustada a
critrios tcnicos justamente onde o comportamento manifesta-se em situao
de conflito, negociao e compromisso. Quando reconhece sua impotncia.
procura aumentar sua relevncia reduzindo suas pretenses, ainda que, de
certo modo, perdendo, ao faz-lo, sua verdadeira essncia. Por exemplo, pro-
pondo planos anuais para aumentar o controle sobre suas variveis; planos
adaptativos para reduzir a necessidade de predio; planos indicativos. para
fugir preventivamente a uma coero de qualquer modo improvvel. I ncrus-
ta da entre um nvel poltico no que se decide presumivelmente o que fazer
e um nvel administrativo no qual, tambm presumivelmente, faz-se o que
foi decidido, o planejamento assume ingenuamente o como, quando e onde
faz-lo, sem reparar que o suposto processo de desagregao normativa que
vai do deve ser ao ser na realidade, um processo de agregao conflitiva
e racionalizao post-hoc.

5. Racionalidade Poltica

Consideremos agora o modelo de interao. Em sua verso mais extrema.

este modelo parte do intercmbio (exchange) como elemento caracterstico da
ao poltica. Este intercmbio tem lugar em um mercado no qual a nego-

2" Wildavsky, Aaron. op. cito

24 R.A.P. 1/82
ciao constitui o principal mecanismo de transaes polticas. A negociao
representa o mtuo ajuste de demandas entre indivduos ou grupos em opo-
sio. Cada formulador de decises livre para perseguir seus prprios obje-
tivos. Para isso, o modelo deve necessariamente supor que o poder de cada
parte aproximadamente semelhante, e representa uma extenso de soberania
do consumidor ao mercado poltico. Esse poder permite a cada agente exercer
um veto efetivo sobre as propostas de poltica, com o qual fundamenta toda
deciso coletiva no consenso. Deste modo, a coordenao entre os diferentes
agentes s conseguida como resultado de transaes polticas e no a partir
de um esquema racional prvio, como no caso do planejamento.
A transposio analgica do modelo do mercado ao terreno da ao pol-
tica no teve, no entanto, maior influncia sobre a anlise de polticas p-
blicas. Uma verso muito mais difundida do modelo de interao - conhe-
cida como incrementalismo ou, em sua formulao original, dis;ointed incre-
mentalism - prope uma interpretao bastante mais pragmtica do processo
de implementao.
O incrementalismo surge mais para combater as hipteses sobre as quais
se baseia o modelo de inteleco, do que para negar o modelo de interao
em sua verso extrema. Estabelece, assim, a impossibilidade de uma perfeita
hierarquia de fins e meios; a natureza imperfeita e limitada da informao
e o alto custo de sua aquisio. Por isso, a ao racional no consiste em
eleger um curso timo em relao a um objetivo dado e imutvel. A incer-
teza quanto aos resultados da ao e os custos e riscos envolvidos diminuem
a importncia daqueles objetivos formulados antes da etapa de implementa-
o. De fato, o conhecimento proporcionado pela prpria ao pode modi-
ficar as premissas de futuras decises a respeito dos objetivos perseguidos,
e pode conduzir a mudanas nos meios e nos prprios fins. Essas mudanas,
entretanto, esto necessariamente limitadas, traduzindo-se em adaptaes mar-
ginais (ou incrementos) da situao preexistente, baseadas em sucessivas com-
paraes com a experincia passada mediante a aplicao de critrios de racio-
nalidade fixados. 25
Muito se tem escrito sobre o incrementalismo e no vale a pena reforar
seus argumentos. Basta assinalar que, diferentemente dos outros enfoques que
temos examinado, este coloca em primeiro plano a problemtica do conflito
e da incerteza. Sob esta tica as polticas pblicas respondem habitualmente
a questes socialmente discutveis, a respeito das quais diferentes atores (in-
divduos, grupos, setores, organizaes) assumem posies conflitantes. Quando
a poltica que se procura implementar encontra oposio, provvel que os
objetivos inicialmente contemplados, por ocasio de sua formulao, devam
ser modificados. Por isso, segundo esta interpretao, no deve ser concebida
como um processo que ocorre depois, e independentemente, da formulao
de uma poltica. 26
No s a existncia de clivagens em torno de uma poltica, porm, justifica
um enfoque mais dinmico que incorpore a possibilidade de sucessivas re-
definies de sua formulao inicial. Deve-se, tambm, considerar que a com-
preenso da realidade que a rodeia limitada e, por isto, as conseqncias
da ao so incertas. Desse modo, a incerteza quanto efetividade de certos

20 Lindblom, Charles E. The Science of "rnuddling through". op. cito

2& Pressrnan, J. L. & Wildavsky, A. B. Implementation: how great ... op. cito

Polticas pblicas 25
instrumentos tambm determina a possibilidade de ajustes nos meios e nos
fins. Surge assim um complexo processo no qual as condies que cerceiam
a implementao de uma poltica tendem a frustr-la em uma srie de acon-
tecimentos encadeados que vo definindo seu contedo e suas conseqncias.
No difcil compreender que as expectativas interpessoais sobre o com-
portamento de cada ator tendem, neste modelo, a gerar condutas que refor-
am o status quo. Em condies de racionalidade limitada, a inclinao na-
tural de todo formulador de decises para minimizar a incerteza e o con-
flito lev-Io-o a assumir posies conservadoras. A prpria idia de incremento
denota mudanas marginais a respeito de uma situao anterior. Por essa
razo, segundo Frohock, apesar de o incrementalismo combater a forma do
clssico modelo racional, nega indiretamente o alcance da mudana que este
preceitua. Neste sentido, o incrementalismo um modelo particular de plane
jamento do conservadorismo ideolgico, mesmo quando formalmente sua jus-
tificativa racional, e no ideolgica. 27 Racional na medida em que seus pro-
ponentes sustentam que as condies do mundo real em que se desenvolve
a poltica, fazem desse modelo o nico modo inteligente de tomar decises.
A minimizao do conflito aconselha a reduzir o alcance da ao de modo
a afetar o menor nmero de agentes externos. 2 ' A razo poltica subordina.
assim, a razo tcnica.
Ao trmino desta reflexo sobre os dois modelos que procuram racionalizar
os processos de formulao e implementao de polticas pblicas, devemos
assumir uma atitude crtica. Entre a ingenuidade da inteleco pura e o
calculado conservadorismo da viso incrementalista no cabem posies ec1-
ticas. 29 Talvez a frmula consista em incorporar, aos esquemas de planeja-
mento, um conhecimento muito mais profundo sobre o incerto e conflitante
contexto que os incrementalistas resignadamente adotam como premissa bsica
(e fatal) de sua ao. As sees seguintes destinam-se, precisamente, a ex-
plorar essa dimenso contextual das polticas pblicas.

6. A burocracia como arella poltica

Formular e implementar polticas a essncia da atividade do Estado. Se

aceitarmos uma interpretao no-especfica do termo polticas pblicas, como
a proposta por Mayntz,3 ficam ocultas todas as variaes empricas de pro-
gramas de ao cuja execuo encomendada burocracia pblica, desde
leis ou planos e programas, em seu sentido mais limitado, at expresses mais
gerais de inteno poltica que s convertem em programas elaborados de ao
no curso de sua implementao. O termo compreenderia ento graus muito
diferentes de articulao de objetivos e especificao de regulamentos norma-

27 Frohock, Fred M. op. cito

28 Este modelo de comportamento se assemelha ao que Downs denomina sltrinking violei
syndrome, em oposio ao superman syndrome, no qual a ao proposta despreza ou ignora
os interesses de outros agentes. Veja Downs, Anthony. op. cito
29 Um exemplo o modelo de mixed scanning, proposto por Etzioni, ou a proposio de
Wildavsky no sentido de que as polticas pblicas contm 25% de intellectual cogitatoll
e 75"10 de social interacton. Veja Etzioni, Amitai. The Active society. New York, Free Press,
1968, e Wildavsky, Aaron. op. cito
30 Mayntz, Renate. Public bureaucracies and policy implementation. Intematonal Social
Science Joumal, v. 31, n. 4, 1979.

26 R.A.P. 1/82
tiv05. Alm disso, no faria distino entre poltica e tarefas permanentes;
as polticas poderiam converter-se em tarefas permanentes das burocracias
pblicas, mas poderiam, tambm, ser reduzidas a programas de ao de du-
rao limitada.
Dentro dessa definio ampla, a formulao de uma poltica uma ope-
rao abstrata: implica em definir o sentido que dever ter a ao. Contm,
desse modo, elementos normativos e prescritivos dos quais resulta uma viso
sobre um futuro desejvel. Entre a formulao e a ao situa-se a distncia
entre o abstrato e o concreto. O processo de concretizao da poltica im-
plica, entretanto, de um modo geral, na interveno de uma cadeia de atores
cujo comportamento vai desagregando - e, em seguida, materializando - a
poltica. Estabelecer se esta foi implementada - isto , se a cadeia de com-
portamentos conduz a resultados previstos - requer a reagregao das aes
atomizadas para recuperar seu sentido, para restabelecer o vnculo entre a
prxis e a norma, entre a ao e a formulao.
Essa ltima operao introduziria uma dimenso exgena na burocracia es-
tataL j que o processo de materializao da poltica afeta aos atores da
sociedade civil cujo comportamento condiciona, por sua vez, a natureza e o
alcance da ao nos diferentes nveis de implementao. Isto significa que
a relao Estado-sociedade se concretiza atravs de sucessivas tomadas de po-
sio (ou polticas) de diferentes agentes sociais e estatais, frente a questes
problemticas estabelecidas pelo prprio desenvolvimento da sociedade. Desse
modo, no apenas interessa o encadeamento de comportamentos intraburocr-
ticos que transformam a poltica em ao, mas tambm a dinmica social
gerada por este processo e seus efeitos de retroalimentao sobre o compor-
tamento dos agentes estatais.
Essa interpretao repele, naturalmente, o carter monoltico do Estado e
a possvel viso conspiradora e manipuladora que se originaria de tal con-
dio. Por outro lado, concebe o Estado como uma instncia de articulao
e dominao da sociedade, que condensa e reflete seus conflitos e contradi-
es tanto atravs das variadas tomadas de posio de suas instituies, como
da relao de foras entre estas existentes. Se percebemos o mbito institu-
cional do Estado como uma privilegiada arena de conflito poltico, onde in-
teresses contraditrios lutam por prevalecer e questes socialmente problema-
lizadas so dirimidas,3] concluiremos que sua fisionomia e composio no
podem ser seno um produto histrico, um resumo oficial da sociedade civil.
I sso significa que a natureza de seu aparato administrativo e produtivo fica
afetada pelas vicissitudes dessa permanente luta intraburocrtica, expresso,
por sua vez, de outras confrontaes sociais.
O aparato estatal no , pois, o resultado de um processo racional de
diferenciao estrutural e especializao funcional e no pode, por isso, ajus-
tar-se, em seu desenvolvimento, a um esquema planejado e coerente. Sua
formao geralmente descreve melhor uma trajetria errtica, sinuosa e con-
traditria na qual so percebidos sedimentos de diferentes estratgias e pro-
gramas de ao poltica. Os esforos para materializar os projetos, iniciativas
e prioridades dos regimes que se alternam no controle do Estado tendem a
manifestar-se, dentro de seu aparato, em mltiplas formas organizacionais e

:lI Maiores explicaes desses conceitos em Oszlak, Oscar & O'Donne, Guilhermo. op. cit.

Polticas pblicas 27
variadas modalidades de funcionamento cuja cristalizao , em boa parte,
produto das alternativas dos conflitos sociais dirimidos nessa arena.
Esta observao indica um rompimento estrutural de um bom nmero de
pases latino-americanos: a instabilidade poltica e a alternncia de regimes
com projetos polticos 32 dessemelhantes, apoiados em alianas sociais diferen-
tes. Mais adiante veremos que tipo de restries diferenciais as formas alter-
nativas de regimes polticos impem ao comportamento burocrtico. Como
observao geral todo novo regime se prope a no s alterar a relao de
foras na sociedade, em consonncia com sua concepo poltica e a neces-
sidade de consolidar suas bases sociais de sustentao, mas, tambm, a exis-
tente no interior do aparato estatal. A materializao de um projeto poltico
exige que se atue sobre (atravs de) uma estrutura burocrtica preexistente.
Aumentar o grau de congruncia entre projeto e aparato pode levar alte-
rao de jurisdies, hierarquias e competncias, a afetar direitos adquiridos,
a modificar, enfim, situaes de poder estabelecidas dentro das instituies
estatais. previsvel ento que sejam geradas resistncias e suscitados com-
portamentos que tendero a desvirtuar ou atenuar o sentido das decises ou
aes empreendidas.
Ao beneficiar determinados setores e interesses, todo novo projeto pol-
tico introduz no aparato estatal novas tenses, ao mesmo tempo que privi-
legia automaticamente certos rgos e programas oficiais em detrimento de
outros. As polticas que traduzem essa vontade cega do regime do origem,
dentro da burocracia, a um grande nmero de reacomodaes e adaptaes
decorrentes da tendncia ou das possibilidades objetivas de suas diversas uni-
dades no sentido de materializar tais polticas. Seus comportamentos tendero
ento a ajustar-se mais racionalidade ditada pelos interesses que defendem
do que lgica da deciso poltica que os afeta, a menos que a coero
aplicada s compensaes outorgadas modifiquem suas inclinaes. Por sua
vez, estes comportamentos - vistos a partir do nvel poltico como resistn-
cias, inrcias ou patologias - repercutem sobre as polticas do regime no
governo induzindo, tambm, novos comportamentos que procuram superar os
desvios ou bloqueios burocrticos. A partir dessa perspectiva, o que as ins-
tituies estatais fazem no pode ser visto simplesmente como a traduo,
em ao (ou implementao), de um conjunto de normas. Sua atividade re
f1ete melhor o propsito de compatibilizar os interesses de suas clientelas e
os seus prprios, com aqueles sustentados em seus projetos polticos por re-
gimes que se sucedem no poder.
Uma das conseqncias desse processo conflitante a introduo, no apa-
rato estatal, de um alto grau de incoerncia e rigidez, devido inevitvel
inclinao de pessoas e rgos cujos interesses ou orientaes podem tornar-

32 Seria errneo atribuir a uma classe ou setor da sociedade a imaginao, a coerncia e.

sobretudo a capacidade hegemnica necessria para elaborar um projeto poltico ou modelo
de organizao social com o qual pudesse lanar-se tomada do poder e a ocupao do
Estado para implement-lo. Ao empregar este termo refiro-me antes possibilidade de
detetar - sem suspeitar da vontade dos agentes - os elementos normativos subjacentes
prxis social, isto , aos modelos aos quais se ajustam efetivamente as relaes de produo,
a alocao de recursos produtivos, a distribuio do excedente social, a organizao e exer
ccio do poder poltico ou a propriedade dos meios de produo. Na medida em que estes
modelos refletem um marco normativo da ao social, podem ser interpretados com as
ressalvas apresentadas - como o projeto poltico da coalizo dominante.

