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USO INTENSIVO DE LAS AGUAS SUBTERRNEAS

Aspectos ticos, tecnolgicos y econmicos


Serie A, N 1

EL USO SOSTENIBLE
DE LAS AGUAS SUBTERRNEAS

M. Ramn Llamas
Nuria Hernndez-Mora
Luis Martnez Cortina

PAPELES DEL PROYECTO AGUAS SUBTERRNEAS


2 EL USO SOSTENIBLE DE LAS AGUAS SUBTERRNEAS

M.Ramn Llamas. Doctor Ingeniero de Caminos, Canales y Puertos.


Doctor en Ciencias Geolgicas. Actualmente es Catedrtico de Hidro-
geologa en la Universidad Complutense de Madrid y Acadmico
Numerario de la Real Academia de Ciencias Exactas, Fsicas y Natu-
rales. Trabaj durante quince aos como Ingeniero de Caminos en el
Ministerio de Obras Pblicas. Luego se dedic plenamente a la inves-
tigacin y a la enseanza universitaria. Ha impartido cursos regulares
en siete universidades espaolas y americanas. Es autor o co-autor de
ms de cuarenta libros o monografas y de unos trescientos artculos
cientficos. Fue Presidente de la Asociacin Internacional de Hidro-
gelogos (1984-89). Miembro de la Junta Directiva de la Asociacin
Internacional de Recursos Hdricos. Coordinador del Grupo de Trabajo
de la UNESCO sobre la tica de los Usos del Agua. Miembro de la
WATER COMMISSION de la fundacin britnica WORLD HUMANITY
ACTION TRUST.

Nuria Hernndez-Mora. Licenciada en Ciencias Econmicas y Em-


presariales (ICADE, Madrid). Master en Poltica de Gestin de Recur-
sos Naturales (Cornell University, Ithaca, N.Y. USA). Master (in pro-
gress) en Gestin de Recursos Hdricos (University of Wisconsin,
Madison, USA). Colabor con las ONGs The Nature Conservancy y 1000
Friends of Wisconsin. Fue investigadora en el proyecto GRAPES
(Groundwater and River Action Programme on a European Scale) de
la Unin Europea. En la actualidad es colaboradora del Proyecto
Aguas Subterrneas de la Fundacin Marcelino Botn.

Luis Martnez Cortina. Ingeniero de Caminos, Canales y Puertos.


Trabaj en proyectos de estaciones depuradoras de aguas residuales, y
en estudios de hidrogeologa dentro de la cuenca alta del ro Guadiana.
Colaborador en los proyectos de investigacin hidrogeolgica EFEDA y
GRAPES (Unin Europea). Co-autor del libro De la noria a la bomba
En la actualidad es colaborador del Proyecto Aguas Subterrneas de la
Fundacin Marcelino Botn.

Papeles del Proyecto Aguas Subterrneas


Jos Javier Cla, Director

Depsito legal: M. 6.073-2000


Impreso en REALIGRAF, S.L. Madrid, enero de 2000
CONTENIDO 3

CONTENIDO

RESUMEN . 5

ABSTRACT 6

INTRODUCCIN Y OBJETIVOS 7

BOSQUEJO HISTRICO DEL APROVECHAMIENTO


DE LAS AGUAS SUBTERRNEAS ... 8

EL USO INTENSIVO DE LAS AGUAS SUBTERRNEAS:


EL CONCEPTO DE SOBREEXPLOTACIN .. 11
Beneficios del aprovechamiento de las aguas subterrneas, 12
Impactos del aprovechamiento de las aguas subterrneas, 18

EL CASO ESPECIAL DE LAS AGUAS SUBTERRNEAS


NO RENOVABLES . 22

ASPECTOS INSTITUCIONALES DE LOS


APROVECHAMIENTOS DE LAS AGUAS SUBTERRNEAS 25

LA HIDROESQUIZOFRENIA COMO OBSTCULO AL


DESARROLLO RACIONAL DE LAS AGUAS SUBTERRNEAS .. 30
Los conceptos errneos o hidromitos relacionados con el agua, 30
Las subvenciones perversas, 33
La falta de educacin hidrogeolgica, 34
La organizacin legal/administrativa, 35
La invisibilidad y falta de valor esttico de las aguas subterrneas, 35

ALGUNAS SOLUCIONES PARA LOGRAR


UN DESARROLLO SOSTENIBLE . 36
El uso conjunto de aguas superficiales y subterrneas, 36
Informacin y Educacin, 37
Participacin, 40
Tcnicas de resolucin de conflictos, 43

CONCLUSIONES 44

BIBLIOGRAFA .. 47
4 EL USO SOSTENIBLE DE LAS AGUAS SUBTERRNEAS

Palabras clave:

agua subterrnea
sobreexplotacin
uso intensivo
uso conjunto
gestin sostenible
M.R. LLAMAS, N. HERNNDEZ-MORA, L. MARTNEZ 5

EL USO SOSTENIBLE DE LAS AGUAS SUBTERRNEAS

RESUMEN:

Las aguas subterrneas han sido histricamente un recurso


poco conocido y mal entendido en muchos pases, tanto por los
organismos encargados de formular la poltica de aguas como
por el pblico en general. El resultado hasta hace pocos dece-
nios fue su escasa utilizacin y, en muchos casos, su pobre
administracin. El espectacular desarrollo que ha experimenta-
do la utilizacin de las aguas subterrneas en la segunda mitad
de este siglo ha sido llevado a cabo por particulares, con escasa
participacin del sector pblico. Este desarrollo no ha estado
planificado, por lo que, a pesar de traer importantes beneficios,
tambin ha acarreado en ocasiones problemas significativos. Lo
que la vigente legislacin espaola define como sobreexplota-
cin de acuferos, no es sino la expresin legal y administrativa
con la que se pretenden resolver los problemas creados por una
deficiente administracin de las aguas subterrneas. Una ade-
cuada gestin de los recursos hdricos de un pas suele requerir
la gestin conjunta de las aguas superficiales y subterrneas.
Resulta necesario mejorar los aspectos relacionados con la
educacin y la informacin hdricas, para permitir un mejor
conocimiento del papel que las aguas subterrneas desempe-
an, as como establecer modelos participativos que garanticen
su adecuada gestin.
6 EL USO SOSTENIBLE DE LAS AGUAS SUBTERRNEAS

ABSTRACT:

Groundwater resources have historically been a barely known


and largely misunderstood resource, both by water managers
and the public-at-large. The result is their being underutilized
and, in many cases, poorly managed. The spectacular develop-
ment of groundwater resources that has taken place over the
past few decades has been driven by private interests, with little
involvement of the public sector. This development has for the
most part been unplanned, resulting in significant problems.
The concept of overexploitation is the legal and/or administrati-
ve expression of the problems that result from aquifer mismana-
gement. Adequate management of a regions water resources re-
quires the conjunctive management of surface and groundwater
resources. Significant educational efforts are necessary to educa-
te policy makers and the public-at-large about the role of
groundwater. It is also important to develop institutional mo-
dels that allow for the effective participation of all users and
stake-holders in decision-making processes in order to guaran-
tee sustainable management of the resource.
INTRODUCCIN Y OBJETIVOS 7

INTRODUCCIN Y OBJETIVOS

El agua, esencial para la existencia de cualquier tipo de vida,


juega un papel destacado en muchas actividades propias de los
seres humanos, de la agricultura a la industria, del abasteci-
miento de agua potable a los usos recreativos. Dentro del ciclo
hidrolgico, las aguas subterrneas son fundamentales tanto
como fuente de agua potable para la sociedad, como para el
mantenimiento de muchos ecosistemas acuticos.
La Hidrogeologa, o estudio de las aguas subterrneas, es
una ciencia muy joven. El uso intensivo de las aguas sub-
terrneas comenz apenas hace tres o cuatro decenios. Por ello,
no puede extraar que todava existan multitud de hidromitos
o conceptos errneos que afecten a su gestin. Las aguas sub-
terrneas siguen siendo un recurso mal comprendido y, a me-
nudo, olvidado. Su adecuada utilizacin requiere un impor-
tante esfuerzo de educacin y divulgacin y una gestin conjun-
ta con las aguas superficiales, dentro de un marco de gestin
ms abierto y participativo.
El objetivo principal de este artculo es presentar una visin
del papel que en la actualidad representan las aguas subterr-
neas en la poltica del agua. Tras un repaso histrico de la
evolucin de los aprovechamientos de las aguas subterrneas,
se pone el nfasis en el anlisis de los acuferos ms inten-
samente aprovechados, los que en la terminologa oficial suelen
denominarse acuferos sobreexplotados. Veremos que es sta
una terminologa confusa. El concepto de sobreexplotacin debe
entenderse a partir de un anlisis comparativo de los beneficios
y costes derivados de la explotacin intensiva de las aguas
subterrneas. En este sentido destaca el caso especial de la
explotacin de aguas subterrneas no renovables. A continua-
cin se discuten las caractersticas particulares de las aguas
subterrneas que presentan retos para su gestin sostenible.
Tras un intento de aclarar las causas de la escasa atencin que
se ha dado a las aguas subterrneas, se hacen propuestas para
mejorar su gestin.
8 EL USO SOSTENIBLE DE LAS AGUAS SUBTERRNEAS

BOSQUEJO HISTRICO DEL APROVECHAMIENTO DE LAS


AGUAS SUBTERRNEAS

La utilizacin de la descarga natural de acuferos en manantia-


les se remonta a tiempos primitivos. El hombre fue mejorando
su aprovechamiento mediante la excavacin de zanjas, pozos y
galeras subterrneas.
Los exponentes ms claros de la utilizacin de las aguas
subterrneas en la antigedad fueron los khanats, grandes
sistemas de galeras filtrantes inicialmente desarrollados en
Asiria y Persia, y posteriormente en Armenia y Egipto.
No es hasta la Edad Media cuando comienza a difundirse la
perforacin a percusin en Europa. Para ello fue clave el descu-
brimiento de los pozos surgentes. La perforacin de este tipo de
pozos tuvo un especial desarrollo en la regin de Artois, en
Francia, de donde proviene la utilizacin del trmino pozo arte-
siano como sinnimo de pozo surgente.
La tcnica de la perforacin a percusin occidental no alcan-
z hasta finales del siglo XIX, y debido a la prospeccin de
petrleo, profundidades superiores a 300 metros. (Custodio y
Llamas, 1983). En lo que a Espaa respecta, pueden encontrar-
se pozos excavados de hasta 300 metros de profundidad en Ca-
narias, construidos a finales del siglo pasado o principios de
ste.
La utilizacin de las aguas subterrneas no se ha caracteri-
zado por el aspecto social colectivo que tradicionalmente ha
acompaado a las iniciativas sobre aguas superficiales. Los
aprovechamientos subterrneos fueron y son frecuentemente
unifamiliares o individuales y su funcionamiento no requiere,
por lo general, establecer compromisos o acuerdos con otros
usuarios de la misma zona.
A lo largo del presente siglo se han producido tres hechos
clave que han motivado un fuerte crecimiento en el consumo de
agua a escala mundial: el crecimiento de la poblacin, que ha
pasado de unos 1.600 millones de personas a principios de siglo
a unos 6.000 millones en la actualidad; el desarrollo industrial;
y por ltimo, la expansin de la agricultura de regado, que ha
pasado de unos 50 millones de ha regadas a principios de siglo
BOSQUEJO HISTRICO 9

