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boletn

HISTORIA
de
ECONMICA
Ao VI - Nmero 7
Montevideo, diciembre 2008

Edicin especial para el


1er CONGRESO LATINOAMERICANO
DE HISTORIA ECONMICA

Asociacin Uruguaya de Historia Econmica


AUDHE
Diseo y Produccin Grfica:
graficamente@adinet.com.uy
Ao VI - Nmero 7 - Montevideo, diciembre 2008

NDICE
EDITORIAL

MESA REDONDA
Historia, Historia Econmica y Economa:
aproximaciones metodolgicas y problemas tericos. ........................6

NOTA
Sobre el mtodo comparado. .............................................................18
Jorge Alvarez Scanniello

ARTCULOS
Un anlisis comparativo del equilibrio
presupuestario en Argentina, Espaa, Mxico 1810-1940. ...............19
Francisco Comn y Daniel Daz-Fuentes
Relacionamiento externo y polticas energticas en el
Cono Sur: reformas de los 90, crisis e impulso a la integracin.......30
Diego Hernndez Nilson
Fuga de Capitales y Regresin Fiscal (Argentina 1974-2006)............51
Jorge Gaggero y Claudio Casparrino

RESEAS
Primos ricos y Empobrecidos .........................................................................67
Jorge lvarez, Luis Brtola y Gabriel Porcile (compiladores)
Resea de Guillermo Vitelli

Normas para el envo de originales .....................................................................71


El BOLETN DE HISTORIA ECONMICA
es una publicacin de la Asociacin Uruguaya de Historia Econmica, rgano de
comunicacin entre la comunidad de investigadores y entre sta y un amplio pblico que
quiere mantenerse al tanto de los avances de la disciplina.

Redactora Responsable
Magdalena Bertino
Joaqun Requena 1375 - C.P. 11.200
Montevideo - Uruguay

Consejo Editorial
Magdalena Bertino
Nelly da Cunha
Juan Pablo Mart

Consejo Consultor
Magdalena Bertino (magda@iecon.ccee.edu.uy)
Luis Brtola (lbertola@fcs.edu.uy)
Carlos Demasi (cdemasi@adinet.com.uy)
Ana Frega (dana@chasque.net)
Ral Jacob (rjacob@chasque.apc.org)
Mara Ins Moraes (imoraes@fcs.edu.uy)
Benjamn Nahum
Jos Rilla (jrilla@claeh.org.uy)
Ana Ma. Rodrguez Ayaguer (amra@adinet.com.uy)
Judith Sutz (jsutz@csic.edu.uy)

AUDHE Comisin Directiva


Ejercicio 2008-2009
Asociacin Uruguaya de Historia Econmica
(Miembro pleno de la Asociacin Internacional de Historia Econmica)
Titulares
Constituyente 1502 Piso 4 Mara Camou (Presidente)
C.P. 11.200 Montevideo Uruguay Daniele Bonfanti (Secretario)
Tel.: (+598 2) 413 6399 413 6400 Carolina Romn (Tesorero)
Fax: (+598 2) 410 2769 Suplentes Respectivos
Carolina Vicario
audhe@fcs.edu.uy Ana Mara Rodrguez
www.fcs.edu.uy/multi/phes/audhe Ulises Garca Repetto

Comisin Fiscal

Titulares
Magdalena Bertino
Rodolfo Porrini
Javier Rodrguez
Suplentes Respectivos
Mara del Carmen Pereiro
Ana Frega
Jorge lvarez
EDITORIAL

EDITORIAL

Este nmero 7 del Boletn de AUDHE, el primero rentes temticas: las polticas energticas en Argentina,
de edicin digital, se ha basado principalmente en al- Brasil y Uruguay (Hernndez) y la fuga de capitales
gunos trabajos presentados en el CLADHE I (Congreso y su relacin con el endeudamiento y la tributacin
Latino Americano de Historia Econmica) realizado en regresiva en Argentina (Gaggero y otros), coinciden
Montevideo entre los das 5 y 7 de diciembre de 2007. en su preocupacin por las polticas pblicas de los
La opcin por la edicin digital obedece a mltiples aos noventa, basadas en el retroceso del Estado y su
razones. En primer lugar las dificultades que represen- regulacin de la economa.
taba el formato papel. No solo en trminos de costos Por otra parte, ha primado en la seleccin la prefe-
sino tambin en trminos de su distribucin y difusin. rencia por el mtodo comparativo que no slo se aborda
El formato digital permite una difusin mayor a la vez en dos de los artculos, sino tambin en la obra reseada
que reduce los costos de edicin sustancialmente y no por Guillermo Vitelli (Alvarez y otros, compiladores)
plantea limitaciones de espacio. Esperamos que esta sobre el dismil desempeo de Argentina y Uruguay
modificacin no se entienda como una disminucin de en relacin al de Australia y Nueva Zelanda.
su calidad, por el contrario confiamos que llegue a un Finalmente a nivel terico y metodolgico de la
pblico mayor y permita ganar en aportes y colabora- disciplina, se incluye la desgravacin de la mesa re-
ciones de toda la comunidad acadmica. donda realizada en las V Jornadas de Investigacin de
La seleccin de los artculos, entre ms de trecientas AUDHE en julio de 2008, y que tuvo como panelistas a
ponencias presentadas al CLADHE I, fue harto difcil, Mara Ins Barbero y Luis Brtola. La polmica vers
no pudiendo el Comit de Redaccin abordar la lectura sobre dos temticas. En primer lugar la supuesta pola-
de todo ese extenso material. Se trat de reflejar en rizacin entre dos grandes vertientes de la disciplina:
alguna medida la diversidad del congreso seleccionan- la que se dirige a la elaboracin de estudios de tipo
do tres trabajos, provenientes de Argentina, Espaa y macroanaltico, que se focalizan en investigaciones
Uruguay. Los perodos histricos difieren as como de largo plazo, enfocndose en estudios comparados
los temas abordados, aunque estos tienen en comn a nivel internacional y regional. Y las investigaciones
la centralidad del Estado y sus polticas. de carcter microanaltico, que han puesto nfasis en
Uno de los artculos (Comin y otros) estudia las temas como el desarrollo local, las trayectorias de em-
finanzas pblicas en Argentina, Mxico y Espaa en presas. En segundo lugar, la discusin sobre el papel
el siglo XIX y primera mitad del XX. Los otros dos de las instituciones en el desarrollo econmico y la
refieren a la historia reciente y aunque abordan dife- propia definicin del concepto.

Boletn de Historia Econmica - Ao VI - N 7 / Diciembre de 2008 5


MESA REDONDA

HISTORIA, HISTORIA ECONMICA Y ECONOMA:


APROXIMACIONES METODOLGICAS Y PROBLEMAS TRICOS
Mara Ins Barbero, Luis Brtola y Mara Camou

El viernes 25 de julio de 2008, en el marco de las b) Consideran que existan razones y elementos
5 Jornadas de Historia Econmica de la Asociacin tericos, metodolgicos o fcticos que per-
Uruguaya de Historia Econmica (AUDHE), se realiz mitiran acercar estas dos vertientes?
en la Facultad de Ciencias Sociales una Mesa Redonda
que tuvo como ttulo: Historia, Historia Econmica Luis Brtola: Yo voy a ser desleal, porque fui con-
y Economa: aproximaciones metodolgicas y pro- sultado sobre estas preguntas, y Mara Ins tambin,
blemas tericos. Participaron de la misma Mara porque nos tenamos que poner un poco de acuerdo
Ins Barbero, miembro de la Asociacin Argentina de sobre de qu hablar, pero releyendo la pregunta, a m
Historia Econmica (AAHE) y profesora de la Univer- me gust como empez a leerla Mara, con un signo
sidad de San Andrs de Buenos Aires; y Luis Brtola, de interrogacin, se puede vislumbrar una creciente
integrante de AUDHE y profesor de la Facultad de tendencia...? Cuando empezaste as dije, la respuesta
Ciencias Sociales de la Universidad de la Repblica es no. Creo que no se puede vislumbrar esa creciente
de Uruguay. La Prof. Mara Camou, presidenta de polarizacin; o ms bien, s se podra, pero habra que
AUDHE, moder la mesa redonda. matizar esa afirmacin. Porque creo que antes que una
polarizacin se ve un continuo de diferentes niveles de
Mara Camou: El tema de la Mesa redonda podra anlisis. Yo dira que entre las series de Maddison y
sintetizarse en dos preguntas que a su vez se subdividen la mirada de estudios de empresas, localidades, etc.,
en otras. La primera pregunta que queremos proponerle existen muchsimos niveles intermedios de anlisis, y
a los expositores es la siguiente. Se puede vislumbrar yo recordara el estudio que hicimos de las ponencias
una creciente tendencia a una polarizacin en el interior del CLADHE I, del congreso de Mxico (Cuernavaca,
de la Historia Econmica? Por un lado, se elaboran 2008) y de Brasil (2008), y lo que encontrbamos era
estudios de tipo macroanaltico, que se focalizan en que la gran mayora de las ponencias eran estudios
investigaciones de largo plazo y temticas generales nacionales, y yo dira que estn en el medio de esta po-
del desarrollo econmico, enfocndose en estudios laridad entre la gran generalidad internacional y lo chi-
comparados a nivel internacional y regional. Por el quito (Boletn de Historia Econmica, 2008). Tambin
otro, se han fortalecido investigaciones de carcter estaba pensando en las ponencias que se presentaron
microanaltico que han puesto nfasis en el desarrollo en estas jornadas, estn en alguno de estos extremos?
local o regional, en las trayectorias de empresas, en el Puede que algn ejemplo encontremos, pero en general
examen del comportamiento de actores sociales (por creo que no pasa eso. Muchos de los trabajos que se
ejemplo, el universo de los consumidores). Adems de presentaron hoy ac tienen una dimensin ms bien
un diferente punto de partida, los resultados ofrecidos nacional, de un sector. El estudio sobre la Corporacin
por estas dos vertientes han sido casi antitticos con Nacional para el Desarrollo, que no es una empresa, es
respecto a temas claves del desarrollo latinoamericano el problema de la banca de fomento del pas, tampoco
(por ejemplo, en relacin a la eficiencia econmica es una micro-historia. Las investigaciones comparati-
de algunos sectores) y tambin han elaborado un di- vas, las comparaciones internacionales, son costosas,
ferente relacionamiento con las otras disciplinas, ya laboriosas, duras de hacer y no hay mucha gente que
que el recurso a los modelos matemticos presente en se tire a eso. Y tampoco estamos tan perdidos en la
los estudios macroanalticos se contrapone a la mayor micro historia y en las particularidades.
atencin hacia los aspectos polticos y culturales que Tampoco veo clara la asociacin entre niveles de
se vislumbran en las investigaciones microanalticas. anlisis y mtodos de anlisis duros. Uno puede citar
muchos trabajos micro que son muy duros, y uno puede
a) A partir de la propia experiencia de inves- citar muchos trabajos macro que son muy blandos. Me
tigacin, qu elementos positivos y cuales viene a la mente el ltimo trabajo de North, Wallis y
limitaciones tienen estas dos vertientes? Wiengast (publicado por el NBER con el ttulo A con-

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ceptual framework for understanding recorded human y eclcticos, pero tampoco en los fundamentalismos
history) que no tiene una frmula, ni casi cifras, es una extremos. Entonces yo digo que la discusin no cruza
presentacin de grandes conceptos, una interpretacin tanto por ah, me parece que s cruza por decir: dnde
de la historia, al estilo de lo que pudo haber sido en nos focalizamos? Cules son nuestras preguntas? Sigo
su momento el Manifiesto Comunista, aunque sin el creyendo que la historia econmica tiene que explicar los
componente poltico manifiesto de ste. Y me viene a desempeos de los distintos sistemas econmicos y en
la mente otro trabajo muy sofisticado sobre el impacto qu basan su organizacin y su desempeo los distintos
de la mita en el desarrollo de una pequea zona del sistemas econmicos.
Per. Entonces, tampoco veo esa polarizacin. Entonces, si las preguntas no son esas, yo me em-
Tampoco veo claro que el recurso a las matemticas piezo a pelear, pero si para contestar esas preguntas
recorte la interdisciplinariedad. Muy por el contrario, necesitamos interdisciplinariedad, largo plazo, corto
es cada vez ms frecuente el uso de mtodos duros plazo, rigurosidad disciplinaria y ms interdisciplin-
por parte de otras ciencias sociales vinculadas con ariedad, el campo es amplio.
la economa, la sociologa, la ciencia poltica para el
estudio de las instituciones: eso es muy frecuente. Y Mara Ins Barbero: Aclaro que yo tena escrito
tampoco es claro que lo macro inhiba la interdiscipli- mi texto, porque hay un nivel de coincidencia con Luis
nariedad. El neo-institucionalismo macro se vuelca que me asombra (y me alegra).
a un trabajo intensivo con la ciencia poltica, la an- Haba preparado una respuesta un poco larga,
tropologa, los estudios culturales y muchos otros. porque me pareca que antes de contestar la pregunta
Entonces, est esta caracterizacin muy focalizada (yo tambin tena dudas sobre la manera en que estaba
en nuestro caso uruguayo y en nuestra propia Aso- formulada no tanto la pregunta sino la fundamentacin
ciacin? Refleja el predominio de algunas corrientes de la pregunta) convena hacer algunas precisiones.
especficas? Empiezo por m mismo, mi lnea de inves- La primera, que cuando Lucien Febvre deca que la
tigacin que es macro, comparativa, internacional, no nica distincin posible es entre buena y mala historia,
necesariamente muy matematizada aunque s bastante l lo aplicaba no slo a la historia poltica que estaba
cuantitativa. Pero es exclusivamente cuantitativa? No, tan vapuleada en la dcada del 20, sino tambin a todo
creo que es cuantitativa pero igualmente cualitativa en tipo de historia. Entonces el punto clave es que haya
el sentido que los nmeros surgen de reas concretas, historia-problema, que haya preguntas explcitas que
diferentes, reflejan cambios y siempre estamos con ordenen la investigacin y permitan superar el nivel
el tema institucional. Me gustara elogiar el trabajo estrictamente descriptivo, el tema de las preguntas
de Jorge lvarez, decir que l tiene una tesis que es es esencial, una investigacin lo que tiene que tener
internacional, comparativa, cuantitativa, pero tiene siempre s o s, son buenas preguntas, salir de la historia
una gran dosis de historia, de historia institucional, de historizante. La cuestin principal no pasa entonces
discusin cualitativa. por la escala de observacin sino por la pertinencia de
Entonces, mi respuesta sera que no, yo insisto con las preguntas. Esa sera la primera observacin.
que el campo de la historia econmica es muy amplio, La segunda, es que me parece que no podemos
con que los problemas a tratar son diversos y creo en la desconocer que cuando hablamos de enfoques macro y
pluralidad de teoras y metodologas, creo que es bueno enfoques micro, de la pertinencia de esos enfoques en el
y a veces necesaria para adaptarse a las preguntas y los campo de la historia econmica, estamos movindonos
problemas. Sin embargo, y basta de ser complacientes, dentro de controversias que son mucho ms amplias, que
creo que lo importante es precisar cules son las pre- son controversias epistemolgicas y metodolgicas de
guntas que nos hacemos, qu tipos de respuesta estamos largo alcance, que implican por una parte determinadas
buscando. Lo ms importante para definir eventuales po- concepciones sobre qu es el conocimiento cientfico
larizaciones no est en lo macro, en lo micro, en el largo -si tiene que ser hipottico deductivo, si es vlido y
plazo, en el corto plazo, o lo contemporneo o lo ms legtimo el conocimiento inductivo-, la contraposicin
remoto, la cosa no pasa por ah. Lo importante es qu positivismorelativismo, y otro tipo de temas que no
preguntas hacemos, qu valor le damos a la teora, cul son mi especialidad pero que me parece necesario men-
es el nivel de abstraccin y generalizacin que puede cionar. Despus tambin estn, me parece, subyacentes,
tener la teora, qu rol le asignamos a la economa en todos los debates acerca de la especificidad del rol de las
la vida socio cultural y a los problemas socio culturales ciencias sociales, en particular si las ciencias sociales
para entender la economa. En ese sentido creo que sigue pueden adoptar o no los mtodos de las ciencias duras.
habiendo un continuo en varias direcciones entre lo gen- Por otro lado estn los debates acerca de la especificidad
eral y lo particular, los determinismos y las jerarquas de la historia dentro de las ciencias sociales, debates
disciplinarias. Yo no creo en los consensos sencillos que se iniciaron en las ltimas dcadas del siglo XIX.

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Y esto, a su vez, me parece se inscribe ya dentro de tiva milenaria. An los libros de Angus Maddison, que
debates ms especficos dentro del campo de la historia incluyen cuadros con datos sobre Poblacin, PBI, y PBI
en trminos de historia estructural versus historia de las per cpita, en una perspectiva de muy largo plazo, son
experiencias por llamarlo de alguna manera, utilizando fundamentalmente trabajos de compilacin y anlisis
la terminologa de Jrgen Kocka-, historia analtica ver- de estadsticas histricas, pero no incluyen regresiones
sus historia narrativa, historia cuantitativa versus historia ni una matemtica muy sofisticada.
cualitativa, macro historia versus micro historia, pero me Los enfoques micro, por su parte, rescatan los
parece que son muchas las dimensiones que aparecen mrgenes de libertad que tienen los actores sociales
en la fundamentacin. Lamentablemente yo no puedo frente a sus circunstancias, su papel activo en la
decir demasiado sobre esto, tampoco era el tema, ni soy construccin del contexto. Entonces el foco va fun-
especialista en epistemologa (es una de mis asignaturas damentalmente a las estrategias de los actores, a sus
pendientes) y adems me pidieron que hablara desde mi percepciones, a sus experiencias y se desplaza del
propia experiencia de investigacin. contexto a la especificidad de la accin de individuos
La tercera aclaracin es que me siento ms cmoda y grupos sociales. Me parece que lo ms interesante
en la bsqueda de consensos que en la confrontacin, que plantean estos enfoques micro es justamente que
aunque el hecho de que provenga de la otra orilla puede no hay una relacin mecnica entre contexto y accin
hacer pensar lo contrario. Cuando Daniel Bonfanti me social, E. P. Thompson lo plantea en trminos de que
escribi deca que la Argentina es una sociedad que no hay una relacin espasmdica. Miran ms a lo par-
est todo el tiempo movilizada, y nosotros queremos ticular que a las regularidades, dando mayor espacio a
ms debate. A m me atrae el debate, pero tambin los los factores culturales, con predominio de los enfoques
acuerdos. El lmite es que el otro acepte la legitimidad cualitativos, pero como deca Luis, esto no es de nin-
de mis puntos de vista. guna manera excluyente. Tambin hay investigaciones
Yendo a la primera pregunta y al campo de la historia micro con una orientacin muy cuantitativa.
econmica, un punto a destacar es cules son los pre- Entonces, tratando de contestar la pregunta, acerca
supuestos que subyacen en los enfoques macro y micro de qu elementos positivos y cules limitaciones tienen
histricos. Me parece, como ya haba adelantado, que estas dos vertientes, y respondiendo desde mi propia ex-
este tema podra identificarse de alguna manera con lo periencia, en el campo de la historia de empresas, quiero
que sera una historia ms estructural en el caso de los aclarar que la respuesta no es sencilla. El estudio de la
macro, y una historia ms de las experiencias en el caso historia de las empresas y de los empresarios como suje-
de los micro. Haba preparado un texto un poco extenso tos histricos implica poner el foco en las organizaciones
que no s si vale la pena leer, en el que mencionaba que y los actores sociales y salir del anlisis del contexto,
los enfoques macro suponen que la historia est deter- acercndose a las perspectivas micro. Sin embargo, den-
minada por movimientos y tendencias que son supra tro del campo de la historia de empresas, coexisten un
individuales, que el foco tiene que estar puesto en las enfoque ms estructural -el paradigma chandleriano- y
continuidades y los cambios de estructura -definindose los enfoques centrados en las experiencias particulares,
estructura justamente como los fenmenos colectivos que suelen definirse como el paradigma alternativo al
supra individuales-, que el eje debe pasar fundamen- de Chandler. Cules son los elementos positivos y las
talmente por el estudio de los contextos, o sea de los limitaciones en cada uno de estos enfoques?
mrgenes de actuacin de los agentes. Dichos enfoques El paradigma chandleriano es el paradigma ms
parten de la conviccin de la relativa impotencia de los estructurado, ms macro. Entre sus principales fortalezas
individuos frente a sus circunstancias, lo cual hace que cabe mencionar que ofrece una metodologa rigurosa
esta historia tenga ms afinidad con las ciencias sociales. de investigacin, con objetivos muy claros y muy bien
Esa forma de hacer historia suele adoptar el mtodo de delimitados. Para Chandler la historia de empresas tiene
las ciencias sociales duras (en este caso la economa) y que explicar la riqueza y la pobreza de las naciones,
privilegia los enfoques cuantitativos, pero no siempre. a travs del estudio de las estrategias y los modos de
No se puede identificar la historia macro con los en- gestin de las grandes empresas, y ese es el eje de toda
foques cuantitativos: Luis daba el ejemplo de Douglass su obra. Recupera y desarrolla el enfoque comparativo,
North y otros. Hay otros ejemplos de mega historia, propone un dilogo constante con la teora, apunta a la
como el libro de David Landes sobre La riqueza y la po- elaboracin de conceptos y a las generalizaciones lle-
breza de las naciones o el Kenneth Pomeranz sobre La gando incluso a elaborar una tipologa del capitalismo,
gran divergencia, y muchos otros trabajos publicados y est mirando siempre con una visin de largo plazo,
en los 80s, en los 90s y en esta dcada, donde no hay por lo menos secular. Cules seran las limitaciones
ninguna referencia a lo cuantitativo ni a las matemticas de este enfoque? Desde mi punto de vista, el principal
y son trabajos globales que incluso tienen una perspec- problema es que en funcin de la bsqueda de regu-

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laridades y generalizaciones se circunscribe mucho el pobres y todas las opciones intermedias prcticamente
universo de investigacin y se pierden gran cantidad de lo mismo que vos dijiste pero con otras palabras-, y en
matices relativos a las motivaciones y las estrategias de ese aspecto me parece que los enfoques macro y micro
la accin de empresarios y empresas. La bsqueda de no deberan de ninguna manera ser excluyentes. Estu-
explicaciones generales lleva a privilegiar slo algunas dian distintas dimensiones de la historia econmica y
facetas de la historia de las empresas y queda todo una pueden respetarse mutuamente. Adems me parece
parte de la historia afuera del foco, una parte que incluye que la evidencia que ofrece cada uno de los enfoques
temas tan esenciales como las PYMES, los distritos in- puede ser capitalizada por el otro.
dustriales, el mundo del taller, la empresa como mbito Pero dicho esto, que es de puro sentido comn, el
de relaciones sociales, la cultura de la empresa, podra dilogo no es tan fcil entre por lo menos algunos de
hacer una largusima enumeracin de temas que no es- los historiadores que tienen una perspectiva macro y
tn. Por otro lado tiene un enfoque que es muy evolutivo los historiadores que estamos ms en el campo de una
y teleolgico, eso tal vez sera lo ms discutible, y se perspectiva micro. Porque ac creo que hay una ten-
adapta fundamentalmente a una etapa que es secular, dencia entre ciertos historiadores macro -y alguno voy
de 1870-1970, con lo que tampoco tiene tanta univer- a nombrar-, a deslegitimar a los que no hacen historia
salidad. En ltima instancia, refleja las fuertes tensiones econmica como la hacen ellos, pienso que el ejemplo
que existen entre un enfoque generalizante y un enfoque ms acabado de esto es Stephen Haber y la introduccin
particularista, el primero tendiente a buscar recurrencias, al libro Por qu se rezag Amrica Latina?. l dice
el segundo orientado a reconstruir los aspectos ms que hay una sola forma de hacer historia econmica
especficos de las experiencias individuales. cientfica, que es la combinacin de new economic
El paradigma alternativo, por su parte, propone un history y de nueva economa institucional, y todo lo
enfoque ms cercano al de la historia de las experien- dems prcticamente, entra en la deleznable categora
cias, rescatando los enfoques micro. Sus principales de la teora de la dependencia, en la que incluye hasta
fortalezas consisten en que ampla notoriamente el a Roberto Corts Conde. Entonces ac s me parece
campo y la temtica de la investigacin, incorpora que hay un problema, hay mucha capacidad potencial
explcitamente la cultura, la interaccin social, las de dilogo, pero en la prctica hay una tendencia de
relaciones de poder, dando cuenta de una realidad ms historiadores macro (muy matematizantes en algunos
compleja, en la que los actores aparecen como con- casos), a despreciar a la vieja historia, de hecho, la
structores del contexto. Pero claro, tambin tiene sus expresin nueva historia econmica, argumentaba
limitaciones, sus conclusiones son necesariamente de que la vieja historia econmica era algo que haba que
menor alcance, falta un hilo conductor, es ms amplio tirar por la borda. En fin, me parece que la cuestin no
el tema pero hay mucho menos homogeneidad, no hay es tan sencilla, y que todos deberan hacer un esfuerzo
una sntesis, como s la hay en el caso de Chandler, no de entendimiento y de respeto por el otro.
elabora conceptos, en muchos casos hace una opcin Y despus me parece que hay otro tema, que vos
explcita por la narrativa. tambin mencionaste que es, cul tiene que ser la
La pregunta era: son paradigmas excluyentes?. relacin entre historia econmica y teora econmica?
Para m no, de ninguna manera son paradigmas excluy- Porque tambin ah hay mucho debate, implcito o
entes, y esto lo digo con mucha conviccin, a partir de explcito, porque primero, la teora se puede adoptar
mi propia experiencia de investigacin. Depende de lo y discutir tanto desde la macro como desde la micro;
que uno est estudiando y cules sean las preguntas por otro lado, el gran tema es si la historia econmica
que se formule. Entonces, en un caso se podr entender se tiene que subordinar a la teora econmica, y hay
mejor desde una perspectiva chandleriana, en otro caso historiadores econmicos que dicen que s -en general,
no, y me parece realmente que los enfoques se pueden economistas que hacen historia econmica- y este me
combinar y que hay una enorme posibilidad de dilogo parece es otro de los temas para discutir. Para m lo que
a pesar de que hoy en el campo de la historia de em- tiene que haber es un dilogo permanente de la historia
presas hay un movimiento anti Chandler muy fuerte, econmica con la teora. Pero estoy convencida de que
pero creo que ya va a haber un reflujo con eso. la historia no tiene por qu subordinarse a la teora, y
Ms all del campo de la historia de empresas, creo de que hay que aclarar que la nica teora o que las
que, tanto los historiadores econmicos que hacen nicas teoras, no son, digamos, la teora neoclsica y
historia macro como los que hacen historia micro, con la economa institucional, sino que hay otros campos
distintas metodologas, estn en general de acuerdo tericos, por ejemplo, la economa evolutiva o la soci-
acerca de cul es el objeto de la historia econmica, yo ologa econmica. Me parece que hay cierta tendencia
lo definira como explicar el crecimiento econmico y a construir una ortodoxia, ms desde algunos macro y
ayudar a comprender por qu hay pases ricos y pases cuantitativos que desde el otro lado.

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Eso es lo que a m me parece, pero supongo que tericos. Por lo general no podemos, vamos a decir la
vos tendrs cosas para decir al respecto. verdad, o lo intentamos y no llegamos muy lejos. Pero
entre otras cosas no llegamos tan lejos porque tenemos
Luis Brtola: Tengo pero si alguien quiere par- apego a la realidad, entonces, cada vez que nos pone-
ticipar. mos a volar demasiado la abstraccin muy abstracta
no nos gusta, nos gusta la realidad y nos encontramos
Participante del pblico: Justo me da pi lo l- rpidamente con los lmites de la teora generalizadora.
timo que acaba de decir Mara Ins, porque t hiciste Entonces tendemos a construir, y yo creo que eso es lo
referencia a subordinacin de los hacedores de historia bueno, una teora de nivel, de alcance, intermedio, en
econmica a la teora econmica, mi pregunta es, tanto a fuerte interaccin con realidades concretas pero con
ti como a Luis, cul es el papel que t asignas a la teora una vocacin generalizadora. Tenemos que tratar de
-sea micro, sea macro, sea cuanti, sea cuali, sea cual llegar a lo universal concreto. No llegaremos nunca,
sea el recorte que se quiera hacer, ms all de la opcin pero hay que por lo menos tratar de pensar en lo uni-
metodolgica-, en el anlisis histrico econmico? versal concreto.
Entonces yo vuelvo con mi broma de mal gusto
Mara Ins Barbero: Para m hay dos momentos. que es, la economa es un caso particular de la historia
En primer lugar, la teora es la herramienta bsica para econmica, es un poco eso, no hay que ceder el terreno
formular las buenas preguntas, o sea, si no te acercs pero es cierto, no estamos a la altura. Y el tema central
a la teora es muy difcil formular buenas preguntas. es ese, cmo emprendemos ese camino, cmo empren-
Y despus me parece que por lo menos en lo que yo demos esa vocacin de construir teora desde hoy. Y yo
hago, que hasta ahora son estudios ms bien micro, yo no voy a eludir conflictos, y voy a referirme a una inte-
siempre pienso, en los estudios de caso por ejemplo, resante dualidad que tuvimos hoy sobre cmo enfocar
muy caractersticos en la historia de empresas, en esta un perodo concreto que son los aos 20 y la poltica
etapa de Amrica Latina, siempre estoy chequeando econmica. En el comentario que hizo Sebastin Fleitas
si los resultados de mi investigacin corroboran o no a Luis Cceres, me encanta que hagas esa mirada a
la teora, desde dnde la discuten, tratar de tener un los aos 20 desde la teora econmica de hoy, desde
dilogo por ese lado; pero no me parece que uno tenga un nuevo instrumental terico. Y ese instrumental
que armar la investigacin en base a los presupuestos terico tiene validez para los aos 20 aunque los que
de la teora econmica, s a las herramientas que te da vivan en los aos 20 no se hubieran enterado, porque
la teora econmica. ellos estaban sometidos a determinados juegos de la
realidad que talvez hoy los podemos analizar con otras
Luis Brtola: Yo tengo a todo el mundo aburrido herramientas. Quiere decir que nosotros tenemos que
con esa respuesta, pero no la puedo eludir. Yo creo que ponerle la teora de hoy a los actores de entonces? No.
la teora es inevitable, el problema es cmo construimos Ah es donde est el interesante juego de los actores,
la teora y cul es el alcance y el grado de generalidad de su entorno, su conciencia, pero la realidad subyacente,
la teora. Lo que nosotros sufrimos como colonialismo ms all de que la vieran o no la vieran, exista, o poda
de los economistas y de otras ciencias sociales, es la idea existir. Hay una diferencia entre actor y realidad, y yo
de una teora construida desde hoy y en determinados creo que obviamente, la riqueza est en combinar esas
contextos institucionales, no desde el punto de vista de dos cosas, herramientas nuevas de hoy, teora nuevas
la ciencia econmica pura, no, en determinados contex- de hoy, nuevas construcciones, nuevas capacidades
tos institucionales, universidades, revistas, lo que sea, de penetracin, pero ojo, no arrasar con el sentido
se construye una ciencia econmica muy fuertemente histrico, el contexto, lo actores y la percepcin que
generalizante y con una enorme vocacin de aplicabili- esos actores tenan del contexto. Por eso, la teora muy
dad histrica. Entonces nosotros, como cultores de la generalizante se muere, tiene patas cortas, no alcanza
historia econmica, que no somos los tericos de van- para explicar muchas realidades histricas.
guardia, que somos ms bien aplicados, estamos en una
situacin de subordinacin a ese nivel de sofisticacin Mara Ins Barbero: La pregunta sera: cmo
terica. Pero yo creo que nosotros, los historiadores construir teora desde la historia?, porque yo en ese
econmicos, tenemos que ser elaboradores de teora, sentido tengo una posicin, a m me parece que el
tenemos que construir usar y construir-, y no slo inductivismo es legtimo, pero algunos pueden pensar
testear teora como deca Solow, no somos a los que el que soy el pavo inductivo que mataron el da de Navi-
laboratorio les dice mir, ac, hacele la prueba a esto dad, la ancdota...
a ver si tiene no s qu cosa..., no, nosotros no somos
los tcnicos del laboratorio, deberamos ser los propios [Alguien del pblico pregunta Cmo?]

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Mara Ins Barbero: Eso me lo dijo un deductivista. adems, cmo elabors la teora desde la historia sin
Yo le dije, la historia es una ciencia inductiva y el dijo, hacer investigacin no digo de hechos muy particulares,
es que vos no sabs la historia del pavo inductivo (...). pero por lo menos de evidencia emprica. No es que
Es un ejemplo de Bertrand Russell. Era un pavo que a hacs un razonamiento lgico deductivo y a partir de
travs de su experiencia haba descubierto que las ma- ah elabors una ley, sino que el camino es otro.
anas le daban de comer a una hora determinada, hasta
que en vsperas de Navidad le cortaron el cogote. Luis Brtola: Yo vuelvo a aquello que usamos como
Cmo se elabora teora desde la historia? A m me referencia, para qu sirve la historia econmica o la
parece que se elabora fundamentalmente a partir de la historia, para crear ms hechos econmicos, sociales
investigacin, de encontrar determinadas recurrencias, e histricos, mejores hechos, mejor teora y mejores
son tambin teoras de alcance medio. Yo no creo que cientistas sociales, economistas, historiadores. Entonces
haya leyes en la historia, no creo que las haya, para yo creo que todos esos son niveles de la produccin.
los economistas s. Generar un hecho econmico es una cosa importante,
conocer mejor un hecho, describirlo mejor, es un
Luis Brtola: Llegamos a un punto de debate. producto valioso, no hay que despreciarlo por su bajo
nivel de abstraccin y generalizacin, pero tambin
Mara Ins Barbero: Entonces me parece que se hay que tener teora y generalizacin. Ahora, cuando
pueden elaborar conceptos, se puede hacer historia yo construyo un hecho, yo no me creo que estoy con-
comparada, se puede llegar a cierto nivel de general- struyendo un hecho, yo estoy partiendo de conceptos, yo
izacin, ahora, que haya leyes en la historia, insisto, estoy eligiendo qu hechos, yo estoy decidiendo cmo
para m no. medirlos, cmo observarlos, y lo estoy construyendo
con una teora, no puedo salir de eso. Entonces, siempre
Luis Brtola: Yo creo que s, que hay generali- hay una construccin terica. A m muchas veces me
dades, hay conceptos que tienen un nivel de aplica- ha dado por decir: empecemos por el hecho estilizado.
bilidad general Es decir, uno puede hacer teora de la Cul es el concepto de este hecho estilizado? Es algo
historia general, la vida econmica importa, la idea de intermedio entre la teora y la realidad cruda, es una
que las culturas se asientan en la vida material, la idea realidad extrada, es una realidad construida, construida
de que hay una relacin entre recursos naturales, indi- a partir de una teora, pero no es una teora abstracta,
viduos, relaciones de produccin, fuerzas productivas es un concepto concentrado, inserto, expresado en una
o instituciones. Yo creo que podemos construir macro realidad concreta que uno cree observar. Entonces,
sistemas y macro teoras, pero claro, a un nivel muy comenzar una investigacin con un hecho estilizado, me
general, y podemos ir particularizando y por supuesto, parece que no es un trmino medio, no es un promedio,
cuanto ms general talvez menos capacidad de expli- creo que s es una combinacin sensata entre una con-
cacin tenga de algunas cuestiones concretas. S no struccin terica y una realidad supuestamente real.
creo y Javier lo dijo, lo dej bastante claro hablando
de Popper-, no construimos una teora a partir de casos Participante del pblico: Un poco lo que los lati-
particulares, siempre hay una construccin terica, noamericanos no estamos muy acostumbrados es al
siempre partimos de conceptos, de teoras, y la idea camino de regreso, o sea, el momento en que la inves-
de que construimos teora general a partir de casos tigacin puede modificar la teora o enriquecerla. Esa
particulares, yo realmente no creo en eso. Creo en un es la parte en la que ms nos falta experiencia de inves-
camino muy de ida y vuelta, de mucha interaccin. tigacin, porque siempre se parte de una teora, tiene
que ser explcita, consciente, sino estamos manejando
Mara Ins Barbero: Yo pienso en el libro de John algo que no es consciente, que no lo pods convertir en
Hicks, Una teora de la historia econmica, y qu es preguntas concretas, etc. Pero lo que tiene de inductivo,
lo que hace, l saba mucho de historia econmica, que los hechos, las regularidades, o como vos decs,
muchsimo, entonces, lo que trata es de encontrar algu- los hechos estilizados que vas encontrando, tienen
nos elementos que pueda analizar a lo largo de muchos que volver a la teora y eso es lo que menos noto que
siglos. Dice en la introduccin, voy a destilar la infor- se hace. O sea que muchas veces la teora nos resulta
macin con el fin de encontrar esos ejes fundamentales. como una faja, como una cosa que nos aprieta...
Entonces encuentra un eje que es si el comercio es o no
una actividad especializada, y construye una tipologa en Luis Brtola: Desde que cay el marxismo. Desde
la que distingue economas pre-mercantiles y economas que el marxismo cay en desuso, porque antes bien que
mercantiles. Cuando se analiza el largusimo plazo, el marxismo era una herramienta enormemente potente
lo que se puede encontrar como recurrencia es poco, y penetrante para los historiadores.

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Mara Ins Barbero: (Para los) latinoamericanos, Participante del pblico: Supongamos que la teora
s seguro. econmica neoclsica sea cierta, talvez para nosotros
no es tan cierta la teora neoclsica, me parece que para
Participante del pblico: Eso da para mucho, otros s. Entonces, tenemos una teora que tiene una
porque no era una teora que vos elegas para una in- ventaja, que refleja casi todo, que especifica todo, y vos
vestigacin sino que la tenas incorporada, de pronto necesits una teora para llegar a una realidad. Ahora,
no la utilizabas de forma explcita, formaba parte ms mi pregunta, no ser que se perdi mucho tiempo en
bien de un paradigma, de una visin de la vida, no una buscar gente que maximizaba su ganancia, que eran tan
teora hecha por fulano, entends? racionales, tan eficientes, mientras talvez otras formas
de acercarse a un problema hubiese sido ms eficaz que
Participante del pblico: (...) El comentario de un mecanismo de la teora de la deduccin? (...).
Ral Jacob que deca, nos hemos dado cuenta clara-
mente que la crisis del 29 al Uruguay le lleg en 1931, Luis Brtola: No me animo a contestarte.
todos los economistas siguen (diciendo) que lleg en el
29. Entonces, eso es real, es decir que, tambin la gente Mara Ins Babero: Carlo Ginzburg deca paradig-
que est en economa tiene que leer ms historia. mas tericos fuertes, resultados histricos pobres.

