Selección. Analisis y Gestion de Politicas Publicas. Joan Subirats.

Ana?
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38 ANLISIS Y GESTIN DE POLTICAS PBLICAS
una visin de conjunto de las diferentes actividades generadas por un conjunto

muy variado de decisiones polticas y administrativas, (actividades que los
agentes pblicos involucrados en ellas tienden a percibir muchas veces de ma-
nera fragmentada). Otra ventaja de este esquema es que permite clarificar la
distribucin de las funciones y las responsabilidades polticas y administrati-
vas de cada una de las instancias en los diferentes niveles del Estado. Tambin
permite distinguir las actividades pblicas que buscan resolver un problema
concreto a travs de la puesta en prctica de una poltica pblica especfica, de
las dems actividades del sector pblico que forman parte de la gestin del
conjunto del sistema poltico-administrativo. Por tanto, nuestra definicin se
aplica sobre todo a las polticas denominadas sustantivas (Bussmann et al.,
1998), que se distinguen de las polticas denominadas institucionales o
constitucionales (Lowi, 1967; Quermonne, 1985). Estas ltimas tienen como
objetivo la reforma o la descentralizacin de instituciones estatales (Quer-
monne, 1985:62) y no por lo menos no directamentela solucin de un pro-
blema social.
2.3. Elementos constitutivos de una poltica pblica
En la definicin que proponemos, pueden distinguirse diversos elementos

constitutivos de una poltica pblica.
a) solucin de un problema pblico: una poltica pblica pretende resol-

ver un problema social reconocido polticamente como pblico. La defi-
nicin propuesta supone pues el reconocimiento de un problema, es decir,
la existencia de una situacin de insatisfaccin social, cuya solucin re-
quiere la accin del sector pblico. Sin embargo, algunos problemas que
han sido objeto de polticas pblicas pueden reintegrarse en la esfera pri-
vada o social y desaparecer por tanto de la agenda poltica.
b) existencia de grupos-objetivo en el origen de un problema pblico:

toda poltica pblica busca modificar u orientar la conducta de grupos de
poblacin especficos (target groups, o grupos-objetivo), ya sea de ma-
nera directa o actuando sobre el entorno de tales actores. El modelo de
causalidad (vanse las secciones 3.3 y 3.4), presupone la coherencia de
la poltica pblica, y conduce a la identificacin de los grupos-objetivo
de esa poltica, es decir, los grupos sociales cuyo comportamiento, se su-
pone, genera el problema que se trata de resolver. Una poltica debe iden-
tificar los objetivos o colectivos que debern cambiar su conducta para
que el aire sea ms limpio, para que mejore la seguridad o se reduzca el
paro. De no ser as, estaramos ms ante una declaracin de buenas in-
tenciones que ante una autentica poltica.
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LAS CLAVES PARA EL ANLISIS 39
c) una coherencia al menos intencional: una poltica pblica que quiera

implementarse, presupone una cierta base conceptual de partida. De al-
guna manera parte de una teora del cambio social (Mny y Thoenig
1989: 140; Muller 1985, 1995) o un modelo causal (Knoepfel et al.
1998: 74) que se tratar de aplicar para resolver el problema pblico en
cuestin. Supone asimismo que las decisiones y las actividades que se
lleven a cabo estn relacionadas entre s. As, la falta de coherencia se ma-
nifestar a travs de una coincidencia slo ocasional de medidas que se
dirigen a los mismos grupos-objetivo pero que de hecho no estn rela-
cionadas ni en la propia voluntad del legislador. Ese es el caso, por ejem-
plo, de la poltica energtica cuando se introducen medidas para ahorrar
energa mientras que por otro lado y al mismo tiempo, se aumenta el IVA
de los productos energticos por razones puramente fiscales. Si la pol-
tica energtica no plantea entre sus medidas el uso de medidas econmi-
cas como mecanismo de desincentivo del consumo, no podemos
considerar las medidas fiscales como instrumentos de esa poltica al no
existir esa coherencia intencional en el decisor.
d) existencia de diversas decisiones y actividades: las polticas pblicas

se caracterizan por constituir un conjunto de acciones que rebasan el nivel
de la decisin nica o especfica, pero que no llegan a ser una declaracin
de carcter muy amplio o genrico. Una simple declaracin de poltica
gubernamental afirmando que el SIDA es un problema pblico, sin por
ello definir los grupos sociales a los que concierne la existencia de tal
problema, ni las medidas a impulsar, no puede, per se, considerarse como
una poltica pblica. Sin embargo, una declaracin de ese tipo puede
(aunque no necesariamente) contribuir al surgimiento de una nueva po-
ltica pblica si es seguida de una legislacin en la materia y que tal le-
gislacin acabe aplicndose de manera concreta.
e) programa de intervenciones: este conjunto de decisiones y de acciones

debe, adems, contener decisiones ms o menos concretas e individuali-
zadas (decisiones relativas al programa y a su aplicacin). Pero, aten-
cin, si se trata de un nico programa de intervencin que no tiene
continuacin en otras acciones, no deberamos considerarlo como una
poltica pblica, sino un producto entre otros de los elementos constitu-
tivos de una poltica pblica (captulo 9.3).
f) papel clave de los actores pblicos: este conjunto de decisiones y de

acciones slo podr considerarse como una poltica pblica en la medida
en que quienes las toman y las llevan a cabo lo hagan desde su condicin
de actores pblicos. O dicho de otra manera, es necesario que se trate de
actores integrados en el sistema poltico-administrativo o bien de actores
privados que posean la legitimidad necesaria para decidir o actuar en base
a una representacin jurdicamente fundada. Sin esta condicin, un con-

junto de decisiones (que de hecho pueden ser obligatorias para terceros)
slo podr considerarse como una poltica corporativa (asociativa) o
incluso privada. As, diversas polticas llevadas a cabo por las em-
presas multinacionales (topes salariales, estrategias comerciales, siste-
mas de gestin ambiental) proceden de decisiones y de responsabilidades
estrictamente internas.
g) existencia de actos formales: una poltica pblica supone la produccin

de actos u outputs que pretenden orientar el comportamiento de grupos
o individuos que, se supone, originan el problema pblico a resolver. En
este sentido, nuestra definicin de una poltica pblica supone la exis-
tencia de una fase de implementacin de las medidas decididas. Sin em-
bargo, los estudios de polticas pblicas han puesto de manifiesto que en
ciertos casos lo que de hecho ocurre es una no-intervencin del actor po-
ltico administrativo o la no utilizacin de determinados instrumentos de
intervencin. En este sentido, es importante referirse a las no-decisiones
(Dye 1972) o las no-acciones (Mny, Thoenig 1981: 152), que algunos
consideran tambin como constitutivas de una poltica pblica. Desde
nuestro punto de vista, estas no-decisiones slo pueden constituir una po-
ltica pblica si van acompaadas de decisiones formales paralelas. Tal
sera el caso, por ejemplo, de una administracin pblica que volunta-
riamente decide renunciar a cerrar temporalmente una empresa contami-
nante a fin de incentivar que de manera rpida cumpla la normativa
existente. Un ejemplo similar lo tenemos cuando no se recurre a contro-
les administrativos en el caso de empresas que asumen las normas ISO
ambientales y que disponen de un sistema de management ambiental bien
estructurado.
h) naturaleza ms o menos obligatoria de las decisiones y actividades:

tradicionalmente, la mayora de los autores daba por sentado el carcter
bsicamente coercitivo de las decisiones de los actores poltico adminis-
trativos (Mny y Thoenig 1989: 132). Sin embargo, si bien los actos p-
blico se imponen desde la autoridad legtima que reviste el poder pblico,
la diversificacin actual de los medios de accin y de intervencin del sis-
tema poltico administrativo es tal, que este aspecto coercitivo puede aca-
bar resultando ser ms la excepcin que la regla. Tanto si se trata de
actividades pblicas convencionales (Lascoumes y Valuy 1996) o de ac-
tividades contractuales (Gaudin 1996; Godard 1997; Bressers Pereira,
1998), las formas de accin pblica son actualmente tanto incentivado-
ras como coercitivas. As, actualmente muchas de las intervenciones p-
blicas se llevan a cabo a travs de contratos entre el Estado y otras
administraciones o entes pblicos (administracin de residuos, manteni-
miento de carreteras, desarrollo urbano, universidades), entre los pode-
res pblicos y empresas privadas o pblicas, fundaciones o cooperativas,

etc. (contratos de prestacin de servicios con entidades que llevan a cabo
funciones pblicas tales como hospitales, empresas concesionarias de
transporte pblico, instituciones formativas, etc.) (Finger 1997; Cheva-
lier 1981: Genoud, 2000).
El Grfico 2 ilustra la articulacin de los diferentes elementos constitutivos

de una poltica pblica.
2.4. El ciclo de una poltica pblica
Muchos autores30 han tratado de esquematizar el desarrollo de los procesos

de decisin y de implementacin de las polticas pblicas. La idea general que
surge de la bibliografa es la de un ciclo de las polticas pblicas que se inicia
con el surgimiento de los problemas y se prolonga hasta la evaluacin de los re-
sultados obtenidos, tal como lo muestra el grfico 3. Las preguntas que se plan-
tee el analista se diferenciarn en relacin a cada una de las secuencias de este
ciclo (ver tabla 1).
Esta perspectiva cclica de la poltica pblica debe verse como un marco de

referencia y no como un esquema rgido. Como afirma Muller la representacion
secuencial de las polticas no debe utilizarse de manera mecnica. Debern ms
bien imaginarse a las polticas pblicas como un flujo continuo de decisiones y
procedimientos a los que tratamos de dar un sentido (1990 : 33). El esquema
propuesto debe verse pues ms como un soporte a esa bsqueda de sentido en las
decisiones tomadas en el marco de una poltica pblica, que como algo real y
rastreable.
30. Vase la enumeracin que de ellos hace Parsons (1995: 78-79).

Tabla 1: Secuencias de una poltica pblica
SECUENCIA 1. fase 2. Fase 3. fase 4. fase 5. Fase
TERMINOLOGA Surgimiento de los pro- Inclusin en la agenda Formulacin y decisin Implementacin de la Evaluacin de la poltica
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blemas del programa de la pol- poltica

tica
CONTENIDO Surgimiento de un pro- Seleccin (filtro) de los Definicin del modelo Aplicacin de las solu- Determinacin de los posi-
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blema problemas emergentes causal ciones seleccionadas bles efectos de la poltica
Percepcin del problema Esquema de formulacin Definicin de la o las so- Acciones de los agentes Evaluacin de la eficacia,
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del modelo causal luciones adaptadas al administrativos a cargo de la eficiencia, de la per-

Definicin del problema problema y aceptables de la implementacin tinencia de lo realizado
e identificacin de sus Respuestas de los pode- respecto al problema ini-
causas posibles res pblicos a los proble- Proceso de contraste entre cial
Representacin del pro- mas que se reconoce que las soluciones ideales y
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blema han de ser objeto de una los medios disponibles

poltica
Demanda de accin p- Seleccin de los instru-
blica mentos de accin
PRINCIPALES Cmo se ha tomado Cules son los factores Cules son las soluciones Se han aplicado las de- Cules han sido los efec-
CUESTIONAMIENTOS conciencia del pro- que han llevado al Go- propuestas y aceptadas cisiones del Gobierno y tos directos e indirectos
DEL ANALISTA blema? bierno a actuar ante el por parte del Gobierno y del Parlamento? de la poltica?
problema? del Parlamento?
Qu procesos se han se-
guido para formular di-
chas soluciones?
Fuente: adaptado de Jones (1970) y de Mny y Thoenig (1989).
As, de manera ms precisa:
La fase de surgimiento y de percepcin de los problemas la podramos de-

finir como aquella en la que una determinada situacin, produce una ne-
cesidad colectiva, una carencia o una insatisfaccin identificable
directamente o a travs de elementos que exteriorizan esa situacin y ante
la cual se busca una solucin (Jones 1970). De manera ms general, po-
dramos decir que surge un problema cuando se constata la diferencia
entre la situacin actual y lo que sera la situacin deseable. Sin embargo,
no todo problema social genera una poltica pblica. El paso de la exis-
tencia de un problema a su tratamiento poltico deriva de una (re)cons-
truccin social del problema en cuestin, lo que se conecta con su mayor
o menor incorporacin a los media (a travs del conocimiento cientfico,
de la difusin de informaciones, del lobbying,de la visibilidad de los afec-
tados, etc.).
La fase de incorporacin a la agenda poltica corresponde a que se tome

en cuenta, por parte de los actores decisivos del sistema poltico admi-
nistrativo, ese problema de entre las mltiples demandas provenientes de
grupos sociales e incluso de los propios servicios pblicos. Esta incor-
poracin a la agenda puede considerarse por tanto como una especie de
filtro de los problemas por parte de los actores pblicos (ver el grfico 4).
La fase de formulacin de la poltica supone, ante todo, una definicin

del modelo causal por parte de los actores pblicos, definicin en la que
los actores sociales tratan de influenciar en mayor o menor medida, y,
posteriormente, una formulacin del programa de actuacin poltico ad-
ministrativo, es decir, la seleccin de los objetivos, instrumentos y pro-
cesos que debern ponerse en prctica para resolver el problema en
cuestin. Aqu tambin podramos hablar de la existencia de mecanis-
mos de filtro y ajuste.
La fase de implementacin consiste en una adaptacin del programa de

la poltica a las situaciones concretas a las que deber enfrentarse (pro-
duccin de outputs). Esta es una fase generalmente mucho ms compleja
de lo que parece o de lo que los analistas de polticas muchas veces ima-
ginan. Tambin aqu se observarn diversos mecanismos de filtro ( no-
ejecucin, la aplicacin selectiva de medidas, etc.).
Finalmente, la fase de evaluacin que nosotros consideramos tambin

como constitutiva de una poltica pblica pretende determinar los re-
sultados y los efectos de dicha poltica en trminos de cambios de con-
ducta de los grupo-objetivos y en trminos del grado de resolucin del
problema (lo cual tampoco est exento de filtros o posibles sesgos).
La interpretacin de las intervenciones pblicas como procesos (fruto de

una visin dinmica que contrasta con la visin esttica propia de la perspectiva
jurdica tradicional) permite evidenciar los mencionados fenmenos de filtro;
como por ejemplo el que no se tomen en cuenta, durante un proceso de inter-
vencin urbanstica, los grupos que inicialmente se identificaron como benefi-
ciarios, o que se construyan lneas de ata tensin sin tener en cuenta la proteccin
de la naturaleza, etc. (ver Knoepfel et al. 1997). La grfica 4 permite ubicar los
diferentes mecanismos de filtro o seleccin a lo largo del ciclo de una poltica p-
blica: seleccin o filtro en la percepcin de los problemas que se incorporan a la
agenda poltico-administrativa, un nuevo filtro durante la formulacin de la po-
ltica pblica, otro en la implementacin y, finalmente, un filtro en la evaluacin.
El anlisis de polticas pblicas desde esta perspectiva cclica (o de policy
cicle) genera ventajas, pero tambin tiene sus lmites.
Como ventajas, podemos citar los siguientes elementos:
1) Permite tomar en consideracin la existencia de crculos de retroalimen-

tacin a lo largo de todo el proceso: por ejemplo, cuando un programa de
actuacin poltico-administrativo se cuestiona debido a la oposicin que
surge en el momento de su implementacin (oposicin radical contra la
implantacin de una central nuclear que provoca la redefinicin de la po-
ltica energtica; la oposicin contra la ampliacin de un aeropuerto que
provocan cambios en las bases de la poltica de transporte areo).
2) La posibilidad de identificar, en cada una de las etapas, los retos y los

actores implicados reduciendo as la complejidad de los mtodos de an-
lisis. Ello hace viable la realizacin de un anlisis de la composicin de
los actores (pblicos-privados, centrales-locales) y examinar su varia-
cin a lo largo de todo el ciclo (aparicin y desaparicin de actores a lo
largo de cada una de estas secuencias).
La formulacin, en cada una de las etapas, de cuestiones analticas, hipte-

sis y teoras parciales permite mejorar el anlisis en funcin de las diferentes
perspectivas disciplinares utilizadas: sociologa, derecho, ciencia poltica, eco-
noma, geografa, y as constituir subdisciplinas tales como diseo de la accin
pblica (policy design), investigacin para la ejecucin (policy implementa-
tion), evaluacin de programas (policy evaluation), etc.
La combinacin del anlisis de polticas pblicas con una visin racional de
la accin pblica (por ejemplo, el nexo lineal entre objetivos, medios y resulta-
dos que est implcito en las estrategias de gestin de la racionalizacin de las de-
cisiones presupuestarias PPBS- o de la llamada gestin por objetivos MbO-,
etc.), permite, por ejemplo, detectar los errores objetivos cometidos en la identi-
ficacin de un problema o detectar los fallos o lagunas existentes en la fase de im-
plementacin.
Sin embargo, el modelo del ciclo de una poltica pblica presenta lmites
desde el punto de vista analtico (vase por ejemplo Jenkins-Smith-Sabatier,
1993: 3-4).
En efecto:
1) Se trata de una perspectiva descriptiva que puede, en algunos casos, in-

ducir al error dado que el desarrollo cronolgico de la poltica no nece-
sariamente sigue el orden de las diferentes etapas. As, un programa
puede empezar a llevarse a la prctica incluso antes de su formulacin
precisa, sobre todo cuando se trata de enfrentarse a nuevos problemas.
Tambin puede presentarse una ruptura en el proceso al surgir reformu-
laciones del problema pblico y de sus soluciones antes que las medidas
previstas inicialmente se apliquen y/o se evalen (por ejemplo este es el
caso de la poltica de asilo en Suiza; vase Hagmann & Frossard, 2000,
o el caso de la poltica de inmigracin en Espaa a finales de los 90, Su-
birats, 2003).
2) Esta perspectiva heurstica no nos debe conducir a establecer un modelo

causal de las polticas pblicas, identificando los nexos lgicos existen-
tes entre las diferentes etapas. Esta forma de ver el problema conlleva el
riesgo de dar una coherencia artificial a la poltica pblica, haciendo que
el analista tienda a construir conexiones o vnculos entre los hechos aun
cuando tales nexos no se den en la realidad.
3) El modelo cclico de la poltica pblica tiene como marco una interpre-

tacin legalista de la accin pblica (perspectiva top-down) centrada
en la accin del Estado y no toma en cuenta la perspectiva segn la cual
el punto de partida son los actores sociales y su contexto (perspectiva
bottom-up). As, el modelo cclico podra, por ejemplo, atribuir err-
neamente la reduccin del consumo de energa elctrica a las medidas de
ahorro de energa, mientras que en realidad la reduccin en el consumo
pueda provenir de un aumento en los precios o del inicio de una coyun-
tura de crisis econmica. Asimismo, muchas veces soluciones buscan
problema, y no al revs. Un servicio estatal que corra el riesgo de ser
desmantelado buscar un nuevo problema para poder subsistir. O la
oportunidad de contar con fondos europeos har surgir nuevos pro-
blemas no previstos.
4) La perspectiva cclica no permite ir ms all del anlisis secuencial e im-

pide, sobre todo, considerar el caso de ciclos simultneos o el de ciclos
incompletos. Por ejemplo, para comprender la poltica en materia de dro-
gas es importante disociar los ciclos e identificar los diferentes pilares
en los que se basa la poltica: represin, prevencin, apoyo para la su-
pervivencia (en relacin con el SIDA), distribucin de medicamentos
(metadona), control mdico (Moore,1976).
A pesar de todos estos inconvenientes, nos pareci importante mantener

esta perspectiva secuencial en el modelo de anlisis de polticas pblicas, te-
niendo en cuenta sus ventajas y desventajas. Para nosotros constituye un marco
de referencia, una herramienta pedaggica o heurstica que debe completarse con
un anlisis transversal de las etapas de una poltica pblica. Dicho anlisis trans-
versal reposa en el anlisis profundo de las principales claves de lectura de las po-
lticas pblicas: los actores, sus recursos y el marco institucional dentro del cual
tienen lugar sus interacciones (captulos 3, 4 y 5, a continuacin).
Captulo 3
Los actores de las polticas pblicas
Entendemos las polticas pblicas como un conjunto encadenado de deci-

siones y de acciones resultado de las interacciones estructuradas y repetidas entre
diferentes actores, pblicos y privados, que por diversas razones estn implica-
dos en el surgimiento, la formulacin y la resolucin de un problema poltica-
mente definido como pblico.
Este captulo lo dedicamos a analizar los diferentes tipos de actores impli-
cados en una poltica pblica, mientras que los siguientes se ocuparn, por un
lado, de los recursos de los que estos actores disponen para defender sus posi-
ciones (captulo 4) y por otro, del contexto institucional que influye en sus pau-
tas de comportamientos tanto de manera individual como colectiva (captulo 5).
Los tres conceptos (actores, recursos e instituciones) son los principales objetos
de nuestro anlisis y los elementos sobre los que construiremos nuestro modelo
de anlisis de polticas pblicas (Tercera Parte).
3.1. Actores Empricos
Dado que las polticas pblicas concretan y materializan los resultados de