a ms de 250 millones de ha en la actualidad. La conjuncin de


estos factores principales ha hecho que el uso de agua dulce se
haya multiplicado en este tiempo por siete (Gleick, 1998).
Este gran crecimiento de la demanda ha podido ser satisfe-
cho gracias, en buena medida, al espectacular desarrollo de las
aguas subterrneas desde mediados de siglo.
Entre los principales factores que han contribuido a ello
pueden citarse, segn Llamas y Custodio (1999): a) la invencin
de la bomba de turbina, que permite extraer fcilmente agua a
grandes profundidades y con caudales de hasta centenares de
l/s; b) la mejora y abaratamiento de las tcnicas de perforacin
de pozos; y c) el progreso de la ciencia hidrogeolgica, que
permite hoy da tener un buen conocimiento sobre el origen,
movimiento y localizacin de las aguas subterrneas.
Hoy en da, el volumen de agua subterrnea extrada a esca-
la mundial se estima en torno a los 600-700 km3/ao, de los que
aproximadamente el 70 % estn destinados a usos agrcolas, el
25 % a usos urbanos, y un 5 % a usos industriales. Las variacio-
nes son, lgicamente, muy grandes de unos pases a otros.
Aunque su utilizacin es predominante en el regado, su uso
para satisfacer la demanda de agua potable es esencial en
muchas regiones. Aproximadamente la mitad del agua de uso
urbano en el mundo es de origen subterrneo (Shiklomanov,
1997).
Los mayores incrementos en las ltimas dcadas en la uti-
lizacin de aguas subterrneas se han producido en pases en
vas de desarrollo con clima rido o semirido, como por ejem-
plo Arabia Saud, Egipto, Libia o Tnez. En estos pases se est
recurriendo a la denominada minera del agua subterrnea,
pues la parte predominante del recurso es de carcter no reno-
vable.
Hay que tener en cuenta que la informacin existente sobre
los usos del agua en general, y de la subterrnea en particular,
es bastante deficiente. Lo ideal sera tener relacionado cada uso
(agricultura, usos urbanos, industria, energa) con su proce-
dencia (superficial o subterrnea), pero estos datos no se tienen
en muchos pases, y cuando existen, su calidad suele ser dudo-
sa. La terminologa utilizada sobre recursos y usos de agua es a
10 EL USO SOSTENIBLE DE LAS AGUAS SUBTERRNEAS

menudo ambigua, y en ocasiones contradictoria. Esto ha de te-


nerse en cuenta a la hora de valorar las cifras existentes, que
en muchas ocasiones pueden transmitirnos una ilusoria preci-
sin (Gleick, 1993).
En Espaa, se estima la extraccin anual de aguas subterr-
neas en unos 5.500 Mm3 (MIMAM, 1998 b), de los que el 80 % se
utilizan en regados y el resto en usos urbanos (17 %) e in-
dustriales (3 %).
A pesar del espectacular desarrollo que han tenido los apro-
vechamientos de aguas subterrneas en el ltimo medio siglo,
este recurso rara vez ha sido tenido en cuenta adecuadamente
por los responsables de la poltica del agua. El caso de Espaa
es en este sentido paradigmtico.
En Espaa no se realiza la primera evaluacin cuantitativa
de los recursos y reservas de aguas subterrneas hasta los aos
sesenta (Llamas, 1996), y sta ni siquiera es publicada en
documentos oficiales.
En la dcada de los setenta se publicaron otras evaluaciones
por el Instituto Geolgico y Minero de Espaa y otros autores.
El Anteproyecto del Plan Hidrolgico Nacional (1993), presen-
taba una evaluacin de los recursos de aguas subterrneas, y
de sus usos y problemas, lo que supuso un avance en relacin
con la situacin anterior, aunque presentaba errores notables
(Llamas, 1994). El borrador del Libro Blanco del Agua en
Espaa (MIMAM, 1998 b) trata ms extensamente la pro-
blemtica de las aguas subterrneas en Espaa y actualiza su
evaluacin. Sin embargo, en opinin del Grupo Espaol de la
Asociacin Internacional de Hidrogelogos (AIH-GE, 1999),
todava presenta notables deficiencias.
Por lo tanto, aunque en los ltimos treinta aos ha habido
avances significativos en la consideracin de las aguas sub-
terrneas en la poltica nacional del agua en Espaa, la situa-
cin todava dista bastante de ser aceptable.
EL CONCEPTO DE SOBREEXPLOTACIN 11

EL USO INTENSIVO DE LAS AGUAS SUBTERRNEAS: EL


CONCEPTO DE SOBREEXPLOTACIN

Cualquier consideracin sobre la sostenibilidad en el uso de los


recursos subterrneos conlleva necesariamente un anlisis del
concepto de sobreexplotacin (overdraft, safe yield, sustainable
yield). En este sentido, algunos autores destacan la confusin
que existe en torno al mismo (Bredehoeft, 1997; Custodio, 1992;
Foster, 1992; Llamas, 1992 a y b; Sophocleous, 1997). Entre las
ideas errneas ms habituales destacan las siguientes:

a) La consideracin de la recarga media de los acuferos co-


mo una constante, cuando se ha demostrado que la re-
carga puede resultar afectada de forma importante
(normalmente al alza) por la explotacin de los acu-
feros.

b) La interpretacin errnea de la tendencia de un descen-


so en el nivel piezomtrico como una indicacin evidente
de extraccin de agua subterrnea por encima de los re-
cursos renovables, olvidando que se puede estar en una
situacin de rgimen transitorio hacia un nuevo estado
de equilibrio.

Dada la dificultad de definir el concepto en trminos hidrogeo-


lgicos, una posibilidad es definir como acufero sobreexplotado
aqul en que los costes econmicos, sociales y medioambienta-
les derivados de su utilizacin intensiva son mayores que los
beneficios que genera.
A continuacin presentamos distintos aspectos que deberan
tenerse en cuenta a la hora de realizar este anlisis compara-
tivo.
12 EL USO SOSTENIBLE DE LAS AGUAS SUBTERRNEAS

Beneficios del aprovechamiento de las aguas


subterrneas

Los beneficios derivados del uso de las aguas subterrneas son


de tipo econmico, social, hidrolgico y ecolgico.

Abastecimientos

Segn Shiklomanov (1997) las aguas subterrneas son fuente


de agua potable para la mitad de la poblacin mundial. El fcil
acceso a dicho recurso ha facilitado la disponibilidad de agua
potable a amplios sectores de la poblacin mundial. Esto ha
sido particularmente importante en pases en vas de desarro-
llo. En algunas zonas la dependencia de las aguas subterrneas
como fuente de agua potable es mucho mayor, particularmente
en reas rurales y de poblacin dispersa sin acceso a redes ur-
banas de distribucin. As, por ejemplo, en determinados es-
tados de EE.UU. ms del 80 % de la poblacin se abastece de
pozos (USGS, 1998). En la India rural, el 80 % de la poblacin
cubre sus necesidades domsticas con aguas subterrneas. En
Espaa, el 22 % de los municipios de ms de 20.000 habitantes
se abastecen de aguas subterrneas, mientras que al menos el
70 % de los municipios menores utilizan las aguas subterrneas
como fuente de agua potable (MIMAM, 1998 b).

Usos industriales

El agua subterrnea es tambin importante para muchas in-


dustrias. Supone una fuente de agua fiable y continuada, evita
los riesgos de corte de suministro en tiempos de sequa, y es
ms econmica.

Regado

En muchos pases ridos y semiridos, como por ejemplo Espa-


a, el principal uso del agua subterrnea es el regado. A escala
EL CONCEPTO DE SOBREEXPLOTACIN 13

mundial, el 70 % de las extracciones se destinan al regado. Al


igual que en el caso de los usos industriales, las aguas sub-
terrneas constituyen un factor de produccin generador de ri-
queza y empleo.
Existen an pocos estudios especficos que analicen el papel
econmico que las aguas subterrneas desempean en el rega-
do. Sin embargo los anlisis existentes apuntan a una mayor
productividad de los regados con aguas subterrneas compara-
dos con aquellos que utilizan aguas superficiales.
Un reciente estudio realizado por la Consejera de Agricul-
tura y Pesca de la Junta de Andaluca (Corominas, 1999), pone
de manifiesto que, en Andaluca, los regados con aguas sub-
terrneas son 3,4 veces ms productivos y generan casi el doble
de empleo, por unidad de superficie regada, que los regados
con aguas superficiales. La parte superior de la Tabla 1 mues-
tra los resultados de este estudio. Hay que tener en cuenta que
este estudio calcula la dotacin media a partir de los volmenes
de agua aplicados en explotacin agraria. En el caso de las
aguas superficiales, estas dotaciones son sensiblemente inferio-
res a la realmente tomada en cabecera de los embalses, debido
a las prdidas que se producen a lo largo de los canales de dis-
tribucin.
A diferencia del trabajo de la Junta de Andaluca, el Libro
Blanco del Agua en Espaa (MIMAM, 1998 b) considera la
dotacin media en cabecera y estima unas dotaciones medias,
sin diferenciar entre aguas superficiales y subterrneas, de
6.704 y 6.499 m3/ha/ao para las Cuencas del Sur y del Guadal-
quivir respectivamente, aquellas en las que se enmarca princi-
palmente el trabajo de la Junta de Andaluca. Podemos asumir
que las dotaciones en parcela para aguas subterrneas estima-
das en el trabajo de la Junta (3.981 m3/ha/ao) son bastante
aproximadas, ya que se producen pocas prdidas en la distri-
bucin. Si utilizamos este dato y los de dotacin conjunta que
da el Libro Blanco, podemos calcular unas dotaciones medias
ms realistas de 7.364 m3/ha/ao para los regados con aguas
superficiales.
14 EL USO SOSTENIBLE DE LAS AGUAS SUBTERRNEAS