Luis Brtola: Eso es un mejor hecho histrico, la Participante del pblico: Yo tena tambin una
crisis en Uruguay empez en 1931, aunque ya sabamos reflexin que son como tres partes. La primera de
que haba empezado antes. ellas fue la pregunta que le haca a Mara Ins, t
me la respondiste de una manera terminante, para
Participante del pblico: Pero aquello absurdo que hacer buenas preguntas necesito teora, de la nada
deca Milton Friedman: lo siento por los hechos, no no aparecen las preguntas, la pertinencia, la relevancia
es que nosotros, pero sobre todo los economistas estn de las preguntas slo la puedo justificar a partir de la
muy atados a la literatura, a esa teora que tiene que construccin de la pregunta, y esa construccin no es
ser un instrumento nuestro, no nosotros un instrumento espontnea ni surge de la nada. O sea que esa es la
de la teora. primera parte. Lo que s apareci en el debate es la
posibilidad a partir de esas preguntas y de los resulta-
Mara Ins Barbero: De qu hablamos cuando dos obtenidos, de las constataciones realizadas, o las
hablamos de teora? Hablamos de grandes concep- inferencias que puedo extraer de ellas, generar mejor
ciones del mundo? Hablamos de niveles intermedios? teora. Con respecto a este ltimo punto que se engan-
Yo pienso en la historia de empresas. Si tengo que cha con lo del tano, el otro da en la maestra, tratando
estudiar la historia de una empresa voy a buscar teora de dar una clase, yo no s nada de epistemologa, pero
de la empresarialidad, cuando es la primera fase, teora para ayudar a los estudiantes a iniciar su camino hacia
de la firma para lo que sigue, teora de la innovacin la tesis, me revis los planteos de la abduccin, y esto
para ver algunos aspectos, teora de los costos de tran- de la abduccin como una herramienta en el proceso
saccin para ver otros, los temas de la racionalidad, en de investigacin Pierce-, esta ida y vuelta entre la
fin. Pero yo lo veo como algo ms operativo, y desde necesidad de hacerse preguntas a partir de algunas
la investigacin s, intervenir en el debate. Tal vez s certezas o algunas hiptesis ms o menos plausibles y
haya que plantear en trminos ms explcitos, generar la necesidad de ir y venir, de ir desde esas preguntas
teora, pero no s hasta dnde, yo veo a la historia hacia la realidad, ir desde esa realidad inductivamente
ms como una disciplina de comprensin, no de expli- hacia otras nuevas preguntas o mejores preguntas o
cacin, entonces ah tambin se hace un poco de ruido, focalizar el problema, ese ida y vuelta es una forma
la generacin de teoras de largusimo alcance. de mantener al pavo vivo, y es un tema estrictamente
de mtodo, es mucho ms sencillo y mucho ms fcil,
Participante del pblico: Pero no tienen por qu aplicando el mtodo hipottico deductivo, sencilla-
ser de largusimo alcance, hay teoras que ms que mente ir a corroborar si lo que deca aquel est bien, si
teoras ms concretas, son teoras operacionalizadas a no me da, los hechos se equivocan o meto una dummy
partir de una visin, operacionalizadas hacia un tipo para ver como controlo o intervengo en la serie. Pero
de problema una teora general, eso es lo ms difcil eso no genera nuevo conocimiento y ese es uno de los
de hacer, lograr las herramientas, llevar de una gener- problemas, y nosotros queremos generar nuevo cono-
alizacin al hecho. Es un corset no muy dctil pero si cimiento para tener mejor historia econmica, para
lo pods operacionalizar, lo es. poder comprender, explicar, entender a dnde estamos
o por qu llegamos a que unos sean ricos y otros sean

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pobres. Eso me parece que es una vocacin que quizs cos de los aos 20 por lo que los contemporneos
deberamos cultivar, no por ser demasiado eclcticos, decan que era el funcionamiento de la economa.
no morir en que estamos en dos mtodos contrapuestos,
que no hay forma de hacerlo y el que hace esto est bien Participante del pblico: No, pero vas a conocer
y el que no hace esto est mal, si estoy de este lado es los aos 20 leyendo a los contemporneos aunque no
al revs, y en aquella mxima de Joan Robinson, en vayas a aceptar explicaciones de los contemporneos
definitiva la teora no es si no la caja de herramientas como valederas.
a la que uno debe recurrir en funcin de tratar de ex-
plicar o de comprender. Pero uno tiene instancias con Participante del pblico: Porque otro de los
una vocacin de crear conocimiento y no de someter problemas es aplicar la racionalidad tuya, de hoy, a la
la realidad a un preconcepto que ya estaba. racionalidad de hace un siglo que era otra. (...) pero ojo
Y la otra (reflexin) tiene que ver con esto de utilizar que para un estanciero del siglo XIX, con su racionali-
la teora de hoy para entender lo que ocurri ayer, si dad y su cultura, seguramente su racionalidad no sea la
esto es legtimo o no es legtimo, y a m me parece que misma de hoy. Ese es el peligro de anacronismo. Todas
no slo es legtimo sino tambin necesario. Voy a dar un las teoras nuevas, fantstico, me parece brbaro. Con
ejemplo, nosotros no podemos explicar la mortalidad respecto al anlisis histrico y la teora, yo creo que el
infantil en los aos 20 y 30 en Uruguay a partir de ejemplo mximo de la combinacin perfecta, hablemos
los conocimientos de la medicina de los aos 20 y 30 de la teora que mencion el compaero, Marx ley
porque all la explicacin sera que se moran porque no veintids mil libros para escribir El Capital, estudi his-
s, yo tengo que hoy saber que la alta tasa de mortali- toria de todo el mundo Creo que se debe estudiar los
dad hasta los aos 40 tiene que ver -y las compaeras hechos concretos (...). No creo en la teora toda hecha
de demografa lo han hecho-, en hallazgos mdicos, antes de ponerse a estudiar, se elabor despus.
cientficos, biolgicos que han descubierto que por
ejemplo la bosta de los caballos (de los carros en los Participante del pblico: Vine a esta charla
que se reparta) la leche y otras cosas en Montevideo, porque dije que esta es tambin una pregunta de la
generaba una mosquita que era la causante de que la antropologa econmica, no es slo una conversacin
leche estuviera contaminada y as se moran. Entonces, de historiadores econmicos. En la antropologa las
yo no puedo creerme que los nios se moran por lo etiquetas llegaron antes, entonces, desde la dcada
que pensaban los contemporneos que se moran, yo del 50 hasta ms o menos la dcada del 80 haba tres
tengo que explicar por qu se moran. escuelas claras: formalistas, sustantivistas y marxistas,
En esa misma tnica, yo no puedo ir con lo que y de alguna forma esa discusin sobre si se pueden
pensaban los contemporneos a tratar de explicar lo utilizar categoras del presente para analizar, no en
que ocurri, sino que tengo que ir con el estado actual este caso, que alguna vez lo escribimos con un colega
del conocimiento y las acumulaciones a tratar de ex- comparando la historia econmica con antropologa
plicar lo que ocurri. Esto no quiere decir que le eche econmica, que mientras los historiadores discuten en
la culpa a los contemporneos de ser tan bobos de no el tiempo los antroplogos discutan en una especie de
darse cuenta de lo que ocurra, es decir que yo sencil- presente perpetuo con las sociedades precapitalistas
lamente puedo entender, parafraseando a Jacob una vez y capitalistas, (usando) categoras capitalistas para
ms, que Uruguay estaba de espaldas al precipicio a explicar esa mentalidad primitiva, etc. El debate se
pesar de lo que nos contaban hoy Luca y Cecilia, que termin supuestamente, diciendo, no, los sustantivistas
haba un problema realmente en cuanto al equilibrio tenan razn, no se puede utilizar las categoras para
de la Balanza de Pagos, que haba un problema mon- entender la racionalidad de otros, y el padre de todo eso
etario fuerte y que los consensos no llevaban a poder es Polanyi, economista, despus l cambi su rumbo,
tomar polticas econmicas, porque no estaba Keynes mientras cambiaba de casa, se iba de Hungra a Ingla-
o porque no estaba quin sabe quien. terra y despus se fue a Estados Unidos y se le acab
toda la gran teora y empez con los estudios de caso
Participante del pblico: Pero se haban dado y termin en particularismo. A m me llama la atencin
cuenta en los ltimos aos los contemporneos, o sea que nosotros tampoco tenemos respuesta a esto, nuestra
que, consultar a los contemporneos es un camino respuesta es no hagamos teora, y eso es lo que le pasa
necesario, tan necesario como utilizar las tcnicas a la antropologa econmica, no tiene teora, asume.
modernas, me extraa... Los neomarxistas por ejemplo, son los ms tericos,
dicen la ley de acumulacin de capital es lo que est
Participante del pblico: El asunto ya termino con en el fondo, pero lo dejo como una especie de fondo
esto-, (es que) yo no puedo explicar los hechos econmi- del universo y me dedico a estudiar las distintas formas

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de subsuncin al capital, etc, sin caer en la ortodoxia reduccionista de la accin humana, son contribuciones
del trabajador contra el capital. Entonces vena con la muy relevantes.
idea de que capaz los historiadores econmicos estaban Por otro lado, una cosa muy interesante para m
ms avanzados que nosotros y lo tenan resuelto. es el camino que est haciendo North, a partir de la
lectura de su libro Entendiendo el proceso de cambio
Segunda parte econmico, publicado en 2005, -no s si despus
public alguno importante-. En l lo que me llama la
Mara Camou: Pasamos al segundo punto. Una atencin es cmo North trata de rastrear cules son
segunda dicotoma est relacionada con el papel de las razones por las cuales determinadas sociedades
las instituciones en el desarrollo econmico. Particu- generan determinadas instituciones, porque en el fondo
larmente, los autores anglosajones, pero no solamente en los primeros libros no haba una explicacin de por
estos, y no necesariamente aquellos ligados a la cor- qu algunos pases tienen instituciones que generan
riente neo institucionalista han insistido en el papel eficiencia y otros tienen instituciones que generan
negativo de las institituciones para explicar el rezago ineficiencia. As que todo este tema de definir a las
latinoamericano. Sin embargo, este uso cada vez ms instituciones como producto de visiones del mundo,
frecuente de la variable institucional, el trmino est construidas socialmente, productos culturales, me
asumiendo un creciente nmero de asociaciones que parecen cosas fascinantes para pensar an en el campo
lo tornan casi polismico. Por institucin podemos de la historia econmica.
tomar la definicin de Douglass North, las insti- El problema que yo veo es que, si bien North da una
tuciones comprenden un conjunto de imposiciones definicin muy amplia de las instituciones, en muchos
formales, por ejemplo, reglas, leyes, constituciones, e de sus anlisis reduce demasiado el foco al tema de
informales, por ejemplo, normas de comportamiento, derechos de propiedad, entonces ah me parece que
convenciones, cdigos de conducta autoimpuestos. ah hay un tipo de asimetra entre el lugar que le da al
Las instituciones forman la estructura de incentivos de conjunto de instituciones como las normas formales
una sociedad, y por tanto, las instituciones polticas y e informales, que tiene un alcance muy amplio y
econmicas son las determinantes fundamentales en despus mirar tanto la problemtica de los derechos
el desempeo econmico. de propiedad, que por otro lado me parece que sirve
Entonces las preguntas seran: eventualmente para analizar el capitalismo, pero no
a) Es necesario mayor definicin y delimitacin la historia econmica antes o despus -si es que hay
del trmino institucin? un despus-; que eso no lo hace tanto North como s
b) Qu elementos pueden ser considerados muchos neoinstitucionalistas: utilizar los costos de
como institucionales en vuestra opinin? transaccin como la muletilla que aparece siempre
c) Cmo incorporan el anlisis de las institu- para explicar todo, comportamiento poltico, compor-
ciones en vuestras investigaciones? tamiento econmico, muy centrado en la explicacin
va costos de transaccin.
Mara Ins Barbero: Con respecto a la primera sub Entonces, me parece que es interesante tambin
pregunta, la verdad (es) que me preguntaba si yo estaba recuperar a cosas del viejo institucionalismo, no so-
capacitada para responder, o sea, tengo alguna cosa lamente del neoinstitucionalismo cuando hablamos
para decir pero no s si es tan legtima. Primero, me del rol de las instituciones en la historia econmica,
parece que la definicin de North es adecuada, porque Polanyi o la vertiente europea, Veblen y otros en el
toma por una parte todo lo que son las instituciones caso norteamericano.
formales pero tambin las informales, y en algunos Esto con respecto a la mayor definicin, los alcances
textos tambin habla de la capacidad de enforcement, del trmino institucin o qu elementos pueden ser
el punto hasta el cual esas normas se aplican y son considerados como institucionales en mi opinin.
reconocidas. La idea de que las instituciones crean la Despus, la tercera es cmo incorporan en el anlisis
estructura de incentivos de una sociedad, me parece de las instituciones en vuestras investigaciones y ac,
tambin totalmente vlida, al igual que su contribucin la economa institucional en la historia de empresas
a reducir la incertidumbre. As que yo en principio, no es esencial. Primero porque el trabajo fundador de la
es que yo sea northeana de comunin diaria ni mucho nueva economa institucional es el de Ronald Coase, de
menos, pero me parece que el hecho de que haya puesto 1937 - La naturaleza de la empresa- en el que plantea
tanto el nfasis en el papel de las instituciones, que toda una serie de cuestiones bsicas acerca de por qu
haya incluso planteado abiertamente este debate con existen las empresas, la contraposicin entre mercados
la teora neoclsica a la que considera ahistrica, a la y jerarquas, el concepto de costos de transaccin,
que considera demasiado centrada en una visin muy adems del de costos de produccin. En fin, hay un

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semillero bsico en la obra de Coase, y todo lo que viene las mismas, siempre las buenas son buenas, con un
despus en la economa institucional en esta vertiente supuesto de que hay un determinado tipo de actores.
ms relacionada con los anlisis de la empresa, por Entonces, decir que la competencia es buena cuando
ejemplo el caso de Williamson; ah hay una parte. tenemos un mercado totalmente atomizado o decir que
Otra parte sera, evidentemente cuando nosotros la competencia es buena cuando tenemos un mercado
analizamos el comportamiento, la performance de las oligoplico son cosas totalmente distintas, la propuesta
empresas siempre estamos mirando ese dilogo entre institucional en un caso y en otro es totalmente distinta.
la empresa y el contexto institucional. Y despus, lo Entonces, me parece que es central hablar de institu-
que me pareca interesante es marcar que en realidad, ciones al mismo tiempo que hablamos de actores, es la
adems de los anlisis de North, hay otras propuestas dupla que funciona, no el concepto de institucin.
que son muy operativas cuando uno hace historia de Creo que hay un segundo problema con las institu-
empresas por lo menos, pero me parece que no exclu- ciones y es saber qu instituciones y qu organizaciones
sivamente. Ac yo haba marcado varias cosas pero me son las que importan: una vez ms, la realidad no est
voy a centrar en una que es el concepto de variedades ah al alcance de la mano, a la realidad uno tiene que
de capitalismo varieties of capitalism-, tal como lo acercarse con alguna idea de qu es lo que importa.
desarrollan Peter Hall y David Soskice en un trabajo Entonces, importa mucho qu teora tenemos, porque
publicado en 2001. Lo que me parece muy interesante es North avanz mucho levantando el supuesto de racio-
que tienen una visin mucho menos teleolgica acerca nalidad sustantiva neoclsica, pero dej todo el resto
del rol de las instituciones, entonces ellos distinguen del aparato, intacto. Entonces decimos, qu teora del
entre economas liberales de mercado y economas co- crecimiento econmico tiene North: es un modelo
ordinadas de mercado, distintos tipos de instituciones, de Solow aumentado con capital humano? Entonces a
comparan sobre todo el capitalismo alemn con el partir de eso construye un ideal de sociedad competitiva
capitalismo norteamericano; y el resultado cul es, que de actores atomizados; la meta es reconstruir esa estruc-
distintos sets de instituciones pueden generar eficiencia tura de actores, no slo las instituciones, y poner esas
aunque sean muy distintos, entonces no es ms eficiente instituciones que fortalezcan esa estructura de actores
una economa que otra si bien el marco institucional que estimulen y defiendan la propiedad privada, favor-
es diferente. Eso me parece que abre toda una serie de ezcan la acumulacin de capital y el resto viene solo; la
posibilidades como para mirar las instituciones de una acumulacin de capital en contexto competitivo genera
manera menos dogmtica. Me parece que en el caso de innovacin, cambio tecnolgico y adems es necesaria
North hay un concepto de cules son las instituciones la igualdad, porque la igualdad es la que genera acu-
que necesariamente generan mayor eficiencia y mayor mulacin de capital humano que es la que potencia la
desarrollo, yo no estoy tan segura de que se pueda hacer innovacin. Entonces tenemos un esquemita perfecto,
una tipologa donde haya un solo tipo de marco institu- suprahistrico, lo aplicamos, vamos a cualquier lado del
cional que sea el que explica la eficiencia. Entonces, me mundo y se trata de construir eso. Entonces, creo que la
parece que este tipo de anlisis es muy enriquecedor; teora econmica es importante y aqu si empezamos a
Ben Ross Schneider lo est aplicando para Amrica pensar en la innovacin, en la especializacin produc-
Latina, y Daniel Friel para el caso argentino. Estas seran tiva, si creemos que la especializacin productiva nos
para m las cosas bsicas, despus seguimos. va a aportar para la innovacin, si creemos un montn
de cosas ms, ah tenemos que entrar a mirar otras
Luis Brtola: Me segus copiando. A m la defin- instituciones, entonces yo ah me paso del sistema de
icin de North de instituciones siempre me result bue- defensa de la propiedad, si se quiere expresarlo de esa
na, clara y operativa as como est puesta en la pregunta, forma sencilla, al Sistema Nacional de Innovacin.
pero, yo creo que normalmente se habla muchsimo de Hay otros muchos paquetes tericos que nos ponen
las instituciones, pero se habla muchsimo menos del en contextos tericos mucho ms ricos y mucho ms
otro componente sin el cual no habra instituciones, que complejos, con muy diversos niveles de abstraccin,
son las organizaciones y los actores. Lo que importa de anlisis y con muchos actores. He simpatizado con
es el juego entre actores, colectivos o individuales, y la teora de la regulacin que se emparenta con estos
las instituciones. Conocemos muy bien el riesgo de autores que t mencionaste, se emparenta con Gsta Es-
creer que hay instituciones que son buenas e indepen- ping- Andersen en otra dimensin, sobre el tema de los
dientemente de qu actores tengamos, queremos poner Estados de Bienestar. Hay muchas formas de organizar
esas instituciones y decirles a los actores que jueguen el capitalismo, no hay una cuestin teleolgica, hay dis-
con sus reglas: eso es una mala teora econmica, es tintas instituciones y si lo miramos en una perspectiva
una teora econmica con un nivel de generalizacin mucho ms histrica, no capitalista, no de mercado, la
supra histrica. Las instituciones parecen ser siempre diversidad aumenta exponencialmente.

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Pero hay otro gran tema que es de dnde diablos transformando en una serie de descendientes de gente
salen las instituciones, de dnde emergen las institu- de las clases altas. (Greg Clark, A Farewell to Alms).
ciones. En North hay una visin paradjicamente muy Ah ya no hay instituciones. Pero podemos tener in-
sustantiva del rol que juegan, es un poco funcionalista stituciones que evolucionen simplemente a partir de
la visin. Las instituciones surgen porque tienen que las reacciones que surgen de los algoritmos mentales,
cumplir una funcin que es reducir los costos de tran- esta es la visin de Hodgson: que las instituciones son
saccin, entonces hay una fuerte racionalidad detrs del resultado interactivo de reacciones de los individuos
surgimiento de las instituciones. Por otra parte l dice que no son conscientes, planificadoras, sino que son
algo que est muy bien, que los hombres construyen resultado de reacciones inmediatas, rapidsimas de
instituciones inspirados en conocimientos o ideas que los individuos, que se dan antes de que los individuos
tienen tres fuentes: el conocimiento universal que todos lleguen a racionalizar su situacin. Esos algortimos
tenemos en una poca dada; la cultura, es decir que son resultado de un proceso evolutivo largusimo de
uno hereda las formas de cmo se han enfrentado las nuestra especie.
generaciones anteriores a los problemas, y a partir de Tenemos este complejo paquete, y yo en esto estoy
eso reacciona y construye instituciones; uno aprende un tanto perdido. Me parece que este es un campo
tambin al enfrentarse todos los das a la prctica local, bastante interesante. Yo tengo alguna de preferencia,
hay un aprendizaje inmediato local que es diferente en no me gustan mucho los determinismos geogrficos
distintas partes, dependiendo de a qu se enfrenta uno y de los recursos, me gusta la versin marxista, me
cotidianamente. Entonces, de la cultura (una cuestin parece que esta cuestin darwiniana tiene algunas
muy psicolgica), del conocimiento universal (codifi- cosas interesantes, me imagino que hay una forma de
cable, transmisible) y de la experiencia cotidiana, surge atender la cuestin institucional que no obedezca a
la forma en que los individuos perciben sus problemas, una racionalidad muy fuerte, pero tambin soy muy
se organizan para solucionarlos. Ello no quiere decir optimista y creo que la historia de la humanidad es una
que lo hagan de la mejor forma, de la ms eficiente: las especie de proceso progresivo de empoderamiento en
instituciones, muchas veces, no son las mejores. la construccin institucional; creo que el desarrollo de
Pero hay otras teoras que dicen, como sabemos, la civilizacin puede ser en s mismo definido como
que las instituciones surgen del entorno natural, estn un proceso de construccin de instituciones ms dar-
determinadas por el entorno geogrfico o por la dot- winianas, hacia otro de construccin de instituciones
acin de recursos, como les gusta decir a Engerman y formas de organizacin social donde pueda haber
y Sokoloff. Y luego tenemos la visin un poco ms una apropiacin mayor de la realidad por parte de la
endgena, que dice que las instituciones, y yo creo que sociedad.
estos son involuntariamente marxistas en un sentido, Y cmo estn las instituciones en nuestros trabajos,
Acemoglou, Johnson, Robinson, cuando dicen que las esa es la pregunta malvada, pero estn, latentes. Yo
instituciones surgen de la distribucin de la riqueza creo que estn. Cuando hablamos de regmenes de
por un lado, ah son marxistas, y dicen que surgen del convergencia y divergencia en diferentes contextos,
sistema poltico prevalente, ah son un poco hobbesia- apertura-cerramiento, si el proteccionismo sirve, si
nos, porque dicen que lo que importa es que sin Estado la especializacin productiva importa y cmo, si la
no somos nada, somos la guerra, somos la destruccin, poltica salarial y migratoria importa, si los Estados de
siempre se necesita un Estado, y el tipo de Estado que Bienestar tienen sentido ex-ante o ex-post, si la calidad
hayamos hecho, combinado con la distribucin de la de vida impacta en el crecimiento o si lo conforma, si
riqueza, es lo que genera cules son las instituciones el capital humano impacta y cmo se lo construye ,
que terminan predominando al servicio de esos sec- Todas esas son instituciones, y es creer que la poltica
tores, y de ah surge toda la otra historia del desempeo hace cosas, y que no da lo mismo especializarse de
determinado por esas instituciones. una manera que de otra, que no da lo mismo crecer
Pero tambin tenemos a los darwinianos o los neo de una manera que de otra, que ni los contenidos son
darwinianos, que son los que dicen que las instituciones los mismos, ni los resultados en trminos de bienestar
de hecho terminan siendo un resultado involuntario son los mismos.
de la interaccin permanente de los individuos con Me qued un punto que lo enuncio slo para que
la realidad. En algunos casos extremos se dice que la quede, el tema de los mtodos. Cmo se trabaja, cmo
evolucin gentica conduce a que los individuos cam- se investiga, cmo se aplica, cmo se investiga el
bien su conducta; los distintos desempeo histricos tema institucional que es un rompecabezas, es com-
simplemente resultan de un cambio gentico que se plicado.
va dando porque las clases altas sobreviven ms que
las clases pobres, y de alguna forma el mundo se va

16 Asociacin Uruguaya de Historia Econmica


MESA REDONDA HISTORIA, HISTORIA ECONMICA Y ECONOMA: APROXIMACIONES METODOLGICAS Y PROBLEMAS TERICOS

Participante del pblico: (...) No estoy de acuerdo Me llamaba la atencin Luis, (...) porque nosotros
con el darwinismo (...), creo que surge en un contexto utilizamos un ejemplo muchas veces del libro que
muy particular, en la academia anglosajona y con un escribiste con Stolovich, sobre el poder econmico y
neo conservacionismo norteamericano muy fuerte, y la importancia que tena el parentesco en entender el
nosotros lo ponemos siempre como ejemplo, para el poder econmico...
movimiento gay, la explicacin neo darwinista tiene
una bandera para decir, si nosotros existimos, es que Luis Brtola: Ese era el joven Luis. Hay muchas
somos superiores, pero es la visin ms conservadora vertientes neo darwinianas, a m me seduce bastante
del movimiento gay, porque no habla de libertad de Hodgson, que no es de los casos que vos ests (sea-
orientacin sexual, sino que dice, no, es resultado de lando). Su ltimo libro (se llama) algo as como La
una evolucin, el gen egosta que tenemos nosotros teora econmica. La sombra de Darwin y Marx, y
(...), ah est la explicacin. En una generacin hay hace un rescate importante de un Darwin explcita-
instituciones que pasan, tenemos que ver (...), en re- mente no racista, un Darwin muy distinto al que por
alidad quizs estamos trasmitiendo un 25 % de nuestra ejemplo muestra Diego Rivera en su mural de El bien
informacin gentica que sobrevive en la otra gener- y el mal donde est Darwin con la tortuguita, sus es-
acin. Capaz que estoy mezclando un poco, no s cmo pecies, las clases ricas por un lado, y Marx, Engels, el
se aplica a instituciones propiamente econmicas. ejrcito de la URSS, y atletas olmpicas rusas del otro
Nosotros lo manejamos porque la nueva forma de la lado. Es un rescate de Darwin, yo dira relativamente
racionalidad, del hombre racional, inconscientemente progre, no un rescate neoconservador.
entra en tantas contradicciones que a veces hasta lo
tomamos un poquito en broma, pero tiene tambin Participante del pblico: La discusin con Dar-
resultados muy serios en trminos de construccin win, justamente, los neo darwinistas toman el Darwin
cultural y poltica... de El origen de los humanos, su segunda obra (...),
rescata El origen de las especies.

Boletn de Historia Econmica - Ao VI - N 7 / Diciembre de 2008 17


NOTA

SOBRE EL MTODO COMPARADO


Jorge Alvarez Scanniello*

En el presente boletn se publican dos artculos histrica y realizar la comparacin sistemtica y con-
comparativos1 y una resea bibliogrfica sobre un textualizada de casos a la vez similares y diferentes.
libro de historia econmica comparada2. Por ello, el El mtodo histrico comparado exige aproximarse
consejo editorial del Boletn entendi oportuno ofrecer a los casos indagados articulando teora y evidencia
a los lectores algunos comentarios sobre el mtodo emprica. La aplicacin del mtodo comparativo su-
comparado. pone la observaciones de dos o ms casos que pueden
La comparacin tiene una larga tradicin en la in- ser pases, sociedades, economas, sistemas polticos,
vestigacin histrica. Uno de los principales impulsores culturas o diferentes perodos de la historia de una
del mtodo comparativo en historia econmica fue el sociedad, con la finalidad de examinar sus semejan-
belga Henry Pirenne (1923). En un clebre discurso, zas y sus diferencias e indagar sus posibles causas
realizado en el 5 Congreso Internacional de Ciencias (Colino, 2004; Lijphart, 1971). Este tipo de anlisis
Histricas, seal que el mtodo comparado es una exige la utilizacin de lo que Sartori (1970) denomina
poderosa herramienta para superar la historia nacional y conceptos comparativos aplicables a diferentes casos.
romper con la pesada herencia historiogrfica que, bajo Esto supone definir los conceptos, las variables y los
la influencia del romanticismo y el nacionalismo, defini problemas que son objeto de la comparacin a los
las fronteras polticas como el marco natural del anlisis efectos de determinar sus cualidades comparativas.
histrico. Pirenne propuso superar la historia nacional En los siguientes artculos se abordan diversos
por una historia universal y la historia descriptiva por problemas apelando a las posibilidades que ofrece la
una historia capaz de explicar e interpretar los proce- comparacin sistemtica. El artculo de Comn y Daz
sos histricos, dotando a la disciplina de herramientas compara los sistemas tributarios de Espaa, Mxico y
tericas y metodolgicas consistentes. De este modo, el Argentina entre 1810 y 1940. En l se busca analizar
mtodo comparativo deba transformarse en el instru- la influencia de la herencia colonial y de las reformas
mento capaz de transformar la Historia en una ciencia liberales en la configuracin de los sistemas tributarios
al permitir el paso de la descripcin a la explicacin. de los tres pases. El artculo de Hernndez aborda un
Otro cultor y promotor del mtodo comparativo tema de gran inters en la actualidad comparando la
fue Marc Bloch (1930) quien destac tres cualidades poltica exterior y la poltica energtica de Argentina,
bsicas del mtodo. En primer trmino, su funcin Brasil y Uruguay a partir de la dcada de 1990.
heurstica, al permitir descubrir procesos e interpretar
hechos histricos cuya importancia sera difcil de NOTAS
percibir sin tener presente realidades de la misma clase 1 Comn, F. y Daz, D.: Un anlisis comparativo del equilibrio presupuestario en
en diferentes contextos. En segundo lugar, el mtodo Argentina, Espaa y Mxico, 1810-1940. Hernndez Nilson: Polticas exteriores y
energticas en el post-consenso de Washington. Una comparacin de los casos de
comparado constituye un mecanismo de control del Argentina, Brasil y Uruguay
investigador, evitndole caer en falsas explicaciones 2 lvarez, J. Brtola, L. y Porcile, G. (comp.) (2007) Primos ricos y empobrecidos:
crecimiento, distribucin del ingreso e instituciones en Australia-Nueva Zelanda vs.
como justificar fenmenos generales por causas pura- Argentina-Uruguay. Ed. Fin de Siglo. Montevideo
mente locales. Y, en tercer lugar, el mtodo ayuda al
investigador a no caer en falsas analogas, porque si BIBLIOGRAFA
la comparacin debe tener en cuenta las similitudes,
BLOCH, M. (1930 [1995]) Comparacin. En Historia e Historiadores. Ed.
debe tambin destacar las diferencias para determinar Akal. Madrid
lo peculiar y original de cada sociedad.
COLINO, C. (2004): "Mtodo comparativo". En Romn Reyes (Dir): Diccio-
Recientemente Mahoney y Rueschemeyer (2003) nario Crtico de Ciencias Sociales. Universidad Complutense, Madrid.
han sealado que el mtodo comparado permite identifi- LIJPHART, A. (1971): Comparative politics and comparative method.
car nexos y configuraciones causales, explorar procesos APSR, 65 (682 693)
temporales a travs del anlisis explcito de la secuencia MAHONEY, J. RUESCHEMEYER, D. (2003): Comparative Historical Analysis
in the Social Sciences. Cambridge University Press. Estados Unidos.
* Programa de Historia Econmica y Social de la Facultad de PIRENNE, H. (1923):De la mthode comparative en histoire. Discurso de
Ciencias Sociales y rea de Historia Econmica del Instituto de apertura del V Congreso de Ciencias Histricas. Bruselas.
Economa de la Facultad de Ciencias Econmicas y Administra- SARTORI, G. (1970): Compare, why and how. Comparing, miscomparing
cin de la Universidad de la Repblica. jealvarez@fcs.edu.uy and the comparative method. Ed. Dogan y Kazancigil.

18 Asociacin Uruguaya de Historia Econmica


ARTCULO

UN ANLISIS COMPARATIVO DEL EQUILIBRIO


PRESUPUESTARIO EN ARGENTINA, ESPAA, MXICO 1810-1940
Francisco COMN* y Daniel DAZ-FUENTES**

1. Introduccin y federal, similar al de Estados Unidos, y con un mo-


delo de crecimiento orientado por las exportaciones
Las comparaciones histricas entre naciones son primarias y la incipiente industrializacin.
tanto ms complejas cuanto ms heterogneos hayan En los tres casos, los conflictos que origin la
sido los sistemas econmicos, polticos, institucionales transicin del antiguo rgimen y del sistema colonial
y culturales estudiados. Pues bien, el punto de partida al nuevo orden constitucional y liberal ocuparon, al
de las tres economas analizadas en este ensayo fue el menos, la primera mitad del siglo XIX. Una cierta es-
mismo: hasta los comienzos de las guerras napoleni- tabilidad poltica se alcanz en Espaa con el fin de la
cas, Argentina, Espaa y Mxico formaban parte de la guerra carlista, en 1840. Aqulla vino refrendada por la
misma entidad poltica: el imperio espaol. aprobacin de la constitucin de 1845 en Espaa. Asi-
Al principio del siglo XIX, Espaa era la metrpoli mismo, hitos importantes en la normalizacin liberal
de un imperio absolutista decadente, Mxico su princi- fueron la constitucin de la Confederacin Argentina
pal colonia y Argentina un virreinato perifrico. Aunque aprobada en 1853 y la constitucin de 1857 aprobada
su posicin fuera muy distinta, la metrpoli frente a las en Mxico. Sin embargo, en estos dos pases latinoa-
colonias, ese pasado comn dej un legado que influy mericanos, los conflictos planteados entre los partidos
de manera determinante en los tres pases; sobre todo centralistas o unitarios y los federales arrastraron los
desde el punto de vista institucional y de comportamien- conflictos blicos y la inestabilidad poltica algunas
tos polticos. Por ello, cuando el imperio espaol se de- dcadas ms.
rrumb y las tres naciones experimentaron situaciones En cualquier caso, los cambios en las reglas polti-
polticas y econmicas muy diferentes, las trayectorias cas influyeron en las economas y, ms en particular,
individuales no fueron tan divergentes como cabra las finanzas pblicas de estos pases, que establecieron
esperar en pases separados por el Atlntico. unos sistemas fiscales de tipo liberal, con mayor o
De hecho, las relaciones econmicas y polticas en menor fortuna. En la evolucin de estos pases no slo
las tres regiones cambiaron: primero, como resultado influyeron los conflictos internos, sino que se vio tam-
de las guerras de independencia, posteriormente, por las bin afectada por los acontecimientos internacionales.
guerras civiles y los conflictos regionales, y, finalmente, Estos fueron muy importantes desde las guerras napo-
por la primera fase del proceso de globalizacin. lenicas, al comienzo del siglo XIX, hasta la primera
Desde 1808, Espaa inici su transicin desde guerra mundial, que marca el fin del perodo liberal
la metrpoli de un imperio absolutista a una nacin (Maddison. 2001 y Daz Fuentes 1995)
bajo un rgimen constitucional centralista, similar al Al principio del perodo, los tres pases se vieron
francs. Desde la perspectiva internacional, Espaa se envueltos en las guerras napolenicas que marcaron el
convirti en una potencia decadente en el concierto di- principio del fin del imperio espaol y del comienzo de
plomtico internacional que fracasaba en transformarse la independencia de Argentina y Mxico. Pero, entre
en una economa industrial, siendo sus principales 1808 y 1914, las guerras internas o de intervencin
exportaciones productos minerales y agrarios. Por exterior marcaron fuertemente la historia poltica y
su parte, Mxico y Argentina se declararon naciones econmica de los tres pases. Las guerras de las inva-
independientes, siguiendo un sistema poltico liberal siones francesas y civiles en Espaa entre 1808 y 1840,
y en Mxico desde 1810 hasta 1867 tuvieron una gran
* Universidad de Alcal, Facultad de Ciencias Econmicas y Em- repercusin sobre la modernizacin de las finanzas
presariales, Plaza de la Victoria, Alcal de Henares Madrid, Espaa
Telfono: +34 914579391. francisco.comin@uah.es Catedrtico
pblicas de esos pases (Marichal y Carmagnani 2001,
-Universidad de Alcal, Espaa Snchez Rodrguez 2001, y Tenenbaum 1985 y 1998 ).
** Universidad de Cantabria, Facultad de Ciencias Econmicas y La participacin de Argentina en guerras con los pases
Empresariales, Av de los Castros s.n. E39005 Santander Espaa, Tel fronterizos tambin afect a la inestabilidad poltica
+34 942201604. diazd@unican.es Profesor Titular - Universidad
y econmica del pas (Corts Conde 1989 y Corts
de Cantabria.