las interacciones entre diferentes actores pblicos y privados, es necesario ante
todo definir el concepto de actor. Con este concepto designamos tanto un indi-
viduo (un ministro, un diputado, un periodista especializado, etc.), como varios
individuos (que conforman, por ejemplo, una oficina o una seccin de la admi-
nistracin), o tambin una persona jurdica (una empresa privada, una asocia-
cin, un sindicato, etc.), o, incluso, un grupo social (agricultores,
drogodependientes, personas sin techo, etc.)31. Hemos de hacer hincapi, sin em-
bargo, que un conjunto de individuos slo constituir un actor unitario siempre
y cuando, en lo que concierne a la poltica pblica que se analiza, se presente y
acte con homogeneidad interna respecto a los valores e intereses que defiende
31. Notemos que todo grupo es siempre una construccin social (y poltica). Al respecto vase la tipo-
loga de los grupos sociales elaborada por Schneider e Ingram (1997).
y los objetivos que persigue. No podemos por tanto incorporar como actor a un
ayuntamiento, si constatamos las divisiones internas sobre el problema y las
soluciones a adoptar entre los distintos concejales o servicios municipales.
Nuestra concepcin de actor se inspira en la de Parsons. Segn este autor,
para analizar una accin social es necesario llegar hasta la unidad mnima que re-
vista sentido, lo que Parsons denomina uni-act. Este acto elemental es lle-
vado a cabo por, al menos, un actor en busca de un objetivo (o sea, un estado
futuro y deseable de las cosas hacia el que orienta su accin), a travs de distin-
tos medios (Bourricaud, 1977:31). As, la nocin de actor har alusin, segn el
caso, a un individuo, a uno o varios grupos de individuos, o a una organizacin,
definida esta ltima en funcin de las ideas compartidas o del inters comn que
unen a sus miembros. Sin un inters comn no hay grupo nos recuerda Olson
en su libro sobre la lgica de la accin colectiva (Olson, 1978:29).
Todo individuo, persona jurdica o grupo social se considera un actor desde
el momento en que, por el slo hecho de existir, pertenece a un campo social
considerado como pertinente para el anlisis: Un individuo en un marco deter-
minado no accede a la condicin de actor en virtud de su comprensin y de su
control de los acontecimientos, ni tampoco debido a que haya tomado concien-
cia de sus intereses y de sus posibilidades de accin, ni, a posteriori, por el hecho
de que encarnara el sentido de la historia o el movimiento social, o porque
participara en la produccin social (Sergrestin, 1985:59). Obtiene ese esta-
tuto por el simple hecho que forme parte del campo estudiado, en la medida que
el anlisis de su comportamiento contribuye a estructurar ese campo. No es pues
un problema de conciencia, de lucidez o de identificacin : es una simple cues-
tin de hecho, lo que implica que acaba siendo una cuestin de investigacin
(Friedberg, 1993 :199). En este sentido, todo individuo o grupo social implicado
en el problema colectivo que origina la poltica pblica se considera un actor po-
tencial que podra formar parte del espacio de la mencionada poltica. En
efecto, el comportamiento ms o menos activo de un actor influir la manera en
la que acabe siendo concebida y puesta en prctica la intervencin pblica en
cuestin.
Una definicin del concepto de actor tan amplia como la que aqu propo-
nemos tiene la ventaja de propiciar que el analista tenga en cuenta a todos los in-
dividuos y grupos sociales a quienes concierne un problema colectivo especfico,
ya que esta perspectiva integra el hecho de que no todos los actores pblicos y
privados intervienen de una manera activa y visible en todas y cada una de las eta-
pas de la poltica pblica. A veces la intervencin de los actores es directa y tan-
gible, en otras slo es posible identificarla de manera indirecta. En algunos casos
su incorporacin al entramado del tema es tardo. En otros casos la implicacin
de algunos actores es inconstante. Ello depender, entre otras cosas, de lo cons-
ciente que sea el actor de sus propios intereses, de su capacidad para movilizar
recursos y construir coaliciones que le permitan defender sus derechos, as como
de su decisin estratgica de pasar a la accin o permanecer voluntariamente al
margen de la arena decisional. Adoptando el concepto de actores empricos
propuesto por Friedberg rechazamos la distincin que hacen diversos autores

entre agentes ms bien pasivos, cuyo comportamiento lo determina el sistema
en el que se mueven, y actores verdaderos, es decir, activos y autnomos res-
pecto a su propio contexto institucional y social.
Asimismo, la perspectiva adoptada conduce a rechazar la oposicin formal
entre actor y no-actor. Con ello no ponemos en duda el hecho de que dife-
rentes individuos o grupos sociales tengan, en el marco de una poltica pblica
determinada, diversos grados de organizacin interna, controlen recursos dife-
rentes y posean una capacidad de movilizacin externa tambin distinta. Soste-
nemos ms bien, que todo individuo o grupo social afectado por el problema
colectivo al que la poltica pblica pretende dar solucin, es un actor (al menos
potencial) aunque (momentneamente) pueda ser incapaz de emprender activi-
dades concretas durante una o varias fases del proceso de intervencin pblica.
De hecho, la pasividad de un actor sea esta voluntaria, fruto de la carencia de
recursos o provocada por el hecho de no haber tomado an conciencia de deter-
minadas consecuencias de la poltica constituye un factor explicativo del por-
que una poltica publica determinada es puesta en marcha en detrimento de otra32.
Podemos asimismo encontrar actores que se opongan tardamente a una poltica
pblica, manifestndose slo en la ltima fase de su puesta en prctica; ya sea en
el momento de las negociaciones con los responsables de la implementacin
(como sucedi en el caso de los productores forestales, que slo se manifestaron
en el momento de la implementacin de la loi sur le dfrichement des forts
analizada por Padioleau, 1982), o utilizando instrumentos jurdicos para opo-
nerse a una accin determinada (como ocurre frecuentemente con asociaciones
de proteccin medioambiental cuando se oponen a polticas de desarrollo urbano
y de creacin de infraestructuras), o llegando a tratar de paralizar en el ltimo mo-
mento unas obras, bloqueando las mquinas, agotados ya todos los plazos y re-
cursos legales.
Si el analista slo toma en consideracin la actuacin de los actores ms
activos y emprendedores, y considera a los grupos pasivos como no actores,
asume entonces el riesgo de ocultar o de no tener en cuenta ciertos factores ex-
plicativos del proceso y del contenido final de una poltica pblica determinada.
Podramos decir que existe el riesgo que los analistas adopten a veces una apro-
ximacin demasiado elitista del juego de actores, no considerando suficiente-
mente los efectos inducidos generados por la pasividad de ciertos grupos sociales
o de actores poltico-administrativos implicados en el problema colectivo que se
analiza, sobre todo cuando esa pasividad puede haber sido buscada y pretendida
por otros actores interesados en ello. Es evidente que por la aproximacin emp-
rica utilizada, el analista tiende de manera natural a focalizar su trabajo en el
comportamiento de los actores ms activos, al ser siempre ms sencillo identifi-
32. De la misma manera que una no-decisin es la expresin de una de las formas posibles de poder
(segn la famosa tesis de Barach Baratz, 1970; vese tambin Wollmann, 1980,34), una actitud pasiva (no-
accin), es tambin una de las formas posibles de comportamiento para los actores de las polticas pblicas.
car individuos, grupos informales y organizaciones formales que, con los recur-
sos necesarios, participan de forma continua a la formacin, adopcin y puesta
en practica de una poltica pblica.
3.2. Actores intencionales
Al adoptar un esquema de carcter actuacional (Berthelot, 1990:76), es-

tamos reconociendo la intencionalidad de la accin individual. Esta se desarro-
lla en un mbito social que puede considerarse, alternativamente, como un
sistema de interdependencia (Crozier y Friedberg, 1977; Boudon, 1979), como
una etapa histrica (Touraine, 1984) o como una situacin estrictamente cir-
cunstancial. En todos estos casos la conducta de un actor no puede reducirse a una
funcin, a un rol o a otros tipos de asignacin. En otras palabras, entendemos
que un actor tiene siempre su propio margen de maniobra, mayor o menor en
cada situacin. De hecho, entendemos que no hay campo alguno, sea este social
o poltico, que est perfectamente estructurado, controlado o regulado. Los ac-
tores individuales o colectivos explotan conscientemente zonas de incertidum-
bre (segn la expresin de Crozier, 1965) inherentes al funcionamiento interno
de las organizaciones poltico-administrativas, a las reglas formales y a las nor-
mas sociales, para as promover sus propios valores, ideas e intereses. Disponen
por tanto de un espacio de libertad, y tambin de recursos (vase captulo 4), que
les permite elaborar estrategias y tcticas, o lo que es o mismo comportamien-
tos referibles a fines (Berthelot, 1990:80).
Es evidente que el contexto en el que se mueven los actores tiene una in-
fluencia, a veces muy significativa, sobre las decisiones y acciones de los mis-
mos. Sin embargo, lo que decimos es que esos factores institucionales o sociales
no determinan de manera absoluta y lineal las apreciaciones, las decisiones y las
conductas de los actores pblicos y privados (vase captulo 5). No comparti-
mos pues las tesis que suponen que los fenmenos sociales, en este caso las po-
lticas pblicas, poseen una naturaleza y una leyes tales que conducen a los
individuos a realizar de manera casi imperativa una accin y no otra. Propone-
mos, al contrario, interpretar las polticas pblicas como el resultado de las con-
ductas de actores (parcialmente) autnomos (Boudon y Bouricaud,
1990:301-309).
La zona de incertidumbre es particularmente grande en el caso de impactos
externos (el accidente de la central nuclear de Tchernobyl, catstrofes naturales,
situaciones de emergencia por sequa, etc.) . En estos casos, se supone que los ac-
tores en el terreno reaccionarn sin sistema. Ante situaciones de este tipo se ob-
serva que las acciones difieren en cada uno de los colectivos involucrados (Czada,
1993; Sller-Lengen et al., 1998; Schneich et al. 1998) e incluso en el interior
de las mismos (Mller, Zimmermann et al., 1997).
Esto no significa, en absoluto, que veamos a los actores como seres per-
fectamente racionales, motivados slo por la maximizacin de su utilidad per-
sonal, tanto material como abstracta, y totalmente informados, tal como sugiere
el modelo del homo oeconomicus , tan apreciado por la economa neoclsica.
La racionalidad de los individuos y de los grupos sociales se encuentra siempre
limitada (Simon, 1957) por razones de orden cognitivo, afectivo, cultural, etc.
Por tanto, el comportamiento de un actor nunca podr reducirse a su dimensin
puramente instrumental, es decir, al logro de un objetivo definido ex ante gracias
a una decisin basada nicamente en la reflexin y en la eleccin perfecta de la
mejor alternativa de accin posible. Los actores son en parte calculadores y se in-
teresan por la satisfaccin de sus necesidades personales (racionalidad teleolgica
o utilitaria, Zweckrationalitt, en palabras de Max Weber), pero, por otra parte,
orientan su accin tambin a partir de la defensa y la promocin de valores co-
lectivos (racionalidad axiolgica, Wertrationalitt). Es importante recordar esta
doble motivacin al tratar de interpretar las conductas de los actores en el marco
de las polticas pblicas.
As, los funcionarios pueden, al mismo tiempo que tratan de mejorar las
condiciones de vida de los desempleados, trabajar con el inters de evitar la des-
aparicin de su servicio (por ejemplo, si las funciones que realizan pueden aca-
bar siendo privatizadas). Los servicios sociales dependientes de la Iglesia
catlica, pueden implicarse de manera altruista en la red pblica de ayuda a do-
micilio para las personas de edad avanzada, y, de manera simultnea, pueden tra-
tar de fortalecer su presencia espiritual y ampliar el marco de su mensaje catlico
(por ejemplo, frente a otras confesiones) en la comunidad (vase Gentile, 1995).
Consideramos que los actores son racionales, ya que se preocupan por las
consecuencias de sus propias decisiones y acciones, aunque no sean siempre ca-
paces de anticipar y controlar los efectos inducidos de sus acciones y, sobre todo,
los efectos negativos que resultan de la agregacin de conductas individuales
(Boudon, 1977). Al mismo tiempo, sugerimos una interpretacin muy amplia de
las intenciones e intereses que fundamentan toda actividad humana. Las moti-
vaciones de un actor son mltiples, sobre todo porque dependen de la biografa
del individuo o del grupo social en cuestin, as como de cada situacin concreta
que genera tanto lmites como oportunidades para la accin. Por ello hablamos
de racionalidad situada. Ser al analista al que le corresponder interpretar las
acciones individuales y colectivas en funcin de los razonamientos y las antici-
paciones que resultan de clculos estratgicos pero tambin, y de manera simul-
tnea, en funcin de la situacin de ignorancia o del grado de intuicin de los
actores, de sus emociones o sentimientos, o, incluso, del peso de los factores his-
tricos en ciertos casos (Friedberg 1993:211).
Sintetizando, el perfil de un actor de una poltica pblica puede establecerse
as (Crozier y Friedberg, 1977:55-56):
No es demasiado habitual que un actor defina sus objetivos de manera

clara, explcita y coherente. Una vez iniciada la accin, puede cambiar de
objetivos porque las consecuencias no anticipadas de sus acciones o de
las de los otros le obligan a reajustar su perspectiva, a reconsiderar su
posicin. Lo que en determinado momento se consideraba un medio, se

convierte en objetivo o viceversa.
Aunque en ocasiones parezca errtico, el comportamiento de los actores
tiene siempre un sentido que el analista deber tratar de descifrar. Los l-
mites y las oportunidades que se plantean en una situacin determinada
pueden ayudar a explicar actitudes e iniciativas de los actores que apa-
rentemente se alejan de sus estrategias previsibles. Cada actor adapta su
comportamiento para poder participar en el proceso de una poltica p-
blica y ser reconocido socialmente por los otros actores implicados, a
partir de su apreciacin subjetiva del contexto institucional y de lo que en-
tiende son las estrategias de otros actores. Todo ello puede a veces gene-
rar coaliciones extraas, como podra ser el caso de Suiza y de sus
cantones alpinos, productores de energa hidroelctrica (en los que do-
minan los gobiernos de centro-derecha) con los partidos Verdes y/o los
socialistas en contra de los dems cantones (consumidores de electrici-
dad), ante la perspectiva de la introduccin de un impuesto sobre fuen-
tes energticas no renovables (coalicin que se dio en Suiza en 1998/99).
O las extraas coaliciones y coincidencia entre actores con intereses muy
distintos que provoc la crisis de la sequa en Catalua, ante la necesidad
de evitar restricciones de consumo domstico en el rea metropolitana
de Barcelona en el ao 2008.
Dos aspectos complementarios caracterizan el instinto estratgico de

un actor (segn la expresin de Crozier et de Friedberg). Por un lado, se
posicin es ofensiva cuando trata de aprovechar oportunidades a fin de
mejorar su propia posicin y hacer valer sus intereses inmediatos (en-
trando directamente en el juego sobre el contenido sustancial de la pol-
tica pblica). Pero, por otro lado su proceder es defensivo cuando trata de
mantener o ampliar su margen de libertad, es decir, su capacidad de ac-
tuar ms tarde si as le interesa (juego indirecto sobre el contenido insti-
tucional de una poltica pblica). Desde este punto de vista, todo actor
pondera las ganancias a corto plazo y los beneficios de una inversin a
largo plazo, lo cual puede inclinarle a actuar o jugar en una o varias de
las fases de una poltica pblica.
3.3. Los tipos de actores
En la perspectiva adoptada para analizar a los actores de las polticas p-

blicas, lo primero que proponemos es identificar y delimitar el espacio en el
cual los actores van a intervenir (3.3.1). En el interior de este espacio, podremos
distinguir a los actores de las polticas pblicas en funcin de su carcter pblico,
es decir los actores poltico-administrativos, con estatuto de tales (3.3.2), o de
su carcter no pblico, es decir los actores que pertenecen a las esferas que de-
nominamos socio-econmica y socio-cultural (3.3.3). Los actores privados pue-

den disociarse en grupos-objetivo (actores cuyo comportamiento se define po-
lticamente como la causa (in)directa del problema), beneficiarios finales de una
poltica pblica (actores que sufren los efectos negativos del mencionado pro-
blema y cuya situacin pretende mejorarse a travs de la intervencin pblica)
y grupos terceros, afectados de manera indirecta por la poltica pblica, ya sea
de manera positiva (= beneficiarios), o de manera negativa (=afectados), reu-
niendo por tanto ambas categoras a todos los actores cuya situacin personal se
ve modificada por la poltica pblica an cuando la misma no los hubiera iden-
tificado ni como grupos-objetivo ni como beneficiarios finales. Los tres gran-
des tipos de actores mencionados constituyen lo que denominamos el tringulo
de los actores (3.3.4).
3.3.1. EL ESPACIO DE UNA POLTICA PBLICA
Los elementos clave de la perspectiva adoptada conectan un problema que

se considera resoluble en el mbito pblico, con la accin de los poderes pbli-
cos y otros actores implicados en ese problema. En el interior del espacio de una
poltica, interactan ese conjunto de actores. La estructuracin de ese espacio no
es neutra, ya que produce efectos tanto en el comportamiento de los diferentes ac-
tores como en las modalidades de accin elegidas en el momento de la interven-
cin pblica. El espacio de una poltica pblica se determina, entre otros factores,
por la propia lgica del estado de derecho. Si bien son los actores pblicos del sis-
tema poltico-administrativo son los que tradicionalmente, y sobre todo a partir
del surgimiento del Estado de Bienestar, gestionan o representan la cosa p-
blica, ello no impide la presencia e intervencin de otros actores. De hecho, el
principio del estado de derecho as como la propia concepcin democrtica exi-
gen la participacin de los actores privados cuyos intereses y objetivos se en-
cuentren afectados de alguna forma por el problema colectivo que se intenta
resolver. De esta manera, el espacio de una poltica pblica es el marco ms o
menos estructurado, formalizado y poblado por actores pblicos que interactan
con diversos grados de intensidad con actores no pblicos, posibilitando estrate-
gias de accin alternativas.
Una poltica pblica, por tanto, se concibe y se gestiona por actores pbli-
cos y privados que, en conjunto, constituyen una red (frecuentemente muy) com-
pleja de interacciones, que presenta tanto problemas de interaccin horizontales
(relacin entre actores de un mismo nivel gubernamental) como verticales (rela-
cin entre actores que operan en escenarios europeos, estatales, subestatales y
locales). A pesar de pertenecer a diferentes organizaciones y de representar inte-
reses frecuentemente opuestos, esta multiplicidad de actores, que comparten al
menos los mismos temas de debate en relacin al problema planteado, forman lo
que llamaramos espacios de interaccin. Las fronteras de tales espacios son mu-
chas veces difciles de delimitar, sobre todo cuando se quiere precisar cules son
los actores perifricos. Y ello es particularmente pertinente en las fases iniciales

del surgimiento de nuevas polticas pblicas.
En cambio, de manera ms simple, es posible identificar en el espacio de
una poltica pblica un ncleo de actores que al margen de eventuales conflictos,
tienen un inters (quasi) vital en no perder su posicin y, por tanto, pretenden
controlar, incluso limitar, el acceso a ese espacio a nuevos actores. Esta comu-
nidad poltica (lo que Richardson y Jordan denominaban la policy community,
Richardson -Jordan, 1979) se subdivide con frecuencia en diferentes coaliciones
(advocacy coalitions, segn el trmino de Sabatier, 1993) que, al mismo
tiempo que luchan para hacer valer sus propios intereses o ideas, buscan asi-
mismo el diferenciarse de los individuos y grupos que operan en el exterior de
ese espacio. No es inhabitual que los actores del espacio de una poltica pblica
determinada acaben desarrollando, por ejemplo, un lenguaje propio coherente
con su poltica, controlando los circuitos de informacin o intentando evitar
una politizacin (entendida como ampliacin y grado de apertura) de esa po-
ltica que podra conllevar el riesgo de sobrepoblar su espacio.
El espacio de la poltica agrcola, por ejemplo, incluye actores tan diversos
como las grandes empresas internacionales de alimentos para el ganado o de pro-
ductos auxiliares (fertilizantes, productos fitosanitarios), los productores de agri-
cultura intensiva o de productos ecolgicos, los pequeos agricultores y la
industria agroalimentaria en la que se incluyen las cadenas de distribucin. El
espacio de la poltica de salud pblica rene colegios de mdicos, hospitales de
propiedad pblica o privada, servicios de salud pblica, aseguradoras, asocia-
ciones de pacientes, y sin duda fabricantes de productos farmacuticos. O, como
ejemplo final, el espacio de la poltica ambiental rene simultneamente dife-
rentes sectores industriales contaminantes, eco-industrias (empresas producto-
ras de equipos anticontaminantes), organizaciones de defensa del medioambiente
y algunos servicios pblicos. Por regla general, los espacios de las polticas p-
blicas cambian poco en su composicin. Con el tiempo, una coalicin minorita-
ria puede volverse dominante, o la relacin de poder entre los actores centrales
y locales puede sufrir modificaciones; pero es raro que la composicin de los ac-
tores y, consecuentemente, su diferenciacin del resto del sistema, se cuestione
o se modifique de manera fundamental.
Los ejemplos de cambios de actores en el espacio de las polticas pblicas
pueden estar relacionados con:
Un cambio radical en la percepcin del problema: cuando el consumo de

droga dej de ser visto como un simple problema de represin penal, para
convertirse en un asunto que implicaba tambin mecanismos de apoyo
que permitieran la supervivencia de los afectados, la poltica en cuestin
ampli su espacio a trabajadores sociales, mdicos (para la prescripcin
y control de metadona), e incluso a compaas de seguros. Ocurri algo
parecido en la poltica hidrolgica en Espaa al estallar el conflicto en re-
lacin al Plan Hidrolgico Nacional en los inicios del siglo XXI, con la in-
corporacin de nuevos actores (ecologistas, practicantes de deportes de

aventura, bilogos y otros acadmicos, que empezaron a interactuar desde
concepciones de fondo ( nueva cultura del agua ) muy distintas a las
de los tradicionales actores del sector : regantes, compaas hidroelctri-
cas, constructores de embalses e ingenieros especializados.
Una fuerte oposicin de parte de determinados actores: en el caso de la

construccin de infraestructuras ferroviarias (Rail 2000 en Suiza, TGV en
Francia o el AVE en Espaa) la oposicin del entorno ecologista ha ido
conduciendo a las autoridades a incluirles de manera sistemtica en el
espacio de la poltica de transportes ferroviarios.
La salida de determinados actores del espacio de la poltica pblica: los pe-

queos agricultores de montaa suizos, estimando que la poltica agrcola ofi-
cial se centraba de manera excesiva en los intereses de los agricultores del llano
y postulando una reorientacin radical de la misma, abandonaron el espacio de
tal poltica a fin de crear uno nuevo en el que pudieran expresarse de manera ms
satisfactoria. En Francia, la Confdration Paysanne, sindicato agrcola minori-
tario, intent llevar a cabo un proceso similar. Mientras que en en Espaa est
ocurriendo lo mismo en la silvicultura, siendo as que los propietarios de bos-
ques tratan de hacer or su voz cada vez ms en el espacio ambiental, abando-
nando el clsico marco agrcola.
Como puede observarse, en el interior de estos espacios de polticas pbli-
cas podemos observar la presencia de actores tanto pblicos como privados.
3.3.2. LOS ACTORES PBLICOS
Si asumimos que un denominador comn a las polticas pblicas es el estar

constituidas por un conjunto de actividades que, habitualmente, llevan a cabo los
actores pblicos, resulta indispensable definir, de manera lo ms precisa posible,
las caractersticas que permitan diferenciar a los actores pblicos de los actores
privados. Por otro lado, la definicin de los actores pblicos nos debera permi-
tir distinguir una poltica pblica de las polticas que hemos calificado como
corporativas o privadas.
Para hacerlo, creemos que resultara poco pertinente definir los actores a
partir exclusivamente de la forma jurdica que tengan los actos que producen.
Durante mucho tiempo los actos administrativos se han considerado como el ele-
mento bsico que definira formalmente la actividad pblica. La convocatoria
para acudir a un juicio, la declaracin de impuestos, o el permiso de construccin
para iniciar unas obras, son ejemplo de ellos. Toda vez que se fundamentan en la
ley, tales actos administrativos deber ser conformes a la misma y pueden ser ob-
jeto de control judicial por parte de un tribunal administrativo. Sin embargo,
puede ocurrir que, de manera completamente legal, los actores pblicos escapen
al control de la jurisdiccin contencioso-administrativa. El inters que el Estado

