ESTRATEGIA, ESTRUCTURA
Y PROCESOS
Planificacin estratgica e
indicadores de desempeo
para el sector pblico
1
1. LA PLANIFICACIN ESTRATGICA COMO INSTRUMENTO DE LA GESTIN POR RESULTADOS ............. 4
2. INDICADORES DE DESEMPEO......................................................................................................... 24
2
3.1.7. Paso 7. Establecimiento de la fuente de los datos o medios de verificacin ........................... 54
3.1.8. Paso 8. Establecimiento de supuestos .................................................................................... 54
3.1.9. Paso 9. Monitoreo y evaluacin .............................................................................................. 54
3.1.10. Paso 10. Comunicacin e informacin .................................................................................. 55
3
El propsito del presente mdulo es examinar las vinculaciones entre la planificacin
estratgica, los indicadores de desempeo de las instituciones pblicas y el proceso de
gestin orientado a los resultados.
4
que hubo que disearla e implementarla a partir de la reflexin terica y de
las condicionantes sociales. Esta experiencia fracas por la rigidez y
ausencia del libre mercado.
La planificacin en Amrica
Latina. Naci como condicin a la
promocin del modelo desarrollo
inspirado en los organismos de
cooperacin. Se fue adaptando
segn las tendencias dominantes
en la escena institucional internacional:
1
Se denomin Plan Marshall por el Secretario de Estado de los Estados Unidos, George Marshall. Fue
5
sensible del intervencionismo del Estado, la mayora de la actividad
econmica se libra a la racionalidad del mercado.
El momento explicativo.
El momento normativo.
El momento estratgico.
El momento tctico-operacional.
6
Planificacin prospectiva. Su principal postulado es que el nico
espacio sobre el cual los seres humanos pueden tener impacto es en el
futuro, ya que, segn sus seguidores, el pasado pertenece a la memoria,
y el presente a la accin y al futuro.
Es posible gobernar sin planificar? Es til planificar sin el propsito de gobernar; es decir,
sin el objeto de conducir.
Es una toma de decisiones anticipada que permite definir qu hacer y cmo, antes de que
ocurra la necesidad de actuar, para hacer transparentes las conductas y los actos de gestin
y para rendir cuentas ante los ciudadanos.
Es un proceso sistemtico y continuo que relaciona el futuro con las decisiones actuales en
el contexto de cambios situacionales, y se expresa en la formulacin de planes
interrelacionados.
7
Es importante aclarar que la planificacin no nos resuelve el futuro, solo nos
ayuda a reducir la incertidumbre sobre l.
8
PLANES ESTRATGICOS Y PRESUPUESTO: EXPERIENCIA EN ESTADO UNIDOS 2
En ese contexto, los elementos bsicos de los planes estratgicos eran los siguientes:
2
Government Accountability Office (GAO), march, 2004, http://www.gao.gov.
9
1.2.2. Planificacin estratgica en las instituciones pblicas y en el
Per
10
La planificacin estratgica se orienta a los resultados de las instituciones ya
que permite:
11
Define a los responsables de los objetivos, polticas, programas y
proyectos, en la provisin de bienes y servicios.
Es la base de los planes operativos y la programacin
presupuestaria.
Define los resultados esperados en la gestin.
Vincula las lneas de accin y metas de corto plazo con los objetivos
estratgicos.
Precede al control de la gestin: lnea de base, avance de
indicadores, metas y objetivos.
La misin institucional.
La visin.
Los objetivos estratgicos.
Las estrategias.
Los planes de accin (actividades, programas y proyectos).
12
1.2.3.2. La visin
Es importante la declaracin
de la visin para la gestin
institucional, ya que
compromete pblicamente
las aspiraciones
institucionales, dando un
efecto de cohesin a la
organizacin. Adems,
permite distinguir y visualizar
el carcter pblico y cmo la
intervencin gubernamental
se justifica desde el punto de
vista de la entrega a la
sociedad. Complementa el efecto comunicacional de la misin, y enmarca el
quehacer institucional en los valores que la sociedad espera de la entidad
pblica.
13
Dnde queremos ir?
Qu resultados esperamos lograr?
Los objetivos estratgicos son los logros que la entidad pblica, ministerio u
rgano espera concretar en un plazo determinado (mayor de un ao) para el
cumplimiento de su misin de
forma eficiente y eficaz.
Se vinculan directamente
con la misin.
Estn orientados a definir
los resultados esperados
para concretar la misin
en un perodo
determinado.
Expresan las variables
relevantes o crticas del desempeo esperado, y estas son la base para la
definicin de indicadores de resultado final o impacto.