28 R.A.P. 1/82
se pouco congruentes com o programa de ao do regime. A sobrevivncia
dos mesmos passa a depender especialmente de consideraes posteriores, de
negociaes polticas e de critrios de legitimao ad hoc, mais do que de
critrios que medem o desempenho ou os resultados, o que traz consigo um
baixo grau de articulao funcional entre essas unidades e aqulas que ser-
vem como eixo da ao estatal.
Daqui derivam algumas conseqncias analticas e operacionais que ne-
cessrio salientar:
1. O Estado j no pode ser concebido como uma entidade monoltica a
servio de um projeto poltico invarivel, mas deve ser visualizado como um
sistema em fluxo permanente, internamente diferenciado, sobre o qual reper-
cutem tambm diferentemente demandas e contradies da sociedade civil.":;
O processo de reacomodao interna exigido para responder a clientelas di-
versificadas, no qual as unidades estatais procuram preservar e promover seus
respectivos interesses e programas supe, de certo modo, a reproduo, no
seio do aparato estatal, do processo de negociao e compromisso, de alianas
e confrontaes, que se desenvolve no mbito da sociedade. Por certo, em
ambos os planos so estabelecidas relaes de fora em que prevalecem de-
terminados setores sociais e unidades estatais cujos interesses e tendncias
guardam entre si uma correlao positiva, ainda que varivel. Isso, porm,
no afasta a necessidade de fazer concees, respeitar autonomia de fato ou
reconhecer privilgios e influncias que a prpria luta intraburocrtica vai
gerando no aparato estatal.
2. A fluidez das adaptaes internas e, sobretudo, a aparente irracionalidade
dos arranjos estruturais e funcionais resultantes tendem a ser superficialmente
considerados como desvios de um modelo ideal ao qual so atribudas deter-
minadas propriedades de coerncia e efetividade. Em outras palavras, quando
so observados sistemas de pessoal que no funcionam, esquemas de autori-
dade que no so respeitados, rgos cujas competncias se superpem ou
programas aos quais no se alocam recursos em quantidade e qualidades su-
ficientes, os analistas tendem a considerar que estes fatos so reflexo ou con-
seqncia de comportamentos desviados e irracionais, que aumentam a dis-
tncia entre os esquemas de organizao e funcionamento reais e os esque-
mas que a racionalidade tcnica, inclusive o senso comum, consideram con-
sistentes e eficazes. No chamo ateno, entretanto, para o fato de que
qualquer modelo ideal contm elementos valorativos e que, se o utilizamos
como padro de referncia para observar a realidade pode apresentar pato-
logias que s o so a partir das premissas normativas do modelo.
3. As duas observaes precedentes colocam, tanto para o planejador como
para o agente de reforma administrativa um dilema crucial, j que, depen-
dendo dos processos histricos concretos ou dos critrios tcnicos formais, a
perspectiva e o sentido das mudanas a serem feitas no aparato estatal va-
riam fundamentalmente. Voltar a ateno somente para a experincia hist-
rica pode levar a um certo fatalismo, desde que se considere que toda in-
teno de aumentar a capacidade gerencial do Estado gerar oportunamente
(por exemplo, quando o regime vigente cede lugar a outro diferente) nova
rigidez e contradies. Seria aconselhvel, ento, encerrar-se em um incre-

33 Este assunto apresentado mais detalhadamente em Notas crticas para una teora de
la burocracia estatal, de Oscar Oszlak. Buenos Aires. Doc. Cedes/GE. Clacso, n. 8, 1977.

Polticas pblicas 29
mentali5mo rgido. Do mesmo modo, um enfoque puramente tcnico que des-
conhea os antecedentes histricos e as restries contextuais ao do Es-
tado pode acabar em propostas formalistas ajustadas, s prticas e concep-
es geralmente aceitas pelas disciplinas administrativas, mas desvinculadas
das caractersticas e problemtica do contexto no qual se pretenda aplic-las.

7. Diferenciao, integraiio e interdependncia

Gostaria agora de resumir um ponto tratado com destaque na seo ante-

rior para depois iniciar uma anlise mais detalhada da dinmica intraburo-
crtica e sua relao com os processos de implementao de polticas p-
blicas. Vimos que a origem. expanso, diferenciao e especializao das ins-
tituices estatais refletem a inteno de resolver a quantidade crescente de
problemas apresentados pelo desenvolvimento contraditrio de uma sociedade
que 5e fraciona e se torna paralelamente mais complexa. As sucessivas adi-
es e segmentaes, porm, tendem a produzir uma disperso institucional
no-controlvel. Sujeitas sua prpria dinmica, as unidades estatais orien-
tam sua atividade de acordo com rgidos critrios setoriais ou funcionais, que
freqentemente perdem de vista interesses e valores sociais mais transcen-
dentes. Da a necessidade de integrao, expressa em tentativas deliberadas
de conciliar objetivos, coordenar esforos e, sobretudo, preservar o sentido
de direo da atividade desenvolvida por subconjuntos de unidades vincula-
das entre si por alguma forma de interdependncia.
Diferenciao e integrao so processos que se sobrepem e sua dinmica
marca as transformaes estruturais de toda organizao complexa.:H A dife-
renciao estrutural supe complexidade crescente: especializao funcional e
criao de campos de atividade relativamente autnomos. A integrao im-
plica ('m combater esta tendncia mediante mecanismos tais como a coorde-
nao de funes, o ordenamento hierrquico do processo decisrio ou a admi-
nistrao centralizada de recursos. 3 Nesse sentido, o planejamento um
instrumento tpico de integrao que procura coordenar atividades e alocar
racionalmente recursos em funo de certos objetivos. Suas possibilidades
dependem, entretanto, de que as unidades diferenciadas mantenham entre si
relaes de interdependncia e seu comportamento possa orientar-se - con-
sensual ou coercitivamente - para a consecuo desses objetivos. No obs-
tante, j que os precursores da sociologia observaram o paradoxo de que a
diviso social do trabalho criaria, tanto maior interdependncia social como
maior autonomia individual. 06 Com relao burocracia pblica, esta propo-
sio poderia ser reformulada salientando-se que maior especializao dos
rgos estatais aumenta sua dependncia em relao a insumos e externalidades
derivados da ao dos demais, mas, cria, ao mesmo tempo, condies prop-
cias para um comportamento autnomo. Quanto mais especializada a funo.

H Veja, a esse respeito, Lawr~nce, Paul R. & Lorsch, Jay W. Organization alld enviroll'
ment: managing dilferentiation Qnd integration. Boston, Harvard University, Graduate School
of Business Administration, 1967.
ar; O emprego, em administrao pblica, das dicotomias centralizao-descentralizao ou
concentrao-desconcentrao constituem categorizaes que simplificam excessivamente pro
cessos que, como veremos, so muito mais complexo~.
~~ Durkheim, Emile. The Dil'ision 01 labor in society. Glencoe, m., The Free Press, 1947.

30 R.A.P. 1/82
e, sobretudo, quanto mais ambgua sua definio, maior a margem de discri-
cionalidade da unidade executora. 37 Isso reduz a possibilidade de coerncia
ou consistncia interna entre o conjunto de polticas pblicas que o Estado
procura implementar.
Surge, ento, uma fundamental indagao: como se consegue que o en-
cadeamento de aes derivado de uma situao de interdependncia produza
resultados compatveis com os objetivos de poltica originalmente fixados? A
resposta toma-se duplamente difcil porque no depende exclusivamente do
comportamento burocrtico mas muito mais da reao da sociedade frente
a esse comportamento. Para tomadores de decises inspirados no modelo de
inteleco, o problema se restringiria a aplicar estritos critrios de raciona-
lidade tcnica tanto na formulao da poltica como no estabelecimento dos
instrumentos para implement-los. Como salientava Downs 3 " muito mais
fcil estabelecer hipteses tericas sobre o comportamento de outros agentes
do que negociar com eles e basear os planos no que se espera que faam.
Em teoria, cada funcionrio pode supor que todos os demais agentes sociais
desempenharo suas funes sociais do modo que ele mesmo considera como
mais eficiente. Desse ngulo, formular polticas uma atividade muito mais
gratificante que planej-las, tendo em vista as eventuais respostas de outros
agentes sociais envolvidos. Para os incrementalistas, por outro lado, me-
dida que se expande a fronteira das polticas as burocracias estatais no podem
exigir a cooperao necessria para executar programas eficazes. Essas devem,
cada vez mais, depender do mtuo conhecimento da situao entre autorida-
des governamentais, grupos privados e cidados, em suma, "de uma capa-
cidade para perceber as conexes entre as coisas, entre gastos e impostos,
benefcios e custos, demandas pessoais e efeitos sociais laterais"."9 Essa a
essncia do modelo de interao onde a negociao, o ajuste mtuo e a mu-
dana incrementaI so a base do estilo de deciso poltica.
Esse ltimo modelo parece, certamente, descrever com maior fidelidade qu.:
o modelo anterior, o processo de formulao e implementao de polticas p-
blicas que tm lugar em sociedades democrtico-liberais, onde funcionam com
relativa eficcia os mecanismos tradicionais de representao poltica (parti-
dos, organizaes empresariais, sindicatos etc.). No por casualidade que
esta concepo se tenha originado nos crculos acadmicos norte-americanos.
Simetricamente se nos guissemos por certos clichs, o modelo de inteleco
- t! seu instrumento, o planejamento - descreveria mais adequadamente o
processo decisrio dos Estados socialistas, assim como o de sociedades sub-
desenvolvidas nas quais o grau de desenvolvimento poltico ainda incipient.:. '0
Creio, sem sombra de dvida, que as situaes empmcas so muito mais
complexas e convm esclarecer algumas de suas caractersticas.

37 Cf. Mayntz, Renate. op. cit.

38 Downs, Anthony. op. cit.
39 Heclo, Hugh. Conclusion: policy dynamics. In: Rose, Richard. The Dynamics of public
policy: a comparative analysis. Beverly HilIs, cal., Sage Publications, 1976.
40 "As burocracias nos pases subdesenvolvidos tendem a adotar o superman syndrome
na formulao de polticas que envolvem interdependncias complexas. Em muitos desses
pases, a burocracia governamental o agente social mais sofisticado praticamente em qual
quer arena de poder." Veja Downs, Anthony. op. cit.

Polticas pblicas 31
8. Jnterdependncia e regimes polticos

A noo de interdependncia est associada intimamente idia de sistema.

Um sistema estrutura-se e funciona como tal somente na medida em que
seus componentes mantenham entre si relaes de dependncia mtua. Pensar
a burocracia estatal como sistema implica em supor que suas unidades acham-
se vinculadas por intermdio de uma densa rede de interaes, de modo que
o comportamento de cada unidade se subordina, de algum modo, ao compor-
tamento das restantes.
Sabe-se, entretanto, que as relaes que efetivamente estabelecem nem sem-
pre se ajustam aos esquemas normativos formais. O funcionamento real tende
a distanciar-se do que indicam a legislao e os organogramas. o resultado
de uma prtica cotidiana que se manifesta em comportamentos adequados aos
fins perseguidos pelo agente - indivduo, unidade, organizao - dentro das
restries impostas pelo sistema normativo aplicvel situao. Os graus de
liberdade para decidir em cada caso variam de agente para agente segundo
sua posio hierrquica, legitimidade e capacidade para mobilizar recursos.
Portanto, a existncia de variveis graus de discricionariedade, isto , de
possibilidades objetivas que se diferenciam quanto a observar ou no as nor-
mas e procedimentos pre~critos, tender a produzir assimetrias nas inter-
relaes intra-estatais, distorcendo o esquema organizacional formalmente es-
tabelecido.
A literatura especializada proporciona diversas explicaes sobre esse fen-
meno. Alguns autores o atribuem a variveis de comportamento individual
ou grupal, tais como o tipo de liderana existente, maneiras alternativas, por
parte dos funcionrios, de perceber a realidade, possvel conflito entre inte-
resses individuais e institucionais, incerteza relativa dos formuladores de de-
ciso e, ligado estreitamente a esta ltima, o diferencial de informao dis-
ponvel. Reaparecem aqui dois temas j abordados: a) o relativo ao conflito
na determinao de objetivos de poltica, que remete ao velho dilema organi-
zacional," isto , a possibilidade de integrar fins individuais e institucionais;
b) o relativo ao conhecimento das relaes de causa e efeito entre instrumentos
e resultados, o que admite. por exemplo, a possibilidade de teorias ou hip-
teses errneas sobre as motivaes ou a ao do target group ou sobre a
natureza objetiva do problema sobre o qual se atua.
Outras explicaes se situam em um plano mais estrutural. Aqui interessam
variveis tais como a posio da organizao ou das organizaes implemen-
tadoras dentro de uma hierarquia; o poder e as orientaes da clientela ou
setores sociais significativos; 42 os obstculos avaliao e ao controle dos
rgos;<3 ou a utilizao de tecnologias inadequadas que reduzem o nvel
do desempenho.
Proporcionou-se, por ltimo, explicaes de contedo claramente norma-
tivo. Salienta-se, entre elas. que as perspectivas de uma implementao bem-

41 Boguslaw, Robert. The NelV Utopians: a study of system design and social change.
Englewood Cliffs, NJ, Prentice-Hall, 1965.
42 Baumer, Donald C. Implementing public service employment. In: May, Judith V. &
Wildavsky, Aaron B. Policy ciele. Beverly Hills, Cal. Sage Publications, 1978.
43 Wildenbaum, Murray L. Institutional obstacles to reallocating government expenditures.
In: Haveman, Robert H. & Margolis, Julius, eds. Public expenditures and policy analysis.
Chicago, Markham Publishing, 1970.