puede tener en actuar fuera del estricto marco del derecho pblico es evidente.
Al actuar en la esfera del derecho privado, el Estado se sustrae a los lmites que
impone el respeto a los principios de la actuacin administrativa (por ejemplo la
necesidad de una base legal, la igualdad de trato, la proporcionalidad) y del de-
recho pblico que la rigen (vase Manfrini, 1996, Martn Retortillo, 1996). Esta
huda del derecho pblico lleva al Estado y a las instituciones pblicas a ad-
quirir acciones en sociedades annimas, a crear fundaciones regidas por el dere-
cho privado o, incluso, sociedades de economa mixta, asocindose con actores
privados. Actualmente, tanto en Francia como en Suiza y Espaa, cada vez son
ms las organizaciones que llevan a cabo funciones pblicas usando las vas que
ofrece el derecho privado. Se trata, por ejemplo, de organizaciones que generan
bienes o servicios para la poblacin o las empresas en los sectores de la energa
(EDF, Energie de louest Suisse S.A., Endesa), las telecomunicaciones (France
Telecom., Telefnica, SWISSCOM) o los transportes (SNCF, Aena, CFF-SA), o
la sanidad (bajo formas de conciertos entre administracin y operadores priva-
dos). En un mbito ms local, algunas sociedades proveen servicios ambientales
(empresas de incineracin de residuos domsticos, servicios de distribucin de
agua, etc.), de transportes (sociedades locales de transportes o de promocin de
viviendas, empresas concesionarias, etc.), o de muchos otros tipos (actividades
deportivas, culturales, sociales,...)
Al servirse del derecho privado, el Estado y las diferentes instituciones p-
blicas pueden sustraerse con xito a los controles administrativo y judicial. Sin
embargo, no por ello dejan de intervenir en calidad de poder pblico. Por lo tanto,
las polticas paraestatales que se efectan en este marco seguirn siendo pol-
ticas pblicas y la administracin actuar en ellas en tanto que actor pblico.
No obstante, al salir del mbito del derecho pblico, se genera un problema
de control poltico en relacin a las actuaciones de los poderes pblicos. Las de-
cisiones administrativas regidas por el derecho pblico pueden, en principio, ser
objeto de debates parlamentarios especficos, aunque sean competencia del Eje-
cutivo. En cambio, los actos de autoridades pblicas que no son decisiones p-
blicas en el plano formal, son ms difcilmente controlables por el Legislativo.
En consecuencia, el grado de control poltico efectivo no resulta un criterio sufi-
ciente para definir un actor como pblico o como privado, particularmente en un
periodo de liberalizacin, de desregulacin, de prestacin privada de servicios p-
blicos, e incluso de privatizacin de diversos servicios pblicos (como los casos
ya mencionados de telecomunicaciones, transportes, correo, electricidad y gas).
Para los actores polticos implicados en el juego de poder, la frontera entre
actores pblicos y privados es un elemento importante para la elaboracin de sus
estrategias. Frente a un problema social aun no asumido por el Estado, los acto-
res polticos pueden proponer tanto la introduccin de una nueva poltica pblica
(ms o menos costosa a nivel poltico), o la puesta en prctica de una poltica
corporativa o privada, acordada con otros actores implicados en el tema.
Los ejemplos de polticas de este tipo son numerosos. Podemos mencionar:
la poltica salarial (contratos colectivos)

la normalizacin voluntaria de las empresas (certificacin a travs de las
normas ISO), o
las convenciones acordadas con el sector bancario destinadas al control
de fondos potencialmente relacionados con el lavado de dinero o el fraude
fiscal.
Avanzando en la definicin de los actores pblicos nos remitiremos, una

vez ms, al trmino clsico de sistema poltico-administrativo propuesto inicial-
mente por Easton: El sistema poltico administrativo comprende el conjunto de
instituciones gubernamentales (parlamento, gobierno), administrativas y judi-
ciales de un pas, que disponen de la capacidad, aparentemente legitimada por el
orden jurdico, de estructurar cualquier sector de la sociedad a travs de decisio-
nes dotadas de autoridad. Estas decisiones son el producto de procesos poltico-
administrativos que se realizan de acuerdo con reglas procedimentales que fijan
las interacciones internas y externas de manera precisa (Easton, 1965 :25).
Merecen subrayarse algunas dimensiones de esta definicin del sistema po-
ltico-administrativo, as como de los actores pblicos que constituyen sus ele-
mentos fundamentales:
El elemento clsico de esta definicin reside en la afirmacin de la so-

berana de los actores pblicos: se supone que el Estado es el nico que
goza de un poder de coercin sobre todos los otros subsistemas de la so-
ciedad y sobre los ciudadanos (monopolio de la violencia legtima segn
Max Weber).
Las organizaciones administrativas del sistema poltico administrativo

constituyen un centro de gravedad importante y relativamente indepen-
diente (en relacin por ejemplo a los gobiernos y parlamentos) en el con-
junto de las instituciones de un Estado.
La nocin de interaccin sugiere la existencia de relaciones recprocas

entre los subsistemas. De hecho, el subsistema poltico-administrativo
transforma las demandas sociales (inputs) en acciones estatales obli-
gatorias (outputs).
La definicin distingue entre interacciones externas (relaciones de in-

fluencia recproca entre el sistema poltico-administrativo y su entorno,
por ejemplo los procesos de consulta para proyectos de ley y decretos re-
alizados con los sectores interesados, o la consulta pblica antes de con-
ceder permisos de explotacin) e interacciones en el interior del sector
pblico (por ejemplo los procesos de consulta entre los servicios rela-
cionados con los estudios de impacto sobre el medioambiente, o los
procesos de consulta interministeriales antes de presentar nuevos pro-
yectos de ley). Habitualmente para cada tipo de interaccin existe normas

precisas que vienen definidas en leyes y reglamentos.
Sin embargo, es importante sealar que algunos actores privados en los que
el Estado delega una parte de sus prerrogativas, pertenecen de hecho, aunque sea
indirectamente, al sistema poltico-administrativo. A estos actores generalmente
se les designa con el trmino administraciones parapblicas (o paraestatales).
Este fenmeno de interpenetracin de los sectores pblico y privado lo encon-
tramos en mltiples mbitos de intervencin en toda Europa (Mny y Thoenig,
1989; Linder, 1987: 113-116; Germann, 1987; Malaret, 1993).
Estas administraciones paraestatales pueden revestir diversas formas:
Entes pblicos creados por ley y que gozan de una cierta autonoma y li-
bertad de iniciativa, tal es el caso de las universidades, los entes (pblicos) de ra-
diotelevisin, las agencias que controlan los aeropuertos, entre otros muchos.
organizaciones de economa mixta y privada: sociedades locales de pro-

mocin econmica o de construccin de viviendas, o sociedades de es-
cala estatal
organizaciones privadas: cajas de ahorros, empresas de servicios, etc.,

siempre y cuando estn bajo el control de actores poltico-administrati-
vos.
organizaciones sociales: fundaciones, entidades sin nimo de lucro, pero

de hecho dependientes de los organismos pblicos
Para definir los actores pblicos implicados en una poltica pblica, recu-
rrimos a la nocin de acuerdo poltico-administrativo (APA vase el captulo
8.2), entendido como el conjunto de actores pblicos, estructurado por las reglas
de derecho que rigen las competencias y los procesos administrativos as como
por otras reglas institucionales ms informales, implicados en la elaboracin y
ejecucin de una poltica pblica. Esta nocin se basa en la existencia de una
responsabilidad pblica y el correspondiente control gubernamental directo sobre
tales actores, por lo que no incluye los actores privados. Es distinto, por tanto, de
la nocin de redes de polticas pblicas o redes de actuacin pblica (policy
networks) (Le Gales, Tatcher, 1995; Richardson- Jordan 1979; Rodhes, 1981;
Marin-Mayntz ,1991; y Atkinson-Coleman , 198934). Sin embargo, esta nocin
se utiliza aqu desde una perspectiva de anlisis de poltica pblica, es decir, el
entramado o acuerdo poltico-administrativo se analiza en funcin de su impacto
34. Vase la presentacin del concepto de Clivaz (1988). En Espaa ver Jordana, 1995, y Chaques,
2004.
sobre el proceso de las polticas pblicas analizadas y no en si mismo (vase Ca-

ptulo 8).
Si el elemento definitorio es el control gubernamental, la investigacin
acerca de los actores pblicos debe partir de la idea que los objetivos y procesos
internos de tales organizaciones explican, por lo menos de manera parcial, el
comportamiento de esos actores y, de manera ms amplia, la forma en la que se
elaboran e implementan las polticas pblicas. Las estructuras y reglas procedi-
mentales de una administracin pblica impiden que un actor individual acte de
manera completamente autnoma. El principio democrtico y el del estado de
derecho exigen que los actores pblicos se subordinen a los mbitos de direc-
cin que son polticamente responsables. Y ello sin duda puede penalizar a ese
actor en el momento de la implementacin de una poltica pblica determinada.
Dichos actores pueden tratar de liberarse de esa tutela, creando coaliciones pol-
tico-administrativas en el exterior de su organizacin formal. As, para liberarse
de su marco institucional, que pueden percibir como demasiado estrecho o limi-
tador, los actores pblicos crean nuevas (para)estructuras y organizaciones que,
por ejemplo, hacen posible una colaboracin ms estrecha con los actores priva-
dos de las polticas pblicas. Tal colaboracin puede adoptar formas institucio-
nales diversas que discutiremos de manera detallada ms adelante.
3.3.3. LOS ACTORES PRIVADOS
Los actores privados participan tambin en la constitucin y estructuracin

del espacio de una poltica pblica, sin que ello implique control gubernamental
directo sobre su proceder. Simplificando al mximo la bibliografa disponible al
respecto, podemos detectar dos grandes posiciones: pro-control versus anti-
control (Sabatier, Mazmanian, 1979). Los primeros defienden la necesidad de
reforzar las intervenciones estatales en beneficio de los actores que padecen los
efectos negativos del problema colectivo que la poltica pblica intenta resolver.
Los segundos, por el contrario, se sitan en la defensa de aquellos cuya libertad
de accin y sus intereses pueden verse limitados por la aplicacin de las medi-
das que prev la poltica pblica en cuestin.
Proponemos, para analizar empricamente la formulacin y la implementa-
cin de las polticas pblicas, distinguir, adems de esos dos grupos de actores
privados a los que llamamos grupos-objetivo y beneficiarios finales, otro
ms al que denominaramos grupos terceros.
Los grupos-objetivo estn compuestos por personas (fsicas o jurdicas) y
organizaciones que agrupan a tales personas, cuyo conducta se considera polti-
camente como la causa directa (o indirecta) del problema colectivo que la pol-
tica pblica intenta resolver. En consecuencia, las decisiones y acciones de los
grupos-objetivo son, o pueden ser, el destino final de una intervencin concreta
por parte de los poderes pblicos. La poltica pblica correspondiente les impone
obligaciones o les confiere derechos (por ejemplo autorizacin para construir,
prohibicin de trabajar de noche, subvencin agrcola, lmites de velocidad en ca-

rretera, etc.). El legislador y/o la administracin consideran que a travs de tales
medidas los grupos-objetivo modificarn su conducta y, por tanto, el problema
colectivo que ha sido el motivo de la puesta en marcha de la poltica podr re-
solverse o mejorar.
Los beneficiarios finales comprenden las personas (fsicas o jurdicas) y las
organizaciones o entidades que las agrupen, a quines el problema colectivo
afecta directamente, sufriendo sus efectos negativos. Tales actores pueden espe-
rar, como resultado de la ejecucin eficaz de la poltica pblica, una (eventual)
mejora de su condicin econmica, social, profesional, ambiental, etc. Los be-
neficiarios finales son, pues, los actores que pueden beneficiarse, en menor o
mayor grado y de acuerdo con los objetivos de la poltica en cuestin, de la mo-
dificacin en la conducta de los grupos-objetivo. Casi siempre los individuos que
componen este grupo de actores son ms numerosos y difciles de movilizar y de
organizar que los grupos-objetivo, ya que las consecuencias previsiblemente po-
sitivas que pueden derivarse de la poltica no se han alcanzado an, o bien sus po-
tenciales beneficios se van a difuminar entre colectivos muy amplios (como
ocurre por ejemplo con las poltica encaminadas a reducir la contaminacin at-
mosfrica)
Por ltimo, los grupos terceros incluyen el conjunto de personas (fsicas y
jurdicas) y las organizaciones que representan los intereses de tales personas,
quienes, sin que la poltica pblica les est directamente destinada, ven como su
situacin individual y/o colectiva puede modificarse de manera ms o menos
permanente. Tal modificacin puede tener un carcter positivo o negativo. En el
primer caso, las personas son definidas como beneficiarios, en ocasiones invo-
luntarios, de la ejecucin de la poltica pblica; por otro lado, el trmino afecta-
dos se aplica a los grupos de personas a quienes la poltica impacta de manera
negativa. Estas dos subcategoras de actores tendern ya sea a apoyar ya sea a
oponerse a la poltica pblica que modifica indirectamente su situacin, lo que
les puede llevar a formar coaliciones con los beneficiarios finales (en el caso de
los beneficiarios) o con los grupos-objetivo (en el caso de los afectados).
Para ilustrar nuestra aproximacin al tema, podemos presentar algunos
ejemplos tipo de actores de polticas pblicas:
Los grupos-objetivo de la poltica ambiental acostumbran a ser los cau-

santes de contaminacin o polucionadores (industriales, artesanos, agri-
cultores...) cuyas emisiones contaminantes se busca reducir; los
beneficiarios finales son todos aquellos cuyo medioambiente es afectado
por las diferentes fuentes de contaminacin de un lugar (seres humanos
y entornos naturales); los beneficiados son los industriales que desarro-
llan nuevas tecnologas menos contaminantes (eco-industrias), y los afec-
tados son quienes ya no pueden comercializar sus tecnologas
contaminantes o los consumidores quienes en algunos casos debern
pagar algo ms por determinados productos.
Los grupos-objetivo de la poltica agrcola son, de acuerdo con la fr-

mula utilizada en la mayora de los pases europeos, los agricultores
cuyos productos estn subvencionados; los beneficiarios finales son los
consumidores que disfrutan de precios ms bajos; los beneficiados son las
industrias agroalimentarias, y los afectados son los ecologistas que ven
el medioambiente degradarse debido a las prcticas agrcolas intensivas,
los agricultores a pequea escala cuya produccin no est subvencio-
nada, as como los terceros pases quienes importan productos que com-
piten de manera artificial con su produccin domstica debido al dumping
que representa la subvencin que reciben los agricultores europeos por
sus producciones.
Los grupos-objetivo de la poltica de lucha contra el paro son las em-

presas que deben contratar; los beneficiarios finales son los desemplea-
dos susceptibles de ser contratados; los beneficiados son las agencias o
empresas de empleo que intervienen como intermediarios en el mercado
de trabajo, y los afectados son aquellos que ven sus ingresos limitados por
las alzas en los impuestos que financian, al menos parcialmente, las me-
didas de lucha contra el desempleo.
No siempre es fcil definir las distintas categoras de actores. Tal definicin

depende de la perspectiva en la que nos ubiquemos. En el marco de una misma
poltica pblica pueden aparecer conflictos (entre los propios actores) en cuanto
a la definicin precisa de los grupos-objetivo y de los beneficiarios de la poltica
pblica.
3.4. El tringulo de actores de una poltica pblica
Los diferentes tipos de actores que hemos mencionado constituyen lo que

denominamos el tringulo de base de una poltica pblica. Las autoridades
poltico-administrativas (actores pblicos), los grupos-objetivo y los benefi-
ciarios finales (actores privados) constituyen los tres polos de este tringulo.
Los actores privados a quienes la poltica pblica impacta indirectamente (ter-
ceros afectados o beneficiados) se ubican en la periferia de esos tres polos
(vase grfica 5).
A fin de (re)construir este tringulo, el analista debe tratar de identificar los
actores reales a quienes el problema colectivo a resolver incumbe de manera
directa e indirecta, as como las hiptesis (frecuentemente implcitas) en las que
se basa la accin pblica. De hecho, toda poltica pblica puede interpretarse
como una construccin terica cuya coherencia y racionalidad est en cuestin.
(Se) puede considerar una poltica como una construccin terica, ya que im-
plica una representacin a priori de las medidas a implementar, de la conducta
de los actores, del proceso a seguir y de los efectos que van a producirse en la
Captulo 4
Los recursos
En este captulo presentaremos los recursos que los actores pblicos y pri-
vados utilizan para tratar de conseguir que se tomen en cuenta sus valores e in-
tereses en las diferentes etapas de una poltica pblica. De hecho, una poltica
pblica no se crea ni se lleva a cabo en el vaco. Los recursos de que dispone
cada actor y todos ellos en su conjunto, influyen, desde el principio y de manera
significativa, en los resultados intermedios y finales de una poltica pblica. Antes
incluso que se haya realizado el primer esquema de intervencin, el funcionario,
el poltico o los actores privados debern pensar y afrontar como llevar a cabo ese
proceso, cuales sern las condiciones de produccin de la accin pblica pre-
vista, de la poltica pblica.
Tradicionalmente, los analistas identificaban como recursos nicamente el
derecho (las bases legales y reglamentarias), y los recursos econmicos y perso-
nales. Sin embargo, en recientes investigaciones de diversos acadmicos y ana-
listas de la ciencia de la administracin (en temas como teora organizacional,
recursos humanos y sistemas de informacin) se ha puesto de relieve que la in-
formacin, la organizacin, las infraestructuras pblicas, el tiempo y el consenso
pueden considerarse tambin como recursos de polticas pblicas. Por su parte,
los politlogos insisten en la capacidad de movilizacin poltica como recurso es-
pecfico de algunos actores.
La dotacin en recursos de los diferentes actores de una poltica pblica,
as como su produccin, su gestin, su explotacin (ms o menos continuada), su
combinacin, e, incluso su intercambio, pueden tener una gran influencia sobre
el proceso, los resultados y los efectos de una poltica pblica. Por ello, la dis-
tribucin y la gestin de los recursos de una poltica pblica deben considerarse
como decisiones polticas que no pueden depender exclusivamente de la volun-
tad de los poderes pblicos (lo que hara dudar de su carcter democrtico). Sin
embargo, en algunas ocasiones, hemos visto como ciertas propuestas proceden-
tes del campo de la Nueva Gestin Pblica (New Public Management) sugie-
ren o aconsejan dejar en manos de rganos ejecutivos el monopolio de la
explotacin de recursos tan importantes como la organizacin, el tiempo, el con-
senso, etc., a fin de limitar la influencia de Parlamento o de otros rganos repre-
sentativos, entendiendo tales mecanismos de garanta o control como trabas para

una buena gestin35. En realidad, la calidad de ejecucin de las polticas es un
tema que, adems de argumentable, depende de muchos factores y no puede ase-
gurarse desde lgicas estrictamente eficientistas.
4.1. Los diferentes tipos de recursos
El peso relativo de los diferentes recursos puede variar de una poltica a

otra. Los actores intercambian algunos de los recursos de los que disponen o que
pueden movilizar a fin de alcanzar sus objetivos. Este intercambio de recursos
constituye la parte esencial de las interacciones a analizar (Wlti, 1999). En
efecto, durante tales intercambios el propio estatuto de los recursos puede modi-
ficarse sensiblemente. Una informacin de carcter privado se convierte en p-
blica en el momento en el que se pone a disposicin de todos los actores; el
derecho que se otorga a determinados actores para interponer un recurso, pri-
vando de ello a otros, limita la utilizacin que estos ltimos pueden hacer del de-
recho. Se trata pues de analizar de manera detallada cules son los recursos de los
que dispone cada actor y qu modificaciones relativas al acceso y a la utiliza-
cin del mismo (exclusividad versus no-exclusividad), as como su cantidad (ri-
validad versus no-rivalidad en su consumo) se establecen en las reglas
institucionales especficas de una poltica pblica. En este punto, el analista debe
cuestionarse acerca del carcter pblico o privado de un recurso especfico y de
la evolucin de tal carcter a lo largo del tiempo.
La literatura acerca de los recursos de los que disponen los diferentes acto-
res es abundante. Para los politlogos y los socilogos de la organizacin, di-
chos recursos son esencialmente la obligatoriedad y la legitimidad (Bernoux,
1985:161); para los economistas estos recursos se presentan en trminos de tra-
bajo, capital (natural y artificial) y organizacin; para los juristas, los recursos se
articulan en trminos de derecho de intervencin, de participacin en la toma de
decisiones, etc.
La concepcin de los recursos que defendemos es especfica para el anli-
sis de polticas pblicas. Proponemos distinguir diez recursos que los actores p-
blicos y privados tratarn de producir y movilizar (o no) durante el proceso de
formulacin y ejecucin de las polticas pblica. Esta tipologa se inspira en di-
versas fuentes entre las que destacan las clasificaciones desarrolladas por Kno-
epfel (1997) y Crozier y Friedberg (1997), as como las de Klok (1995), Dente y
Fareri (1995) y Padioleau (1982). Estos recursos se encuentran repartidos de ma-
nera desigual entre los actores participantes en las diversas etapas del ciclo de una
poltica pblica, a pesar de que en su mayora, dado su carcter de bienes pbli-
cos, puedan ser accesibles a todos. Por ejemplo, aun cuando a priori el recurso
jurdico est prioritariamente a disposicin de los actores poltico-administra-
35. Vase Schedler (1995 :17ss) ; crtica de Knoepfel (1996 y 1997).