Constituyen el instrumento principal para establecer los cursos de accin
preferentes en un plazo determinado (en general a mediano plazo),
sobre los cuales se establece los grandes puntos de los recursos
necesarios.
3
De acuerdo con la metodologa del presupuesto por resultados que define la General Accounting Office
(EE. UU.).
14
previos) de los objetivos estratgicos da comienzo al proceso de
planificacin estratgica.
Una vez que los indicadores han sido definidos a grandes rasgos, para hacer el
seguimiento y el monitoreo de los factores crticos de xito o aspectos
relevantes de la misin y objetivos estratgicos es necesario establecer cules
sern los cursos de accin que permitirn alcanzar los resultados esperados.
15
Los planes de accin o el conjunto de tareas que la organizacin establecer
para alcanzar los resultados tiene que facilitar el cierre de las brechas que
existan entre la situacin actual y la situacin deseada.
16
Estos planes son de carcter operativo y son desarrollados en cada una de las
unidades o reas de la institucin que tienen a cargo la generacin de un
producto final; los planes establecen los respectivos requerimientos de recursos
humanos y financieros que permiten posteriormente la formulacin del
presupuesto.
Misin
Descripcin concisa y clara
de la razn de ser de la Amenazas y
entidad, propsito. oportunidades
Quines somos?
Qu hacemos y para
quines? Fortalezas y
Dnde estamos? debilidades
Visin
Valores de la organizacin,
cmo espera ser reconocida, Anlisis del
futuro deseado. entorno y del
medio interno
Objetivos estratgicos
Dnde queremos ir, Resultados que espera
qu resultados lograr la entidad para
queremos lograr? cumplir con su misin:
claros, realistas, desafiantes
y congruentes.
Estrategias
Plan de accin para
Cmo llegaremos? implementar los objetivos
estratgicos y determinar el
presupuesto.
Indicadores de
Cmo mediremos el desempeo
desempeo logrado? Para medir logros, evaluar y
tomar acciones correctivas.
17
Participacin de los responsables
de los programas, reas o
divisiones que tienen a cargo la
produccin de los bienes y
servicios, ya que la PE permite
identificar las mejores opciones
respecto al modo en que sern
asignados los recursos y las
consecuencias respecto a la
entrega de los bienes, servicios y
resultados. Por lo expuesto, es
fundamental que los directivos de
los programas se involucren y
que coordinen con las reas de
planificacin y presupuesto de las
entidades.
Qu productos se genera?
Para quin se genera tales productos?, en qu condiciones, y
qu resultados estn
comprometidos?
18
objetivos estratgicos; para ello, debe considerar los elementos del
entorno institucional:
Las metas y las lneas de accin de corto plazo deben estar alineadas
con las definiciones estratgicas. Tal alineacin debe permitir la
identificacin de los requerimientos financieros y operativos para
materializar el presupuesto.
19
o Instituciones similares.
o Situacin del mercado en casos especficos, que afecten los
costos, las tarifas de la entidad o hechos extraordinarios que
impliquen la definicin de objetivos y estrategias.
Estratgica.
Operativa.
Control de las actividades.
Indicadores estratgicos:
Alta resultado final o impacto.
Planificacin
definicin Resultado intermedio.
Indicadores de gestin,
Nivel operativo Control de actividades programacin. Insumos,
productos e intermedios.
4
Adaptado de Robert Anthony (1998).
20
1.2.4. La planificacin estratgica y la gestin orientada a los
resultados
En el mbito pblico, la
planificacin estratgica
permite la identificacin de
elementos claves para avanzar
hacia una gestin por
resultados en la medida en que
facilita la identificacin de
objetivos, considerando aspectos del entorno, exigencias de los usuarios,
respecto a los procesos internos y las capacidades de la organizacin. Este
balance entre los aspectos externos a la organizacin es, en general, abordado
a partir de un proceso de anlisis de amenazas y oportunidades y los factores
internos a travs de un anlisis de las fortalezas y debilidades.
21
Determinacin de incentivos, flexibilidad y autonoma en la gestin de
acuerdo con compromisos de desempeo.
22
La planificacin estratgica, es importante precisar, que centra su atencin
en los aspectos del ambiente externo de la institucin, es decir en los usuarios
finales a quienes se entrega los productos principales o estratgicos, y los
resultados finales o los impactos de la intervencin institucional.
ILPES/CEPAL
23
2. Indicadores de desempeo
5
Las instituciones pblicas se refieren a la administracin central del gobierno, al nivel local y regional.
24
pblicas enfrentan un conjunto de dificultades para precisar e identificar
claramente los usuarios y los parmetros con los cuales se juzgar el buen o
mal desempeo.