Como puede verse en la parte inferior de la Tabla 1, la produc-


tividad de las aguas subterrneas resulta ser as 5 veces supe-
rior a la de las aguas superficiales. Se puede observar tambin
la relacin entre los empleos generados por m3 de agua consu-
mido, que son ms del triple para las aguas subterrneas.
Este estudio para Andaluca confirma la hiptesis mante-
nida por diversos autores, en el sentido de que la productividad
econmica obtenida por metro cbico de agua utilizada con los
regados de aguas subterrneas en Espaa es del orden de 4 5
veces mayor que la obtenida con aguas superficiales (Llamas y
Custodio, 1999; Barraqu, 1997). Parece que la hiptesis tam-
bin puede aplicarse a otros pases. As, por ejemplo en la In-
dia, se estima que las aguas subterrneas son responsables del
70-80 % de la produccin agrcola (Dains y Pawar, 1987), mien-
tras que nicamente aportan el 30 % de todo el agua dedicada
al regado. Es decir, el rendimiento econmico de un metro
cbico de agua subterrnea es unas seis veces ms alto que el
de un metro cbico de agua superficial.
En la Tabla 2 se presenta una visin comparativa de los
regados en Espaa y Andaluca, en la que se puede ver la im-
portancia relativa de estos ltimos en el total nacional. En las
publicaciones oficiales consultadas no hay informacin que
diferencie entre las productividades y los empleos obtenidos en
regados con aguas superficiales o con subterrneas. Los valo-
res han sido obtenidos a partir de datos recogidos de forma ms
o menos dispersa en diversas publicaciones oficiales, procurn-
dose confrontar varias fuentes. En ocasiones existen diferencias
entre las distintas fuentes para los mismos datos. Conviene
tener en cuenta que en algunas ocasiones los datos estn
agregados por Comunidades Autnomas (MAPA, 1998), mien-
tras que en otros casos los datos estn desglosados por Cuencas
Hidrogrficas (MOPT, 1993; MIMAM, 1998). Para el caso de
Andaluca, la superficie de la Comunidad Autnoma compren-
de, de forma aproximada, el conjunto de las cuencas del Sur,
Guadalquivir y Guadiana II. Los lmites no coinciden exacta-
mente, lo que en algunos casos puede justificar pequeas dife-
rencias en los datos.
EL CONCEPTO DE SOBREEXPLOTACIN 15

Tabla 1. Comparacin del regado con aguas


superficiales y subterrneas en Andaluca

Indicador para el Origen del agua de los regados relacin


subterrnea
regado subterrnea superficial conjunta superficial

superficie
3 1
210 600 810 0,35
(10 ha)

dotacin media
en parcela 4.000 5.000 4.700 0,8
3 1
(m /ha)
produc.especfica
3 1
1.500 550 800 2,7
(10 pta/ha)

produccin total
9
300 325 625 0,9
(10 pta)

productividad
del agua 360 110 160 3,3
3 1
(pta/m )
empleo generado
1
23 13 15 1,8
(UTA/100 ha)

empleo total
3
50 75 125 0,67
(10 UTA)

dotacin media
en origen 4.000 1 7.400 3 6.500 2 0,54
3
(m /ha)
productividad
del agua 360 70 120 5,1
3 3
(pta/m )
empleo generado
6 3 3
58 17 25 3,4
(UTA/10 m )

1
Corominas (1999) Los datos consideran la dotacin media en parcela
2
MIMAM (1998 b) Los datos consideran la dotacin media en origen
3
Elaboracin propia a partir de Corominas (1999) y MIMAM (1998 b), con-
siderando la dotacin media en origen. (Todas las cifras redondeadas)
16 EL USO SOSTENIBLE DE LAS AGUAS SUBTERRNEAS

La mayor productividad de las aguas subterrneas no debe


atribuirse a una superioridad intrnseca de las mismas. Las
causas se deben buscar en el mayor control y garanta de sumi-
nistro que proporcionan, y en el mayor dinamismo que ha ca-
racterizado al agricultor que ha buscado fuentes propias de
agua, y que ha soportado los costes totales de su captacin,
bombeo y distribucin.

Beneficios hidrolgicos

Otro de los beneficios potenciales de la explotacin de las aguas


subterrneas es el incremento de la recarga neta de aquellos
acuferos que en condiciones naturales tienen el nivel fretico
prximo a la superficie del terreno. El descenso de dicho nivel,
como consecuencia de los bombeos, puede traducirse en: a) una
reduccin de la evapotranspiracin; b) un incremento de la re-
carga proveniente de la precipitacin directa que era rechazada
en condiciones naturales; y c) un incremento de la recarga
inducida desde las corrientes de aguas superficiales. Un ejem-
plo de esta situacin es el aumento de los recursos disponibles
debido a una explotacin intensiva de aguas subterrneas en el
Alto Guadiana, donde Cruces et al. (1998) estiman que el au-
mento medio de los recursos en la actual situacin perturbada
por el bombeo intensivo puede ser del orden de un tercio de los
recursos medios disponibles en condiciones no perturbadas. Co-
mo se indica en el siguiente captulo, es importante tener en
cuenta la afeccin negativa que la cada del nivel fretico puede
tener sobre los ecosistemas acuticos dependientes.

Beneficios ecolgicos

Por ltimo cabe destacar los potenciales beneficios ecolgicos


que pueden resultar de la utilizacin conjunta de las aguas su-
perficiales y subterrneas. Una buena gestin conjunta puede
eliminar la necesidad de construir nuevas infraestructuras hi-
drulicas, conservando de este modo la integridad hidrolgica y
ecolgica de ros y arroyos.
EL CONCEPTO DE SOBREEXPLOTACIN 17

Tabla 2. Comparacin de los regados de Espaa y Andaluca

Indicador Espaa Andaluca


superficie
505 87
(103 km2)

poblacin
39 7
(106 hab)

aguas superficiales aguas subterrneas conjunto


INDICADOR
REGADO
Espaa Andaluca Espaa Andaluca Espaa Andaluca

superficie
3
2.400 600 1.000 210 3.400 810
(10 ha) (2) (4) (2) (4) (2) (4)

dotacin media
3
8.200 7.400 4.800 4.000 7.200 6.500
(m /ha) (5) (5) (3) (4) (1-3) (1)

dotacin total
3
20 4,4 4,5 0,85 24,5 5,25
(km ) (5) (5) (3-5) (5) (5) (5)

produccin
especfica ? 550 ? 1.500 400 800
(4) (4) (5) (4)
3
(10 pta/ha)

produccin 1.200
? 325 ? 300 625
total (5) (5) 1.500 (5)
9
(10 pta) (2)

empleo ? 13 ? 23 18 15
(UTA/100 ha) (4) (4) (5) (4)

empleo total
3 ? 75 ? 50 600 125
(10 UTA) (5) (5) (1) (5)

Fuentes: (1)- Borrador del Libro Blanco del Agua en Espaa (MIMAM, 1998);
(2)- Borrador del Plan Nacional de Regados. Horizonte 2008 (MAPA, 1998);
(3)- Anteproyecto del Plan Hidrolgico Nacional (MOPT, 1993); (4)- Inventario
de Regados de Andaluca 96-97. Consejera de Agricultura y Pesca de la Junta
de Andaluca (Corominas, 1999); (5)- Elaboracin propia a partir de los datos
anteriores. (?)- Datos no conocidos. (Todas las cifras redondeadas)
18 EL USO SOSTENIBLE DE LAS AGUAS SUBTERRNEAS

Impactos del aprovechamiento de las aguas


subterrneas

Como se ha dicho, los beneficios anteriores han de ser valorados


y comparados con los posibles efectos negativos derivados de la
explotacin de las aguas subterrneas. Podemos clasificar en
cinco grupos estos posibles efectos negativos (Llamas, 1998 b):

Descenso de los niveles piezomtricos

Los descensos progresivos y continuados del nivel de agua en


los pozos de bombeo pueden conducir a un descenso de los cau-
dales obtenidos o incluso al secado de los pozos. Adems, el
aumento de los costes energticos debidos a la extraccin del
agua a mayor profundidad, puede hacer econmicamente invia-
ble la explotacin de los pozos.
A menudo se tiende a considerar como sobreexplotado un
acufero en el que se aprecia una tendencia de descenso de
niveles durante una serie de aos, sin considerar aspectos esen-
ciales como las caractersticas hidrogeolgicas y tamao del
acufero o la secuencia climtica.
As, debe considerarse que cuando se bombea en un acufero
libre y extenso, el tiempo necesario para alcanzar una nueva
situacin de equilibrio de los niveles piezomtricos puede ser
del orden de dcadas o siglos, o incluso milenios si la transmi-
sividad es muy baja (Custodio, 1992 y 1993; Bredehoeft et al.,
1982). Por otra parte, si el acufero es confinado y de gran ex-
tensin, los descensos de niveles no suponen una disminucin
importante del almacenamiento, sino un cambio en las condi-
ciones elsticas del sistema (Llamas, 1992 c).
Con respecto a la secuencia climtica, hay que tener en cuen-
ta que en pases semiridos como Espaa la recarga puede ser
significativa slo cada 5 10 aos. El descenso continuo de
niveles durante un perodo seco, con valores muy bajos de la
recarga y altos de los bombeos, puede no ser representativo de
una situacin a largo plazo.
EL CONCEPTO DE SOBREEXPLOTACIN 19

Degradacin en la calidad del agua subterrnea

El problema de la calidad del agua subterrnea y su proteccin


contra la contaminacin van a ser elementos claves en su ges-
tin durante las prximas dcadas (Llamas, 1991; Salameh,
1996). En este sentido, una declaracin oficial de la Unin Eu-
ropea (DOCE, 25.XI.96) sealaba que la contaminacin de las
aguas subterrneas era el principal problema de la poltica del
agua en Europa. Hay que tener en cuenta que la descontami-
nacin de un acufero suele ser un proceso muy largo y costoso,
y a veces prcticamente imposible.
Los factores que pueden producir un deterioro en la calidad
del agua subterrnea, no estn relacionados en su mayor parte
con la extraccin del recurso, sino que se deben a otras causas
como la aplicacin de productos qumicos en la agricultura, o
las filtraciones de residuos de actividades urbanas, industriales
y mineras.
En los casos en que el deterioro es ocasionado por la explo-
tacin de las aguas subterrneas, el problema suele deberse a
una inadecuada ubicacin de las captaciones, y no necesaria-
mente a la cantidad de agua subterrnea extrada (Custodio
1992 y 1993; Llamas, 1992 c). Esto suele suceder en zonas
costeras de regiones ridas o semiridas, en las que el cambio
de gradiente hidrulico debido a los bombeos puede originar la
intrusin de agua salina. Las soluciones tcnicas para combatir
esta intrusin han sido ensayadas con xito y desde hace varias
dcadas en diversas regiones del mundo entre las que destacan
California e Israel (Custodio y Bruggeman, 1987).