Boletn de Historia Econmica - Ao VI - N 7 / Diciembre de 2008 19


FRANCISCO COMN Y DANIEL DAZ-FUENTES UN ANLISIS COMPARATIVO DEL EQUILIBRIO PRESUPUESTARIO EN ARGENTINA, ESPAA, MXICO 1810-1940

Conde y MacCandless 2001).. Las repercusiones de la 2. Los principios presupuestarios en los


primera guerra mundial sobres estas tres naciones no sistemas central y federal.
fueron tan determinantes, puesto que las tres perma-
necieron neutrales y la sufrieron menos que los pases Hay que comenzar sealando una primera diferencia,
beligerantes. No sufrieron las profundas transforma- no por obvia no menos importante, que consisti en que
ciones que hubieran experimentado si hubieran partici- estos tres pases se dotaron de dos sistemas fiscales dis-
pado en la guerra mundial, pero si se vieron afectadas tintos, segn el reparto de la soberana fiscal entre el go-
indirectamente por la desintegracin del orden liberal bierno nacional y los entes regionales. Mientras que en
del siglo XIX y tambin por su consecuencia que fue los tres principales pases latinoamericanos, siguiendo
la gran depression (Daz Alejandro 1980 y 1985). En el ejemplo de los Estados Unidos se adopt un modelo
estos pases, los factores internos en particular la re- federal, en Espaa se sigui el ejemplo centralista fran-
volucin mexicana y la guerra civil espaola, tuvieron cs (Comn 1996). En efecto, en Espaa, el Estado se
consecuencias ms importantes, para la economa y hizo con el monopolio de la fiscalidad, y las provincias y
para las finanzas pblicas (Carmagnani 1994 y 2001, los municipios apenas dispusieron de recursos para gas-
Comn 1995 y 2002 y Knight 2000) . El ambicioso reto tar, porque carecieron de tributos propios y porque sus
que nos hemos planteado en este artculo, que ha sido ingresos dependieron de los recargos sobre los tributos
tratado ms extensamente en otros ensayos (Comn y estatales (Comn y Daz, 2005). Es ms, los presupues-
Daz 2002, 2006 y 2007) es, sin duda, muy difcil de tos de los ayuntamientos deban ser aprobados por las
afrontar, dada la diferente disponibilidad de trabajos diputaciones provinciales correspondientes, salvo los
sobre la historia fiscal en estos pases. El caso espaol de los grandes municipios que haban de ser aprobados
lo conocemos relativamente bien, porque hay muchos directamente por el Ministerio de la Gobernacin, quien
trabajos sobre la historia de los impuestos, los gastos tambin tena que aprobar los presupuestos de las dipu-
y la deuda pblica del Estado, que era el componente taciones provinciales. Estos organismos locales tenan
fundamental de las finanzas pblicas. Por el contrario, que equilibrar sus presupuestos, de manera que cuando
los casos de Argentina y Mxico no han sido tan estu- tenan que realizar presupuestos extraordinarios de
diados, aunque recientemente se ha avanzado mucho. obras pblicas, financiados con deuda, tambin tenan
Adems, estos dos pases cuentan con mayores difi- que pedir la aprobacin de las autoridades centrales.
cultades para afrontar el estudio puesto que se trata de Es decir, carecan de la ms mnima autonoma fiscal
finanzas federales. La cuestin federal de las finanzas (Vallejo 2001). Por el contrario, Argentina y Mxico
pblicas tambin dificulta la comparacin, por cuanto fueron dos casos tpicos de finazas federales, en los que
nos vemos obligados a estudiar slo las finanzas na- el papel presupuestario de los Estados, o las Provincias,
cionales; y mientras en el caso espaol las cuentas del y los municipios, fue mayor (OConnell 200, y Juregui
Estado puede tomarse como representativa de todo el 2001 y 2003). De hecho, hasta el siglo XX, fueron los
sector pblico, en los otros dos casos, las finazas fede- Estados y las Provincias los que conservaron la sobera-
rales no son tan representativas del total. Por lo tanto, na fiscal. En Argentina y Mxico, el nico recurso que
nuestra comparacin estar necesariamente sesgada dejaron las constituciones decimonnicas al Gobierno
por esta circunstancia. federal fueron los derechos de aduanas. Es ms, los
Esta ponencia se organiza en cuatro secciones. En Estados se comprometieron a transferir peridicamente
la siguiente seccin analizaremos los principios fiscales una determinada suma de ingresos a la Federacin (en
liberales de los que se dotaron estos pases a lo largo del Mxico, se llam el contingente); pero en realidad, las
siglo XIX, que optaron bien por el sistema centralista oligarquas locales no realizaron los pagos, dejando a
bien por el federalismo fiscal; no obstante, se revisarn la Federacin sin recursos para cumplir las funciones
los casos de los tres pases que ms all de esta gran bsicas, como defender al pas de las invasiones ex-
diferencia institucional, los preceptos presupuestarios tranjeras, en concreto de los EEUU. De manera que,
por los que se rigieron las Haciendas y sus ministros en estos pases latinoamericanos, fue la Hacienda del
en estos pases fueron muy parecidos, empezando gobierno federal la que careci de soberana fiscal,
por la adopcin del dogma presupuestario clsico del durante el siglo XIX. Esto limit las posibilidades de
equilibrio presupuestario y por su casi sistemtico los gobiernos nacionales de ejercer apropiadamente
incumplimiento. En el tercer apartado se trata la crisis las funciones bsicas de defensa, justicia, polica o de
de las finanzas liberales y la aparente o real insurgencia construccin de infraestructuras (Comn y Daz 2005,
keynesiana. Finalmente, en la seccin cuarta, tratare- y Regalsky y Salerno 2008), con graves consecuencias
mos de establecer unas conclusiones analizando las para el control del propio territorio y sobre el crecimien-
semejanzas y diferencias en el comportamiento de los to econmico. En el fondo, las oligarquas locales no
sistemas fiscales en estos tres pases. queran un poder central fuerte. Y la forma de evitarlo

20 Asociacin Uruguaya de Historia Econmica


FRANCISCO COMN Y DANIEL DAZ-FUENTES UN ANLISIS COMPARATIVO DEL EQUILIBRIO PRESUPUESTARIO EN ARGENTINA, ESPAA, MXICO 1810-1940

era limitar su capacidad fiscal. Pero esta ausencia de fiscales, que fueron una pieza bsica de la Revolucin
cooperacin entre los diferentes territorios tuvo serias liberal. Estos principios se aplicaron en la segunda mitad
consecuencias. Una similitud entre estos tres pases del siglo XIX, y se cumplieron en la prctica con des-
es que establecieron, en sus distintas constituciones y igual fortuna en los tres pases que estamos analizando,
leyes presupuestarias y tributarias del siglo XIX, los como veremos.
principios presupuestarios del liberalismo. Durante la primera mitad del siglo XIX, antes de
que se establecieran esos principios presupuestarios,
2.1. El liberalismo y el desequilibrio presupuestario en hubo un manifiesto desorden en las cuentas pblicas y
Espaa unos amplios dficit presupuestarios en los tres pases.
En Espaa, la reforma de 1845, las leyes de contabi-
Los principios liberales en Espaa se definieron, lidad pblica de 1850 y las reformas de la deuda de
clara y explcitamente, en las constituciones espaolas, 1851 pusieron un cierto orden en la Hacienda pblica,
desde la de 1812 a la 1845, y en la reforma tributaria de pero no acabaron con el dficit, aunque ste se redujo
este ao. Los principios de la tributacin liberal pueden considerablemente (Tortella y Comn 2001). Los mi-
resumirse en los siguientes cinco principios. En primer nistros de Hacienda espaoles fueron partidarios de la
lugar, el de legalidad era un principio que obligaba a ortodoxia financiera; todos predicaban el equilibrio pre-
que el Presupuesto de ingresos y gastos del Estado fuese supuestario, pero muy pocos consiguieron establecerlo
aprobado anualmente por el congreso (las Cortes), a en la prctica. De hecho, entre 1850 y 1898, slo hubo
propuesta del ejecutivo; posteriormente, el Tribunal de cuatro ejercicios presupuestarios con supervit. No
Cuentas habra de auditar las cuentas liquidadas por el haba ninguna contradiccin legal entre el principio de
Estado. En segundo lugar, el principio de capacidad de equilibro y la realidad del dficit, porque se crearon los
pago estableca una equidad proporcional pues deca que mecanismos para que el legislativo, las propias Cortes,
todos los ciudadanos haban de contribuir a financiar al aprobase suplementos de crdito y crditos ampliables
Estado en proporcin a sus ingresos. En tercer lugar, el que permitan a los ministros de Hacienda aumentar los
principio de generalidad acab con los privilegios fis- gastos por encima de las cifras presupuestadas en la ley
cales de los estamentos y aseguraba que nadie quedara anual. Aunque inicialmente fue rebajado tras la reforma
exento de la tributacin y que los impuestos seran los de 1845, el dficit pblico sigui vigente hasta 1874, y
mismos para las personas dentro de un mismo territorio. fue particularmente alto en los perodos progresistas de
En cuarto lugar, como en Espaa se opt por un rgimen 1854, 1856 y de 1868-1874; en consecuencia, tuvo que
centralista se adopt tambin el principio de equidad emitirse mucha deuda pblica y los gastos financieros
territorial, que estableca que los ciudadanos tenan aumentaron (Comn y Daz 2005). Fernndez Villaver-
que estar sometidos a los mismos impuestos en todos de y sus sucesores lograron el supervit entre 1899 y
los territorios de la nacin (Comn 2004). Obviamente, 1908, como puede verse en el grfico 1. Luego, hasta
este principio se aplic a Espaa, pero no a Mxico y 1930 no volvi a haber supervit presupuestario, y el de
Argentina, pases en los cuales se establecieron regme- este ao fue muy reducido. Los ministros de Hacienda
nes federales y las constituciones establecieron que los espaoles no se tomaron tan en serio la consecucin
Estados o las Provincias tuvieran soberana fiscal para del supervit como algunos mexicanos, pues nunca
cobrar los impuestos y tambin asignaron los impuestos redujeron el personal de la administracin pblica ni
que corresponda cobrar al Estado nacional y los que bajaron los sueldos de los funcionarios.
quedaban en manos de los Estados. En quinto lugar, el La poltica presupuestaria de los gobiernos modera-
principio de suficiencia obligaba a que el Presupuesto dos y progresistas espaoles recibi ciertas hipotecas del
del Estado, o Gobierno central, se liquidase con equi- pasado (los abultados captulos de cargas de la deuda) y
librio; es decir, los impuestos haban de ser suficientes de compromisos polticos adquiridos durante el proceso
para financiar los gastos; este mandato constitucional de formacin del Estado liberal, que acab siendo ms
prohiba el dficit y, por lo tanto, la emisin de deuda moderado que progresista (las subvenciones al clero).
pblica consolidada. Esto explica que todos los minis- Los desembolsos originados por la Deuda pblica no
tros de Hacienda de estos pases declarasen su objetivo desaparecieron del Presupuesto del Estado, a pesar de no
de equilibrar el presupuesto. Y, en quinto lugar, el prin- que no estaban incluidos en el programa liberal, porque
cipio de coherencia y simplificacin de los impuestos no se respetaron las instrucciones de la doctrina clsica
propugnaba que los tributos deban de ser pocos y que de equilibrar el Presupuesto, y porque la herencia del
haba que evitar las dobles imposiciones (Fontana: 1971, Antiguo Rgimen era muy pesada. Adems, la preten-
1973 y 1977, Artola: 1982 y 1986, Fuentes Quintana: sin de los liberales de amortizar la deuda en circulacin
1961, 1964 y 1990, y Comn: 1988). Sobre estas normas con los ingresos que se obtuvieran de la desamortizacin
constitucionales haban de instrumentarse las reformas (venta de las propiedades territoriales de la iglesia y los

Boletn de Historia Econmica - Ao VI - N 7 / Diciembre de 2008 21


FRANCISCO COMN Y DANIEL DAZ-FUENTES UN ANLISIS COMPARATIVO DEL EQUILIBRIO PRESUPUESTARIO EN ARGENTINA, ESPAA, MXICO 1810-1940

Grfico 1: Espaa: Saldo presupuestario como porcentaje del Gasto del Estado (1850 - 1935)

Fuente: Elaborado en base a Comn y Daz Fuentes (2005)

ayuntamientos) no se logr, porque las tierras se mal- financiero con cierta frecuencia. Por el contrario, entre
vendieron, con el objetivo de ganar adeptos al rgimen 1881 y 1895, con el primer porfiriato, volvi a apare-
liberal y de financiar los gastos de la guerra carlista. En cer el desequilibrio presupuestario. En este sentido, el
aquellas circunstancias, no quedaba ms remedio que sistema electoral mexicano y, sobre todo, su rgimen
liquidar el presupuesto con dficit y que emitir nueva federal tambin tuvieron serias consecuencias sobre
deuda. Los gastos en transferencias al Clero tampoco la gestacin de la poltica fiscal. El presupuesto haba
sintonizaban con la doctrina clsica; no obstante, los de ser aprobado por el Congreso que, entre 1868 y
clrigos acabaron casi asimilados a los funcionarios, 1873, recortaba los gastos federales (en defensa, ad-
por sus evidentes lazos financieros con las subvencio- ministracin y justicia) para evitar el poder excesivo
nes anuales del Presupuesto de gastos desde 1842. En del gobierno central; por el contrario, de 1878 a 1895
el Antiguo Rgimen, la Iglesia se autofinanciaba, pues aumentaron los gastos pblicos (administrativos, mili-
gozaba de autonoma fiscal gracias a los ingresos pro- tares y en fomento) lo que benefici, sobre todo, a los
porcionados por sus inmensas propiedades y por el diez- grupos empresariales. Entre 1881 y 1895 el sistema
mo. Pero tras la desamortizacin eclesistica de 1836 de "notas abiertas" (equivalentes a los suplementos de
realizada por Mendizbal y la abolicin del Diezmo en crdito en Espaa) permiti el crecimiento del dficit.
1841, el Estado acept el compromiso de financiar al En estos aos hubo una gran conflictividad entre el
clero. La justificacin formal de esa decisin fue que Gobierno federal y el Congreso; la tradicional conflic-
los gobiernos moderados se creyeron en la obligacin tividad por el control de los impuestos se sum ahora
de compensar a la Iglesia por las propiedades y tributos la discusin sobre los gastos. El dficit reapareci por
que el Estado le haba confiscado; pero la cuestin de dos motivos. Por un lado, el gasto para fomentar el
fondo fue que, por un lado, los moderados tenan mayo- crecimiento econmico aument, ya que los gastos que
res compromisos con la Iglesia que los progresistas que ms crecieron fueron los destinados a la construccin
realizaron la revolucin en 1836-1840, y que, por otro, de ferrocarriles; por otro lado, se abandon el sistema
el sistema liberal no poda prescindir del componente bimetlico y se entr en el patrn oro, lo que hizo que
ideolgico de la religin para mantener el orden pblico. las cargas financieras de la deuda aumentaron mucho,
As pues, en el caso del gasto pblico, los ministros de entre otras cosas porque que haban de pagarse en oro,
Hacienda liberales tampoco siguieron al pie de la letra que era cada vez ms caro por la depreciacin de la
las recomendaciones de la escuela clsica. plata. Como puede verse en el grfico 2, el dficit tiene
su origen en el quinquenio 1881-1885, con el secretario
2.2. Las finanzas pblicas del liberalismo a la revolu- de hacienda Manuel Dubln, cuando lleg a superar el
cin mexicana 50 por 100 de los ingresos. El dficit fue financiado
En Mxico, las finanzas liberales tardaron en esta- mediante la anticipacin de fondos al Gobierno federal
blecerse ms tiempo que en Espaa. Entre 1825 y 1867 que emita ttulos situados sobre ingresos futuros. Esta
haban existido unos amplios dficit en la Hacienda; deuda flotante acab por originar un proceso de autoa-
lo que oblig a depender de los crditos de las casas limentacin del dficit. El gobierno tuvo que recurrir
de comercio y de las prcticas arbitrarias (donativos, a la consolidacin de la deuda y de los compromisos
contribuciones forzosas) en los primeros decenios de con los bancos nacionales acreedores. El dficit del
la independencia (Marichal 1994, 1999 y 2001). Pero, perodo 1881-1896 no fue inflacionario porque la eco-
desde 1867, el presupuesto federal alcanz el equilibrio noma mexicana estaba muy poco monetizada, y no se

22 Asociacin Uruguaya de Historia Econmica


FRANCISCO COMN Y DANIEL DAZ-FUENTES UN ANLISIS COMPARATIVO DEL EQUILIBRIO PRESUPUESTARIO EN ARGENTINA, ESPAA, MXICO 1810-1940

haba conseguido la creacin del mercado nico. En el 1935) y 0,3 en Mxico (1867-1939). Esto no implic
primer quinquenio de la dcada de 1890 se regres a la desidia o heterodoxia presupuestaria por parte de las
poltica ortodoxa; desde entonces hasta la Revolucin, autoridades financieras argentina sino, sencillamen-
Limantour logr equilibrar lo presupuestos, gracias te, que se impusieron las circunstancias polticas en
a la centralizacin del proceso presupuestario en la mayor medida que en Espaa y que en Mxico, pas
Secretaria de Hacienda, que poda ahorrar fondos del que haba sufrido sus mayores dficit en el perodo
presupuesto ordinario para aplicarlos a su antojo en el previo, cuando las guerras haban sido ms frecuentes
presupuesto extraordinario. Los supervit de Limantour y destructoras (Gelman y Santilli 2006). Los gobier-
surgieron porque no se gastaban las consignaciones nos argentinos, en efecto, se enfrentaron a situaciones
presupuestarias, lo que implic que se descuidaran los especiales, que exigieron partidas extraordinarias del
servicios pblicos. Se aument la presin fiscal sobre gasto, como la guerra de Paraguay o los levantamientos
el consumo, se reorganiz el crdito pblico y se rees- provinciales durante el gobierno de Sarmiento. Estos
tructur el gasto desde los gastos corrientes hacia los dficit presupuestarios fueron seguidos de esfuerzos
subsidios. La inestabilidad de la plata tuvo un impacto para la contencin del gasto en la administracin de
sobre los gastos entre 1895 y 1902, por los intereses de Avellaneda (1874-1880). En 1880, volvi a estallar
la deuda en oro. Desde 1897, la centralizacin de las el conflicto interno, con la desintegracin transitoria
decisiones en el Gobierno federal dej al presupuesto del Estado nacional, lo que origin un dficit amplio,
como un mero instrumento contable, dada la ausencia tanto por la cada de los recursos, que fueron acapa-
de decisiones parlamentarias. Al mismo tiempo, desde rados por la provincia de Buenos Aires, como por el
1900 aument la presin fiscal, y su injusto reparto ge- aumento de los gastos blicos (Cortes Conde 1989).
ner el descontento entre la poblacin. La oposicin al Tras el conflicto de 1880, tampoco terminaron los
rgimen de Daz abogaba por la reforma tributaria que desequilibrios de las finanzas pblicas nacionales,
estableciera mayor equidad y el mayor gasto pblico, ya que los acuerdos de 1880 requirieron indemnizar
en servicios y fomento. El programa de Madero (1911) a la provincia de Buenos Aires, por la cesin de las
recogi esas demandas sociales. El deterioro de la situa- infraestructuras de la capital y por la nacionalizacin
cin presupuestaria aceler la cada del rgimen poltico de su deuda. Con la administracin de Roca (1880-
autoritario. La Revolucin no contribuy a mejorar la 1886) se inici una estabilizacin presupuestaria, con
situacin, las diferentes Haciendas se desorganizaron una reduccin de los gastos militares y un aumento de
y la insolvencia impidi acceder a la financiacin me- los recursos tributarios, propiciado por una coyuntura
diante deuda externa o interna (Marichal 1988). favorable para el comercio y la inversin extranjera.
Este ciclo culmin con los ambiciosos planes de
expansin econmica durante el gobierno de Jurez
2.3. La consolidacin y la dependencia exterior de las
finanzas argentinas Celman (1886-1890). Con todo, la euforia econmica
desemboc en una crisis de repercusin global y en un
En la Hacienda nacional de Argentina, durante el cambio poltico. Los esfuerzos de saneamiento fiscal
perodo 1865-1939 slo se registraron cuatro super- del nuevo gobierno permitieron alcanzar en el primer
vit presupuestarios. En ese mismo perodo, el dficit supervit presupuestario en 1893, lo que permiti la
medio del gobierno nacional argentino fue del 22,1 por entrada en el patrn oro.
100 del gasto total, frente a un 10,2 en Espaa (1865-

Grfico 2: Mxico: Saldo presupuestario como porcentaje del Gasto del Gobierno Federal (1823 - 1936)

Fuente: Elaborado en base a INEGI (1994)

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FRANCISCO COMN Y DANIEL DAZ-FUENTES UN ANLISIS COMPARATIVO DEL EQUILIBRIO PRESUPUESTARIO EN ARGENTINA, ESPAA, MXICO 1810-1940

Grfico 3: Argentina: Saldo presupuestario como porcentaje del Gasto del Gobierno Nacional (1865 - 1939)

Fuente: Elaboracin propia en base a Vzquez (1971, 1975 y 1976) e IEERAL (1986)

La contraccin del comercio exterior, que era la en cuestin. Esta ltima posicin parece ms acorde
principal base impositiva, redujo los ingresos fiscales con la explicacin del propio ministro Pinedo, quin
de 163 a 112 millones de pesos oro entre 1913 y 1917. plante su continuidad en las polticas ortodoxas de sus
Esa cada en la recaudacin, junto al leve crecimiento predecesores (Pinedo 1961) . Nuestra opinin es que
de los gastos pblicos durante la primera guerra mun- no hay rastro de una poltica keynesiana intencionada.
dial, origin unos dficit presupuestarios que fueron Los ministros de Hacienda seguan obsesionados con
cubiertos con financiacin domstica. Los ingresos el equilibrio presupuestario.
se recuperaron hasta los 145,2 en 1918, gracias a la Lo mismo puede decirse para Espaa: en el perodo
aplicacin de un impuesto sobre las exportaciones, de entreguerras no se aplic ninguna poltica keyne-
que supuso 50,9 millones; que fue la nica reforma siana. Hace tiempo, algunos autores sealaron que
fiscal realizada en Argentina durante la primera guerra el rgimen de Primo de Rivera haba practicado una
mundial. La reanudacin del comercio exterior en la poltica prekeynesiana entre 1926 y 1929, mientras
primear posguerra mundial permiti la liquidacin de que los ministros de Hacienda de la Repblica no la
un supervit presupuestario en 1920, que fue el nico practicaron, pues siguieron aferrados a la ortodoxia
del perodo de entreguerras, en Argentina. Despus financiera clsica. Pero no fue as. En primer lugar, los
de ese ao, los dficit pblicos aumentaron, hasta aos veinte fueron aos de crecimiento econmico, por
representar una quinta parte de los gastos. En conse- lo que la existencia de dficit no es seal de poltica
cuencia, la deuda pblica, fundamentalmente externa, keynesiana. En segundo lugar, porque el Presupuesto
ascendi de 854 a 1.517 millones de pesos oro, entre extraordinario (1926-1929) no fue ms expansionista
1920 y 1930. que en el perodo republicano; los dficit de la dictadura
fueron similares a los de la Segunda Repblica (1931-
3. Crisis del liberalismo y keynesianismo avant 36). El presupuesto espaol podra considerarse como
anticclico durante los aos treinta; pero la existencia de
la lettre
dficit no quiere decir que los ministros de Hacienda en
Espaa fueran keynesianos; al contrario, su pensamien-
En Argentina la crisis recrudeci en octubre de
to era el clsico del equilibrio presupuestario. Slo hubo
1930, cuando tras el golpe militar, el general Uriburu
un supervit presupuestario en 1930, muy pequeo.
anunci que el objetivo estratgico sera el equilibrio
La crisis econmica en Espaa empez en 1931. En
presupuestario y que se obtendra por una reduccin de
este mismo ao se proclam la Segunda Repblica, y
los gastos (Revista de Economa Argentina, septiembre
hasta el inicio de la guerra civil, la inversin pblica
de 1931, 27, 156.). En efecto, entre 1930 y 1932, los
aument mientras la privada diminuy. En realidad,
gastos gubernamentales se recortaron un 22 por 100
los gobiernos del perodo de entreguerras no tenan ni
y los ingresos aumentaron un 12 por 100; el dficit
las ideas ni los instrumentos adecuados para realizar la
fiscal se redujo, aunque no se logr extinguirlo, pues
poltica fiscal y monetaria; su comportamiento era ms
los ingresos slo cubran un 87 por 100 de los gastos.
bien pragmtico. El reducido tamao del presupuesto
As, en los peores aos de la gran depresin, en Ar-
en Espaa, aunque mayor que el de Mxico y similar
gentina se aplic una poltica restrictiva que slo fue
al de Argentina, haca imposible aplicar una poltica
abandonada con el inicio de la recuperacin en 1933,
expansionista o compensatoria que tuviera efectos
por lo que subsisti el dficit. Hay autores que piensan
apreciables sobre las economas. Desde 1893, hasta
que las autoridades argentinas se volvieron keyne-
la primera guerra mundial, en Argentina se reinstaur
sianas a partir de 1933, mientras que otros lo ponen

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un nuevo optimismo, favorecido por la estabilizacin Slo a principios de los aos 1930, la poblacin empe-
presupuestaria y monetaria que supuso la entrada en el z a aceptar los billetes del Banco de Mxico, aunque
patn oro, que ampli las posibilidades de financiacin en cantidades limitadas; ello permiti que pudiera
interna y externa. Puede comprobarse en los tres pri- financiarse un moderado dficit de 1933 con emisio-
meros grficos que, en la dcada de 1890, se observa nes del Banco de Mxico (Marichal y Daz Fuentes
la mayor convergencia presupuestaria entre los tres 2000, Daz Fuentes 1994 y 1999). En las situaciones
pases, que les llev hacia el equilibrio presupuestario. crticas, cuando los ingresos pblicos decrecieron con
En Argentina, la reinstauracin del patrn oro, en 1899, la cada de las exportaciones de petrleo y minerales
dio lugar a la dcada de mayor estabilidad monetaria en los aos veinte y luego con la gran depresin, el
y fiscal hasta la primera guerra mundial. Ello coincide gobierno tom medidas extremas para equilibrar el
con los supervit conseguidos por Fernndez Villaverde presupuesto, como el despido de empleados pblicos,
y sus sucesores en Espaa entre 1899 y 1908, y con la reduccin de sus salarios y el incremento de los im-
los esfuerzos realizados por mantener la disciplina puestos extraordinarios (sobre los aranceles, la industria
fiscal en Mxico, desde 1895 hasta el comienzo de la cervecera, los textiles de lana, el tabaco, las cerillas y
revolucin. Los dficit presupuestarios en Espaa se la electricidad), a pesar de sufrir el pas una depresin
financiaron con la emisin de deuda; externa en una econmica. En efecto, Montes de Oca, que sustituy
parte importante hasta 1883; desde este ao, se financi a Pani en febrero de 1927, control efectivamente el
con los recursos al Banco de Espaa hasta 1917, lo que gasto entre 1927 y 1931. Esto revela que los ministros
implicaba la monetizacin directa del dficit; y despus de Hacienda seguan siendo ortodoxos. El impacto de
se financiaron con las emisiones de deuda pignorable, la gran depresin fue ampliado por la poltica fiscal,
que suscriban los bancos privados, porque obtenan un que no tena otras alternativas. Desde 1932, la poltica
buen rendimiento y la podan pignorar automticamente fiscal cambi, pues el gobierno renunci a seguir en
en el Banco de Espaa, con lo cual la monetizacin del el patrn oro, permiti el surgimiento del dficit pre-
dficit era indirecta (Comn 1988). Slo en el perodo supuestario y expandi la oferta monetaria. En 1932
de la primera guerra mundial tuvieron importancia los y 1933 se observ un dficit efectivo del 1,2 por 100
efectos inflacionistas del dficit, como sucedi, por otro del PIB. El gobierno de Crdenas (1934-1940) ha sido
lado, en la mayor parte de los pases que abandonaron el definido como populista porque tuvo unos amplios
patrn oro. Tambin los gobiernos espaoles abusaron dficit fiscales (Dornbusch & Edwards 1991, p.12),
de la emisin de la deuda flotante, que luego tenan que que fueron financiados con la emisin de billetes, y
consolidar, cada cierto tiempo, porque el presupuesto porque increment el gasto en educacin y sanidad,
no poda soportar sus costes financieros as como en grandes inversiones pblicas destinadas a
Las cargas de la deuda en Espaa fueron mucho mejorar la situacin de los trabajadores y campesinos.
mayores que en Mxico, y el proceso de autoalimen- Pero el aumento del gasto no implica la existencia de
tacin del dficit fue mucho ms frecuente. Adems, polticas keynesianas (Daz Fuentes 1992). De hecho,
desde 1883, la financiacin del dficit a travs de los en estos aos se siguieron aprobando en el Congresos
recursos al Banco de Espaa fue inflacionista (entre Presupuestos equilibrados; y aunque se liquidaron con
1895 y 1900; y durante la primera guerra mundial). El dficit, stos fueron pequeos; el ms alto fue el de 1938
desorden monetario y de la deuda externa que ocurri en y se qued en el 1,1 por 100 del PIB. Por lo tanto, la
Mxico tras la Revolucin impidi aplicar el impuesto poltica fiscal no fue muy expansiva. Es ms, el origen
inflacionista, porque el pblico perdi la ilusin finan- de este dficit de 1938 estuvo en que el Gobierno no
ciera. Durante los aos veinte, los gobiernos mexicanos previ que los ingresos iban a reducirse, por la cada
no intentaron realizar una poltica fiscal expansiva, y del comercio exterior; de hecho, el Gobierno redujo el
aunque lo hubiesen intentado no lo hubiesen logrado, crecimiento del gasto y aunque el dficit se financi con
porque carecan de los instrumentos y las expectativas recursos al Banco de Mxico, ste no emiti muchos
para llevarla a la prctica. El gobierno no hubiese podi- billetes porque el dficit era pequeo (Crdenas 1994
do financiar el dficit en el exterior, porque los intereses y 2000, Daz 1992 y Fitzgerald 2000).
de la deuda externa no se pagaban desde el inicio de la
revolucin (Marichal 1988). Tampoco se poda finan- 4.- Semejanzas y diferencias en el
ciar el dficit recurriendo a la emisin de billetes del
comportamiento de los sistemas fiscales.
Banco de Mxico, porque el pblico no aceptaba los
billetes desde la "anarqua monetaria" desencadenada Una primera aproximacin comparativa, como es
por la emisin de circulante y obligaciones por parte sta, a las Haciendas Pblicas de Argentina, Espaa
de las diferentes facciones revolucionarias de 1913 a y Mxico muestra la influencia que las ideas de corte
1916, cuando el pblico sufri prdidas considerables. liberal tuvieron sobre la evolucin de aqullas en la

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segunda mitad del siglo XIX; de hecho, hasta la pri- Fueron, por tanto, estos conflictos armados,
mera guerra mundial. Durante ese perodo, en los tres en ocasiones- entre las oligarquas locales los que
pases, el Estado o Gobierno nacional experiment una impidieron una solucin centralista e impulsaron el
profunda transformacin que revela la transicin de rgimen federal en los pases americanos. En ellos,
la Hacienda tradicional, o de Antiguo Rgimen, a otra la constitucin de la entidad nacional tard ms en
liberal, propia de los Estados-nacin decimonnicos. alcanzarse, por las continuas guerras internas y guerras
La evolucin de las Haciendas pblicas estuvo marcada de intervencin exterior, ante la incapacidad financiera
por los acontecimientos polticos, que fueron muy dis- buscada por las oligarquas provinciales- del gobierno
pares en las tres naciones, y por los ciclos econmicos federal para mantener el orden pblico en el interior y
nacionales e internacionales. No obstante, las aparentes para defender al pas del exterior; no digamos ya para
asimetras entre las situaciones de Espaa, por una dotar al pas de unas infraestructuras de transportes.
parte, y de Argentina y Mxico, por otra, durante las Adems, la solucin federal conllev, durante los pe-
guerras coloniales y de independencia dieron lugar a rodos de paz, prolongadas tensiones entre el congreso
procesos bastante similares en cuanto a las prcticas y el gobierno nacional, entre las oligarquas locales de
fiscales. Sin duda, la corriente de ideas sigui fluyendo los Estados o las Provincias entre s, y tambin con los
entre estos pases, como lo siguieron haciendo los flu- representantes del gobierno central, tanto en Argentina
jos comerciales. En el terreno legal, las constituciones como en Mxico. Las tensiones desembocaron frecuen-
liberales de 1824 y 1857 en Mxico, de 1819, 1824 temente en guerras civiles y la pobreza del gobierno
y 1853 en Argentina, y de 1812 y 1845 en Espaa nacional, resultante de la carencia de recursos propios,
establecieron un marco econmico bastante similar limitados en gran parte a los derechos de aduanas,
que permiti el funcionamiento de los mercados y de provoc las intervenciones extranjeras, con xito a
la iniciativa privada. Estas constituciones liberales de veces, y la imposibilidad de imponer la ley y el orden
Argentina, Espaa y Mxico establecieron tambin los en los territorios alejados de la capital. El hecho de
principios tributarios de la nueva fiscalidad que fueron que en Espaa las guerras acabaran antes y de que se
bastante similares. Sin ninguna duda, la diferencia estableciera un Estado centralista facilit la transicin
ms notable correspondi a la distinta distribucin hacia la Hacienda liberal y la unificacin del mercado
de la soberana fiscal entre los diferentes niveles de interior. En Espaa, hubo un pacto entre el Estado y las
gobierno. En efecto, hubo una diferencia radical entre oligarquas locales que permiti la realizacin de las
el modelo federalista (o, ms bien, confederalista) reformas fiscales desde 1844. Porque bajo una aparien-
argentino y mexicano y el sistema fiscal centralista cia legal centralista, en la realidad, el Gobierno central
espaol. De esta diferencia derivan, prcticamente, no controlaba todo el pas, y pact con las oligarquas
todas las dems, salvo las que se refieren, claro est, a locales las cuestiones esenciales, particularmente las
las distintas circunstancias polticas y geogrficas. En tributarias. La mayor duracin de los conflictos civiles
realidad, fueron stas las que dieron lugar al diferente en Argentina y Mxico, porque las oligarquas locales
modelo fiscal adoptado en Espaa, por un lado, y Ar- no queran ceder la soberana fiscal con el fin de evitar
gentina y Mxico, por otro. Contando, naturalmente, un gobierno nacional fuerte, retras algunas dcadas
con la diferente influencia de los modelos de los USA la modernizacin de las finanzas pblicas.
y de Francia, por motivos histricos y geogrficos, Con independencia del xito en la implantacin del
es sintomtico cmo la disgregacin del imperio es- sistema fiscal moderno, en los tres pases, los ministros
paol dio lugar a dos tipos de procesos polticos tan de Hacienda actuaron de forma continua, proponiendo
diferentes. En la metrpoli se impusieron las fuerzas y realizando reformas, con ms intencin que fortuna.
centrpetas, con la anecdtica excepcin de la Primera Todos ellos, adems, compartieron la ortodoxia del
Repblica. presupuesto equilibrado, a lo largo de todo el perodo
La guerra de la independencia contra Napolen y estudiado. Pero sta fue ms una aspiracin que una
la prdida de los mercados coloniales llevaron a los realidad. Los dficit presupuestarios fueron la tnica
liberales espaoles a buscar la unidad nacional, en el en los tres pases; y fueron ms amplios en la primera
plano institucional, poltico y econmico. Por el con- mitad que en la segunda del siglo XIX., porque en sta
trario, en las colonias la desintegracin del imperio decayeron las guerras y conflictos. En el ltimo cuarto
llev a la disgregacin de los distintos territorios que del siglo XIX y en la primera dcada del siglo XX, se
haban constituido cada uno de los virreinatos. En observa una tendencia al equilibrio presupuestario en
Latinoamrica, se impusieron las fuerzas centrfugas los tres pases, para ajustarse a las reglas econmicas
de los intereses de las oligarquas locales, que vieron internacionales del patrn oro. Sistema monetario en
con recelo el fortalecimiento del gobierno central. Esto el que acabaron entrando Argentina y Mxico (Daz
tuvo serias influencias sobre las finanzas pblicas. Fuentes 1998). Por el contrario, Espaa no consigui

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entrar en el patrn oro, ni siquiera tras el serio esfuerzo de aprobar los presupuestos y de auditar las cuentas;
de Fernndez Villaverde en 1903 (Comn 1995). Pero, a aunque poda dejarse en manos de un tribunal de
pesar de que en este pas se instaur un sistema fiducia- cuentas nombrado por el poder judicial. Pero tambin
rio desde 1883, las autoridades monetarias no abusaron fue un rasgo comn que las prcticas constitucionales
de la emisin de billetes; sin pertenecer al club del a este respecto dejaron bastante que desear en estos
oro, respetaron aceptablemente sus reglas, salvo en los pases iberoamericanos. En Espaa, la normalidad del
perodos de guerras. Por ello, hasta la primera guerra proceso de control poltico del presupuesto pblico se
mundial, la monetizacin del dficit no fue inflacionista logr antes que en Argentina y Mxico. Prcticamente,
en Espaa. Pero el conflicto mundial tambin colaps desde la aprobacin de la ley de contabilidad pblica
el patrn oro, la mayora de los pases lo abandonaron, en 1850, por Juan Bravo Murillo, disponemos de series
y las transacciones comerciales internacionales. La contables continuas de la actividad presupuestaria, en
aspiracin de retorno a la normalidad se observ en las distintas fases legales, que cumplan la normativa
Argentina, tras la primera guerra mundial hasta me- constitucional. No obstante, con independencia de
diados de los 1930, y tambin en Mxico en el perodo que se respetaran o no los mandatos constitucionales
posrevolucionario, que va del Mximato al gobierno de legalidad presupuestaria, en los tres pases surgie-
de Lzaro Crdenas (Zebadua 1994). En Espaa, el ron mecanismos que permitieron a los gobiernos, y
rgimen dictatorial de Primo de Rivera y los gobiernos a los parlamentos, esquivar la ley presupuestaria y
democrticos de la segunda repblica espaola tambin aumentar los gastos, a travs de los suplementos de
trataron de mantener el equilibrio presupuestario; pero crdito y de los crditos extraordinarios aprobados por
no lo lograron y se liquidaron unos modestos dficit los propios congresos. Es decir, que los parlamentos
que revelan la realizacin de unas moderadas polticas no siempre desempearon su funcin de contencin
expansionistas, procclicas en los veinte y anticclicas presupuestaria, lo que implic que la mayor parte de
en los treinta. En Espaa se volvi a plantear, de nue- los presupuestos se aprobaran con dficit. En la rutina
vo, la entrada en el patrn oro, pero tampoco se logr parlamentaria, haba acuerdo entre los distintos par-
en el perodo de entreguerras. La gestin de la poltica tidos, o los representantes de los distintos territorios,
monetaria fue, no obstante, casi ortodoxa, pues siempre en obstaculizar las reformas tributarias que supusiesen
se intent sostener el curso de los cambios, incluso en una mayor carga fiscal, pero, por el contrario, esos
los aos treinta. mismos grupos se coaligan para aumentar los gastos
Una coincidencia entre Argentina, Espaa y Mxico del gobierno central que favorecan a las distintas cir-
fue que, una vez aprobadas las constituciones liberales, cunscripciones de los parlamentarios. Esto slo ocurri
el sistema poltico se organiz sobre una representacin despus de que se produjese el acuerdo constitucional
censitaria -slo votaban los grandes propietarios y entre las oligarquas provinciales, o la imposicin au-
empresarios, adems de algunas profesiones liberales- toritaria, para constituir un estado nacin y un mercado
que afect a la estructura presupuestaria, tanto por el interior unificado. En estos pases iberoamericanos, la
lado de los ingresos como de los gastos. El sistema organizacin caciquil llevaba a las coaliciones parla-
estuvo lejos de ser democrtico y su funcionamiento mentarias a votar los aumentos del gasto; asegurar el
se bas en los mecanismos caciquiles, que conjugaban voto de los parlamentarios favorable al gobierno tena
el intercambio de favores entre los amigos polticos un coste presupuestario, en la forma de aumento de los
con las amenazas de represalias contra los enemigos gastos en los distintos distritos electorales.
polticos. En Espaa, el sistema de ingresos (sobre La relacin entre dificultades financieras y cambio
todo su reparto) afect negativamente a los campesinos de rgimen poltico tambin fue un hecho relevante en
y a los habitantes de las ciudades, que carecieron de los tres casos. Aunque en Argentina hubo una relativa
derecho al voto hasta 1890. estabilidad poltica de las autoridades elegidas, entre
Asimismo, la estrategia presupuestaria era de tipo 1868 y 1930, los desequilibrios fiscales y monetarios
incremental; es decir, cada presupuesto se elaboraba contribuyeron a las crisis polticas, como la frustrada
sobre base del presupuesto anterior, y lo que el gobier- revolucin de 1890 que forz a la renuncia del gobier-
no propona y el congreso aprobaba eran los incremen- no Jurez Celman. Los desequilibrios de la Hacienda
tos en las diferentes partidas. La continuidad en las volvieron a emerger con la cada de la recaudacin de
prcticas presupuestarias y la aversin a las reformas los impuestos sobre el comercio exterior, durante la
tributarias, porque podan significar un descenso en primera guerra mundial, y contribuyeron a la transi-
la recaudacin, de los ministros de Hacienda, fue otro cin democrtica del primer gobierno de Irigoyen (Di
rasgo de las finazas pblicas de los tres pases. Una Tella 1985 y Caravaca 2007). En el caso mexicano,
coincidencia ms: desde la instauracin de los reg- las relaciones entre la poltica y las finanzas pblicas
menes constitucionales, el Congreso tena la capacidad son muy claras: hasta 1867 Mxico estuvo sumido en

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FRANCISCO COMN Y DANIEL DAZ-FUENTES UN ANLISIS COMPARATIVO DEL EQUILIBRIO PRESUPUESTARIO EN ARGENTINA, ESPAA, MXICO 1810-1940

una serie de guerras internas y de intervencin exterior dficit presupuestarios precedieron y acompaaron a
que impidieron el establecimiento de una Hacienda la Revolucin liberal y a la inestabilidad poltica de
moderna y los dficit pblicos se sucedieron ininte- 1914 a 1923, que dio lugar a la dictadura de Primo
rrumpidamente; los Estados negaban el fortalecimiento de Rivera. No obstante, no se lleg a la situacin del
de los recursos del gobierno nacional, y eso implic una perodo revolucionario de Mxico. Quiz porque los
aguda pobreza presupuestaria que impidi a Mxico militares espaoles estaban entretenidos con la guerra
mantener la mitad de su territorio, que se perdi ante el de Marruecos. En Espaa, en 1936, estall la guerra
ms potente ejrcito de los Estados Unidos. Hasta fina- civil, desencadenada por una serie de circunstancias
les del siglo XIX, no se establecieron las normas para que nada tenan que ver con la poltica fiscal y mone-
el surgimiento de un Estado nacional, con la abolicin taria, porque durante la Segunda Repblica se aplica-
de las alcabalas. En el caso espaol, las dificultades de ron unas polticas anticclicas y, adems, la reforma
la Hacienda, entre 1808 y 1833, llevaron a la cada del tributaria de Jaume Carner de 1932 no cre mayores
Antiguo Rgimen, y desde 1910 a 1923 a la cada del problemas entre los contribuyentes, porque fue muy
rgimen de la Restauracin. Es decir que los grandes tmida (Comn 1991).