25
Planificacin estratgica es el proceso que se sigue para determinar las metas de una
organizacin y las estrategias que permitirn alcanzarlas; desde esa perspectiva, la
planificacin estratgica fija los lmites dentro de los cuales tiene lugar el control y evaluacin
de gestin. (Anthony, 1998)
Anlisis
Misin y
interno y
objetivos
de
contexto
Quines somos y
qu hacemos?
Medidas de
desempeo Cmo podemos
llegar? Estrategias
CUADRO 2
La demanda por evaluacin necesita ser generada, especificada y articulada por actores
internos y externos. Una evaluacin sin un propietario o stakeholder es poco probable
que tenga algn efecto.
26
Conceptualmente, la evaluacin se inserta en el marco terico del anlisis de
las polticas pblicas, en la medida en que esta persigue producir informacin
que tenga alguna relevancia con la toma de decisiones poltico-administrativas,
informacin til que permita resolver problemas concretos. (BALLART, 1992)
27
2.2. Conceptos de indicadores de desempeo
La palabra indicador significa Que indica o sirve para indicar. Proviene del latn
indicare, significa Mostrar o significar algo, con indicios y seales.
Los indicadores de desempeo son medidas que describen cun bien se est
desarrollando los objetivos de un programa, un proyecto o la gestin de una
institucin.
6
WHOLEY y NEWCOMER (1989). (Traduccin propia.)
28
Un indicador determina lo que ser medido en el transcurso de varias
escalas o dimensiones, sin especificar un nivel particular de desarrollo.
Segn WEISS
29
2.3. Razones para el uso de los indicadores y sus beneficios
30
o Asignacin del personal a las diferentes tareas, etc.
31
Insumos (inputs).
Procesos o actividades.
Productos (outputs).
Resultados finales (outcomes).
32
2.4.1.4. Indicadores de resultado final o impacto
Miden los resultados a nivel del fin ltimo esperado con la entrega de los bienes
y servicios. La informacin que entrega se refiere, por ejemplo, al mejoramiento
en las condiciones de la poblacin objetivo, y que son exclusivamente
atribuibles a dichos bienes.
Cuntas unidades de
Producto (output) productos y servicios
estamos generando?
Cuntos recursos
Inputs invertimos?
Cunto personal trabaj en
el proceso?
33
2.4.2. Indicadores desde el punto de vista del desempeo de dichas
actuaciones de acuerdo con sus dimensiones
Eficiencia.
Eficacia.
Calidad.
Economa.
2.4.2.1. La Eficiencia
34
O bien:
2.4.2.2. La eficacia
35
existe. El porcentaje de cobertura de los servicios, actividades o
prestaciones es siempre una comparacin de la situacin actual respecto
al mximo potencial que se puede entregar.
36
Resultado final. El resultado final es otra de las dimensiones del
indicador de eficacia; al igual que en la evaluacin de programas
pblicos, lo que se busca es medir la contribucin del conjunto de la
intervencin de la entidad pblica (no as de un programa especfico).
Como resultado final se entender el efecto final o impacto que las
acciones de una entidad tienen sobre la realidad que se est
interviniendo.
2.4.2.4. La economa
37
son pblicos, es responsable del manejo eficiente de sus recursos de caja, de
ejecucin de su presupuesto y de la administracin adecuada de su patrimonio.
Tipos de indicadores
38
2.5. Integracin de los indicadores de desempeo
Concentrar recursos y
esfuerzos en aquellos
indicadores que se lograron
construir para demostrar su
buen desempeo.
Disminuir el efecto final
que se espera de la
intervencin pblica, por no
dimensionar adecuadamente
el conjunto de medidas. Por
ejemplo, el aumento del
nmero de raciones alimenticias, como cobertura nacional, debe ir
necesariamente aparejada de la mantencin del nivel de caloras por
racin, as como al costo unitario a la cual se provee. Los criterios
comnmente usados para integrar los indicadores son:
39
INDICADORES PARA LA FUNCIN MUNICIPAL DE SANIDAD
Fuente: A brief guide for performance measurement for Government National Center for Public Productivity. Rutgers
University. 1997.
40
realizadas a equipos
los cursos. computacionales
Nmero total para la
de capacitacin en
supervisores. los plazos
acordados.
Producto Nmero de Costo de cada Gastos en Porcentaje de
talleres de taller. Nmero capacitacin trabajadores que
capacitacin de ejecutados en asisten al curso,
realizados. participantes. junio. Gastos evaluados con
Nmero de de nota superior a 5.
talleres capacitacin
programados. programados
Nmero de en el ao.
trabajadores
participantes
activos de los
cursos.