32 R.A.P. 1/82
sucedida dependem do grau de importncia da poltica para a coalizo domi-
nante, do grau de congruncia ou conflito, da mesma, com outras polticas,
da existncia de organizaes pblicas cuja legitimidade no se baseia em
critrios de eficincia, ou de falta de um adequado sistema de recompensas
e punies estabelecido para aumentar o grau de compatibilidade entre aes
individuais e objetivos institucionais.44
Essas diferentes fontes de explicao podem ser resumidas do seguinte modo.
A maioria dos programas e polticas pblicas requer, para sua implementao,
a interveno de uma complexa estrutura governamental e um nmero no
desprezvel de unidades de deciso do setor privado. O desempenho do con-
junto depender da sucesso e articulao dos comportamentos individuais
congruentes ou no com determinado limite normativo.
Cada unidade de deciso ver-se- submetida ao conflito inerente s deci-
ses tomadas em cada nvel e incerteza derivada do desconhecimento quanto
ao impacto das prprias decises. Portanto, boa parte dos mecanismos orga-
nizacionais estar destinada, precisamente, a eliminar fontes de conflito e
incerteza. As organizaes que tm a seu cargo funes normativas (por exem-
plo, legislao, planejamento, avaliao, controle) tendero a elaborar um
sistema de regras, estruturas administrativas, medidas de desempenho e san-
es que induzam as unidades implementadoras mais desagregadas a atuar
de maneira consistente com os programas e objetivos gerais. Por sua vez,
essas unidades procuraro manter certa margem de deciso autnoma, de
modo a compatibilizar as exigncias funcionais associadas ao cumprimento de
seus objetivos formais com quelas derivadas da necessidade de satisfazer ou-
tros objetivos e interesses (clientelistas, institucionais etc.).
As diversas explicaes apresentadas, no entanto, so, geralmente, muito
pormenorizadas. Nem sequer sua incorporao em categorias analticas (por
exemplo, comportamentais, estruturais, normativas) atende ao propsito de
explicar quais as dimenses significativas limitam e determinam a possibili-
dade de congruncia ou conflito nos processos de implementao de polticas.
Um exerccio que provavelmente poderia apontar nessa direo terica con-
sistiria em distinguir as modalidades apresentadas pelas relaes de inter-
dependncia no interior da burocracia estatal, vinculando-as s caractersticas
do regime poltico vigente. Isto significa: a) que as interaes burocrticas
podem diferenciar-se analiticamente (segundo critrios que discutirei mais adian-
te); b) mas a forma que essas relaes assumem variar alm disso segundo
o tipo de regime, isto , segundo a modalidade predominante de recrutamento
ou acesso aos cargos superiores do Estado e os mecanismos de representao
poltica vigente. 45
Faamos primeiro a distino entre formas de interdependncia. Para isso
vamos convencionar que toda organizao complexa articula-se a partir de
trs modalidades bsicas de interao: a) aquelas derivadas da necessidade
de procurar e prover o fluxo de bens materiais e financeiros necessrios ao
funcionamento de cada unidade; b) aquelas destinadas a produzir e receber

H Schultze, Charles L. The Role or incentives, penalties, and rewards in attaining effective
policy. In: Haverman, Robert H. & Margolis, Julius. eds. op. cit.
45 Esta definio de regime poltico coincide, em linhas gerais. com a proposta por O'Don-
nell, Guilhermo. Apuntes para una teora deI Estado. Buenos Aires, Doc. Cedes/GE Clacso,
n. 9. 1977.

Poltiws pblicas 33
informaes e conhecimentos tcnicos associados atividade especializada que
justifica a existncia de cada unidade; c) aquelas destinadas a expedir e acatar
ordens emanadas de autoridade competente com o propsito de assegurar o
cumprimento de certos objetivos comuns s partes envolvidas. Trata-se, natu-
ralmente, de uma diferenciao cujos referenciais empricos acham-se, de um
modo geral, estreita e complexamente inter-relacionados. No obstante, a dis-
tino nos permite isolar diferentes planos de interdependncia nos quais se
intercambiam diferentes tipos de recursos/6 cujo controle e utilizao pode
explicar importantes variaes no comportamento burocrtico. Esse parece
ento um frutfero ponto de partida para anlise dos processos de implemen-
tao de polticas pblicas, j que atravs das trs formas de relao iden-
tificadas canalizam-se os fluxos de recursos fundamentais que do vida a um
sistema organizacional, ou seja, bens materiais e financeiros, informau e
autoridade.
Estamos agora em condies de reconsiderar uma resposta pergunta que
deixamos pendente no final da seo anterior: como se consegue integrar a
ao de indivduos e das unidades organizacionais de modo que sua inter-
relao conduza aos resultados almejados? Uma maneira consiste em submet-
los a alguma forma de compulso - baseada em princpios impessoais, lide-
rana carismtica ou ameaa de sano - a fim de guiar sua ao no sen-
tido dos objetivos perseguidos. Essa a essncia da autoridade, isto , a
capacidade formal de decidir e conseguir que outros executem determinadas
atividades orientadas para o alcance de certos fins. A vinculao entre indi-
vduos que do e recebem ordens constitui uma hierarquia e a rede de relaes
de autoridade re~ultante cria interdependncias hierrquicas.
A autoridade necessria para conseguir a coordenao das atividades entre
os membros de uma organizao." Essas atividades consistem fundamental-
mente na produo e transmisso de informao ou na aplicao de conheci-
mento tcnico transformao de bens materiais. De modo geral, nenhuma
unidade pode desenvolver ou assumir responsabilidade por mais de um aspecto
da rea de atividade em que esteja funcionalmente inscrita. Depende, ento,
dos insumos de informao que lhe proporcionam determinadas unidades e das
informaes que, por sua \ez, fornece a outras. O conjunto de relaes resul-
tantes, coordenadas entre as unidades intervenientes de acordo com critrios

46 A utilizao do conceito de recurso reconhece uma dupla vertente terica. Por um

lado, as contribuies de Chester Barnard, de Herbert Simon, de Peter Blau e outros. os
quais, a partir de uma perspectiva organizacional procuram identificar os incentivos e
sanes que induzem os indivduos ao organizada. Por outro lado, os trabalhos que
pertencem corrente de economia poltica, como os de Anderson. Ilchman e Uphoff, Cleaves
e O'Donnell, que considerou o~ recursos como meios atravs dos quais se exerce a domi-
nao poltica. t interessante observar-se que salvo pequenas diferenas terminolgicas. h
uma estreita relao entre os tipos de recursos identificados pelas duas correntes (por
exemplo, coero, informao, bens e servios econmicos, ideologia, autoridade etc.). Veja
no primeiro caso, Barnard, Chester I. The Functions 01 the executive. Cambridge, Mass ..
Harvard University Press, 1938; Simon, Herbert A. Administrative behavior. 2. ed. New
York, The Macmillan, 1973, e Blau, Peter M. Exchange and power in social lile. New
York, Wiley, 1967; no segundo grupo, veja Anderson, Charles W. Politics and economic
change in Latin America. Princeton, NJ, Van Nostrand, 1967; Ilchman, Warren F. & Uphoff.
Norman T. The Political economy 01 change. Berkeley, University of California Press, 1969:
Cleaves, Peter S. op. cito e O'Donnell, Guillermo, Apuntes para una teora dei Estado. op. cil.
41 Arrow, Kenneth J. The limits 01 organization. New York, WW Norton, 1974.

34 R.A.P. 1/82
tcnico-normativos, formam outra rede de vinculaes s quais chamarei inter-
dependncias funcionais.
O terceiro plano de interao, como vimos, compreende o fluxo de bens ma-
teriais e financeiros que asseguram um determinado nvel de atividade. Como
os recursos so escassos, toda organizao complexa conta com unidades dife-
rentemente dotadas desses recursos e com capacidade varivel para ger-los,
transferi-los e/ou deles dispor. Chamarei as relaes existentes entre aquelas
unidades que obtm bens materiais e financeiros de uma fonte comum e com-
petem entre si por sua obteno de interdependncias materiais ou ora-
mentrias.
Resumindo, seja atravs de uma hierarquia, de uma relao funcional ou de
vnculo oramentrio, procura-se assegurar o mnimo de coordenao necessria
para converter polticas pblicas em aes burocrticas adequadas, coerentes
com seus propsitos. Formalmente, a estrutura e funcionamento de qualquer
burocracia pblica prev relaes de interdependncia desses trs tipos. O organo-
grama um exemplo de interdependncia hierrquica. O oramento, de inter-
dependncia material. O sistema de cincia e tecnologia, de interdependncia
funcional. Trata-se de construes ideais, onde se delineiam as redes de difuso
de autoridades, bens e informaes que alimentam as relaes intraburocrticas.
Anteriormente, sugeri, entretanto, que se a organizao e o funcionamento
reais da burocracia estatal no se ajustam a essas construes formais, deve-se.
em grande parte, ao fato de que as relaes interorganizacionais nos diferentes
planos de interdependncia vem-se condicionadas pelas caractersticas do regi-
me poltico sob o qual, e para o qual, essa burocracia funciona. Essas duas di-
menses (por exemplo, tipo de interdependncia e tipo de regime) salientam
espaos analticos nos quais possvel reconhecer diferentes estilos de gesto
estatal, que afetam de maneira diferente os processos de implementao de pol-
ticas pblicas.
Ainda que esta proposio parea razovel e talvez at bvia, a anlise pol-
tica (policy analysis) tem-se inclinado a ignor-la ao adotar como premissa b-
sica de seu esquema a existncia de um marco poltico-institucional-democr-
tico. Isso supe certas regras e mecanismos de representao. legitimao e res-
ponsabilidade pblica (accountability) que, por certo, no so universais, de
modo que se o padro institucional diferente - como ocorre na maioria dos
pases latino-americanos - a premissa converte-se em uma varivel. Surgem,
ento, duas perguntas: 1. Quais so os critrios de categorizao desta varivel
(por exemplo, regime poltico)? 2. Em que medida se pode atribuir uma rela-
o de determinao a respeito da outra dimenso analisada (por exemplo, inter-
dependncias intraburocrticas)?
Em relao primeira pergunta, a cincia poltica oferece-nos uma variedade
de denominaes que adquiriram vigncia sem conquistar necessariamente um
consenso generalizado entre os estudiosos nem oferecer critrios unvocos de
classificao. A utilizao de categorias com atributos de alguma forma comuns
(por exemplo, corporativismo, facismo, burocrtico-autoritarismo) e a dificul-
dade para construir tipologias que abranjam razoavelmente o universo de regi-
mes polticos so expresses de um tratamento provisrio do conceito. 48 Por

+1> A isso se soma o problema, tambm no resolvido. de fazer 1\ distino entre forma de
Estado e forma de regime, tema que tem merecido alguma ateno na literatura mais
recente.

l'ul.ilWS pblicas 35
outro lado, nenhuma categoria capaz de apreender o carter essencialment~
dinmico e mutante de qualquer regime, o qual conduz amide a qualifica-
es que procuram batizar seus diferentes momentos (implantao, transforma-
o, sada, etc.). De qualquer modo, como no esse o lugar adequado para
resolver essas dificuldades intrnsecas ao prprio conceito - e como continua
a acreditar em sua utilidade - utilizarei algumas das categorias mais difundi-
das com plena conscincia de suas limitaes.
A segunda pergunta tambm coloca importantes problemas, j que implica
em formular hipteses sobre a proporo de varincia nas interdependncias
intraburocrticas, explicada pela natureza do regime. A principal dificuldade
reside no fato de que muitas das caractersticas apresentadas por estas relaes
acham-se determinadas cultural ou tecnologicamente, isto , no so alteradas
por variveis exgenas mas por tradies e exigncias tcnicas da prpria rela-
o. Em tal sentido, a dinmica intraburocrtica teria uma lgica prpria, indt:-
pendente das flutuaes e casualidades da poltica. B difcil estabelecer, indu-
bitavelmente, o peso especfico desses elementos permanentes da burocracia, se-
parando-os daqueles cuja variao pode ser explicada por formas alternativas
de regime poltico. Ainda mais, no seria errado supor que as resistncias ou
inrcias burocrticas opostas s polticas adotadas por um determinado regimt:
poderiam explicar de alguma forma a prpria transformao deste ltimo, com
o qual se inverteria parcialmente a relao de determinao.
Levando em conta essas dificuldades desenvolverei, nas sees seguintes, al-
gumas das implicaes da relao interdependncias burocrticas-regime pol-
tico. Para isso, considerarei trs tipos de regimes que foram largamente difun-
didos na Amrica Latina em diferentes momentos histricos: burocrtico-auto-
ritrios, democrtico-liberais e patrimonialistas.49 Deve-se levar em conta, en-
tretanto, que o propsito dessa anlise no proporcionar uma explicao defi-
nitiva - e muito menos de alcance generalizado - sobre as relaes estuda-
das, mas, ao contrrio, ilustrar uma forma de aproximao da anlise de pol-
ticas pblicas, potencialmente mais esclarecedora. Alm disso, as referncias
a esses regimes no devem ser interpretadas lato sensu a no ser quando apli-
cveis s experincias histricas concretas que so indicadas em cada caso.-',

49 No considero que seja necessano definir ou descrever em detalhes os traos caracte-

rsticos dos diferentes tipos de regimes considerados, por haverem sido abundantemente
tratados pela cincia poltica. Para uma caracterizao dos regimes burocrtico-autoritrios,
veja O'DonnelI, Guillermo. Reflexiones sobre las tendencias generales de cambio en el Estado
burocrtico-autoritrio. Buenos Aires, Doc. Cedes/GE Clacso, n. 1, 1975. As modalidades
que a dominao patrimonialista assume foram brilhantemente examinadas por Max Weber.
se bem que sua anlise deveria ser complementada por leituras referentes aos autoritaris
mos tradicionais na experincia latino-americana. Quanto aos regimes democrtico-liberais
seus traos ajustamse descrio que Apter apresenta com relao aos que denomina de
reconciliation regimes. O'Donnell, Guillermo. Reflexiones sobre las tendencias ... , op. cit.
Weber, Max. Economa y sociedad. 2. ed. Mxico, Fondo de Cultura Econmica, 1964; e
Apter, David E. The Po/itics 01 modernization. Chicago, University of Chicago Press, 1965.
50 As ilustraes referiram-se especialmente Repblica Dominicana durante o balangue-
rismo (regime patrimonialista), ao Uruguai neobatllista dos anos 60 (regime democrtico-
liberal) e a Argentina atual (regime burocrtico-autoritrio). Os exemplos serviro tambm
para esclarecer algumas das caractersticas desses diferentes regimes polticos. A seleo
desses casos deve-se exclusivamente ao fato de existir ou estarem sendo desenvolvidos tra-
balhos referentes a essas experincias, que sero oportunamente citados. De qualquer modo.
os tipos de regime analisados tratam adequadamente da grande maioria dos casos empirica-
mente observados na regio.

36 R.A.P. 1/82
 Mesmo com essas ressalvas, estou consciente das ambigidades e insuficin-
cias que uma anlise desse tipo no consegue superar_Nesse caso, ao procurar
estabelecer diferenas entre estilos de gesto estatal sob diferentes regimes,
poderemos colocar em destaque que alguns traos que caracterizam estes esti-
los esto tambm presentes nos outros casos, ou que outros aspectos prprios
do funcionamento burocrtico no foram considerados. Esclareo, ento, que
tampouco pretendo atingir categorias excedentes ou exaustivas. Ao atribuir a
um regime determinado estilo de gesto estatal estarei salientando certos traos
dominantes que o distinguem de outros regimes, ainda que s vezes isso expresse
mais o que pretende do que o que pode ou consegue fazer. Se esse enfoque
tem algum mrito e consiste, precisamente, no fato de que ao contrastar as
caractersticas e intenes do regime com os entraves burocrticos (sua subcul-
tura, seus requisitos tcnico-funcionais, suas resistncias lgica de funciona-
mento que o regime procura impor) tornam-se mais evidentes os fatores que
explicam o xito ou fracasso nos processos de implementao de polticas p-
blicas.