Problemas de subsidencia o colapso del terreno

La extraccin de agua subterrnea puede producir cambios en


el estado tensional del terreno (LaMoreaux, 1991; Sharp, 1991),
que ocasionalmente originen o contribuyan a crear problemas
de subsidencia o colapso del terreno.
20 EL USO SOSTENIBLE DE LAS AGUAS SUBTERRNEAS

En el caso de acuferos krsticos, el descenso o la oscilacin del


nivel piezomtrico puede producir el colapso de las cavidades
que pudieran existir. La extraccin de agua subterrnea, con el
consiguiente incremento de dichos descensos u oscilaciones,
puede contribuir al aumento de los colapsos, cuya prediccin
certera no es fcil.
En el caso de arcillas o limos depositados recientemente, y
por lo general poco consolidados, el bombeo del acufero produce
tambin un descenso en la presin del agua intersticial, con
una consiguiente consolidacin progresiva de los sedimentos
que puede conducir a una lenta y significativa subsidencia del
terreno.
Esta situacin se ha producido en algunos acuferos forma-
dos por sedimentos jvenes, como en Ciudad de Mxico o en Ve-
necia. La importancia de este fenmeno, que generalmente no
afecta a zonas muy extensas, suele estar ms relacionada con
la situacin del acufero que con el valor cuantitativo de la
subsidencia. As, las subsidencias debidas a la extraccin de
aguas subterrneas en Bangkok o en el Golfo de Mxico, en
zonas costeras, tienen mayor importancia que la producida en
casos como el Central Valley de California, donde se registra-
ron descensos del terreno de hasta 7 metros (Llamas, 1992 c).
Los problemas de subsidencia o colapso del terreno son muy
escasos en Espaa. En los alrededores de los Ojos del Guadiana
se han producido fenmenos de subsidencia general y de colap-
sos localizados.
Estos fenmenos han sido consecuencia de la combustin
espontnea de las turberas que se formaron en esta antigua
zona de descarga del acufero de La Mancha Occidental. El
origen de esta combustin est en la desecacin total de las
turberas y suelos orgnicos como consecuencia de los fuertes
descensos del nivel piezomtrico (Garca y Llamas, 1992).
Aunque la importancia de la subsidencia o la probabilidad de
colapsos est relacionada con la disminucin en la presin del
agua, y sta a su vez con la cantidad de agua subterrnea
extrada, la existencia de estos fenmenos frecuentemente se
debe ms a factores geotcnicos que a una gran extraccin de
agua en relacin con los recursos renovables del acufero.
EL CONCEPTO DE SOBREEXPLOTACIN 21

Afeccin a los cursos de agua conectados con el acufero

La explotacin de aguas subterrneas puede, en algunos casos,


modificar sustancialmente el funcionamiento hidrogeolgico de
un sistema. En ocasiones, descensos del nivel piezomtrico ha-
cen variar el sentido de la conexin acuferoro. De este modo,
zonas en las que el ro era alimentado por la descarga del acu-
fero, se convierten en reas en las que es el acufero el que
recibe la recarga del ro, que puede llegar a secarse completa-
mente, excepto durante perodos hmedos.
Un claro ejemplo de esta situacin se da en la cuenca alta del
ro Guadiana. Los descensos en el nivel piezomtrico han des-
conectado muchos tramos de ro que antes reciban la descarga
del acufero y que ahora son perdedores, recargando al acufero.
Esto provoca que tramos de los ros Zncara, Cigela y Gua-
diana, que en situacin natural llevaban siempre agua, perma-
nezcan secos ahora durante buena parte del ao.

Impactos ecolgicos en los ecosistemas acuticos

De modo anlogo a lo descrito en el punto anterior, un descenso


del nivel piezomtrico puede producir afecciones de distinto
grado en reas de importancia medioambiental. Los efectos ne-
gativos que pueden producirse son de varios tipos: reduccin de
caudal o secado de manantiales, disminucin de la humedad
del suelo a un nivel en el que la vegetacin freatoftica no puede
sobrevivir, desaparicin parcial o total de humedales conecta-
dos hidrulicamente al acufero en situacin natural, e incluso
cambios microclimticos debidos a una reduccin de la evapo-
transpiracin. La importancia de estas afecciones requiere un
estudio particular en cada caso, que valore todos los efectos
considerados, las posibilidades de reversibilidad de la situacin,
y las consecuencias de las posibles opciones, a menudo dificul-
tadas por la existencia de intereses contrapuestos.
La cuenca alta del Guadiana ofrece una clara muestra de
afeccin medioambiental producida por un fuerte descenso de
los niveles piezomtricos, con la desaparicin de manantiales
22 EL USO SOSTENIBLE DE LAS AGUAS SUBTERRNEAS

como los que daban lugar a los Ojos del Guadiana, y de nume-
rosos humedales en el acufero de La Mancha Occidental (Cru-
ces et al, 1998).
La evaluacin de los posibles impactos y beneficios enuncia-
dos es fundamental a la hora de planificar el desarrollo sosteni-
ble de las aguas subterrneas, ya que la Hidrogeologa no slo
permite prever y cuantificar gran parte de estas afecciones, si-
no que en la mayora de los casos pueden mitigarse de forma
muy importante con un correcto planeamiento de las captacio-
nes y de las extracciones.

EL CASO ESPECIAL DE LAS AGUAS SUBTERRNEAS


NO RENOVABLES

Como se ha dicho anteriormente, el concepto de sobreexplota-


cin va asociado al de sostenibilidad. En este sentido, muchos
autores consideran que la extraccin de agua subterrnea no
debera exceder los recursos renovables. Sin embargo, en algu-
nas regiones ridas parece claro que las extracciones son ms
altas que la recarga media, que es prcticamente nula por la
escasa precipitacin en el rea. Este es el caso de acuferos
situados bajo desiertos de Arabia Saud, Argelia, Libia, Egipto,
o Yemen (Margat, 1999).
En opinin de algunos autores, esta minera del agua
subterrnea supone una actitud carente de tica hacia las
siguientes generaciones. Por ejemplo, Lazarus (1997) afirma:
En esencia, el pensamiento actual en el sector es que se nece-
sitan desarrollar estrategias para asegurar que los recursos de
agua subterrnea sean utilizados dentro de su capacidad de re-
novacin.
Se reconoce, no obstante, que la cuantificacin de los niveles
de uso sostenible requiere una amplia investigacin.
Por otro lado, autores como Lloyd (1997) sostienen que la
visin tradicional de considerar que los pases ridos deben des-
EL CASO DE LAS AGUAS SUBTERRNEAS NO RENOVABLES 23

arrollarse en relacin con los recursos de agua renovables, es


errnea, ya que la tica de la sostenibilidad de los recursos
de agua a largo plazo debe considerarse desde la perspectiva de
continuas mejoras tecnolgicas.
Con una gestin adecuada, muchos pases ridos seran
capaces de utilizar sus recursos por encima de las previsiones
futuras y sin grandes reestructuraciones.
Cabe destacar que mientras algunos autores escriben acerca
de la frecuente insostenibilidad de los recursos de agua sub-
terrnea, pocos consideran la insostenibilidad de los embalses
de aguas superficiales en las regiones ridas.
En este sentido, Bembiblia et al. (1996) consideran que la
vida til de la mayora de los embalses de Africa del Norte est
entre 40 y 200 aos, debido a su colmatacin.
En nuestra opinin, la minera del agua subterrnea puede
ser una opcin racional y tica si se cumplen las siguientes
condiciones:

 Llevar a cabo una valoracin hidrogeolgica correcta que


garantice que con las cifras previstas de extraccin, el acu-
fero puede suministrar agua en un plazo largo, por ejemplo
entre 50 y 200 aos, la misma vida til que muchos embal-
ses en frica del Norte.

 Analizar con detalle el impacto ecolgico producido por la


extraccin de agua subterrnea y la viabilidad econmica
del proyecto, incluyendo aspectos como los potenciales im-
pactos en zonas del acufero situadas bajo otros pases.

 Informar a los beneficiarios del agua extrada, ya sean agri-


cultores o usuarios urbanos que se est haciendo una mi-
nera del agua y, por lo tanto, que el recurso as obtenido se
agotar en un plazo de tiempo determinado.

 Prever nuevos sistemas de suministro de agua, necesarios


en el futuro cuando la extraccin de agua subterrnea ya
no sea posible, como por ejemplo las plantas desaladoras.
24 EL USO SOSTENIBLE DE LAS AGUAS SUBTERRNEAS

En la actualidad hay ciertas regiones en las que se practica la


minera del agua subterrnea y en las que la mencionada pri-
mera condicin se cumple, aunque no parece que las otras tres
condiciones hayan sido adecuadamente consideradas.
En Arabia Saud, de acuerdo con Dabbagh y Abderrahman
(1997), los principales acuferos (hasta los 300 m de profun-
didad) contienen un mnimo de 2.000 km3 de agua dulce. El
ltimo perodo lluvioso con una importante recarga natural en
esta regin se produjo hace unos 20.00030.000 aos. La
extrac-cin actual es de unos 15-20 km3/ao, por lo que este
bombeo podra ser mantenido durante ms de 100 aos. Idris y
Noir (1990) consideran que el agua subterrnea en el acufero
de las areniscas del Nubia, localizado bajo el desierto occidental
de Egipto, contiene ms de 200 km3 de agua dulce. La exraccin
mxima proyectada es de 1 km3/ao, por lo que este bombeo
podra mantenerse sin problemas durante unos dos siglos.
En California, desde hace ms de tres dcadas, los Planes de
Agua han logrado el equilibrio entre demanda y oferta median-
te la sobreexplotacin de acuferos, entendida como bombeo de
recursos subterrneos no renovables. Esta terica sobreexplo-
tacin hace 30 aos era de unos 5 km3/ao. En el ltimo Plan de
Agua de California (CWRD, 1998) dicha sobreexplotacin ha
sido reducida a aproximadamente 1,5 km3/ao. No obstante, el
concepto y los datos referentes a sobreexplotacin son bastante
confusos en dichos Planes.
Una poltica hidrolgica razonable y tica en lo que se refiere
a las aguas subterrneas, especialmente en las regiones su-
puestamente sobreexplotadas, requiere una mejora significa-
tiva tanto en la obtencin de datos hidrogeolgicos, como en su
difusin al gran pblico.
Un mejor conocimiento de los recursos permitir tomar
decisiones adecuadas, ya que de lo contrario se puede pasar de
un extremo a otro, y las soluciones sugeridas por los defensores
de una subexplotacin malthusiana de los acuferos, podra
resultar tan daina para el desarrollo social como ciertos tipos
de explotacin excesiva (Collin y Margat, 1993).
ASPECTOS INSTITUCIONALES DE LOS APROVECHAMIENTOS 25

ASPECTOS INSTITUCIONALES DE LOS


APROVECHAMIENTOS DE LAS AGUAS SUBTERRNEAS

La importancia que las aguas subterrneas tienen, tanto como


fuente de agua potable como en el mantenimiento de muchos
ecosistemas acuticos, requiere un anlisis detallado de los
retos que presenta su gestin. En este sentido destacan cuatro
aspectos: la multiplicidad e individualismo de los usuarios; el
carcter de las aguas subterrneas como bien de propiedad
comn; la relativa escasez de datos hidrogeolgicos fiables; y
las nuevas demandas de la sociedad sobre la gestin de los
recursos naturales en general y del agua en particular.
Los aprovechamientos de aguas subterrneas se caracteri-
zan por la existencia de cientos e incluso miles de usuarios que
dependen de un mismo acufero. Su desarrollo ha sido el resul-
tado de la iniciativa particular de individuos, pequeas o me-
dianas industrias y municipios, con escasa participacin del
sector pblico. Esta iniciativa particular otorga un mayor dina-
mismo a los sectores a los que afecta el uso de las aguas sub-
terrneas, como vimos que era el caso del regado. Sin em-
bargo, la multiplicidad e individualismo de los usuarios dificul-
ta la coordinacin de los mismos a la hora de establecer planes
comunes de gestin.
Una dificultad aadida deriva de la consideracin de los
acuferos como bienes de propiedad comn1. Estos bienes se
caracterizan por (Yan Tang, 1994): la dificultad de impedir el
acceso al recurso a nuevos usuarios; su carcter de bien consun-
tivo, de modo que una vez utilizada una parte del bien, esa par-
te ya no est disponible para otros usuarios; y la interdepen-
dencia entre las actuaciones de los usuarios, que afectan a las
posibles actuaciones o aprovechamientos futuros de los dems.
La gestin adecuada de este tipo de bienes es difcil, ya que los
usuarios, actuando independientemente con la finalidad de