Nmero de
participantes
inscritos. Tasa
de aprobacin
de alumnos
participantes
del programa.
Resultado Intermedio Porcentaje de
trabajadores que
logran nota
mayor a 5 en la
evaluacin de la
aplicacin de sus
competencias.
Final Aumento de
productividad
de los
trabajadores
en la tarea.
Disminucin de
accidentes
laborales por
parte de los
trabajadores
que aprobaron
el curso.
41
3. Construccin de indicadores: diez
pasos bsicos
En la construccin de los indicadores de desempeo no existe una metodologa
estndar, nica; se recomienda, sin embargo, considerar una serie de
procedimientos y requisitos que aseguren la coherencia del conjunto de
indicadores que se construya. La justificacin del desarrollo de indicadores de
desempeo en una institucin ocurre en la medida en que estos se inserten en
toda la organizacin y permitan informar sobre los aspectos claves de la gestin
y sus resultados.
42
metas, cuyo cumplimiento ser medido y evaluado a partir del instrumental
desarrollado con los indicadores.
Establecimiento de
definiciones estratgicas como
referente para la medicin.
Establecimiento de las reas
de desempeo relevantes a
medir.
Formulacin del indicador y
descripcin de la frmula de
clculo.
Validacin de los indicadores,
aplicando criterios tcnicos.
Recopilacin de datos.
Establecimiento de las metas o
del valor deseado del
indicador y la periodicidad de
la medicin.
Especificacin de la fuente de
los datos.
Establecimiento de supuestos.
Evaluacin, definicin de
referentes comparativos;
establecimiento de juicios.
Informacin del desempeo
logrado.
43
En el grfico se muestra de manera esquemtica el orden de los pasos para la
construccin de indicadores:
Misin: Eficacia.
Productos, Resultados finales,
usuarios/clientes. intermedios.
Objetivos estratgicos. Eficiencia.
Procesos.
7. Establecer los
referentes
comparativos.
8. Construir las frmulas.
9. Recolectar los datos y
generar sistemas de
informacin.
44
Comprobar si las definiciones estratgicas bsicas de la organizacin (misin,
visin, objetivos estratgicos, estrategias, plan de accin) estn bien
formuladas constituye la primera validacin que es necesario realizar:
Estrategias
Adaptado
3.1.2.Paso 2. Establecer las reas Oregon Progress Board
dededesempeo (2004).
45
control de gestin, y el control de gestin existe para materializar las
estrategias y los objetivos establecidos en la planificacin estratgica.
(ANTHONY, 1998)
Indicadores de gestin
global de la entidad o
resultado final
Planificacin estratgica
Alta direccin
Resultado final o impacto
Resultado intermedio
Indicadores
operacionales
Nivel operativo
Control de actividades
Insumos, productos,
eficacia
Estratgica.
46
De control de gestin.
Operativa.
Los indicadores, desde esta perspectiva, son los elementos bsicos para la toma
de decisiones directivas y para conversar sobre el comportamiento de las
variables claves y estratgicas de la organizacin.
47
total, sino en los grupos de usuarios focalizados (adultos mayores, nios,
poblacin en riesgo, etc.): el aspecto relevante, en esta situacin, ser la
prctica peridica del deporte, pero de la poblacin objetivo inscrita
en un especfico programa deportivo.
Respecto a los productos, los aspectos relevantes tienen que ver con la
capacidad del programa de ejecutar eficazmente sus servicios a travs
del programa de fomento del uso de la bicicleta, este procedimiento a
travs de la tasa de variacin del uso de la poblacin beneficiaria. La
calidad del servicio provisto es otro aspecto relevante, el cual est
relacionado con la ciclova que construy el programa en mencin para
lograr su objetivo. Otro aspecto relevante, que puede ser til monitorear
a nivel de producto, tiene que ver con la cobertura lograda de la
poblacin objetivo del programa, etc.
Objetivos estratgicos
48
Productos
Una vez que estn definidos los aspectos relevantes que deben ser medidos, los
mbitos y las dimensiones, corresponde construir cada uno de los indicadores.
En esta fase se debe establecer el nombre del indicador y desarrollar las
frmulas que permitirn calcularlos, lo que dar como resultado los valores
obtenidos por el indicador.
Por ejemplo:
49
Es fundamental en este caso incorporar una nota:
En general:
Porcentaje (proporciones).
Tasa de variacin.
Razn o promedio.
ndices.