tivos, el derecho a la interposicin de recursos que puede conferirse a un actor pri-

vado (a travs de las leyes que rigen el proceso administrativo o la organizacin
judicial) constituir para ese actor tambin un recurso de accin de tipo jurdico.
El grfico 6 esquematiza los diferentes recursos de polticas pblicas, pero
deja abierta la posibilidad de que existan otros que hasta ahora no se hayan puesto
de relieve o explicitado. No pretendemos aqu hacer una presentacin exhaustiva
de cada uno de estos diez recursos (generalmente escasos) y de su contribucin
particular a las polticas pblicas, sino que intentaremos subrayar algunas de sus
caractersticas diferenciales.
4.1.1. EL DERECHO O EL RECURSO JURDICO
Al compararlos con los otros recursos, los recursos de carcter jurdico, sur-
gidos desde el derecho, se distinguen por estar principalmente (aunque no ex-
clusivamente) a disposicin de los actores pblicos. Como sabemos, el derecho
constituye la fuente de legitimacin por excelencia de toda accin pblica (Ber-
noux, 1985:161). En este sentido, proporciona bajo la forma de bases legales y
reglamentarias, un recurso importante a los actores pblicos sin el cual los actos
administrativos pueden ser cuestionados, e incluso anulados por las decisiones de
los tribunales administrativos. El derecho ocupa un lugar preponderante en el
conjunto de los recursos que se ponen en juego en el desarrollo de una poltica
pblica, ya que constituye la columna vertebral normativa del programa de ac-
tuacin poltico-administrativo, organizando tanto el contenido (definicin de

objetivos y conducta de los grupos-objetivo) como la seleccin de los otros re-
cursos (organizacionales, procedimentales o financieros).
La dotacin en recursos jurdicos de los diferentes actores se definir por el
conjunto de reglas de derecho constitucional, civil, administrativo, etc. adopta-
das por el legislativo y el ejecutivo. En los regmenes democrticos, el legisla-
dor se encuentra frecuentemente implicado en el proceso de produccin de este
recurso. Aunque, en la mayora de los casos, las decisiones parlamentarias se li-
mitan a la aprobacin de normas y la afectacin de recursos econmicos. A tra-
vs de la atribucin de esos dos recursos el legislador est decidiendo, por lo
menos parcialmente, la dotacin en otros recursos.
A pesar de su grado de objetivacin relativamente alto, el derecho escrito re-
quiere de una actividad de reproduccin y gestin. Como ocurre con los otros
recursos, el derecho puede perder algo de su valor, ya que cuando se utiliza de
manera demasiado intensiva o abusiva pierde parte de su capacidad de apoyo. Un
formalismo excesivo o una excesiva densidad normativa puede acabar haciendo
perder sentido a la reglamentacin y, en consecuencia, llevar a los destinatarios
de la misma o, incluso, a la administracin que supuestamente debe aplicarla, a
cuestionarla o a no aplicarla de manera exhaustiva. El derecho puede perder en-
tonces buena parte de su legitimidad. Ese era el caso (y en parte an lo es) de los
pases de Europa del Este en los que la reglamentacin excesiva en los distintos
mbitos de la intervencin pblica llevaba muchas veces a orillarla o simple-
mente ignorarla.
En un plano ms general, los juristas consideran que el derecho requiere ser
dicho y redicho (Moor, 1997) por la prctica administrativa y judicial a fin
de conservar su carcter normativo y evitar convertirse en letra muerta. En la
prctica, muchos actores de cada poltica pblica tratan cuidadosamente el re-
curso derecho a travs de servicios jurdicos propios. Sin embargo, las rgidas
exigencias de la gestin del derecho, impuestas entre otras cosas a travs de las
reglas constitucionales propias del estado de derecho (legalidad), pueden entrar
en conflicto con la necesidad de una combinacin flexible de otros recursos. En
la prctica, el dinero o el consenso pueden acabar sustituyendo o moldeando en
algunas ocasiones al derecho. Los actores pblicos negocian en ocasiones com-
pensaciones (financieras) o arreglos contractuales extralegales para subsanar de-
ficiencias del marco jurdico. En Suiza, por ejemplo, se establecieron
compensaciones financieras para indemnizar a la poblacin que padece el ruido
ocasionado por la proximidad de un campo de tiro militar. Ese fue el caso de Vu-
gelles-la-Mothe, , pequeo municipio suizo que logr la obtencin de compen-
saciones monetarias y de prestaciones (compra del caf local, construccin de
infraestructuras diversas, etc.) por parte del Departamento federal de Defensa
para as compensar los efectos perversos procedentes del vuelo de los obuses
sobre el territorio del pueblo; ello a pesar de que tales compensaciones no esta-
ban previstas en la ley (Knoepfel et al. 1999:168ss). Ejemplos de este tipo pue-
den tambin observarse en Francia o Espaa en el mbito medioambiental (por
ejemplo los fondos especficos creados para compensar los daos generados por
la ubicacin de instalaciones de tratamiento de residuos de los que se benefician
los municipios afectados), o en el mbito de la energa (por ejemplo, las com-
pensaciones obtenidas por los municipios en los que se implantan centrales nu-
cleares).
4.1.2. EL PERSONAL O LOS RECURSOS HUMANOS
Este recurso, presente tanto en trminos cuantitativos o cualitativos, est en

funcin de las capacidades de reclutamiento y de formacin que poseen los di-
versos actores. Crozier y Friedberg (1997) lo incluyen entre los cuatro recursos
de los que disponen las organizaciones para asentar su poder36. En este sentido,
este recurso es frecuentemente objeto de una gestin especfica de recursos hu-
manos. (vase Emery y Gonin, 1999:13).
Los actores de las polticas pblicas desarrollan un lenguaje especfico del
sector en que se desarrollan, apoyndose en nociones tcnicas propias de ese m-
bito. Las personas involucradas en una poltica pblica deben por tanto poseer ca-
lificaciones profesionales (cada vez ms) especializadas. La gestin de recursos
humanos del sector pblico toma cada vez ms en cuenta esa necesidad poniendo
en marcha programas de formacin introductoria y continua en lo que concierne
a los conocimientos tcnicos.
A fin de evitar un funcionamiento excesivamente tecnocrtico, la gestin de
recursos humanos debe tambin velar para que no se excluya sistemticamente
a ningn actor (pblico o privado) del proceso de desarrollo y aplicacin de las
nuevas terminologas y especificidades. La experiencia muestra que es primor-
dial sobre todo en el caso de polticas con un alto grado de especializacin tc-
nica (desarrollo urbano, medioambiente, energa, transportes, salud, drogas,
etc.)la organizacin de cursos dirigidos, de manera conjunta, a los represen-
tantes de la administracin, del sector econmico y de las organizaciones socia-
les, profesionales y cientficas.
En todos los pases, la intensa conexin entre la calificacin necesaria para
la conduccin de polticas pblicas y la formacin especfica del personal ha con-
ducido a disear programas de formacin especficos. En Francia, el nexo entre
formacin y administracin est particularmente desarrollado y bien enraizado en
la tradicin de las grandes coles (Ecole Polytecnique y sus escuelas de apli-
cacin: Ecole nationale des ponts et chauses, Ecoles des mines, Ecole du genie
rural des eaux et des forts, etc., o administrativas o judiciales Ecole Nationale
dAdministration, Ecole de la Magistrature), que de hecho constituyen el vivero
de los funcionarios que conciben y ejecutan las polticas pblicas. El programa
36. Los otros tres recursos de las organizaciones son, de acuerdo a estos autores : el control de las re-
laciones con el medioambiente, la comunicacin y la utilizacin de normas organizacionales. Nosotros reto-
mamos estos recursos diversos en nuestra tipologa, aunque bajo formas relativamente distintas.
de formacin de tales escuelas tiene un alto grado de especificidad dado que la

mayora de los profesores son miembros activos de la administracin. En Es-
paa, centros como el Instituto Nacional de Administracin Pblica o los centros
similares de las comunidades autnomas tratan de ejercer esa labor de reciclaje
y puesta la da, contribuyendo a ello tambin la incorporacin de materias espe-
cficas en los programas de estudios de las carreras de Ciencias Polticas, Socio-
loga, y, en algunos casos, Economa, Derecho, Ciencias Ambientales o Ciencias
de la Comunicacin, o la creacin de posgrados especializados. En el caso de
Suiza, se han creado diversos cursos universitarios y no universitarios, como los
programas de las escuelas politcnicas federales que responden a la necesidad de
profesionalizacin de las polticas pblicas nacionales.
De manera general, podemos subrayar que las polticas pblicas han dado
lugar a la creacin de profesiones y trayectorias formativas y profesionales es-
pecficas. Diversos estudios sociolgicos, algunos de ellos realizados en Francia
(Padioleau, 1982; Thoenig, 1985; Vlassopopulos, 1999) insisten en los efectos
negativos que la existencia de tales cuerpos socio-polticos tiene sobre las po-
lticas pblicas: cerrazn, falta de transparencia y control democrtico debidos a
la tecnificacin defensiva, riesgo de coleguismo y rotacin de miembros de
los grandes cuerpos entre el sector pblico y el sector privado (efecto conocido
como pantouflage en francs, o como revolving door en ingls). Peligros
de este tipo se dan tambin en Suiza o Espaa, sobre todo recientemente, ya que
hasta hace poco no era demasiado frecuente la existencia de rotaciones de altos
cargos de la administracin y el sector privado, en ambos sentidos, lo que sin
duda plantea problemas de transparencia y del rgimen de incompatibilidades
(Baena, 1999; Villoria, 2000)
Los recursos humanos juegan un rol cada vez ms importante, tambin en
el caso de los actores privados, dado que muchas veces pueden verse en la ne-
cesidad de pronunciarse acerca de proyectos normativos o reglamentarios, pla-
nes, informes evaluativos, etc., con plazos sumamente cortos. Esta situacin
explica por qu, incluso las organizaciones de tamao medio, mantienen en su
seno grupos de especialistas encargados de seguir de manera continua determi-
nadas polticas pblicas. Este es el caso en Espaa de grupos como Depana o
Ecologistas en Acci, que han ido contando con la colaboracin de expertos que
les asesoran en los litigios que mantienen ante diversas iniciativas pblicas o pri-
vadas. El caso ms emblemtico es seguramente el de la Fundacin por la Nueva
Cultura del Agua, formada por acadmicos y expertos, que jug un papel clave
en el conflicto surgido con el intento de poner en prctica el Plan Hidrolgico Na-
cional, y que sigue manteniendo un notable protagonismo en los temas vincula-
dos a la poltica del agua.
En trminos de intercambio de recursos, el dficit de personal o de califi-
cacin especfica del mismo, puede atenuarse a travs de la compra de com-
petencias especficas en el exterior de la administracin. As tanto la
administracin como otros actores pueden encargar informes o estudios a con-
sultoras o centros de investigacin tanto privados como pblicos. Esta prctica
tiende a desarrollarse debido fundamentalmente a los procesos de reduccin de

personal de la administracin que afectan, de manera ms o menos sensible, su
dotacin de recursos humanos generando repercusiones en la prestacin de una
serie de polticas pblicas.
4.1.3. EL DINERO O LOS RECURSOS ECONMICOS
Este recurso es sin lugar a dudas uno de los ms evidentes para cualquier ob-
servador de las decisiones pblicas. Su movilizacin y asignacin no se restringe
al caso de las polticas distributivas o redistributivas, sino que tambin se utiliza
cuando se trata de polticas regulativas o constitucionales. De hecho es impen-
sable que una poltica pblica pueda llevarse a cabo adecuadamente sin los me-
dios financieros que permitan pagar los salarios del personal, los locales o el
equipo de oficina o informtico. Y ello vale tanto para los actores pblicos como
para los privados. Adems, un gran nmero de organismos pblicos de cualquier
esfera de gobierno, utilizan el outsourcing, adquiriendo fuera de su mbito ad-
ministrativo labores de consultora, de anlisis, de produccin, de asesoramiento
o cualquier otro servicio ofrecido por empresas privadas, gabinetes de estudio,
grupos universitarios de investigacin, organizaciones sociales, laboratorios, etc.
Finalmente, algunas polticas se valen de diversos incentivos que se otorgan a
personas privadas o colectividades pblicas a fin de conseguir que adecuen su
conducta al objetivo deseado. Esta prctica es particularmente frecuente en los
pases descentralizados de tipo federal: as, cerca del 60% del presupuesto de la
Confederacin Suiza lo constituyen subvenciones ( que revisten la forma de con-
tribuciones financieras o indemnizaciones) que se otorgan a diversas entidades a
cambio de la ejecucin de polticas pblicas de carcter federal (en funcin del
llamado federalismo cooperativo). Esta prctica tiende a desarrollarse tambin
en Francia, pas ms centralizado, a travs de la conclusin de contratos entre
entes pblicos (sobre todo el Estado y las instituciones descentralizadas: Contrato
del Plan Estado Regin, Contratos de Ciudad, etc.) (Gaudin, 1999). En Espaa
estas mismas prcticas son habituales en un sistema como el espaol que sin ser
formalmente federal tiene un alto nivel de descentralizacin. Un ejemplo claro
de ello es el uso de las subvenciones y ayudas a (y desde) gobiernos autonmi-
cos, ayuntamientos y entidades sociales para la implementacin de polticas so-
ciales.
Por todas las razones citadas, la dotacin en recursos financieros de los ac-
tores pblicos (y, ocasionalmente, privados) de las polticas pblicas se considera
un acto poltico importante en el cual participa de manera regular y concreta el
legislador.
Desde nuestra perspectiva, este tipo de recursos de los actores pblicos de-
bera figurar en el programa de actuacin poltico-administrativo correspondiente
a la poltica pblica fijado por el parlamento. Sin embargo, frecuentemente el
nexo entre las polticas pblicas y las decisiones presupuestarias es bastante in-
directo. Las partidas del presupuesto reflejan slo de manera parcial las polticas
y sus prestaciones especficas dado que las mismas se presentan en relacin del
tipo de gasto (clasificacin presupuestaria por naturaleza del gasto) y no en fun-
cin de la produccin de una poltica pblica especfica (clasificacin presu-
puestaria de carcter funcional). Adems, en muchos casos, tales partidas se
aplican al conjunto de administraciones (en forma de salarios, dotacin para equi-
pos, estudios, subvenciones, etc.). El proceso presupuestario tradicional no per-
mite manejar ni conocer de manera precisa las dotaciones financieras de las
diversas polticas pblicas efectuadas por las administraciones. El carcter anual
del proceso presupuestario (a pesar de los intentos cada vez ms frecuentes de
elaboracin de una planificacin financiera plurianual) y la quasi-imposibilidad
de cambiar partidas de un captulo presupuestario a otro, dificultan sobremanera
toda modificacin de envergadura a lo largo del proceso (aunque la contabilidad
analtica se haya ido introduciendo de manera experimental) y raramente per-
mite combinar los recursos provenientes de partidas presupuestarias diferentes.
Diversos especialistas en finanzas pblicas han ido criticando la rigidez de este
sistema presupuestario y, recientemente, los defensores de la Nueva Gestin P-
blica proponen que tal sistema se remplace por contratos de prestacin, as como
por partidas financieras plurianuales establecidas de manera ad-hoc para cada
poltica pblica en funcin de los servicios a prestar. Es demasiado pronto para
juzgar en qu medida esta nueva propuesta se generalizar ms all de los con-
tados mbitos en los que ya se aplica, tales como los hospitales, universidades,
escuelas especializadas, transportes pblicos, etc. (Mastronardi-Schedler, 1998;
Zapico, xxx ).
El cambio hacia a una contabilidad analtica (elaborada en base a una es-
timacin del costo de cada producto o actuacin administrativa a partir del
conjunto de gastos de produccin y gestin tanto directos como indirectots)
puede inducir a cambios profundos en el funcionamiento y la organizacin de
la administracin pblica (por ejemplo, su estructuracin en base a los entes o
agencias encargados de generar los diversos servicios o productos administra-
tivos). Tales cambios alcanzaran tambin la poltica financiera del Estado, dado
que la contabilidad analtica si bien tiene ventajas en el anlisis especfico de
cada actuacin administrativa, tiende a obstaculizar el control por parte de los
legisladores de los diferentes tipos de gastos acumulados, los cuales represen-
tan dimensiones importantes para la conduccin de las polticas econmicas,
fiscales o de emergencia, siendo estas ltimas especialmente sensibles para el le-
gislador en tiempos de recesin econmica o de crisis financiera. Por otra parte,
el parlamento acostumbra a interesarse ms por la forma de utilizacin de los re-
cursos del Estado (especialmente el monto global de dinero en juego) que por
la finalidad del gasto en cuestin (objetivo de una poltica pblica). Por ejem-
plo, el programa federal suizo de construccin de estaciones de depuracin
inducido por la legislacin de 1972 sobre la proteccin del agua contra la
contaminacin y el de construccin de carreteras nacionales y cantonales sub-
vencionadas por la Confederacin Helvtica, gozaron de un apoyo casi unnime
debido en mucho mayor medida a los efectos positivos que se pens tendran
sobre la economa pblica regional que especficamente por el inters que des-
pertaba la calidad del agua o la ampliacin de la red de carreteras. En Francia,
el fracaso de las tentativas recientes de introduccin de un control parlamenta-
rio sobre la pertinencia de los gastos pblicos da prueba de las dificultades que
enfrenta una reforma en la materia (Migaud, 2000). En Espaa, el lentsimo des-
arrollo de la reforma administrativa promovida en los primeros aos 90 que in-
troduca el concepto de agencia y de gestin por objetivos, ha sido debido, sobre
todo, a los recelos que despertaba el nuevo modelo en el sector ms preocupado
por el control del gasto que abogaba por mantener el sistema presupuestario tra-
dicional y de control previo y posterior de legalidad contable (Zapico,xxxx; Su-
birats-Gallego; Gallego,).
Si lo comparamos con otros recursos, el recurso monetario es el ms fcil-
mente medible, intercambiable o sustituible. Sin embargo, tambin es probable-
mente el que est distribuido de manera ms desigual entre los actores privados,
cuestin que reviste gran importancia toda vez que este recurso est entre los que
ms influencia y poder poltico confieren a los actores de una poltica pblica.
4.1.4. LA INFORMACIN O LOS RECURSOS COGNITIVOS
El conocimiento es una de elementos bsicos en la capacidad de interven-

cin de los actores pblicos y privados. Se trata de un recurso escaso y muy des-
igualmente repartido entre los actores de una poltica pblica. Los recursos
cognitivos, estn constituidos por conocimientos que se puedan tener en relacin
a elementos tcnicos, sociales, econmicos y polticos del problema colectivo a
resolver (Padioleau, 1982). Se trata por tanto de una especie de materia prima
de una poltica pblica, que comprende los elementos indispensables para la con-
duccin adecuada de la misma a todos los niveles (definicin poltica del pro-
blema pblico, programa de actuacin poltico-administrativo, implementacin
y evaluacin de los efectos).
El conocimiento proporciona fundamentos esenciales en lo que sera la fase
de toma de decisiones. Sin embargo, se trata de un recurso cuya produccin y
mantenimiento resultan costosos, lo que explica que deba considerarse, en la ma-
yora de los procesos de toma de decisiones, como un bien ms bien escaso. En
nuestros das, existen una serie de polticas pblicas que incorporan una capaci-
dad de monitorizacin ms o menos constante, lo que permite la observacin
continua de cmo evoluciona el problema que justifica la existencia de esa pol-
tica. Tal es el caso de las polticas ambientales, de salud, as como las polticas
sociales o econmicas. Algunas polticas disponen de sus propios servicios tc-
nicos, con alta capacidad analtica, capaces de producir la informacin necesa-
ria para los procesos de implementacin (por ejemplo, en algunos pases,
organismos de investigacin agrcola, entes de evaluacin de infraestructuras sa-
nitarias, observatorios de las polticas, etc.).
La produccin, reproduccin y difusin de este recurso requieren la instru-

mentacin y gestin de sistemas de informacin cada vez ms sofisticados, que
exigen adems una calificacin especfica de los usuarios. Y ello choca con el
postulado (parcialmente establecido en el derecho de los usuarios a la informa-
cin) de que todos los actores pblicos y privados deberan tener acceso a la in-
formacin de manera igualitaria. Como lo demuestran las investigaciones acerca
de los procesos de implementacin, un nivel de conocimiento equivalente o com-
parable de todos los actores es una condicin sine qua non para que se d un
buen funcionamiento de las polticas pblicas (Knoeffel y Kissling-Nf, 1998;
Kissling-Nf, 1997).
Tratndose de una poltica pblica, financiada pblicamente, no parecera
lgico que la distribucin de tales recursos cognitivos entre los usuarios se hiciera
en base a las leyes del mercado (por ejemplo a travs de servicios con coste para
el usuario). Sin embargo, estamos asistiendo a la creacin de mercados o
quasi mercados que incorporan todo tipo de datos de carcter pblico (por
ejemplo inventarios, estadsticas, anlisis de indicadores, resultados de investi-
gaciones financiadas por el erario pblico, etc.). Y asimismo, pueden observarse
prcticas de retencin de informacin entre los servicios (centrales, subestatales
y/o municipales) que no solamente tienen motivaciones estratgicas (procurarse
una cierta ventaja en un asunto determinado), sino que tambin poseen motiva-
ciones de carcter financiero (es nuestro servicio el que ha pagado la produccin
de los datos).
Tradicionalmente, la produccin y, sobre todo, el tratamiento y la difusin
de los datos estadsticos de las polticas pblicas son competencia de servicios
especializados (por ejemplo, en Suiza, la Office fdral de la statistique, as
como los servicios cantonales y comunales de estadstica; en Francia, el INSEE
Institut National de la Statistique et des Etudes Economiques; en Espaa el
Instituto Nacional de Estadstica y los institutos similares creados por las di-
versas comunidades autnomas o, incluso, por grandes ayuntamientos). Esta si-
tuacin se justifica por la voluntad de garantizar una calidad cientfica y una
independencia suficientes para tales servicios. Sin embargo, dada la importan-
cia cada vez mayor que el recurso informacin tiene para la conduccin coti-
diana de diversas polticas pblicas (por ejemplo en salud, seguridad social,
mercado de trabajo, desarrollo urbano, energa, transportes, medioambiente,
etc.) los actores pblicos a cargo de una poltica pblica dada se han ido viendo
en la necesidad de gestionar sus propios datos. Esta tendencia ha provocado
ajustes en las relaciones entre los servicios de estadstica y los que se especia-
lizan en una poltica pblica.
En las polticas pblicas, el tema del nivel de recursos cognitivos nos lleva
a replantear el rol de los expertos en la toma de decisiones pblicas (vase espe-
cialmente Latour, 1991; Callon, 1991; Theys, 1991, Fischer, 1990). En un con-
texto cada vez ms incierto, (el control de) la informacin jugar un rol crucial,
pero tambin controvertido. Veamos, por ejemplo, el caso de la lluvia cida en
Francia, que ha provocado mucho debate y que ha llegado al extremo de que las
asociaciones de proteccin del medioambiente hayan decidido crear su propio

organismo de vigilancia, que acta paralelamente al del Estado. En Espaa, la po-
lmica sobre el Plan Hidrolgico provoc un alud de informes y contrainformes
que trataban de influir en las autoridades europeas y en la opinin pblica sobre
los efectos medioambientales que generara el Plan (Arrojo-Naredo, 1997). Por
otro lado, la cuestin del carcter cancergeno de algunos productos alimenta-
rios ha requerido y requiere investigaciones muy costosas que no necesariamente
generan certidumbres. Y, por no aadir ms, en cuestiones ambientales ms ge-
nerales podemos citar los temas del cambio climtico o de los alimentos trans-
gnicos, que, como es sabido, generan grandes incertidumbres a pesar de los
importantes esfuerzos de investigacin que se han llevado a cabo.
4.1.5. LA ORGANIZACIN: O LOS RECURSOS RELACIONALES O INTERACTIVOS
Este tipo de recurso es ms difcil de identificar. Correspondera, en parte