1
Esta terminologa no debe entenderse desde una perspectiva jurdica referida
al rgimen de propiedad de las aguas subterrneas. Los bienes de propiedad
comn o common property resources pueden ser de propiedad tanto particular
como demanial. El trmino se refiere a las caractersticas de su uso, no de su
propiedad.
26 EL USO SOSTENIBLE DE LAS AGUAS SUBTERRNEAS

maximizar su propia utilidad, no toman en consideracin el


bien comn. Las propuestas han sido tradicionalmente de dos
tipos. En un extremo se propone la propiedad individual del re-
curso, con nfasis en el libre intercambio del mismo (mercado
de aguas). En el otro extremo estara la demanializacin de las
aguas subterrneas, con el fin de centralizar su gestin en un
ente pblico, ya que los usuarios son incapaces de organizarse
para garantizar la sostenibilidad a largo plazo del recurso.
Al igual que otros autores (Ostrom, 1992), creemos que estas
soluciones no son necesariamente apropiadas. La experiencia
en diversos pases ha demostrado que no es el rgimen jurdico
de propiedad del recurso lo que garantiza su adecuada adminis-
tracin, sino el modelo de gestin que se establezca.
El carcter individualista del desarrollo de las aguas sub-
terrneas es, en parte, causa y origen del olvido que tradicio-
nalmente han sufrido por parte de los organismos pblicos
responsables de la administracin del agua. El resultado ha
sido, en muchos casos, la ausencia de series de datos suficiente-
mente amplios y fiables. Aunque en muchos pases existen or-
ganismos especializados en la investigacin y seguimiento de
las aguas subterrneas (por ejemplo el Instituto Tecnolgico
GeoMinero de Espaa, el United States Geological Survey, o el
British Geological Survey), la escasez o falta de adecuacin de
los datos a las necesidades de gestin es todava uno de los
retos fundamentales para su gestin sostenible (Acreman,
1999; USGS, 1998).
Adicionalmente a las caractersticas de las aguas subterr-
neas que resultan en retos especficos, la gestin del agua en
general se enfrenta hoy en da a unas demandas de la sociedad
que hace que los modelos tradicionales necesiten renovarse
(Congreso Ibrico, 1998; Fort, 1998). En este sentido destacan:
la necesidad de incorporar la conservacin de los ecosistemas
acuticos a las decisiones de gestin, la expectativa de mayores
oportunidades de participacin efectiva por parte de diversos
grupos de inters y del pblico en general, y la crucial impor-
tancia de adaptar los modelos de gestin a las necesidades loca-
les. La evolucin de la legislacin de aguas en Espaa y su
consiguiente administracin, sirve para ilustrar estos retos.
ASPECTOS INSTITUCIONALES DE LOS APROVECHAMIENTOS 27

Hasta 1985 las aguas subterrneas eran propiedad de aqul


que las descubra o alumbraba. En determinados casos, como
en el acufero de la Mancha Occidental en el Alto Guadiana, la
utilizacin intensiva del mismo por miles de usuarios actuando
independientemente, haba originado el deterioro de importan-
tes humedales y un descenso notable (hasta 50 m) de los nive-
les freticos. La Ley de Aguas de 1985 trat de poner orden en
la explotacin de las aguas subterrneas mediante la dema-
nializacin de las mismas (Artculos 1 y 2, Ley 29/1985), otor-
gando a las Confederaciones Hidrogrficas poderes adicionales,
como la posibilidad de declaracin de sobreexplotacin y la con-
siguiente regulacin de las explotaciones (Artculo 54, Ley
29/1985).
Como consecuencia del nuevo rgimen jurdico, todos los
aprovechamientos de aguas subterrneas existentes antes de la
aprobacin de la ley deberan registrarse en la Confederacin
Hidrogrfica correspondiente. Su regularizacin y catalogacin
se entenda como condicin previa a la explotacin sostenible
del recurso. Sin embargo, esta regularizacin no se ha conse-
guido. De algo ms de medio milln de aprovechamientos que el
Ministerio de Medio Ambiente estima que existen, nicamente
han sido declarados el 60 %, y menos del 30 % han sido inscri-
tos (MIMAM, 1998 b).
Un documento del Ministerio de Medio Ambiente (1998 a)
estima que la clarificacin jurdica de los pozos en acuferos in-
tensamente explotados exige una inversin del orden de 2.000
millones de pesetas. Por clarificacin jurdica parecen enten-
derse las labores de inscribir legalmente las captaciones y de-
terminar qu caudal de agua pueden extraer. Probablemente
esa cifra sea demasiado baja, pues slo para la clarificacin
jurdica de las explotaciones en los acuferos del Alto Guadiana,
el Ministerio de Medio Ambiente contrat en 1998 una asisten-
cia tcnica por valor de unos mil millones de pesetas.
En lo que respecta a la gestin de los aprovechamientos in-
tensivos, hasta la fecha 15 acuferos han sido declarados pro-
visionalmente sobreexplotados, de los cuales nicamente dos lo
han sido de forma definitiva. Independientemente de las decla-
raciones jurdicas de sobreexplotacin, el MIMAM estima que
28 EL USO SOSTENIBLE DE LAS AGUAS SUBTERRNEAS

entre 51 y 89 unidades hidrogeolgicas presentan problemas


derivados de su utilizacin intensiva (MIMAM, 1998 b). Sin
embargo, ni la demanializacin de las aguas ni la centraliza-
cin de la gestin de los acuferos problemticos ha solucionado
los problemas derivados de su utilizacin intensiva. Catorce
aos despus de la aprobacin de la Ley de Aguas la situacin
en muchos acuferos espaoles sigue siendo conflictiva como
reconoce claramente el Libro Blanco del Agua en Espaa
(MIMAM, 1998 b).
La nueva ley tambin contempla la creacin de Comunida-
des de Usuarios de Aguas Subterrneas (CUAS), de manera
obligatoria en los acuferos declarados sobreexplotados. No
existen datos para todo el territorio nacional de las CUAS ac-
tualmente en funcionamiento, ni sobre su efectividad. Sin
embargo, en aquellas zonas donde se han constituido, sigue
existiendo un alto grado de conflictividad entre los usuarios, y
entre stos y la Administracin.
En cierta medida, puede argumentarse que los cambios
introducidos por la Ley de Aguas para mejorar la gestin de las
aguas subterrneas fueron aprobados de manera centralizada y
sin el necesario debate y consenso por parte de los usuarios. La
falta de participacin inicial y de cooperacin posterior de los
usuarios en muchos casos, ha supuesto que los cambios intro-
ducidos por la nueva ley con respecto a las aguas subterrneas
hayan sido prcticamente inoperantes, como viene a reconocer
el LBA (MIMAM, 1998 b). Una posible va futura de actuacin
sera la potenciacin de las CUAS, como verdaderas gestoras
locales de los acuferos en colaboracin con la Administracin.
En este sentido, y de modo muy esquemtico, es interesante
destacar lo ocurrido en California, donde las aguas subterr-
neas son esencialmente privadas. Las posibles actuaciones so-
bre los acuferos declarados sobreexplotados no corresponden,
en general, ni al Department of Water Resources de California
ni a la Water Resources Control Board, que son los principales
organismos con competencias en materia de aguas. Las actua-
ciones que exigen una gestin conjunta de las aguas subterr-
neas corresponden a organismos o asociaciones de mbito local
o regional. En 1994, el Congreso de California aprob la deno-
ASPECTOS INSTITUCIONALES DE LOS APROVECHAMIENTOS 29

minada Ley AB3030 cuyo objetivo es incentivar la creacin vo-


luntaria de groundwater management districts (distritos de
gestin de aguas subterrneas), que continuarn gestionn-
dose en mbito no estatal. Para algunos, esta falta de plani-
ficacin central es una causa principal de los problemas del
agua en California (Bachman et al., 1997).
Las caractersticas particulares de las aguas subterrneas
discutidas en este apartado, ponen de manifiesto la necesidad
de crear nuevas estructuras de gestin para este tipo de recur-
sos. Estas innovaciones deben ir en el sentido de una mayor
participacin real por parte de los usuarios, as como en su
adaptacin a las necesidades y peculiaridades locales. El caso
espaol demuestra que las reformas legales pueden quedarse
en pura teora si no cuentan con el apoyo de los usuarios. La
multiplicidad de usuarios hace esencial ese apoyo ya que sin l,
la implementacin de las reformas legales es prcticamente
imposible.
Por otro lado, para facilitar esta participacin es necesario
contar con informacin fiable, y generalmente aceptada, sobre
la situacin actual y la evolucin del recurso. Es necesario esta-
blecer redes de control y seguimiento que se adapten a las ne-
cesidades de gestin y facilitar la informacin obtenida a los
usuarios y grupos de inters. En este sentido, el esfuerzo que el
Ministerio de Medio Ambiente y las Confederaciones Hidro-
grficas han iniciado para difundir la informacin hidrolgica a
travs de Internet puede suponer un avance importante.
30 EL USO SOSTENIBLE DE LAS AGUAS SUBTERRNEAS

LA HIDROESQUIZOFRENIA COMO OBSTCULO AL


DESARROLLO RACIONAL DE LAS AGUAS SUBTERRNEAS

Este apartado intentar contribuir a clarificar las causas de la


escasa atencin que tradicionalmente se ha dedicado a las
aguas subterrneas por las administraciones hidrulicas de
muchos pases. Es una actitud generalizada que ya en 1972 un
hidrlogo americano defini como hidroesquizofrenia (Nace,
1973). Entre ellas pueden destacarse las siguientes:

Los conceptos errneos o hidromitos relacionados con el


agua

La gestin del agua de muchos pases se ha visto influida por


algunos conceptos errneos, que han llegado a constituir autn-
ticos hidromitos o falsos paradigmas. Estos han contribuido a
que se haya subestimado el papel que las aguas subterrneas
pueden desempear en la poltica hidrolgica, particularmente
en lo que se refiere a un uso conjunto de aguas subterrneas y
superficiales. Custodio y Llamas (1997) han presentado con
cierto detalle la gnesis y evolucin de un conjunto de hidromi-
tos en Espaa. Aqu se van a tratar tres de ellos, especialmente
significativos a efectos del presente artculo.