50
3.1.4. Paso 4. Validacin de los indicadores mediante la aplicacin de
criterios tcnicos
Criterio Descripcin
Pertinencia Debe referirse a los productos y procesos esenciales que desarrolla cada institucin.
La medicin de todos los productos o actividades que realiza la institucin genera
una saturacin de informacin dentro de la organizacin como fuera de esta.
51
Homogeneidad Este criterio implica preguntarse cul es la unidad de producto (atenciones mdicas,
asesoras legales, visitas inspectivas, etc.) medidas. Es fundamental procurar que
dichas unidades de producto sean equivalentes entre s en trminos de los recursos
institucionales que consumen (horas hombre, cantidad de insumos materiales, etc.).
Independencia Los indicadores deben responder en lo fundamental a las acciones que desarrolla y
controla la institucin o las variables del entorno que se vean afectadas
directamente por esas acciones. No puede estar condicionado a factores externos,
tales como la situacin general del pas, la labor legislativa del Parlamento o la
actividad conexa de terceros (pblicos o terceros).
Costo La obtencin de la informacin para la elaboracin del indicador debe ser a costos
que tengan correlacin con los recursos que se invierte en la actividad.
Simplicidad e Si existe una tensin entre ambos criterios, se debe cubrir los aspectos ms
integralidad significativos del desempeo (integrar todas las dimensiones del desempeo), pero
la cantidad de indicadores no puede exceder la capacidad de anlisis de los usuarios,
tanto internos como externos. Los indicadores deben ser de fcil comprensin, libres
de complejidades.
Oportunidad Debe ser generado en el momento oportuno, dependiendo del tipo de indicador y de
la necesidad de su medicin y difusin.
Participacin Su elaboracin debe involucrar, en el proceso, a todos los actores relevantes con el
fin de asegurar la legitimidad y reforzar el compromiso con los objetivos e
indicadores resultantes. Esto implica, adems, que el indicador y el objetivo que
pretende evaluar sea lo ms consensual posible en la organizacin.
Informacin contable-presupuestaria.
Estadsticas de produccin fsica, cargas de trabajo del personal.
Encuestas, estudios especiales.
Benchmarking, etc.
52
3.1.6. Paso 6. Establecimiento de las metas
Su establecimiento debe
considerar diferentes parmetros
(desempeo histrico,
comportamiento del indicador en
el pasado, lnea base, programas
similares, estndares).
Deben ser cumplibles por la institucin con los recursos financieros,
humanos, fsicos y tecnolgicos disponibles.
Su logro debe depender de la institucin (establecer supuestos).
Deben ser realistas y financiables, y representar un desafo significativo.
Deben ser establecidas para ser cumplidas en un plazo determinado.
Deben expresar claramente el mbito geogrfico que cubre.
Deben ser conocidas y acordadas con los ejecutores de las distintas
reas (establecer los responsables por el cumplimiento).
53
3.1.7. Paso 7. Establecimiento de la fuente de los datos o medios de
verificacin
54
INTEGRALIDAD DE LAS METAS
55
directivos como en los rganos externos de control. En nuestro pas lo
desarrollan las siguientes instituciones por ejemplo:
Ministerio de Economa.
Contralora.
56
TIPOS DE INDICADORES Y USUARIOS POSIBLES
Cuntos Cun bien lo Qu hacemos. Cmo cambian los Mejora en los cambios
recursos hacemos. comportamientos de las iniciales.
ocupamos. variables, usuarios.
Costos por Costo por vivienda. Nmero de viviendas. Porcentaje de viviendas con Disminucin del dficit
planilla. Costo por kilmetro Kilmetros construidos. porcentaje de calidad habitacional (provincia X).
Indicadores
informacin (productos finales). Sistema de informacin interna Sistema directivo de Sistema directivo de
interna. Sistema de (productos intermedios, productos informacin. informacin.
Entidades. informacin interna finales no relacionados con O. Organismo de Planificacin,
Contralora. (productos estratgicos). Hacienda.
intermedios).
57
4. Reflexiones finales sobre los
indicadores de desempeo en el
sector pblico
En la mayora de los gobiernos de Amrica Latina se est empezando a
implementar indicadores de desempeo, en el marco de los esfuerzos por
mayor eficiencia del gasto pblico y transparencia de la accin gubernamental.
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La gestin pblica ha evolucionado en las ltimas dcadas desde un modelo
burocrtico tradicional al enfoque por resultados. El nuevo modelo no se centra
exclusivamente en los insumos del
proceso ni en el control externo,
sino que se enfoca en los impactos
de la accin pblica, en lo cual lo
relevante se centra en los resultados
y en las dimensiones de eficiencia,
calidad y economa de los
procesos que los generan.
59