al menos, a lo Crozier y Friedberg denominaban utilizacin de las reglas orga-
nizacionales (1977). Se trata de un recurso construido a partir de atributos in-
dividuales de los actores involucrados, de la calidad de la organizacin de las
estructuras administrativas o asociativas a las que estos pertenecen y de la exis-
tencia de redes de interaccin entre los diferentes actores de la poltica pblica.
Para los actores pblicos, este recurso se apoya tambin en las estructuras inter-
nas del programa poltico-administrativo, es decir, en su capacidad de organizar
los procesos de interaccin entre ellos y en la presencia de valores colectivos co-
mnmente compartidos y renovados constantemente en la accin (lo que algunos
llaman learning organization: Levitt y March, 1988).
En el marco del anlisis de polticas pblicas, se consideraran como ele-
mentos bsicos de la organizacin pblica (en un sentido amplio) a los actores
(eventualmente plurales o compuestos por varias personas) que llevan a cabo
funciones especficas relacionadas con la marcha y gestin de la poltica pblica.
Estos actores pueden estar situados en el interior de una o varias instituciones
administrativas (empresas pblicas, oficinas federales, servicios desconcentra-
dos, ministerios centrales, etc.), e incluso fuera de las administraciones. El re-
curso organizacin variar en funcin de las caractersticas de cada actor y en
funcin de la calidad de la red que los relacione unos con otros. Cada tipo de or-
ganizacin puede contribuir de manera diferente al xito de la poltica en cues-
tin. Una organizacin particularmente adecuada permite mejorar la calidad de
las prestaciones e, incluso, economizar recursos (por ejemplo personal o tiempo)
o aumentar otros (por ejemplo el consenso o la informacin). Por todo ello, en-
tendemos que la organizacin no es un recurso que exista per-se. Una mala or-
ganizacin puede provocar que las prestaciones puedan acabar siendo mediocres
y poco eficientes. Los recursos interactivos, complementarios a los de personal,
requieren de estrategias de creacin, seguimiento y adaptacin diferentes de las
que conciernen a los recursos humanos.
La experiencia demuestra que cada poltica pblica se organiza de una ma-

nera especfica. En Suiza, algunos servicios centralizados de organizacin (por
ejemplo la Office federal de lorganisation) que se crearon en los aos 1970 fue-
ron suprimidos durante la dcada siguiente (Germann, 1996:43). En Espaa, en
los aos 90 se crearon diversos organismos en la administracin central y en al-
guna administraciones autonmicas pensadas para mejorar los aspectos organi-
zacionales, sus procesos y circuitos de funcionamiento (Ballart-Rami, 2000).
Los recursos interactivos de una poltica pblica acaban teniendo una gran
importancia en lo que a la calidad de las prestaciones se refiere. A pesar de ello,
los grandes esfuerzos organizacionales del sector pblico (por ejemplo la crea-
cin de nuevas oficinas o ministerios y las fusiones, eliminaciones y reubicacio-
nes de las polticas pblicas a otras estructuras) se llevan generalmente a cabo sin
la participacin del parlamento. Por ejemplo, la nueva ley suiza de la organiza-
cin de la administracin federal delega una parte muy importante de la compe-
tencia organizacional creacin, modificacin de las offices fdraux y de sus
atribuciones- en el Consejo Federal. Asimismo, en Francia o en Espaa, la com-
posicin de los ministerios (o de las consejeras autonmicas) as como la defi-
nicin de sus competencias han sido hasta ahora competencia exclusiva del
Ejecutivo, y en muchos casos depende del tipo de acuerdos polticos que da ori-
gen al nuevo gobierno. Es habitual que los gobiernos de coalicin generen in-
flaciones organizativas no siempre claramente justificables desde la lgica de la
prestacin de servicios (Rami, 1996).
Las principales unidades organizacionales que albergan a los actores pbli-
cos se dividen generalmente entre tres y cinco escalones ( en Suiza: offices f-
draux, direction, division principale, division o section; en Francia: ministre,
direction gnrale, direction, service y bureau; y en Espaa, ministerio o conse-
jera autonmica, direccin general, servicio, seccin y negociado) . Algunas in-
vestigaciones empricas han demostrado que una estructura excesivamente
jerrquica tiende a obstaculizar el sentido de responsabilidad de los funcionarios
que realizan el trabajo de base y que estn en contacto directo con los ciudada-
nos. Adems, estas estructuras tienden a fragmentar el tratamiento de los expe-
dientes, lo que acostumbra a generar prestaciones administrativas carentes de
coherencia. De manera ms general, el jerarquizar en exceso impide la intro-
duccin de funciones transversales que garanticen de una manera sistemtica la
coherencia de la programacin y puesta en prctica de las polticas pblicas.
Dado todo lo anterior, es cada vez ms frecuente ir reemplazando a las or-
ganizaciones fuertemente jerarquizadas y que muchas veces se han construido en
base a una lgica de sedimentacin muy ligada a la historia legislativa, por es-
tructuras de dos o mximo tres niveles jerrquicos, lo que permitira una mayor
responsabilidad de las personas que estn verdaderamente a cargo de las presta-
ciones y expedientes. Asimismo, se acostumbra a tener en cuenta, para estas nue-
vas estructuras organizacionales de carcter ms trasversal o focalizado, los tipos
de prestaciones y los diferentes grupos-objetivo a los que se pretende llegar por
la poltica pblica en cuestin, a fin de evitar que los temas y expedientes pasen
constantemente de un servicio al otro. Las unidades de base reagrupan equipos

capaces de integrar, en un producto final coherente, los aspectos a tratar. La ex-
periencia demuestra que este tipo de transformaciones de los recursos organiza-
cionales exigen esfuerzos de informacin y aprendizaje importantes, ya que se
requiere buenos generalistas que tengan, al mismo tiempo, conocimientos espe-
cializados relativamente significativos (Baitsch et al., 1996).
4.1.6. EL CONSENSO O LOS RECURSOS DE CONFIANZA
Consenso es un recurso que los actores pueden o no disponer del mismo

segn su situacin particular. La ausencia de consenso provoca la aparicin de
conflictos y bloqueos. El disponer es este tipo de recursos de confianza aporta un
capital de legitimacin suplementario que no lo proporciona por si solo el sufra-
gio democrtico representativo (vase el apartado dedicado a recursos de apoyo
poltico). Puede incluso hacer de contrapeso o reforzar la legitimidad demo-
crtica del Estado en los procesos concretos de intervencin pblica (Knoepfel,
1977:222). Nos atreveramos a decir que este es el recurso que ms frecuente-
mente intercambian los actores durante la implementacin de las polticas p-
blicas. La existencia de consenso resulta un elemento muy importante en la
elaboracin e implementacin de las polticas de desarrollo urbano o de carcter
medioambiental (por ejemplo en los casos de construccin de carreteras, de lneas
de alta tensin, de localizacin de plantas de tratamiento o almacenaje de resi-
duos, etc.), que siempre tienen incidencias espaciales (vase Knoepfel et al.,2002;
Wlti, 1999; Terribilini, 1999; Aguilar-Font-Subirats, 1999; o para el caso de Ca-
talua: www.aterritorial.org).
El consenso (relativo) entre los actores poltico-administrativos, los bene-
ficiarios finales y los grupos-objetivo respecto a las modalidades de produccin
y los contenidos y resultados del proceso de implementacin (outputs) se ha ido
convirtiendo en un recurso primordial para toda poltica pblica. Dado el poder
de presin y de obstruccin de los grupos-objetivo y tambin de los beneficiarios
finales, la administracin tiene cada vez ms problemas para gestionar una pol-
tica pblica frente a una amplia y firme oposicin de alguno de esos grupos. Y
ello es as, a pesar de que la norma, origen de la ley o de la decisin, hubiera
contado en el momento de su aprobacin de un amplio apoyo poltico. Se re-
quiere un consenso mnimo y continuado para poder implementar razonable-
mente y de manera eficiente esas polticas.
Como hemos mencionado, para los actores pblicos, el recurso consenso
se distingue de la legitimidad que podramos llamar primaria, constituida por el
apoyo poltico (de parte) del legislativo o de la mayora democrtica (vase
4.1.9). En efecto, la legitimidad democrtica que se expresa sobre todo en la de-
signacin de los actores gubernamentales (locales, regionales o centrales) o en la
aprobacin formal de las bases legales en las que se sustentan las polticas p-
blicas, establece nicamente los objetivos y las reglas del juego para los actores
que participan en el proceso de implementacin de una poltica. Pero ello no de-

termina (de forma detallada) las modalidades especficas de produccin de los
actos normativos del proceso y sus contenidos concretos.
El procedimiento administrativo clsico no prevea derechos de participa-
cin especficos para las personas involucradas. Los principios generales que
rigen los procedimientos administrativos se limitaban a garantizar a los admi-
nistrados, afectados en su situacin jurdica anterior, el derecho a ser escucha-
dos y a recurrir, en su caso, las decisiones tomadas. Adems esta frmula slo
afectaba de hecho a los grupos-objetivo, a los que la prctica administrativa
acordaba una especie de calidad de observador de la accin pblica. Con el
tiempo, estos derechos de participacin41 fueron ganado fuerza y durante los
aos 1980 se extendieron a los beneficiarios finales (sobre todo en los mbitos
de desarrollo urbano, planificacin de grandes infraestructuras, proteccin del
medioambiente, polticas sociales, proteccin del consumidor; vase Knoepfel
et al., 1999). Se reconocia as, de alguna manera, la necesidad de una doble le-
gitimidad de la accin pblica, la que proceda del soberano (legitimidad pri-
maria) y la proveniente de sus destinatarios directos (grupos-objetivo) e
indirectos (beneficiarios finales) (legitimidad secundaria). Este consenso m-
nimo se fue considerando necesario para evitar bloqueos, difciles de controlar
(ocupaciones de emplazamientos, batallas en las calles, no cumplimiento de las
obligaciones administrativas), o las avalanchas de recursos ante los tribunales
administrativos que acababan complicando mucho las fases posteriores de la
implementacin.
El consenso es un recurso importante que permite economizar otros recur-
sos (especialmente el derecho, el dinero o el tiempo) y, en este sentido, debe ser
objeto de una atencin particular. La prctica administrativa y las ciencias so-
ciales actuales ofrecen en este campo diversas estrategias de informacin, con-
sulta, participacin, negociacin o mediacin (Hoffmann-Riem, 1989;
Hoffmann-Riem/Schmidt-Assmann, 1989, 1990; Weidner, 1993, 1997; Font,
2001; Blanco-Gom, 2002). El conjunto de estos procesos socio-tcnicos, de par-
ticipacin poltica a veces, de marketing pblico otras, gira en torno a la cre-
acin y la preservacin de dicho recurso.
Todo indica que los recursos de consenso no solamente son escasos, sino
tambin muy frgiles. Las investigaciones acerca de las aproximaciones partici-
pativas que se dieron en los aos 1970 en algunos lugares de Europa, nos mues-
tran que una cultura del consenso requiere de una cierta continuidad en el
tiempo, una apertura igualitaria para todos los actores, formas organizadas de so-
lucin de conflictos, y el inters por una prctica poltico-administrativa tole-
rante que permita las relaciones con mayoras variablesy, finalmente, la
garanta de intercambios suficientes ente las instituciones involucradas a fin de
41. Pierre Moor entiende que no es el Estado de derecho el que exige la participacin, sino ms bien el
dficit de Estado de derecho, lo cual, bajo la influencia de corrientes democratizadoras, ha provocado una es-
pecie de compensacin a travs del procedimiento (vase Moor, P., 1994, p. 300ss).
que las estructuras no dependan en extremo del compromiso individual de uno u

otro actor (Weidner, 1993; ver reflexiones similares para Espaa en Font, 2001
y en Subirats, 2007).
Existen ejemplos recientes en los que se ha buscado crear un modelo orga-
nizacional que refuerce el recurso consenso. En Suiza se crearon grupos de con-
ciliacin en materia de poltica energtica (residuos nucleares, fuerzas
hidrulicas, lneas de alta tensin) (Knoepfel et al., 1998). En Francia se instru-
mentaron estructuras especficas tales como la Commission Nationale du Dbat
Public, introducida por la Ley de 1995 que tiene como objetivo la discusin pre-
via de los proyectos de desarrollo urbano potencialmente conflictivos, o como las
comisiones denominadas Bianco, creadas en aplicacin de la ley sobre los tras-
portes interiores (1982) para los casos de grandes infraestructuras carreteras y
ferroviarias. En Espaa, en los aos 90 e inicios de siglo algunas experiencias han
ido en esa misma lnea, sobre todo en temas de infraestructuras locales (Pino-
Colino, 2003; Font, 1996; Nel.lo, 2004; para temas de aplicacin de la Directiva
Europea del Agua, ver Espluga-Subirats, 2008)
4.1.7. EL TIEMPO O LOS RECURSOS CRONOLGICOS
Algunos autores no consideran al tiempo como un recurso en s mismo. En-

tendemos que es til incluirlo en la tipologa a pesar de ser conscientes de su
volatilidad durante el ciclo de una poltica pblica. Es habitual decir que la
puesta en marcha de una poltica toma su tiempo. Es cierto que el aprendizaje
y la enseanza de los innumerables procesos de comunicacin inherentes a las po-
lticas pblicas requieren cada vez ms tiempo. Cabe tambin sealar que este re-
curso temporal tiene ms bien una connotacin negativa en la jerga
poltico-administrativa (falta de tiempo). Todo ello subraya el carcter indis-
pensable de este recurso en toda poltica pblica. En efecto, los participantes de
una poltica pblica disponen siempre de un cierto presupuesto temporal o ca-
pital-tiempo. En algunas polticas se definen tambin con precisin los plazos
o las moratorias para la puesta en prctica efectiva de algunas medidas. Ese es
muchas veces el caso de las polticas de proteccin ambiental (ejemplo proto-
colo de Kyoto), o de la poltica salarial (ley de 35 horas en Francia, cuyos pla-
zos de aplicacin se definieron de manera diferenciada en base a las categoras
de las empresas). Y es precisamente este acuerdo sobre los tiempos de aplica-
cin lo que permiti alcanzar acuerdos. Muchas veces los problemas ms graves
surgen ms en la determinacin de los plazos de cumplimiento en realizar cier-
tas modificaciones que en la propia aprobacin de la norma. Es sorprendente que
tanto a nivel cientfico como poltico esta cuestin se aborde escasamente, a pesar
de que los problemas de (falta de) tiempo figuren prcticamente en todos los in-
formes gubernamentales y parlamentarios, y constituya el objeto esencial de un
gran nmero de conflictos en la ejecucin de nuevas polticas pblicas. En rea-
lidad estamos tan acostumbrados al hecho que las polticas pblicas toman
tiempo, que slo aqullas que requieren muy poco este recurso tiempo para ser
ejecutadas llaman nuestra atencin.
La distribucin de este recurso temporal entre los actores es generalmente
desigual. Los actores pblicos, dadas sus funciones, disponen de ms tiempo que
los representantes de grupos sociales, quienes muchas veces se ven presionados
por el esquema de voluntariado que les nutre. Por ello, los primeros tienden a
subestimar este recurso en sus clculos y, en consecuencia a agobiar a los no-
profesionales que deben enfrentarse a la falta de tiempo. Las disfunciones de este
tipo podran evitarse procediendo a una distribucin ms equitativa de este re-
curso dotando de plazos temporales ms largos a los actores no pblicos.
Finalmente, debemos sealar que al referirnos a los recursos temporales,
nos estamos refiriendo tambin a los retos y a los problemas de sincronizacin
internos que requiere una poltica pblica, sobre todo si tenemos en cuenta los ci-
clos electorales. Ello permite a los actores pblicos y privados servirse del tiempo
al supeditar su accin segn sus interesesa que la actuacin de los otros ac-
tores se d de manera previa, simultnea o posterior.
4.1.8. LAS INFRAESTRUCTURAS O LOS RECURSOS PATRIMONIALES
El recurso infraestructura engloba al conjunto de bienes tangibles de los

que disponen los diferentes actores pblicos o privados, ya sea porque tales
bienes les pertenezcan, ya sea por que dispongan de su uso. Los bienes de carcter
pblico pueden ser muy diversos: pueden ir desde una carretera, a un ro o un bos-
que, edificios antiguos (patrimonio histrico) o de construccin reciente (cen-
tros administrativos, culturales, etc.). Toda poltica pblica goza de una dotacin
en bienes pblicos ms o menos amplia. Las menos dotadas dispondrn exclusi-
vamente de los inmuebles que albergan los servicios encargados de su elabora-
cin o de su puesta en prctica, las mejor dotadas gozarn de amplios espacios
(los bosques, por ejemplo). Algunas polticas tienen como objetivo concreto re-
forzar precisamente esta dotacin. Es por ejemplo el caso de la poltica de urba-
nismo la cual tradicionalmente se basa en reservas territoriales, o el caso de las
polticas de vivienda social que se fundamentan muchas veces en la construc-
cin de viviendas de propiedad pblica.
A este recurso pueden asociarse dos utilidades principales. La primera se
refiere a la capacidad que poseen los actores pblicos para administrar directa-
mente un servicio o para imponer de manera ms o menos directa limitaciones
al uso del mismo en el caso de que el Estado o la entidad pblica sea el propie-
tario o administrador de un bien. En este sentido aparece como ms sencillo pro-
hibir al pblico el acceso a un sitio considerado sensible desde el punto de vista
ambiental cuando este espacio es de propiedad pblica. En la Francia de la pos-
guerra o en la de principios de los aos 80, la poltica de nacionalizacin de gran-
des empresas corresponda a esta voluntad de asentar las polticas pblicas del
Estado en empresas directamente controladas por el mismo (SNCF y EDF en
1945. Empresas del sector qumico en 1982, por ejemplo). Las olas de liberali-
zacin y de privatizacin que surgieron hacia finales de los aos 1980 espe-
cialmente incentivadas por la Unin Europea y la Organizacin Mundial del
Comercio cuestionaron seriamente esta opcin estratgica.
La segunda utilidad concierne a la capacidad de comunicacin que tales
infraestructuras permiten a los actores del sistema poltico-administrativo. El pa-
trimonio administrativo incluye un amplio conjunto de equipamientos fsicos ne-
cesarios para gobernar y, en la jerga del anlisis de polticas pblicas, para
producir los actos de aplicacin en la interfase de contacto entre el Estado y la
sociedad civil. Las caractersticas de tales infraestructuras dependen en gran me-
dida del uso que los actores que administran los recursos organizacional y cog-
nitivo les quieran dar. As, los edificios administrativos representan un rea de
produccin que permite llevar a cabo una multiplicidad de comunicaciones entre
los individuos miembros de la organizacin administrativa en cuestin con los
grupos-objetivo y los beneficiarios finales. Un gran abanico de equipamientos ad-
ministrativos facilita as la comunicacin en las administraciones modernas, y
ello se hace a travs de todo tipo de recursos e instalaciones: papel, formularios,
programas para ordenadores y equipos de informtica, objetos de arte, plantas,
servicios de restauracin o de seguridad, equipos antiincendio o conserjeras.
Todo lo cual, al menos desde la perspectiva de su uso oficial, sirve para facilitar
la comunicacin entre los actores pblicos y la sociedad.
Sin embargo, este recurso patrimonial no se limita a las infraestructuras o
equipo material. Los edificios administrativos constituyen tambin la encarnacin
fsica de la interfase entre las polticas pblicas y el mundo real. El edificio es,
por decirlo de algn modo, el lugar en el que se efecta la comunicacin entre el
Estado y sus ciudadanos. Si lo entendemos as, forman parte tambin de los re-
cursos de infraestructura los instrumentos de comunicacin externa tales como
los sistemas de (tele)comunicaciones individuales (telfonos, correo, correo elec-
trnico, fax) y colectivas (salas de reunin, salas de conferencia, redes de difu-
sin televisiva, etc.). Estas infraestructuras administrativas son cada vez ms
complejas y su gestin, como recurso pblico, resulta cada vez ms importante.
Esto se debe, entre otras cosas, al hecho que un nmero creciente de polticas
pblicas opera a travs de instrumentos de tipo persuasivo y que, adems, gran
cantidad de actos administrativos formales deben actualmente acompaarse de
una comunicacin explicativa.
La disponibilidad de los recursos logsticos, patrimoniales y comunicativos
vara en el tiempo y el espacio. Su ausencia puede, sobre todo en situaciones de
catstrofe o crisis, poner en peligro una poltica pblica en su totalidad (por ejem-
plo ante la incapacidad de los servicios pblicos, dada la falta de medios de te-
lecomunicacin, de anunciar u ordenar la evacuacin de una regin afectada
imaginemos por la repentina llegada de un huracn, como de hecho ocurri no
hace demasiado tiempo en New Orleans). Asimismo, el no disponer de una sala
o de un programa informtico, que en un momento o lugar determinados sean ne-
cesarios para la puesta en marcha de negociaciones con los actores que se opo-
nen a una poltica, puede hacer peligrar seriamente el xito de la misma (lo que
puede ocurrir cuando por ejemplo se carece de una sala para albergar simultne-
amente a varios cientos de personas que se oponen a la construccin de una ca-
rretera, o cuando no se dispone de un programa de ordenador que permita
mostrarles rpidamente un diseo alternativo para un tramo de la carretera en
cuestin). Asimismo, la ausencia de una adecuada representacin de la adminis-
tracin central en los distritos/ provincias/ barrios/ etc. o si esa red territorial es
inapropiada, puede alejar a los ciudadanos (grupos-objetivo y/o beneficiarios fi-
nales) de su administracin creando as un distanciamiento fsico entre la poltica
pblica y el mundo real, situacin que puede acabar siendo muy perjudicial para
el xito de las negociaciones.
Todos estos ejemplos demuestran el rol crucial que juegan los recursos pa-
trimoniales en las polticas pblicas. Este hecho ha ido siendo ampliamente re-
conocido por las administraciones pblicas en los ltimos aos, y vienen creando
por tanto, desde hace tiempo, funciones especficas tales como los servicios (cen-
tralizados o descentralizados) de informtica, de prensa, de construccin de edi-
ficios administrativos (civiles y militares), de telecomunicaciones propios del
Estado (civiles y militares), etc.
4.1.9. EL APOYO POLTICO O LOS RECURSOS DE MAYORA
De acuerdo a las reglas del estado de derecho democrtico, cada poltica