9. Regimes burocrtico-autoritrios

Para poder compreender o tipo de condicionamento imposto ao funciona-

mento interno da burocracia pelas caractersticas de um regime poltico consi-
deremos em primeiro lugar as circunstncias em que os chamados regimes buro-
crtico-autoritrios chegam ao poder. Surgem, em geral, em momentos de forte
ativismo poltico dos setores populares, percebido por outros setores como uma
ameaa sobrevivncia do modo de organizao social vigente. Tal ativismo
corresponde, s vezes, intensificao da guerrilha e do terrorismo e a diver-
sas manifestaes de crise econmica, sintoma que, por sua vez, indica impor-
tantes transformaes, nos mecanismos de acumulao de capital. Os regimes
burocrtico-autoritrios so ento, essencialmente, sistemas de excluso pol-
tica e econmica, tanto que procuram - mediante a represso e o controle
corporativo - desativar politicamente o setor popular e seus aliados, ao mesmo
tempo que reduzem e postergam as aspiraes de participao econmica desse
setor. Pretendem, assim, resolver a situao de instabilidade e incerteza que
precede sua implantao, restabelecendo uma ordem compatvel com os padres
de acumulao de um capitalismo perifrico e dependente.'"
Tal misso justifica uma inusitada concentrao dos mecanismos de deciso
estatal. Do ponto de vista da interdependncia hierrquica, verifica-se uma
forte tendncia no sentido do restabelecimento do princpio de autoridade em
todos os nveis de governo, procurando fazer com que o processo decisrio
ajuste-se a uma estrutura piramidal onde se repetem as hierarquias formalmente
estabelecidas. ~ provvel que sob este tipo de regime a relao entre estrutura
formal e real de autoridade alcance a mxima correspondncia. Isso se explica,
em parte, pelo fato de que geralmente a cpula do Estado controlada pelos
militares que procuram transferir para o aparato burocrtico seu prprio mo-
delo de organizao institucional.

51 Esta breve caracterizao ajusta-se oferecida por O'Donnell, Guillermo. Reflexiones

sobre las tendencias... op. cito

Polticas pblicas 37
 Tendo em vista o carter autoritrio do regime, toda estrutura de sustenta-
o das polticas estatais subordina-se a atos institucionais e medidas de exceo
que procuram flexibilizar e incrementar os poderes do Estado para produzir
uma regenerao ou reconstruo da sociedade civil. Isso torna legtima, luz
de sua misso, a aplicao de normas que se sobrepem a estatutos, procedi-
mentos e at garantias constitucionais. A raizon d'Etat pode ser invocada para
submeter praticamente qualquer rea da atividade social s exigncias deriva-
das da restaurao da ordem. Essa capacidade v-se respaldada pelo monoplio
- e, sobretudo, pela efetiva possibilidade de emprego - de meios de coero
que, em tais circunstncias, adquirem um peso extraordinrio dentro do con-
junto de instrumentos do Estado. Com este respaldo, recupera sua vigncia um
estilo de deciso autoritrio e inflexvel, associado, amide, aplicao de
polticas inusitadamente drsticas.
Produz-se, assim, um verdadeiro avano do Estado sobre uma sociedade civil
atomizada e desmobilizada, que oferece, em contrapartida, um reduzidssimo
volume de informaes (feedback) retroalimentadoras do processo decisrio.
Mesmo polticas que afetam profundamente as vidas ou interesses de seus des-
tinatrios podem ser aplicadas com a segurana de encontrar pequena contes-
tao ou ao organizada. Esse mesmo fato impede, porm, que o Estado co-
nhea os limites de seus prprios atos, o ponto a partir do qual o alcance e
as conseqncias de suas polticas podem ser adversas. O dilogo com a socie-
dade (por exemplo, peties, denncias, greves, manifestaes de apoio) se
interrompe. O horizonte da ao amplia-se mas o risco de erro ou imprudncia
aumenta. A solido do poder confirma, assim, uma proposio clssica de
Apter;~~ a relao inversa de coero estatal e informao social.
Para reduzir sua incerteza, o regime burocrtico-autoritrio apela ento para
um mecanismo duplo. Em relao sociedade, procura assegurar a aplicao
de suas polticas reforando seu aparato de represso e controle. Em relao
a sua prpria burocracia, estabelece severos procedimentos e filtros ideolgicos
para o recrutamento aos cargos de responsabilidade, ao mesmo tempo que des-
barata a organizao dos funcionrios em associaes e utiliza com freqncia
o recurso da prescindibilidade para desfazer-se daquele pessoal que supe
ser ideologicamente pouco confivel. Alm disso, a fim de aumentar seu
controle sobre o aparato estatal, estabelece com freqncia hierarquias
militares paralelas s da burocracia estabelecida. Distribui-se, assim, pelas
diferentes armas, os ministrios, secretarias de estado, governos estaduais
ou provinciais ou empresas pblicas, empregando-se pessoal com delegao das
respectivas autoridades para supervisionar as decises cotidianas de cada rgo.
Chega-se, at, a repartir - seguindo limitados critrios de equilbrio entre
as diferentes foras armadas - as divises ou unidades internas dos grandes
organismos. criando-se um complicado sistema de autoridade no qual as deci-
ses se processam por canais hierrquicos paralelos e .os conflitos podem exigir
a interveno dos comandos superiores das armas envolvidas. Guardando as
distncias, essa organizao lembra o controle institucionalizado que o partido
oficial exerce em outros sistemas polticos de poder altamente concentrado.
Consideremos agora o que ocorre no plano das interdependncias funcionais
no interior da burocracia estatal. Um aspecto-chave, nesse sentido, o tipo

52 Apter, David E. Choice and lhe politics of allocation. New Haven. Yale University
Press, 1971.

38 R.A.P. 1/82
de articulao que se estabelece nas organizaes pblicas entre si e em relao
ao setor privado. Aqui, o carter excludente do Estado manifesta-se de um
modo singular: quando este avana sobre a sociedade civil encerra-se a influn-
cia de seus setores e organizaes. Livre das presses eleitorais, o horizonte
temporal de suas polticas se estende e sua capacidade de iniciativa no estabe-
lecimento da agenda de problemas sociais a serem resolvidos se amplia enor-
memente. A formulao de polticas deixa de ser o resultado de um processo
de negociao e compromisso com diferentes setores sociais e foras polticas
e passa a depender muito mais estreitamente da iniciativa ou proposta de gru-
pos tcnicos e funcionrios de confiana. Numerosos rgos pblicos so habi-
tualmente sujeitos a interveno tendo suprimidos seus conselhos diretores e,
conseqentemente, a representao das organizaes corporativas privadas.
Essas circunstncias no devem ser vistas necessariamente como indicadoras
de uma maior "autonomia relativa" do Estado. As polticas pblicas continuam
beneficiando privilegiadamente certos setores de capital nacional ou transna-
cional. Isso, porm, no obedece normalmente a presses setoriais, mas resulta
de acordos implcitos ou explcitos com determinados grupos empresariais, ou
seja, produz-se um afastamento do Estado em relao s organizaes de classe,
ainda que no a respeito dos interesses de classe. 53
Essa orientao coerente com os objetivos de desativar a poltica, prop-
sito que todo regime burocrtico-autoritrio se prope a alcanar. Como cust-
dia e garantia de uma nova ordem, a instituio militar inclina-se para uma
vinculao tcnica entre o Estado e a sociedade, em lugar de uma vinculao
poltica atravs de partidos e alianas de ampla base social. Mediante meca-
nismos tais como comisses assessoras ou comits especiais controlados por
funcionrios pblicos se associam indivduos ou grupos que, apesar de integrar
organizaes econmicas ou polticas que tm afinidade com a filosofia ou
programa do regime, em nenhum caso so considerados representantes desses
grupos ou organizaes. Os anis burocrticos.54 entre empresrios privados e
organizaes pblicas - em lugar do clssico lobby ou grupo de presso orga-
nizado - convertem-se no principal mecanismo de articulao entre burocracia
e interesses privados.
Por outro lado, o carter tcnico-burocrtico desses regimes manifesta-se em
uma orientao eficientista que impregna o estilo dominante da gesto empre-
sarial. Uma manifestao desse fato a forte nfase atribuda aos programas
de racionalizao e organizao do setor pblico. Diversos indicadores eviden-
ciam tal orientao: a) a criao ou o reativamento de institutos de adminis-
trao pblica, escritrios tcnicos da presidncia, gabinete de assessores mi-
nisteriais, etc.; b) a hierarquizao de organismos tais como os rgos de pla-
nejamento, formulao de polticas ou controle gerencial, convertendo-os em
ministrios, secretarias de estado ou diretorias nacionais;";; c) a hierarquizao

53 Cf. Cardoso, Fernando Henrique. On the characterization of authoritarian regimes in

Latin America. Centre of American Studies, University of Cambridge, Working Papers, n.
31, 1978.
54 Cardoso, Fernando Henrique, Estado y wciedad en America Latina. Buenos Aires,
Nueva Visin, 1972.
55 Na Argentina, o Conade (Consejo Nacional de Desarrollo) - depois Instituto Na-
cional de Planificacin Econmica - funcionou durante muitos anos sob a subordinao
do Ministrio da Economia (ou seus equivalentes funcionais) para transformar-se, sob o
atual regime, primeiro em Ministrio do Planejamento e mais tarde em Secretaria de Pla-
nejamento da Presidncia.

Polticas pblicas 39
do pessoal tcnico-profissional atravs do estabelecimento de cursos de treina-
mento, concursos internos, reclassificaes e nveis de remunerao profunda-
mente diferenciados em relao aos funcionrios no-qualificados; d) a moder-
nizao dos servios atravs da incorporao de tecnologias altamente sofisti-
cadas, a construo de modernos edifcios e instalaes e o equipamento para
a sua prestao; e) a racionalizao de pessoal e servios, mediante a reduo
da dotao e o fechamento ou transferncia de empresas, bens, servios (por
exemplo. empresas no-rentveis incorporadas ao setor pblico para manter a
fonte de emprego; rgos ou ramais ferrovirios improdutivos); f) o acesso,
s empresas pblicas, de administradores que tendem a utilizar em sua gesto,
critrios autenticamente empresariais, no muito diferentes dos observados no
setor privado.
Nas experincias mais recentes do regime burocrtico-autoritrio - como
experincias atuais da Argentina, do Chile ou do Brasil - essas orientaes
vm acompanhadas por uma filosofia de reduo do aparato burocrtico, ins-
pirada no princpio da subsidiariedade do Estado. A desburocratizao, a redu-
o dos gastos pblicos, a macia transferncia de empresas estatais para o
setor privado, a desconcentrao de servios mediante sua transferncia para
as provncias ou estados, municpios ou empresas concessionrias, transformam-
se em objetivos centrais da ao do governo. A efetiva aplicao desse prin-
cpio encontra, indubitavelmente, um srio obstculo na prpria criao de um
estrato de dinmicos empresrios estatais que reage a renunciar s perspectivas
de permanncia e expanso de suas instituies. De fato, apesar de algumas
transferncias de menor monta, o grosso das grandes empresas pblicas no
s permanece em mo do Estado como tambm experimenta um extraordinrio
crescimento. 56 O controle normativo e gerencial por parte do governo central
exercido somente em relao a algumas linhas gerais de poltica, tais como
tarifas ou remuneraes, mas as empresas gozam em geral de uma virtual auto-
nomia operacional. Tal fato origina, amide, conflitos com o governo central,
j que o controle do processo expansivo do setor empresarial estatal transforma-
se para aquele, em um fator-chave para o xito de sua poltica racionalizadora
e subsidiria.
Apesar de seu limitado sucesso nesse campo de atividade do Estado, os regi-
mes burocrtico-autoritrios conseguem pelo menos dotar de maior especifici-
dade os limites normativos das organizaes pblicas. Diferentemente dos regi-
mes democrtico-liberais, nos quais as definies de objetivos e polticas rela-
tivamente abstratas ou genricas oferece ampla liberdade para posteriores espe-
cificaes caractersticas de negociaes intraburocrticas, os regimes burocr-
tico-autoritrios tendem a estabelecer muito mais nitidamente os domnios da
poltica e da administrao. A poltica se faz nas reunies de autoridades, nos
gabinetes dos assessores da junta militar, na secretaria da presidncia, nos des-
pachos ministeriais ou nas comisses de assessoramento legislativo, arremedo
tcnico de um parlamento inexistente. As agncias burocrticas so, muito mais
apropriadamente, rgos executores. Acham-se, desse modo, dotadas de um re-
duzido grau de autonomia normativa (por exemplo, a capacidade para redefinir
ou substituir objetivos) ainda que, por estarem menos expostos a clientelas buro-

56 Esta pelo menos tem sido a experincia do Brasil e da Argentina, pases nos quais a
participao do setor pblico no PIB no sofreu maiores modificaes em relao ao que
se verificou durante regimes democrticos, ou ainda experimentou um sensvel aumento.

40 R.A.P. 1/82
crticas ou influncias partidrias, gozem, por outro lado, de maior autono-
mia operacionaL
Sob essas condies excepcionais e contando com um poderoso aparato de
coero e controle social, os regimes burocrtico-autoritrios tm a possibili-
dade de formular e implementar polticas que se transformam s vezes, em
cirurgia profunda, uma transformao drstica das condies sociais ou eco-
nmicas vigentes antes da sua implementao: suspenso da atividade poltico-
partidria, supresso de organizaes corporativas, mudanas bruscas nos pre-
os relativos da economia e na distribuio da renda, reordenamento do espao,
da populao e das atividades sociais. 57
No plano da interdependncia material ou oramentria, e vlido para qual-
quer tipo de regime poltico, as possibilidades de coordenao dependem do
efetivo funcionamento de algum mecanismo de planejamento que permita uma
racional destinao dos recursos. Quanto mais estreitos os vnculos institucio-
nais entre o planejamento e o oramento e mais centralizado o controle dos
recursos, maiores sero as possibilidades de submeter a atividade das diferen-
tes agncias estatais a objetivos de poltica coerentemente formulados. Esta
uma hiptese bsica dos planejadores e, possivelmente, o principal motivo que
explica a difundida prtica de reunir ambas as funes em um mesmo orga-
nismo.
~ bom reiterar que a confirmao dessa hiptese depender do impacto que
a projetada alocao de recursos tenha sobre os rgos envolvidos, da signifi-
cao desses rgos luz do projeto poltico dominante e de seus recursos,
sua capacidade de resposta s limitaes oramentrias que se pretenda impor-
lhes. Nesse plano , tambm, pertinente distinguir orientaes e estratgias dife-
rentes segundo os regimes polticos considerados.
No h dvida de que no caso dos regimes burocrtico-autoritrios, os cri-
trios dominantes nessa matria so o princpio da universalidade oramentria
e a alocao mandatria de recursos. Uma das principais caractersticas dos
aparatos burocrticos herdados por esses regimes do perodo de convulso pol-
tica anterior a extrema proliferao e autonomia de suas instituies. As
possibilidades efetivas de alterar os sistemas de arrecadao e distribuio de
recursos resultantes da disperso so verdadeiramente reduzidas. Uma legisla-
o complexa e procedimentos largamente institucionalizados colocam obst-
culos quase intransponveis a qualquer iniciativa tendente a uma maior centra-
lizao dos recursos e a um maior controle de sua destinao. No obstante,
a forte concentrao de poder conseguida pelo regime burocrtico-autoritrio
tambm se manifesta nesse plano atravs de um aumento de sua capacidade
para modificar os modelos de obteno e disposio dos recursos estatais.
O caso argentino ilustra bem essas mudanas. Com um ministrio da eco-
nomia e sua secretaria da Fazenda convertidos em eixo do programa de governo
das foras armadas conseguiu-se incrementar de maneira impressionante os re-
cursos que afetam as rendas gerais, suprimindo numerosos fundos especiais

57 Em termos da conhecida tipologia de Lowi, ganham prioridade absoluta as polticas que

esse autor denomina de reguladoras e constituintes. Entretanto, alm dessa generalizao
grosseira, no tentarei desenvolver o importante tema do contedo e orientao das po-
lticas pblicas sob diferentes regimes, devido ao plano essencialmente intraburocrtico em
que se situa a anlise e a necessidade de contar com muito mais informao emprica. Lowi,
Theodore. Four systems of policy, politics and choice. Public Administration Review, July-
Aug. 1972.