a) El falso paradigma de la escasez general de agua ante


las demandas futuras

Las estimaciones de demanda futura de agua han sido exagera-


das en el pasado. Gleick (1998) presenta un interesante anlisis
histrico sobre las previsiones realizadas por diversos autores
para el ao 2000. Estas han ido decreciendo desde las primeras
estimaciones correspondientes a 1967 (Nikitopoulos) con una
previsin para el ao 2000 de casi 7.000 km3/ao, hasta las
ms recientes de 1997 (Shiklomanov), en que la demanda pre-
vista se estimaba en unos 4.000 km3/ao. La previsin de
Shiklomanov se refiere al agua total utilizada incluyendo, por
ejemplo, los usos hidroelctricos. Si se consideran slo los usos
LA HIDROESQUIZOFRENIA 31

propiamente consuntivos, la cifra descendera a unos 2.500


km3/ao. Adems, esta previsin puede ser excesiva al estimar
su autor un importante aumento de la demanda en Norteam-
rica para los prximos aos, cuando los ltimos datos oficiales
del U.S.G.S. (Solley, 1997) han puesto de manifiesto un descen-
so del uso del agua en este pas de un 15 % entre 1980 y
1995. Wood (1999) ha analizado recientemente esta disminu-
cin, que en buena parte parece deberse a la mejor gestin del
agua, pues la poblacin de los EE.UU. en ese perodo de tiempo
ha aumentado en un 19 % y el nivel econmico tambin ha cre-
cido sensiblemente.
En este mismo sentido, el ltimo Plan Hidrolgico de Califor-
nia de 1998 (CWRD, 1998) no considera que desde 1995 a 2030
vaya a aumentar la demanda total de agua, aunque se espera
que la poblacin de California pase de unos 30 a unos 45 millo-
nes de habitantes. Todo hace pensar que una situacin anloga
se produce en otros pases industrializados.
Por ejemplo, en las ciudades de Madrid y Murcia el consumo
de agua urbano se mantiene prcticamente estable desde hace
unos quince aos (MIMAM, 1998 b). Durante ese perodo no ha
habido una disminucin de la poblacin, ni de la actividad
industrial o el progreso econmico, habindose incrementado en
Murcia el nmero de abonados en ms de un 50 %. Esta reduc-
cin del consumo per cpita se atribuye principalmente a una
mejor gestin del agua.
En resumen, parece que existe una clara tendencia a la
sobreestimacin en la previsin de demandas futuras de agua.
En nuestra opinin, esto puede deberse por una parte a la con-
fusin que existe entre necesidad y demanda de agua, pues
cuando el agua es casi gratis la demanda puede ser infinita, y
por otra al despilfarro de agua tanto en usos urbanos como
agrcolas, debido principalmente al bajo precio del agua que pa-
gan los usuarios.
Cuando el agua es de origen subterrneo las previsiones
excesivas o el despilfarro tienden a disminuir, en gran medida
debido a que los usuarios de aguas subterrneas suelen pagar
su coste total y por tanto, tienden a usarlas ms racionalmente.
32 EL USO SOSTENIBLE DE LAS AGUAS SUBTERRNEAS

b) El hidromito de la insostenibilidad del uso del agua


subterrnea

Muchos piensan, equivocadamente, que el uso de las aguas sub-


terrneas en los pases ridos o semiridos no es confiable
pues, al cabo de cierto tiempo, todo pozo se seca o saliniza. Es
cierto que algunos pozos se secan por ser poco profundos o por
estar en zonas marginales del acufero, y que existen pozos que
se salinizan por intrusin de aguas salinas prximas, especial-
mente en las zonas costeras. Pero no se debe generalizar a par-
tir de casos especficos.
En la mayor parte de los casos se trata de aprovechamientos
no planificados convenientemente. Con un diseo adecuado de
los campos de pozos, se podra extraer el mismo volumen de
agua subterrnea sin causar prcticamente problemas. No co-
nocemos ningn caso documentado en el que un acufero de
tamao medio o grande (por ejemplo, de ms de 1.000 km2) se
haya secado o salinizado a causa de una extraccin excesiva de
aguas subterrneas, sin que una adecuada planificacin de las
extracciones haya conseguido remediar la situacin. As por
ejemplo, en las conferencias monogrficas sobre la sobreexplo-
tacin de acuferos, organizadas por Naciones Unidas (Custodio
y Dijon, 1991) y por la Asociacin Internacional de Hidrogelo-
gos (Simmers et al, 1992), no se presentaron ejemplos de dichos
problemas.

c) El hidromito de que toda extraccin de agua subterrnea


roba agua, de modo instantneo, a una masa de agua
superficial ms o menos prxima

Este hidromito se basa en la idea errnea de que, dado que la


mayor parte de la recarga que reciben los acuferos va a parar a
los ros, no tiene sentido plantear su aprovechamiento, espe-
cialmente si hay embalses o derivaciones aguas abajo. Segn
este planteamiento, esas captaciones roban el agua a los usua-
rios de aguas abajo, con las implicaciones legales que ello con-
lleva.
LA HIDROESQUIZOFRENIA 33

El principal error de este planteamiento es no considerar las


caractersticas especficas de los acuferos, que no tienen trans-
misividad infinita ni funcionan como los embalses superficiales.
El tamao e inercia de la mayora de los acuferos hace que
funcionen como hiperembalses con volmenes almacenados
muchas veces superiores a la recarga anual que reciben. El im-
pacto producido por los bombeos puede tardar das, pero tam-
bin dcadas o siglos en afectar a los cursos de agua superficial
(Custodio, 1992 y 1993; Llamas, 1994). El funcionamiento del
sistema debe analizarse en cada caso.
Theiss (1940) ya hizo ver que al agua bombeada se le poda
asociar una de las tres procedencias siguientes: a) el agua al-
macenada en el acufero; b) la disminucin del flujo subte-
rrneo que bajo condiciones naturales va a un ro, lago o mar, o
del agua que se evapotranspira desde la zona saturada prxima
a la superficie del terreno, especialmente en humedales y bos-
ques de galera; c) el aumento de la recarga directa (procedente
de la lluvia) en los sitios en que antes era rechazada por estar
la zona saturada muy prxima a la superficie del terreno.
La importancia de este hidromito es tal, que ha llegado a
influir en la poltica hidrulica de algunos pases. En Espaa,
por ejemplo, el Anteproyecto del Plan Hidrolgico Nacional
(MOPTMA, 1993; Llamas, 1994), hablaba de los usos indirectos
de las aguas subterrneas refirindose a las extracciones de
agua en acuferos conectados con ros.

Las subvenciones perversas

Una de las causas principales de la hidroesquizofrenia radica


en que los aprovechamientos de aguas subterrneas suelen
tener una proteccin econmica o subvencin despreciable, en
comparacin con las importantes ayudas procedentes de fondos
pblicos que tienen la casi totalidad de las grandes obras
hidrulicas (Llamas, 1997).
Desde hace tres aos, la Comisin de la Unin Europea est
trabajando en la elaboracin de una Nueva DirectivaMarco
sobre el Agua, que incluye un artculo exigiendo que el benefi-
34 EL USO SOSTENIBLE DE LAS AGUAS SUBTERRNEAS

ciario del agua pague todos los costes incurridos para proporcio-
narle ese agua (incluidas tambin las externalidades). Este
artculo del full cost recovery ha encontrado una fuerte oposi-
cin en algunos estados miembros de la Unin Europea y es
difcil predecir cmo quedar su redaccin final.
La oposicin se debe, en buena parte, a los agricultores de los
estados miembros mediterrneos, que sostienen que sus rega-
dos no pueden ser competitivos si tienen que pagar el coste
real del agua.
Esto no es necesariamente as, ya que los regantes con aguas
subterrneas pagan normalmente el coste total del agua que
utilizan y sacan mayores rendimientos. Hay que advertir, sin
embargo, que algunas externalidades, como los impactos ecol-
gicos, no suelen ser tenidos en cuenta.
Por otro lado, como Myers y Kent (1998) exponen, las sub-
venciones a las grandes obras hidrulicas no slo son perjudi-
ciales para la economa sino tambin para el medio ambiente. A
pesar de ello, los grupos interesados en que se mantenga ese
sistema tradicional de agua de regado cuasi gratuito son mu-
chos, fuertes y variados en casi todos los pases.

La falta de educacin hidrogeolgica

La Hidrogeologa es un saber cientfico relativamente joven.


Durante las dos o tres ltimas dcadas, el nmero de investiga-
dores y profesores universitarios dedicados a la Hidrogeologa
ha aumentado considerablemente. Hoy da hay ms de 60 pro-
fesores estables de Hidrogeologa en la Universidad espaola,
habindose ocupado la primera plaza en 1971. Como contra-
punto, hay que hacer constar la reducida atencin prestada a
esta enseanza en buena parte de las Escuelas Tcnicas Supe-
riores de Ingeniera Civil de nuestro pas. Esto es importante,
si se tiene en cuenta que la poltica del agua suele estar dirigi-
da por ingenieros civiles.
LA HIDROESQUIZOFRENIA 35

La organizacin legal/administrativa

Para algunos, en muchos pases son causas importantes de


hidroesquizofrenia las siguientes: a) las aguas subterrneas no
son de dominio pblico, sino que esencialmente pertenecen al
dueo del terreno en el que est localizada la correspondiente
captacin; b) la administracin hidrulica est dividida entre
varias Agencias o Departamentos. La solucin propuesta es,
por lo tanto, la centralizacin de la gestin en un ente pblico.
Como se vio en el apartado institucional, la idea de que la
existencia de una Administracin nica del agua y su declara-
cin como dominio pblico pueden resolver todos los problemas
es excesivamente simplista. Es indudable que la situacin ad-
ministrativa y legal de las aguas subterrneas tiene un impacto
en su gestin, pero la solucin no pasa necesariamente por
tener una nica Administracin, ni por declarar legalmente to-
das las aguas de dominio pblico.

La invisibilidad y falta de valor esttico de las aguas


subterrneas

Hace ya algunos aos que las Naciones Unidas declararon el 22


de marzo, da mundial del agua. El lema del da del agua en
1998 fue: El Agua Subterrnea: un recurso invisible que hay
que proteger. La invisibilidad del agua subterrnea es una de
las principales causas de hidroesquizofrenia por varios motivos.
En primer lugar, hace que las aguas subterrneas no tengan
uno de los principales atributos que tienen las aguas superfi-
ciales: su esttica o notable belleza plstica, que ha hecho que
el agua sea objeto de poesa, y profusamente utilizada en los
rituales y liturgias de muchas religiones. Por ello, el conoci-
miento del gran pblico sobre el agua subterrnea, que no se
ve, suele ser escaso. La gran belleza plstica que tienen algu-
nas grandes obras hidrulicas (excepto en los tiempos de
sequa) hace que su inauguracin sea algo que goce de gran
predicamento entre los polticos. Qu duda cabe de que la ima-
gen de la apertura de la compuerta de un gran canal o el des-
36 EL USO SOSTENIBLE DE LAS AGUAS SUBTERRNEAS

age de fondo de una presa es mucho ms vistosa que la


pequea caseta que protege la cabeza de un pozo!
Esto suele conducir a que, en estos tiempos en que la televi-
sin juega un papel tan importante, sean ms atractivas las
grandes obras hidrulicas superficiales a soluciones equivalen-
tes basadas en las aguas subterrneas.