pblica requiere, para su puesta en marcha o para modificar considerablemente
su contenido, de bases legales aprobadas por la mayora de las instituciones par-
lamentarias correspondientes (o directamente de la poblacin va referndum).
Esta aprobacin confiere a la poltica una legitimidad primaria (diferente de la le-
gitimidad secundaria basada en la valoracin que los grupos sociales hagan de sus
prestaciones; vase el punto 4.1.6). La forma en que se aprueben dichas bases le-
gales nos informa, en el momento en que se produce, del apoyo poltico del que
goza la poltica pblica en cuestin y gracias al cual los actores mayoritarios pue-
den, de agotarse todos los dems recursos, imponerse a los grupos sociales mi-
noritarios. Sin embargo, todo observador o actor de una poltica pblica puede
comprobar que si bien el parlamento, en un determinado momento, puede que
haya aceptado sin muchos contratiempos las bases legales de una poltica p-
blica, sta puede atravesar periodos de crisis durante los cuales corre el riesgo,
en caso de que el parlamento deba pronunciarse nuevamente sobre el tema, de
perder este apoyo mayoritario. Podemos pues distinguir entre la legitimacin pri-
maria con la que parte una poltica de la legitimacin de hecho de que dispone
esa poltica en fases posteriores.
Lo que denominamos como recurso de apoyo poltico se refiere a este
segundo aspecto de la legitimacin primaria y consiste, en la aceptabilidad po-
tencial de la poltica pblica, a lo largo de las distintas fases de su despliegue, por
parte de una mayora parlamentaria o popular. Es evidente que una poltica p-
blica puede sufrir intensos cuestionamientos en ciertos momentos de su desarro-

llo, y ello generalmente se manifiesta en trminos de prdida de consenso en re-
lacin a su puesta en prctica.
Una poltica pblica puede perder su carcter de aceptable para una mayo-
ra si sus prestaciones y sus productos se cuestionan debido a efectos perversos
o no previstos (por ejemplo, la aplicacin de la ley federal suiza sobre la adqui-
sicin de inmuebles por parte de extranjeros que ha evidenciadi diferencias con-
siderables en su tratamiento de un cantn al otro, vase Delley et al., 1983; o los
efectos especulativos que han provocando en Espaa las modificaciones en la
legislacin del suelo promovidas a principios del nuevo siglo). Puede tambin
darse que el depligue de la poltica genere efectos contrarios a sus objetivos (pr-
dida de coherencia de la poltica, por ejemplo la sobreproduccin agrcola en Eu-
ropa), que se constaten dficits evidentes en la implementacin, o que un cambio
de valores o costumbres en el mbito de intervencin de la poltica en cuestin,
la ponga en entredicho (por ejemplo, la penalizacin del consumo de las drogas
denominadas suaves, el reconocimiento jurdico de la convivencia de homose-
xuales, el aborto o la eutanasia activa).
La prdida efectiva del recurso apoyo poltico puede deberse al debate p-
blico de casos individuales (sobre todo en los medios de comunicacin) o a tra-
vs de intervenciones parlamentarias bajo la forma de interpelaciones o mociones
que exigen modificaciones a las polticas pblicas, particularmente cuando stas
se caracterizan por elevados grados de enfrentamiento ideolgico (los debates en
Espaa o Francia en relacin al tema de la eutanasia activa, fueron ampliamente
estimulados por los recientes casos de Ramn Sampedro o de Chantal Sbire). En
esos momentos, los actores involucrados acostumbran a preguntarse cmo pro-
ducir o reproducir los apoyos polticos con los cuales contaban como recurso?.
Se dan diversos tipos de respuesta a ello, abrir procesos de evaluacin (para res-
tablecer la coherencia), intentos de explicaciones pblicas, movilizacin o mo-
dificacin de valores simblicos susceptibles de generar una nueva mayora, el
tratar de situar o mantener a los opositores en una situacin minoritaria, etc.
Como decamos, el recurrir a los valores simblicos que comparte la ma-
yora es un medio comnmente utilizado para producir y reproducir este recurso:
por ejemplo, el apoyo poltico a la poltica agrcola puede restablecerse invo-
cando el rol de la agricultura como garanta de abastecimiento del pas en per-
odos de crisis y su contribucin, en este sentido, a la defensa de la nacin (caso
de Suiza), o a la exportacin y, en consecuencia, a la balanza de pagos (caso de
Francia), o para incentivar el enraizamiento social en ciertas zonas con riesgo de
despoblacin (caso de algunas zonas de Espaa). Ello puede contribuir a estabi-
lizar las relaciones entre la mayora poltica y el apoyo poltico a una poltica p-
blica en particular. Es importante sealar que podemos sustituir la cobertura de
valores o el marco de referencia de una poltica concreta, sin por ello modificar
realmente esa poltica. La comunicacin simblica de una poltica pblica apa-
rece as como un medio casi indispensable para la reproduccin del recurso
apoyo poltico.
Si bien podramos afirmar que una buena dotacin de este recurso permite
economizar otros recursos alternativos o complementarios, al revs, la falta de
apoyo poltico acostumbra a conllevar el uso e incluso el abuso de los dems re-
cursos pblicos. As, una poltica pblica que goza de un amplio apoyo poltico
puede (momentneamente) prescindir del recurso consenso (por ejemplo la po-
ltica nuclear en Francia en los aos 1970), del recurso derecho (caso de la pol-
tica de defensa), o del recurso tiempo (a travs de una intervencin rpida
eliminando procesos demasiado costosos en tiempo) o del recurso informacin
(cuando la conviccin de que existe una amplia mayora de apoyo sustituye la in-
vestigacin seria sobre las causas de un problema colectivo).
Todas estas substituciones muestran la importancia primordial del recurso
apoyo poltico, especialmente durante la primera fase de una poltica pblica,
en la que se (re) define el problema pblico a resolver y la identificacin de sus
causas. De hecho, los smbolos utilizados sirven en muchos casos como veh-
culo para hiptesis causales implcitas ampliamente compartidas por la mayora
poltica, sin que en muchas ocasiones se requiera un razonamiento especfico.
Por ejemplo, en Suiza no es necesario probar que todo lo que es ecolgico es
bueno, o que todos los que contribuyen a la defensa nacional contribuyen al bien-
estar del pas, toda vez que la ecologa y la defensa nacional forman parte de los
valores comnmente aceptados por la mayora del pueblo suizo. Pero no es este
el caso de Espaa, dada la tradicin carencialista del pas que tiende an a pri-
mar desarrollo versus ecologa, o (en sentido contrario) la reaccin frente a los
temas de defensa, ya que el militarismo franquista erosion notablemente ese
recurso justificador en la nueva fase democrtica.
4.1.10. LA FUERZA O EL RECURSO VIOLENCIA
Al igual que el recurso monetario, la coaccin legtima a travs de la fuerza

fsica es fcilmente utilizable, y de hecho ha constituido un elemento primordial
de las polticas llevadas a cabo por los regmenes dictatoriales. No todas las po-
lticas pblicas hacen uso de este ltimo recurso considerado generalmente en de-
mocracia como utilizable slo en casos extremos. Sin embargo, algunas de esas
polticas, tales como las polticas de seguridad o de defensa, se apoyan particu-
larmente en la fuerza fsica. La capacidad de los actores pblicos para obligar f-
sicamente a un individuo o al grupo-objetivo de una poltica pblica a fin de que
modifique su conducta no debe subestimarse. La clausura de instalaciones con-
sideradas como ilegales, los controles fsicos, incluso la violencia legtima de las
fuerzas del orden en respuesta a movimientos de oposicin de parte de los gru-
pos-objetivo o de los beneficiarios finales, aunque constituyen una coaccin le-
gitimada por el derecho y generalmente dependiente del recurso humano, pueden
disociarse conceptualmente de otros recursos.
Sin bien la fuerza fsica es un recurso poco utilizado en cuanto tal, toda vez
que generalmente se prefiere el consenso, la sola amenaza de recurrir a la fuerza
puede ser determinante par la ejecucin de determinadas polticas pblicas, prin-

cipalmente cuando stas se basan en obligaciones jurdicas. Paralelamente, para
los grupos-objetivo o los beneficiarios finales, la fuerza puede ser un recurso que
les permita expresar su desacuerdo profundo (una manifestacin violenta en la
calle, por ejemplo) o bloquear un recurso patrimonial a disposicin de otro actor
(bloquear la entrada de una empresa, ocupar unas instalaciones,...).
La gestin de este recurso fuerza es evidentemente muy delicada. Para
usar dicho recurso se requiere generalmente asociarlo a un apoyo poltico ma-
yoritario, en ausencia del cual corre el riesgo de generar la prdida del recurso
consenso por un periodo importante de tiempo. Adems, en determinadas situa-
ciones, la eficacia del recurso fuerza depende de un amplio dispositivo de medios
no siempre disponibles: en materia de seguridad vial, por ejemplo, es imposible
controlar fsicamente a todos los infractores en todo momento y en todo lugar. En
cambio, el despliegue de los efectivos policacos para reforzar los controles ha-
bituales durante los fines de semana prolongados (que en Francia o Espaa sue-
len generar un gran nmero de vctimas) tiene un impacto real si se acompaa de
una buena campaa meditica y de despliegue de medios ante los automovilis-
tas. En los ltimos tiempos, el uso de este tipo de instrumentos en el caso de la
poltica de inmigracin en Europa resulta especialmente significativa.
4.2. La gestin de los recursos
4.2.1. EL PRINCIPIO DE LA GESTIN SOSTENIBLE DE LOS RECURSOS
La manera con que se aborda la gestin de los recursos que acabamos de

describir, sera el nexo que une el anlisis de las polticas pblicas con la gestin
pblica. Cada uno de los recursos posee sus propias leyes, las cuales rigen su
produccin, su reproduccin y su explotacin. En nuestros das contamos ya con
desarrollos significativos en los mbitos de la administracin del personal (ges-
tin de recursos humanos), del dinero (finanzas pblicas), de las organiza-
ciones (sociologa de las organizaciones, aprendizaje organizativo) y de la
informacin (gestin de sistemas de informacin).
En el mbito de la gestin del recurso poltico o de consenso podemos re-
ferirnos a un desarrollo relativamente embrionario, en campos como la media-
cin, o la evaluacin participativa, etc.. La gestin del recurso tiempo ha
encontrado realizaciones especficas (la logstica) sin por ello desembocar en la
creacin de una verdadera disciplina. En nuestra opinin, todo analista de po-
lticas pblicas, as como los formuladores e implementadores de las mismas,
deberan conocer las especificidades administrativas de la produccin y la ges-
tin sostenible de todos los recursos de accin del Estado. De acuerdo al postu-
lado del desarrollo sostenible, todo recurso escaso, ya sea pblico o privado,
natural o artificial, debe usarse de manera mesurada, teniendo en cuenta la pers-
pectiva del largo plazo. La efectiva realizacin de esta idea podra llegar a tener
consecuencias importantes para el sector pblico en su conjunto dado que todo
parece indicar que administramos nuestros recursos pblicos de manera exce-

siva y no sostenible.
No estamos abusando del recurso tiempo en nuestras sociedades y ad-
ministraciones acelerando los ritmos de produccin de manera que escasean los
momentos de reflexin? Administramos de manera verdaderamente sostenible
el recurso derecho cuando, cada vez existe ms incertidumbre en relacin a lo
que es o no legal?. La produccin de informacin cada vez ms abundante y
menos especfica, corresponde al ideal de una gestin duradera de este recurso?
No abusamos de los recursos humanos cuando exigimos cada vez ms al per-
sonal sin ofrecerle posibilidades adecuadas de formacin? Qu pasa con el re-
curso consenso si su produccin acelerada y poco reflexiva lleva a resultados
que no tienen sentido ni legitimidad a los ojos de los ciudadanos?
4.2.2. DE LA ADMINISTRACIN DE LOS RECURSOS HACIA LA GESTIN

DE LAS POLTICAS PBLICAS
Es evidente que la administracin de los recursos pblicos debe basarse en

conocimientos, tcnicas y reglas que son propios a cada uno de ellos. Para ad-
ministrar las finanzas pblicas hay que conocer y practicar la contabilidad ana-
ltica y los procedimientos para la realizacin de presupuestos. Es imposible
administrar los recursos humanos sin conocer adecuadamente las bases psicol-
gicas de la motivacin del personal, etc. Sin embargo, esta perspectiva es slo
parcial y conlleva dos riesgos.
El primero consiste en aislar cada uno de estos recursos de su contexto y

alejarlo as de su finalidad que es contribuir a la realizacin efectiva de
las polticas pblicas. Una perspectiva que separe o segmente en exceso
a los recursos, corre el riesgo de disociar en exceso los productos de las
polticas pblicas y en consecuencia asimilarlos a una gestin de tipo pri-
vado sin tomar en consideracin el carcter pblico de las polticas con
todo lo que tiene de especfico. Esto genera aberraciones, ya que si bien
es cierto que la produccin, la reproduccin y la explotacin de los re-
cursos pblicos deben de someterse a las exigencias generadas por la pre-
ocupacin acerca de la calidad del producto o resultado final, tambin es
importante recordar que han de respetarse las obligaciones propias a un
estado de derecho democrtico y social (por ejemplo transparencia, res-
ponsabilidad poltica, igualdad de trato, equidad, etc.) y dichas obliga-
ciones no son ciertamente comparables a las que regulan los recursos de
las polticas privadas o corporativas.
Adems, una gestin aislada, recurso por recurso, lleva en s el germen

de potenciales abusos en el interior de las propias polticas pblicas. Efec-
tivamente, esta perspectiva puede llevar a utilizar los recursos con fines di-
ferentes a los de la poltica en cuestin. En tales casos, los actores con-

centrarn sus esfuerzos en distribuir determinada categora de recursos de
una manera favorable a su clientela o base social, y no, como debiera
ser, en la utilizacin de todos los recursos disponibles en funcin de los ob-
jetivos de la poltica pblica en cuestin. Las consecuencias que de ello se
derivan son que, por ejemplo, se construyan grandes infraestructuras via-
rias con el nico objetivo de promover la industria regional de la cons-
truccin, que se obligue a realizar estudios de impacto para fomentar el
eco-business o que se produzcan armas en funcin de objetivos de po-
ltica econmica sin preocuparse verdaderamente por la poltica de de-
fensa nacional o por las consecuencias en poltica internacional. En
Espaa hemos tenido algn ejemplo reciente de ello, con la polmica des-
encadenada en el debate sobre salud y consumo de alcohol y defensa de
la produccin del vino. A veces es ms importante asignar o garantizar
determinados recursos a ciertos actores, que cumplir los objetivos de una
poltica sustantiva sobre la que en principio existe un amplio acuerdo.
Como demuestran los resultados de las investigaciones sobre implementa-

cin de polticas pblicas, los recursos de stas son parcialmente sustituibles. En
efecto, con frecuencia encontramos en la realidad situaciones en las que los acto-
res, sin disponer de una base legal clara, se ponen de acuerdo en una solucin. El
recurso derecho se remplaza as parcialmentepor el recurso consenso. En
otros casos, los opositores renuncian a oponer un recurso administrativo (utiliza-
cin del recurso derecho) susceptible de retardar sensiblemente el proceso de toma
de decisiones, a cambio de modificaciones en un proyecto (recurso tiempo) o de
una compensacin financiera (recurso dinero) o en especie (recurso patrimonial).
Todo ello constituye una razn suplementaria para utilizar una perspectiva
global que nos conduzca a una verdadera gestin de las polticas pblicas. Ello
conlleva la combinacin estratgica, inteligente y econmica de los diferentes re-
cursos pblicos a fin de obtener un resultado o producto final susceptible de resol-
ver el problema colectivo en cuestin. Al hacerlo, los actores pblicos deben tomar
en cuenta los imperativos de una gestin sostenible propia en cada una de las ca-
tegoras de recursos que hemos distinguido en los puntos anteriores. Es verdad que
tal preocupacin, a la que podemos denominar gestin de polticas pblicas,
debe tener en cuenta los lmites de la dotacin en recursos, toda vez que tal dota-
cin es competencia (parcial) del legislador. Es evidente que no hay milagros. Los
recursos no pueden multiplicarse infinitamente, ni siquiera confindolos a los me-
jores gestores. Sin embargo, la experiencia demuestra que a partir de la misma do-
tacin inicial, algunos logran alcanzar plenamente los objetivos fijados, mientras
que otros fracasan en la ejecucin de sus polticas pblicas. Frecuentemente la di-
ferencia reside en una combinacin ms inteligente de los recursos habituales con
recursos de tipo soft, los cuales, en la mayora de los casos, resultan ser tiempo,
consenso y organizacin. Recursos que, adems, son poco (re) conocidos. Una ges-
tin de este tipo supone un seguimiento y un anlisis preciso del desarrollo del pro-
blema colectivo a resolver, una evaluacin de los resultados y de los efectos indu-
cidos por las actividades poltico-administrativas, una capacidad estratgica de
combinacin y de explotacin de los recursos disponibles, as como una gestin
continuada y cuidadosa de cada uno de los recursos utilizados.
Subrayemos que el concepto recurso como aqu lo definimos nos permite
distinguir claramente entre los recursos de los actores, los medios de accin (o
herramientas, policy tools) utilizados en las polticas pblicas y las acciones
producidas (outputs) por stas:
los recursos representan as un activo de materias primas de las que los

actores pblicos y privados se sirven para llevar a cabo sus acciones;
los medios de accin representan el resultado concreto del uso combinado

de esos recursos segn la forma de intervencin elegida (por ejemplo re-
guladora, incentivadora, persuasiva, contractual o reflexiva). Las herra-
mientas estn en funcin, entre otras cosas, del objetivo estratgico
perseguido por la poltica pblica en cuestin y de las prioridades en el
tiempo y el espacio. La seleccin de los medios de intervencin (seala-
dos generalmente en el programa de actuacin poltico-administrativo)
llevar a privilegiar el uso de uno u otro de los recursos disponibles. De
esta manera, la perspectiva reguladora se servir principalmente del re-
curso derecho, la perspectiva ms incentivadora trabajar ms frecuente-
mente con el recurso dinero y la perspectiva basada en la persuasin
privilegiar los recursos cognitivos y comunicativos. Sin embargo, la pers-
pectiva propia de una intervencin pblica no determina por completo la
dosificacin y la combinacin de los recursos escogidos para la accin en
cuestin. La va reguladora puede as aplicarse utilizando en mayor o
menor medida el recurso patrimonial (explicacin del por qu de una pro-
hibicin de circular; comunicacin de una orden de evacuacin en caso
de crisisa travs de un soporte informtico, papel o televisin, etc.).
Esto es vlido tambin para las otras formas de intervencin que pueden
ser ms o menos efectivas segn la combinacin de recursos utilizados.
El acto formal producido por la poltica pblica representa el resultado ma-

terial e inmaterial de la utilizacin de los recursos en la interfase entre la admi-
nistracin y la sociedad civil. Cuando se aplica a un caso particular, el producto
administrativo final puede contener un recurso claramente identificable (por
ejemplo el dinero otorgado a un agricultor como pago directo, el derecho aplicado
en la autorizacin de construir o la informacin intrnseca incorporada en un
mensaje de salud pblica por parte de los poderes pblicos). Conjuntamente, el
producto de la actividad administrativa contiene en todos los casos una mez-
cla de recursos bastante reconocibles y de otros que lo son menos, tales como su
aceptabilidad (en relacin con el recurso consenso), su legitimidad (en co-
rrespondencia con el recurso apoyo poltico), etc.
EL MODELO DE ANLISIS 129
entre otros, de inmigracin y gnero en Espaa en diversos momentos de las le-

gislaturas que llevamos del nuevo siglo). Al no tomar en cuenta esos cambios
institucionales se corre el riesgo de convertir en unidimensional la interpretacin
del problema colectivo y, en consecuencia, desconocer la evolucin de la poltica
pblica as como los problemas de coordinacin entre los diferentes actores p-
blicos encargados de su solucin.
7.2. La definicin poltica del problema pblico (Fase o Producto 1)
Una vez que hemos justificado la necesidad de utilizar una perspectiva