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Boletn de Historia Econmica - Ao VI - N 7 / Diciembre de 2008 29


ARTCULO

RELACIONAMIENTO EXTERNO Y POLTICAS ENERGTICAS EN EL CONO


SUR: REFORMAS DE LOS 90, CRISIS E IMPULSO A LA INTEGRACIN
Diego Hernndez Nilson*

1. Introduccin Uruguay y Brasil dependen del mbito externo para su


abastecimiento de hidrocarburos, aunque este ltimo ha
1.1. La situacin regional de crisis energtica avanzado aceleradamente hacia el autoabastecimiento
en petrleo.
En los ltimos aos la cuestin energtica est re- Por otro lado, el predominio del sector privado
sultando un tema de creciente inters a nivel regional. en varios aspectos de estas realidades determinan un
Argentina, Brasil y Uruguay han sufrido recientemente cambio importante en los sectores energtico de estos
importantes crisis en el sector, de tenor variado, pero pases de la dcada del 90 en delante. Este elemento
que en todos los casos han sido un elemento de impor- tambin determina la prdida de campo de accin de
tante preocupacin para los respectivos gobiernos. De los gobiernos nacionales en relacin al sector, lo que
este modo la seguridad energtica de los tres pases se result evidente en los momentos de crisis. Respecto
ha visto amenazada, tanto en lo que hace a la garanta a este punto, en el caso argentino, se destaca en espe-
de suministro como a la estabilidad de los precios. cial lo que ha sido denominado en aquel pas como
Estas situaciones de crisis responden, en su carcter la prdida de la soberana energtica, vinculada a la
manifiesto, a elementos circunstanciales que hicieron privatizacin y extranjerizacin de la mayor parte de
peligrar el abastecimiento del total de la demanda los recursos energticos del pas (Lahoud, 2005). Por
normal en cada pas. En particular se destacan como ltimo, hay tambin un trasfondo estructural a nivel de
factores detonantes las sequas que afectaron la gene- contexto internacional en relacin al comercio de cru-
racin hidroelctrica, as como los elevados precios do, dado por los niveles de especulacin en el mercado
del crudo y gas natural causados por la especulacin internacional y la persistencia de numerosos cuellos de
y situaciones geopolticas mundiales y regionales botella que dan lugar a las consabidas vulnerabilidades
puntuales, de creciente incidencia en la dinmica del en las cadenas de suministro (capacidad refinacin y
sector (Klare, 2003). de tanqueo, disponibilidad de barcos para el transporte
Sin embargo, existe tambin un trasfondo estructural martimo y de gasoductos de salida desde las reservas
que da lugar a que estas crisis se desataran del modo an no explotadas), que afectan la posibilidad de
en que lo hicieron. Dicho trasfondo determina niveles estos pases de variar su demanda en el corto plazo y
muy elevados de incertidumbre respecto a su evolucin, aumentan notoriamente sus costos.
y no ofrece mayores herramientas por parte de los Es-
tados para hacerles frente, es decir, limita el campo de 1.2. La seguridad energtica
posibilidades de iniciativas que los gobiernos pueden
implementar para responder a la problemtica. Se sugiere que esta situacin deriva principalmente
Por un lado, este trasfondo est dado por las carac- en las polticas energticas aplicadas durante la dcada
tersticas de las matrices energticas de los tres pases. de 1990, enmarcadas a su vez en las reformas estruc-
En primer lugar, la escasa diversificacin de fuentes: turales promovidas en el marco del Consenso de Was-
elevada dependencia del gas natural en Argentina, y de hington. Este conjunto de factores estructurales, afectan
la generacin hidroelctrica en Brasil y Uruguay, as la seguridad energtica de estos pases, entendida sta
como la dependencia externa de petrleo y gas en estos como la disponibilidad de suministros suficientes a
ltimos dos casos. En segundo lugar, a nivel de segu- precios accesibles (Yergin, 2006: 52). La disponibilidad
ridad de abastecimiento, Argentina sufre el inminente de suministro es generalmente reconocida como la base
y acelerado desvanecimiento de sus actuales reservas de la seguridad energtica, en tanto se presenta como un
de gas y petrleo, al tiempo que, como se mencion, problema importante, e irresoluble en el corto plazo. No
obstante, la cuestin de los precios accesibles tambin
* Programa de Estudios Internacionales, Facultad de Ciencias
resulta problemtica para los tres pases en cuestin, as
Sociales Universidad de la Repblica. Direccin: Constituyente como para los pases en desarrollo en general, al afectar
1502 Piso 4. Tel.: 413.64.00 (416). dhernandez@fcs.edu.uy de modo notorio sus balanzas de pagos.

30 Asociacin Uruguaya de Historia Econmica


DIEGO HERNNDEZ NILSON RELACIONAMIENTO EXTERNO Y POLTICAS ENERGTICAS EN EL CONO SUR

Por otra parte, se destaca el hecho que, en el pe- 2006). En este marco, resulta notoria la importancia
rodo reciente, esta inseguridad asume una relevancia que adquiere el mbito externo, en particular conside-
particular frente a la perspectiva de lo que se podra rando que los tres pases mencionados dependen del
denominar el empuje neodesarrollista que est viviendo exterior para el suministro de alguna de las tres fuentes
la zona a partir de 2003, con niveles elevados de creci- mayoritarias en las matrices energticas respectivas:
miento e inversin. La continuidad de tal crecimiento gas natural, petrleo y generacin hidroelctrica1. De
implica cubrir determinados niveles de planificacin, esta forma, gran parte de las iniciativas propuestas
como por ejemplo contar con elementos que permitan para solucionar la situacin implican en alguno de sus
garantizar el suministro ante un aumento de la demanda aspectos la interaccin con el exterior, lo que conlleva
de energa (garantir condiciones de factibilidad a los ajustes y cambios de rumbo de las polticas exteriores
proyectos de inversin y mejorar la captacin de stos, para el sector. Entre los contenidos de estas nuevas
lo que se contrapone a las dificultades que en aspectos polticas exteriores, de destacan los acuerdos bilatera-
infraestructurales de tecnologa, energa, transporte y les de abastecimiento, las polticas de importacin de
conectividad tienen los tres pases, de las que la crisis recursos energticos, la inversin en el exterior, la bs-
energtica es slo una de sus facetas). queda de capitales externos para la inversin interna,
En relacin a las polticas de seguridad energtica, la el desarrollo de iniciativas conjuntas con otros pases
diversificacin de fuentes es la primera clave en la aten- y la intensificacin de la interconexin e integracin
cin del problema. No obstante, tambin es importante a nivel continental.
la consideracin del conjunto del desarrollo vertical de En trminos generales, puede decirse que estos
cada una de las fuentes, hasta llegar a la distribucin al cambios implican un aumento en las exportaciones
consumidor. As se resuelve no slo el abastecimiento e importaciones de energa, mayor incidencia del
del recurso energtico primario, sino que tambin se Estado en stas, y el desarrollo de infraestructuras y
evitan los obstculos en el proceso de suministro que acuerdos que permitan asegurar la posibilidad de acudir
impidan atender satisfactoriamente la demanda. en mejores condiciones a alternativas en el exterior
En el estudio se plantea que los tres Estados con- ante dificultades en el suministro y abastecimiento.
siderados (Argentina, Brasil y Uruguay) cedieron En consonancia con esto, se evidencia la idea de que
espacios y obligaciones en ambas cuestiones, a partir Hoy, la seguridad energtica pasa por la cooperacin
de las reformas introducidas en la dcada de 1990, lo internacional (Melgar y Velasco Ibarra, 2007: 23),
que constituy el taln de Aquiles en las mencionadas siendo impracticable la idea de proyectar a largo plazo
crisis. A su vez, a partir de los ltimos aos, los gobier- la autosuficiencia para el conjunto de las fuentes a las
nos de estos pases comienzan a implementar nuevas que se acude, manteniendo a la vez un grado conve-
polticas al respecto, en la que los recursos energticos niente de diversificacin en la matriz energtica.
son considerados como elementos estratgicos en el Esta nueva situacin puede analizarse desde dos en-
desarrollo. Las mismas apuntan a solucionar la inse- foques posibles, segn los aspectos en los que se ponga
guridad energtica a travs de las dos cuestiones antes nfasis para determinar contextos, factores, variables
sealadas: diversificacin de fuentes y garantas en la y objetivos de las polticas pblicas: el de la poltica
cadena de suministro. Para ambos aspectos el mbito exterior y el de la poltica energtica. En lo que hace
externo resulta fundamental: pues si bien muchos pa- estrictamente a la poltica exterior, puede afirmarse que
ses dependen de uno u otro modo del exterior para su incide sustancialmente sobre la situacin energtica,
abasto, en el caso de estos pases el relacionamiento dado que, como se seal, se trata en todos los casos
exterior se ha convertido en un elemento sustancial de pases dependientes del mbito externo para el sumi-
para alcanzar niveles satisfactorios de seguridad nistro de alguna de sus principales fuentes. As, Alberto
energtica. De este modo, el establecimiento de rela- Van Klaveren, uno de los tericos ms importantes de
ciones de tipo cooperativo en la regin, y la inversin las Relaciones Internacionales en el continente, seala-
en infraestructuras que permitan la profundizacin de ba ya en la dcada de 1980 que la demanda de energa
stas respecto al sector energtico, son vas naturales es una de las variables sistmicas internacionales que
para la solucin de la situacin regional. inciden en la definicin de la poltica exterior de los
pases latinoamericanos (1984: 22), tanto para los pases
1.3. Las polticas exteriores para el sector energtico exportadores como importadores de energa.
En algunas de las situaciones consideradas esto
En general, suele reconocerse que [] la seguri- resulta notorio, ante la constatacin que la poltica
dad energtica no se sostiene por s sola, sino que debe exterior asume desarrollos particulares en relacin a
insertarse en relaciones ms amplias entre las naciones este sector (no necesariamente coincidentes con los del
y en la forma en que interactan entre s. (Yergin, resto de la poltica exterior del pas), aunque siempre

Boletn de Historia Econmica - Ao VI - N 7 / Diciembre de 2008 31


DIEGO HERNNDEZ NILSON RELACIONAMIENTO EXTERNO Y POLTICAS ENERGTICAS EN EL CONO SUR

enmarcada en un contexto de poltica regional de re- panorama, de comparan algunos elementos con las
novada actividad. En este sentido deben hacerse dos caractersticas reciente de dicha poltica sectorial en
aclaraciones en relacin a la pertinencia y especifici- Brasil y Argentina, considerando las diferencias estruc-
dad de la poltica exterior para un sector en particular. turales del sector energtico en cada pas (diferencias
Respecto a la pertinencia, varios autores sealan la de escala, posibilidades de abastecimiento autnomo
conveniencia de los estudios sectoriales de la poltica y exportacin, distintas matrices energticas, universo
externa, especialmente para la mejor implementacin de actores que intervienen, nivel de desregulacin del
metodolgica de un enfoque comparativo (Ibd.: 48; sector), que tambin determinan en parte las diferencias
Coleman, 1984: 52). En relacin a la especificidad del observadas a nivel de poltica exterior.
estudio sectorial de la poltica exterior, la adverten- El planteo parte de la admisin de esas importantes
cia pasa por la naturaleza particular que asume sta diferencias, que pueden limitar en algn sentido el
en relacin su dimensin econmica, en la que las valor de la comparacin, pero que se estima que igual-
decisiones pueden explicarse en trminos polticos, mente no impiden jerarquizar variables que influyen
sino que tambin inciden factores tcnicos. Esto se diferencialmente en cada pas sobre las acciones de
manifiesta en [] la mayor tendencia hacia la des- poltica exterior, objetivo primario de la perspectiva
centralizacin [] en la dimensin correspondiente comparativa (Van Klaveren, 1984), que es tratado en
a las cuestiones econmicas de la poltica exterior. el tercer punto. Asimismo, en este punto, se sugiere un
(Russell, 1990: 258), lo que se constata claramente en nivel de comparacin a travs de los tres puntos que
los casos estudiados. sugiere Bernal-Meza (2000, cfr. Bernal-Meza, 2005) en
Para este trabajo el nfasis se hace entonces en la base al planteo de Tomassini (1987, cfr. Bernal-Meza,
poltica exterior para el sector, definida como [] op. cit.), a saber: agenda, objetivos y estilo de la poltica
el rea particular de la accin poltica gubernamental exterior de los pases comparados.
que abarca tres dimensiones analticamente separables El anlisis de los cambios en la poltica exterior
poltico-diplomtica, militar-estratgica y econmica- uruguaya para el sector energtico se centra en los
y que se proyecta al mbito externo frente a una amplia importantes desarrollos que ha tenido durante 2006
gama de actores e instituciones gubernamentales y (ao de mayor actividad de aquella, as como de
no gubernamentales, tanto en el plano bilateral como mayor gravedad de la crisis) y se la compara con las
multilateral (Russell, 1990: 255), y no tanto desde transformaciones desarrolladas en los ltimos aos
la perspectiva de la poltica energtica en s misma. por Argentina y Brasil. Este anlisis comparativo se
Considerando esta distincin analtica, el tema ener- plantea en relacin a dos cuestiones. Primeramente, se
gtico es incluido en la dimensin econmica, funda- evalan los factores y variables internos y externos que
mentalmente dada su estrecha relacin a la realidad de algn modo intervienen en su desarrollo, en base
econmica de los pases2 y su similitud naturaleza al marco analtico propuesto por Van Klaveren (1992)
respecto a la importancia del componente tcnico en para el estudio de las polticas exteriores de los pases
el proceso de toma de decisiones. Sin embargo, se latinoamericanos. En segundo lugar, se analizan los
entiende que esta decisin depende del enfoque del procesos de toma de decisiones que se han gestado y
anlisis y no es intrnseca al propio tema. De este los actores que intervienen en los mismos, partiendo
modo, el carcter estratgico del tema tambin podra para ello de la propuesta de Russell (1990).
prestarse, por ejemplo, a su tratamiento en relacin a El trabajo intenta identificar los principales proce-
la dimensin militar-estratgica (Madrigal, 2006), o, sos y elementos que intervienen a partir de este cambio
su utilizacin como herramienta de poltica exterior, en la configuracin de las polticas exteriores de la
puede habilitar su enfoque en relacin a la dimensin regin para el sector energtico. No obstante, a modo
poltico-diplomtica (Cardozo, 2003). de recaudo, debe sealarse que el centrar el anlisis
en el caso uruguayo determina que no se profundice
1.4. Contenidos del trabajo mayormente en algunos elementos particulares de
estas polticas para Argentina y Brasil, ausentes en la
Sin perjuicio de centrar el enfoque en la poltica poltica externa de aqul. A su vez, tambin hay que
exterior, igualmente se procura considerar el particular reconocer que la perspectiva de la poltica exterior
contexto de la poltica energtica del que se parte (y obliga a considerar el sector energtico en su conjun-
que de hecho es el que ha determinado el cambio que se to, sin profundizar en algunos casos en las diferentes
observa en la poltica exterior del sector en los ltimos caractersticas que este asume para cada fuente y para
aos), aspecto sobre el que se centra el primer apartado. cada etapa del proceso vertical de suministro.
En el segundo apartado se aborda el estudio detallado Estos procesos son estudiados a travs de la sistema-
de la poltica uruguaya para el sector, y, en base a este tizacin de la informacin recogida en el Observatorio

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DIEGO HERNNDEZ NILSON RELACIONAMIENTO EXTERNO Y POLTICAS ENERGTICAS EN EL CONO SUR

de Poltica Exterior del Cono Sur, en el marco del cual que marca la agenda internacional continental en el
se efectan informes semanales de la poltica exterior perodo, impulsada por Estados Unidos.
de los tres pases considerados, los que se propone con- En lo que respecta directamente al sector energtico,
tinuar estudiando en el futuro. Finalmente, se presentan las reformas promueven la desregulacin, apertura y
las conclusiones primarias del estudio, destacando que privatizacin de los mercados energticos, tanto para
el mismo an se encuentra en desarrollo. el consumo interno como para la produccin expor-
tadora. Entre los factores determinantes del grado de
2. El contexto regional y nacional apertura alcanzado resulta fundamental el carcter
de productor y/o exportador de cada pas, adems
2.1. Las polticas energticas de la dcada de 1990: el de naturalmente- los lineamientos del gobierno en
camino hacia la crisis cuestin (lo que resulta especialmente evidente en el
caso argentino). En general, el supuesto que puede
Durante la dcada de 1990 la mayora de los pases hallarse detrs de las transformaciones impulsadas es
de Amrica Latina se embarca en la introduccin de la concepcin de los recursos energticos como un bien
importantes reformas econmicas y sociales, muchas econmico ms (tanto en lo que hace a su exportacin,
de las cuales se centran en transformaciones en relacin como a su circulacin en el mercado interno), cuyos
a las atribuciones y obligaciones estatales, y, en gene- precios y capacidad de oferta deben estar regidos por
ral, a las polticas econmicas a llevar adelante por los las normas del mercado. As dejan de ser considerados
gobiernos de la regin. Genricamente, estas reciben como un recurso estratgico central, cuya importancia
la denominacin de reformas estructurales, o reformas en la planificacin estatal fue por el contrario- una
neoliberales, dado el perfil ideolgico en que sustentan de las caractersticas comunes de los procesos de
su visin del rol del Estado en el funcionamiento de la modernizacin del Estado en toda la regin. A partir
economa, y la sociedad en general. El impulso a las de estas reformas, en cambio, los energticos pasaron
mismas surge de una serie de proyectos y emprendi- a ser meros commodities3, productos primarios cuya
mientos planteados por algunos pases desarrollados importancia se limita a su valor econmico, y no a
(en especial Estados Unidos) y las directivas polticas su valor estratgico para el desarrollo de los pases.
sugeridas y fomentadas por diversos organismos inter- Naturalmente, esta posicin se contrapone al nfasis
nacionales (en especial el Banco Mundial y el Fondo actual en la seguridad energtica de los pases.
Monetario Internacional), que en la regin las presen- Por un lado, en lo que hace a la desregulacin de
taron como la solucin al estancamiento econmico los mercados internos, el impulso a las reformas corre
que predomin en durante la dcada de 1980, e inclu- principalmente por cuenta de los organismos interna-
yeron la adopcin de aquellas en acuerdos suscritos cionales que introdujeron en la agenda de reformas
con distintos pases. A nivel de polticas econmicas la privatizacin de numerosos servicios pblicos,
(y con importantes consecuencias posteriores en la incluidos aquellos correspondientes a este sector. En
esfera social), el declogo de principios estipulados los diferentes pases del continente este tipo de reforma
en el Consenso de Washington define los principa- asume distintos formatos. As puede observarse que
les contenidos de esta agenda de reformas, que sern en Argentina el sector energtico prcticamente se
incorporadas diferencialmente, segn los casos- por privatiza de manera absoluta, ya sea de modo defini-
los pases de la regin a lo largo del perodo. tivo o a travs de concesiones, dejando al Estado sin
Entre los principales puntos del declogo original herramientas para llevar adelante ningn tipo de accin
del consenso de Washington, formulado en 1989, se al respecto. Por otra parte, en Brasil la reforma alcanza
incluye la liberalizacin y apertura comercial, la priva- sectores especficos, como por ejemplo la transmisin
tizacin de numerosos servicios pblicos, y, en general, y distribucin domstica de electricidad, al tiempo que
el abandono del accionar estatal en varias reas, en se modifican las caractersticas del aparato estatal del
favor del sector privado internacional, como forma de sector, y se disminuye la inversin estatal en el mismo.
ajustar el gasto estatal y dinamizar la economa (Wi- Finalmente, en Uruguay, en general se mantienen los
lliamson, 1990). Existe adems un segundo declogo monopolios estatales en el sector, pero sin realizar ma-
de reformas que afectan ms claramente la esfera social yores inversiones que posibilitaran una modernizacin
de estos pases, promoviendo la reforma de la seguridad que atendieran el aumento de la demanda; satisfa-
social y las legislaciones laborales. A su vez, a nivel ciendo esta, en cambio, a travs de la importacin de
de poltica internacional los mojones de estas reformas electricidad y combustibles ya refinados. A su vez, se
estn asociados a los sucesivos avances en la Inicia- privatizaron sectores estancados, como el gasfero; al
tiva para las Amricas (y luego en la negociacin de tiempo que otros sectores de mayor importancia eran
un rea de Libre Comercio de las Amricas-ALCA), espacio de disputas polticas4.

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Por otro lado, respecto a la apertura de la pro- Como se seal anteriormente, estas reformas (tan-
duccin exportadora en la regin, el impulso de las to las que impulsan la apertura del mercado interno,
reformas estuvo a cargo principalmente de organismos como las que se centran en la produccin exportadora)
internacionales y de Estados Unidos. Dichas reformas afectan a los tres pases analizados, aunque de manera
procuran facilitar el ingreso de las multinacionales a diferencial. En trminos generales, las diferencias es-
los pases productores de hidrocarburos de la regin, tuvieron asociadas al compromiso asumido por los go-
evitando as que la produccin y comercializacin se biernos de cada pas para con las reformas estructurales
mantuviera exclusivamente en manos de monopolios en general. No obstante, las caractersticas previas del
estatales. Se destaca en especial la Iniciativa Energ- sector en cada pas tambin determinan el grado en que
tica Hemisfrica, en el marco de la Iniciativa de las las mismas fueron implementadas en el rea energtica.
Amricas, promovida desde la primer Cumbre de las As, las importantes reservas ya identificadas y certifi-
Amricas, desarrollada en Miami a fines de 1994 (y cadas en Argentina, junto con la consonancia ideolgi-
de la que el ALCA representa la continuidad). Si bien ca del gobierno de la poca con el tono neoliberal de las
esta iniciativa apunta a la desregulacin y apertura de reformas, determin que el sector fuera prcticamente
los mercados energticos en general; la agenda de la privatizado en su totalidad. Por otra parte, en el caso
negociacin llevada adelante en sucesivas reuniones brasileo, las privatizaciones y aperturas fueron selec-
ministeriales se centra principalmente en relacin a tivas y restringidas, es decir, alcanzaron slo a algunos
la explotacin y exportacin de recursos nacionales sectores (tanto en lo que hace a fuentes como a etapas
(en especial petrleo, buscando satisfacer la demanda del proceso de suministro), y, segn el caso, fueron
estadounidense), relegndose a un segundo plano la privatizaciones totales, asociaciones, aperturas, etc.
desregulacin de los mercados internos, de menor En cualquier caso, el Estado mantuvo cierta capacidad
importancia estratgica para Estados Unidos. Entre los de incidir en el sector, no obstante no la haya utilizado
principales pases productores de la regin la iniciativa o no de modo conveniente- durante la crisis de 2001.
fue considerada de distinto modo, siendo particular- Finalmente, en Uruguay, la implementacin efectiva
mente visible el compromiso con la instrumentacin de las reformas se enfrent a la fuerte oposicin de
de las reformas promovidas en Venezuela, pas que amplios sectores del espectro poltico (incluido algn
junto con Estado Unidos se encarg de formular la gobierno) y social, destacndose la frrea oposicin de
propuesta para este sector en el marco de la Iniciativa los sindicatos. Sin embargo, los mismos supuestos que
para las Amricas (Ruiz-Caro, 2006). en Argentina llevaron al desmantelamiento del aparato
Algunos autores interpretan este proyecto en el mar- estatal en relacin al sector, en Uruguay lo fragilizaron,
co de los intereses de poltica exterior estadounidense a travs de las ausencia de inversiones, planificacin
para el sector petrolero, la denominada Doctrina Car- y polticas especficas.
ter (Ibd.: 11), que buscaba garantizar el abastecimien- En el caso argentino, la mayora de las empresas
to de crudo en el extranjero. Entre las transformaciones estatales del sector energtico son privatizadas y la
promovidas, se hace especial hincapi en las vinculadas produccin de hidrocarburos queda totalmente en ma-
al petrleo, destacndose la necesidad de nos de privados. Adems, luego de las privatizaciones
[] cambios en los regmenes de contratacin para no hay suficientes controles sobre las concesiones,
la exploracin y la explotacin de los hidrocarbu- por lo que no siempre se controla el cumplimiento de
ros; liberalizacin de las barreras de entrada a la las condiciones estipuladas en los contratos. As, por
actividad del transporte, refinacin y comercializa- ejemplo, las concesiones para la explotacin de yaci-
cin de hidrocarburos; []; incentivos al ingreso
mientos no estn acompaadas por la exploracin de
de inversiones extranjeras a travs de un rgimen
fiscal atractivo; []; privatizaciones de empresas nuevas reservas, tal como estaba previsto, y los ritmos
estatales; [] de explotacin no son monitoreados por el gobierno.
En resumen, [], se propuso eliminar los obst- De este modo, las reservas decrecen aceleradamente y
culos a las operaciones de las empresas extranjeras en se genera incertidumbre respecto a la capacidad de su-
todas las ramas [y etapas] de la industria energtica. ministro, problema que se mantiene hasta la actualidad
(2006). A partir de la dcada del 2000 esta iniciativa (De Dicco, Lahoud y Bernal, 2006; De Dicco, 2006).
comienza a perder fuerza, anticipndose a lo que luego, Por otra parte, el Estado se qued sin herramientas
en 2005, sera el fracaso del ALCA en general. Los institucionales para incidir sobre el sector. La empresa
principales pases productores cuestionaron la con- estatal YPF fue absorbida por la espaola REPSOL, y
veniencia de la liberalizacin impulsada por la IEH, hasta que recientemente se creo la empresa ENAR-
las Reuniones Hemisfricas de Ministros de Energa SA- el Estado argentino careci de herramientas para
se fueron postergando o fracasaron en la bsqueda de participar en el mercado de hidrocarburos. Este proceso
consensos en torno a las declaraciones finales. es denominado por algunos autores como la prdida de

34 Asociacin Uruguaya de Historia Econmica


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la soberana energtica, lo que supone una problem- cuestiones de seguridad de abastecimiento. De hecho,
tica an ms aguda que la simple prdida de espacio estas importaciones en general se llevaron adelante
en la seguridad energtica (Lahoud, 2005). mediante compras puntuales, sin ningn contrato de
Como consecuencias de las reformas, el pas que- abastecimiento en el mediano o largo plazo, cuyas
da totalmente expugnable a crisis de suministro de consecuencias se manifestaran luego en la crisis de
las fuentes bsicas de energa, y, en particular, muy 2006.
dependiente el gas natural, fuente en la que se cen- Esto es particularmente notorio en el caso del gas,
tran las inversiones, dada su importante rentabilidad nica fuente en relacin a la que hubo inversiones im-
en los cortos y medianos plazos que abarcaban las portantes, pero las mismas no se vieron acompaadas
concesiones (naturalmente, la planificacin de la tasa por garantas de abasto. Si bien en 1992 se suscribi
de explotacin de este recurso no es considerada por un acuerdo con Argentina, en el que se prevea el abas-
el sector privado, dado el perodo limitado de tiempo tecimiento a travs de privados, nunca se suscribi un
de sus concesiones). Asimismo no se cumpli con la contrato donde se asegurara un mnimo de cobertura.
obligacin de exploracin de nuevos yacimientos por En la actualidad existen tres gasoductos que llegan
parte de los privados, como se prevea en los contratos. desde Argentina, cuya construccin fue concesionada
En este contexto, Argentina hoy tiene alrededor de un en el perodo anterior a la crisis de 2006. En primer
40% de su matriz energtica provista de gas6. Como lugar, el Gasoducto Cruz del Sur, actualmente subu-
contraparte, se calcula que las reservas propias se ago- tilizado a falta de un contrato que garantice niveles
taran en 15 aos (al ritmo de produccin actual), y las importantes de suministro. Los otros dos gasoductos se
reservas de la vecina Bolivia, desde donde se importa encuentran en el litoral norte, construidos con un costo
gas, se han visto recortadas de modo importante desde de U$S 20.000.000 (y uno de los cuales, perteneciente
la estatizacin promovida por el gobierno de Evo Mo- a UTE, jams entr en funcionamiento, ante la falta
rales7 (Lahoud, op. cit.). En relacin a este punto, debe de un contrato que permita su abastecimiento). Si bien
sealarse que parte del problema ha resultado del modo debe reconocerse su utilidad para reducir los costos de
en que las reformas fueron aplicadas en Argentina du- grandes productores durante los perodos de menor
rante los gobiernos de Carlos Sal Menem, en donde uso domstico, a travs de esta fuente no se logra un
se destac una radicalidad y desprolijidad que fueron mayor aporte a la seguridad energtica del pas, ya que
ms all de las pautas promovidas por el Consenso se encuentra sujeto a la disponibilidad del mercado
de Washington. En resumen, a la desregulacin y la argentino, lo que se ha manifestado recientemente, a
privatizacin debe sumarse la falta de control sobre partir de los controles impuestos por el gobierno de
la actividad del sector privado, el incumplimiento de Kirchner a las exportaciones gasferas.
las condiciones de las concesiones, y, eventualmente, Como contraparte, deben reconocerse algunas deci-
la corrupcin. siones de Uruguay a nivel de relacionamiento exterior
En relacin al caso uruguayo, sin llegar a tales que, en los hechos, tuvieron un efecto positivo a nivel
extremos, habiendo sido las reformas efectivamente de seguridad energtica, durante el inicio segundo go-
implementadas mucho ms discretas, una similar bierno de Julio Mara Sanguinetti (1995-2000), cuando
concepcin del sector de energa como cualquier otra lvaro Ramos estuvo al frente de la Cancillera. En
esfera del mercado, hizo que el mismo perdiera impl- primer lugar, se acot la embestida liberalizadora, al
citamente su importancia estratgica, disminuyendo reclamar a Argentina el respeto de lo acordado a nivel
las inversiones pblicas y centrando stas en la baja de la Comisin Mixto de la Represa de Salto Grande,
de los costos, en desmedro de la preocupacin por respecto a mantener la administracin del proyecto en
garantizar la seguridad energtica. Esto llev a que el mbito pblico estatal. En segundo lugar, colocar
en el perodo 1990-2005 no hubiera mayores inver- el tema de la integracin energtica en la agenda del
siones pblicas que apuntaran a la modernizacin del Mercosur, a travs del proyecto de los anillos ener-
complejo energtico nacional, lo que en el perodo de gticos, empero no haya tenido mayores resultados
crisis se manifest especialmente en las dificultades prcticos, y contemplara un amplio marco de accin
para la generacin elctrica y en el vetusto estado de para el sector privado.
la refinera de ANCAP de La Teja. Por ltimo, en el caso brasileo, las reformas fueron
Por el contrario, el Estado privilegi la importa- de naturaleza diferente segn la fuente de energa de la
cin de electricidad (discutindose frecuentemente que se tratara. En relacin al sector hidrocarburos, en la
la eventual conveniencia de extender el mecanismo a dcada de 1990 Petrobrs se asocia con multinacionales
la totalidad del combustible refinado que se consuma del sector en diferentes actividades puntuales (cons-
en el pas, dependiendo de refineras en el exterior), truccin de gasoductos, desarrollo de tecnologas de
con el argumento de sus menores costos, sin atender exploracin y explotacin off-shore, explotaciones en

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el exterior). Si bien en un comienzo esto es duramente sarrollo de mejoras que aumentaran la eficiencia en la
criticado por algunos autores (Rodrigues Hermes de produccin para la demanda promedio, constatndose
Arajo y de Oliveira, 2005), a lo largo de los aos el el natural desinters de realizar inversiones millonarias
procedimiento es evaluado positivamente, al facilitar la para garantizar el suministro ante eventuales situacio-
incorporacin de nuevas tecnologas y el desarrollo de nes de crisis por incrementos acelerados o picos de la
inversiones ms costosas. Una mencin aparte merece demanda. En este sentido, muchas inversiones pasaron
la continuidad (aunque con muchos vaivenes) de la por la generacin elctrica a travs del uso de gas
poltica de intervencin estatal a favor de la incorpo- natural, lo que posibilita una importante rentabilidad,
racin de los biocombustibles a la matriz energtica, pero no ofrece mayor certidumbre en el mediano y
en particular en el sector transporte, aunque como se largo plazo, al menos tomando como base las reservas
seal no se profundizar en esta cuestin. argentinas.
A su vez, se aumenta la participacin del gas en la Estos dos episodios demuestran que la experiencia
matriz energtica, tanto para su uso directo por parte de desregulacin y apertura para el sector energtico en
de industrias, como para la generacin de electricidad. el Cono Sur no redunda en un aumento de inversiones
Para ello, la instalacin de plantas de extraccin de que permitan garantizar el abasto o mejorar los niveles
Petrobrs en Bolivia y la construccin del gasoducto de seguridad energtica (Ruiz-Caro, op. cit.). En resu-
Santa Cruz - Paulnia - Porto Alegre es fundamental. men, puede afirmarse que la experiencia de estos aos
De este modo se satisface parte de la demanda del muestra que la planificacin energtica en general, y
enorme complejo industrial paulista y se promueve la algunos de los elementos constitutivos de esta (como
generacin de plantas alternativas de generacin ter- la inversin en fuentes de generacin, diversificacin
moelctrica, evitando poner en riesgo el abastecimiento de las matrices energticas y la proyeccin del ritmo
y fomentando el uso de tecnologas ms limpias que la de explotacin) deben ser responsabilidades de los
de las plantas alimentadas a fuel-oil o gas-oil (Salles Estados. Esto es tambin evidente para el desarrollo de
Abreu Passos, 1998) fuentes de generacin de uso alternativo, a cuya pro-
Por otra parte, en el caso de la electricidad, se impul- duccin slo se acude eventualmente, ante situaciones
sa la apertura del mercado elctrico a la participacin de subproduccin de las los componentes principales
de privados. No obstante, el xito de esta poltica fue de la matriz energtica, lo que generalmente no jus-
diferente para las distintas etapas del proceso. As es que tifica para los privados la importante inversin que
los privados mostraron gran inters en la participacin conlleva, por ejemplo, la construccin de una planta
en la transmisin y suministro domstico, donde se de generacin termoelctrica.
llevaron adelante numerosas inversiones privadas en A modo de conclusin, puede sealarse que estas re-
mejora de la infraestructura; mas no as en la generacin formas afectaron notoriamente la seguridad energtica
elctrica, mediante la cual el gobierno pretenda respal- de los pases de la regin, aunque de manera diferencial
dar la produccin estatal: los llamados a licitacin no segn el nivel de implementacin que tuvieron en cada
tuvieron postulantes en varios estados y la experiencia pas. El efecto principal que provocan es el abandono
no siempre fue bien valorada. Siendo que la generacin de la consideracin de los recursos energticos como
de electricidad habitualmente se concentra en represas un elemento de valor estratgico, para pasar a tratarlos
hidroelctricas y plantas trmicas de propiedad estatal, como un elemento ms del mercado y un simple pro-
cuya produccin en perodos de normalidad resulta ducto primario de exportacin. Asimismo, esto lleva a
suficiente y rentable, el sector privado no se ha visto una menor participacin del Estado en la planificacin
suficientemente tentado de ingresar al mercado de la energtica en general, dejando importantes segmentos
generacin. Finalmente, muchas de las inversiones para horizontales y verticales del sector en manos de pri-
estas plantas terminaron llevndolas adelante empresas vados (en mayor o menor proporcin), que invierten
estatales que participaron y obtuvieron las licitaciones, diferencialmente en unos u otros de estos sectores en
mecanismo que no era en principio alentado por las re- base a un criterio de rentabilidad a corto o mediano
formas del Estado que las mismas procuraban impulsar, plazo (segn una variedad de causas que van desde el
en consonancia con las iniciativas neoliberales de la tipo de concesin, hasta los intereses trasnacionales
poca (Benjamin, 2001; Tolmasquim, 2007). de las empresas), y no de planificacin estratgica. En
En Argentina sucede algo en cierto modo similar el caso de pases productores y exportadores, como
con la reforma del mercado elctrico, lo que tambin Argentina, el giro de un criterio estratgico a uno de
resulta ilustrativo acerca de cmo el tema de la se- rentabilidad afect la tasa de explotacin de las reser-
guridad energtica requiere en cualquier caso de la vas, as como la relacin entre explotacin y nuevas
planificacin estatal. En este ltimo caso la inversin exploraciones, comprometiendo la disponibilidad de
de privados en el mercado elctrico se centr en el de- importantes fuentes de energa, lo que en general es ad-

36 Asociacin Uruguaya de Historia Econmica


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mitido como la consecuencia ms grave de las reformas provocar en los inversores respecto a la capacidad
por su carcter de irreversible. Igualmente, la falta de de un pas de atender los requerimientos que nuevos
inversiones en base a una definicin estratgica en los emprendimientos puedan demandar. En Uruguay
posteriores segmentos verticales (como ser potencial y Brasil la restriccin afect al consumo elctrico
de transporte, contratos de garanta de suministro y domiciliario e industrial, mientras que en Argentina
redes de distribucin), afectan la seguridad energtica tambin se agregaron restriccin al uso de gas natural
en todos los pases. Como contraparte, el abandono de en la industria. En todos los casos los problemas en la
algunos monopolios, la asociacin con privados y el reservas de agua en las represas hidroelctricas son uno
establecimiento de empresas mixtas han permitido au- de los factores determinantes de la situacin. A ello se
mentar el nivel de inversin, y de innovacin tcnica y suman (segn el caso), la poca diversificacin en las
tecnolgica, como muestra el ejemplo de Petrobrs. respectivas matrices energticas, los vaivenes en los
En lo que hace estrictamente al relacionamiento ex- precios internacionales del crudo, la escasa inversin
terno, se concluye que estas reformas determinaron una en fuentes alternativas de generacin elctrica, as
menor participacin directa de los Estados de la regin como los problemas regionales en la explotacin y
en los intercambios de recursos energticos, lo que en distribucin de gas natural a partir de la disminucin
incidi en el caso de la crisis argentina. Asimismo, la en las reservas en los yacimientos concesionados a
disminucin de las inversiones pblicas en el sector privados en Argentina y los cambios en la poltica de
afect la posibilidad de generar una la infraestructura Bolivia para el sector.
necesaria para profundizar en la incipiente integracin En el caso uruguayo, el pas logra superar el perodo
energtica. La pauprrima interconexin elctrica de de mayor apuro sin alcanzar una situacin de crisis de
Uruguay con Brasil (de 70 MV), o las dificultades para mayor gravedad, como por ejemplo hubiesen implica-
el desarrollo de la represa de Yaciret son ejemplos do cortes elctricos zonales selectivos o la paralizacin
de ello. Por ltimo, la mencionada imposicin del de algn sector industrial; extremos que en cambio s
criterio de rentabilidad, en detrimento del estratgico, fue necesario adoptar en los casos de Argentina del
determin una ausencia del elemento poltico en los mismo ao y de Brasil en 2001. De todos modos, la
acuerdos o contratos de comercio e intercambio ener- situacin uruguaya de 2006 supone el antecedente de
gtico, dejando incluso en ocasiones la resolucin de mayor riesgo para el suministro energtico del pas
stos en manos de privados sin ninguna intervencin en el ltimo decenio, e implica costos muy elevados
estatal. Sin embargo, no debe dejar de mencionarse que para el Estado, que debi apelar sistemticamente a las
en algunos casos las reformas fueron exitosas, como centrales termoelctricas alimentadas a base de com-
lo muestra el crecimiento de Petrobrs y el logro de la bustibles derivados del petrleo para la generacin de
autosuficiencia petrolera brasilea durante 2006. electricidad. Esta experiencia evidencia la necesidad
de modificar la actual matriz energtica, reduciendo la
2.2. Las crisis regionales del ltimo decenio: el con- dependencia de la generacin hidroelctrica, y superan-
texto del cambio do obstculos para la modernizacin del sector.
Una muestra de lo imperioso de estos cambios es
En la ltima dcada, una serie de episodios de su admisin por actores de peso en el sector y con tra-
crisis determinaron la concientizacin por parte de diciones arraigadas en la operativa del mismo, que a
las sociedades y gobiernos del Cono Sur respecto a priori se podra pensar que resistiran su reforma. Por el
la situacin de riesgo en que se encontraba la regin contrario, un buen ejemplo de este reconocimiento pue-
en relacin al abasto energtico. Durante el invierno de ser la apertura del monopolio que sustentaba UTE
de 2006 el gobierno uruguayo promueve un plan de en la generacin de electricidad, a travs del llamado
ahorro de energa elctrica que incluye numerosas a licitacin para la generacin de energa elctrica por
restricciones y recomendaciones para el uso pblico e parte de privados9. El hecho que esta apertura se haya
industrial de energa elctrica. Iniciativas de igual tipo realizado por primera vez en la historia de la empresa
ya haban sido adoptadas por el gobierno brasileo en elctrica estatal durante un gobierno del Frente Amplio
aos anteriores (particularmente en el perodo 1999- (a pesar de la tradicin estatista que suele atribursele
2002) y por el gobierno argentino, en particular en el a este partido), y sin recelos de parte del sindicato de
invierno de 20078. trabajadores de la empresa da la pauta de la conviccin
Medidas de estas caractersticas dan cuenta de la acerca de su pertinencia.
gravedad de las situaciones en los perodos de mayor En lo inmediato, los principales motivos de esta
crisis, ya que su asuncin resulta problemticas para crisis parecen encontrarse en la fuerte sequa que afect
los gobiernos, debido a la antipata que despiertan la cuenca del Ro Uruguay, los elevados precios del pe-
en la opinin pblica y la incertidumbre que pueden trleo y los problemas con el suministro de gas natural