ALGUNAS SOLUCIONES PARA LOGRAR UN DESARROLLO


SOSTENIBLE

El contenido de este artculo ha puesto de manifiesto que


muchos de los conceptos que tradicionalmente han regido la
gestin del agua en general, y de las aguas subterrneas en
particular, necesitan renovarse. Esta renovacin va en el senti-
do de un uso conjunto de las aguas superficiales y subterr-
neas, una mayor participacin de los usuarios en la gestin del
recurso, la bsqueda de alternativas en la resolucin de los
conflictos que afectan a la gestin del agua, y de un mayor nfa-
sis en la educacin de los usuarios en particular y del pblico
en general.

El uso conjunto de aguas superficiales y subterrneas

El uso combinado de aguas superficiales y subterrneas funcio-


na en muchos sitios desde hace aos (Sahuquillo, 1991). Sin
embargo, no es frecuente que se lleve a la prctica de un modo
generalizado, planeado y controlado por las agencias responsa-
bles de la gestin de recursos hdricos. Lo que suele existir es
un uso alternado, es decir, slo cuando fallan las aguas superfi-
ciales, como en perodos de sequas, se acude a las aguas sub-
terrneas.
El uso conjunto de las aguas superficiales y subterrneas es
aparentemente un concepto fcil de entender (McClurg, 1996).
En tiempos de abundancia se usa el agua superficial sobrante
para recargar artificialmente los acuferos. En los tiempos de
ALGUNAS SOLUCIONES 37

sequa, se bombean esas aguas almacenadas en los acuferos.


La idea es simple, pero su puesta en prctica es difcil, com-
pleja, y a menudo fuente de conflictos. Las cuestiones tcnicas
sobre la capacidad del acufero para recibir y guardar el agua
de recarga deben ser adecuadamente estudiadas, pero no su-
ponen una especial dificultad. Los principales problemas suelen
ser de tipo econmico, legal y poltico. Quin debe autorizar los
volmenes de agua superficial que se destinan a la recarga?
Quin se hace cargo del coste y de la operacin de las obras
para realizar la recarga? Quin tiene derecho a utilizar el
agua recargada? Qu tipo de organizacin controla y dirige la
gestin?
Este tipo de cuestiones ha retrasado la puesta en prctica de
la recarga artificial en muchas regiones, a pesar de reconocerse
que es el mtodo ms eficaz para mejorar la garanta del sumi-
nistro de agua, poco costoso comparado con otras alternativas,
y ms aceptable desde el punto de vista ambiental.
No obstante, la recarga artificial no es el nico mtodo, ni
necesariamente el mejor, para la utilizacin conjunta. Una
opcin es la aplicada en el Salt River Project, en Arizona (Llu-
ria y Fisk, 1994). En este caso, las aguas subterrneas natura-
les slo se bombean en los aos secos. En los aos hmedos se
utilizan las aguas superficiales dejando que el acufero se recu-
pere de modo natural. Esta es la alternativa propuesta para el
abastecimiento de la regin de Madrid, en lugar de acudir a la
construccin de nuevos embalses en otras regiones (Llamas et
al, 1996).

Informacin y Educacin.

La ciencia hidrogeolgica tiene, como mayor obstculo para su


difusin, la barrera de unas inercias establecidas, que han tra-
tado a las aguas subterrneas como un recurso oculto y miste-
rioso. Esto ha dado lugar a unas ideas errneas o hidromitos
descritos anteriormente. En este contexto no es sorprendente
que exista un desconocimiento generalizado sobre el papel fun-
38 EL USO SOSTENIBLE DE LAS AGUAS SUBTERRNEAS

damental que las aguas subterrneas desempean en cuanto a


valores medioambientales, en la produccin de alimentos o en
la garanta del agua para beber.
Un buen conocimiento a todos los niveles (administracin y
usuarios) del funcionamiento y caractersticas de las aguas sub-
terrneas es imprescindible para conseguir una explotacin
racional del recurso y su gestin conjunta con las aguas super-
ficiales. Este conocimiento debe partir de extensos programas
de informacin y educacin.
Con respecto a la informacin, hay que tener en cuenta que la
transparencia y el fcil acceso a los datos medioambientales
demandados por los usuarios, constituyen un derecho reconoci-
do en la Directiva de la Unin Europea 90/313, traspuesta a la
legislacin espaola en la Ley 38/1995. Este derecho no es
suficiente por s mismo, pues la utilidad de dicha informacin
depende de lo fcilmente entendible y accesible que sea para los
usuarios.
En este sentido, debe procurarse que la informacin llegue a
todos los sectores interesados a travs de la forma y medios
ms adecuados para cada uno, lo que exige un esfuerzo de
diversificacin importante. Algunas de las posibilidades ms
interesantes para diversificar esta informacin podran ser: la
difusin a travs de Internet, la informacin pblica con reu-
niones y encuentros en zonas especialmente afectadas por la
gestin del recurso, la existencia de centros de interpretacin,
la difusin de publicaciones y folletos de diversos tipos, la cola-
boracin de organizaciones no gubernamentales, y la presen-
tacin pblica de Proyectos de investigacin.
Los sistemas de informacin existentes hoy da permiten
facilitar el suministro de datos sobre extracciones, calidad del
agua, niveles piezomtricos y otros, de una forma clara y rpida
para todos los usuarios.
Los programas de educacin son imprescindibles para rom-
per las barreras y desconocimientos antes citados. Estos pro-
gramas deben tratar de abarcar tambin a todos los sectores de
la poblacin, desde la educacin primaria y secundaria, donde
un buen conocimiento de los aspectos bsicos relacionados con
el ciclo hidrolgico en todas sus fases resulta esencial, hasta los
ALGUNAS SOLUCIONES 39

responsables de grupos u organismos directamente relaciona-


dos con la gestin del recurso.
La necesaria participacin de todos los sectores implicados
en la gestin del agua, de la que se tratar en el siguiente
apartado, ha de tener como punto de partida un conocimiento
de todos los valores, conceptos e informacin hidrogeolgica que
intervienen en el desarrollo de un acufero. Esto es especial-
mente importante cuando el acufero presenta algn problema
relacionado con su explotacin. Entre las iniciativas que se pue-
den considerar desde un punto de vista educativo, pueden citar-
se las siguientes:

- Preparacin de carteles, folletos y videos educativos


sobre los valores del agua, el ciclo hidrolgico y otros
proyectos especficos.

Talleres de trabajo sobre la educacin en los recursos
hdricos para profesores de enseanza primaria y
secundaria.

Cursos y conferencias para dirigentes y miembros de
los diferentes sectores relacionados con el uso del
agua.

Encuentros y reuniones de cientficos y gestores del
recurso para intercambiar informacin sobre nuevas
tecnologas, mtodos avanzados de gestin, etc.

Mesas redondas con participacin de miembros de
diferentes grupos de usuarios, para conocer y discutir
los diferentes puntos de vista.

Afortunadamente, la difusin de programas educativos sobre el


agua, y ms especficamente sobre aguas subterrneas, est
aumentando y extendindose, aunque sin llegar a ser todava
suficiente (Llamas, 1999). Como ejemplo puede destacarse la
Gua sobre el agua subterrnea elaborada en California por
la Water Education Foundation (1998). Esta misma organiza-
cin (Sudman, 1997), as como el U.S. Geological Survey (URL
http://www.usgs.gov), han difundido otros folletos y programas
educativos. En Europa, el Stockholm Environment Institute
40 EL USO SOSTENIBLE DE LAS AGUAS SUBTERRNEAS

(URL http://www.waterplanet.se), est promoviendo un ambi-


cioso programa relativo al agua, tanto superficial como sub-
terrnea. En Espaa an queda mucho por hacer en cuanto a
programas que den un debido tratamiento a las aguas sub-
terrneas, aunque tambin ha habido algunas iniciativas tanto
pblicas como de otro tipo de organizaciones. Un buen ejemplo
es el programa educativo que en la actualidad lleva a cabo el
Instituto Tecnolgico Geominero de Espaa (ITGE) conjunta-
mente con la Fundacin Marcelino Botn.

Participacin
La efectividad de los programas de gestin de aguas requiere la
participacin de todos aquellos que se vean afectados por dichas
polticas en todos los aspectos y etapas del diseo e implemen-
tacin de dichos programas. Mientras que la necesidad de par-
ticipacin de los usuarios en los organismos de gestin del agua
no es un concepto novedoso, esta participacin suele estar limi-
tada a determinados grupos de inters o a determinados aspec-
tos de la gestin. Por lo tanto dicha participacin no es real-
mente efectiva. Dadas las caractersticas de los acuferos desde
una perspectiva institucional, que fueron discutidas anterior-
mente, es evidente que la participacin de los usuarios y diver-
sos grupos de inters es imprescindible para su correcta y
eficaz gestin. En general se pueden distinguir tres fases en la
evolucin de la forma en que se incorpora la participacin del
pblico en los procesos de toma de decisiones. Diversos pases
se encuentran en distintas fases de esta evolucin.
En un primer momento, participacin se entiende nica-
mente como la necesidad de educar e informar al pblico sobre
las decisiones de gestin. En este sentido la participacin no es
tal, sino que es una comunicacin unidireccional donde se infor-
ma al pblico de decisiones y planes de gestin que ya estn
asumidos y en fase de implementacin. Por lo tanto, el pblico
no tiene gran capacidad de intervencin ni de influir en los pro-
cesos de toma de decisiones. En esta primera fase, la infor-
ALGUNAS SOLUCIONES 41