Polticas pblicas 41
e gravames com destinao especfica para determinados programas e institui-
es. Para isso teve-se naturalmente, que vencer a resistncia apresentada por
estes em decorrncia da perda de seus privilgios oramentrios.:iS Deixando
de lado o tremendo impacto regressivo sobre a estrutura tributria resultante
das medidas adotadas, inegvel que sua aplicao conduz a uma maior cen-
tralizao dos recursos no poder executivo. A maior capacidade de alocao
no significou, entretanto, uma reorientao fundamental do gasto pblico,
fortemente condicionado por um programa de investimentos destinado a man-
ter o ritmo da atividade econmica global e por um oramento de segurana
e defesa essencial para a manuteno do prprio carter do regime. Por outro
lado, as instituies mais poderosas do setor pblico, tais como as grandes em-
presas estatais ou municpio da capital mantiveram ou inclusive aumentaram
o nvel de seus j vultosos oramentos, recorrendo a estratgias de financia-
mento unicamente congruentes com os novos modelos de funcionamento da
economia adotados pelo regime.:i9

10. Regimes democrtico-liberais

Talvez por se tratar de um tipo de regime poltico antittico do regime buro-

crtico-autoritrio as democracias liberais estabelecem para o funcionamento
interno da burocracia estatal condicionamentos de carter quase oposto aos que
examinamos at agora. Mesmo se tratando de uma avis rara da fauna poltica
latino-americana de uma espcie que, s vezes, parece extinguir-se e, outras,
renasce e exibindo plumagens variadas, seria desnecessrio reproduzir a carac-
terizao das democracias-liberais: aprendemos, nos textos escolares, seus traos
essenciais.
Devemos ter presente, no entanto, que estamos nos referindo a espcies
autctones de regimes democrtico-liberais, fundamentalmente aqueles que tive-
ram existncia efmera no cenrio poltico dos pases nos quais procuraram
aclimatar-se (por exemplo, o radicalismo argentino entre 1964 e 1966, o neo-
batllismo uruguaio dos anos 60, os regimes de Frei e Belande Terry, dessa
mesma dcada, e tambm suas variaes mais populistas como a recente expe-
rincia peronista). Nesses casos, em lugar de uma estrutura piramidal, as rela-
es de poder tendem a difundir-se em mltiplas instncias e unidades de de-
ciso, estruturando - na terminologia de Dahl60 - um sistema de autoridade
po/irquico. Com relao interdependncia hierrquica, a menor concentrao
de poder torna possvel maior isolamento e autonomia funcional das institui-
es burocrticas, criando-se uma brecha mais pronunciada quanto s relaes
de autoridade formalmente previstas. O grau de autonomia de cada unidade

58 Os casos mais graves foram os do Instituto Nacional de Tecnologia Agropecuria, seu

similar de Tecnologia Industrial, 0 Fundo Nacional de la Vivienda e as Cajas Nacionales
de Previsin (fundos de aposentadorias e penses).
59 No caso das empresas pblicas, devido sua possibilidade de recorrer diretamente ao
financiamento externo. No caso da municipalidade de Buenos Aires (assim como no de
algumas sociedades estatais e rgos autnomos), devido contratao de obras pblicas
mediante o sistema de concesso pelo adjudicatrio, com garantia de rentabilidade assu-
mida pelo Estado.
60 Daht, Robert A. A preflace to democratic theory. Chicago, University of Chicago Press,
1956.

42 R.A.P. 1/82
de deciso varia, naturalmente, mas a existncia de um padro geral de maior
ou menor autonomia depende da vigncia de certas tradies e das modalida-
des especficas que esses regimes adquirem. 6I Em qualquer caso, o trao domi-
nante que a estrutura de poder se fundamenta em um complexo jogo de foras
entre interesses e organizaes privadas, organizaes burocrticas, governos
locais, partidos polticos, sindicatos, parlamento e governo central.
Devido ao alto grau de organizao da sociedade civil, as polticas pblicas
obtm um feedback quase instantneo. A natureza aberta, fragmentada e com-
petitiva do jogo poltico permite o acesso de grupos e orientaes em mudana,
mas este acesso tende a se manifestar mais sob a forma de veto do que de posi-
es de articulao e consenso. Isto induz proliferao da autoridade pblica
atravs da criao de arenas burocrticas em que os diferentes interesses podem
ter uma representao adequada, evitando os riscos e custos de uma situao
de interdependncia.
Sob tais circunstncias, a presena da sociedade civil no Estado tornou-se
muito mais significativa. A normalizao institucional permite que os rgos
pblicos contem, em seus conselhos diretores e rgos assessores, com repre-
sentantes de diferentes setores, com seus interesses variados e conflitantes, con-
trariamente ao que acontece em regimes de exceo nos quais, em muitos dos
rgos, gravita a figura do interventor com sua vontade uni pessoal sobre as
decises tomadas.
Com freqncia, a onipresena da poltica d lugar a situaes claramente
irregulares. O mais comum o apadrinhamento poltico que embora exista
praticamente em qualquer tipo de regime, alcana nos que estamos conside-
rando, especial difuso, sobretudo na Amrica Latina. Do ponto de vista das
interdependncias hierrquicas, esse fenmeno leva, s vezes, subutilizao
dos servios que prestam certas unidades, devido forte clivagem poltica entre
seus titulares e seus superiores imediatos. Ao ascender a cargos polticos ou
de confiana certos funcionrios, impedidos de rodear-se de subalternos com
os quais tenham afinidades partidrias ou ideolgicas, decidem, muitas vezes,
neutralizar a atividade de unidades a eles subordinadas que tenham adquirido
determinada colorao poltica, seja pela filiao conhecida de seu titular ou
da maioria de seu pessoal. Essa neutralizao pode consistir em suprimir as
prerrogativas de uma unidade, marginalizar o funcionrio que a dirige ou. sim
plesmente, no empregar produtivamente seu pessoal. Desse modo, o divisionis-
mo poltico fecha os canais de interao e distorce o sistema de autoridade.
Outro fenmeno que se torna agudo sob as condies polticas que estamos
examinando a incapacidade dos rgos normativos do governo central para
controlar a atividade do setor descentralizado do Estado. Isso se percebe, por
exemplo, nas vinculaes que as poderosas empresas pblicas e os rgos aut.-
nomos mantm com os ministrios encarregados da rea correspondente, onde
as linhas de autoridade formal estabelecidas nos organogramas desaparecem
frente a assimtrica relao de foras existente entre os dois tipos de organiza-
o. Essa a experincia do Ministrio da Indstria e Comrcio do Uruguai
ou da Corporao de Empresas Estatais da Argentina, instituies que fracas-
saram na coordenao das atividades das empresas pblicas de maior porte,

61 Em outro contexto, Mayntz salienta que tal autonomia geralmente menor em um

sistema centralizado. como o francs. do que nos EUA ou na Alemanha Federal. Ver
Mayntz, Renate. op. cit.

Polticas pblicas 43
devido a seus poderes constitucionais ou legais para intervir na fixao de pol-
ticas das empresas sob sua jurisdio. Igualmente infrutfera foi a expenencia
das secretarias e conselhos de cincia e tecnologia institudos na Argentina
para orientar a ao governamental nessa rea.
Poderamos apresentar vrias explicaes sobre esse fenmeno. Embora
o controle hierrquico procure empreender aes uniformes e previsveis dos
subordinados, nos contextos analisados, manifesta-se um apego maior inicia-
tiva individual, s relaes informais e ao isolamento de estratos. 6 " As relaes
superior-subordinado tornam-se rgidas, reduzindo-se as oportunidades de comu-
nicao atravs de estratos. O cumprimento das normas se ritualiza ante a ino-
perncia do sistema de sanes. Restries tais como a inamovibilidade dos
funcionrios, a complexidade dos procedimentos ou a interferncia da influn-
cia poltica nos assuntos administrativos reduzem a possibilidade de aplicar
as normas que regulam os deveres e atribuies dos funcionrios estatais.63
Cabe perguntar, ento, que sentido tem a padronizao das interaes me-
diante normas e procedimentos, isto , a tendncia aparentemente injustificada
de utilizar a norma como instrumento de coordenao. Em geral, os aparatos
estatais altamente burocratizados e rotinizados esto formalmente submetidos
a uma copiosa legislao que antecipa ou regula os aspectos mais minuciosos
da atividade administrativa. No Uruguai se chegou ao extremo de que tcnicas
ainda simples de coordenao e controle gerencial, como o oramento-progra-
ma, chegaram a ser incorporadas Constituio Nacional e elevadas cate-
goria de normas fundamentais. Isso evidencia a preocupao em superar o for-
malismo da norma atravs da hierarquizao de seu instrumento de aplicao.
O instrumento,. entretanto, tambm se ritualiza. Na prtica, a preservao de
certas instituies democrticas (garantias constitucionais, tribunais, recursos
administrativos, direito de petio) e a pequena tendncia ou possibilidade
de empregar recursos coativos impede que a sano pelo no-cumprimento da
norma se torne realidade.
A profuso de normas e a complexidade de procedimentos resultante produ-
zem outras conseqncias. Em conjunto, as normas e procedimentos permitem
reduzir ao mnimo o mbito de responsabilidade de cada papel a fim de evitar
ao mximo os possveis riscos da deciso. A lei invocada para diluir esses
riscos e manter as formalidades. Seu instrumento o expediente, que exalta
a natureza sagrada da norma e recolhe - em sua lenta peregrinao burocr-
tica - o tributo (por exemplo, informaes, opinies) daqueles que participam
do processo decisrio. Fica assim estabelecido um sistema de relaes em que
so neutralizados os mecanismos de controle e diluda a responsabilidade da

62 Crozier, Michel. The Bureaucratic phenomenon. Chicago, The University of Chicago

Press, 1967; Peters, B. Guy. op. cit.
63 A omisso dos deveres dos funcionrios pblicos, a prtica de certos delitos punveis ou
a mera inpcia constituem, em geral, causa suficiente para demisso. O caminho longo
e complexo que qualquer iniciativa no sentido de aplicao de uma sano deve trilhar,
desanima o mais empedernido defensor da probidade e eficincia administrativa. A jangal
judiciria - sumrios prvios, recursos, apelaes - presumivelmente estabelecida para
proteger o direito dos funcionrios contra exonerao, converte-se definitivamente em uma
garantia de impunidade. Antes de ser suprimido, o Parlamento uruguaio tinha o poder de
deciso final em matria de demisso de pessoal. Era, porm, opinio generalizada que o
Parlamento no destitui ningum comentrio que aludia elevada percentagem de recusas
dos chamados pedidos de demisso solicitados pelo Poder Executivo. Oszlak, Oscar. Diag-
nstico de la administrao pblica Uruguaya. New York, United Nations, 1972.

44 R.A.P. 1/82
deciso. Paradoxalmente, a pulverizao desta responsabilidade nos nveis hie-
rrquicos intermedirios produz um alto grau de congestionamento e centra-
lizao nos nveis superiores, tanto que as decises tendem a ser levadas para
cima. A mincia toma conta dos despachos ministeriais causando uma perda
de perspectiva e uma generalizada confuso quanto aos critrios de relevncia.
Os conselhos de administrao dos rgos descentralizados, os presidentes, dire-
tores gerais ou gerentes das empresas pblicas e ainda os secretrios de estado
devem preocupar-se com assuntos de rotina (licenas, bolsas, aquisio ou
disposio de bens de menor valor) que, sob diferentes circunstncias, exigi-
riam a ateno de pessoal de escalo menos elevado. Devido ao grande volume
de assuntos para serem decididos, os administradores de nvel hierrquico mais
alto devem, com freqncia, limitar-se a ratificar os julgamentos (opinies,
pronunciamentos parciais) de seus subordinados mediante resolues formais,
sem poder apreciar devidamente os elementos que informam a deciso e, por-
tanto, sem poder aplicar suas prprias premissas. Essa inverso do processo
decisrio, no qual os objetivos e prioridades globais no se implementam des-
cendo a pirmide hierrquica mas, ao contrrio, tomam forma atravs de uma
negociao complexa que tende a encerrar nos nveis superiores o universo de
opes, confirma a vigncia - sob esses regimes - de um estilo de gesto
estatal marginalista, baseado em ajustes mtuos e compromissos pontuais. De-
monstra logo cruamente as possibilidades limitadas que o planejamento, a ava-
liao e o controle centralizados tm nesse contato.
Essas observaes so obviamente pertinentes, segundo o ponto de vista da
interdependncia funcional. Quando h o fracionamento burocrtico resultante
da descentralizao e processo de autonomia de funes, a coordenao das
unidades faz-se ou desnecessria ou impossvel. Cada unidade tende a funcio-
nar segundo compartimentos estanques mesmo quando sua atividade se en-
contra tecnicamente ligada com a de outras unidades. Essa feudalizao do
aparato estatal encontra sua principal explicao na relao simbitica que se
estabelece entre agncias burocrticas e setores organizados da sociedade.64 Essas
agncias obtm, de certa forma, legitimidade e recursos mobilizando clientelas
influentes, mesmo que, s vezes, a vinculao se converta em uma virtual posse
dos rgos por parte de sua clientela.65
Dois fenmenos intimamente ligados originam-se dessas condies de funcio-
namento. De um lado, uma agncia cativa de sua clientela tende inevitavel-
mente a alterar suas normas legais, adaptando-as aos interesses dessa clientela.
Esse fenmeno, conhecido como deslocamento de objetivos66 ou bifurcao de
propsitos67 constituiu, no fundo, um mecanismo de reduo de incertezas, j
que permite ao rgo burocrtico contar com os apoios necessrios para asse-
gurar sua legitimidade e sobrevivncia. Por outro lado, o funcionamento de um
sistema institucional to pouco integrado, to reacionrio subordinao de

64 Brown, Michael K. & Erie, Steven P. Poder y administracin: paradgmas alterna-

tivos para el anlisis de la autonoma burocrtica. In: Oszlak, Oscar. (compilador) Teora
de la burocracia estatal: enfoques crticos (no prelo).
6Il t a situao que S. N. Eisenstadt denomina desburocratizao. Para uma anlsie do
conceito de captura clientelista veja Sabatier, P. Social movements and regulatory agencies:
Toward a more adequate and less pessimistic - theory of clientele capture. Policy Scien
ces, 6:301-42, 1975.
66 Merton, Robert K. Bureaucratic structure and personality. Social Forces, v. 17, 1940.
67 Selznick, Philip. Foundations of the theory of organizations. American Sociological Re-
view, v. 13, Feb., 1948.