(re)constructivista, procederemos a definir y operacionalizar lo que aqu deno-
minamos problema pblico a fin de facilitar la (re)construccin analtica de
este primer producto de una poltica pblica.
7.2.1. EL PROBLEMA PBLICO: ELEMENTOS PARA SU DEFINICIN
Gusfield (1981) distingue claramente entre problemas sociales y pro-

blemas pblicos sealando que no todos los problemas sociales se convierten
necesariamente en problemas pblicos, es decir, en objetos de controversia po-
ltica. Segn este autor, los problemas pblicos representan una prolongacin de
los problemas sociales en la medida en que, una vez que surgen en el interior de
la sociedad civil, se debaten en el seno de un espacio poltico-administrativo
emergente. En este sentido, la definicin de un problema pblico es esencial-
mente poltica. En otras palabras, un problema se vuelve pblico slo tras su in-
clusin en la agenda poltica. A ese nivel del proceso de definicin, los actores
pblicos (por ejemplo la administracin, el gobierno, el parlamento) reconocen
la necesidad de considerar una eventual solucin pblica en relacin a como se
ha formateado o tematizado el problema o la situacin problemtica (ver para
los temas de polticas de gnero en Espaa el trabajo de Bustelo-Lombardo,
2007).
De manera aun ms concreta, Garraud (1990:20) identifica tres condiciones
para poder calificar un problema social como problema pblico: (1) una de-
manda que surge de grupos sociales determinados, (2) el desarrollo de un debate
pblico y (3) la existencia de un conflicto entre los grupos sociales organizados
y las autoridades polticas.
Postular, en base a un modelo cronolgico estricto, la transferencia de
un problema de la esfera social hacia la esfera pblica lleva a definir a los ac-
tores pblicos como los grandes orquestadores del proceso de inclusin en la
agenda. Si bien esta visin parece sensata dado que atribuye un rol proactivo
a los actores pblicos, debemos sin embargo sealar que el paso de un pro-
blema social a un problema pblico no tiene por que ser ni lineal ni estricta-
mente obligatorio.
Como afirma Vassopoulou (1999:19-20), un problema pblico puede ori-

ginarse tanto en la recuperacin de una preocupacin social anterior, como ser
fruto de una construccin poltica original. As, la especificidad de un problema
pblico consiste en que la responsabilidad sobre el mismo recae en los poderes
pblicos, y no necesariamente en el hecho de que estos ltimos deciden hacerse
cargo de un problema social que ya ha sido claramente articulado.
Por otra parte, diversas situaciones sociales problemticas no acaban tema-
tizndose como problemas pblicos que acaben requiriendo una intervencin es-
tatal. Mientras que la visin pluralista de la democracia postula que todo actor
puede acceder al espacio de toma de decisiones para tratar de impulsar la con-
versin en pblico de un problema particular, Bachrach y Baratz (1970:6), por
el contrario, sostienen que una forma especfica del poder poltico consiste pre-
cisamente en la posibilidad de mantener fuera de la agenda pblica determinadas
cuestiones sociales. Calificados como no-decisiones, estos bloqueos institu-
cionales obligan a los actores sociales involucrados en un problema dado, ya sea
a encontrar otras puertas de entrada o a solucionar ellos mismos el problema (a
travs de polticas corporativas o privadas): Los mecanismos de no-decisin
sirven para que ciertas demandas de cambio en una situacin determinada de dis-
tribucin de beneficios y privilegios en la comunidad, puedan ser acallados antes
incluso de que se aireen; mantenerse marginadas, o simplemente hacerlas des-
aparecer antes de que consigan acceder a la arena decisional (Bachrach y Ba-
ratz, 1970:7).
Para resumir de una manera esquemtica la discusin acerca de la formu-
lacin de los problemas pblicos, proponemos, para todo anlisis emprico, es-
tudiar en qu medida una situacin problemtica especfica se percibe y
posteriormente se define como parte de la esfera de preocupaciones sociales y,
ms tarde, acaba entrando en la arena poltica. Este tipo de anlisis pretende,
entre otras cosas, identificar los posibles obstculos (es decir, los diferentes tipos
de no-decisiones) en el proceso de definicin de los problemas pblicos y de las
polticas de respuesta (vase la grfica 11).
Las perspectivas sociolgicas se concentran sobre todo en los factores in-
dividuales, las convenciones y las normas colectivas que favorecen o, por el con-
trario, frenan, la toma de conciencia de que una situacin problemtica privada
puede pertenecer al mbito social y en consecuencia, definirse como un problema
social y no estrictamente privado.
Las perspectivas ms cercanas a la Ciencia Poltica, ponen el acento en la
articulacin de un problema catalogado como social, las demandas de interven-
cin pblica que de l provienen, as como las modalidades de inclusin en la
agenda utilizadas por los diversos actores involucrados, tanto pblicos como pri-
vados. Como menciona Garraud (1990:17ss) todo anlisis del proceso de inclu-
sin en la agenda (agenda setting) que tome en consideracin esta diversidad
de actores se encuentra forzosamente en el punto de convergencia de las disci-
plinas que tratan la participacin poltica, los (nuevos) movimientos sociales, los
medios de comunicacin o los procesos de toma de decisiones.
En una palabra, y tal como lo sugiere la grfica 11, nosotros hablamos de

problema pblico slo cuando una situacin se juzga polticamente como pro-
blemtica y es objeto de un debate poltico. Para complementar esta definicin
general, a continuacin presentamos algunas dimensiones en funcin de las cua-
les la definicin poltica de un problema pblico puede describirse y anali-
zarse.
Antes de ello, sin embargo, es importante sealar que en ocasiones puede
observarse un movimiento inverso al descrito en la grfica 11. Es decir, que un
problema inicialmente pblico (por ejemplo: la prohibicin legal del concubi-
nato en razn de la poltica familiar) se considere, posteriormente, como un
asunto puramente privado y que en consecuencia no pueda dar lugar a una in-
tervencin del Estado. Por otra parte, en la actualidad asistimos a procesos de li-
beralizacin (o incluso de privatizacin) de algunos servicios pblicos, (por
ejemplo: correos, telecomunicaciones, ferrocarriles, electricidad, gas, etc.). Al-
gunos sectores histricamente considerados como propios a la esfera pblica se
han ido progresivamente sustrayendo a las polticas pblicas tradicionales que a
su vez se han sustituido por otras formas de regulacin estatal (por ejemplo, la
poltica de la competencia) y/o privadas. Tambin se han dado procesos en sen-
tido contrario, es decir, mbitos considerados estrictamente privados (adopcin
de nios), se han convertido en temas de preocupacin y regulacin pblica, al
conceptualizarse su problemtica como propia de la esfera pblica de interven-
cin.
7.2.2. LAS DIMENSIONES OPERACIONALES DEL ANLISIS
El analista de una poltica pblica puede considerar diversos elementos cons-

titutivos de un problema pblico (vase Wildavsky, 1979; Gusfiel, 1984; Roche-
fort y Cobb, 1993; Peters, 1998). Sealemos, una vez ms, que, si bien todo
problema pblico puede calificarse en funcin de las dimensiones que aqu dis-
cutimos, esta apreciacin no depende exclusivamente de las condiciones objeti-
vas de la situacin considerada como problemtica, sino tambin de la evaluacin
y de la ponderacin subjetiva (es decir de la definicin poltica) que hacen de ella
los actores involucrados. Al evaluar los cuatro elementos constitutivos que a con-
tinuacin proponemos, el analista tiene como objetivo principal evidenciar la ma-
nera en la que cada una de las partes involucradas se representa o formatea
a su manera y desde su perspectiva e intereses la naturaleza del problema.
Subrayemos tambin que la etapa de la inclusin en la agenda poltica de un
problema pblico constituye un proceso que podramos calificar de artesanal,
dado que los promotores de determinada poltica pblica debern combinar as-
pectos sustantivos (por ejemplo la promocin de la atencin mdica ambulato-
ria) con dimensiones de carcter ms institucional (por ejemplo la reduccin de
los costes fijos en personal e infraestructura, as como la reestructuracin del sis-
tema de atencin mdica, la descentralizacin), para as poder tener ms posibi-
lidades de acceso a la agenda (vase Kingdon, 1984, como referencia ineludible
en los temas de agenda setting).
Antes de entrar en materia, tambin debemos sealar que las dimensiones
operativas que a continuacin discutiremos se solapan parcialmente, por lo que
si se dieran de manera simultnea, ello debera favorecer una interpretacin glo-
bal de un problema pblico.
a) La intensidad del problema: esta dimensin se refiere al grado de im-

portancia que se da a las consecuencias del problema, tanto a nivel indi-
vidual como colectivo. Los actores implicados juzgan si se trata de un
problema serio, digno de tomarse en consideracin a partir de los efec-
tos negativos que se inducen (por ejemplo, los costes financieros y los
problemas psicolgicos debidos al aumento del nmero de personas sin
empleo; los riesgos de un accidente nuclear; los efectos negativos que
tiene sobre la salud o sobre la seguridad el consumo de tabaco, alcohol y
drogas ilegales, los problemas derivados por el stress sobre ciertos ser-
vidores pblicos y que se han calificado como burn out, etc.). O si ms
bien se trata de un pseudo-problema , menos significativo, segn los
actores clave, para movilizar la opinin pblica y/o generar una inter-
vencin inmediata de los poderes pblicos (por ejemplo, las dificultades
de acceso al trabajo de personas con problemas de salud mental, la des-
aparicin de especies vegetales raras, etc.). Recordemos que el grado de
intensidad que se le reconoce a un problema vara de un actor a otro y de
un perodo a otro.
b) El permetro (o la audiencia) del problema: por permetro de un pro-

blema entendemos la extensin (o el alcance) de sus efectos negativos
sobre los diferentes grupos sociales que se ven implicados en el mismo,
la localizacin geogrfica de tales efectos negativos y el desarrollo del
problema en el tiempo. Para delimitar ese permetro debemos saber
cul es el crculo de personas y/o de mbitos territoriales que estn afec-
tados negativamente por un problema particular. Evidentemente, las fron-
teras sociales y espaciales de un problema pueden ir cambiando
frecuentemente.
Como es natural, la dimensin del problema se relaciona directamente
con su visibilidad pblica. Si el nmero de grupos sociales afectados no
es muy grande, si stos se localizan en espacios perifricas y/o perte-
necen a capas sociales poco movilizadas polticamente, entonces la po-
sibilidad de que su situacin se defina como un problema colectivo es
bastante limitada. Schneider e Ingram (1997) demostraron que la forma
de definir un problema social (y la poltica pblica que debe tratar de
corregirlo) depende de la imagen social (positiva o negativa) y del
poder poltico (fuerte o dbil) de los grupos que sufren los efectos ne-
gativos del problema o de aquellos que son responsables de su apari-
cin. As podemos establecer una distincin entre los problemas
percibidos como claramente delimitados /concentrados (por ejemplo
la contaminacin del agua, el consumo de drogas, la violencia en las
zonas perifricas) y los problemas percibidos como carentes de fron-
teras /difusos (por ejemplo, el riesgo de epidemias que conlleva la en-
fermedad de las vacas locas o la gripe aviar, los costes en trminos de
vidas humanas y en trminos ecolgicos de un accidente nuclear, los
problemas que provoca la deslocalizacin provocada por la globaliza-
cin econmica...). Asimismo, podemos distinguir entre los problemas
cuyo permetro evoluciona rpidamente (por ejemplo, los problemas
debidos al SIDA o a catstrofes naturales) y los problemas cuyo per-
metro evoluciona lentamente (por ejemplo, la situacin econmica de
los agricultores, de los desempleados, etc.).
c) La novedad del problema: mientras que algunos problemas podran ser

considerados como nuevos, debido a su relacin con la evolucin reciente
de nuestras sociedades postindustriales, otros podran ms bien ser cali-
ficados de crnicos. Frecuentemente, el grado de novedad de un pro-
blema se considera como determinante para su acceso a la agenda
gubernamental. Downs (1973:xy) y Bosso (1989), por ejemplo, sugieren
que un nuevo problema moviliza con ms facilidad a la opinin pblica
y, en consecuencia, lleva a los actores pblicos y privados a intervenir.
Sin embargo, tras una fase expansiva, el problema en cuestin pierde im-
portancia meditica y tambin peso en la agenda gubernamental, carac-
tersticas que van adquiriendo nuevos problemas emergentes.
Los problemas ambientales, la violencia en las escuelas o la manipulacin

gentica, son ejemplos de problemas que se perciben como nuevos/ re-
cientes ; mientras que el analfabetismo, la inseguridad pblica, la ines-
tabilidad de precios al consumidor o el desempleo de las personas no
calificadas profesionalmente se perciben como problemas antiguos/ cr-
nicos. Sin embargo, a diferencia de lo que ocurra en la poca del sur-
gimiento y consolidacin del Estado de bienestar, actualmente son ms
bien pocos los problemas y, consecuentemente, las polticas pblicas, to-
talmente nuevos. En nuestros das, la mayora de las intervenciones p-
blicas consisten en correcciones y reorientaciones de una poltica anterior
que o bien fracas (parcialmente), o bien que ha de responder a nuevos
retos no previstos o bien que apunta a la integracin de diversas polticas
pblicas.
d) La urgencia del problema: un problema social puede percibirse como

ms o menos urgente. En los casos extremos, frecuentemente debidos a
impactos sbitos externos al sistema poltico-administrativo (por ejem-
plo: un accidente grave en los sistemas de transporte, un atentado terro-
rista, una huelga salvaje que paraliza servicios pblicos esenciales,...),
hablamos de gestin de crisis. En este tipo de situaciones los poderes p-
blicos aportan (casi) instantneamente una respuesta al problema social
que de manera instantnea se ha vuelto patente para todos y cada uno.
Tales contextos abren una ventana de oportunidad (segn la expresin
de Kingdon, 1984) a los sectores sociales que desean tematizar o for-
matear desde su propia perspectiva esa situacin problemtica y que,
por tanto, tratan de promover una determinada solucin (= una poltica
particular) para responder a esa crisis.
Ejemplos percibidos como urgentes pueden ser el de las vacas locas, el
SIDA, las crisis petroleras de 1973 y 1979, los accidentes nucleares de
Three Mile Island en 1979 y de Tchernobyl en 1986 y, ms recientemente,
el problema de la gripe aviar, el terrorismo internacional tras el atentado
del 11-S en Nueva York, o los problemas derivados de la persistente se-
qua en Espaa. Es importante sealar que el adjetivo urgente hace ge-
neralmente referencia a la nocin de crisis ms o menos coyuntural. En
la lista de los problemas percibidos como no-urgentes podemos citar la
degradacin progresiva del paisaje o el aumento continuo de las enfer-
medades cardiovasculares debidas al stress (profesional) y a la higiene de
vida (alimentacin, tabaco, alcohol).
Estas cuatro dimensiones no tienen porque considerarse como exhaustivas

para operacionalizar y comparar los diversos problemas sociales y pblicos. Po-
dramos usar otros parmetros: en funcin de su complejidad tanto poltica (mu-
chas partes involucradas versus pocos actores implicados), como programtica
(diversas causas identificables versus una causa nica); en funcin de la posibi-
lidad de expresarlo en una forma monetaria (costes de X millones versus efectos

poco tangibles y no cuantificables), o de su grado de interdependencia en rela-
cin a otros problemas pblicos (problema aislado versus problemas yuxtapues-
tos) (vase Peters, 1998).
Podemos as disociar los problemas multicausales, como la contaminacin
del aire cuyos nexos causales son tanto los automviles como las industrias y los
hogares; de problemas aparentemente monocausales, como el que los cauces de
agua no tengan los caudales mnimos debido a que la explotacin hidroelctrica
no respeta los lmites fijados al respecto. Asimismo, podemos distinguir los pro-
blemas monetarizables, tales como la prdida neta de X billones de Euros de-
bida a las prcticas corporativistas en materia de mercados pblicos, y los
problemas cuyos costes financieros son poco tangibles, por ejemplo el discurso
racista de algunos grupos, personas o medios. Finalmente, podemos identificar
problemas aislados, tales como el de la previsin meteorolgica, y problemas
yuxtapuestos, como el del desempleo, con vnculos complejos con las polticas
macroeconmica, monetaria, fiscal, educativa y de seguridad social.
Como ya decamos, la definicin poltica de un problema pblico es el re-
sultado de una pugna simblica ente grupos y definiciones rivales. Pugna que
tiene lugar en un contexto institucional al menos parcialmente establecido. Las
modalidades de la inclusin en la agenda poltica de una situacin juzgada co-
lectivamente como problemtica son, sin embargo, complejas y merecen que nos
detengamos en ellas.
7.3. Los procesos de inclusin en la agenda poltica
Veamos cules son los factores que pueden explicar cuando un problema
acaba incluyndose en la agenda poltica, tornndose as pblico. Empezamos
sugiriendo que este proceso puede interpretarse como una lucha de poder cuyo
objetivo fundamental es el reconocimiento, o la imposicin, de una primera hi-
ptesis causal que de alguna manera (pre)estructura la futura intervencin p-
blica. Distinguiremos despus algunas constelaciones de actores y formas de
accin (recursos y reglas institucionales) propias de diferentes procesos.
7.3.1. DE LAS HISTORIAS CAUSALES EN CONFLICTO A LA HIPTESIS CAUSAL

DOMINANTE
De acuerdo a los postulados de la perspectiva constructivista, todo problema

social y pblico es una construccin colectiva. La definicin del problema que
pretende resolverse a travs de una poltica pblica surge, pues, de las interac-
ciones entre los actores implicados en una situacin particular considerada como
problemtica. A menudo, este proceso de definicin implica conflicto entre los
distintos grupos de actores. El control del proceso de definicin de los problemas
pblicos y, consecuentemente, de las modalidades alternativas para su solucin,

representa un reto poltico fundamental (Weiss, 1989), e incluso, para algunos,
el instrumento supremo del poder (Schattschneider, 1960:66). Como tambin se-
ala Stone (1989), se da una verdadera competencia entre grupos sociales para
tratar de imponer la propia definicin del problema. Podramos decir que los ac-
tores involucrados tratan de convertirse en los propietarios o depositarios le-
gtimos del problema (Gusfield, 1984:10-11).
Este debate, generalmente conflictivo, se articula en funcin de las histo-
rias causales presentadas por los diferentes grupos de actores: La definicin
del problema es un proceso de construccin de imaginarios, en el que el tema
fundamental es la atribucin de causalidad, repulsa y responsabilidad. Las con-
diciones, las dificultades o los temas objeto de controversia, no acostumbran a
tener propiedades inherentes que los hagan ms o menos susceptibles de ser vis-
tos como problemas en fase de expansin. Ms bien, son los actores polticos los
que proyectan sus marcos de anlisis para conseguir mejorar sus capacidades de
generar consenso a su alrededor. Y de la misma manera, estos actores polticos
no acostumbran a aceptar de manera pacfica los nexos causales que proporciona
al respecto la ciencia o las explicaciones ms o menos populares. Estos actores
construyen historias o narraciones que describen problemas y dificultades atri-
buibles a la accin de otros individuos u organizaciones, y a partir de ah reivin-
dican el derecho a exigir que el gobierno actu para detener esa problemtica
(Stone, 1989:282).
Una historia causal incorpora un grupo social cuya situacin se consi-
dera problemtica y, paralelamente, imputa la responsabilidad de esta situacin
inaceptable desde una ptica poltica, al comportamiento de otro grupo social
(Edelman, 1988:17). Desde esta perspectiva, definir un problema significa iden-
tificar tanto los grupos que padecen sus efectos negativos, como el origen de los
mismos. Es decir, designar a aquellos cuyo comportamiento causa el problema
y que consecuentemente deben pagar los costes que implica su solucin. Las
historias causales crean o delimitan grupos sociales precisos a travs de un pro-
ceso de designacin simblica. Durante ese proceso, los diferentes actores ma-
nipulan imgenes y smbolos que les permiten reforzar su discurso (vase
particularmente Edelman, 1964, 1968; Schneider e Ingram, 1997). Un ejemplo
particularmente significativo al respecto, lo tenemos en Europa con la moviliza-
cin por parte primero de los grupos de extrema derecha y despus por fuerzas
simplemente conservadoras o populistas, para atribuir deliberadamente las cau-
sas del desempleo, de la inseguridad, etc. a un grupo social particular: los inmi-
grantes.
Se ha sugerido (Stone 1989) que el debate pblico generalmente es reacio
o poco sensible a interpretaciones o explicaciones demasiado complejas y que los
actores (estratgicos) buscan ms bien influir con historias causales simples. En
la mayora de los casos, los grupos afectados por un problema intentan hacer cre-
ble una causa intencional de su situacin desfavorable. Desde su perspectiva,
el problema social en debate, est provocado por una accin humana premedi-
tada, y las consecuencias no pueden considerarse como imprevisibles, sino que

eran conocidas (por ejemplo, Mis problemas respiratorios se deben al hecho
que los industriales producen conscientemente emisiones contaminantes, lo cual
degrada la calidad del aire). Si una argumentacin de este tipo es poco creble,
se usa el argumento de la negligencia: la causa del problema sigue siendo una
accin humana consciente, pero sus consecuencias en este caso no son previsi-
bles (por ejemplo, Me contagiaron el virus del SIDA a travs de una transfusin
sangunea por no haber tomado las precauciones que, de acuerdo a los conoci-
mientos mdicos actuales, son indispensables). Por el contrario, los grupos que
polticamente son designados como responsables de ese problema colectivo ar-
gumentan causas mecnicas, incluso accidentales, para tratar de librarse de
toda responsabilidad. As, sugieren que situaciones externas o acciones huma-
nas no premeditadas provocaron consecuencias que no podan ser previstas y
que, por supuesto, no eran deseadas (por ejemplo: Es un problema de orden tc-
nico desconocido, no imputable a la compaa Swissair, el que caus la catstrofe
area en Halifax (1999), y no una reaccin equivocada de los pilotos o bien con-
troles de seguridad insuficientes. Es un fallo tcnico imprevisible el que pro-
dujo la explosin del reactor nuclear de Tchernobyl (1996) y no una gestin
inadecuada a nivel seguridad e infraestructura. Son las condiciones climato-
lgicas excepcionales las que provocaron la inundacin del terreno de camping
situado en el antiguo cauce del ro en Biescas, cuyo curso desviamos a travs de
la edificacin de un dique que en condiciones normales es suficiente para cana-
lizar las precipitaciones (1996).
Desde un punto de vista analtico, toda historia causal comporta una di-
mensin emprico-cognitiva (la cual en ocasiones incluye una base cientfica s-
lida) y una dimensin moral o normativa. Hisschenmller y Hoppe (1996)
combinan ambas dimensiones al elaborar una tipologa de los problemas pbli-
cos clasificados en funcin de su grado de estructuracin y sugieren que cada
tipo de problema implica, en la medida en que los poderes pblicos deseen efec-
tivamente resolverlo, un tipo de poltica particular (vase la tabla 4).
Esta tipologa resulta til para distinguir los procesos de definicin propios
en las diferentes polticas pblicas y para formalizar los vnculos entre la natu-
raleza del problema tratado y la estrategia de accin pblica elaborada e imple-
mentada. Sin embargo, sus alcances heursticos son limitados toda vez que, al
igual que las proposiciones tericas de Stone (1989), para tratar de entender todo
el proceso de (re) definicin de un problema social el enfoque se basa (casi) ex-
clusivamente en las historias causales.
Al referirnos al tringulo de base de una poltica pblica (vase captulo
3.4), el concepto de historia causal propuesto por Stone (1989) presenta grandes
similitudes con el concepto de hiptesis causal que nosotros proponemos para la
identificacin de los grupos-objetivo (supuestos causantes del problema) y los be-
neficiarios finales, es decir, quienes padecen los efectos negativos del problema
que pretende resolver una poltica pblica. En este sentido, lo que denominamos
hiptesis causal (y que se formaliza, al menos de manera implcita, en el pro-
Tabla 4: Relaciones entre la estructuracin de un problema y las estrategias polticas
DESDE UN PUNTO DE VISTA NORMATIVO