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desde Argentina. Sin embargo, al procurar soluciones Estas circunstancias coinciden con episodios si-
que eviten la posibilidad que esta situacin se repita, milares que han sucedido recientemente en los dems
cabe llevar el problema hacia otro nivel de anlisis, pases de la regin, en particular Brasil y Argentina.
reconociendo entonces la ausencia de planificacin En el primero, la crisis energtica tambin se manifest
para las distintas fuentes consideradas, as como para principalmente en el suministro de electricidad, aunque
la composicin de la matriz energtica nacional en con anterioridad y mayor gravedad que la crisis uru-
su conjunto. As es que, por ejemplo, se evidencia la guaya. El motivo principal fue tambin un importante
necesidad de superar la excesiva dependencia de la componente de generacin hidroelctrica en la matriz
energa hidroelctrica, y, por otra parte, de tan slo energtica, a partir del aporte que realizaran varias
dos grandes plantas generadoras termoelctricas al- represas, y la excesiva dependencia del petrleo como
ternativas a aquel tipo de generacin (Central Batlle principal fuente alternativa, a travs de plantas termo-
y La Tablada, de 80 y 220 MV, funcionando a fuel-oil elctricas. Sin embargo, este caso tiene importantes
y gas-oil, respectivamente). Un ltimo problema que diferencias respecto al uruguayo, al tener un nivel de
se evidenci durante la crisis en relacin al sector consumo mayor en trminos absolutos, y una mayor
elctrico fue la ausencia de una buena interconexin participacin del consumo industrial sobre el total.
con Brasil (como s la hay con Argentina). As es que Tambin la desregulacin promovida para el mercado
mientras la buena conexin con Argentina no poda ser elctrico y la asociacin de Petrobrs con capitales
aprovechada en su mximo 70 Megavatios el mximo privados implica ciertas diferencias a considerar al
que se reciba desde Brasil, que sin embargo nos abas- comparar las soluciones promovidas en el caso uru-
teca hasta 500 megavatios a travs de Argentina (lo guayo. Las medidas principales tomadas para resolver
que daba cuenta del importante atraso que se tena). esta cuestin fueron la transformacin del sistema de
En otros trminos, el pas estaba varios aos atrasado generacin de electricidad, promoviendo el desarrollo
en las reformas necesarias para el sector. de plantas a base de gas natural, y la bsqueda de me-
Por otra parte, en lo que hace estrictamente al petr- dios para garantizar el autoabastecimiento de petrleo,
leo, el aumento en los precios internacionales, la inesta- que finalmente fue alcanzado en 2006.
bilidad de los precios y la importante demanda de crudo Por el lado de Argentina, el sistema energtico na-
a la que llev la necesidad de apelar a la generacin cional tiene numerosas diferencias con el uruguayo y el
termoelctrica, hicieron patentes las vulnerabilidades brasileo, dadas la escasa participacin estatal, producto
en relacin a esta fuente, que compone un 50% de la de las fuertes privatizaciones de la dcada de 1990 y la
matriz energtica del pas. En especial, se manifest la gran dependencia del gas natural en la matriz energtica
importancia alcanzar determinadas certezas en el su- nacional. Por el momento, las principales medidas del
ministro y la estabilidad de precios, asumiendo el pas gobierno pasan por una mayor incidencia y control es-
un rol ms activo en el proceso vertical, lo que incluye tatal sobre los privados, la constitucin de una empresa
la explotacin de pozos petrolferos en el extranjero y estatal y una planificacin energtica ms activa.
la adecuacin de la refinera para el procesamiento de En ambos pases se ha constatado un cambio hacia
crudos pesados. Los elevados costos que afront el pas una poltica exterior ms activa en relacin al sector, la
en la generacin elctrica a partir de derivados del petr- que se manifiesta no slo en el vnculo con otros pases,
leo, permite concluir la importancia de contar con otras sino tambin en la incidencia del Estado sobre las ac-
alternativas para los perodos de crisis de la generacin ciones de privados que impliquen alguna relacin con
hidroelctrica (principal fuente de generacin elctrica el mbito externo, como por ejemplo el mayor control
en los ltimos decenios), entre las que claramente surge que el gobierno de Nstor Kirchner impuso sobre las
la generacin a partir del gas (ms econmica)10; pero exportaciones de gas. En todos los casos se identifica
tambin, a menor escala, la diversificacin hacia las de- una clara intencionalidad de garantir mayores niveles
nominadas fuentes alternativas (biomasa, elica, etc.), de seguridad y soberana energtica que los existentes
en las que la participacin de privados es fundamental. hasta las respectivas crisis, incluso en desmedro de lo
Finalmente, en relacin al gas natural, la experiencia que implicara un adelanto en cuestiones de integracin
reciente evidencia que poco aporta la construccin de a travs del establecimiento de un mercado comn
gasoductos, en la medida que no haya acuerdos inter- energtico que permita a los pases vecinos acceder en
nacionales que aseguren el suministro, y mientras ste igualdad de condiciones a los recursos. Esto muestra
se vea atado a las contingencias del mercado argentino. como la seguridad energtica no necesariamente coin-
As, durante 2006 y 2007 varias industrias uruguayas cide con la integracin energtica, sino que depende de
(papeleras, curtiembres, textiles y de materiales de la modalidad en que sea planteada cada una de ellas.
construccin) debieron modificar su funcionamiento De este modo puede afirmarse que existe un
ante los recortes impuestos desde Argentina. cambio importante en la poltica exterior para el

38 Asociacin Uruguaya de Historia Econmica


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sector energtico en la regin en los ltimos aos (y apartado. Lo que a continuacin se presenta es tan slo
en particular durante 2005 y 2006 para Uruguay y un panorama general de estas polticas para los tres
Argentina), mostrndose mucho ms activa a partir pases en cuestin, profundizando en la descripcin
de las respectivas crisis. La relativa novedad de esta del caso uruguayo.
cuestin, al menos respecto al perodo inmediatamente Coincidiendo con el cambio de lineamiento pol-
anterior, ha determinado a su vez que no siempre haya tico de muchos gobiernos de la zona, las iniciativas
un nivel adecuado de coordinacin entre las oficinas continentales de apertura econmica son abandonadas
encargadas de la poltica exterior y de la planificacin por muchos pases, destacndose el fracaso del ALCA
y administracin energtica. a partir de la Cumbre de Mar del Plata de diciembre
Por lo dems, tampoco parece razonable culpar de 2005. En cambio, parecen asumir nuevos bros
nicamente de esta situacin a las reformas promovidas las iniciativas de integracin regional, aunque con
por el neoliberalismo, ya que en muchos casos las crisis una mayor profundizacin en su dimensin poltica,
estn mucha ms sustentadas por los errores de los go- y menor nfasis en lo econmico y comercial (se
biernos en su implementacin. A modo de ejemplo, el ampla el MERCOSUR con el ingreso de Venezuela
Consenso de Washington mencionaba especialmente la durante 2006, se inicia la Comunidad Sudamericana
necesidad que el Estado continuara participando activa- de Naciones en diciembre de 2004). En este marco, las
mente en sectores estratgicos como el energtico: Iniciativa Energtica Hemisfrica, que ya haba sido
Algunas reas de gastos se consideran en forma abandonada aos atrs, viene a ser suplantada por el
ms benevolente, especialmente las que tienen ca- programa PETROAMRICA, impulsado formalmente
rcter de inversin ms que de consumo, []. Por desde el ao 2004 por el gobierno venezolano (op. cit.),
lo tanto, existe un consenso bastante amplio respecto y al que en los aos posteriores se van adhiriendo pases
a que las inversiones en infraestructura, [], deben
latinoamericanos, a partir de reuniones de ministros de
recortarse menos, o incluso incrementarse. (Wi-
lliamson, 1990: 33). energa de Sudamrica y Latinoamrica. Esta iniciativa
Esto permite relativizar la responsabilidad que se desarrolla conjuntamente a una serie de giros hacia
algunos autores atribuyen a las reformas estructurales gobiernos de izquierda acontecido en varios pases
recomendadas por los organismos internacionales en el de Sudamrica, lo que adems coincide con un ciclo
surgimiento de las respectivas crisis (p.e., Lahoud, op. de crecimiento econmico e impulso neodesarrollista
cit.). La falta de controles a las concesiones a privados en la regin; y con las denominadas reformas estruc-
en Argentina, la falta de inversin pblica en el sector turales de segunda generacin, que intentan corregir
en Uruguay durante quince aos, y la negligencia gu- las reformas neoliberales de la dcada de 1990 (la
bernamental en la gestin de los embalses en Brasil, reforma de las reformas, segn el concepto de French-
por citar algunos ejemplos, parecen haber tenido una Davis, 2006).
cuota aparte de responsabilidad en los problemas. El programa PETROAMRICA apunta a una
cooperacin energtica latinoamericana en un sentido
2.3. El cambio en la poltica energtica post-consenso contrario al de la IEH, procurando que los Estados
de Washington vuelvan a tener capacidad de decisin y herramientas
de accin sobre la planificacin energtica de un pas,
En pocas recientes, coincidiendo en parte con las ya sea para la explotacin o el aprovisionamiento
respectivas crisis, los gobiernos de los tres pases han (Rodrguez, 2004).11 El programa comienza a ser es-
ido desarrollando cambios en sus polticas energti- bozado en 2003, en una declaracin de la Organizacin
cas. El giro se centra en el reconocimiento del valor Latinoamericana de Energa (OLADE); luego en las
estratgico de los recursos energticos, ms all de su declaraciones de Margarita (2004) y Caracas (2005),
valor de mercado. As, a partir de las diferentes crisis, surgidas de sendas reuniones de Ministros de Energa
los Estados de la regin vuelven a asumir un rol pre- de Amrica del Sur. Como se deduce de estos sucesos,
ponderante en la planificacin energtica, asignndose Venezuela ha tenido un rol central en el planteo y su
a sta un valor fundamental en las polticas pblicas promocin, en el marco de su poltica de integracin
de desarrollo. Comienzan a realizarse esfuerzos para energtica.
mejorar el nivel de seguridad energtica, a la vez que En resumen, PETROAMRICA podra definirse
se intenta recuperar la soberana sobre los recursos, en como un proyecto de [] construccin de interco-
aquellos casos en que las reformas haban determina- nexiones y acuerdos de suministro de hidrocarburos
do una prdida de control sobre la explotacin de los en trminos preferenciales. (Ruiz-Caro, 2006). Estos
mismos. Una gran parte de las medidas tomadas en el acuerdos no son generales, como los previstos por la
marco de estas nuevas polticas energticas se vinculan IEH, sino subregionales o bilaterales. Para los acuer-
con el mbito externo, las que se detallan en el siguiente dos subregionales, se ha sugerido una distincin, al

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interior del programa, entre las coordinaciones a nivel hoy se paga por el gas boliviano (que an mantiene
de diferentes regiones o en articulacin con proyectos reservas importantes en sus yacimientos). No obstante,
de integracin regional anteriores. As se diferencia el proyecto tiene una notoria importancia retrica en
PETROCARIBE, PETROANDINA y PETROSUR, la dinmica de la poltica regional (al menos hasta
con la particularidad que Venezuela integra los tres pro- mediados de 2007, cuando desaparece de la agenda
yectos, en calidad de principal proveedor de crudo. sin mayor avance), coincidiendo con la concrecin de
No obstante, los principales avances que se han la Comunidad Sudamericana de Naciones y la incor-
desarrollado hasta el momento se enmarcan en acuer- poracin de Venezuela al Mercosur.
dos bilaterales, donde una de las partes es Venezuela. As, este ejemplo tambin sirve para mostrar como
A este nivel, se han suscrito numerosos acuerdos para la inclusin de la cuestin energtica en la agenda
garantizar el suministro de crudo a pases incluidos poltica regional va en ocasiones mucho ms all de
en el programa; facilitar su pago, con planes de fi- la efectiva preocupacin por la seguridad energtica,
nanciacin y posibilidades de hacer parte de este con implicando intereses estrictamente polticos. Sin em-
bienes y servicios; realizar inversiones conjuntas en bargo, es indudable que durante este perodo de cambio
exploraciones y construccin de infraestructura en los gobiernos de la regin (que tentativamente se
Entre los postulados acordados entre los ministros podra ubicar entre 2001 y 2006), la energa comienza
de energa del continente en la creacin del programa, a ser un tema de la agenda de las relaciones interna-
se incluyen algunos elementos que dan cuenta de las cionales en la regin, contribuyendo a la bsqueda
diferencias de orientacin respecto a la IEH. Entre de la seguridad energtica de todos los pases, y ya
otros, se destaca el nfasis en el trabajo con empresas no solamente su tratamiento comercial. A su vez, se
estatales (sin por ello excluir la articulacin con el intenta buscar complementariedades entre los pases,
sector privado), la necesidad de reducir los efectos del para evitar cuellos de botella en los que la garanta de
incremento de la demanda mundial, los factores espe- abasto corra riesgo, o quede exclusivamente en manos
culativos y geopolticos sobre los costos del petrleo, de privados. Este cambio se realiza en consonancia
el reconocimiento de los Estados a administrar la tasa con la actual expansin del concepto de seguridad
de explotacin de sus recursos energticos, el impulso energtica que comienza a [] abarcar la proteccin
a iniciativas que respalden los intercambios de crudo de toda la cadena de suministros y la infraestructura,
en complementariedades econmicas y la necesidad lo que es una tarea ingente. (Yergin, 2006: 62), y no
de inversiones conjuntas en exploracin, explotacin, slo la produccin primaria.
procesamiento y transporte de petrleo y sus derivados En Uruguay la nueva poltica energtica coincide
(Ibd.; Declaracin de Caracas). con la asuncin del gobierno de Tabar Vzquez,
Asimismo, tambin a impulso de Venezuela, se pro- siendo los principales responsables de la misma el
cura avanzar hacia la integracin gasfera. Este sector Ministerio de Industria, Energa y Minera, la Direc-
haba tenido un importante desarrollado en el Cono Sur cin de Energa (dependiente de ste), la empresa
en el perodo anterior, a travs de la explotacin de los elctrica estatal UTE y la de combustibles ANCAP.
yacimientos argentinos y bolivianos principalmente a La dependencia de fuentes externas, ante la ausencia
nivel privado. Naturalmente, este sector posee algunas de yacimientos de hidrocarburos, determina que una
especificidades importantes en relacin a sus modalida- gran parte de las acciones implementadas estn rela-
des de transporte, que dificultan avanzar rpidamente cionadas con el mbito externo. Sin embargo, tambin
en el aumento del comercio. De hecho, suele afirmarse se incrementa la inversin en iniciativas nacionales
que mientras el petrleo es una commodity mundial, para la mejora del sistema energtico, y se buscan
el gas por ahora se ve fuertemente restringido a los inversores del exterior dispuestos a participar en las
mercados regionales (pues el transporte en barco de mismas. En este sentido, entre los cambios ya desarro-
GNL est poco desarrollado). llados, se incluye la instalacin de una nueva planta de
En este marco, en 2006 se hace el publicitado lan- generacin elctrica de ciclo combinado en Puntas del
zamiento del Megagasoducto del Sur, un proyecto de Tigre, de 200 MV. Adems se implement la entrada en
dimensiones gigantes y dudosa viabilidad, que propone vigencia del marco regulatorio del mercado elctrico
interconectar los yacimientos venezolanos con el Su- (aprobado en 1997), que permite la participacin de
deste brasileo y Buenos Aires. El proyecto fue cues- privados, abrindose licitaciones para la generacin de
tionado desde un comienzo respecto a su rentabilidad, electricidad mediante energas alternativas; y se abri
dado que implicara construir un gasoducto de miles de la licitacin para la generacin elica, formulndose
kilmetros, con una inversin que slo se recuperara la meta de contar con un parque elico de entre 250 y
en el muy largo plazo y que llevara el metro cbico 300MW hacia 2010.
de gas a precios bastante elevados en relacin a lo que

40 Asociacin Uruguaya de Historia Econmica


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En el caso de Brasil, su gran desarrollo industrial 3. Las polticas exteriores para el sector
y la posibilidad de recurrir a recursos propios para so- energtico
lucionar el suministro de petrleo y electricidad hacen
que el sector externo haya tenido una gran importancia, 3.1. Las obvias diferencias
pero no excluyente como en Uruguay. La nueva poltica
energtica, iniciada hace ya varios aos, se centra, por A modo de punto de partida para el estudio del
un lado, en alcanzar el autoabastecimiento petrolfero, problema energtico en la regin, se entiende que la
y, por otro, en diversificar la matriz energtica en gene- presentacin antecedente resulta suficiente para com-
ral y las fuentes de generacin elctrica en particular. prender mejor la importancia la poltica exterior para el
En este marco Petrobrs tuvo un gran crecimiento, una sector, as como algunas particularidades de ste que la
expansin hacia diversos pases de Amrica12 y frica, contextualizan. Como resumen de estos elementos, pue-
y una serie de transformaciones institucionales, que den sealarse las siguientes constataciones. En primer
permiten que hoy se encuentre entre las diez mayores lugar, que en el mediano y corto plazo (considerando
empresas petroleras del mundo. Entre los elementos de un perodo de hasta cincuenta aos), los sistemas ener-
esta transformacin se destaca la innovacin tecnol- gticos de la regin continuarn estando constituidos
gica, la inversin fuera del pas, la expansin hacia los mayoritariamente por las fuentes de energa que hasta
sectores gasfero y elctrico, y su constitucin como ahora los componen: hidrocarburos y energa hidro-
empresa mixta. Entre los elementos a mencionar como elctrica. Los costos de una transformacin radical que
ejemplo del cambio hacia la seguridad energtica an permita una participacin importante de las denomina-
en detrimento de la rentabilidad en el corto plazo- se das energas alternativas resultan demasiado elevados
destaca el desarrollo de una tecnologa propia de explo- para el corto plazo, y los datos son claros respecto a que
tacin de yacimientos martimos en aguas profundas. el nivel de reservas de gas y petrleo en la regin son
Esto implica un encarecimiento de la produccin, hasta ms que suficientes para los prximos cincuenta aos,
llegar al mayor costo por barril entre los pases produc- an aumentando el nivel actual de explotacin. Si bien
tores del continente, pero maximizando la exploracin la energa nuclear puede continuarse desarrollando en
y explotacin de recursos nacionales. Finalmente, la Argentina y Brasil, no se prev que aumente notable-
meta de autoabastecimiento fue alcanzada en 2006, lo mente su participacin en las matrices energticas en
que se erige como un importante logro en pos de la se- los prximos decenios, lo que tampoco sucedera para
guridad energtica. En lo que hace a la diversificacin las otras energas alternativas.
de la matriz energtica y del sistema de generacin En segundo trmino, se verifica que los tres pases
elctrica, se destaca la permanente inversin en pro- considerados dependen del mbito externo para la
yectos de desarrollo tecnolgico de biocombustibles y satisfaccin de sus demandas de por lo menos una de
la conversin de una parte de la industria de la regin las tres fuentes de energa principales, y continuarn
Sudeste hacia el consumo de gas natural. hacindolo en los prximos decenios. Uruguay de-
Finalmente, para el caso argentino, la poltica ener- pende del exterior para la totalidad de su consumo de
gtica desarrollada a partir de la asuncin de Nstor gas y petrleo. Argentina depende cada vez ms del
Kirchner se plante reconstruir un sistema energtico gas del exterior, ante la acelerada disminucin de sus
nacional que haba sido desmantelado y privatizado reservas. Finalmente, Brasil recin alcanz en 2006 el
durante las reformas de la dcada de 1990. En tal autoabastecimiento de petrleo, dependiendo adems
sentido, las principales medidas consistieron en un del gas Boliviano. A su vez, en los tres pases las plantas
mayor control de las empresas privadas que actan hidroelctricas, que son un componente sustancial de
en el pas. Principalmente a travs del Ministerio de los respectivos sistemas de generacin elctrica, son
Planificacin se empez a vigilar el cumplimiento de de carcter binacional.
una serie de condiciones estipuladas para las acciones En tercer lugar, se observa que a partir de recientes
de privados, las que no siempre se estaban practicando. crisis sufridas, la planificacin energtica se vuelve
Entre estas se incluye el control de precios del mercado, central, reconociendo la prioridad estratgica del sec-
de la relacin entre exportaciones y el suministro del tor. A su vez, la consideracin del punto anterior hace
mercado interno (cambio que afect a Uruguay y, con que el relacionamiento exterior asuma un rol prepon-
mayor gravedad, a Chile), de la tasa de explotacin de derante en las respectivas polticas de planificacin.
los recursos, y de la correlacin entre sta y la explora- Eso no se debe slo a la mencionada dependencia, sino
cin de nuevos yacimientos. La otra medida importante tambin a que el mbito regional puede ser una fuente
fue la creacin de ENARSA, una empresa energtica de garanta de suministro, lo que se contrapone a la
estatal, que permite al Estado recuperar la posibilidad incertidumbre que se asocia al mercado internacional
de tener un rol activo en la situacin energtica. energtico a nivel mundial.

Boletn de Historia Econmica - Ao VI - N 7 / Diciembre de 2008 41


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Admitidos estos elementos comunes a los tres sumara ENARSA (supuestamente con un 60% de pro-
pases como punto de partida, comienzan a emerger piedad de PDVSA, un 20% de ENARSA y otro 20%
diferencias importantes en el desarrollo de sus polticas de ANCAP) y, eventualmente, podra hacerlo la estatal
externas para el sector. Muchas de ellas se explican por chilena ENAP. Se calcula que este pozo proveera a
caractersticas intrnsecas a los propios pases. As por Uruguay de al menos 50.000 barriles diarios, que ase-
ejemplo, las dismiles escalas determinan obvias dife- gurara el autoabastecimiento y eventual exportacin,
rencias de la poltica que desarrolle Brasil en relacin a ya que el consumo promedio actual se ubica en 43.000
la de Uruguay, ya que cuentan con diferentes recursos y barriles diarios. De este modo, se calcula que entre
necesidades. Esto hace que Brasil, con sus dimensiones la explotacin directa de este pozo por ANCAP y la
continentales, pueda apuntar a una autosuficiencia en la reforma de la refinera de La Teja, la empresa lograra
generacin elctrica a partir de su parque hidroelctrico un ahorro de entorno al 20% sobre el precio que se
compuesto por varias cuencas diferentes y complemen- paga por barril en el mercado internacional. Por otro
tarias en sus perodos de lluvias; lo que, Naturalmente, lado, tambin se acord con Petrobrs la exploracin
es imposible para un pequeo pas como Uruguay. del subsuelo martimo uruguayo en busca de posibles
No obstante, en otros casos son las diferencies en las yacimientos de gas o petrleo, aunque esta iniciativa
modalidades de polticas exteriores las que determinan no prosper. Otras acciones surgidas durante el ao,
la existencia de diferencias en la implementacin de pero que rpidamente quedaron descartadas, fueron
las polticas externas sectoriales. As pudo observarse, la exploracin del subsuelo martimo argentino en
por ejemplo, en los diferentes modos en que Argentina asociacin con la empresa Repsol y la explotacin de
y Brasil afrontaron la situacin surgida con Bolivia, un pequeo pozo en Neuqun.
como consecuencia de las modificaciones en el rgimen En el primer caso, la participacin de Uruguay en
de explotaciones y exportaciones gasferas impuesto Petroamrica se inscribe en los sucesivos acuerdos
por el gobierno de Evo Morales, en mayo de 2006. firmados entre los presidentes Tabar Vzquez y Hugo
Chvez. En el resto de los casos la principal iniciativa
3.2. La poltica exterior uruguaya para el sector corri por cuenta del presidente de ANCAP, Daniel
Martnez, no obstante lo cual es claro que el mbito
En este marco, las principales acciones de la poltica poltico coadyuv para favorecer el establecimiento de
exterior uruguaya en el sector energtico durante 2006 los acuerdos (considrese, por ejemplo, la coincidencia
se centraron en el sector petrolero, especialmente en el de esto con el ingreso de Venezuela al MERCOSUR).
aprovechamiento de las ventajas ofrecidas por la pol- Asimismo, la decisin final de emprender la reforma
tica regional venezolana. En el marco de la iniciativa de la refinera con PDVSA, y no con Petrobrs (con
Petroamrica, impulsada por el gobierno de Chvez, la que tambin se haba negociado) responde tanto a
se asegur el suministro de la totalidad del petrleo criterios tcnicos como polticos, evaluados en la fase
utilizado por el pas (hasta 60.000 barriles diarios), inicial del proceso de toma de decisin. Los primeros
en trminos favorables. A travs de estos acuerdos, pasan por la bsqueda de garantizar la seguridad de
suscritos al da siguiente a la asuncin del gobierno de suministro, a travs de la articulacin de la adecuacin
Tabar Vzquez, en 2006 hubo un ahorro en compra de de la planta para el refinamiento de petrleo pesado con
petrleo de alrededor de U$S 5.000.000.13 En el marco el derecho de explotacin sobre un pozo de este tipo de
de las relaciones bilaterales con Venezuela, tambin crudo: la posibilidad de armar un paquete que incluya
se acord reformar la refinera de La Teja (a travs de la adaptacin de la refinera para petrleos pesados y la
una sociedad externa, que indirectamente canalizara explotacin de un pozo en la Faja del Orinoco facilita
una importante inversin de PDVSA), amplindola el tratamiento conjunto de la seguridad de abasto y de
alrededor de un 20%, modernizndola, aumentando la precios econmicos en relacin a diferentes etapas del
proporcin de gas-oil que se obtiene del 42% actual a proceso vetical. Si bien el crudo pesado tiene un costo
cerca de un 52%, y adecundola para la refinacin de mayor de extraccin, la explotacin de este pozo implica
petrleo pesado. A su vez, la capacidad de refinacin de una fuerte apuesta a favor de la seguridad energtica de
la planta excedera el mercado interno, lo que permitira Uruguay, ya que el abastecimiento que se logre a travs
vender parte de la produccin a Argentina, o volver a de este medio se mantiene relativamente independiente
vendrsela a Venezuela, que actualmente se encuentra de la inestabilidad del precio internacional del crudo.
con un gran dficit en la regin para la refinacin de En relacin a los polticos, se destaca el mayor aporte
crudos pesados.14 a la inversin que ofrece PDVSA respecto a Petrobrs,
Asimismo, se acord una asociacin entre PDVSA y el respaldo que implica el fuerte acercamiento del
y ANCAP para la explotacin conjunta de un pozo pas con Venezuela durante el gobierno de Vzquez
de petrleo pesado en la Faja del Orinoco, al que se (al menos hasta noviembre de 2006, cuando Chvez no

42 Asociacin Uruguaya de Historia Econmica


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particip de la Cumbre Iberoamericana desarrollada en sucedi durante la crisis de 2001. A partir de esta co-
Montevideo), frente a la negociacin con una empresa nexin es posible mantener el suministro elctrico sin
mixta, que muestra mayor independencia del poder recurrir a la costosa generacin termoelctrica. Adems
estatal que PDVSA. Contrariamente a lo sealado por presenta una tercer alternativa a la compra de electrici-
algunos polticos, la ventajosa propuesta venezolana dad a Argentina (a la que repetidamente debi acudirse
no parece deberse simplemente a la generosidad que la durante 2006), y ofrece la posibilidad de sumar Uru-
empresa venezolana est mostrando por el aumento de guay a las oportunidades de complementariedad que el
sus regalas (asociado a la nueva Ley de Hidrocarburos Sur brasileo tiene respecto al resto del pas, en la red
de 2001). Por el contrario, en el caso de la refinera, elctrica brasilea, en el marco de los ciclos verano/
el inters venezolano es que se instalen plantas de invierno y da/noche. Adems se anunci un proyecto
refinamiento de crudo pesado en la regin (evitando complementario, consistente en la construccin de una
los mencionados cuellos de botella, y asegurando que lnea conversora de energa elctrica que llegue a la
esta etapa del proceso quede en manos de NOCs). De planta de Salto Grande, sobre el que hasta el momento
hecho, la capacidad de refinamiento prevista a partir no hubo mayores avances.
de la ampliacin superara el consumo nacional, lo Adems de estos proyectos de mediano y largo
que se espera dirigir a exportaciones hacia Argentina. plazo, se mantuvo el intercambio de electricidad a Ar-
Respecto a la explotacin de la Faja del Orinoco, resulta gentina y Brasil: se renovaron en general los contratos
conveniente al pas caribeo la generacin de intereses con ambos, y se acordaron compras extras en repetidas
de otros Estados en su territorio, ante la percepcin ocasiones16. A su vez, durante la crisis Argentina en el
por parte de su gobierno de amenazas extranjeras, en invierno de 2007, se provey electricidad en varias
especial de Estados Unidos. ocasiones, con semanas en las que se export un pro-
De este modo, los principales avances efectivamen- medio de hasta 500 MV, lo que represent tener en
te implementados en la poltica exterior del pas en funcionamiento continuo las tres plantas termoelc-
relacin al sector petrolfero se centran en los acuerdos tricas, adems del excedente total de Salto Grande.
con Venezuela15. En este sentido, recientemente se Finalmente, se mencion alguna posibilidad a futuro de
resolvi formar un paquete y negociar conjuntamente compra de energa elctrica a Paraguay, iniciativa sobre
la reforma de la refinera y la explotacin del pozo de la que tampoco se avanz. El principal actor estatal
la Faja del Orinoco. La viabilidad ser estudiada por en relacin a esta rea fue el Ministerio de Industria,
cuatro comisiones conjuntas de trabajo: una sobre la Energa y Minera (MIEM), fundamentalmente a travs
refinera, otra sobre el pozo, otra sobre los temas le- del subsecretario Martn Ponce de Len, pero tambin
gales que conllevan las asociaciones entre empresas han participado el ministro Jorge Lepra y el director de
para ambos proyectos, y una cuarta de anlisis de los energa, Gerardo Triunfo. Llama la atencin la escasa
mercados en la regin y en el mundo. participacin de los directores de UTE en la estructura
Por otra parte, tambin se concretaron importantes decisional de estas acciones. As parece sugerirse que
acciones en relacin al sector elctrico, acordando la la equiparacin de UTE con ANCAP como empresas
instalacin de una interconexin con Brasil apta para pblicas no se manifiesta en la aplicacin de su auto-
hasta 500 megavatios (Lnea de Interconexin Elctrica noma para la negociacin con el exterior.
de gran Porte San Carlos de Maldonado-Presidente Finalmente, en relacin al sector gasfero, se han
Mdici), para la cual Uruguay ya llam a licitacin. planteado numerosas iniciativas para hacer llegar can-
Esta obra resulta un avance importante, si se considera tidades mayores y constantes del recurso al pas en el
que Uruguay compr electricidad a Brasil durante 2006 mediano plazo, ninguna de las cuales se ha concretado
en cantidades del orden de los 500 megavatios, pero hasta el momento. En algn momento Chvez propuso
siempre a travs de Argentina por la ausencia de una que el proyectado Megagasoducto del Sur tambin
interconexin adecuada. Esto se explica por la grosera abastezca al pas; planteo al que no se hizo mencin
asimetra de las interconexiones que el pas tiene con de parte de ningn funcionario del gobierno, excepto
los vecinos (2000 megavatios con Argentina, frente alguna referencia relativamente vaga del presidente
a 72 con Brasil), tambin producto de la falta de pla- Vzquez. A su vez, durante 2006, se ha insistido en
nificacin energtica. Si bien no hay un acuerdo que la adquisicin de gas Boliviano, habindose llegado
garantice el abastecimiento elctrico a travs de esta incluso a firmar un acuerdo de integracin energtica
lnea, el hecho de contar con la infraestructura habilita con este pas, que asegura el suministro mnimo de
una serie de posibilidades importantes para que el pas 500.000m3/da durante 10 aos. Sin embargo, an
cuente con un espectro ms amplio de alternativas ante no hay soluciones concretas, mientras se mantenga el
episodios de crisis como el sufrido en 2006; as como problema respecto a cmo hacer llegar el gas desde
la eventual exportacin de electricidad a Brasil, como aquel pas. En este sentido, nuevamente se articulan

Boletn de Historia Econmica - Ao VI - N 7 / Diciembre de 2008 43


DIEGO HERNNDEZ NILSON RELACIONAMIENTO EXTERNO Y POLTICAS ENERGTICAS EN EL CONO SUR

aspectos tcnicos y polticos (al igual que como su- al Gasoducto del Litoral. Esto posibilitara adems la
cede en la definicin sobre la reforma de la planta de instalacin de una planta generadora de electricidad a
La Teja), aunque en este caso tal vez esto conlleve base de gas.
algunas contradicciones. El principal empuje poltico De este modo, en relacin a las alternativas plan-
se encontr en la denominada Cumbre de Asuncin, teadas para la instalacin de gasoductos que aseguren
en abril de 2006, en la que los presidentes de Uruguay, la llegada de abasto suficiente para el consumo directo
Bolivia y Paraguay (con la presencia de Chvez) acor- de gas y la generacin elctrica, es posible observar
daron evaluar la construccin de un gasoducto que una determinadas diferencias entre las acciones de poltica
los yacimientos de Tarija, en Bolivia, con Uruguay, exterior (en tanto poltica pblica que se proyecta hacia
atravesando Paraguay y el Sur de Brasil (esto ltimo el exterior, en particular otros pases) emprendidas por
sin consultar a Brasil, sino por iniciativa de Vzquez, los actores estrictamente polticos (en particular presi-
frente a la desconfianza que le generaba su pasaje por dente y canciller), de aquellas otras llevadas adelante
Argentina). Este proyecto se ubica en el contexto del por los encargados de desarrollar la poltica energtica
relanzamiento del proyecto de integracin UruBoPa, del pas (del ministerio de energa y de las empresas p-
del que adems apareci como el principal elemento. blicas correspondientes). En principio, esto podra estar
Chvez propuso su financiacin a travs de la Corpo- relacionado con determinado nivel de fragmentacin en
racin Andina de Fomento, y se acord comenzar a el proceso de toma de decisiones de la poltica exterior,
estudiar el proyecto. Desde entonces, no se ha vuelto (Russell, 1990: 258), asociado al involucramiento de
a mencionar el proyecto, excepto durante la visita del diferentes actores, algunos de ellos especializados en la
canciller boliviano a Uruguay en octubre de 2006, materia (tcnicos) y otros no tanto. Asimismo, podra
cuando fue referido por Gargano. sumarse a esto diferencias de evaluacin de los distintos
En este sentido, el impulso o respaldo a este tipo actores, coincidentes con sus mbitos de inters. Sin
de iniciativas de parte de actores responsables de la embargo, tambin debe considerarse la cuestin de que
poltica exterior del gobierno, pero ajenos al sector en muchas ocasiones el tema energtico es utilizado
energtico, hace pensar en un uso fundamentalmente como recurso de la poltica exterior que se vuelve medio
retrico del tema. Esta cuestin no es patrimonio para fines polticos. As se evidencia en el planteo del
exclusivo de Uruguay; por el contrario, es algo ge- Megagasoducto del Sur, prcticamente limitado a la
neralizado en la regin, como lo muestra el tema del retrica poltica. Posiblemente tambin pueda hallarse
Megagasoducto del Sur, que tuvo su cenit en 2006, este trasfondo en el planteo del UruBoPa, en el marco de
mientras se discuta la incorporacin de Venezuela una Cumbre de Asuncin que tambin era un llamado de
al MERCOSUR; y fue prcticamente abandonado en atencin a Argentina y Brasil de parte de los dos socios
2007, coincidentemente con algunas tensiones entre menores del MERCOSUR (ante su descontento con el
Venezuela y Brasil17. A su vez, la ausencia de informes funcionamiento del bloque) y de Bolivia (prxima a
tcnicos sobre la viabilidad del proyecto da la pauta modificar su rgimen de explotacin de hidrocarburos).
sobre la seriedad de la idea. A su vez, la participacin de Chvez en dicha cumbre
Sin embargo, desde la perspectiva de estos actores se asocia a la disputa con la que Venezuela amenaza
tcnicos, el estudio de asegurar un mayor abasto de gas a Brasil en el mbito regional.
boliviano es planteado a travs de un involucramien- Por lo dems, tanto el proyecto del Megagasoducto
to uruguayo en el proyectado gasoducto del Noreste del Sur, como el UruBoPA parecen haber perdido la
argentino (Gasoducto del NEA). As es que en las fuerza que tuvieron durante el ao 2006. As es que
oportunidades en que los actores tcnicos (como el en 2007 se pas a plantear la posibilidad de instalar
subsecretario del MIEM, Ponce de Len, o el presiden- una planta de regasificacin en el Ro de la Plata para
te de ANCAP, Daniel Martnez) hicieron referencias la importacin de Gas Natural Licuado (GNL). En
serias a la posibilidad de un gasoducto, siempre fue un comienzo se propuso la construccin de la misma
respecto a este proyecto. El principal cuestionamiento en Montevideo, llegando incluso a suscribirse sendos
respecto al mismo pasa por las dudas argentinas acerca memorandos de entendimientos de las empresas p-
de si Bolivia est dispuesta a firmar un contrato a lar- blicas uruguayas involucradas (ANCAP y UTE) con
go plazo (como el que actualmente revisa con Brasil, Petrobrs y British Gas (que ya est construyendo una
hasta 2019 y por entre 20 y 30: de m3 diarios) a pre- planta similar en Chile) para analizar la posibilidad. Se
cios que Argentina considere razonables (Argentina, continuaron especialmente las tratativas con Petrobrs,
con un contrato anual, slo compra 7,7: de m3, a un que mostr particular inters en evaluar la instalacin
precio solidario de 3,18 dlares el milln de BTU). de la planta en Rocha y facilitar la exportacin hacia
En caso que se concrete el Gasoducto del NEA, y la el Sur de Brasil. Posteriormente, en Mayo de 2007, y
participacin uruguaya en ste, se prev su conexin ante la perspectiva de una nueva crisis del suministro

44 Asociacin Uruguaya de Historia Econmica


DIEGO HERNNDEZ NILSON RELACIONAMIENTO EXTERNO Y POLTICAS ENERGTICAS EN EL CONO SUR

de gas en el invierno argentino, Argentina y Uruguay As se observa que la gran mayora de estas medidas
suscribieron un acuerdo poltico en el que se expresaba de poltica exterior para el sector se desarrollan en el
el mutuo inters por la planta que se proyectaba en mbito regional, con la nica excepcin de la genera-
Uruguay. Para ello se adaptara el gasoducto Cruz del cin elica, y la eventual participacin de una empresa
Sur que une ambos pases, cambindole el sentido. En francesa en la exploracin del subsuelo marino. Adems,
Uruguay incluso se especul con la posibilidad de hacer la totalidad de ellas son llevadas adelante en el mbito
la exportacin a Argentina en forma de electricidad, gubernamental, sin ninguna participacin de privados
instalando una gran planta generadora en el pas. Sin en su desarrollo ni en la estructura decisoria, a pesar que
embargo, posteriormente PDVSA sugiri la posibilidad algunas puedan implicar a actores no estatales en sus
de establecer una planta regasificadora en Argentina, implicancias. Un elemento que parece variar de una a
expresando Uruguay su inters de manera inmediata. De otra medida es el mayor o menor peso que asumen, se-
este modo, la planificacin energtica vuelve a quedar gn el caso, los criterios tcnicos y polticos. As es que,
de rehn del juego poltico regional, dependiendo del por ejemplo, en relacin a la refinera de La Teja, parece
apoyo de Brasil o Venezuela, en el marco de la disputa que elementos de poltica internacional incidieron sobre
que mantienen por el liderazgo regional. el criterio tcnico, al momento de afrontar la eleccin

Cuadro 1: Iniciativas uruguayas para el sector en vnculo con el exterior

Proyecto Accin Actor nacional Fuente de Pas Actor Costo


energa implicado externo (U$S)
Refinera de La Teja Ampliacin, adaptacin para ANCAP, Martnez Petrleo Venezuela PDVSA 500:
petrleo pesado (estatal)
Pozo de Faja del Explotacin conjunta de pozo ANCAP,Martnez Petrleo Venezuela, PDVSA 100:
Orinoco (50.000 barriles diarios) Argentina? Enarsa?