Polticas pblicas 45
suas atividades s diretrizes de rgos articuladores"' suscita senos problemas
de incerteza, exigindo diversas formas de redundncia a fim de manter um
grau aceitvel de confiabilidade do sistema.69 Cyert e March'" observaram esse
fenmeno ao referir-se ao organizational slack (algo como a capacidade o..:iosa
das organizaes) e destacaram sua funcionalidade a despeito do excessi \'0 em-
prego de recursos." Entretanto, o tipo de redundncia que mereceu maior aten-
o na literatura aquele que geralmente se conhece como duplicao (lU su-
perposio de rgos e funes.
Essa duplicao, que poderia definir-se como a atuao simultnea de duas
ou mais instituies em campos semelhantes de atividade e competncia foi,
entretanto, objeto de opinies divergentes. Frente quase unnime apreciaiio
dos analistas administrativ05 no sentido de destacar o carter patolgico que
adquire o fenmeno na Amrica Latina,12 diversos autores norte-americanos
reexaminaram a utilidade desses mecanismos considerando-os - dentro de
certos limites e modalidades - congruentes com o funcionamento de uma de-
mocracia pluralista. 73 Por certo, se esta forma extrema de redundncia vista
simplesmente como um problema tcnico s cabe aplicar certas recomendaes
simples a fim de restituir o equilbrio funcional e evitar o esbanjamer.to de
recursos. Por outro lado. as duplicaes e superposies devem ser imerpre-
tadas luz das exigncias e restries de um jogo poltico que altera a dinmica
das relaes intraburocrticas formais, mas que parte costitutiva e traduz a
essncia do regime para cuja caracterizao contribui.
Poder-se-ia observar com razo que as superposies e duplicaes de fun-
es so fenmenos visveis em praticamente todo tipo de regime poltico.
preciso assinalar, portanto, que nos regimes democrtico-liberais que adqui-
rem particular divulgao. A tendncia ao processo de autonomia e descentra-
lizao que est na origem dessa forma de redundncia burocrtica faz-se muito
mais intensa quando mais aberto o funcionamento do sistema pollico. Os
perodos de grande expanso dos recursos oramentrios e das unidades da
administrao pblica correspondem geralmente a perodos de plena vigncia
das instituies democrticas e de mecanismos de representao firmemente
implantados na arena burocrtica," diferentemente do que ocorre nos regimes

68 Refiro-me queles que tentam orientar as atividades de unidades executoras ,;ompre

endidas dentro de determinados setores (por exemplo. empresas pblicas) ou finalidades
(por exemplo, cincia e tecnologia, viao).
69 Landau, Martin. Redundanq, rationality and the problem of duplication and j , (!rlap.
Public Administration RevieIV, 29, 1969.
70 Cyert, Richard M. & March. James S. A behavioral theory of lhe firmo Eng!ewood
Cliffs, NJ, Prentice HaH, 1964.
71 Segundo esses autores, o s[ack permite responder a demandas sbitas; reduzir frices
e tenses internas; assegurar o cumprimento da funo a desempenhar, ao empreg r estru-
turas paralelas; e desenvolver atividades no-rotineiras. com planejamento a longo ?razo e
a inovao experimental.
72 A duplicao de funes e a superposio de rgos so referncias obrigatrias em
praticamente qualquer estudo sobre a organizao e funcionamento da burocracia oblica
na Amrica Latina. Isso me exime de fazer citaes bibliogrficas especficas.
73 Heclo, Hugh. op. cit; Peters, B. Guy. op. cit. e Ashford, Douglas E. The structural
analysis of policy or institutions really do malter. In: Ashford, Douglas E., ed. Comparing
public policies: new concepts and methods. Beverly HilIs, Cal. Sage Publications, 1978.
H As recentes experincias argentina e chilena so coincidentes ao mostrar redues sig-
nificativas (ou, pelo menos. uma diminuio evidente na taxa de crescimento) da dotao
de pessoal estatal, aps o grande aumento experimentado durante o funcionamento de
regimes democrticos. Nesses mesmos casos nota-se tambm uma forte tendncia no sentido

-16 RAP. 1/82

burocrtico-autoritrios. interessante destacar ento que assim como nesses
regimes se procura combater a disperso institucional mediante medidas de
racionalizao e restabelecimento das relaes hierrquicas, nos regimes demo
crtico-liberais a prpria lgica do jogo democrtico tende a promover formas
de redundncia burocrtica. 75
Essas condies de funcionamento tambm tm certa correspondncia com
os contedos das polticas que se procura implementar. Com uma base mais
ampla de apoio social, compromissos eleitorais e mecanismos de representao
partidria, os setores sociais no-dominantes tm nos regimes democrtico-libe-
rais maior capacidade de acesso aos mecanismos de deciso poltica e maiores
possibilidades de reivindicao de seus interesses. As polticas de redistribuio
de renda e bem-estar social ganham assim um lugar de destaque na agenda.'G
Alm disso, a existncia de clientelas burocrticas diversificadas e poderosas
determina um menor grau de especificidade das normas dos rgos e das defi-
nies gerais de poltica, a fim de contemplar a variedade de interesses que
lutam por prevalecer nessa arena.
O processo de autonomia burocrtica no deixa de ter repercusses no plano
da~ interdependncias oramentrias. As atribuies e o poder de iniciativa,
que possui um extenso setor de rgos estatais para propor e assegurar a apro-
vao de suas demandas oramentrias, restringem a capacidade do governo
central para decidir a alocao planificada de recursos. 77 No caso uruguaio,
os oramentos dessas organizaes incorporam-se ao oramento geral do gover-
no central sob a forma de anexos. O executivo submetia um oramento conso-
lidado mas o Parlamento mantinha audincias em que cada rgo podia apre-

da diminuio do nmero de rgos estatais, em consonncia com o prinCIpIO de subsidia-

riedade. No caso da Argentina, veja Inap, Dinmica dei empleo pblico. Buenos Aires,
1980. Para o Chile, pode-se consultar o recente trabalho de Foxley, Alejandro. Hacia una
economa de libre mercado: Chile, 1974-1979. Estudios Cieplan, n. 4, Santiago, 1980.
75 Outra forma de superposio talvez menos especfica em termos de sua afinidade com
um determinado regime poltico, se bem que mais difundida nos regimes democrtico-
liberais e, por razes diferentes nos patrimonialistas a criao de rgos ad-hoc ou para
estatais. Estes complementam ou substituem muitas das funes desenvolvidas pela buro-
cracia estabelecida. Trata-se com pequenas excees de unidades propositadamente efme-
ras, no incorporadas formalmente estrutura orgnica da administrao pblica cujo ob
jetivo resolver certas demandas pontuais ou situaes crticas que - considera-se - as
unidades preexistentes no esto em condies de enfrentar. As razes que determinam sua
criao so muito variadas: a) coordenao necessria em decorrncia da proliferao de
unidades executoras com funes ou reas de responsabilidade superpostas em relao ao
problema a ser solucionado; b) necessidade de superar ou evitar conflitos que possam
anular mutuamente os esforos dos rgos com competncia sobre a crise ou demanda
surgida; c) incapacidade ou inflexibilidade da estrutura existente para ajustar seu funcio-
namento s caractersticas da demanda; d) necessidade de suprimir funes ou limit-las
a determinados rgos, transferindo-as para a esfera de influncia de rgos paraestatais
onde o controle presidencial ou de certos interesses corporativos possa ser maior ou mais
efetivo; e) necessidade de assegurar objetividade e imparcialidade no exame de certas ques-
tes que comprometem a responsabilidade de funcionrios ou rgos da burocracia esta-
tal (cf. Oszlak, Oscar. Diagnstico de la administracin pblica uruguaya. op. cit. e Diag-
nstico de la administracin pblica dominicana. Caracas, Clad, 1975. mimeogr.
76 Segundo a tipologia de Lowi, haveria uma nfase em polticas redistributivas.
77 No Uruguai, essas prerrogativas eram prprias do Poder Judicirio, do Tribunal de
Justia Eleitoral de Contas, do Tribunal Contencioso Administrativo, dos conselhos de edu-
cao, das empresas pblicas e de alguns rgos descentralizados como o Banco de Segu-
ro Social ou o Banco de Previdncia Social etc. A generalizao desse fenmeno em outros
pases tem sido observada por Caiden Naomi e Wildawsky Aaron em sua obra Planning
and budgeting in poor countries. New York, John Wiley & Sons, 1974.

Polticas pblicas 47
 sentar suas prprias demandas. Em casos externos, o Parlamento atuava como
porta-voz dos secretrios de Estado ante o prprio Poder Executivo; ou ainda
dos diretores de rgos autnomos ou semi-autnomos ante o ministro do setor.
Como um muro das lamentaes, o Parlamento havia adquirido uma enorme
capacidade de gerar presses que compensavam parcialmente sua falta de
poder de iniciativa em questes oramentrias.
Segundo a Constituio Uruguaia, o Escritrio de Planejamento e Oramento
era a unidade que deveria compatibilizar as demandas oramentrias entre si
e propor, em conseqncia, uma alocao racional de recursos. No obstante.
como em tantos outros casos, este rgo incorporou-se estrutura burocrtica
sem poder estabelecer laos permanentes com o resto do aparato estatal. A
Comisso de Planejamento e Oramento, criada precisamente com o objetivo
de estabelecer esses vnculos s foi convocada em circunstncias muito oca-
sionais e em nenhum momento esteve em condies de desempenhar seu papel
coordenador. Um fenmeno semelhante podia ser observado no plano intra-
organizacional. Cada unidade executora decidia geralmente sobre seu prprio
oramento de despesas e, alm disso suas sees ou divises gozavam habitual-
mente de um alto grau de autonomia. Os rgos de planejamento dos diferentes
ministrios, delegados do rgo central, s intervinham esporadicamente no
processo de coordenao oramentria de suas respectivas instituies.
Se quisermos ir mais longe, podemos afirmar que esse padro de funciona-
mento tende a autoperpetuar-se, ao induzir ao emprego de outros mecanismos
de autarquizao. Submeter-se a regras de dotao competitiva em condies
nas quais o Ministrio da Fazenda - ou seu equivalente - s pode dispor
de uma frao dos recursos estatais condenar-se ao raquitismo oramentrio.
Nessas condies, os rgos apelam para mecanismos como a constituio de
fundos especiais com alocao especfica de recursos;'- as transferncias entre
verbas oramentrias; os cargos em comisso, que permitem a livre contrata-
o de pessoal ou o acesso a recursos extraoramentrios como o financia-
mento externo ou a emisso de moeda. Em suma, mecanismos que facilitam o
cumprimento dos objetivos de cada rgo,'9 mas que nada tm a ver com as
relaes de interdependncia oramentria contidas em manuais e organo-
gramas.

11. Regimes palrimonialistas

Devemos examinar, finalmente, de que modo as vinculaes intraburocrti-

cas so influenciadas pelos regimes patrimonialistas. possvel que a utiliza-
o dessa ltima categoria analtica possa surpreender mais de um leitor. Sua
simples meno evoca, de imediato, o tratamento que Max Weber deu a essa
forma de dominao em sua clebre tipologia de Herrschaft.'" Seus traos asso-

78 rgos importantes como o Inta (Instituto Nacional de Tecnologia Agropecuria) e o

Inti (Instituto Nacional de Tecnologia Industrial) ambos argentinos. foram criados sob o
regime democrtico-Iiberal impondo-se gravames especiais do financiamento de seus ora-
mentos. Como se salientou na nota j8. esses privilgios foram suprimidos sob o regime atual.
79 Com esta afirmao. quero evitar toda suposio de patologia administrativa. por mais
que esses mecanismos apaream qualificados desse modo nos manuais e diagnsticos. No
h dvida de que muitos rgos e programas so bem-sucedidos graas - e no apesar
da - utilizao de artifcios deste tipo.
80 Weber. Max. op. cit.

48 R.A.P. 1/82
ciam-se a formas de exerClClO do poder em sociedades precapitalistas, funda-
mentalmente na Europa medieval. Em anos recentes, entretanto, o patrimonia-
lismo foi reexaminado por diversos estudos sobre poltica nas novas naes
africanas. Ainda que no saiba que haja sido utilizado na Amrica Latina para
analisar situaes atuais, creio que descreve adequadamente a forma pela qual
se exerce a dominao em alguns pases da regio.
Deixando de lado os exemplos histricos de regime patrimonialista da anti-
gidade, baseados na tradio, na sucesso hereditria e na autoridade caris-
mtica do dominante, h situaes contemporneas nas quais o governo perso-
nalista transforma os pases no governo privado dos que possuem o poder ne-
cessrio para o exerccio da dominao. Sua autoridade no depende necessa-
riamente de qualidades pessoais nem de um sentido de misso, o qual diferen-
cia essa modalidade da dominao carismtica. Difere, tambm, da autoridade
legal-racional da dominao burocrtica, no fato de que a administrao pbli-
ca no precisa estar baseada no predomnio de normas constitucionais e legais
nem na existncia de um corpo de funcionrios cuja carreira depende da capa-
cidade do mrito ou da eficincia. 81
O patrimonialismo a dominao de um s homem, que necessita de fun-
cionrios para exercer sua autoridade. Desse modo, todos os cargos do governo
tm origem na administrao da comunidade domstica do monarca ou dita-
dor. 82 Ainda que modernamente este assuma o papel de presidente (ou um
equivalente), e se cerque de instituies formais de uma democracia, exerce,
de fato, um quase-monoplio sobre todas as decises relativas a nomeao, subs-
tituio, transferncia ou remoo de funcionrios em qualquer nvel, hierar-
quia ou funo de governo. Esse poder de deciso se estende, tambm, a outras
esferas da atividade estatal.83
Pode-se observar, ento, que nesses regimes a estrutura de autoridade adqui-
re um carter radial. O presidente ocupa o centro do cenrio poltico, de onde
exerce um poder ilimitado baseado em relaes pessoais e obrigaes recpro-
cas. Atravs desses laos toma forma uma estrutura informal relativamente
coesa de funcionrios subordinados controlada por uma clique pessoal de ho-
mens de confiana responsveis pelo funcionamento de certos rgos-chave