Conflicto con las normas y va- Consenso con las normas y va-
lores que implica el problema a lores que implica el problema a
resolver resolver
DESDE UN PUNTO
DE VISTA COGNITIVO
Desconocimiento de la Problema no estructurado (-> es- Problema parcialmente estructu-

naturaleza misma del trategia basada en el aprendizaje rado: existe acuerdo respecto a
problema a resolver colectivo) los objetivos (-> estrategia plura-
lista basada en la negociacin)
Por ejemplo, efectos de las mani- Por ejemplo, la lucha contra las
pulaciones genticas o de las redes de la droga, el trabajo in-
ondas ionizantes (telfonos celu- fantil
lares) sobre el hombre y el medio
ambiente
Certezas (cientficas) Problema parcialmente estructu- Problema estructurado (-> estra-

acerca de los efectos rado: existe acuerdo en lo que tegia basada en la reglamenta-
del problema a resolver respecta a los medios (-> estrate- cin)
gia de acomodacin)
Por ejemplo, la cuestin de los Por ejemplo, la lucha contra la

plazos en materia de aborto contaminacin de origen urbano,
industrial o agrcola del agua
Fuente: Adaptacin libre de Hisschemller y Hoppe (1996:56) ilustrada con ejemplos recientes
grama poltico-administrativo) representa la historia causal o narracin que

finalmente logra imponerse como la ms plausible conforme a lo que se sabe
sobre las condiciones constitutivas del problema social, y/o la ms deseable po-
lticamente en funcin de los intereses y valores de los actores implicados en el
proceso de definicin de dicho problema. En un anlisis emprico, la etapa de
definicin poltica (inicial y frecuentemente provisional) de un problema pblico,
puede considerarse como terminada cuando una hiptesis causal rene, si no un
total consenso poltico, al menos el acuerdo de una mayora sustancial de los ac-
tores involucrados.
En los prrafos siguientes, discutiremos algunas de las modalidades de in-
clusin de un problema pblico en la agenda poltica. Tales proposiciones iden-
tifican diversos actores que, al movilizar y combinar distintos recursos, se
convierten en emprendedores, precursores incluso propietarios del debate
acerca de un problema pblico determinado.
7.3.2. PROCESOS: ACTORES, RECURSOS E INSTITUCIONES MOVILIZADOS
Las investigaciones acerca de la inclusin de los problemas sociales en la

agenda poltica estudian los factores que influyen para que determinado problema
social consiga implicar a los actores involucrados (convirtindose finalmente en
un problema pblico) mientras que otra situacin problemtica no llega a con-
vertirse en objeto ni de debate poltico, ni de intervencin estatal. Se trata, por
tanto, de identificar los actores y los procesos de inclusin en la agenda (agenda
setting). No disponemos de una teora global que permita explicar la constitu-
cin y la definicin de la agenda poltica ni las oportunidades que los impulso-
res del debate acerca de un problema social tienen de acceder a ella. En cambio,
un gran nmero de trabajos proponen modelos parciales, cada uno de los cuales
describe un proceso particular de inclusin en la agenda. Sin pretender ser ex-
haustivos, presentaremos a continuacin cinco procesos prototpicos de agenda
setting (vase Garuad, 1990; Landry et al., 1998).
La Mediatizacin
Quienes proponen el modelo denominado de la mediatizacin sealan el

rol determinante que los media (fundamentalmente la prensa escrita, radio, te-
levisin, e internet) y los institutos de encuestas (por ejemplo, las encuestas re-
gulares acerca de los problemas que la poblacin considera como prioritarios)
tienen en la conversin en issue o tema de inters social una determinada si-
tuacin problemtica. Al poner el foco en un acontecimiento social especfico
(sobre todo en situaciones de crisis), los media influyen directamente sobre la
opinin pblica. Esto incita a los actores pblicos, as como a los partidos, para
tratar de (re)apropiarse de esos temas de discusin actuales y propiciar un de-
bate poltico que les permita hacer valer sus ideas y programas polticos y, con-
secuentemente, presentarse con un perfil propio ante los ciudadanos ms
directamente implicados y ante el electorado en general (Mc combs y Shaw,
1972; Gormley, 1975; Walker, 1977; Lambeth, 1978; Cook et al., 1983; Sche-
berle, 1994). As, vemos como recientes escndalos polticos en Francia suscita-
ron la cuestin del financiamiento pblico de los partidos polticos; mientras que
la acumulacin de incendios en un periodo determinado en Galicia puede pro-
vocar una mini tormenta poltica con movilizacin inusitada de recursos, actores
e instituciones.
En este tipo de proceso, los principales recursos movilizados por los acto-
res (privados) son, evidentemente, la informacin y las estructuras de comuni-
cacin. Por otro lado, el recurso tiempo tambin reviste importancia, dado que el
momento que se elige para dar a conocer a la opinin pblica un determinado pro-
blema social tambin ser decisivo para su inclusin en la agenda poltica, sobre
todo si el problema se presenta como nuevo y urgente. Paralelamente, podemos
suponer que pocas reglas institucionales pueden limitar o, por el contrario, fa-
vorecer la accin y el poder de definicin de los media, ya que estos cuentan con
el margen que les da la libertad de expresin constitucionalmente consagrada.
La Movilizacin o Iniciativa externa
Partir de la hiptesis que la agenda poltica se estructura como respuesta a

demandas sociales claramente articuladas, equivaldra a sugerir que la actividad
de los grupos de presin y/o de los (nuevos) movimientos sociales es determi-
nante. Presentndose como defensores de intereses sociales, frecuentemente ge-
nerales y a largo plazo (por ejemplo, la proteccin del medioambiente, el derecho
al trabajo, la lucha contra la xenofobia, el derecho a la vivienda,...) estos actores
organizados intentan (valindose de medios tanto institucionales, iniciativas le-
gislativas populares; como extra-institucionales, manifestaciones, bloqueos, etc.)
atraer a la opinin pblica y la atencin de los actores poltico-administrativos
hacia el problema social que pretenden que sea objeto de intervencin por parte
de los poderes pblicos. Habida cuenta del funcionamiento actual de las demo-
cracias occidentales, este modelo parece muy plausible y cercano a la realidad.
Se utiliza frecuentemente cuando la movilizacin de los grupos adquiere una
fuerte visibilidad pblica (Cobb y Edler, 1983; Cobb et al., 1976; Baumgartner
y Jones, 1993:xy), como en el caso de las huelgas organizadas por los sindicatos
de la funcin pblica, la toma de instalaciones nucleares por parte de comandos
de ecologistas estilo Greenpeace, las propias acciones de Greenpeace en Es-
paa con la denuncia de la construccin de un gran hotel en el espacio protegido
de Cabo de Gata en Almera. Conviene recordar campaas en nuestro pas de
fuerte impacto como fue la movilizacin contra el servicio militar obligatorio
(Pelez, 2000) o contra el comercio de armas (Fisas, 1994).
En este modelo, los actores (privados) recurren en primer lugar a los recur-
sos apoyo poltico y organizacin, mientras que los medios financieros y
humanos sirven naturalmente como soporte indispensable a la estructura orga-
nizativa. En un primer momento, el objetivo consiste en la instrumentacin de
una (nueva) organizacin capaz de hacer valer los intereses de sus miembros (por
ejemplo, la constitucin de un grupo de defensa del barrio o de un determinado
territorio, la creacin de una coalicin de organizaciones de accin social). Ms
tarde, apoyndose en los medios internos de esta organizacin, los actores in-
tentan tematizar un nuevo problema oponindose, ya sea a la poltica vigente o
a un nuevo proyecto (infraestructural). Al no gozar necesariamente del derecho
jurdico a ser odos en los procesos de consulta y de co-decisin (carencia del re-
curso derecho por falta de inters directo en el tema objeto de controversia)
estos actores se concentran en la creacin, la explotacin y la combinacin de
otros recursos, entre los cuales se encuentran la informacin y el tiempo, a fin de
retrasar, o incluso bloquear, un proyecto concreto.
Desde un punto de vista institucional, los anlisis empricos demuestran que
los (nuevos) movimientos sociales recurren con mucha frecuencia a las institu-
ciones judiciales y/o a la democracia directa (sobre todo a la iniciativa popular

en el caso suizo, o en algunos casos a la iniciativa legislativa popular en el caso
espaol), para tematizar (a nivel nacional) un problema hasta entonces oculto (o
percibido slo a nivel local). Tales procedimientos institucionales si bien resul-
tan, por lo general, sumamente costosos y a pesar de que sus resultados son in-
ciertos, representan muchas veces el nico medio para algunos grupos y
organizaciones de afirmarse como actores en un sector determinado. Finalmente,
debemos sealar que algunos actores no pblicos van ms all de toda regla ins-
titucional adoptando estrategias de accin ilegales, pero legtimas desde su pers-
pectiva (por ejemplo, el llamamiento a la desobediencia civil en el caso de los
sin papeles en diversos sitios de Europa; la resistencia frente a los procesos de
globalizacin con manifestaciones contra las cumbres de organismos interna-
cionales; la ocupacin de una instalacin nuclear...) recurriendo en ocasiones al
recurso violencia.
Con respecto al modelo de la movilizacin o de la iniciativa externa su-
brayemos finalmente que, en el caso de varias polticas pblicas, se pueden iden-
tificar claramente a nivel local lo que llamaramos laboratorios de surgimiento
de una problemtica particular. Con el surgimiento de temas que posteriormente
se convierten en issues a nivel supralocal y que puede llegar a tener alcance in-
ternacional. Contrariamente a estos procesos de abajo a arriba encontramos
tambin procesos de arriba a abajo que llevan a la agenda (infra) nacional pro-
blemas colectivos que inicialmente se discutieron a nivel internacional. Tal es, por
ejemplo, el caso de las directivas de la Unin Europea, que han ido incorporando
en la agenda nacional o local problemas pblicos que hasta entonces no se reco-
nocan como tales (por ejemplo, la limitacin de algunas prcticas de caza en
Francia, o el tomar en cuenta, gracias a la directiva ozono, la contaminacin
del aire provocada por los automviles; o ms recientemente la gran significacin
y movilizacin generada por la nueva Directiva del Agua en el conjunto de cuen-
cas hidrogrficas de Espaa y otros pases europeos). De hecho, uno de los prin-
cipales impactos de la Unin Europea es la progresiva europeizacin o
armonizacin de la agenda poltica del conjunto de los Estados miembros (vase
principalmente Mny, Muller, Quermonne, 1985; Larrue, 1999).
Oferta poltica o Competencia electoral
Inspirado en las teoras del public choice, el modelo de la oferta poltica

supone que los partidos polticos y otras organizaciones no pretenden (solamente)
responder de manera reactiva a las demandas sociales ya articuladas, sino que,
por el contrario, son los propios partidos polticos quienes toman la iniciativa. Su
accin concreta consiste en definir problemas pblicos y formular polticas p-
blicas, lo que lleva al aumento de su base electoral al ir sumando beneficiarios
potenciales de las mismas. As, la agenda poltica se constituir en funcin de
los temas elegidos en los programas y en el marco de las campaas polticas
por los principales partidos competidores. Este modelo tiene diversas subva-
riantes que dependen del carcter de la confrontacin entre los partidos, sea sta
de cariz ideolgico (situacin de competencia directa segn Downs 1957 y
Odershook 1986) o que se base en la enunciacin selectiva de ciertos temas res-
pecto a los cuales un partido tiene ms credibilidad que otros ante la poblacin
(situacin de competencia indirecta segn Budge, Farlie, 1983; Klingeman et al.,
1994). La inmigracin, asunto tematizado por los partidos de extrema derecha en
la mayora de los pases europeos; el problema del desempleo, promovido por los
partidos de izquierda, o los problemas ambientales, tematizados por los partidos
ecologistas, son ejemplos de esta segunda opcin. Lo cierto es que estas teoras
en general se desarrollaron para explicar el proceso de inclusin en la agenda en
regmenes democrticos estilo Westminster, en los cuales el partido mayori-
tario elabora un programa legislativo explcito, que, una vez en el gobierno, trata
de a llevar a cabo con el apoyo de una mayora parlamentaria (Hofferbert, Budge,
1992; Ptry, 1995).
Los recursos movilizados por los partidos polticos incluyen generalmente
la informacin (enunciados de los programas polticos), la organizacin (apa-
rato de partido) as como el apoyo poltico (mayora poltica o coalicin gu-
bernamental posible). Como lo demuestran los anlisis acerca del
financiamiento de los partidos polticos y acerca de las campaas electorales los
recursos financieros tienen tambin un rol determinante en la capacidad de cada
partido para ocupar la escena poltica y conducir el debate acerca de un problema
social determinado.
Entre las reglas institucionales que los partidos polticos pueden usar para
hacer valer sus posiciones ideolgicas, podemos citar el reconocimiento consti-
tucional de los partidos, los instrumentos de democracia directa (iniciativa po-
pular y referndum), las reglas electorales (sistemas mayoritario versus
proporcional) as como las reglas informales propias al sistema de consolidado
de partidos (por ejemplo, un problema tematizado por un partido gubernamental
se tomar en cuenta ms fcilmente que un problema incluido en la agenda por
un partido no gubernamental). Adems, es importante sealar que las reglas pro-
pias del federalismo o las leyes referidas a la descentralizacin influyen parcial-
mente en la organizacin interna de los partidos polticos (por ejemplo, la
divergencia entre la postura de un partido de mbito estatal y las posiciones de
sus organizaciones a escala cantonal en Suiza o de comunidad autnoma en Es-
paa, como hemos visto recientemente con el tema de la financiacin auton-
mica o con la gestin del agua).
Anticipacin interna
El modelo denominado de anticipacin interna (Garraud, 1990) otorga

un peso decisivo en la constitucin de la agenda poltica a los actores adminis-
trativos y a las autoridades pblicas. Dado que estos actores estn a cargo de la
implementacin de las polticas vigentes, de acuerdo a este modelo, seran estos

actores los que estaran en mejor posicin para identificar los desajustes entre
las acciones estatales que se van llevando a cabo y los problemas sociales aun no
resueltos. Efectivamente, los informes de evaluacin acerca de los efectos de una
poltica constituyen frecuentemente un soporte informativo esencial para antici-
par problemas, o aquellos ya existentes pero que an no se han abordado. En
consecuencia, los actores administrativos estn en buena posicin para proponer
modificaciones a las polticas vigentes y/o nuevas estrategias de intervencin.
Para los partidarios de este modelo, la dinmica interna propia al subsistema po-
ltico-administrativo se ve particularmente reforzada en las situaciones en las que
la sociedad civil articula mal un problema. En tales casos, los actores pblicos
reemplazan a los actores privados, apropindose y (re)definiendo el problema
pblico a resolver. Al hacerlo, esos actores pblicos se garantizan tambin un
plus de legitimidad, pudiendo preservar e incluso ampliar su mbito de compe-
tencias y recursos (humanos, financieros, de informacin, etc.).
La puesta en marcha, por parte de los organismos vinculados a la salud p-
blica, de una campaa en materia de tabaquismo y alcoholismo dirigida a los
adolescentes, as como la prohibicin de la publicidad para tales productos cons-
tituyen un ejemplo de lanzamiento de una nueva poltica (ver para el caso de Es-
paa, Villab, 2006); otro ejemplo lo constituye el problema de la seguridad vial,
asunto que los poderes pblicos sitan de manera regular en la escena meditica
aprovechando momentos especialmente intensos de movilidad.
Asimismo, las reglas institucionales que fijan los procedimientos de toma
de decisin sirven potencialmente como soportes procedimentales a las activi-
dades de las autoridades pblicas. Tal es por ejemplo el caso de la posibilidad de
instituir una comisin de expertos externos para analizar los datos de un pro-
blema social determinado, o la posibilidad de organizar un (pre) proceso (infor-
mal) de consulta a determinados actores interesados, etc. Subrayemos que los
actores poltico-administrativos conocen perfectamente los engranajes institu-
cionales sobre todo los de carcter informaldel sector pblico; conocimiento
que no poseen necesariamente algunos actores privados, sobre todo si estos lti-
mos no estn organizados como grupo de presin. En este sentido, los actores p-
blicos gozan potencialmente de un margen de maniobra mayor para hacer valer
sus propios intereses (y para desarrollar polticas pblicas).
Accin corporativista silenciosa
Mientras que el modelo de la movilizacin se concentra en acciones con

fuerte visibilidad pblica de los grupos de presin y de los (nuevos) movimien-
tos sociales, el modelo de la accin corporativista silenciosa trata de destacar el
rol ms discreto que algunos grupos de inters tienen en la agenda poltica. Al de-
fender sus propios intereses (frecuentemente particulares y a corto plazo) estos
actores, muy bien organizados y poseedores de redes de influencia, buscan un ac-
ceso directo a la arena de toma de decisiones al tiempo que, conscientemente, evi-

tan que las polticas pblicas que ellos desean mantener, introducir o evitar a
cualquier precio, se presenten en los medios masivos de comunicacin o sean
objeto de debate o controversia poltica. Este modelo reposa, entre otras, en las
teoras neo-corporativistas, as como en estudios empricos (Baumgartner y
Jones, 1993) que demuestran que ciertas administraciones y autoridades polti-
cas mantienen relaciones de clientelismo con diversos actores privados o pa-
raestatales. Los casos del sector agrcola, del sector de la industria energtica,
farmacutica o del sector de la construccin y obras pblicas son los ms cono-
cidos (Chaqus, 2000, para el caso de la industria farmacutica en Espaa).
Si las relaciones de clientelismo caracterizan los intercambios entre ciertos
actores privados y pblicos, entonces podemos entender que los recursos orga-
nizacin, consenso y apoyo poltico son esenciales para el mantenimiento
de este equilibrio corporativista. Efectivamente, para una autoridad administra-
tiva resulta interesante negociar de manera bilateral con un grupo de presin en
la medida en que ste le ofrece, a cambio de la no-problematizacin pblica del
tema a resolver, su red de accin (es decir una administracin paraestatal de im-
plementacin) as como su apoyo en el momento de la adopcin de la poltica.
De hecho, la mayora de los recursos sern movilizados para evitar que la infor-
macin acerca del problema a resolver resulte (demasiado) pblica, que se adop-
ten soluciones jurdicas (demasiado) rgidas, etc.
A nivel institucional, lgicamente, son ms bien las reglas informales las que
influenciarn la naturaleza y el contenido de las negociaciones entre las autorida-
des pblicas y los grupos de presin privados. Podemos llegar a suponer incluso
que los actores implicados van a orientar todas sus decisiones y acciones hacia la
elaboracin de convenciones informales o de contratos tcitos justamente para
evitar que otros actores, tambin interesados, puedan recurrir a instituciones for-
males a fin de acceder al espacio de la poltica pblica en cuestin (vase el cap-
tulo 3.3.1) y cuestionar la red de actores y la definicin del problema respecto a
cuales los actores que ocupan el mencionado espacio ya se han puesto de acuerdo.
7.3.3. CRITERIOS PARA LA COMPARACIN
Ninguno de los cinco modelos que aqu hemos presentado de manera so-
mera es suficientemente especializado y complejo para explicarnos de manera
completa la inclusin de un problema social particular en la agenda poltica. En
cambio, al combinarlos, el analista puede identificar ms fcilmente los caminos
por los que los grupos sociales (es decir los grupos-objetivo, los beneficiarios fi-
nales y los grupos terciarios) y los actores pblicos pueden/ deben transitar para
formar coaliciones durante el proceso de definicin poltica de los problemas p-
blicos. A fin de facilitar este tipo de comparaciones, la tabla 5 representa algu-
nas de las variables que deben considerarse para realizar estudios empricos
acerca de la inclusin en la agenda. Esta tabla tambin propone, en calidad de hi-

Selección. Analisis y Gestion de Politicas Publicas. Joan Subirats.

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38 ANLISIS Y GESTIN DE POLTICAS PBLICAS

una visin de conjunto de las diferentes actividades generadas por un conjunto

2.3. Elementos constitutivos de una poltica pblica

En la definicin que proponemos, pueden distinguirse diversos elementos

a) solucin de un problema pblico: una poltica pblica pretende resol-

b) existencia de grupos-objetivo en el origen de un problema pblico:

LAS CLAVES PARA EL ANLISIS 39

c) una coherencia al menos intencional: una poltica pblica que quiera

d) existencia de diversas decisiones y actividades: las polticas pblicas

e) programa de intervenciones: este conjunto de decisiones y de acciones

f) papel clave de los actores pblicos: este conjunto de decisiones y de

40 ANLISIS Y GESTIN DE POLTICAS PBLICAS

a una representacin jurdicamente fundada. Sin esta condicin, un con-

g) existencia de actos formales: una poltica pblica supone la produccin

h) naturaleza ms o menos obligatoria de las decisiones y actividades:

LAS CLAVES PARA EL ANLISIS 41

res pblicos y empresas privadas o pblicas, fundaciones o cooperativas,

El Grfico 2 ilustra la articulacin de los diferentes elementos constitutivos

42 ANLISIS Y GESTIN DE POLTICAS PBLICAS

2.4. El ciclo de una poltica pblica

Muchos autores30 han tratado de esquematizar el desarrollo de los procesos

Esta perspectiva cclica de la poltica pblica debe verse como un marco de

30. Vase la enumeracin que de ellos hace Parsons (1995: 78-79).

SECUENCIA 1. fase 2. Fase 3. fase 4. fase 5. Fase

blemas del programa de la pol- poltica

blema problemas emergentes causal ciones seleccionadas bles efectos de la poltica

del modelo causal luciones adaptadas al administrativos a cargo de la eficiencia, de la per-

blema han de ser objeto de una los medios disponibles

44 ANLISIS Y GESTIN DE POLTICAS PBLICAS

As, de manera ms precisa:

La fase de surgimiento y de percepcin de los problemas la podramos de-

La fase de incorporacin a la agenda poltica corresponde a que se tome

La fase de formulacin de la poltica supone, ante todo, una definicin

La fase de implementacin consiste en una adaptacin del programa de

Finalmente, la fase de evaluacin que nosotros consideramos tambin

LAS CLAVES PARA EL ANLISIS 45

La interpretacin de las intervenciones pblicas como procesos (fruto de

1) Permite tomar en consideracin la existencia de crculos de retroalimen-

2) La posibilidad de identificar, en cada una de las etapas, los retos y los

La formulacin, en cada una de las etapas, de cuestiones analticas, hipte-

46 ANLISIS Y GESTIN DE POLTICAS PBLICAS

1) Se trata de una perspectiva descriptiva que puede, en algunos casos, in-

2) Esta perspectiva heurstica no nos debe conducir a establecer un modelo

LAS CLAVES PARA EL ANLISIS 47

3) El modelo cclico de la poltica pblica tiene como marco una interpre-

4) La perspectiva cclica no permite ir ms all del anlisis secuencial e im-

A pesar de todos estos inconvenientes, nos pareci importante mantener

Los actores de las polticas pblicas

Entendemos las polticas pblicas como un conjunto encadenado de deci-

3.1. Actores Empricos

Dado que las polticas pblicas concretan y materializan los resultados de

50 ANLISIS Y GESTIN DE POLTICAS PBLICAS

LAS CLAVES PARA EL ANLISIS 51

propuesto por Friedberg rechazamos la distincin que hacen diversos autores

52 ANLISIS Y GESTIN DE POLTICAS PBLICAS

3.2. Actores intencionales

Al adoptar un esquema de carcter actuacional (Berthelot, 1990:76), es-

LAS CLAVES PARA EL ANLISIS 53

No es demasiado habitual que un actor defina sus objetivos de manera

54 ANLISIS Y GESTIN DE POLTICAS PBLICAS

posicin. Lo que en determinado momento se consideraba un medio, se

Dos aspectos complementarios caracterizan el instinto estratgico de