Petroamrica / PetroSur Suministro de petrleo Vzquez Lepra - Petrleo Venezuela PDVSA


(hasta 60.000 barriles diarios) Martnez
Exploracin martma Exploracin de yacimientos ANCAP, Martnez Petrleo / Brasil, Petrobrs
gas Francia?
Interconexin San Interconexin Lepra - UTE Electricidad Brasil Min. de 150:
Carlos Mdici (hasta 500 MW) energa financia
BM
Compra de electricidad Contrato de suministro Lepra UTE Electricidad Brasil Min. de
a Brasil (500 MW) energa
Compra y venta de Contrato de suministro Lepra UTE Electricidad Argentina Min. de
electricidad a Argentina (min 150 MW) planif.
Convocatoria Parque elico MIEM, Ponce de Elica / Espaa Privados 10:
generacin elica (hasta 10 MW) Len electricidad
Gas boliviano Contrato de suministro a 10 Martnez Gas Bolivia YPFB
aos. Mnimo 500.000m3/da Min. Hidro-
carburos
UruBoPa Construccin Vzquez - Gargano Gas Bolivia, Duarte, 20.000:
gasoducto Paraguay Morales, financia
Chvez CAF
Gasoducto del NEA Construccin gasoducto. De 2 MIEM, Ponce de Gas Argentina Enarsa
a 5: m3/da Len
Gasoducto del Sur Construccin de Vzquez Gas Venezuela, Chvez, 200.000 :
megagasoducto Argentina, Kirchner
Brasil,
Bolivia?
Planta de regasificacin Construccin de la planta. Lepra - Martnez- GNL Brasil, Petrobrs 400: - 500:
en Uruguay 8:-10:m3/da UTE - Ruchanski Argentina, - Julio De
Venezuela Vido
British gas
Planta de regasificacin Participacin en la Lepra-Martnez GNL Argentina - Min. de 600:
en Argentina construccin de la planta Venezuela Planif. -
PDVSA

Fuente: Elaboracin propia

Boletn de Historia Econmica - Ao VI - N 7 / Diciembre de 2008 45


DIEGO HERNNDEZ NILSON RELACIONAMIENTO EXTERNO Y POLTICAS ENERGTICAS EN EL CONO SUR

entre las propuestas alcanzadas con Petrobrs y PDVSA. algunas negociaciones puntuales para la importacin
Por el contrario, en el caso del gas, parece que el criterio de petrleo en condiciones convenientes.
poltico ha primado en las acciones iniciadas, no obstante En cualquier caso, es claro que existe una coinci-
lo cual no se ha avanzado en la implementacin de las dencia entre la agenda exterior poltica y la agenda
decisiones, lo que se observa claramente en el caso del exterior energtica, que ha sido bien aprovechada
proyecto UruBoPa y la Cumbre de Asuncin. por los actores ms fuertemente involucrados en esta
ltima, tanto en el caso de la negociacin petrolera
2.3. El anlisis de la poltica exterior uruguaya para el con Venezuela (no obstante el fracaso de la re nego-
sector energtico ciacin de las condiciones de pago del crudo), como
en las compras de emergencia de electricidad a Brasil
En base a esta descripcin de las principales acciones y Argentina durante la crisis de 2006.
de la poltica exterior uruguaya para el sector energtico, Por ltimo, esta agenda se encuentra signada tanto
se puede comenzar el anlisis partiendo de la distincin por las iniciativas propias del pas, originadas princi-
sugerida por Bernal-Meza (2000) entre agenda, objeti- palmente en procesos internos, como por estmulos y
vos y estilos de poltica exterior. En este marco, la agen- condicionamientos externos, que suponen oportunida-
da parece centrarse en las negociaciones con pases de des y obstculos importantes para el despliegue de la
la regin, especialmente con aquellos con los que se ha poltica sectorial (Russell, 1990). As es que la crisis de
concentrado el relacionamiento externo del pas durante 2006, causada principalmente por problemas internos,
la administracin de Vzquez, es decir: Argentina, Brasil oblig al pas a desplegar una poltica que facilite la
y Venezuela; y, en ocasiones ms puntuales, Bolivia y obtencin de suministro elctrico inmediato entre los
Paraguay. Si bien esto no es casual, sino que se sustenta pases vecinos. Incluso esto llev a buscar sistemtica-
en una poltica de integracin y cooperacin regional mente la ayuda argentina en uno de los momentos de
que ha signado las polticas externas del conjunto de mayor tensin en la historia de las relaciones bilatera-
estos pases en los ltimos tres o cuatro aos, tambin les. A su vez, la decisin de aumentar la capacidad de
deben sealarse algunos elementos que coadyuvan a la interconexin con Brasil, tambin estuvo originada
que se de esta coincidencia, que permiten relativizar en procesos internos, sin perjuicio del inters que Brasil
la visin primaria de que se trate de una coordinacin pueda haber mostrado al respecto.
entre la alta poltica exterior y la sectorial. Por otra parte, otras acciones, en especial las que
En primer lugar, es evidente que para el sector involucran a Venezuela, estn claramente basadas
elctrico y, en principio, tambin para el gasfero (al en estmulos externos, particularmente en la poltica
menos mientras no se concrete la opcin por el GNL), exterior de dicho pas y en la implementacin del men-
la mayor parte de las relaciones deben desarrollarse con cionado programa Petroamrica. Posiblemente pueda
pases de la zona, exceptuando la posibilidad de recibir afirmarse lo mismo para la preocupacin uruguaya por
inversiones o cooperacin tcnica de otros pases (como acceder al gas natural, siendo que la actual situacin
sucede en los casos de Francia y Espaa). En cambio, argentina representa un condicionamiento externo a la
en el caso del sector petrolfero, la coincidencia entre posibilidad de acceder a un abastecimiento acorde al
poltica exterior stricto sensu y sus contenidos para el que permite la infraestructura ya existente en el pas.
sector energtico s parece ser coordinada por intereses Pasando a los objetivos, se observa que la mayo-
polticos que van ms all de la planificacin energtica. ra de las acciones apuntan a garantizar la seguridad
Por otra parte, en segundo lugar, la mayora de los dems energtica del pas, tanto en lo inmediato, como en
pases que han estado en los lugares ms importantes de la planificacin para el mediano y largo plazo. En
la agenda exterior del gobierno, no estn en condiciones especial se intenta asegurar la certeza de abasto para
de proveer soluciones a la crisis del sector en el pas. la demanda actual y su eventual crecimiento, pasando
As Estados Unidos, Cuba, Chile y Europa no ofrecen a un segundo lugar la bsqueda de precios bajos (al
mayores oportunidades al respecto, exceptuando su menos en relacin al nfasis puesto en ello durante los
carcter de inversores, que igualmente no sera sencillo gobiernos anteriores). Para ello, uno de los intereses ha
para el caso de empresas privadas de ese origen, dadas sido un mayor involucramiento del pas en los procesos
las particularidades del marco regulatorio uruguayo. Tal verticales de produccin.
vez una excepcin a esto sean los casos de Mxico e Finalmente, el estilo de la poltica exterior ener-
Irn; pero, en el caso de Mxico, sus exportaciones estn gtica, muestra importantes diferencias en relacin a
prcticamente copadas por la demanda estadounidense; otras reas de la poltica exterior, y, a su vez, en relacin
mientras que Irn que por otra parte no tiene un lugar al estilo de aqulla en otros pases de la zona. Se desta-
prioritario en la agenda exterior, aunque s ms impor- ca particularmente el hecho que la misma sea llevada
tante que en gobiernos anteriores- s ha sido objeto de adelante por actores ajenos a la poltica exterior, sin

46 Asociacin Uruguaya de Historia Econmica


DIEGO HERNNDEZ NILSON RELACIONAMIENTO EXTERNO Y POLTICAS ENERGTICAS EN EL CONO SUR

mayores antecedentes en actividades diplomticas. las polticas exteriores de otros pases, considerando el
As es que puede los actores ms activos son Daniel valor ya mencionado- de la poltica externa venezolana
Martnez, presidente de ANCAP, Martn Ponce de para comprender las acciones de Uruguay respecto al
Len, subsecretario de la cartera de industria y energa, sector petrolfero. Por su parte, el sistema internacional
y Jorge Lepra, ministro del rea, quien parece estar a en su conjunto, si bien no tuvo una importancia tan
la cabeza de los cambios antes descritos, con amplios determinante, tambin se integra al marco explicativo,
antecedentes en el sector energtico nacional en el al condicionar subas e inestabilidades de precios de
mbito privados. los recursos energticos, lo que fue un elemento de
No obstante, a pesar de este hecho, las iniciativas impulso para la preocupacin por acceder en mejores
llevadas adelante estn en muchos casos acompaa- condiciones al mercado de crudo, as como oblig a
das por tratativas de otros actores, tradicionalmente limitar el uso de las centrales termoelctricas.
encargados de la poltica externa del pas, como ser el Respecto a los factores internos, se sugiere que la
canciller Reinaldo Gargano, la subsecretaria de Rela- estrategia de desarrollo asumida por el actual gobierno es
ciones Exteriores, Belela Herrera, e incluso el propio una variable fundamental en el anlisis, lo que coincide
presidente de la repblica, Tabar Vzquez. Respecto a con la generalidad observada para las polticas exteriores
este ltimo, en el caso de la negociacin con Venezuela latinoamericanas, respecto a las que los requerimientos
asumi varias actividades de la negociacin, procuran- del desarrollo nacional suele jugar un papel fundamental
do un acuerdo lo ms ventajoso posible para el pas. (Ibd.). Por otra parte, las caractersticas del actual siste-
Por otra parte, se destaca la escasa participacin de las ma poltico tambin cumplen un papel en la definicin de
respectivas representaciones diplomticas en las nego- esta poltica, no tanto debido a la naturaleza del rgimen,
ciaciones, excepto algunas intervenciones puntuales sino a la naturaleza ideolgica del gobierno, cercana
del embajador en Venezuela, Gernimo Cardozo. en trminos generales- a la de los pases respecto a los
Adems de esta cuestin de los actores que in- cuales se desarrollaron las principales iniciativas.
tervienen, el estilo de esta poltica tambin posee Por otra parte, se movilizaron los recursos geogr-
determinadas especificidades relacionadas al modo en ficos, econmicos y diplomticos. Los geogrficos de
que se establece el vnculo con los dems pases. As, manera limitada, pero aprovechando las oportunidades
las actividades ms importantes de poltica exterior que ofrecen los lmites con los dos mayores pases del
tambin estn acompaadas por gestos puntuales que continente, tanto para valorar las inversiones en el pas
respaldan el compromiso del pas con la integracin por su potencial exportador hacia ellos (lo que es claro
energtica de la zona. As se manifest durante el ao en el inters de PDVSA por la refinera de La Teja y en
2007, con varios gestos de este tipo. El primer de ellos el de Petrobrs por la planta de regasificacin), como
fue cuando el pas puso a pleno su parque generador para acudir a ellos en casos de necesidades puntuales,
elctrico para ayudar a Argentina durante el peor mo- como en la crisis de 2006. En relacin a los recursos
mento de sus crisis de invierno. En otro momento UTE econmicos, si bien en trminos comparativos no son
cedi derechos de exportacin de gas desde Argentina muchas las posibilidades econmicas del pas, debe
que no estaba utilizando, para que Chile pudiera acceder destacarse la intencin del gobierno de dedicar gran
a una cantidad extra de gas importado de Argentina. parte de la inversin pblica para el sector energtico,
Por ltimo, UTE tambin accedi a utilizar parte de su lo que supone un elemento de importancia para justifi-
infraestructura de transmisin y una planta conversora car una cuidada poltica externa en el sector. Respecto
para que Brasil tambin pudiera socorrer a Argentina a los recursos diplomticos, a pesar de que como se
con electricidad, a travs de Uruguay. Sin embargo, seal- el estilo de la poltica exterior sectorial no se
esta cuestin no surge de manera tan notoria cuando caracteriz por su componente especficamente diplo-
la parte externa con la que se negocia es una empresa mtico, las acciones de la misma fueron respaldadas por
que mantiene cierta independencia respecto al Estado, gestos diplomticos de importancia, como por ejemplo
como el caso de Petrobrs, lo que da la pauta de un estilo la pronta aprobacin y ratificacin parlamentaria del
diferente cuando la relacin es netamente interestatal. ingreso de Venezuela al MERCOSUR.
En lo que hace a las variables intervinientes, anali- Finalmente, en relacin a los actores involucrados,
zadas de acuerdo a la propuesta de Van Klaveren (1984, como se mencion anteriormente, en el caso de Uru-
ver Grfico 1), se sugiere una importante articulacin guay estos son exclusivamente actores estatales, no
entre factores internos y externos. Estos ltimos tienen habiendo actores de importancia del sector privado,
una importancia fundamental como condicionante sindical o de la sociedad civil. A pesar de esto, debe
y estimulante de la poltica, segn lo sealado ante- sealarse que los actores sindicales y empresariales
riormente al analizar la agenda de la poltica externa privados s tienen importancia en la constitucin de
sectorial. Se destaca en particular la importancia de algunas caractersticas de la poltica energtica en

Boletn de Historia Econmica - Ao VI - N 7 / Diciembre de 2008 47


DIEGO HERNNDEZ NILSON RELACIONAMIENTO EXTERNO Y POLTICAS ENERGTICAS EN EL CONO SUR

general, mas no as en su aspecto de relacionamiento buscaron para stas en gran parte se apoyaron en el
externo. Tal vez la excepcin a esto sean algunas de exterior, en especial en el relacionamiento regional,
las empresas extranjeras radicadas en nuestro pas in- tanto para el corto como el largo plazo. As se recurri
volucradas en las actividades anteriormente descritas sistemticamente a las posibilidades de suministro con
(PDVSA y Petrobrs); pero, al ser las mismas de pro- recursos de pases vecinos. El uso de estos recursos no
piedad mayoritariamente estatal, son consideradas en siempre fue viable, constatndose entonces carencias
el anlisis como factores externos, en el marco de las en infraestructuras en el sector durante el perodo ante-
polticas exteriores de los respectivos pases, es decir, rior. Esto es recurrente en falta de inversiones (pblicas
como parte del comportamiento de ellos. y privadas) necesarias para atender contingencias (por
ejemplo sequas, refinamiento de petrleo pesado ante
3. Conclusin elevado precio del crudo liviano), cuya atencin se
desestim en su momento por no ser rentable. Tambin
Como consecuencia de las reformas realizadas en se plantearon y desarrollaron proyectos para nuevos
la dcada de 1990 en el sector energtico, as como emprendimientos de generacin conjunta de energa,
de la omisin de polticas de intervencin, inversin y apostando a la exploracin y explotacin de nuevas
activacin a travs de instrumentos de control estatal, reservas. Estas iniciativas volvieron a contar con una
se puso en peligro la seguridad energtica en los pases creciente participacin de los actores estatales, frente
considerados. La generacin de energa se centr en la mayor protagonismo jugado por actores no estatales
utilizacin de las fuentes que aseguraban una mayor en el perodo anterior.
rentabilidad en el corto plazo, y no hubo una planifica- Estas soluciones permitieron reducir los elevados
cin prospectiva que permitiera una mayor preocupa- costos que se haban alcanzado durante el perodo de
cin por atender eventuales incrementos acumulativos crisis y en general garantizaron la continuidad del su-
de la demanda o picos puntuales. En general, tampoco ministro para atender las necesidades bsicas. De esta
hubo una preocupacin por diversificar las fuentes que manera se evidenci la necesidad de planificar prospec-
componen las respectivas matrices energticas. tivamente la seguridad energtica, y que en la mayora
Este proceso desemboc en sendas crisis energ- de los pases sudamericanos es necesario considerar
ticas, las cuales la regin an no termina de superar el relacionamiento exterior, no slo en el suministro
completamente. Las soluciones que los gobiernos cotidiano, sino tambin en la proyeccin cooperativa

Grfico 1: Variables intervinientes en la poltica exterior sectorial uruguaya

Fuente: Elaborado en base a Comn y Daz Fuentes (2005)

48 Asociacin Uruguaya de Historia Econmica


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de dicha planificacin. Esto asume mayor relevancia energtica en s misma, los recursos diplomticos y
en el marco de una poltica de relacionamiento exterior geogrficos asumen un rol importante, ya que la cues-
fuertemente apoyada en el rol jugado por la estrategia tin espacial se vuelve fundamental para la planifica-
de desarrollo a nivel de contexto domstico. cin en el sector (diseo de gasoductos y oleoductos,
Por otra parte, se observa que en general predomina- distribucin espacial de refineras, etc.), para lo que
ron las iniciativas bilaterales, avanzndose escasamente tambin el caos de Argentina es un buen ejemplo.
en la integracin energtica regional (as, por ejemplo, Finalmente, se evidencia que al igual que en la ma-
Petroamrica se implementa en dinmicas bilaterales, yora de los temas, las pautas de relacionamiento externo
no obstante se afirme que apunta a la integracin re- de los pases del Cono Sur estn fuertemente sujetas a
gional). Asimismo, una vez que la cuestin energtica las condiciones impuestas por el sistema internacional
ingresa la agenda regional (ya sea a nivel bilateral o (en particular en relacin a evolucin de precios) y otros
de integracin regional), se evidencia un uso poltico pases. Esto ltimo incluye tambin las condiciones
del tema, siendo incorporado como recurso movilizado ofrecidas o impuestas por pases de la regin con ma-
frente a cuestiones de carcter poltico (por ejemplo, yor potencial de recursos energticos a movilizar, por
el ingreso de Venezuela al Mercosur), por aquellos ejemplo Venezuela o Bolivia. As, en la actualidad se
pases mejor situacin absoluta (Venezuela) o relativa observa como en cuanto aparecen nuevos aliados en la
(Argentina respecto a Uruguay y Chile en el caso del regin o el sistema internacional, el apoyo ofrecido por
gas). Como contraparte, a la hora de abordar la cuestin estos pases comienza a diluirse de modo paulatino.

NOTAS

1 El trabajo se restringe a estas fuentes de energa para facilitar el enfoque 10 Esta cuestin prximamente ser parcialmente resuelta a travs de la puesta
comparativo. De este modo se excluyen los biocombustibles, de gran impor- en funcionamiento de la planta de Puntas del Tigre, que funciona tanto a gas-oil
tancia en Brasil, pero cuya inclusin no contribuye al planteo del artculo, de como gas natural.
tipo comparativo, no obstante se contemple el dato de la importancia de esta
11 Cabe sealar que PETROAMRICA no abarca a Amrica Central ni Mxico.
fuente de energa en dicho pas al momento de valorar su situacin respecto
Asimismo, hasta el momento Chile tampoco se ha incorporado.
al sector. Asimismo, no se considera el uso energtico tradicional de la biomasa,
principalmente a travs de lea. 12 Que incluye a Uruguay, a travs de la compra de la cadena de estaciones de
servicio Shell y del monopolio de la distribucin de gas en caera, con la po-
2 Como se muestra ms adelante, las variables econmicas son determinantes
sesin de la mayora de Gaseba y Conecta.
en la caracterizacin de la poltica exterior del sector.
13 Desde el Acuerdo Energtico de Marzo de 2005, suscrito por los presidentes
3 Se definen los recursos energticos como Commodity en tanto bien tangible de
Hugo Chvez y Tabar Vzquez, Uruguay paga el crudo venezolano en un 75%
cambio, que puede ser comercializado libremente, y que tiene un valor conocido
a 60 das y el resto a 15 aos con un inters del 2% anual. A su vez, con un 40%
de mercado (Franke, 1993: 102).
de lo que se paga en los 60 das se crea un fidecomiso llamado Fondo Artigas-
4 Como lo muestra hacia el final del perodo el plebiscito de 2003, que se opuso Bolvar, con el que Venezuela adquiere productos uruguayos (cemento, casas
a la nueva ley de asociacin de ANCAP (la empresa estatal de combustibles), pre-fbricadas, productos lcteos, asesoras tcnicas). En 2007 Uruguay plante
propuesta por la coalicin de gobierno. en la Comisin Mixta Uruguay-Venezuela la posibilidad de modificar el acuerdo,
pagando el 75% en efectivo en 30 das y pagando el restante 25% en bonos
5 Iniciativa Energtica Hemisfrica: avances, retos y estrategias. Declaracin de
del Estado (ttulos de deuda pblica local), lo que fue analizado y descartado
la V Reunin Hemisfrica de Ministros de Energa. Mxico D. F. Marzo de 2001
por Venezuela. Se ha especulado acerca de que este rechazo pueda deberse al
(cfr. Ruiz-Cao, 2006)
descontento venezolano con ausencia de Vzquez en la Cumbre de Isla Margarita
6 El gas natural era un 46,3% de la matriz energtica argentina en el ao 2003, de Abril de 2007, de la que particip en su lugar el vicepresidente Rodolfo Nin
segn la Secretara de Energa de la Nacin. Novoa (y que a su vez pareca ser una respuesta a la ausencia de Chvez en la
Cumbre Iberoamericana desarrollada en Montevideo en 2006).
7 Junto a la estatizacin de los yacimientos, el gobierno boliviano anunci que
las reservas declaradas por las empresas asentadas en el pas eran dudosas, 14 Como se seal al inicio, el artculo fue redactado en 2007. Al momento de ser
promoviendo su reevaluacin. Se acusa a las empresas privadas de exagerar los corregido, en diciembre de 2008, los hechos han demostrado que las iniciativas
volmenes declarados en relacin a los probados con fines especulativos (adems ms ambiciosas de asociacin con PDVSA (reforma de refinera de La Teja y
de, en algunos casos, incluir en aqullos reservas que pertenecen al Estado). explotacin conjunta de bloque de la Faja del Orinoco) se han demorado o han
sido abandonadas por falta de concrecin.
8 A su vez, Chile (pas no analizado en el presente trabajo), tambin sufri
fuertemente las consecuencias de la crisis regional, corriendo riesgo su abas- 15 De todos modos, ANCAP tambin negoci con Irn la compra de petrleo como
tecimiento gasfero, lo que llev al gobierno a decidir la construccin de una garanta para la exportacin de arroz uruguayo, y se avanz en la exploracin
planta de regasificacin para la importacin de gas natural licuado, a partir de del subsuelo del espacio martimo uruguayo en conjunto con Brasil.
la inestabilidad en el suministro que llegaba de Argentina (por otra parte, no
16 UTE adjudic a la empresa brasilea Tradener los 72 MW por hora que traer
importa gas directamente de Bolivia por las tensas relaciones que ambos pases
desde Brasil por un ao, por los que pagar un monto cercano a U$S 49.000.000.
mantienen histricamente, desde la Guerra del Pacfico).
En el caso de Argentina, hubo algunas dificultades para la renovacin del con-
9 Se realizaron llamados a licitacin, entre los que se destaca la licitacin para trato, relacionadas con la fragmentacin del sistema energtico argentino, en
pequeas plantas generadoras para la provisin de hasta 60 megavatios de el que se combinan actores privados y estatales con intereses contrapuestos.
energa elctrica, y dos convocatorias cerradas a empresas espaolas (como
17 Entre otros elementos, se destaca el entredicho entre Hugo Chvez y el Congreso
parte de un programa de condonacin de la deuda externa con aquel pas)
brasileo, la negativa de ste a ratificar el ingreso de Venezuela al MERCOSUR
para la instalacin de parques elicos de generacin elctrica por hasta 10,5
y los resquemores del presidente brasileo Lula da Silva ante el apoyo de Ve-
megavatios por hasta U$S 10.800.000. El hecho que el presidente de UTE del
nezuela a la modificacin hecha por Bolivia al rgimen de explotacin gasfera
perodo sea un ex dirigente sindical de la empresa resulta ms significativo
por empresas extranjeras.
acerca del grado de concientizacin del problema que hay incluso en aquellos
sectores tradicionalmente opuestos a la apertura.

Boletn de Historia Econmica - Ao VI - N 7 / Diciembre de 2008 49


DIEGO HERNNDEZ NILSON RELACIONAMIENTO EXTERNO Y POLTICAS ENERGTICAS EN EL CONO SUR

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50 Asociacin Uruguaya de Historia Econmica


ARTCULO

FUGA DE CAPITALES Y REGRESIN FISCAL (ARGENTINA 1974-2006)


Jorge Gaggero y Claudio Casparrino*

1. Qu es la fuga de capitales? En el primer grupo (i) se define como una prdida


La literatura y el marco histrico de capital domstico a travs de salidas al exterior, lo
que provoca una cada en la utilidad social local. Esta
1.1. La literatura sobre fuga de capitales afirmacin se basa en la nocin segn la cual dicho
capital en poder de residentes fugado podra generar,
El trmino fuga de capitales ha merecido variadas en el supuesto de su permanencia en el pas de origen,
definiciones que, alternativamente, hacen hincapi en un aumento en el bienestar social.
su legalidad o ilegalidad, en los movimientos lcitos Para Gerald Epstein (2005), la fuga de capitales est
de capital causados por la aversin al riesgo, en su definida por el temor a la confiscacin de la riqueza,
normalidad o anormalidad, en la eleccin ptima los incrementos en los impuestos a la riqueza o la im-
de portafolios, en las distinciones entre inversiones de posicin de regulaciones que limitan las prerrogativas
cartera e inversin extranjera directa (IED) y en otros de tenedores de activos. Supone, entonces, flujos
aspectos de la cuestin. de capitales que intentan escapar de las regulaciones
Cada una de estas variantes, as como las definicio- gubernamentales.
nes ms comprensivas, tienen directa correspondencia Al describirla como un fenmeno inherentemente
con dismiles nociones acerca del desarrollo, de la ex- poltico que envuelve el rol del gobierno y la prerro-
tensin e injerencia ptimas de las polticas pblicas, gativa de aquellos usualmente los ricos- con acceso a
de las causas del crecimiento econmico y el empleo, las divisas, Epstein le agrega un factor socio-poltico,
y de la propia conformacin estructural del sistema poco mencionado en la mayor parte de la literatura, que
econmico a escala global. pone en el centro del debate el rol del sector pblico
Benu Schneider (2003), al intentar una tipificacin, en la regulacin poltico-econmica y la adopcin de
divide las definiciones de la literatura en tres grupos: estrategias de desarrollo de carcter redistributivo.
(a) definicin general, o amplia, (b) abordaje de la Matas Kulfas2 y Mario Damill3 proponen el anlisis
fuga de capital debida al tratamiento discriminatorio de la denominada Posicin de Inversin Internacional
del capital local, y (c) las definiciones ligadas a las (mtodo de estimacin directa o de stocks), para po-
transacciones ilegales. El siguiente cuadro, tomado der analizar el monto y las modificaciones cualitativas
del trabajo de Schneider, muestra de modo sinttico en las tenencias de activos de residentes en el exterior.
su clasificacin: Kulfas, en particular, entiende a la fuga como los activos
Cuadro 1: Clasificacin de Fuga de Capitales
(i) Definicin amplia de fuga de capitales
Todos los flujos de salida que, de ser invertidos en la economa local, generara una tasa social de retorno mayor
Una variante de este concepto a menudo denominada flujos de corto plazo (hot money flows), segn la cual todos
los flujos de salida de corto plazo, o aquellos reflejados en la categora errores y omisiones de la balanza de pagos,
son tratados como fuga de capitales.
(ii) Fuga de capitales definida como la respuesta al tratamiento discriminatorio del capital domstico
En esta, la fuga es aquella parte de los flujos de salida que responde al riesgo asimtrico, causado por incertidumbre
econmica y/o poltica, que puede alterar los rendimientos de los capitales e incluso incluir posibles confisca-
ciones de origen poltico1.
(iii) Concepto de transacciones ilegales
Vincula a la fuga de capitales slo a aquellos flujos de salida que son de carcter ilegal.
Fuente: Schneider, 2003
* Economistas, investigadores del Centro de Economa Centro de Economa y Finanzas para el Desarrollo de la
y Finanzas para el Desarrollo de la Argentina, CEFID-AR. Argentina (CEFID-AR). casparrino@cefid-ar.org.ar
jgaggero@cefid-ar.org.ar

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externos en poder de residentes, menos los realizados Por ltimo, existe un extenso grupo de economis-
bajo la forma de inversin externa directa (IED). tas, fundamentalmente de orientacin ortodoxa, que
En el segundo grupo de definiciones (ii), referido a no consideraran a la fuga de capitales como un pro-
la fuga de capitales en tanto respuesta al tratamiento blema. La cuestin de los flujos de capitales tan slo
discriminatorio del capital domstico, Schneider sigue representa para ellos una decisin de cartera ptima
la visin tradicional de Kindleberger, segn la cual la de los agentes, dados los parmetros relevantes de la
fuga de capitales es definida como un flujo unidireccio- economa de que se trate, que define un determinado
nal causado por la incertidumbre poltica y econmica. perfil de riesgo / retorno de los distintos activos fsicos
Como consecuencia del anlisis de las caractersticas de y financieros.
la crisis de la deuda de 1982 y del nuevo fenmeno de Quienes defienden esta visin argumentan que los
flujos de ingreso de ahorro externo y flujos salientes de movimientos liberalizados de capital son beneficiosos
capital privado, Schneider adapta y refina la acepcin debido a sus virtudes: al diseminar el ahorro en las
tradicional. An con ingresos de capitales a una econo- regiones en donde es mayor su retorno, permiten a
ma, pueden estar verificndose salidas anormales de sus habitantes mantener niveles de consumo estables,
capital, consideradas fuga, motivados por cambios en beneficiarse de ms elevadas tasas de crecimiento
la percepcin del riesgo y retorno influenciados por la global, y otras ventajas. Sin embargo, han reconocido
incertidumbre no capturada por la teora del portafolio, explcitamente empezando por Krugman (1979)- los
cambios en la composicin de la cartera en respuesta inconvenientes que la liberalizacin financiera interna-
al deterioro inusual en el perfil de riesgo/retorno aso- cional ha trado aparejados (OBSTFELD, 1995), adu-
ciado a los activos localizados en un pas particular, ciendo la existencia de imperfecciones en los mercados
que ocurre en presencia de conflictos entre el inters financieros (riesgo moral e informacin asimtrica) y
de sus tenedores y de los gobiernos. En su anlisis, de rigideces en el ajuste de los precios.
incluso, los capitales que ingresan de manera normal De todos modos, segn esta ltima visin la fuga
pueden constituirse en financiamiento para una salida desaparecera como problemtica en la medida en que
anormal simultnea, explicada por el tratamiento los gobiernos aplicasen polticas macroeconmicas
discriminatorio del capital domstico4. consistentes5 (vale decir, aquellas que tienen como
El tercer grupo (iii) remite a una definicin ms ajus- premisa necesaria la libre movilidad internacional del ca-
tada a la literalidad de la expresin. Si se la lee en con- pital) e impulsasen las reformas estructurales pertinen-
traposicin a salida de capitales, la expresin fuga de tes (liberalizacin financiera, privatizacin de empresas
capitales sugiere un estado de ilegalidad o irregularidad. pblicas, eliminacin de los controles de precios y los
Por ejemplo, de evasin o elusin de las normas fiscales impuestos distorsivos, especialmente los aplicados a
o referidas a los movimientos de capitales, aunque no las actividades financieras y el comercio exterior).
necesariamente a movimientos provenientes de activi-
dades ilcitas. Este es el abordaje que se desarrollar en 1.2. Breve marco histrico
la seccin II de este trabajo, en necesaria interaccin con
los precedentes. Este es justamente el sentido que han La fuga de capitales, en tanto hecho caracterizado
decidido darle al trmino la ONU y sus organizaciones por la movilizacin de recursos lquidos, ha estado
vinculadas. Kosarev y Grigoryev (2000) definen a la presente en diversos perodos histricos y desde hace
fuga de capitales como el transporte ilegal de capital varios siglos. Puede sostenerse que su recurrencia
al exterior en el sentido del transporte en violacin de tiende aumentar y a complejizarse cuando la forma que
normas y leyes del pas de origen, diferencindolo de asumen los modos de acumulacin histricos permiten
la salida o exportacin, fenmeno normal, en cumpli- la movilizacin de excedentes de un territorio a otro.
miento de los requerimientos legales existentes que no Su desarrollo se vincula, en particular, con la posibili-
constituira un peligro para la economa nacional. dad de transformar los recursos productivos y econmi-
En esencia, esta definicin de fuga se limita a una cos en la denominada forma dinero. Pueden destacarse
tipificacin de delito econmico, eludiendo el anlisis tres formas fundamentales en la revisin bibliogrfica: a )
-ms abarcativo- de las consecuencias socioeconmi- inestabilidad poltica; b ) veto de las clases dominantes a
cas implicadas en el drenaje hacia el mercado mundial decisiones polticas trascendentes que afectan la acumu-
de recursos generados en el mbito local. En otros lacin privada; y c ) transferencia de los recursos locales
trminos, si bien se plantea que los capitales pueden a una denominacin en moneda dura.
ser sujetos de regulacin este enfoque no pone en Charles Kindleberger (1990), uno de los autores
cuestin la consecuencia de la desregulacin, el libre que primero ha aportado a la definicin del fenmeno,
mercado y su carcter frecuentemente disruptivo para menciona los siguientes acontecimientos histricos
los procesos de desarrollo en la periferia. relevantes (Cuadro 2):

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Cuadro 2: Acontecimientos histricos relevantes


1685 (y antes) a 1700: revocacin del Edicto de Nantes.
1720: acciones para salvaguardar las ganancias de la burbuja de Mississippi.
1789-97: fuga de capitales como consecuencia de la Revolucin Francesa.
Las compras francesas de Obligaciones emitidas en Londres en la dcada de 1840
Francia El ataque especulativo contra el franco de 1924 y la exitosa contraccin.
La estabilizacin de Poincar, despus de la depreciacin extrema de mayo-junio de 1926.
El golpe de la clase media contra el Frente Popular en 1936.
El golpe de clase media contra el Accord de Grenelle en 1968.
El golpe de clase media contra la campaa socialista de nacionalizacin de Miterrand en 1981-2.
1866 y el inicio del corso forzoso que fue finalmente interrumpido en 1881.
Los controles de cambios de los aos 1930.
Italia
La fuga de los bananotes de 1961-3, contrabandeados a Suiza, que fue un golpe de la clase media contra
la nacionalizacin de la industria de electricidad.
La salida de capital alemn durante la hiperinflacin de 1919-23.
Alemania Las salidas de 1931 que conducen al Acuerdo de Standstill.
Los controles de cambios, con pena de muerte por evasin, en los aos 1930.
Latinoamrica Compras latinoamericanas de obligaciones emitidas en el extranjero.