51 Uma expresso, a meu ver menos precisa, freqentemente utilizada para designar esse
tipo de regime o de autoritarismo tradicional. Suas caractersticas dominantes foram iden-
tificadas em experincias como o trujillismo e o balaguerismo dominicanos, o somozismo
na Nicargua, a Cuba de Batista, o Haiti de Duvalier ou o Paraguai de hoje, com Stroessner.
Veja Roth, Guenther. Personal rulership, patrionialism and empire-building in the New
States. World Politics, 20(2): 194-206, Jan., 1968.
82 Bendix, Reinhard. Max Weber. Buenos Aires, Amorrortu, 1970.
8.'l "Quando se afirma que Balaguer concentra o poder de decidir sobre a organizao e o
funcionamento do aparato estatal dominicano, no se parte de uma avaliao do ordena-
mento jurdico-institucional do Estado nem de uma leitura fiel das declaraes de inteno
desse governo. A afirmao baseia-se em uma observao crtica do processo decisrio real
que ocorre no interior do Estado. Este processo revela os caminhos pelos quais os funcio-
nrios so incorporados ou nomeados e quem determina seus vencimentos; como so obti-
dos os recursos, em virtude de que critrios so gastos e quem os determina; de que ma-
neira surgem novas iniciativas em matria de projetos e atividades e como 5o aprovados.
Em cada um desses processos pode ser notada uma interveno altamente discricionria da
presidncia, apesar da existncia paralela de um conjunto de normas e intenes formais
que fixam inflexivelmente atribuies e procedimentos que se contrapem aos comportamen-
tos reais." Oszlak, Oscar. Diagnstico de la administracin pblica dominicana. op. cito

Polticas pblicas 49
administrativos e militares. 54 Atravs dessa estrutura, o regime consegue des-
baratar eficazmente todo movimento contesta trio, controlando a pequena opo-
sio organizada e assegurando - ou pelo menos tentando conseguir - sua
continuidade no poder.
Como nos regimes burocrtico-autoritrios ainda que por razes diferentes,
os contextos patrimonialista5 exibem um baixo grau de organizao e ativa-
o da sociedade civil, sobretudo dos setores populares. A dominao se exerce
sobre uma sociedade em que perduram relaes pr-capitalistas. A existncia
de um setor informal inflado, o reduzido tamanho da classe operria urbana,
a subsistncia, no campo de relaes de produo tradicionais que impedem
a organizao dos camponeses e, sobretudo, a ao desmobilizadora e repressi-
va exercida pelo governo, neutralizam esses setores como fonte de oposio.
Por outro lado, o reduzido peso e a quase-inexistente organizao corporativa
da burguesia torna possvel estabelecer, com ela, uma relao baseada em leal-
dades particularistas e na incorporao cooptativa de seus integrantes s posi-
es de poder. 85 Em tais condies, a capacidade de resposta da sociedade aos
programas e polticas estatais fica muito reduzida, razo pela qual o regime
recorre coero e ao controle personalista a fim de suprir o reduzido feedback
de informao.
Esse controle assume modalidades muito variadas. A mais bvia a quase
irrestrita capacidade de de~ignar funcionrios para cargos contemplados ou
no na hierarquia formalmente estabelecida_ Na experincia balaguerista en-
frentava-se srios problemas de interdependncia hierrquica. Era comum, por
exemplo, a nomeao de secretrios de estado sem pasta que, pelo cargo exer-
cido, achavam-se subordinados a secretrios com pasta, suscitando conflitos
e desnaturalizando-se as relaes de autoridade. Alm disso, em certas nomea-
es se omitiam as instncias ou se desconheciam as faculdades legalmente ou-
torgadas a outras autoridades_ Eram, tambm, freqentes certas relaes infor-
mais, ainda que institucionalizadas, que se estabeleciam entre a presidncia
e diversas unidades ou funcionrios, escapando-se escala hierrquica. 86
Nesses mesmos contextos existem outras formas de interveno presidencial
que, se afetam o sistema de autoridade formal, permitem aumentar o grau de
coerncia dos quadros dirigentes do Estado ou resolver delicados problemas
relacionados com a gesto governamental. Um tpico recurso a substituio
recproca de funcionrios, uma espcie de jogo poltico mediante o qual se
procura promover, punir ou neutralizar os titulares de determinados rgos

M Para uma descrio mais detalhada desse tipo de estrutura em um caso asitico. veja
Shor, Edgar L The Thai bureaucracy. Administrative Science Quarter/y, v. 5, June 1960.
S5 O padro predominante de crescimento econmico baseia-se freqentemente em um
projeto de acumulao individual do ditador e sua famlia, em estreita cooperao com o
capital estrangeiro. Isso pode conduzir - como no caso do trujillismo - a um desenvol-
vimento mutilado de uma burguesia nativa e a desigualdades profundas na distribuio da
renda. Servindo-se do aparato e~tatal - que controlou com mo frrea - Trujillo, se-
melhana de Somoza, organizou uma vasta rede de monoplios que incorporou a seu patri-
mnio pessoal e familiar, usurpando o possvel papel da burguesia incipiente no desenvol-
vimento do pas.
'-6 Dependendo de seus objetivos. esses vnculos adotam diferentes modalidades. Em
algumas ocasies se concretizam em consultas diretas a tcnicos e rgos especializados,
ignorando uma ou mais instncias na linha de autoridade. Em outros casos, razes de
confiana pessoal induziam o presidente a manter uma relao funcional permanente e
direta com funcionrios de nvel mdio, sem que interviessem as autoridades compreen-
didas nos nveis intermedirios.

50 R.A.P. 1/82
 pblicos, seja porque desse modo se resolve uma crise atual ou iminente. cor-
rigem-se desempenhos irregulares ou ineficazes, premiam-se lealdades, outor-
gam-se provas de confiana ou obtm-se apoio circunstancial da oposio.
assim habitual haver funcionrios que ocupam sucessivamente cargos pblicos
da mais variada ndole, sem que seus antecedentes profissionais faam presu-
mir uma especial aptido para seu desempenho. O que diferente num meca-
nismo de substituio a permanncia que garante ao elenco de funcionrios
de alto nvel do Estado. So espordicas as demisses definitivas e s vaes,
mesmo na presena de corrupo ou inaptido manifestas, a sano pode redu-
zir-se a uma simples transferncia. Dessa maneira reforam-se as lealdades pes-
soais, respeitam-se os compromissos polticos ou evita-se a incerteza que po-
deria surgir de uma profunda heterogeneidade do elenco.
Ao desvirtuar-se o sistema de autoridade, aumenta o nvel de incerteza nas
relaes intraburocrticas, pulveriza-se a liderana e diminui a capacidade de
negociaes das diferentes unidades, j que paralelamente se refora o sistema
de lealdades pessoais e de troca de prebendas. Diminui, dessa forma. a solida-
riedade interpessoal e pode ser facilmente controlada toda inteno de criar
presses organizacionais ou setoriais. Em ltima anlise. essa deliberada gera-
o de incerteza responde ao elementar princpio divide et impera. que nas
situaes examinadas manifesta-se em manipulao discricionria do 5i~tema
de autoridade. A inteno desses mecanismos, assim como a dt:! outros que ten-
dem para o mesmo objeto, diluir presses, evitar a formao de frentes inter-
nas e no se curvar a reivindicaes que criem direitos adquiridos ou Jumen-
tem o poder de negociao de funcionrios ou rgos.
Dentro dessa perspectiva adquirem novo significado certas falhas geralmente
apontadas como indicadores de atraso tcnico no funcionamento dessas buro-
cracias pblicas, tais como a ausncia de carreira administrativa, a existncia
de regimes salariais heterogneos, a falta de organizao sindical do funciona-
lismo ou a inexistncia de um regime automtico de aposentadoria para o
pessoal. Na realidade, essas provveis deficincias no devem ser interpreta-
das como resultado de um desconhecimento das tcnicas ou esquemas de orga-
nizao aplicveis em cada caso, mas sim como uma omisso racional de acordo
com o objetivo estratgico perseguido. No difcil compreender que o bom
funcionamento de um sistema de servio civil e carreira administrativa implica
uma minuciosa especificao das condies e procedimentos mediant~ 05 quais
o funcionrio pblico ser recrutado, selecionado, treinado e aposentado. En-
tretanto, a certeza de que tal sistema cria e a capacidade de presso -:oletiva
que sua inobservncia pode originar so contraditrias com a vigncia de um
sistema baseado no apadrinhamento, no nepotismo, no estabelecimento de !..:~!l
dades pessoais ou na concesso graciosa ad hominem. Um raciocnio semelhan-
te seria aplicvel a outras falhas. Como compatibilizar um regime de remunera-
es homogneas com a necessidade de privilegiar certos rgos, convertendo-os
em plos de atrao dos melhores elementos disponveis, ou de diferenciar com-
pensaes salariais em funo de consideraes nas quais a capacidade pessoal
ou o desempenho ficam relegados a um plano secundrio? Se este ltimo
incongruente, como se pode admitir o surgimento de organizaes sindicais
cuja funo primordial precisamente lutar de forma coletiva por reivindica-
es salariais, condies de estabilidade e segurana no emprego, que coloca-
riam por terra procedimentos e prticas arraigadas? Finalmente, no haveria.
por acaso, maior crdito poltico na concesso graciosa de uma aposentadoria
ou uma penso do que convert-los em um direito adquirido automati-:amente?

Polticas Plblicas 51
 Esse estilo de gerncia estatal contrasta marcadamente com os que analisa-
mos ao referirmo-nos aos regimes burocrtico-autoritrios e democrtico-libe-
rais. As decises tendem a ser imprecisas, quase antagnicas, freqentemente
afastadas de toda regra normativa formal, ao contrrio, do carter terminante,
inapelvel, tecnicamente informado que adotam nos regimes burocrtico-auto-
ritrios ou de natureza diplomtica e marginalista que apresentam nos regimes
democrtico-liberais, isso no pode, naturalmente, deixar de ter conseqncias
nos outros planos de interdependncia ainda no examinados.
De um ponto de vista funcional, as burocracias dos regimes patrimonialistas
apresentam uma clara estratificao institucional. Por um lado, um conjunto de
rgos tradicionais com rotinas e procedimentos obsoletos, salrios baixos, pre-
crias condies de trabalho e uma misso claramente marginal dentro do con-
junto de atividade estatal. Por outro lado, uma srie de instituies modernas,
intimamente vinculadas presidncia, que em alguns casos desempenham fun-
es decididamente importantes em termos do projeto poltico dominante, e
em outros desempenham to-somente um papel ritual. A essa estrutura super-
pe-se o elenco de pessoal de confiana, uma verdadeira Corte integrada por
ministros sem pasta, a secretaria da presidncia, alguns rgos ad-hoc, alguns
funcionrios de nvel mdio que atuam nas instituies-chave como pessoas de
confiana e um pequeno corpo de assessores constitudo por profissionais que
administram certos programas de grande porte (por exemplo, construes pbli-
cas, promoo industrial).
Esse tipo de organizao concede ao presidente grande flexibilidade tanto
em termos de gesto como de controle. Normalmente, a Corte e os organis-
mos modernos de maior peso, desempenham atividades que corresponderiam
formalmente burocracia mais tradicional. Nesses casos, porm, a duplica-
o no serve somente ao propsito de assegurar o cumprimento da funo.
s vezes, a superposio deliberada permite que o presidente limite as atri-
buies e poderes de certos rgos. Em caso de conflito, protege-o do desgaste
de intervir como parte, podendo eventualmente desempenhar um papel de r-
bitro. 87 Alm disso, poder dispor de alguns rgos confiveis, mesmo que
custa de superposio de funes, oferece outras vantagens inegveis. E poss-
vel que o rgo que tem competncia legal sobre uma certa rea: a) carea de
idoneidade, liderana ou confiana presidencial para encarar um projeto ino-
vador ou ambicioso; b) esteja controlado por membros da oposio, existindo
o temor de que isso paralise e desvirtue a execuo de um determinado proje-
to; c) no conte com o apoio de rgos internacionais ou setores econmicos
com peso poltico significativo. H igualmente rgos que gozam da confiana
tcnica e poltica necessrias, que concentram o pessoal de mais alto nvel pro-
fissional e que obtm, em conseqncia, os recursos financeiros e o aval pol-
tico necessrios para avanar sobre novas reas de atividade, ignorando os or-
ganogramas e as interdependncias funcionais ou hierrquicas previstas. Essa

87 Desde sua criao o Cedopex (Centro Dominicano de Promoo de Exportaes) teve

que intervir em uma rea de atividade parcialmente reivindicada pelo Banco Central da
Repblica Dominicana. No Cedopex considerava-se que a instituio no podia cumprir
integralmente sua misso enquanto no lhe fosse possvel atacar globalmente o problema
do comrcio exterior. Enquanto, porm, o Banco Central no renunciasse a sua com-
petncia quanto fixao da poltica cambial, pedra fundamental do intercmbio comer-
cial, seria difcil que o Cedopex pudesse orientar efetivamente a poltica de exportaes.
Para o governo, entretanto, esse rgo serviu como contrapeso para "freiar os excessos
do Banco Central", segundo a declarao de um funcionrio do Centro.

52 R.A.P. 1/82
situao encerra embrionariamente o desenvolvimento de formas de imperia-
lismo burocrtico ou seja, uma progressiva invaso ou absoro de certas reas
funcionais, por parte de rgos cuja misso tem lugar principalmente em outras
reas. 88
Quase por definio, o imperialismo burocrtico impe, dentro do setor p-
blico, uma modalidade de funcionamento omissa, em que diferentes rgos aca-
bam marginalizados ou discriminados. Esta situao marginal, entretanto, no
tem origem, necessariamente, na existncia paralela de unidades imperialistas
nem das carncias ou limitaes dos rgos discriminados. Numerosos rgos
tcnicos do Estado gozam muitas vezes da confiana presidencial e do apoio
de rgos internacionais, no obstante no conseguem encadear funcionalmente
as atividades que desenvolvem com as polticas adotadas pelo governo. Em
experincia como a do balaguerismo, esses casos expressam tipicamente o con-
traste entre o fundamento legal-racional que legitima a existncia de um setor
tcnico especializado dentro do aparato estatal e o carter patrimonialista do
regime. Por outro lado - e isto comum a outras experincias - a raciona-
lidade tcnica que inspira os esquemas e iniciativas de tais rgos so freqen-
temente incompatveis com as exigncias de racionalidade poltica que guiam
concretamente a ao de governo. Basta vislumbrar as conseqncias eventuais
de algumas propostas tpicas apresentadas por esses rgos tcnicos, para ava-
liar o grau de contradio que introduziriam na gesto estatal. Dentro de um
contexto de relaes intraburocrticas onde as vinculaes informais e os laos
de obrigao pessoal recproca constituem mecanismos insubstituveis para a
reduo de insegurana, parece incongruente apoiar rgos cujos objetivos for-
mais consistem, precisamente, em eliminar a incerteza aumentando a clareza
das relaes dentro de e entre nveis operacionais do Estado: planos de desen-
volvimento nos quais os objetivos gerais - em parte necessariamente incom-
patveis com o projeto poltico do regime - so especificados, quantificados
e temporalmente programados at o nvel de desagregao mais concreto, es-
quemas de administrao de pessoal onde o ciclo vital do funcionrio pblico
encontra-se minuciosamente previsto, ou programas de reforma administrativa
que, ao apresentar propostas de carter racionalizador e eficiente pretendem
rotinizar certos comportamentos totalmente alheios s prticas institucionali-
zadas.
De todos os modos, a existncia desses programas e instituies marca a dis-
tncia entre o grau de formalizao do marco normativo do Estado e os con-

88 Um caso paradigmtico o Banco Central dominicano. Quando, no fim dos anos 60

a Repblica Dominicana conseguiu um grande financiamento externo para o fomento in
dustrial, em lugar desses recursos serem canalizados por intermdio da Corporao de
Fomento Industrial (CF!) optou-se por criar um Fundo de Investimentos em Desenvolvi-
mento Econmico (Fide), confiando-se sua administrao ao banco. Se ativermos atri-
buio formal de competncias, a CFI seria a entidade qual naturalmente caberia inter-
vir, mas uma srie de erros dessa instituio ligados ao maior controle que o setor privado
podia exercer sobre o destino do Fide, atravs da Junta Monetria, e as exigncias de
rgos como a AID e o BID, pesaram como fatores que determinaram a soluo escolhida.
Algo parecido ocorreu em relao deciso do Banco Mundial de financiar um projeto
para promover a criao de gado. Nessa ocasio eram sugeridas como sedes alternativas
do projeto a Secretaria de Agricultura, o Banco Agrcola ou o prprio Fide, do Banco
Central. A deciso de criar no banco uma Diviso de Gado constituiu outra forma de
invaso funcional. Em um projeto conjunto BID/Banco Mundial sobre turismo optou-se,
tambm, pela criao de uma diviso especial de turismo dentro do Banco Central, apesar
de existirem rgos governamentais especializados nessa rea (inclusive dentro da prpria
Presidncia da Repblica, como era o caso da Diretoria Nacional de Turismo.)