macin se pone a disposicin del pblico pero no se hacen es-


fuerzos por diseminarla ni por recoger sus opiniones.
En una segunda fase la comunicacin entre las agencias que
gestionan los recursos y el pblico tiene dos direcciones. Las
agencias informan al pblico pero al mismo tiempo recogen opi-
niones del mismo, que pueden, hasta cierto punto, influir en la
toma final de decisiones.
En este sentido el proceso es ms participativo aunque en
ltima instancia sigue siendo el sector pblico el responsable de
tomar las decisiones, y la participacin del pblico general-
mente se limita a presentar sus opiniones. En general, en esta
segunda fase, el proceso de toma de decisiones sigue estando
dirigido por las agencias pblicas. La aprobacin en la mayora
de los pases industriales de leyes que obligan al anlisis del
impacto ambiental de las acciones empredidas por el sector
pblico (National Environmental Policy Act en Estados Unidos,
Real Decreto Legislativo 1302 /1986 de Evaluacin de Impacto
Ambiental en Espaa) introdujo al pblico de manera activa en
los procesos de toma de decisiones.
En Espaa nos encontramos a caballo entre la primera y se-
gunda fase. La legislacin vigente obliga a la administracin
pblica a facilitar los datos ambientales a aquellas personas
que los soliciten. Por otro lado, los estudios de impacto ambien-
tal permiten formular alegaciones a los proyectos que se pre-
sentan. En el caso especfico de la gestin de aguas, las Confe-
deraciones Hidrogrficas estn estructuradas con rganos par-
ticipativos de gestin (Asamblea de Usuarios, Juntas de Explo-
tacin, etc.) en los que los usuarios tienen una cuota de parti-
cipacin establecida. Sin embargo, esta participacin parece
insuficiente. Por un lado, los representantes del sector pblico
tienen clara mayora. Por otro lado, la representacin est
limitada a los usuarios con derechos reconocidos, por lo que se
excluye casi totalmente a usuarios no consuntivos, como los
intereses conservacionistas o los usos recreativos. Las cuotas de
participacin estn relacionadas con las cuotas de utilizacin
del recurso, por lo que los regantes suelen tener un peso pre-
dominante dentro del grupo de usuarios. Por ltimo, las Con-
federaciones han hecho muy poco esfuerzo por extender las
42 EL USO SOSTENIBLE DE LAS AGUAS SUBTERRNEAS

oportunidades de participacin ms all de los usuarios legal-


mente reconocidos del recurso, por lo que el pblico en general
queda excluido de los procesos de toma de decisiones. Por ejem-
plo, no parece que ninguna Confederacin Hidrogrfica tenga
una oficina de informacin abierta al pblico en general, ni que
edite alguna publicacin peridica informando de su gestin,
como por ejemplo suelen hacer las Agences de lEau de Francia.
En una tercera fase, las agencias gestoras pasan de infor-
mar y recibir informacin del pblico a decidir con el pblico
(Delli Priscoli, 1998). El proceso se convierte de este modo en
realmente participativo. El esfuerzo requerido por parte de las
agencias gestoras es significativo, como tambin lo son los
posibles riesgos resultantes. As, una vez que los diferentes
grupos han manifestado su opinin se presenta el reto de cmo
conciliar las visiones opuestas. Es en este momento cuando
surge la necesidad de establecer mecanismos vlidos de resolu-
cin de conflictos con el fin de encontrar soluciones aceptables
para todos.
Aunque el esfuerzo es mayor, una vez alcanzada una so-
lucin aceptada por todos, la implementacin de estas solu-
ciones o planes de gestin ser posible. Pocos pases se encuen-
tran en esta ltima fase. Quiz los Estados Unidos o Gran Bre-
taa se acerquen ms debido a su larga tradicin y experiencia
en programas de participacin en la gestin del agua.
Algunas condiciones para asegurar la efectiva participacin
del pblico en procesos de toma de decisin en la gestin del
agua son las siguientes (Acreman, 1999):

 Identificar los grupos de inters. Un primer paso en


cualquier programa de participacin es la identificacin de
los grupos de inters relevantes. Debe realizarse un esfuer-
zo adicional para incluir a todas las partes afectadas, no
nicamente a aquellos grupos representados tradicional-
mente. En algunos casos pueden existir personas o intere-
ses que no estn suficientemente organizados, lo cual difi-
culta su inclusin.

 Asegurar que la participacin es colaborativa, no mera-


mente consultiva.
ALGUNAS SOLUCIONES 43

 Crear un foro para el intercambio de informacin, expecta-


tivas y opiniones.

 Asegurar que el pblico est bien informado durante todas


las fases del proceso.

 Adaptar los programas de participacin a las costumbres


de los diferentes pases.

Tcnicas de resolucin de conflictos


Complejidad y variabilidad son caractersticas inherentes a la
gestin de los recursos hdricos, especialmente en zonas ridas
y semiridas donde estos recursos son escasos. Al mismo tiem-
po, las crecientes demandas de la sociedad en el sentido de una
gestin del agua econmicamente eficiente y medioambiental-
mente responsable, hace necesaria una mayor participacin de
la sociedad civil en los procesos de toma de decisiones, tal y
como se vio anteriormente. Por lo tanto, resulta imprescindible
establecer mecanismos eficientes para hacer frente a situacio-
nes complejas y de conflictos.
Los mecanismos alternativos de resolucin de conflictos ofre-
cen herramientas interesantes para hacer frente a los conflictos
relacionados con la gestin del agua. Vamos aqu nicamente a
sugerir dos de ellos: la negociacin y la mediacin. La nego-
ciacin se refiere a un proceso voluntario en el cual las partes
se renen para alcanzar soluciones aceptables para ambas
(Bingham y Orenstein, 1997). La mediacin es un proceso de
negociacin en el cual un mediador neutral participa en las dis-
cusiones proponiendo opciones vlidas para todos. Estas estra-
tegias facilitan la participacin de todas las partes interesadas,
la consideracin de un amplio abanico de posibilidades y la
bsqueda e implementacin de planes de gestin consensuados
y aceptados.
44 EL USO SOSTENIBLE DE LAS AGUAS SUBTERRNEAS

CONCLUSIONES

Varios factores han hecho posible el significativo aumento de la


utilizacin de las aguas subterrneas durante la segunda mitad
de este siglo, especialmente en las zonas ridas y semiridas.
Podemos clasificarlos en tecnolgicos, gracias a la invencin de
la bomba de turbina, las mejoras en las tcnicas de perforacin
y el gran avance de los conocimientos cientficos sobre el origen,
movimiento y localizacin de las aguas subterrneas; econmi-
cos, debido a que el coste real del agua subterrnea es normal-
mente barato en relacin con los beneficios obtenidos por su
uso; y sociolgicos, destacando en este sentido que el desarrollo
de las aguas subterrneas puede llevarse a cabo fcilmente por
agricultores privados, industrias o pequeos municipios, sin ne-
cesidad de la financiacin o asistencia tcnica de la Administra-
cin Pblica del Agua.
Este desarrollo ha generado beneficios de diversos tipos:
econmicos, sociales, hidrolgicos y ecolgicos. Puede destacar-
se su enorme importancia en la mejora de la calidad de vida de
muchas regiones, al permitir el acceso al agua potable de forma
barata y fiable. La importancia econmica de las aguas sub-
terrneas en el regado es fundamental. Su productividad
econmica suele ser muy superior a la de las aguas superficia-
les, y genera ms puestos de trabajo por volumen de agua
consumido. Por el contrario, la falta de control y de planifica-
cin que ha caracterizado a este desarrollo ha ocasionado algu-
nos problemas, entre los que se pueden citar los siguientes:
excesivo descenso del nivel de agua en los pozos; degradacin
de la calidad del agua debido a diversos factores como contami-
nacin puntual o difusa desde la superficie, o bien por la intru-
sin de agua salina de acuferos adyacentes; subsidencias del
terreno o colapsos inducidos por la extraccin de aguas sub-
terrneas; impacto sobre las corrientes de agua superficiales y
el comportamiento hidrolgico del sistema; impacto en humeda-
les y otros ecosistemas acuticos.
La consideracin de sobreexplotacin de un acufero debe
partir de un anlisis comparativo de los beneficios e impactos
CONCLUSIONES 45

negativos derivados de su utilizacin, valorando todos los


aspectos citados anteriormente. Por otra parte, la minera del
agua subterrnea llevada a cabo en algunas regiones del
mundo con importantes reservas subterrneas y recarga casi
nula, puede ser una opcin racional y tica si se cumplen una
serie de condiciones: la garanta de suministro en un plazo
suficientemente largo (50200 aos); la viabilidad econmica y
ecolgica de las extracciones; la adecuada informacin a los
usuarios; y el planeamiento de futuros sistemas de suministro
de agua.
La gestin de las aguas subterrneas presenta retos especia-
les. La coordinacin entre los miles de interesados que general-
mente existen en un acufero de tamao medio o grande es dif-
cil y a menudo inexistente. Esto puede explicarse por el hecho
que la cooperacin no era imprescindible al comienzo del desa-
rrollo, por la usual tendencia existente entre los agricultores al
individualismo, y tambin por la falta de voluntad para promo-
ver esta coordinacin por parte de las autoridades del agua. En
este sentido, algunos autores consideran que la declaracin
legal de las aguas subterrneas como de dominio pblico es
condicin sine qua non para lograr una gestin sostenible o
aceptable de las mismas.
Sin embargo, este planteamiento est lejos de ser evidente.
La solucin no est en realizar una gestin centralizada de los
acuferos, sino en fomentar la solidaridad en su utilizacin
como un bien comn.
La gestin de las aguas subterrneas debera recaer princi-
palmente en todos aquellos grupos con algn inters en los
acuferos, bajo la supervisin de la correspondiente Adminis-
tracin hidrolgica.
Para lograr una gestin integral ms racional del agua, cada
vez ms demandada por la sociedad, es necesario romper unas
inercias establecidas, y en algunos casos, fuertes intereses crea-
dos. En este sentido, existen en torno al agua en general, y al
agua subterrnea en particular, una serie de conceptos err-
neos o hidromitos, que han contribuido a que se haya subesti-
mado el papel que las aguas subterrneas pueden desempear
en la poltica hidrulica.
46 EL USO SOSTENIBLE DE LAS AGUAS SUBTERRNEAS

Son especialmente negativas las importantes subvenciones con


fondos pblicos destinadas a la construccin de grandes obras
hidrulicas para el regado con aguas superficiales.
La aplicacin progresiva del principio el usuario paga el
coste completo podra poner en claro la falta de viabilidad de
los grandes proyectos hidrulicos, tanto desde una perspectiva
econmica como por sus impactos medioambientales. Si se
tuvieran en cuenta estos criterios, los planificadores y gestores
prestaran con toda probabilidad una atencin adecuada al
planeamiento, control y gestin de las aguas subterrneas.
Las medidas necesarias para conseguir mejorar la gestin
integral del agua, una de cuyas bases ha de ser la adecuada
utilizacin conjunta de las aguas superficiales y subterrneas,
han de comenzar por un mayor esfuerzo en programas de edu-
cacin e informacin a todos los niveles. La participacin efecti-
va en los procesos de toma de decisin de todos los implicados
es fundamental para lograr un uso ms eficiente del recurso.
En las ltimas dcadas se ha alcanzado una mayor concien-
ciacin sobre el papel que estn desempeando las aguas subte-
rrneas en la poltica hidrolgica de muchos pases. Sin embar-
go, esa concienciacin todava no parece haber llegado con la
fuerza necesaria a los ncleos ms importantes de toma de
decisiones. La coyuntura socioeconmica mundial (privatiza-
cin de muchos servicios hdricos, desarrollo sostenible, preo-
cupacin ecolgica, reduccin del dficit pblico), es la adecua-
da para que en los prximos aos se puedan dar pasos impor-
tantes para conseguir un mejor desarrollo y control de las
aguas subterrneas.
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