Resulta errado, por lo tanto, considerar a la fuga de 1947-48 (que dio lugar, a su vez, al Plan Marshall
como un problema exclusivamente contemporneo. en junio de 1947).
Debe ser considerada, por el contrario, como un hecho Ese temor contribuy a su insistencia en que fuera
econmico-social vinculado a la funcin del dinero en incluida la posibilidad de aplicar controles de capita-
las formaciones sociales en las que aqul comenz a les por parte de los pases miembro del sistema de las
jugar un papel relevante. Naciones Unidas, materializndose en la redaccin
Las tendencias estructurales que potencian la fuga del artculo 6to. de la carta del FMI. Sin su aplicacin,
de capitales se condicen, en lo fundamental, con la resultaba probable que se socavara la autonoma po-
expansin de las relaciones sociales de produccin ltica de los pases europeos, que los tipos de cambio
modernas y -ms especficamente- con la conformacin estables y las pautas de intercambio internacionales
de los mercados mundiales de capitales a partir del fueran trastornados, y se agotaran los magros re-
siglo XIX. Cada patrn de acumulacin y su respec- cursos del FMI intentando financiar desequilibrios
tiva gnesis histrica supone una lgica fundamental causados por la fuga de capitales. Keynes y White
de circulacin de capital. Por otra parte, el desarrollo tambin reconocieron las posibles dificultades que
y el carcter de las formaciones concretas implican los pases enfrentaran para controlar unilateralmente
determinadas vinculaciones entre periferia y cen- la salida de capitales, argumentando la necesidad de
tros, cualitativamente diferenciadas de acuerdo a los que los pases receptores de ese capital colaboraran a
distintos niveles de desarrollo. su fortalecimiento (HELLEINER, 2005).
Importa mencionar aqu los cambios ocurridos La propuesta conjunta de Keynes y White implicaba
durante el siglo XX y, en especial, los desarrollos que los gobiernos de los pases receptores compartieran
posteriores a la crisis y transformacin del patrn de la informacin con los gobiernos de los pases con
acumulacin mundial conformado durante la segunda controles de capitales, en lo referido a las tenencias de
posguerra. Estos cambios y la nueva lgica de funcio- activos de ciudadanos de estos ltimos. Dexter White
namiento del mercado mundial han terminado de mol- fue an ms lejos al proponer que los pases receptores
dear el presente comportamiento de las transferencias se negaran a recibir capitales sin el consentimiento de
de capitales a escala global. los gobiernos de los pases emisores.
En 1944 John M. Keynes y Dexter White fueron Las propuestas de ambos fueron rechazadas por
enviados por sus pases -Gran Bretaa y Estados Uni- la presin de la comunidad financiera de Estados
dos- como representantes a la conferencia de Bretton Unidos, que consideraba entonces como hoy- que
Woods. En aquella poca ambos vislumbraron la compartir informacin de tal tipo y colaborar en la re-
posibilidad de importante fuga de capitales europeos patriacin de capitales hubiera significado convalidar
hacia Estados Unidos, estimacin que se concret en una violacin de los derechos de propiedad.
los aos inmediatos y contribuy a profundizar la crisis Varias dcadas despus, en agosto de 1971 Ri-
chard Nixon suspendi las compras y ventas de oro

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del Tesoro de Estados Unidos, clausurando de modo con divisas, bonos y, hacia la dcada siguiente, con
definitivo el denominado patrn oro. Esta medida ttulos de deuda.
implic adems una herida de muerte para el sistema Dado el tipo de transacciones financieras predomi-
de Bretton Woods, a travs del cual se administraba nantes, se ha dificultado la introduccin de regulaciones
el comercio global6 (EATWELL y TAYLOR, 2006). pblicas unilaterales; por ejemplo, sobre instrumentos
Luego de algunos intentos de organizacin del sistema vinculados a divisas extranjeras. Por otra parte, la
de cambios, en julio de 1972 la libra esterlina comenz consecuente proliferacin de parasos fiscales con
a flotar contra el dlar; lo mismo ocurri en febrero bajos niveles de regulacin ha permitido el aumento
de 1973 con el yen japons y al mes siguiente con las de transacciones, aunque elevando a su vez los niveles
monedas del resto de los miembros de la Comunidad de riesgo (ver seccin II).
Europea. La apertura generalizada de la cuenta capital del
Las tasas de cambio fijas estaban antes resguarda- balance de pagos ha aumentado adems la inestabilidad
das por fuertes controles al movimiento de capitales, de los mercados domsticos, impactando en los nive-
que permitieron establecer un sistema de mercados les de actividad y empleo. Esta apertura ha supuesto
financieros domsticos ampliamente controlados. Los la prdida de mrgenes de maniobra para la poltica
sucesos acaecidos desde 1971 generaron fuertes pre- econmica local, en especial en aquellos pases donde
siones a favor de cambios de fondo en las regulaciones el supuesto de pas pequeo es aplicable, aunque
financieras mundiales. tambin en centros financieros de envergadura.
El incentivo para desregular los flujos internacio- Analizadas desde el punto de vista de la economa
nales de capital tuvo su origen en la vital necesidad real, las reformas que se inician en los tempranos aos
del sector privado de cubrirse contra los costos que 70 y se profundizan en los 80 y 90 han permitido a los
imponan a sus operaciones las tasas de cambio ahora capitales transnacionalizados desplegar toda su capa-
fluctuantes. Para reducir el riesgo, quienes negociaban cidad financiera y productiva con el fin de aumentar
en los mercados externos necesitaban poder diversificar sus posibilidades de desarrollo. La forma lquida
sus carteras de valores a voluntad: vale decir, modi- del capital financiero, el aumento de los instrumentos
ficar la combinacin de divisas y activos financieros, y la apertura de los mercados financieros y producti-
tanto presentes como a futuro, en concordancia con vos domsticos han exacerbado tales posibilidades de
la percepcin del riesgo que impona el cambio ex- inversin (CHESNAIS, 1999), aunque reducen a la
tranjero. Con el sistema de Bretton Woods, el sector vez- los tiempos en que esa rentabilidad debe ser per-
pblico soportaba el riesgo de cambio extranjero. Con cibida. Las inversiones especulativas y las ganancias
su derrumbe, el riesgo fue privatizado (EATWELL y rpidas se imponen cada vez ms, tanto en el sector
TAYLOR, 2006). financiero como en el mbito de la produccin.
Estos cambios de fondo implicaron fuertes res- En Amrica Latina pueden considerarse dos etapas
tricciones sobre los sistemas financieros domsticos en su articulacin con este proceso de transforma-
y supusieron la creacin de instrumentos que permi- ciones. La primera corresponde a las experiencias
tieran diversificar el riesgo, ahora privatizado, que econmicas de liberalizacin de los aos 70, en su casi
representaba la creciente volatilidad de los mercados totalidad desarrolladas por dictaduras militares debido
financieros globales. a la ausencia de acuerdo popular previo respecto de las
Entre las principales transformaciones se cuentan: mismas. Apertura de la cuenta de capital del balance de
(i) La abolicin de los controles de cambios; (ii) La pagos, desregulacin financiera y apertura comercial,
anulacin de las restricciones domsticas que impedan entre otras7. La segunda etapa corresponde a la era del
el acceso de las instituciones financieras al mercado denominado Consenso de Washington (1992), relativa-
cruzado; (iii) La eliminacin de los controles cuantita- mente breve pero de impactos perdurables (en especial
tivos sobre el crecimiento del crdito; (iv) El direccio- en algunos pases, como es el caso de Argentina).
namiento de las polticas monetarias hacia el manejo Wierzba y Golla (2005) afirman que
de la tasa de inters de corto plazo (se form, adems, la eliminacin de restricciones al flujo internacional
un mercado de instrumentos financieros diversos) de capitales se extendi durante toda la dcada del
El resultado de estas polticas fue el crecimiento setenta para alcanzar su madurez a principios de los
exponencial de los movimientos de capitales en el mer- ochenta en los pases centrales, momentos en que los
fondos podan trasladarse entre mercados, bancos,
cado mundial -con una fuerte tendencia especulativa
parasos fiscales, sin limitaciones. Comenzada la d-
vinculada al sistema de tasas de cambio flotantes- a cada del noventa la liberacin de la entrada y salida
travs de nuevos instrumentos financieros. Durante de capitales abarcaba una gran cantidad de naciones
los aos ochenta se generalizaron las transacciones perifricas, situacin que se extendi ampliamente
durante el transcurso de la misma. La generaliza-

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cin de las nuevas condiciones trajo aparejado un fracciones variables de las mismas, mediando el uso
explosivo crecimiento del movimiento internacional de triangulaciones).
de capitales y de las transacciones de divisas. Lejos La cuestin de las prcticas econmicas ilegales
de las medidas macroprudenciales propias de la abarca, por supuesto, a un gran nmero de actividades
etapa de Bretton Woods, las nuevas condiciones
y tiene una incidencia -relativa y absoluta- muy variable
de liberalizacin del movimiento internacional de
capitales implicaron que durante los setenta y los
en las economas y territorios que atraviesan. Pueden
ochenta creciera explosivamente la actividad off encontrarse entonces, a este respecto, casos nacionales
shore de las entidades financieras, buscando nuevos de muy diverso tipo: i ) los casos extremos como el
mercados con menores regulaciones. de Afganistn, donde el cultivo de la amapola para la
La aceleracin de la fuga de capitales durante esta extraccin y exportacin del opio en forma de herona
etapa se relaciona con las transformaciones que a escala -cubriendo las tres cuartas partes del mercado mundial
global y local se produjeron entre los aos 70 y los 90. de este estupefaciente- resulta dominante y coexiste
Las mismas implicaron fuertes modificaciones de los con un estado de guerra que se extiende sobre gran
patrones de acumulacin, en especial en la periferia, parte de su territorio; ii ) algunos casos algo menos
pasndose de perfiles de tipo desarrollista a otros radicales como el de Colombia, donde el cultivo de
ms marcadamente financieros. La interrupcin la hoja de coca y el procesamiento y exportacin de la
de la etapa de industrializacin por sustitucin de cocana resultan tambin muy relevantes tanto a escala
importaciones y la articulacin local con las nuevas local como global- y alimentan una larga guerra civil
tendencias internacionales, generaron en la periferia que sustrae parte de su territorio del dominio efectivo
fuerzas favorables a una mayor dependencia financiera, de su Estado nacional; iii ) una amplia gama de casos
la desarticulacin creciente del entramado productivo, intermedios muy extendidos en Asia, Africa y Am-
el crecimiento notable de la deuda pblica y una cre- rica Latina, y algunas reas de Europa y Amrica del
ciente salida de capitales privados hacia el exterior. Norte- en los cuales lo que pesa, de modo y en grados
En esta dinmica, la fuga de capitales no constituy muy variables pero con considerable intensidad, es un
un elemento ms del nuevo escenario, sino una de arco de actividades que incluye el trfico local y la re-
las piezas centrales -junto con su contracara, el endeu- exportacin de narcticos, un conjunto significativo de
damiento externo pblico- de la articulacin entre la negocios mafiosos y de operaciones regulares de lava-
periferia latinoamericana y el mercado mundial. do de dinero, relativamente altos niveles de corrupcin
poltica y tambin- altos ratios de evasin tributaria;
y iv ) los casos virtuosos de las economas ms
2. Los aspectos fiscales y distributivos de la
desarrolladas, en las cuales casi todos los fenmenos
fuga de capitales en Argentina antes mencionados se dan con menor intensidad salvo
la distribucin y consumo local de estupefacientes, el
2.1. El marco global
trfico transfronterizo de personas y, notablemente, la
recirculacin a travs de sus sistemas financieros de
Se ha mencionado ya en la primera seccin la litera-
buena parte de los capitales globales lavados-, dentro
tura que pone el foco en las operaciones ilegales asocia-
de unos lmites relativamente controlados y regula-
das a la fuga (generada principalmente en relacin a las
dos, de modo variable y en forma tanto explcita como
preocupaciones de la ONU y los restantes organismos
implcita, por los respectivos estados nacionales.
multilaterales); en especial, en las prcticas corruptas
Resulta claro que, ms all del precedente esbozo
de la gestin pblica, en el delito organizado (narco-
de tipologa, los procesos de globalizacin tienen a
trfico en primer lugar) y en la evasin tributaria.
estas actividades a la vanguardia en la utilizacin de
Estas prcticas, extendidas en mayor o menor me-
sus facilidades de todo tipo -en especial, las financie-
dida a todos los pases, explican una porcin signifi-
ras- y que, en consecuencia, las intervinculaciones de
cativa difcil de estimar con precisin- de los flujos
los territorios y actividades antes reseados resultan
transfrontera no declarados y de los circuitos que
crecientes y cada vez ms complejas.
aseguran su blanqueo y recirculacin en las econo-
mas nacionales (en especial, en las desarrolladas). 2.2. Los procedimientos y las consecuencias de la
En este proceso de recirculacin juegan un rol clave informalidad
los llamados parasos fiscales y, en general, todos
los territorios caracterizados por su dbil fiscalidad, Los parasos fiscales, instrumentos indispen-
los registros empresarios protegidos y la casi total sables para todas las actividades reseadas, se han
ausencia de controles sobre las sociedades y los agentes multiplicado en las ltimas dcadas desde un total
econmicos unipersonales que los utilizan para ba- de 25 a mediados de los 70 hasta unos 72 en la actua-
sar all sus operaciones (ya sea la totalidad de ellas o

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lidad-, al comps de la ltima fase de la globalizacin financiamiento de origen externo, minimizar los pagos
econmico-financiera. por el impuesto sobre la renta y proteger a la inversin
En consecuencia, canalizan hoy una masa creciente en caso de eventuales restricciones, actuales y futuras,
de capitales globales: unos 11,8 trillones de dlares, a la remisin de ganancias o a la repatriacin del
ms de un tercio de la riqueza concentrada en los es- propio capital. Maniobras complementarias de diverso
tratos ms altos. Esta ltima est estimada en 33 trillo- tipo hacen posible, a su vez, la elusin de las retenciones
nes de dlares, equivalentes a un 75% del PIB global usuales en el impuesto sobre la renta al momento de gi-
que es apropiados por slo 8,5 millones de personas rarse los pagos de intereses por supuestos prstamos
(Subcomisin Permanente de Investigaciones, Senado del exterior (ver ms adelante el caso argentino).
de los EEUU, 1 de agosto de 2006). Se estima que Este tipo de prcticas econmico-financieras usua-
algo menos de la dcima parte de esos capitales offs- les entre las empresas multinacionales, las grandes y
hore proceden de los EEUU y como mnimo unos 0,7 no tan grandes- empresas locales y las personas con
billones de dlares corresponden a riqueza de origen ms altos patrimonios producen daos de gran magni-
latinoamericano. Alrededor de la mitad de la riqueza tud en la dinmica de las economas ms dbiles, muy
del estrato superior de ingresos de Amrica Latina se superiores a los derivados de las prcticas corruptas a
mantendra en territorios offshore. las que tanta atencin se presta a travs de instituciones
El desafo que estas prcticas suponen para las ad- globales como Transparency Internacional. Estas
ministraciones fiscales resulta ms claro si se destacan instituciones publican con regularidad rankings
algunas notas estructurales adicionales del presente de pases corruptos pero no de multinacionales
proceso de globalizacin. Alrededor del 60% del co- corruptoras, cuando es sabido que como dice el
mercio mundial supone transacciones intraempresa, de refrn- para bailar un tango se necesitan dos.
las cuales el 80% se instrumenta a travs de parasos De todos modos, los mecanismos ms relevantes
fiscales (KHRISTENSEN, 2006). Esta situacin faci- en trminos de capacidad de erosin del proceso
lita la fijacin inadecuada para los fiscos nacionales, econmico-social de los pases ms dbiles- no estn
obviamente no para las firmas multinacionales- de los en el foco de los organismos multilaterales ni suelen
denominados precios de transferencia. Estos precios estarlo en el de la literatura del crecimiento, como s lo
son valores de referencia para las transacciones intra- est la cuestin de la corrupcin de los polticos y fun-
firma, fijados de acuerdo a las conveniencias tributarias cionarios estatales de los pases en desarrollo (muchas
y/o de elusin regulatoria y usualmente divergentes de veces, desde las posiciones ms conservadoras, con la
los valores conformes a la realidad econmica. Me- inconfesable finalidad de persuadir a los contribuyentes
diante variados procedimientos -de sobrefacturacin del mundo desarrollado de la conveniencia de reducir
de importaciones y/o subfacturacin de exportacio- los montos de ayuda externa a la periferia).
nes, la reubicacin en el papel de oficinas y empresas Si bien estas prcticas son especialmente crticas
vinculadas y controlantes, y muchas otras operaciones para los pases denominados en vas de desarrollo,
ad hoc- las empresas transnacionales relocalizan sus tambin han comenzado a ser relevantes para las pro-
utilidades. Las trasladan desde territorios con alta o pias naciones desarrolladas. En los EEUU, por ejem-
normal imposicin, y/o regulaciones inapropiadas plo, se ha estimado que la evasin offshore vale decir,
segn el criterio de estas empresas, a territorios con la practicada a travs de los parasos fiscales- resta
dbil tributacin y/o laxas normativas y controles para recursos por un total del orden de los 40 a 70 billones
los agentes econmicos all radicados. de dlares anuales al fisco americano (Subcomisin
Tanto las empresas como los individuos ms acau- Permanente de Investigaciones, Senado de los EEUU).
dalados practican entonces, de modo creciente, estos El drenaje de fondos ilcitos ha sido estimado para el
juegos de planeamiento tributario global para reducir mundo en vas de desarrollo en unos 500.000 mi-
todo lo posible el pago de los impuestos directos los llones de dlares, una suma que resulta alrededor de
que recaen sobre los flujos de renta y los patrimonios- siete veces ms elevada que el presupuesto de ayuda
y tambin de los ligados al comercio exterior, cuando para el desarrollo asignado por los pases centrales
stos son relevantes -es el caso de las derechos sobre (Khristensen Tax Justice Network, 2006).
las exportaciones en Argentina-, y para acotar los La regin de Amrica Latina est entre las ms
riesgos asociados a la localizacin efectiva de sus pa- afectadas por este drenaje, cuyo ratio en relacin a su
trimonios e inversiones, a travs de la maximizacin de PIB fue estimado en 26% para el perodo 1980-2000,
estas operaciones de relocalizacin y/o de variados comparado con el 37% del caso extremo de frica y el
mecanismos alternativos, como el de la llamada dbil 36% estimado para Asia (European Investment Bank,
capitalizacin. Esta ltima maniobra permite a un tiem- 2005). Resulta usual en el caso de Amrica Latina que
po, a travs del uso de capital propio disfrazado de los capitales ilegalmente expatriados por sus residentes

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utilicen, ya se lo ha sealado, las plataformas offshore y ganancias de los residentes locales en el extranjero
para su posterior recirculacin, ya sea como inversin tributan en el pas de residencia del contribuyente).
extranjera ya sea como supuestos prstamos (en rigor, Hace unos pocos aos, un estudio realizado con in-
el equity fugado que reingresa disfrazado de financia- formacin disponible en la AFIP permiti estimar que
miento externo). Estos circuitos se originan, muy fre- slo alrededor del 15 % del valor de los patrimonios de
cuentemente, en prcticas de evasin cuyo producido se argentinos radicados en el extranjero era declarado para
potencia hacia el futuro a travs de estos mecanismos de el pago del impuesto a la riqueza (as suele llamarse
recirculacin, los cuales suponen la comisin de fraudes al impuesto patrimonial federal en Argentina).
fiscales y la materializacin de nuevas operaciones de Por ltimo, en la eventualidad de la recirculacin
evasin y elusin tributarias. Estas operaciones afectan local de los capitales antes fugados, tanto la alterna-
principalmente a los instrumentos que definen la susten- tiva de reingreso disfrazado como prstamo como la
tabilidad y tambin- la progresividad de los sistemas eventualidad del blanqueo a travs de una sociedad
fiscales modernos: a los impuestos directos. del exterior implican, a un tiempo, la continuidad del
Estos procesos son conocidos en la literatura es- proceso previo de evasin patrimonial al no regulari-
pecializada como capitales de ida y vuelta round zarse la situacin de cara al fisco- cuanto fugas adi-
tripping (viajes circulares), en su denominacin cionales va falsos intereses o dividendos (o alquileres,
original en ingls. cuando se tratase de una propiedad que se alquila)
Respecto de los impactos que estas tendencias de nuevos flujos de capital. Estos procesos conllevan
tienen sobre la distribucin de riquezas e ingresos hay tambin, como los precedentemente descriptos, efec-
mucho que decir. Nos limitaremos aqu a sealar slo tos regresivos primarios y secundarios sobre la
las cuestiones en principio ms relevantes. La fuga distribucin del ingreso.
de patrimonios, distinguible de las exportaciones de Esta breve y esquemtica resea permite entrever
capital motivadas en cuestiones de optimizacin de las fuertes intervinculaciones existentes entre la fuga
portafolio y/o de la expansin en el exterior de acti- de capitales, tal como aqu ha sido descripta, y los
vidades econmico-financieras locales motivadas en procesos de regresiva distribucin de la riqueza y los
el desarrollo de legtimos negocios en escala global, ingresos que se verifican en los pases que sufren estos
supone efectos distributivos de distinta ndole y gran fenmenos en mayor proporcin (ver, mas adelante, el
relevancia. caso de la Argentina).
En primer lugar, cuando la fuga tuvo su raz en
operaciones informales locales que conllevan, nece- 2.3. Tributacin, fuga de capitales y equidad
sariamente, evasin y elusin fiscal- estas operaciones en Argentina
prefuga suponen, a la vez, regresivas distribuciones
del ingreso. Tanto en la distribucin primaria de los 2.3.a. Las races histricas de la anomala
ingresos implicados vale decir, la que se define en el argentina y sus notas distintivas
mercado, antes de la intervencin fiscal- como en la ca-
pacidad de distribucin secundaria de los ingresos de Resulta cada vez ms aceptada la visin de que en
la economa vale decir, la que opera por la va fiscal-. Argentina, durante el perodo 1976-2001, la dinmica
Las limitaciones en la capacidad de distribucin se- negativa del endeudamiento externo estuvo estrecha-
cundaria resultan consecuencia directa de la evasin mente vinculada a la cadena evasin y elusin impo-
y la elusin tributaria implicadas (y de la precariedad sitivas - corrupcin / fuga de capitales / aumento de
laboral, usualmente asociada a estas prcticas). la deuda y a una persistente irresponsabilidad fiscal
En segundo lugar, cuando la fuga se consum este de muchos de los sucesivos gobiernos (GAGGERO y
doble impacto regresivo se prolonga, usualmente, GRASSO, 2005). Ambos problemas han incidido en
a travs de los efectos econmico-financieros de la un debilitamiento de la economa adicional a la prin-
sustraccin de estos capitales al giro local, por un lado cipal raz del estancamiento secular, ocasionado por las
el efecto primario-, y tambin del propio efecto polticas macroeconmicas aplicadas durante las tres
sobre los ingresos fiscales de la omisin de los activos cuartas partes de ese perodo- y han tendido a limitar
fugados en toda declaracin futura a efectos tributa- severamente los mrgenes de libertad disponibles para
rios el efecto secundario-, tanto en la imposicin el ejercicio del poder estatal.
patrimonial como en el impuesto sobre la renta local Puede apreciarse a continuacin (grfico N1) la
que debera caer sobre los flujos de ganancias de la graficacin de un par de series construidas para la Ar-
inversin en el extranjero constituida a travs de la fuga gentina, que permiten mostrar la evolucin de la fuga
(cuando rige, como es el caso de Argentina, el criterio vis-a-vis la de la deuda externa.
de renta mundial; vale decir, cuando los patrimonios

Boletn de Historia Econmica - Ao VI - N 7 / Diciembre de 2008 57


JORGE GAGGERO Y CLAUDIO CASPARRINO FUGA DE CAPITALES Y REGRESIN FISCAL (ARGENTINA 1974 - 2006)

Grfico 1: Deuda vs. Fuga (en millones de dlares a precios de 2001) segn el mtodo residual

Fuente: Elaboracin propia en base a datos de Basualdo y Kulfas (2002)

Como se puede observar, los datos expresan que tan- financiero, el sector pblico no financiero, y el sector
to la deuda externa como el stock de capitales fugados privado no financiero- aumentaron en conjunto desde
casi no han detenido su crecimiento entre 1974-2001. los 67.000 millones de dlares de 1991 hasta ms de
Las pocas excepciones son los aos 1988 y 1990. 175.000 millones en 2006.
En 1974 la deuda externa era de 7.600 millones Por otra parte, fue notorio el crecimiento de los acti-
de dlares, mientras que el stock fugado ascenda a vos externos en manos del Sector Privado No Financie-
la mitad de esa cifra: 3.800 millones de dlares. En ro. Los mismos crecieron desde un nivel de casi 58.000
1982, las cifras ya eran de 44.000 y 34.000 millones, millones de dlares registrado a fines de 1991 hasta los
respectivamente, y mostraban un considerable aumento 135.000 millones de fines de 2006 (Cuadro N 3).
del peso relativo de la fuga (ya superaba el 75% del En cuanto a su composicin, se observa una parti-
valor de la deuda). Al finalizar el gobierno de Ral cipacin muy marginal de las tenencias de residentes,
Alfonsn (en 1989) la deuda haba trepado hasta los incluidos en la cuenta Otras entidades financieras
65.000 millones principalmente, como consecuencia (oef en el cuadro), cuyo clculo computa no slo a
de la acumulacin de intereses sobre el principal acu- privados sino tambin a entidades financieras de pro-
mulado por la dictadura militar- y los capitales fugados piedad pblica, exceptuando -desde luego- al banco
ya sumaban alrededor de 53.000 millones de dlares central argentino (BCRA)8.
(cerca del 90% del valor de la deuda). Hacia fines de Por otra parte, el Sector Privado No Financiero
2001, los montos correspondientes eran de 140.000 y mantiene dentro de su stock de activos externos una
138.000 millones de dlares. Vale decir, inmediatamen- proporcin de Inversin Extranjera Directa (IED) que
te antes del derrumbe del rgimen de convertibilidad la ha oscilado entre el 10% y el 18% (ver Cuadro N 4).
deuda externa haba duplicado largamente los valores El escaso peso de la IED no inmobiliaria en el total de
previos a su adopcin y el stock de capitales fugados este sector muestra que los activos externos en manos
era 2,6 veces superior al de 1989. Como consecuencia de residentes estn constituidos mayormente por co-
de estos desarrollos, al momento de la crisis ms grande locaciones lquidas, bonos e inmuebles, antes que por
sufrida por la economa argentina (2001) en el ltimo participaciones en empresas extranjeras o la tenencia
siglo el valor de los capitales fugados al exterior era de parte de su paquete accionario.
similar al de la deuda externa acumulada. Como consecuencia del largo proceso antes des-
Segn datos oficiales, calculados sobre la base cripto para Argentina (1976-2001) y del propio rumbo
del mtodo de stocks o estimacin directa, los globalizador y a pesar de los positivos cambios de
activos externos totales de la economa argentina -que poltica de los ltimos aos- han perdido, en buena
incluyen a la autoridad monetaria, el resto del sistema medida, eficacia los controles de frontera (fsicos,

58 Asociacin Uruguaya de Historia Econmica


JORGE GAGGERO Y CLAUDIO CASPARRINO FUGA DE CAPITALES Y REGRESIN FISCAL (ARGENTINA 1974 - 2006)

Cuadro 3: Composicin de activos de otras entidades financieras y el sector privado no financiero y total de la posicin de
invesin internacional (1991 - 2006)

Fuente: Elaboracin propia en base a datos del Ministerio de Economa y Produccin de la Nacin.

Cuadro 4: Composicin de activos de otras entidades financieras y el sector privado no financiero y total de la posicin de
invesin internacional (1991 - 2006)

Fuente: Elaboracin propia en base a datos del Ministerio de Economa y Produccin de la Nacin.

impositivos y financieros) sin los cuales no puede ges- sobre las ganancias de las personas de mayor capaci-
tionarse con suficientes chances de xito estratgico la dad contributiva fue reducida, mientras era elevada la
poltica fiscal de una nacin (ni tampoco, en definitiva, alcuota general de la imposicin sobre las empresas
las polticas monetaria y cambiaria). por este mismo tributo.
Durante este mismo lapso un sostenido proceso Fueron tambin muy altos durante este lapso los ni-
de erosin normativa debido a la alta inflacin, la veles de evasin tributaria, estimulados por el creciente
volatilidad macroeconmica y tambin a deliberadas peso de la acumulacin -en cabeza de las empresas- de
polticas tendientes a su debilitamiento- afect a la las alcuotas aplicadas en los impuestos a los consumos
tributacin sobre los ingresos. Estos impuestos, que (el IVA nacional ms el Impuesto sobre los Ingresos
ya provean 4,2 puntos de producto a los ingresos Brutos provincial) y a las ganancias, y de las cargas
pblicos hace seis dcadas (1942), slo aportaron, en previsionales sobre la nmina salarial. El crculo vi-
promedio, 1 punto de PIB durante el perodo 1975-90 cioso alta evasin / aumento nominal de la tributacin
y recin pudieron recuperar el nivel de mediados del empresaria para compensarla / mayor evasin / mayor
siglo pasado bien avanzados los aos 90. presin sobre las empresas hizo su paciente y delet-
En el transcurso de este perodo de declinacin de rea labor, que result en un creciente incumplimiento
la imposicin directa en Argentina, el impuesto sobre tributario y en una grave deslegitimacin del sistema
las herencias y el que gravaba las ganancias de capital fiscal en Argentina. Debe reconocerse sin embargo,
en cabeza de las personas fsicas (el viejo impuesto a este respecto, que la ciudadana fiscal no ha sido
sobre las ganancias eventuales) fueron eliminados histricamente vigorosa en la Repblica Argentina (en
-en 1976 y 1990, respectivamente- y la tributacin rigor, ste es un pecado original del pas).

Boletn de Historia Econmica - Ao VI - N 7 / Diciembre de 2008 59


JORGE GAGGERO Y CLAUDIO CASPARRINO FUGA DE CAPITALES Y REGRESIN FISCAL (ARGENTINA 1974 - 2006)

Las reformas regresivas concretadas en el perodo zacin de la economa de Argentina. Una estimacin
las cuales recin han comenzado a ser revertidas en de su orden de magnitud potencial realizada para la
los ltimos aos, con la introduccin de las derechos Cmara de Diputados de la Nacin para el ao 2005
sobre las exportaciones y el fortalecimiento del -bajo el supuesto que la alcuota marginal mxima para
impuesto sobre las ganancias empresarias (sin modi- personas pudiese elevarse desde el 35% hasta el 40%
ficacin de su alcuota)- no parecen explicarse como y en el caso lmite de la distribucin del total de las
consecuencia de las tendencias de la tributacin global utilidades de ese ao como dividendos- oscila alrededor
sino como resultado de una involucin econmico- de los u$s 700 millones9 (casi $ 2.200 millones). Este
social e institucional tan particular como la sufrida por sera el nivel de los recursos potenciales, en una hip-
el pas, un caso nico entre las naciones de desarrollo tesis relativamente conservadora, que el fisco argentino
intermedio. Este proceso de casi tres dcadas ha sido est cediendo cada ao a favor de fiscos extranjeros
caracterizado como anmalo desde el punto de vista y/o del margen neto de las firmas multinacionales que
tributario; vale decir, como un caso de retroceso hist- operan en el pas.
rico sin parangn entre los pases con los que Argentina La configuracin tributaria de Chile est en las ant-
debe ser comparada (GAGGERO, 2006). podas de la de Argentina y esto explicara las menores
Cabe, por ltimo, una breve reflexin acerca de una dificultades que afronta el fisco trasandino para lidiar
particularidad de la conformacin tributaria argentina, la con los mismos desafos globales. Como la alcuota
cual le acarrea al pas especiales dificultades en el campo empresaria es baja en el pas trasandino (del orden del
de la gestin tributaria y que resulta, adems, en la in- 17%), la marginal mxima para personas relativamente
conveniente cesin de importantes recursos tributarios a alta (40%) y existe adems un premio a la reinversin
favor de fiscos extranjeros y tambin- del margen neto de utilidades que limita la carga tributaria al nivel de la
de las firmas multinacionales. En la Argentina la alcuota alcuota para empresas mientras las mismas no fuesen
del impuesto sobre la renta que cae sobre las empresas distribuidas, su configuracin tributaria favorece de
es relativamente alta (35%, un nivel usual entre las modo vigoroso la reinversin local al tiempo que des-
economas desarrolladas mediterrneas y tambin estimula la fuga de capitales. La cuestin problemtica
bastante cercano al vigente en los EEUU y Japn) y, que la configuracin chilena an no parece resolver
por el contrario, la alcuota marginal mxima para las es la distributiva, debido a que el quizs- desmedido
personas es baja en una comparacin internacional (del premio que otorga a la reinversin parece estimular
35%, igual a la alcuota empresaria). Como consecuen- excesivamente ceteris paribus- la acumulacin de
cia de esta configuracin resultan dos consecuencias patrimonios en pocas manos.
no deseables: i ) existe un incentivo generado por la
relativamente alta alcuota empresaria- que lleva a las 2.3.b. Fuga de capitales, deuda, tributacin
firmas multinacionales (y a otras locales) a utilizar con y equidad
intensidad los parasos fiscales y otros instrumentos
disponibles, con el objetivo de reducir todo lo posible su Hacia fines de la dcada del 80, al promediar el
tributacin local ; y ii ) tambin se verifica una sustancial perodo en anlisis para Argentina , un conocido
prdida de tributacin local derivada del bajo nivel de especialista en desarrollo econmico natural del pas
la tributacin de las personas, ya que la remisin de (Guido Di Tella) describi de modo preciso y crudo
utilidades de las multinacionales que terminan siendo tanto los problemas de sustentabilidad externa y fiscal
distribuidas entre las personas tenedoras de sus acciones que se enfrentaban, cuanto los desafos desde el punto
del exterior- slo est alcanzada localmente por una al- de vista de la distribucin de riquezas e ingresos que
cuota del 35%, mientras que los accionistas extranjeros ya entonces se presentaban:
terminan pagando en sus pases, en promedio, bastante La Argentina se ha endeudado a un nivel casi igual al
ms del 40% por los beneficios generados en Argentina. 80 por ciento de su producto bruto, consecuencia de las
Esta diferencia, de hasta 7 puntos en promedio, supone remesas de los argentinos ricos a los EEUU, subsidiados
una gratuita cesin de recursos fiscales locales poten- durante el perodo de Martnez de Hoz. Hoy se les pide
ciales a favor de los fiscos del mundo desarrollado. O a los argentinos pobres que hagan esfuerzos para pagar
ms exactamente, de modo alternativo o conjunto, a esa deuda. El origen de la deuda hace que hoy tengamos
favor del resultado neto de las empresas extranjeras y sus la deuda pero no tengamos bien alguno, ya que esos
accionistas cuando las operaciones son trianguladas bienes los tienen argentinos expatriados, por lo menos
a travs de parasos fiscales. desde el punto de vista econmico, y que no son ms
solidarios con el conjunto de la sociedad argentina.
Esta cesin de recursos fiscales viene aumentado
El pago de esta deuda no es posible. El pago de los
vertiginosamente en los ltimos tres lustros, como con- intereses que se est intentando hacer est consumiendo
secuencia del paralelo proceso de fuerte desnacionali- la poca capacidad de acumulacin que el pas tiene y ni

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JORGE GAGGERO Y CLAUDIO CASPARRINO FUGA DE CAPITALES Y REGRESIN FISCAL (ARGENTINA 1974 - 2006)

siquiera permite disminuir la deuda en trminos reales pases ms avanzados se lo haca tambin en el pasado
ya que sigue incrementndose, agravndose la relacin en Argentina- correcciones por subdeclaracin de los
de deuda a producto, lo que garantiza una situacin de ingresos; vale decir, estudios complementarios con el
creciente insolvencia. Este es el fondo del problema. La fin de corregir o ajustar los datos de las encuestas
Argentina no tiene un problema financiero transitorio,
y aproximarlos, todo lo posible, a la realidad.
tiene un problema de insolvencia econmica parecido
al de una empresa en situacin de convocatoria. Es por
Si estas correcciones se hiciesen hoy en el caso
ello que se necesita una solucin muy drstica, muy ta- de Argentina, tanto la foto actual como la pelcu-
jante, que implique un riesgo, pero no un riesgo mayor la de los ltimos aos de la distribucin de ingresos
que seguir en la situacin presente, que nos lleva a una resultara, casi con seguridad, mucho peor que lo que
declinacin cada vez ms grave. El replanteo de la deu- muestran las estadsticas oficiales. En el caso de la
da, la imposicin de una quita y de plazos en el pago es foto, porque el enorme peso de los flujos de ingreso
imprescindible... (Diario mbito Financiero, 1988) correspondientes a los activos ocultos por el decil
Casi dos dcadas ms tarde, despus de liquidado superior la mayor parte de ellos, presumiblemente
casi por completo el patrimonio pblico en un masivo mantenidos en el exterior- aumentara, necesariamente,
proceso de privatizaciones sin precedente mundial y la distancia entre extremos (decil inferior vs. decil su-
habiendo alcanzado la deuda externa una magnitud del perior). En cuanto a la pelcula que incluyese los aos
orden del 50% del PIB justo antes del derrumbe del previos y posteriores a la ltima devaluacin, mostrara
rgimen de convertibilidad, cuando el stock de activos de en principio- una historia de deterioro relativo en el
argentinos en el exterior se estimaba en un 80% del nivel tiempo de los ms dbiles de mucha mayor gravedad
de la deuda- la correccin de precios relativos derivada que la conocida (ya suficientemente grave, por cier-
de la crisis de 2001-2002, la renegociacin posterior de to). Ello porque la devaluacin triplic largamente el
la deuda y el proceso de fuerte recuperacin econmica valor en pesos de los flujos generados por los activos
verificado en los ltimos aos ha ubicado hoy a la deuda puestos a buen resguardo en activos externos frente
en el mismo ratio que entonces. Vale decir, a un nivel de a unos ingresos locales salarios inferiores y planes
algo ms del 50% del PIB (aunque con un valor dlar sociales, en el decil ms bajo- que aumentaron en
del PIB ms bajo, como consecuencia del cambio de pre- una medida mucho menor (duplicndose apenas, en
cios relativos debido al derrumbe de la convertibilidad). el perodo que corre hasta el ao 2006, en el caso de
La estimacin oficial de activos externos de residentes la mayor parte de los asalariados formalizados, que
en Argentina resulta, a fines de 2006, en un monto -en corresponden a deciles ms altos).
trminos de PIB- similar al de la deuda (y un valor ab- En sntesis, la dinmica econmico-social asociada
soluto de cerca de u$s 135.000 millones). a la fuga de capitales de los ltimos lustros ha acentua-
En rigor, los argentinos tenedores de estos activos do en Argentina un proceso de redistribucin regresiva
externos siguen sin ser hoy -en su comportamiento de los ingresos (y riquezas) de una magnitud sin pre-
econmico, al menos- solidarios con el conjunto de cedentes en el pas y no usual entre las economas de
la sociedad argentina, siendo que esta ltima es -en su desarrollo intermedio. Con el agravante, desde los
mayora- ms pobre que en 1988 y que la importancia puntos de vista fiscal y social, de que los servicios de
absoluta y relativa de tales activos no ha disminuido, la deuda pblica externa son pagados con el producido
por cierto. de los impuestos locales, a los que no contribuyen de
Estas circunstancias tienen implicancias muy rele- modo suficiente los residentes argentinos de mayor
vantes en el plano sustancial de la equidad econmico- poder econmico (muy particularmente, los tenedores
social, que los estudios conocidos de evolucin de la de activos externos).
distribucin del ingreso en la Argentina no reflejan. En cuanto al orden de magnitud de la prdida de
Los resultados de estos estudios, basados en la En- recursos tributarios asociados a las tenencias de activos
cuesta de Hogares que peridicamente releva el INDEC, no exteriorizados ante el fisco local, se entiende; des-
muestran por cierto- un acentuado deterioro de largo de otro punto de vista, esta expresin resultara contra-
plazo (desde 1974 en adelante) en la distribucin de los dictoria- de residentes argentinos en el exterior, pueden
ingresos por deciles en Argentina. Sin embargo, como establecerse unas hiptesis sencillas para estimarlo.
los ingresos declarados por los encuestados no proveen, Supongamos, respecto de estos activos externos
en ninguna parte, un completo y veraz cuadro de situa- gravables: i ) que el valor total de los mismos los
cin -dado que los ms afluentes suelen ocultar en mu- cuales devengan valorizaciones anuales variables, tanto
cha mayor proporcin sus reales ingresos que los ms en cantidad como en grado de liquidez- fuese hoy de
pobres- los estudios meramente basados en encuestas unos u$s 100.000 millones (la estimacin oficial de
tienden a subvaluar, en trminos absolutos y relativos, activos externos de residentes para fines de 2006 menos
los ingresos de los ms ricos. Por ello se efectan en los el colchn, estimado en unos U$S 35.000); ii ) que

Boletn de Historia Econmica - Ao VI - N 7 / Diciembre de 2008 61


JORGE GAGGERO Y CLAUDIO CASPARRINO FUGA DE CAPITALES Y REGRESIN FISCAL (ARGENTINA 1974 - 2006)

se mantuviese vigente el ratio ya mencionado entre lo sucinta, algunas cuestiones crticas relacionadas con
no declarado al fisco argentino respecto de este total la fuga de capitales.
(digamos, 85%); y iii ) que la valorizacin nominal Si bien no se dispone de estudios comprensivos
anual promedio resultante de tal stock fuese hoy del que permitan caracterizar el desafo que supone para
orden del 5% (en divisa extranjera). Asumamos adems la administracin tributaria la cadena evasin / fuga
que, tanto los stocks patrimoniales como los flujos de / reingreso de capitales -resulta obvio que, muy fre-
beneficios que proveen, en ambos casos no exterio- cuentemente, este ltimo eslabn no se presenta en el
rizados (tanto respecto del impuesto local sobre los mundo real-, importa hacer una breve revisin de los
bienes personales como para el impuesto sobre la principales problemas implicados y de las vas de elu-
renta), debieran tributar la alcuota mxima vigente sin y fuga ms relevantes, intentando una descripcin
en ambos impuestos (0,75% y 35%, respectivamente). y jerarquizacin de las mismas.
Imaginemos que hubiese sido reimplantado tambin un Las vas de elusin principales son, en principio: la
impuesto sobre las ganancias de capital -al estilo del sobre y subfacturacin en las operaciones de comercio
viejo impuesto sobre las ganancias eventuales, que exterior; el manejo de los precios de transferencia de
estuvo vigente hasta fines de la dcada del 80- con una bienes y, crecientemente, de servicios de todo tipo; la
alcuota general del 15%. Consideremos finalmente, a manipulacin de los nuevos instrumentos financieros
este respecto, una evasin normal del orden del 20% (derivados y otros); la figura del fideicomiso irrevo-
del potencial de la imposicin. cable (interno y externo); y otras varias operaciones di-
Bajo tales hiptesis, la evasin/elusin patrimonial fciles de identificar y develar. Estas vas suelen ser tanto
anual actual recuperable estara en el orden de los u$s ms importantes y efectivas cuanto ms transnacionali-
520 millones (cerca de $ 1.600 millones/ao). zada est la economa de que se trate. La ltima encuesta
La evasin/elusin recuperable correspondiente a conocida acerca del grado de transnacionalizacin de la
las rentas incluyendo la imposicin a las ganancias economa argentina, medida a partir del anlisis de las
de capital en cabeza de personas fsicas, hoy no apli- 500 firmas ms importantes (INDEC, 2007), confirma
cada- montara adems hasta casi u$s 735 millones los extremos a los que se ha llegado en este plano de
(unos $ 2.280 millones /ao; resultantes de aplicar la realidad y, consecuentemente, la particular gravedad
una alcuota media ponderada del orden del 20%, de los desafos implicados en trminos de regulacin
como consecuencia de promediar la alcuota de 35% econmica y, en particular, de control fiscal.
aplicable a los beneficios con la del 15% sobre los Los mecanismos de evasin y elusin con mayor
incrementos de valor de los activos a unos beneficios impacto agregado parecen ser los que afectan al co-
y valorizaciones anuales de los activos equivalente a mercio internacional, de commodities (primarias e
unos $ 11.400 millones). industriales) principalmente. Al recurso de la triangu-
En suma, ms de u$s 1.250 millones (cerca $ 3.900 lacin de operaciones a travs de parasos fiscales
millones) adicionales al ao podran sumarse al ingreso se suman otros manejos ms complejos tendientes al
fiscal nacional, una suma equivalente a ms de 0,5 punto mismo fin: a reducir, en primer lugar, los valores FOB
de PIB. Se trata de una suma muy significativa en rela- de exportacin declarados para limitar los impactos
cin a las obligaciones anuales necesarias para cubrir el fiscales y exportar en consecuencia capital. Sim-
servicio de la deuda pblica externa o, alternativamente, tricamente, la sobrevaluacin de las importaciones
comparada con los recursos adicionales necesarios para tambin permite burlar al fisco desviando recursos
cumplir con la meta de inversin educativa de mediano locales hacia el exterior.
plazo fijada en la normativa nacional vigente. El manejo de precios de transferencia seguira,
La recaudacin anual adicional estimada no incluye, en orden de importancia. La manipulacin de los pre-
por supuesto, el valor de los pagos de una sola vez cios de los insumos y -en particular- la de los precios
que el fisco recibira en el caso de un hipottico aun- intrafirma de las multinacionales. Los de los servicios,
que muy poco probable y, en principio, inconveniente- ya se seal, estaran tomando creciente importancia y
blanqueo fiscal de los stocks de activos radicados en resultan, en principio, mas difciles de controlar que los
el exterior de residentes en Argentina. ligados a bienes. En el caso de los servicios se presenta
adems un doble problema: verificar la veracidad de su
2.3.c. Los problemas de la gestin y la au- prestacin (el problema de la sustancia) y los valores
sencia de iniciativas estratgicas fijados por las empresas contribuyentes.
Las dificultades probatorias y los propios problemas
En cuanto a los desafos que estas circunstancias, de debilidad de la instancia judicial en Argentina, de
locales y globales, plantean a la gestin tributaria cara a este tipo de casos, suele plantear un difcil dilema
nacional en Argentina merecen detallarse, en forma a la AFIP: el de avanzar o no ante la sospecha fundada,