Polticas pblicas 53
 tedos reais de suas polticas. As orientaes distributivas e simblicas tendem
a prevalecer. A ao do Estado concentra-se em construes faustosas, gastos
suprfluos, concesso de privilgios de explorao e algumas medidas demag-
gicas que no chegam a implicar uma autntica redistribuio da renda ou
riqueza.
A nfase nesse tipo de poltica exige, naturalmente, um controle frreo na
obteno e alocao de recursos. Para isso, necessrio que se ponha em pi'-
tica um conjunto de mecanismos pouco compatveis com a ortodoxia da admi-
nistrao oramentria. Por exemplo, a constituio de fundos especiais usa-
dos arbitrariamente pela presidncia,89 ou controle dos gastos mediante sub.::s-
timao deliberada das receitas oramentrias e a alocao de recursos ;';0111
base em critrios ad hoc, como a concesso de verbas fixas para despesas ";0;'-
rentes e decises oportunis para seu reforo ou para o oramento de inves-
timento. 9o
Com exceo de certos rgos autnomos, h ento lima generalizada inse-
gurana no mbito do setor pblico acerca do montante de recursos que ser:o
obtidos ao fim do ano para atender s necessidades de gastos e investimentos.
A elaborao do oramento pelas diversas unidades transforma-se em um tr-
mite ritual cujo resultado pouco tem a ver com as dotaes fixas para gastos
correntes ou com as dotaes aleatrias para investimento, aprovadas pela prt:-
sidncia. Esta situao no privativa das unidades do governo central. j que
inclui alguns rgos descentralizados que supostamente possuem autonomia fi-
nanceira, recebem dotaes mensais fixas da presidncia para atender a diver-
sas despesas correntes. 91

"1 Enquanto em 1966 a presidncia. na Repblica Domin:cana. s dispunha dt: 7.6So

das dotaes financiadas com fundos nacionais especiais, a partir de 1967 (e I!nquanto
durou o governo de Balaguer) sempre obteve mais de 70% do total.
!Wl "O sistema oramentrio dominicano contm um mtodo nico de controlar v cres-
cimento da despesa corrente e centralizar os desembolsos de capital dentro da presidncia.
Os clculos oramentrios baseiam-se nas rendas previstas para o exerccio anterior. Por
conseguinte, as rendas efetivas so, com freqncia, consideravelmente subestimadas. As
despesas correntes efetivas da; diferentes secretarias, entretanto, baseillm-se nessas rl!ceitas
subestimadas e a presidncia fixa qualquer receita restante muito acima do nvel ora-
mentado para diversos projetos oficiais de investimentos, sobre uma base ad-hoc. Como
conseqncia disso, a despesa de capital guarda pequena relao com o oramento inicial
correspondente e a presidncia desempenha um papel importante na execuo dv inves-
timento pblico. Em 1971, por exemplo, a presidncia realizou 90% de todo investimento
oficial. Este procedimento faz com que a preparao e programao dos desembolsos de
capital se transforme em um~, tarefa difcil." (Informe do Banco Mundial. In: Oszlak.
Oscar. Diagnstico de la administracin pblica dominicana. op. cil.
IH A centralizao da execuo oramentria se complementa e refora mediante a con-
centrao do poder de deciso sobre diversos assuntos que tm alguma repercusso fi-
nanceira. Entre os mais freqentemente observados na Repblica Dominicana pode-se men
cionar: a) o acompanhamento pessoal, pelo presidente da Repblica, das tendncias regis
tradas nos fluxos de recursos lI1tervindo naqueles rgos sobre os quais recai formalmente
a responsabilidade de arrecadao, verificao e distribuio de receitas e despesas (por
exemplo, rgos arrecadadores. bancos oficiais, rgo nacional de oramento - Oficina Na-
cional de Presupuesto - alfndega, controladoria da Repblica); b) o controle presiden-
cial da lotao de pessoal intervindo diretamente no preenchimento de vagas, nomeao de
novos funcionrios e fixao de suas remuneraes margem de toda restrio estatutria
ou legal. Isso permite restringir o aumento do nmero de funcionrios pblicos (sobre-
tudo nos rgos do governo central) assim como restringir o crescimento das despesas
particularmente gastas com pessoal e bens e servios no-pessoais; c) a centralizao dos
investimentos em obras de infra-estrutura e construo de moradias na prpria presidn
cia da Repblica dispondo diretamente em matria de planos e projetos, obteno e uso

R.A.P. 1/82
 Os mecanismos utilizados para limitar as atribuies das diferentes entida-
des estatais em matria de uso e disposio de recursos permitem, em resumo,
ao presidente canaliz-los para as reas, funes ou atividades que em cada
momento tomam-se crticas de acordo com as orientaes do programa de go-
verno, evitando entraves burocrticos e reivindicaes setoriais ou organizacio-
nais talvez incompatveis com tais diretrizes.

12. Reflexes finais

Desde os tempos de Plato, o supremo ideal das utopias polticas consistiu

em fazer com que a capacidade racional e deliberativa de governos e gover-
nantes e a fora pacfica da ilustrao guiassem os homens at empresas coope-
rativas que materializassem o bem comum. O marco normativo e axiolgico
do comportamento humano, porm, sempre reconheceu mltiplos estmulos,
entre os quais a busca do interesse coletivo no foi precisamente o dominante.
No obstante, a atividade humana, desenvolvida atravs de organizaes, exige
um contnuo compromisso entre os fins individuais e os fins coletivos que do
sentido ao organizacional. Por essa razo, a poltica e administrao foram
vistas como esferas analtica e ideologicamente distinguveis, ainda que empi-
ricamente inseparveis.
Iniciei este trabalho afirmando que por diferentes razes, esta dicotomia
continua vigente, no que pese os slidos argumentos com que foi sistematica-
mente combatida pela literatura. Sugeri que isso expressa, no fundo, a oposi-
o de dois modelos que denominei inteleco e interao, segundo os quais
a formulao e implementao de polticas pblicas so, alternativamente, cam-
pos separados e justapostos de reflexo e ao. Os planejadores e reformadores
administrativos, mais persuadidos pela harmonia de um universo cartesiano que
pelos meandros do pragmatismo poltico, reivindicam a inteleco e, conse-
qentemente, a dicotomia poltica-administrao, convencidos do predomnio da
razo sobre mesquinhos interesses polticos. Os administradores profissionais
e os polticos atuantes, por outro lado, aceitam com resignao (ou proclamam
com entusiasmo) a vigncia de certas regras do jogo que permitem alterar -
atravs de interaes nas diversas instncias do processo decisrio - o con-
tedo e eventuais conseqncias das polticas. Como tipos ideais, sem dvida,
essas imagens s conseguem descrever os traos e tendncias mais acentuadas
de dois possveis modelos de comportamento. No esgotam a realidade nem
conseguem capturar suas variaes e matizes.
Se a poltica o principal campo no qual se definem as opes que regulam
e do contedo atividade social, a administrao pblica no pode de modo
algum ser alheia poltica. At que ponto porm est efetivamente envolvida?
Nos fatos, poltica e administrao se fundem em complexas combinaes,
onde a ao dos diversos agentes intervenientes na implementao de polti-
cas enfrenta limites objetivos diferentes quanto s suas possibilidades de com-

de fundos e reinvestimentos de saldos. Aos rgos tcnicos e financeiros como a Secre-

taria de Estado de Obras Pblicas ou o Instituto Nacional de La Vivienda confia-se o
papel de meros supervisores tcnicos, contratantes ou administradores; em decorrncia
disso, uma acentuada preferncia pela contratao direta das obras entre o Poder Exe-
cutivo e as empresas construtoras, assim como a deciso sobre o seu destino, seus benef-
cios ou adjudicatrios, etc.

Polticas pblicas 55
portamento autnomo. Neste trabalho sugeri que, em parte, estes limites esto
determinados pela distinta natureza das interdependncias existentes entre os
agentes e unidades estatais que intervm nos processos de deciso e execuo
de polticas. Em parte, variam segundo os condicionamentos que em diferen-
tes planos de interdependncia impem as caractersticas do regime poltico.
Como vimos, esses dois parmetros modificam no s o estilo de gesto estatal
mas tambm o contedo e impacto das polticas. Esclarecer em cada situao
concreta esse complexo jogo de foras um pr-requisito tanto para julgar a
viabilidade e pertinncia das polticas como para interpretar seu sentido e con-
seqncias sociais.
Esse duplo e diferente objeto de conhecimento me sugere uma ltima refle-
xo. A perspectiva adotada neste trabalho foi fundamentalmente a de um inte-
lectual preocupado em compreender antes de prescrever. Como inquietao
cientfica, situa-se em um campo de conhecimento e em um plano analtico
onde se procura conjugar o estudo do comportamento intraburocrtico com o
exame daqueles elementos do contexto scio-poltico que so importantes para
interpretar a influncia recproca entre essas duas esferas. Creio mesmo que
esse tipo de conhecimento , tambm, relevante para a ao. Segundo Lasswell ,"C
o conhecimento seletivo e realista desse tipo de interdependncias ~ bsico
para aumentar a factibilidade e relevncia das polticas pblicas. Isso supe,
entretanto, que se deixe de lado certos preconceitos que vem no divrcio entre
a racionalidade tcnica do prescrito e a racionalidade poltica de sua instru-
mentao, um sinal de patologia administrativa.
Por sua prpria natureza os comportamentos conflitivos que analisamos neste
trabalho alteram as relaes formais de interdependncia sem ajustar-se a ne-
nhum esquema racional formal. Provada sua eficcia, institucionalizam-se e
passam a ter uma existncia paralela dos comportamentos prescritos, que
se convertem assim em seu contramodelo formal. ~ justamente essa convivencia
que introduz no comportamento administrativo um elemento de permanente
contradio e induz a um contraponto de prescrio formal-conduta adaptativa.
da qual resultam depurados certos padres de interao, que so os que ver-
dadeiramente orientam expectativas, atitudes e comportamentos. Conhecer e
explicar esses comportamentos, incorporando-os como um dado da realidade
sem suspeitar de patologia, pode conduzir a processos de formulao e im-
plementao de polticas talvez menos ambiciosas, ainda que provavelmente
mais sensveis complexidade da dinmica intraburocrtica e s restries do
contexto poltico.

Apndice

Nas cincias SOCIaIS none-americanas, O uso de quadros sinticos de dupla

entrada tem sido tradicionalmente um recurso didtico profundamente difun-
dido. Seus riscos, entretanto, so indubitveis, porque um quadro no reflete
os matizes e ressalvas apresentados mais adequadamente em um texto. sobre-
tudo quando os conceitos ou fenmenos que descrevem o cruzamento das va-
riveis tm, todavia, um carter provisrio.

92 LassweH, Harold D. A pre-view of policy sciences. New York, American Elsevier

Publishing, 1971.

56 R.A.P. 1/82
 Apesar disso, decidi incluir neste apndice um quadro que procura sintetizar
as principais idias discutidas, nos ltimos quatro itens do trabalho. Como se
pode ver, foram cruzadas as trs formas de interdependncia e os trs tipos
de regimes analisados. As referncias em cada clula descrevem a modalidade
especfica com que se manifestam os estilos de gesto estatal segundo o tipo
de interdependncia e regime poltico considerados. Seria suprfluo dizer que
se trata de um exerccio sem pretenses de rigor epistemolgico, cuja inteno
eminentemente heurstica.

Tipo de regime

Burocrtico-
autoritrio Democrtico-liberal P atrimonialista

Hierrquica Estrutura piramidal Estrutura polirquica Estrutura radial

Controle via hierar- Controle via partidos, Controle personalista
quias paralelas opinio pblica e
corporaes
Funcional Racionalizao, des- Processo de autono- Burocracia formal
concentrao e sub- mia e descentraliza- e unidades opera-
sidiariedade o. cionais
Orientao eficien- Superposio fun- ad hoc (Corte)
tista cional. Orientao para
Orientao cliente- a prebenda
lista
Material ou Universalidade ora- Autonomia financeira Monopolizao de
oramentria mentria Fixao competitiva recursos
Fixao autoritria Fixao discricio-
nria

Summary

For many years, the Author has been concerned with a necessity to study
methodological concepts and directives on deve10ping a strategy for research
of public policies in Latin America. Such a study could become a significant
path towards analyzing the relationships between State and society, and would
supply the indispensable historical perspective for a reconstitution of processes
through which appear, develop and are solved the social questions, within the
framework of which public policies have a meaning.
In this article, he examines one of the constitutive aspects of the theme, the
so-called processes for implementation of public policies, thus endeavouring to
analyze intrabureaucratic dynamics, the generating channel of successive State
policies. He focus the more wide1y accepted concepts and models for design
and implementation of policies against actual situations faced in Latin-Ameri-
can experience, reanalyzing the old dichotomy of politics and administration,
discussing its epistemological and norma tive premises, as well as the reasons
explaining its validity until our time.

Polticas pblicas 57
 The Author defines State bureaucracy as a priva te arena for poltical con-
flict, analyzing its differentiation, integration and interdependency patterns.
He also discusses conditions that, theoretically, enhance or prevent an effec-
tive articulation of behaviors adopted with a view to convert a policy into
action, illustrating his analysis with reference to cases and situations enCOUI1-
tered in Latin-American experience.

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