62 Asociacin Uruguaya de Historia Econmica


JORGE GAGGERO Y CLAUDIO CASPARRINO FUGA DE CAPITALES Y REGRESIN FISCAL (ARGENTINA 1974 - 2006)

dados los altos costos de no litigar adecuadamente ltimos tiempos en la Repblica Oriental del Uruguay
vale decir, cargar con las costas del eventual juicio- (al parecer, como consecuencia de que han sido gravadas
y dado, adems, el alto costo institucional de ser las rentas pasivas provenientes de parasos). Mxi-
vencido en los tribunales por el presunto infractor. co, entre otros pases, ha optado para intentar superar
Debe sealarse, por ltimo, que la cantidad de fun- este desafo de sus contribuyentes- por un cambio de su
cionarios dedicada por la AFIP al control de precios legislacin que anula la posibilidad de eludir a partir de
de transferencia parece a pesar de los progresos ve- la constitucin de fideicomisos en el exterior.
rificados en los ltimos aos- insuficientes para hacer En cuanto a las restantes formas de elusin menciona-
frente a los desafos implicados. das ms arriba, incluyen variados recursos tales como:
El uso indebido de los nuevos instrumentos finan- Encubrir prstamos reales como una operacin de
cieros seguira en orden de importancia, facilitado futuros, para evitar tambin la retencin sobre
por vacos legales que bloquean la actuacin de la los intereses pagados al exterior;
administracin tributaria. Por ejemplo, los contratos Supuestas operaciones de crdito desde parasos
de cobertura no estn definidos en la legislacin fiscales que, en rigor, constituyen aportes de ca-
vigente ni existe -al momento de elaborarse este pital encubiertos que reducen el pago de ganancias
trabajo- registro oficial alguno para los mismos que y a la vez- protegen al capital negro fugado (y
permita deslindar los legtimos de los armados para lo realimentan). En estos casos, la administracin
eludir (se est intentando montar un registro obliga- se encuentra, al solicitar -frente a una sospecha de
torio en la AFIP, de modo de evitar la fabricacin ex maniobra- documentos probatorios a la institucin
post de operaciones falsas). Los supuestos contratos financiera externa involucrada, tanto con los casos
de cobertura, sistemticamente perdidosos en las que pueden denominarse todo armado (vale de-
verificaciones que suele practicar la AFIP, reducen la cir; con efectividad, de un modo blindado a todo
ganancia a tributar. Estas maniobras suelen montarse examen), en los cuales un gran banco internacional
de un modo bastante grosero: en muchos casos, de la presenta todos los papeles necesarios para probar
revisin de la documentacin de los contribuyentes se la existencia de la operacin de un poderoso cliente,
concluye que todas las operaciones del perodo fiscal como con los ms comunes del tipo no sabe no
en anlisis resultaron perdidosas -vale decir, que no se contesta, en los que nadie responde en el exterior
trata de una prdida neta global en el perodo fiscal del a las preguntas indagatorias formuladas desde Ar-
caso sino de largas sucesiones de operaciones, todas a gentina por la autoridad tributaria.
prdida-, sin sustento alguno que permita justificarlas Otros variados recursos, como por ejemplo- el de
como cobertura de riesgos (comerciales, financieros o la inversin en sociedades austracas, para bene-
de otro tipo; vale decir, ligados a la propia operacin de ficiarse con las ventajas de los bonos de Austria
la empresa). Este tipo de maniobras parece presentarse (pas al que se remiten capitales empresarios, debi-
de modo masivo en los casos del comercio de commo- do a que se paga una menor tasa impositiva sobre
dities y de la cobertura del riesgo de tasa de inters (en esta inversin y desde el cual nunca se repatran los
el caso de tasas variables, por ejemplo). dividendos que se acumulan).
Los fideicomisos irrevocables tienen varias Debe destacarse, por ltimo, que no han existido
aplicaciones posibles: i ) el que podra denominar- indicios en los ltimos tres lustros- de actividades
se como modo general suele constituirse para el relevantes y persistentes del gobierno argentino ten-
desapoderamiento patrimonial del contribuyente, de dientes a explorar los lmites de la va del intercambio
modo de evitar el pago futuro de los impuestos sobre de informacin con otros pases para intentar una ms
las ganancias y sobre los bienes personales; ii ) el que efectiva gestin tributaria del criterio de renta mun-
se llamar aqu modo construccin; y iii ) el modo dial vigente en el pas desde 1992. Vale decir, tendien-
prstamo, entre otros. El modo construccin per- te a intentar ejercer algn control relevante sobre los
mitira dilatar fuertemente en el tiempo la imposicin patrimonios de residentes radicados en el exterior y los
sobre tal actividad y el modo prstamo disfrazar una flujos de renta a ellos vinculados. La nica excepcin
operacin de financiamiento bancario proveniente del sera quizs el caso de Brasil, con cuyas autoridades
exterior, bajo la forma fideicomiso, con el objetivo de tributarias la AFIP mantiene un creciente vnculo.
evitar las retenciones del impuesto sobre las ganancias El indicio ms destacable acerca de la ausencia de
que deberan aplicarse sobre los intereses que deben una poltica visible en tal sentido es el de la continuidad
remitirse peridicamente al exterior. del desafo que plantea al fisco argentino la existencia (y
El modo general supone la relocalizacin de proliferacin) del mecanismo de las SAFIs (Sociedades
grandes patrimonios personales en el exterior; hasta hace Administradoras de Fondos de Inversin) de la Repbli-
poco dominantemente en parasos fiscales y en los ca Oriental del Uruguay10, una figura societaria creada

Boletn de Historia Econmica - Ao VI - N 7 / Diciembre de 2008 63


JORGE GAGGERO Y CLAUDIO CASPARRINO FUGA DE CAPITALES Y REGRESIN FISCAL (ARGENTINA 1974 - 2006)

en el pas vecino para facilitar las maniobras evasivas de Parece claro, en primer lugar, que la modernidad es
no residentes (principalmente brasileos y argentinos). supralocal, transnacional y potencialmente- universal
Esta figura societaria ha sido diseada con el objetivo de (PRO RUIZ, 2006). En este sentido, los sistemas fiscales
facilitar el ocultamiento de la titularidad de patrimonios modernos responden a una cierta homologacin a es-
de residentes del exterior y, en consecuencia, proteger cala nacional, en primer lugar, luego a nivel continental
operaciones de evasin y elusin que afectan a los ms y finalmente mundial. La necesaria interconexin global
importantes pases vecinos del Uruguay. induce una convergencia institucional en los modelos e
Otro indicador relevante, a este respecto, es la innovaciones nacionales, tambin en este campo.
negativa de los sucesivos gobiernos de ese pas a su- Es cada vez ms evidente adems, en segundo lugar,
ministrar informacin acerca del catastro del Partido que: i ) son los pases ms avanzados los que fijan las
de Maldonado (donde se localiza el enclave vacacional pautas que los dems no pueden ignorar; y ii ) son tam-
de Punta del Este). Esta situacin tambin afecta tanto bin las asociaciones que los comprenden los EEUU,
a la Argentina como a Brasil desde hace largo tiempo la UE y la OECD, en otro plano- las que alcanzan, en
pero, a pesar de ello, no parece formar parte de la materia tributaria, mayor armonizacin normativa,
agenda relevante del MERCOSUR. coordinacin gestional e influencia global.
Se trata de cuestiones que exceden en importancia En tercer lugar, son tambin estos pases los que
a los cuantiosos daos fiscales directos que ocasionan logran tanto por comisin como por omisin- la adop-
estas prcticas a ambos pases. Esto es as debido a que cin de unas reglas del juego en la tributacin interna-
la ausencia de progresos en estos campos de conflicto cional que operan de modo no neutral a favor de sus
de intereses con el Uruguay restaran argumentos a los empresas y/o de sus intereses econmicos nacionales.
gobiernos de Argentina y Brasil para intentar conven- En ausencia de organismos multilaterales responsables
cer a las autoridades de pases ms poderosos que el de las cuestiones tributarias globales una propuesta
pequeo vecino los pases ms desarrollados- acerca formulada hace ya mucho tiempo por el tributarista ita-
de la seriedad de las intenciones de ambos en orden a liano Vito Tanzi, que estuvo al frente del departamento
lograr tambin su colaboracin en el sensible campo fiscal del FMI- son los limitados acuerdos y consensos
del intercambio de informacin relevante para el con- ad hoc en el seno del G7 y de la OECD los que suelen
trol de las obligaciones tributarias de sus residentes (y, marcar los rumbos en estos temas.
tambin, de la necesidad de una mayor armonizacin El vnculo entre globalizacin y tributacin resulta
normativa entre estas naciones). especialmente complejo, como consecuencia de su
Ya se ha destacado que el camino del intercambio interconexin con el fenmeno de la competencia tri-
de informacin con los pases ms poderosos est butaria -inducida tanto por la propia dinmica global
erizado de espinas. Esta circunstancia no debera, sin como por la accin de las firmas transnacionales y de
embargo, justificar la inaccin. La ausencia de ini- sus pases de origen, que perjudican muy especialmente
ciativas estratgicas en este campo, desde que fuera a los fiscos de los pases en desarrollo- y del gran
adoptado el criterio de renta mundial ya sea para nmero de actores, empresarios y territoriales, impli-
explorar reformas normativas locales que apunten a cados (TANZI, 1996). La globalizacin ha estimulado
limitar las prdidas fiscales como para encarar gestio- la competencia tributaria entre pases, un proceso que
nes externas orientadas a intentar empujar los lmites agudiza los efectos de erosin fiscal derivados del
de los presentes mecanismos de intercambio de infor- propio proceso econmico-financiero globalizador y ex-
macin, en conjunto con otros pases en desarrollo tiende ad infinitum el nmero de pases perdedores.
afectados- resulta muy significativa y costosa para los Esta competencia no ha brindado resultados globales
intereses nacionales (y tambin, por cierto, en el campo positivos, desde una perspectiva de progreso nacional
econmico-social como ya se ha destacado). Se trata, ni social, ya que: i ) ha resultado en ms bajos ingresos
en sntesis, de una asignatura relevante y estratgica fiscales nacionales; ii ) ha tendido a cambiar la estruc-
que est pendiente en el campo fiscal. tura de los sistemas tributarios en sentidos no deseados
por las autoridades estatales; y iii ) ha impactado de
3. Las tendencias globales del presente y las modo negativo, en particular, sobre la progresividad
perspectivas fiscal (al comprimir los recursos disponibles para la
redistribucin va gasto pblico y tornar cada vez menos
Resulta necesario enmarcar los sucesos nacionales equitativas a la propias estructuras de ingresos).
y regionales antes descriptos en los procesos ms ge- Hace una dcada, Tanzi evaluaba que los efectos de
nerales que parecen caracterizar, en el plano fiscal, a la globalizacin y la competencia tributaria ya haban
la presente fase de la globalizacin. tenido un impacto evidente sobre las estructuras tribu-
tarias, que prevea se acelerara en el futuro. Pronos-

64 Asociacin Uruguaya de Historia Econmica


JORGE GAGGERO Y CLAUDIO CASPARRINO FUGA DE CAPITALES Y REGRESIN FISCAL (ARGENTINA 1974 - 2006)

ticaba tambin, en ese entonces que es slo cuestin Por otra parte, resulta a esta altura particularmente
de tiempo que el nivel de la tributacin comience a notable en el marco del paradigma econmico li-
reflejar las fuerzas en juego (TANZI, 1996). beral que inspira de modo dominante a las presentes
orientaciones globales- la inconsistencia de unos
3.1. Algunos interrogantes acerca del futuro principios que propugnan la libre circulacin de los
capitales con las prcticas de brutal negacin del
A la luz de las tendencias verificadas desde enton- derecho a la migracin de las personas. Esta inexpli-
ces puede sostenerse hoy que el tiempo anunciado por cable asimetra al menos, se insiste, desde el punto
Tanzi parece haber llegado, apenas una dcada despus, de vista del paradigma dominante- tiene importantes
para buena parte del mundo en vas de desarrollo. consecuencias en el proceso de distribucin global
Como consecuencia de la creciente conciencia de la riqueza y los ingresos: los capitales que fugan
acerca de estos problemas, algunos especialistas con- desde el sur (la periferia), al no ser acompaados
fan en que las presiones a favor de una cooperacin en proporcin por las personas con menguadas
internacional eficaz para facilitar la recaudacin de posibilidades econmicas de los territorios de origen,
los impuestos sobre los ingresos estn aumentando impulsan una firme tendencia hacia la concentracin
(FITZGERALD, 2002). Esta cooperacin entre las au- de riquezas e ingresos an mayor en el norte y una
toridades tributarias podra sin duda de ser alcanzada- creciente marginalidad en el sur.
atenuar algunos de los graves problemas acumulados Resulta entonces evidente que -hasta el momento-
y permitira [a los pases de Amrica Latina] captar los intereses asociados a la expansin desregulada y
una proporcin mucho mayor de los ingresos de capital altamente voltil del sistema financiero global y los de
de sus propios residentes, no slo de los activos no las firmas multinacionales se han impuesto tambin
declarados en el extranjero sino tambin de los activos a los criterios de racionalidad fiscal con mengua de
existentes en el pas, reduciendo el inters por expatriar las ventajas macroeconmicas que resultaran de una
los capitales o la propiedad (dem). eventual regulacin de los flujos financieros globales-
Entre otros beneficios evidentes, esta eventual co- y han frustrado las varias posibilidades efectivas que
operacin implicara para estos pases la posibilidad de se han presentado en los ltimos lustros para discutir
lograr [establecer] desincentivos a la fuga de capitales, seriamente acerca de los caminos que pudieran asegu-
[y alcanzar] una mayor estabilidad fiscal y macroeco- rar un curso sustentable de largo plazo a la economa
nmica y un aumento de los recursos disponibles para global (ver EATWELL y TAYLOR, 2006).
reducir la pobreza (dem). Un control efectivo de la fuga de capitales desde
Algunos autores fundan esperanzas de progreso en la periferia al centro estaba entre los prerrequisitos
este campo en el inters despertado por el terrorismo, definidos de modo explcito por el diseo keynesiano,
como consecuencia del intento de control de sus modos muy presente incluso en las definiciones instituciona-
de financiamiento por parte de las naciones avanzadas. les de Bretton Woods. Es sabido que triunf entonces
Este inters las ha llevado a renovar su atencin en la la posicin de los EEUU, circunstancia que permiti
necesidad de un mayor control de los parasos fisca- modelar el mundo que conocemos.
les y los variados modos del blanqueo y el manejo Parece cierto que la mera inercia histrica y la
ilcito de fondos. Sin embargo, estos desarrollos no presente correlacin de fuerzas entre las naciones, ines-
necesariamente redundarn -en opinin de los autores- table en el largo plazo, no prefiguran necesariamente
en beneficios tangibles para los pases en desarrollo, el futuro. Aunque tambin resulta bastante probable
como consecuencia de la capacidad (y la aparente in- que la posibilidad de relevantes avances a favor de
tencin) de los pases centrales para aplicar controles los pases en vas de desarrollo en estas cuestiones,
selectivos que satisfagan sus objetivos en el terreno de dependa de la previa superacin de algunos nudos
su especial inters el de la lucha antiterrorista- sin que se afianzan en crudas correlaciones de fuerza. En
ceder posiciones en el otro, tambin relevante para esos otras palabras, poco es lo que parece podrn lograr en
pases el que cuida no afectar los intereses de la banca el presente marco global las naciones no desarrolladas
global y de las corporaciones multinacionales-. libradas a sus propias fuerzas. Al menos, mientras no
En rigor, los conflictos jurisdiccionales en los que logren concertar sus mltiples voluntades a favor de los
priman los enfoques de corto plazo y autocentrados comunes intereses. Los caminos que pudieran llevarlas
de los pases desarrollados y las sacrosantas normas hacia la satisfaccin de estos intereses parece coincidir,
de secreto bancario, que los benefician especialmente a paradjicamente, con las orientaciones que en principio
travs de sus sistemas financieros, han impedido hasta debera asumir el mundo todo para intentar alcanzar
el momento avances significativos para el mundo en un crecimiento ms sostenible y equitativo.
vas de desarrollo.

Boletn de Historia Econmica - Ao VI - N 7 / Diciembre de 2008 65


JORGE GAGGERO Y CLAUDIO CASPARRINO FUGA DE CAPITALES Y REGRESIN FISCAL (ARGENTINA 1974 - 2006)

BIBLIOGRAFA

1 El texto en cursiva fue agregado por los autores al cuadro original. 7 Son un ejemplo paradigmtico las medidas tomadas por el gobierno dictato-
rial del general Videla y su Ministro de Economa J. A. Martnez de Hoz a partir
2 Segn comunicacin personal con los autores de estas notas. de 1976-7.

3 Idem nota anterior. 8 Un ms extenso estudio cuantitativo de la fuga de capitales en Argentina


puede encontrarse, como ya se ha sealado, en el citado Documento de Tra-
4 Segn Schneider, esta paradoja es explicada por la informacin asimtrica, y bajo N 14, La Fuga de capitales. Historia, presente y perspectivas, del Centro
el riesgo poltico y econmico. de Economa y Finanzas para el Desarrollo de la Argentina (CEFID-AR, mayo
de 2007, realizado por Jorge Gaggero, Claudio Casparrino y Emiliano Libman.
5 Una visin crtica acerca de las polticas macroeconmicas consistentes
respecto de los movimientos de capitales puede encontrarse en Epstein et al. 9 Como las utilidades reinvertidas por empresas extranjeras durante 2005 han
(2003). sido estimadas en el 16% del total y las remitidas en el restante 84%, el monto
efectivamente cedido bajo los supuestos sealados habra sido del orden de
6 Sobre la base de los acuerdos de la conferencia, las tasas de cambio de las los U$S 590 millones (cerca de $ 1.850 millones).
principales monedas se fijaban con respecto al dlar y este, a su vez, era res-
paldado por el oro a una cotizacin fija determinada (treinta y cinco dlares 10 Estos anlisis son previos a la reforma tributaria en marcha en la Repblica
por onza troy). Oriental del Uruguay.

BIBLIOGRAFA

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66 Asociacin Uruguaya de Historia Econmica


RESEA BIBLIOGRFICA

PRIMOS RICOS Y EMPOBRECIDOS


Jorge lvarez, Luis Brtola y Gabriel Porcile (compiladores) (2007), Ed. Fin de Siglo, Montevideo.

Resea de Guillermo Vitelli

El libro compilado por lvarez, Brtola y Porcile de un grfico que se repite en numerosos textos y que
es movilizador. Promueve el pensamiento de la historia facultan comprender las performances dismiles de
de nuestras naciones desde lo comparativo. Adems Australia y Nueva Zelanda, los primos ricos frente a
induce a hacerlo desde marcos tericos mltiples in- las de Argentina y Uruguay, los empobrecidos.
tegrando las teoras econmica y poltica, la historia, El grfico, que es central orientando el rastreo de
los modelos institucionalistas e, incluso, recurriendo a las explicaciones acerca de las divergencias en el largo
planos subjetivos. Desde all abre numerosos espacios plazo, est volcado en el libro en varias ocasiones, en
para el debate. Son esos, sin duda, los nicos caminos las pginas 31, 87, 141, 142 y 316.
que permiten apartarnos de planteos puramente ideo- Desde la grfica de los senderos de seis naciones
lgicos y, por que no, de posiciones propagandsticas, en el largo plazo, se detectan cinco rasgos centrales
como son por ejemplo muchas de las concepciones de las evoluciones comparativas entre los primos y de
neoliberales vertidas en los aos noventa, e inclusive ellos frente a Estados Unidos y Canad:
antes, interpretando las realidades latinoamericanas. En 1. Desde 1900, siempre Argentina y Uruguay po-
la tarea de investigacin no son vlidas las visiones a seyeron productos brutos internos menores que los
priori y ello es lo que rechazan los trabajos volcados de Australia, Nueva Zelanda, EEUU y, casi siempre,
en Primos Ricos y Empobrecidos. frente a los contabilizados en Canad. La grfica seala
Siempre es difcil sistematizar un libro contenien- que ese posicionamiento proviene incluso de antes.
do varios artculos de autores diversos y escritos en 2. El crecimiento de los productos brutos internos
tiempos distintos. Sin embargo, la compilacin reali- de Australia y Nueva Zelanda se desaceler desde
zada por lvarez, Brtola y Porcile puede ordenarse la segunda mitad del siglo XIX frente al de Estados
a travs de preguntas que se desprenden de la lectura Unidos.

Grfico 1: Ingreso de economas de nuevo asentamiento (Log del PBI per cpita relativo a EEUU - Prom. decadarial)

Fuente: Maddison (2001)

Boletn de Historia Econmica - Ao VI - N 7 / Diciembre de 2008 67


GUILLERMO VITELLI RESEA BIBLIOGRFICA: PRIMOS RICOS Y EMPOBRECIDOS

3. Los productos brutos internos de Argentina y tambin a un conjunto de preguntas de tenores seme-
Uruguay se rezagaron notoriamente respecto del de jantes a las anteriores:
las naciones ricas y tambin frente a los de Australia y 4. cundo y cmo, en el tiempo, se produjo el
Nueva Zelanda hacia la segunda mitad de la dcada de retroceso de los cuatro frente a las naciones ricas e
1930. En este entorno tambin se retrazaron Australia industrializadas?
y Nueva Zelanda respecto de Estados Unidos. Desde 5. Cules fueron, tambin en el tiempo, las razones
all, el nivel de actividad de Australia permaneci 20 determinantes?
% por debajo de Estados Unidos y el de Uruguay y 6. Son, respecto de la performance de EEUU,
Argentina menos del 40%. semejantes las razones explicativas de los atrasos de
4. Uruguay y Argentina registraron una segunda Argentina y Uruguay frente a las de Australia y Nueva
cada luego. Primero Uruguay, hacia el comienzo de la Zelanda?
dcada de 1960 desde all se rezag tambin frente al Del grfico se desprende, en una simple lectura, que
de la Argentina-, mientras que el producto interno per la profundizacin de los rezagos se ordena predomi-
cpita argentino decay hacia mediados de la dcada de nantemente desde la segunda posguerra. En cambio, a
1970. Desde esas coyunturas continuaron decreciendo lo largo del libro se rescatan numerosas explicaciones
frente a Estados Unidos. acerca de las razones del distanciamiento ubicndolas
5. Las cadas en el PBI de Argentina y Uruguay de en los tiempos fundantes de nuestras naciones. Incluso
la dcada de 1970 coinciden con el rezago en el nivel en los tiempos coloniales. La mayora de los trabajos
de actividad de Nueva Zelanda. Su merma se extendi son confluyentes en esa direccin predominando cau-
en el tiempo o al menos no se revirti frente a los pases sales anteriores al momento de explicitacin de las
ms ricos, siendo notoria la divergencia simultnea de divergencias, esto es, anteriores a la dcada de 1930.
los tres desde los aos de 1970. De ellos surge, concretamente, que:
Las cinco observaciones sealan que a los cuatro 1) los aspectos institucionales fueron centrales en
primos no les fue bien evaluados frente al derrotero la determinacin de los rezagos. Rama lo rescata y
estadounidense, pero que a Argentina y Uruguay les fue lvarez, Brtola y Porcile en la pgina 32 enfatizan
mucho peor. Tambin la grfica indica que los cuatro que los razones de la dinmica del desarrollo se de-
primos tuvieron, frente a la evolucin estadounidense, rivan de las construcciones institucionales como uno
un rezago notorio y simultneo durante la dcada de de sus ejes explicativos bsico. Igualmente Filgueira
1930 y luego otro desde los aos de 1970. y Barrn y Nahum privilegian razones derivadas de
Las preguntas que motivan estas observaciones son las diferentes vinculaciones con las metrpolis. Se
mltiples y conforman el eje explicativo de muchos de argumenta, correctamente, que las sociedades latinoa-
los artculos del libro. mericanas poseyeron estructuras de propiedad y formas
Un primer bloque de preguntas deviene del anlisis de sus estados perversas, provenientes de los tiempos
de las divergencias de Argentina y Uruguay con res- coloniales. Incluso se detalla que hubo atrasos en las
pecto a los primos de australasia: construcciones institucionales que indujeron el carcter
1. cundo, en el tiempo, comenz el efectivo y conservador de las estructuras rurales de Uruguay y la
permanente rezago? su formacin fue previa a la Argentina y tambin sus rezagos en la incorporacin
que seala la grfica o deviene de tiempos cercanos o tecnolgica, en especial en el agro.
posteriores a 1930? 2) Asimismo se enfatizan aspectos geogrficos en
2. Hubo slo uno o ms distanciamientos? fue- la determinacin de los rezagos, plantendose que
ron los atrasos paulatinos o se contaron en momentos la insularidad de Australia y Nueva Zelanda facilit
precisos que posicionaron los alejamientos en entornos sus desarrollos. Ello est privilegiado en el escrito de
concretos? Barrn y Nahum.
3. Qu factores explican, desde los trabajos 3) Un tercer eje explicativo relevante, detallado en
compilados en el libro, estos atrasos y cadas y cmo la mayora de los trabajos, singulariza la mayor dispo-
los sitan en el tiempo? Cules fueron las razones nibilidad de minerales en Australia, conformando un
determinantes previas a 1930 y cules las posteriores? argumento absolutamente vlido, al hacer nfasis en
Hubo arrastres de causalidades en la historia? cam- las divergencias provenientes de basamentos derivados
biaron las razones en el tiempo? del pasado, y fundamentalmente del siglo XIX, pero
Otro bloque de divergencias que rescata el libro que tambin constituyen una ventaja diferenciadora
se entronca con el distanciamiento de los cuatro pri- en el presente.
mos con respecto a las naciones ms ricas y exitosas, 4) Una concepcin terica que se rescata en el libro
especialmente Estados Unidos. Esa inferencia llevan para explicar las trayectorias dispares de los primos
empobrecidos es la vinculacin entre el incremento del

68 Asociacin Uruguaya de Historia Econmica


GUILLERMO VITELLI RESEA BIBLIOGRFICA: PRIMOS RICOS Y EMPOBRECIDOS

producto interno y los crecimientos de las demandas explica el fuerte retraso de Argentina y Uruguay pre-
de importaciones y de exportaciones. En Uruguay y dominantemente por las trayectorias previas o permiten
Argentina la tasa de crecimiento de las exportaciones es suponer que las cadas posteriores a 1940 devienen de
baja en relacin a la elasticidad ingreso de la demanda razones propias de esos aos? Podran Argentina y
de importaciones, generndose restricciones de balance Uruguay haber continuado el sendero transitado hasta
de pagos. Sin duda una caracterizacin absolutamente la dcada de 1930, manteniendo luego un similar re-
explicativa que se desprende de los trabajos de Porcile zago, pero no creciente como la realidad y el grfico
y Brtola y Bejrez y Ramos y que hacen referencia a demuestran?
la segunda mitad del siglo XX, aunque su raz se en- Las razones invocadas en los trabajos reseados
cuentra en la morfologa productiva construida desde permiten responder a esas preguntas. De su sntesis
los inicios. claramente se desprende que las herencias coloniales,
5) Un quinto eje explicativo que recorre parte de las construcciones institucionales, la geografa, la
los trabajos compilados rescata las diferencias en el disponibilidad de recursos naturales, las estructuras
ritmo de incorporacin de cambios tecnolgicos como productivas previas, la distribucin originaria de los
factor determinante de las divergencias en las perfor- ingresos, la menor predisposicin a la innovacin
mances, sealndose que las distintas elasticidades de tecnolgica, demostraran que el distanciamiento, la
las importaciones y las exportaciones se ligan con tasas menor dinmica productiva de Argentina y Uruguay,
dispares de innovacin. Complementndolo, lvarez se engendr al comienzo, en los momentos fundantes,
Scanniello y Bortagaray recurren al diferente grado y continu agudizndose en el tiempo porque esas
de innovacin agropecuaria para explicar la mejor razones no fueron marginadas.
performance de Nueva Zelanda frente a Uruguay. Estos Aunque en los trabajos compilados predominan los
aspectos, aunque son atemporales, posicionan a las argumentos asociados con los inicios y los gestados
razones determinantes tambin en los inicios. hacia el siglo XIX, de ellos tambin puede derivarse
6) Las dos causales anteriores se vinculan, para que la conformacin y acentuacin de los distancia-
explicar el rezago de Argentina y Uruguay, a retrocesos mientos poseen, adems, races explicativas intrnsecas
en el sentido shumpeteriano, que se expresan en una a las trayectorias posteriores. Del libro se desprende
inferior diversificacin productiva, que ha derivado que otros momentos, ms cercanos al presente, no han
en estructuras fabriles menos avanzadas. Las morfo- sido irrelevantes. Segn lvarez, Brtola y Porcile, en
logas econmicas de Australia y Nueva Zelanda son, su introduccin, la divergencia se inici en la dcada
se afirma, ms parecidas a la norteamericana. Ello de 1910, afirmando que las diferencias se ampliaron
est desarrollado en los trabajos de Brtola y Porcile, en el siglo XX. Las descripciones que trabajan las
especialmente en la pg. 177, y de Willebald, quienes restricciones del balance de pagos en situaciones de
priorizan como impulsores a los determinantes de la crecimiento dispar, las que rescatan a las volatilidades
innovacin y del cambio tecnolgico. financieras o a las polticas aperturistas aplicadas desde
7) La lgica distributiva, ms recesiva en Argentina la segunda mitad de la dcada de 1970, enfatizan que
y Uruguay, es una explicacin sin duda relevante para la lgica del distanciamiento tambin se encuentra en
la Argentina, rescatada por Willebald y por lvarez las dcadas posteriores a 1950 y estn enraizadas en
Scanniello, quienes tambin enfatizan, correctamente, las polticas econmicas aplicadas desde la segunda
que los resultados posteriores a 1970 se engendraron mitad del siglo XX.
en momentos previos a la segunda guerra y se enrazan En realidad, las cadas profundas, posteriores a
en el empeoramiento distributivo. la segunda guerra mundial, detalladas en el grfico
8) Las polticas proteccionistas diferentes son parte 1 y preponderantemente las que se inscriben luego
de la gama de explicaciones a las brechas, asumindose de los aos de 1970 en el nivel de actividad de Ar-
que exista en el pasado la opcin de liberalismo o gentina y Uruguay frente a sus primos y frente a las
proteccionismo, recurrindose en Argentina y Uru- naciones ricas ms industrializadas se vinculan, a mi
guay a marcos de menor proteccin, marginndose a entender, con polticas econmicas aplicadas luego
la industrializacin interna. de la segunda posguerra y que tuvieron un neto cor-
9) Otra explicacin interesante acerca de las tra- te neoliberal, monetarista y de apertura comercial
yectorias dispares se desprende, segn Carbajal y de y financiera. No pocos de los actores impulsores y
Goia, de la mayor volatilidad financiera que poseen franjas del encuadre de intereses de esas polticas
Argentina y Uruguay, tienen basamentos en el pasado. Las economas son
Qu motiva este listado de posturas, ciertamente dinmicas y las polticas econmicas operan para
vlidas? Cmo se contrastan los resultados con las corregir desajustes. Pero tambin son implantadas
tendencias que marca el grfico comparativo? Se para imponer intereses sectoriales o corporativos.

Boletn de Historia Econmica - Ao VI - N 7 / Diciembre de 2008 69


GUILLERMO VITELLI RESEA BIBLIOGRFICA: PRIMOS RICOS Y EMPOBRECIDOS

Las lgicas econmica y del poder en la Argentina El libro supera esas concepciones desindustriali-
indujeron la formulacin de planes de ajuste redis- zadores ya que se rescata repetidamente el valor de
tributivos, minimizadores del salario, que operaron la industrializacin y de la gestacin de desarrollos
modificando los precios relativos y que han sido tecnolgicos como inductores del crecimiento y de
causantes de retrocesos notorios en los niveles de ac- mejores distribuciones de los ingresos. Precisamente,
tividad. Reiteradamente, durante la implementacin, la lgica de los planes de ajuste, visualizable durante la
marcha y quiebre de esos programas, la Argentina segunda mitad del siglo XX, margin las manufacturas
cont sus mayores rezagos posteriores a los aos de y gest regresividades en los ingresos.
1940, en especial los contados frente a las naciones En este sentido, desde la compilacin se comprende
exitosas. Aparentemente no se visualiza en Australia que los determinantes de los distanciamientos o reza-
y Nueva Zelanda la misma concepcin derivada de gos provienen, en mucho, de las trayectorias previas, de
la aplicacin de planes de ajuste, que s imperaron los encadenamientos con el pasado y de las morfologas
en Uruguay, al modo cmo ocurri en Argentina y institucionales y que son ellos los que se insertan en el
Brasil. Tambin los programas de ajuste aplicados presente, incrementado las brechas. Por eso es factible
en Argentina durante la segunda mitad de los aos afirmar que los factores de arrastre determinaron, de
setenta y el de la dcada de 1990 indujeron, las dos manera conjunta, la constelacin de intereses y las
veces, profundas desindustrializaciones, que fueron metodologas de las polticas econmicas posteriores a
deliberadas y que motivaron cadas ms profundas en la segunda guerra que llevaron a la acentuacin de los
los ingresos personales y en los niveles de actividad. rezagos contados por los dos primos y a empobrecerlos
Y estas lgicas diferenciadoras tienen gran parte de y que se explicitan claramente en el grfico 1.
sus races en el pasado. Su aplicacin fue una de las En esta maraa de preguntas e interpretaciones se
respuestas de poltica econmica a las restricciones de encuentra el gran valor del libro: rescatar las causales
balance de pagos, perfectamente rescatadas en el libro esenciales que determinaron las polticas econmicas
por Porcile y Brtola y por Bejrez y Ramos, y que se posteriores a la segunda guerra y que fomentaron la
derivaron de la morfologa productiva, de la escasez preservacin y acentuacin de los rezagos de Argentina
de desarrollos tecnolgicos propios, de la reducida y Uruguay frente a los primos ms ricos. Sin duda las
predisposicin a incorporar permanentemente nuevas visiones del pasado explican y mucho las trayectorias
tecnologas, y de la insuficiente base shumpeteriana posteriores. Por ello, el libro compilado por lvarez,
de las sociedades argentina y uruguaya. Gran parte de Brtola y Porcile dinamiza el anlisis del cmo evo-
sus razones de ser se derivan, sin duda, de conforma- lucionaron y evolucionan la economas de Uruguay y
ciones creadas antes de la segunda posguerra e incluso Argentina y merece, sin duda, ser parte de la base de
de los tiempos fundantes y que se amalgamaron con materiales que se emplean para comprender, compara-
los nuevos contextos y con nuevas nociones. tivamente, el devenir de nuestras naciones.

70 Asociacin Uruguaya de Historia Econmica


NORMAS PARA EL ENVO DE ORIGINALES

El Boletn de AUDHE publicar artculos originales, (en minscula) del autor, ao de publicacin, (entre
resultados de investigacin, que se enmarquen dentro parntesis y distinguiendo a, b, c en caso de que
de la Historia Econmica, entendida en un sentido muy el mismo autor tenga ms de una obra citada en
amplio, dando prioridad a las colaboraciones enviadas el mismo ao), ttulo del artculo (entre comillas)
por los socios. Adems de los artculos, el Boletn de o del libro (en cursiva), lugar de la publicacin y
Historia Econmica contar con una seccin Notas y editorial (en caso de libro), volumen y nmero de
Debates y otra para Reseas Bibliogrficas. la revista. Slo se incluirn en la bibliografa obras
Los trabajos con pedido de publicacin debern ser y autores citados en el texto.
enviados al Redactor Responsable (Prof. Magdalena 5. Si el trabajo contiene un amplio nmero de re-
Bertino, Joaqun Requena 1375, Montevideo, Uruguay ferencias a documentacin de archivo, material
Cdigo Postal 11.200). Debern ser inditos y no estadstico o fuentes documentales, estas debern
estar aprobados para su publicacin en otras revistas aparecer tras las referencias bibliogrficas bajo el
en el pas o en el exterior. Debern enviarse dos copias ttulo Fuentes.
impresas de los trabajos y un archivo en disquete en 6. Las referencias en el texto irn a continuacin de la
formato .doc o .rtf o en su defecto una versin electr- cita, indicando entre parntesis autor, ao y pgina
nica en el mismo formato a magda@iecon.ccee.edu. (Ejemplo: Thorp, 1988: 79), y en caso de varias
uy , para su evaluacin por dos de los integrantes del obras de ese autor se las distinguir con a, b, c, etc.
Consejo Consultor. Si se trata de fuentes ditas (prensa, revistas, reper-
El Redactor responsable acusar recibo del trabajo torios documentales publicados por archivos, etc,)
en el plazo de quince (15) das de su recepcin y el se ajustan a la normativa ya conocida. (Ejemplo de
Consejo Consultor resolver sobre su publicacin referencia de prensa: "El Industrial Uruguayo", Ao
en un plazo no superior a los noventa (90) das. Esta II, segunda poca, N 23; Montevideo, Junio 7 de
resolucin podr estar condicionada a la introduccin 1907). Si se trata de fuentes inditas organizadas en
de modificaciones en el texto original. instituciones pblicas se indicar en primer lugar el
Los autores debern tener en cuenta las siguien- nombre de la institucin, y a continuacin el fondo
tes recomendaciones de presentacin, cuyo incum- consultado, cajas y /o carpetas y la numeracin o
plimiento ser causa suficiente para la devolucin fojas del documento si corresponde. En los casos de
del trabajo: papelera de instituciones privadas o pblicas que no
1. Los originales irn precedidos de una hoja en la se encuentre organizada se buscarn las formas que
que figure el ttulo del trabajo, el nombre del autor permitan la identificacin del documento (Ejemplo:
(o autores), su direccin, el telfono, direccin Archivo Camera di Commercio Italiana di Mon-
electrnica y su afiliacin institucional, en caso tevideo, en adelante ACCIM, Carpeta caratulada
de tenerla. "Relazione sommaria dell'anno 1890", Nota de la
2. La extensin de los artculos no superar las 30 Camera di Commercio ed Arti di Firenze a la CCIM;
pginas, tamao carta con tipo de letra Times New Firenze, 27 Luglio 1890.) En sntesis, las referencias
Roman 12 puntos a espacio simple (incluidos cua- de fuentes inditas se presentarn de la forma ms
dros, grficos, mapas, notas y bibliografa). Las adecuada para identificar el documento.
colaboraciones destinadas a las secciones Notas 7. Las citas textuales, si exceden de tres lneas irn con
y Debates y Reseas bibliogrficas, no debern sangra a ambos lados. En dichas citas los interca-
exceder de cinco pginas. lados que introduzca el autor del trabajo debern ir
3. Las notas se ubicarn al final del artculo y prece- entre corchetes, para distinguirlos claramente del
diendo a la Bibliografa. texto citado.
4. Las referencias bibliogrficas irn al final del 8. Los cuadros, grficos y mapas incluidos en el tra-
trabajo bajo el epgrafe Bibliografa, ordenadas bajo debern ir numerados correlativamente, tener
alfabticamente por autores y siguiendo siempre el un breve ttulo que los identifique e indicacin clara
siguiente orden: apellido (en mayscula), nombre de sus fuentes.

Boletn de Historia Econmica - Ao VI - N 7 / Diciembre de 2008 71